Você está na página 1de 10

I

7
e
de bens publicos
Marcos Fernandes da Silva
FGV/EESP e EAESP
SUMARIO
Este capitulo apresenta urn resumo da literatura recente sobre corrupc;ao. Seu principal
objetivo e mostrar como a Ciencia Economica tern colaborado para a analise das causas e
consequencias da corrupc;ao, principalmente no tocante aproduc;ao de bens publicos. A cor-
rupc;ao nao e simplesmente urn tipo de crime: ela e uma atividade economica que surge em
alguns ambientes institucionais. Em primeiro lugar, apresentaremos urn resumo da literatu-
ra sobre corrupc;ao aplicada ao problema da produc;ao de bens publicos e, em segundo, a relac;ao
entre produc;ao de bens publicos, semipublicos e corrupc;ao. Argumentaremos que a corrupc;ao,
seu controle e sua ilegalidade dependem da evoluc;ao institucional. Por fim, apresentaremos
uma agenda de pesquisa para 0 Brasil e uma lista sucinta da literatura atual mais relevante.
PALAVRASCHAVE
Corrupc;ao; bens publicos; cac;ador de renda; escolha social; economia politica.
INTRODU<;Ao
Ha, basicamente, tres visoes sobre as causas e consequencias da corrupc;ao, tradicionais
em economia.
1
Elas sao complementares e formam, como procuraremos indicar neste capitulo,
urn arcabouc;o te6rico util para a analise da relac;ao entre regras, instituic;oes, pay-offs, compor-
tamento corrupto e consequencias economicas da corrupc;ao. A primeira esta ligada ao conjunto
de teorias sobre a ac;ao de rent seeking, a segunda, a teoria economica da propina e a terceira,
a relac;ao entre eficiencia, crescimento e desenvolvimento e corrupc;ao.
Ap6s essa apresentac;ao, discorreremos sobre diversas interpretac;oes economicas do
fenomeno da corrupc;ao, dando especial destaque para urn problema intrinseco a qualquer
sociedade, qual seja, 0 controle sobre a decisao de produc;ao de bens publicos e semipublicos
tomadas pelos agentes publicos, sejam eles politicos ou burocratas.
I Este capitulo euma versao reduzida e alterada do Capitulo 3 do livro de Silva (2002) e Silva (2000).
!I CORRUPc;.A.O E PRODUc;.A.O DE BENS PUBLICOS- 127
ELSEVIER
Tendoemvista a sugestao de umaagendadeinvestigac;ao para0 Brasil, ao final desse
ensaioapresentamosalgumaslinhasdepesquisanaareaqueconsideramosprioritcirias e, emse-
guida, listamos algumas referencias basicas - e abrangentes- que envolvem a discussao em
torno dacorrupc;ao e daproduc;ao de bens publicos e semipublicos.
QUAL E A RELA<;Ao ENTRE CORRup<;Ao E DESEMPENHO ECONOMICO?
TRES VISOES BAsICAS
A teoria dos cac;adores de renda
Ateoriadoscac;adoresderenda(rent seeking) foi desenvolvidabasicamenteporKrueger
2
e u l l o c ~ (vide tambemCapitulo6). Essavisaopartedapremissadequeosagenteseconomicos
(vide Capitulo2) possuemumamotivac;aobasica: abuscadelucroecon6micopositivoa longo
prazo.Talbuscaocorredentrodeurnconjuntodeterminadoderegrase,naoraro,aexistencia
de lucro economico positivo esta associada aexistencia de imperfeic;6es institucionais. Os
agentesprocuraraoobter0 maximoderendapossivel,respeitandoounaoasregrasdaconduta
economicaesocial. Essaac;aopodeimplicartransferenciasdentrodasociedade,viamonop6lios
ediversasformasdeprivilegios.Aatividadeligadaabuscadessarendaechamadadecac;adora
derenda.
Analisemos, porexemplo, urn caso em que os agentes cac;am rendadentro das regras
dojogo.Imagineaseguintesituac;ao:numdeterminadopaisBhaurnmonop6lioconstitucional
quegarantea umafirma0 direitodeexploraros servic;os delogisticadeaeroportos.Ateoria
tradicional de estruturas de mercado imperfeitas argumenta que 0 monopolista ted0 seu
excedente (excedente do produtor) aumentado acusta de uma reduc;ao do bem-estar dos
consumidores. A sociedade como urn todo- inclusive os gerentes, operarios e acionistas da
empresamonopolista- perdeumapartedobem-estar(dead weight loss), dadoque,emmono-
polio,umadeterminadaquantidadedobernproduzidonaoseranegociada. Desconsiderando
a perdaquantitativa, porem, a transferenciaentreconsumidorese 0 produtorimplicaperda
liquida zero.
Segundoas vis6es sobrea ac;ao doscac;adores derenda, noentanto, hasim umaperda
liquidaparaasociedade.Elaocorrenamedidaemque0 monopolistaalocarecursosprodutivos
para atividades ligadas aobtenc;ao e manutenc;ao do seu direito de monopolio: lobbing,
propaganda etc. Ou seja, investe em talentos ligados a atividades improdutivas associadas a
pressao politica.
Outroexemplodeatividade cac;adora de rendaencontra-se naimposic;ao debarreiras
ao comercio e ao protecionismo. Nesse caso, a teoria microeconomica tradicional considera
oscustossociaisemtermosdeperdadebem-estar,devidoaopeso-mortogeradopelaprotec;ao,
e constata que existem transferencias de consumidores para produtores domesticos. Fora 0
peso-morto, naohaperdaliquidaparaa sociedade. Entretanto,comonocaso domonopolio,
asempresasquedesfrutamdereservasdemercadoempregamrecursosfinanceirosehumanos
ematividadesimprodutivasquevisamagarantirpoliticamenteaexistenciadessaimperfeic;ao.
Ha,emdiversosexemplosdeatividadesrent seeking, competic;aoentregruposquebuscam
garantir privilegios em diversos setores da economia, isso e, agentes organizados em ac;6es
coletivas tentam, na medida do possivel, conquistar privilegios e transferir renda de outros
grupos. Entretanto, somente alguns agentes ou grupos de agentes conquistarao seus privi-
legios; 0 resultado final implica urn desperdicio de recursos economicos.
2 Krueger (1974).
~ Tullock (1967).
128 - ECONOMlA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL ELSEVIER
ocusto associado a atividade ca<.;adora derendatern umadimensao qualitativa impor-
tante.Muitostalentossaoalocadosnessasatividades,que,apesardeimprodutivas,saoaltamente
rentaveis,fazendocomqueastransferenciasderendadentrodasociedadetendama penalizar
ostalentosalocadosematividadesprodutivas:ha,portanto,urnelevadocustodeoportunidade
paraesses ultimos.
Algumas dessas atividades aparecem principalmente porque existe 0 Estado Fiscal e a
arrecada<.;ao tributaria e nao sao, a principio, ilegftimas do ponto de vista normativo. Nas
democracias, porexemplo,esse tipo dea<.;ao economicafaz partedas regras dojogo. Haurn
incentivoparaquecadasetordentrodasociedadeexer<.;a pressaosobre0 governonosentido
detransferirrendanasuadire<.;ao, viasubsfdios,isen<.;oes ealoca<.;oes deverbasor<.;amentarias.
Outrocustoadicionalassociadoaatividadeca<.;adoraderendarefere-seas transferencias
derenda. Numasociedadecompetitiva,osagentestendema serremuneradosdeacordocom
suas respectivas produtividades (salvo na presen<.;a de imperfei<.;oes de mercado). Todavia, a
distribui<.;ao desigual do poder polftico, em fun<.;ao daassimetria do poder relativo de deter-
minados grupos dentro da sociedade, resulta numa distribui<.;ao da renda que, no caso do
modelo corhpetitivo, nao obedece aos resultados derivados do Primeiro Teorema do Bem-
Estar. Do pontodevistadejusti<.;a economica,a distribui<.;ao darendaap6sa realoca<.;ao derent
seeking poderapremiarmais 0 poderdeinfluenciadoque0 merito, a capacidadeoua neces-
sidade.
Portanto,numasociedadedivididaemgruposcompetitivosquebuscamtransferirrenda,
o resultadofinal dojogosocial tendea serParetoInferior:oscustosdaatividadeca<.;adora de
rendasao maiores que os beneficios privadosobtidosporalguns agentes ou grupos.
Aaloca<.;ao derecursose talentosentreatividades ca<.;adoras derendae atividades pro-
dutivas e determinada porinstitui<.;oes economicas, polfticas e sociais que geram urn sistema
deincentivos.Asregrasdojogoformamospay-offs e,confrontando-secomesses,osindivfduos
4
egrupostomamsuasdecisoes. Essasregras,inclusive,podemobrigarracionalmente osagentes
a exercer as atividadesca<.;adoras de renda.
Finalmente, passemos a rela<.;ao entre a teoria do ca<.;ador de rendae a corrup<.;ao. Ela
aparecenapr6priadefini<.;ao dafun<.;ao objetivodosagentespublicose privadose naestrutura
deincentivosquepredominadentrodeumaeconomia.Arigor,todososagentes,sepuderem,
ca<.;am rendadentroe fora dalei, caso nao haja nenhumaconsidera<.;ao de restri<.;ao morale
legalqueimponhaalgumcustoaa<.;ao.
Os agentes corruptos e corruptores podemser modeladoscomo agentes ca<.;adores de
renda.Adiferen<.;aentre0 agenteca<.;adorderendastricto sensu estanofatodequeoscorruptos
agemfora dalei. Postoisso, dentrodessavisao economicadecorrup<.;ao, existemtresformas
de controlar0 fenomeno:
Minimizar a regulamenta<.;ao e buscar urn desenho institucional que iniba as opor-
tunidadesdeca<.;ar rendailegalmente.
Imporurnsistemadecrimeecastigoqueaumente0 risco,namargem,daa<.;ao corrupta.
Criarurnsistemadeincentivoseumaculturaorganizacionaldentrodamaquinapublica
quevalore negativamentea corrup<.;ao (eticadomerito e dacorre<.;ao).
Empafsesemdesenvolvimentoexistemuitaaderenciaa essavisao deeconomiapolftica
dacorrup<.;aoIigadaa teoriadoca<.;ador derenda.Osprogramassociaise dedesenvolvimento
sao geridos por agentes publicos que se deparam com urn excesso de demanda sobre os
recursosdisponfveis.Eelevado0 incentivopara0 recebimentodepropinaseparaaparticipa<.;ao,
Privo-meaquidefazer qualquer normativa.Todavia, parecetrivialsuporqueessetipodeatividade
tern emtermos de distributiva, porurn lado, e podesercompreendidacomo resultado de
decis6es nao-restritasa regrasauto-impostaspelos pr6priosagentes, poroutro.
If CORRUPc;:AO E PRODUc;:AO DE BENS PUBLICOS -129
ELSEVIER
no papel de agente cac;;ador de renda, em grupos de patr6es-clientes. Casos recentes de
corrupc;;ao no Ministerio da Saude no Brasil (esquema estabelecido entre 1990-2004) sao
exemplos desse tipo de incentivo.
A teoria economica da propina
As teorias da corrupc;;ao como resultado de comportamento cac;;ador de renda fora da
lei podem ser complementadas pela "economia politica da propina".5 0 estudo economico
das instituic;;6es burocraticas e legais deve levar em considerac;;ao os fenomenos do suborno e
da propina, principalmente devido ao fato de estarem ligados ao conlito inerente entre 0
bern publico e 0 mercado.
Considere, por exemplo, uma economia perfeitamente competitiva. Nessa situac;;ao, as
relac;;6es de troca entre os agentes privados sao impessoais e visam a maximizar a func;;ao de
utilidade de cada urn. Urn prestador de servic;;o vende seus prestimos a qualquer outro agente
desde que a venda seja satisfat6ria do ponto de vista privado; da mesma forma, 0 comprador
de urn servic;;o demanda-o de qualquer agente, desde que a troca conduza-o ao maximo espera-
do de bem-estar. Alem disso, suponhamos a existencia do Estado perfeito, composto por bu-
rocratas profissionais cujo comportamento e estritamente publico, as decis6es tambem nao
envolvem nenhum criterio pessoal. Os agentes publicos simplesmente maximizariam uma
func;;ao de bem-estar social e proveriam, da forma mais eficiente possive!, a sociedade de bens
publicos (para 0 Teorema do Bem-Estar vide Capitulo 19).
Urn mundo onde existe corrupc;;ao e propina afasta-se desse modelo puro, dado que ha
o estabelecimento, de uma forma ou de outra, de relac;;6es pessoais e de interesse entre agentes
publicos e privados. 0 mesmo pode ser aplicado a empresa privada, na qual relac;;6es pessoais
6
podem substituir as impessoais e gerar fraude.
A propina, no contexto aqui considerado, pode ser definida, a despeito da generalidade,
como 0 meio financeiro de se transformar relac;;6es impessoais em pessoais, geralmente visando
a transferencia de renda ilegal dentro da sociedade ou a simples apropriac;;ao indevida de
recursos de terceiros ou a garantia de tratamento diferenciado.
Acorrupc;;ao politica, dentro dessa visao, pode ser encarada da seguinte forma. Os agentes
publicos, em geral, e os polIticos, em particular, agem como homus economicus. Os politicos
tern como objetivo principal a eleic;;ao, a reeleic;;ao e a obtenc;;ao de urn luxo de renda. 0 mercado
polItico nao e perfeito, e os eleitores nao possuem controle total sobre as ac;;6es de seus esco-
lhidos. Ademais, existe muita assimetria de informac;;ao, e 0 pr6prio processo de negociac;;ao
polItica (logrolling, vide Capitulo 6) gera espac;;o para 0 pagamento de servic;;os de representac;;ao
de interesse de lobbies.
Supondo a existencia de algum controle sobre 0 comportamento dos polIticos, ha urn
trade-off entre a obtenc;;ao de propinas e a possibilidade de reeleic;;ao. Por exemplo, caso fique
claro a base eleitoral de urn deputado que ele mais defende 0 interesse de alguns grupos de
pressao do que os interesses mais genericos das bases que 0 elegeram, aumentara a possibilidade
de que 0 mesmo nao se reeleja; por outro lado, a propina implIcita a representac;;ao dos lobbies
pode compensar, na margem, a perda da eleic;;ao seguinte.
o controle sobre a propina dependera, em grande parte, da restric;;ao moral de cada
polItico a mesma e do interesse publico com relac;;ao ao comportamento polItico (accountability,
vide Capitulo 5).
A corrupc;;ao em geral, associada a propina, esta ligada em ultima instfmcia as imperfeic;;6es
de mercado. Normalmente, os governos sao grandes compradores de bens de capital e de
5 0 conceito "economia polftica da propina" esugerido pela pr6pria Ackerman na referencia Rose-Ackerman (1978).
6 A fraude edefinida aqui como a corrupc;ao no setor privado.
130 - ECONOMIA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL ELSEVIER
obrasdeinfra-estruturacujospre;ossaodefinidosnaformadeleiloesouprocessosdelicita;ao
emqueha,emmaioroumenorgrau,assimetriasdeinforma;aoconsideraveis.Asobraspublicas
envolvem grandes quantidades de dinheiro manipuladas por diversos agentes publicos e
privados, quepodemestabelecermuitosargumentosjustificandopre;os quepodemimplicar
superfaturamentoedivisaodepropinasentreas partesenvolvidas.Comohaurnproblemade
controle sobre 0 comportamentodosagentes publicos quetomam essas decisoes economicas
e financeiras, abre-se margem paraa corrup;ao.
Asolu;ao para0problemadapropinaesta,dentrodessepontodevista, naavalia;aodo
sistemadepay-off (incentivos)que0conjuntodeinstitui;oesgeranasociedadeequeinfluencia
aa;ao dospoliticos,burocrataseclientesemgeral,alemdaimposi;aodesistemasdepuni;ao.
A entre eficiencia, crescimento, desenvolvimento e
Aterceirae maismodernainterven;aodaeconomiasobre0 temadacorrup;aoverndo
7
trabalho de Shleifer & Vishny. A preocupa;ao central aqui e a rela;ao entre institui;oes e
corrup;aoe arela;ao damesmacom0crescimentoeconomico. 0 argumentobasicosustenta
quea corrup;ao aparece com maiorvigor quando:
As institui;oes geram excesso de regulamenta;ao e decentraliza;ao estatal.
As institui;oes politicas naoestao sob controledamaiorpartedasociedade.
o maior impacto da corrup;ao, em termos economicos, estaria no seu custo para 0
crescimento. A propina envolve alguma distor;ao no emprego da maquina publica e, alem
disso,devesermantidaemsegredo,0quegeraurncustoadicionalnasuaobten;ao(coopta;ao
e manuten;ao de uma rede de funcionarios a urn esquema de corrup;ao, manipula;ao de
informa;6es or;amentariasetc.). 0 resultado dacorrup;ao, em termos decustos, podesera
redu;ao do crescimento economico, na medida em que favorece a aloca;ao de recursos em
atividades improdutivas e geracustos de transa;ao desnecessarios.
Ha outro canal por meio do qual os custos da corrup;ao afetam 0 crescimento: os
investimentos externosemurn determinado pais sao prejudicados quando diversas agencias
estatais, envolvendo politicos e burocratas, exigem propinas dos agentes privados para a
implementa;ao de projetos. As empresas e os investidores preferem investir em paises em
que 0 nivel decorrup;ao e menor, dadoque esses "custos informais" entram como fator de
desconto nocalculo da rentabilidade de projetos.
8
Estudoseconomicossobrecorrup;aosaorelativamenterecentes.Contudo,asvantagens
detrabalhar "economicamente" 0 temasao indiscutiveis. Isso porque a corrup;ao envolve a
buscadefins fiduciarios, a existenciadeassimetrias deinforma;ao e 0 problemadaraciona-
lidade e da coopera;ao humanas. A economia pode oferecer urn c0rUunto de instrumentos
para analisar a evolu;ao institucional e complementar abordagens de outras areas sobre 0
tema.
oenquadramento,dentrodeumaanaliseeconomica,deconceitoscomopatrimonialismo
eclientelismopodeserfeitocomfacilidade,postaque,dopontodevistaalocativo,0importante
e a eficiencia, e do ponto de vista normativo, a justi;a distributiva. No entanto, tal analise
economicadacorrup;ao deve serampliadaa economiapolitica positiva,jaque0 estudodas
7 Shleifer& Vishny(1993).
8 Emboraseja importanteobservarque haoutrasvariaveis de risco queinterferemnadecisao de investimentoe,
muitas vezes, 0 tamanho de urn mercado nacional, os fundamentos macroeconomicos e outras variaveis criam
incentivosadequadosaoinvestimento,independentedaocorrenciaendemicaounaode
If CORRUPI;AO E PRODUI;AO DE BENS PUBLlCOS -131
ELSEVIER
regras e sociais e importante para a do sistema de incentivos que influencia
9
o processo de tomada de decisao dos agentes.
o principal insight aqui e a necessidade de estudar as dos agentes e tentar
explicar por que e1es podem, sob determinadas institucionais, formar grupos de
interesse com estrutura c1ientelIstica para implementar de
A CORRupC;Ao E 0 PROBLEMA DA PRODUC;Ao DE BENS PUBLICOS
E SEMIPUBLICOS
Nosso ponto basico aqui e mostrar que a escolha democratica e, portanto, 0 Estado e 0
governo democraticos possuem falhas que abrem para a entre 0 publico e 0 es-
tatal, entr'e os interesses de grupos de pressao e os interesses "coletivos", os quais sao, em
verdade, hipoteticos. 0 aparecimento da na maquina publica em geral- e na compra
de em particular - esta associado ao fato de que nao podemos falar, a rigor, em
gerencial pura dentro do Estado, ao custo de ingenuamente supor que as estru-
turas de incentivo com as quais deparam-se burocratas, polIticos e os agentes privados que
agem sobre a maquina publica possam ser comparaveis as estruturas de mercado.
No entanto, veremos que esta exatamente no aprofundamento da democracia, com
me1hores estruturas de controle e que garantam transparencia, a para 0 problema do
controle da
Para mostrar como as escolhas publicas sao intrinsecamente falhas e que, naturalmente,
admitem apresentaremos a visao implIcita de urn conjunto de abordagens de
economia polItica positiva para, em seguida, indicar sua re1evancia no estudo do fenomeno da
As principais questoes que buscaremos responder sao:
0 agente publico, burocrata ou polItico pode ser comparado ao agente privado que
atua em privadas?
As escolhas e decisoes publicas possuem a mesma natureza das decisoes privadas?
Podemos imaginar urn mode1o de autonomia burocratica aos moldes da autonomia
re1ativa de decisao de urn agente do setor privado?
As escolhas publicas nao sao estritamente tecnicas ou gerenciais. Nao ha neutralidade
das decisoes publicas no que se refere aos interesses de grupos de pressao dentro e fora do
Estado. Por exemplo, a e a gestao de urn publico e tanto urn processo
tecnico (contabil e financeiro) quanto polItico (vide Capitulo 19). A desse fato
pode implicar diagn6sticos inadequados e legais e institucionais que podem abrir
como bern ilustra a hist6ria recente do Brasil, para 0 aparecimento de no
Isto e, a de urn legal-constitucional para nortear 0 processo
deve considerar a natureza polItica do mesmo, pelo menos se 0 objetivo das leis
e e controlar 0 desvirtuamento do
A analise das compras de bens e pe10 governo deve, da mesma forma, levar em
que as escolhas publicas possuem urn carater especial: e1as sao sujeitas a criterios
polIticos, lIcitos ou nao.
A da visao economica da polItica e das escolhas individuais e coletivas sera
aqui 0 ponto de partida para a de uma analise dos processos de compra de bens
e para a de bens publicos. A teoria economica considera que, nos processos
9 Economia politica positiva edefinida por n6s, a partir desta parte do ensaio, como 0 estudo das al;6es economicas
(e de suas conseqiiencias) condicionadas e restritas a incentivos derivados das instituil;6es politicas,jurfdicas e sociais.
I
132 - ECONOMIA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL ELSEVIER
de escolhas individuais, as instituic.;6es e valores sao ex6genos. Todavia, esses elementos sao
fundamentais, dado queimplicamestruturasdeincentivos que podemgerarresultados nao
desejados.AsimplesexistenciadoEstadoFiscalcria,comojaafirmado,a possibilidadedealo-
cac.;6es politicasderecursoseconomicosescassos,asquaispodemserdeterminadasporcriterios
diversos. Por exemplo, agentes que vislumbram a possibilidade de receber privilegios com
concorrenciaspublicasdirigidasagiraoracionalmenteselevarememconsiderac.;aoosbeneficios
criados pelas regras dojogo- ou pelaausencia das mesmas. Entretanto, 0 resultado dessas
ac.;6es racionais, do ponto de vista social e da eficiencia economica, pode ser custoso para a
sociedade, como mostramos, no inicio docapitulo.
Aeconomiaaplicadaaoestudodapoliticaeconhecidacomoteoriaeconomicadapolitica.
lO
Aanaliseaserdesenvolvida,apartirdeagora,nestecapitulo,partirabasicamentedosresultados
apresentados por trabalhos significativos nesses campos de pesquisa como, por exemplo, os
11
de Buchanan &Tullock, Arrow, Downs e Olson.
Inicialmente,consideremos0 fatodeque,peloparadoxodeArrow,eimpossivelagregar
ordenac.;6es de preferencias no nivel publico, social ou coletivo. As ordenac.;6es individuais e
privadas de preferencias nao criam a possibilidade de uma ordenac.;ao coletiva racional.
Portanto, naohaa possibilidadedeescolhas coletivas e publicas racionais, dadaa existencia,
12
porexemplo, de intrasitividade.
Ha,naverdade,apossibilidadedeescolhasprivadasdentrodoEstado,feitasporpoliticos
e burocratas, quepodemtersuasac.;6es maisoumenoscontroladaspelaConstituic.;ao e pelas
leis.
Como vimos na breve descric.;ao da teoria dos cac.;adores de renda, rent seeking (vide
tambem0 Capitulo6)surgetipicamentecomoumaatividade"parasitaria"doEstado.0 Estado
arrecadatributose transfere-os,legalouilegalmente,pormeiodaproduc.;aodebenspublicos,
como seguranc.;a, e bens semipublicos, como estradas e obras de infra-estrutura, paradeter-
minadossegmentosdasociedade, os quais se organizamnaforma degruposdepressao. Por
isso, nao e possivel imaginarurnEstado, ougoverno, gerencialpuro.
Vmavisao do problemadacorrupc.;ao e daproduc.;ao debens publicos e semipublicos,
calcadaemOlson,13descartariaqualquerpossibilidadedeurnEstadogerencialpuro.0 Estado
e 0 mercado politico nao sao petfeitos: politicos e burocratas representam seus interesses
dentrodogoverno e os interesses deagentes privados quese organizamcoletivamente para
agirsobrea maquinagovernamental,etalac.;ao terncomoobjetivocac.;ar rendadegruposda
sociedade menos organizados. Essas transferencias podem ser acompanhadas de conflitos
distributivosentrediversos gruposdeinteressequecompetementresi paragarantirmaiores
beneficios.Entretanto,faz-senecessariaaexposic.;aomaisdetalhadadoargumentoquesustenta
a impossibilidade de urn Estado gerencial. Epreciso mostrar por que 0 burocrata deve ser
submetidoaocontroledeleisseveras,aocustode,naausenciadetalprocedimento,amargarmos
os custos doclientelismo e dacorrupc.;ao.
Resta-nos apenas discutir como podemos criar mecanismos que aumentem 0 controle
sobrea burocracia(vide tambemoCapitulo6) e sobreospoliticos.Aeconomia,maisumavez,
fornece poderososinstrumentos paraa soluc.;ao desse tipo de problema.
10 Tambempodemos,deformamaisdefinida,circunscreverumapartedateoriaeconomicadapoHticanoprograma
designado porPublic Choice ouEconomia Constitucional.
11 Buchanan & Tullock (1962); Arrow (1951); Downs (1957); Olson (1965,1982).
12 aesta seriaaexistenciaapriori deconsenso,0 queequivaleriaconsiderara sociedadeouurn
gruposocialcomtodosseusmembrospossuindoas mesmas depreferencias,logocomosefosse urnin-
dividuounico.
13 Olson (1965).
CORRUP<;A.O E PRODU<;A.O DE BENS PUBLICOS - 133
Przeworski (1996) sugere uma abordagem alternativa para 0 estudo do comportamento
14
burocratico: a teoria da agencia, ou 0 chamado problema principal-agente. 0 problema em
questao reside no fato de que, na administrac;ao, em gerqJ, e na publica, em particular, torna-
se extremamente dificil fiscalizar 0 comportamento do agente. Pode-se, portanto, afirmar
que principal-agente euma questao de supervisab e controle de comportamento de agentes que
podem agir de forma oculta. Na medida em que a eficiencia da administrac;ao publica depende
do comportamento, nem sempre controlado e supervisionado, de agentes (burocratas), 0
principal (a sociedade, representada pelo governo) ve-se amerce da perda de controle sobre
a maquina estatal. '
Ha diversos problemas de agencia na administrac;ao publica. Por mais que se suponha
que todos os burocratas sejam, a principio, honestos e incorruptiveis - 0 que, como veremos
logo mais, constitui ingenuidade extrema -, deve-se supor que os funcionarios publicos e
contratados tern suas ac;6es motivadas por interesse pr6prio - dentro da lei, que seja - e nao
pelo interesse coletivo. ..
o agente publico nao e imune aos seus pr6prios interesses privados e aos interesses de
lobbies e de diversos agentes privados que possam exercer pressao sobre ele. Como visto
anteriormente, as teorias economicas aplicadas a politica e a administrac;ao publica levam em
considerac;ao que as ac;6es na esfera publica sao politicas num sentido muito especifico, qual
seja: os interesses privados dentro e fora do Estado sao relevantes para explicar as pr6prias
ac;6es de governo. Logo, a desconsiderac;ao desse fato (empirico inclusive) nos modelos de
controle sobre 0 comportamento dos agentes publicos e da corrupc;ao pode trazer serias
conseqiiencias para as politicas de reforma e moralizac;ao do Estado.
Considerac;6es a respeito de economia da informac;ao sao relevantes para a melhor
compreensao, juntamente com 0 problema principal-agente, do comportamento, legal ou
ilegal, do agente publico. A economia da informac;ao rompe a hip6tese de que os individuos
que atuam no mercado, ou dentro de organizac;6es, possuem acesso ao mesmo estoque de
informac;6es. Entretanto, a discussao em torno da administrac;ao publica e da relac;ao entre 0
principal (a sociedade representada no governo) e os agentes (os burocratas) deve ser
suficientemente realista, a ponto de incorporar a hip6tese de que, na maior parte das vezes, a
ac;ao dos agentes nao esta sob total controle do principal. Ademais, considerando-se que os
agentes possuem fins privados, 0 problema da supervisao de suas ac;6es torna-se central.
Num mundo perfeito, de informac;ao e controle perfeitos, certamente nao existiria
corrupc;ao. No entanto, os fatos da vida pratica indicam 0 contrario. 0 agente pode ter - e
geralmente tern - mais informac;ao que 0 e pode agir - e agira - de acordo com seu
pr6prio interesse; a informac;ao que 0 principal recebe e inadequada para monitorar 0 agente.
Isto e, 0 agente comporta-se estrategicamente. Por exemplo, se uma firma (principal) contrata
urn empregado (agente), 0 principal espera que 0 agente trabalhe duro, maximizando 0 esforc;o.
No entanto, 0 agente pode, se tiver condic;6es, trapacear. 0 incentivo a trapac;a e diretamente
proporcional a possibilidade de as ac;6es do agente serem ocultas e da incapacidade do principal
de controla-Ias.
Podem-se imaginar esquemas de fiscalizac;ao e controle do comportamento dos
burocratas. Entretanto, na maior parte dos casos, a fiscalizac;ao ecara ou impossivel. A soluc;ao
14 Nao descreverei este problema aqui,ja que econhecimento economico basico. Todavia, you me deter nas
deste tipo de problema a publica. 0 problema principal-agente (ou agencia) surge quando, no
estabelecimento e de urn contrato, 0 contratante (principal) nao possui perfeita que permita
a do ou empreendida pelo agente, que afeta 0 bem-estar do primeiro. Aqui 0 termo
principal refere-se ao individuo ou entidade que possui a autoridade para agir, enquanto 0 agente eaquele que atua
no lugar do principal e sob a autoridade contratual do mesmo. A teona em questao pode ser resumida de forma
muito simples. 0 principal eaquele que, numa delega responsabilidade a urn outro individuo, denominado
agente, 0 qual age de acordo com seus objetivos privados.
134 - ECONOMIA DO SETOR PUBLICO NO BRASIL ELSEVIER
paraissotalvezsejaaintrodw;aodeincentivosaoscontratos:se0 agenteternapriori incentivo
para agir emseu pr6priointeresse, umamudanc;a nosistema de incentivos podedirigirseu
comportamento a urn resultado 6timo do ponto de vista do principal e dele mesmo. Os
incentivosdevemserconcebidosdetalmodoalevarapartequeagedeformaocultaaassumir
plenamente as de suas ac;oes. No caso, porexemplo, de uma relac;ao entre 0
governo (principal) e 0 burocrata (agente), urn contrato eficiente entre as partes podesera
existenciadeleisquelimitemaomaximo0 poderdiscricionariodoagente.0 problemacentral,
no que se refere a corrupc;ao, esta emcomo criar uma arquitetura contratual que limite a
15
priori 0 comportamento incontrolavel doburocrata.
Pelasraz6esexpostas,essetipodeanalisee perfeitamenteaplicavelaoestudodacorrup-
c;ao nosetorpublico,emespecialnoqueserefereaproduc;aodebenspublicose semipublicos.
CONSIDERAC;OES FINAlS: UMA AGENDA DE PESQUISAS PARA 0 BRASIL
Aliteraturasobrecorrupc;aoevasta; emparticular, aquelareferenteas relac;6es entrea
produc;aodebenspublicose semipublicose corrupc;ao. Comourndosobjetivosdestecapitulo
e dar umavisao geral- masqueserasempreincompleta- do temae da literatura, saliento
aquialgunstrabalhosque podemserfonte paraa pesquisaaplicadanoBrasil:
6
Rose-Ackermanl contemumaexposic;aoabrangentesobre0 tema,considerandoprin-
cipalmente economias em desenvolvimento e em transic;ao do socialismo para 0 capi-
talismo. Esse livro pode ser utilizado como umareferenciabasica.
l
Silva? ofereceumaintroduc;aodidaticaaoestudodacorrupc;aodopontodevistaeco-
nomico, acessivel particularmente para nao economistas com alguma formac;ao basica
. .
em mICro e macroeconomla.
Silva18 conternumaampladiscussaosobrea produc;aodebenspublicosesemipublicos,
processos de compras governamentais no Brasil e corrupc;ao.
9
Porfim, DiTella& Savedoif trazemumaanaliseabrangentesobrecorrupc;aoeoferta
deservic;os publicos,dandoespecial atenc;ao a urnestudodecaso, qualseja, corrupc;ao
emhospitaispublicosnaAmericaLatina.Essetipodeestudodecasopodeserestendido
paraEducac;ao (vide Capitulo 21) e outros setores governamentais.
Nonossoentender,aagendadepesquisanoBrasildeve,nospr6ximosanos,serdedicada
aos seguintes temas:
Governo eletronico, bolsa de compras e controle dacorrupc;ao. Esse t6pico torna-se
cadavez maisimportante,jaquehatecnologiadisponivelhojeparaa reduc;aodecustos
detransac;aodentrodogovernoe para0 aprimoramentodasestruturasdegovernanc;a
e accountability.
. \
15 Nossaanalisepoderiaserdescritacomocetica(ouatemesmodnica)porconsiderarapenasagentesquenaotern
suas decisoes restritas porvalores morais. Esse e urn tema importante, alias, em eticae economia. Consideramos
que,naanaliseda docrimeeda economicaemgeral,osvaloresmoraisternimportancia.Todavia,
aquiestamossomenteconsiderandoagentesquepossuem condicionadaacontratoseincentivos.Masumadas
formas dese incluirnummodelodecontratose incentivosvaloresmoraise encara-loscomoregrasauto-impostas,
masestaeumadiscussaodaqualesquivamo-nospropositadamente,poiselafoge emdemasiaaotemafocado neste
capitulo.
16 Rose-Ackerman (1999).
17 Silva (2000, 2002).
18 op cit. 1997a, 1997b e 1997c
19 Di Tella & Savedoff(2001).
!f CORRUPI;AO E PRODUI;AO DE DENS PUDLICOS - 135
ELSEVIER
Demoeracia eletronica, participar;ao popular e accountability. Nao se pode confundir
aumento da eficacia gerencial dentro do Estado - que pode ser urn impacto natural da
implementar;ao de governos eletronicos - com os aspectos normativos derivados das
externalidades geradas pela ador;ao de TI na esfera publica (para externalidade vide
Capitulo 2). Ha relar;6es entre democracia eletronica e controle da corrupr;ao que pre-
cisam ser estudadas, particularmente no que se refere aos processos de execur;ao
orr;amentaria.
Governo eletronico no Executivo, no Legislativo e no Judiciario. Governo eletronico
nao e urn conceito que se reduz a informatizar;ao de processos licitat6rios, mas envolve
a informatizar;ao de processos e procedimentos em geral. Precisamos fazer estudos de
caso e modelos que nos permitam mostrar quais seriam os impactos da ador;ao de go-
vernos eletronicos sobre 0 controle da corrupr;ao.
Corrupr;ao, risco, competitividade e custos de transar;ao. Estudos setoriais e macro-
economicos sobre os impactos da corrupr;ao podem ser importantes para estimar seus
custos diretos e indiretos sobre a atividade economica em geral e para 0 investimento,
em particular.
Por fim, mas nao por ultimo, pois a agenda de pesquisa e ampla, sugiro que se con-
centrem esforr;os no estudo da corrupr;ao sobre 0 Judiciario.