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Captulo

XII
Interveno do Estado na
Propriedade
JM!BKS!SSI fiS!SHiBfi: iabCSr i
I. I ntroduo
1. Breve Histrico
O tema rel ati vo i nterveno do Estado na propri edade resul ta da evol uo do
perfi l do Estado no mundo moderno.
Bem anota BI ELSA que o Estado moderno no l i mi ta sua ao mantena da
segurana externa e da paz i nterna, como que supri ndo as aes i ndi vi duai s. Mui to
mai s do que isso, o Estado deve perceber e concreti zar as aspi raes col eti vas, exer-
cendo papel de funda conotao soci al .l
No curso evol uti vo da soci edade, o Estado do scul o XI X no ti nha esse ti po de
preocupao. A doutri na do laissez faire assegurava ampl a l i berdade aos i ndi v duos
e consi derava i ntang vei s os seus di rei tos, mas, ao mesmo tempo, permi ti a que os
abi smos soci ai s se tornassem mai s profundos, dei xando mostra os i nevi tvei s con-
fl i tos surgi dos da desi gual dade entre as vri as camadas da soci edade. Esse Estado-
pol ci a no consegui u sobrevi ver aos novos fatores de ordem pol ti ca, econmi ca e
soci al que o mundo contemporneo passou a enfrentar.
Essa forma de Estado deu l ugar ao Estado- Bem- estar, "que emprega seu poder
supremo e coercitivo para suavizar, por uma interveno decidida, algumas das con-
sequncias mais penosas da desigualdade econmica", nas preci sas pal avras de
DALMO DALLARI .2
Sai ndo daquel a posi o de i ndi ferente di stnci a, o Estado contemporneo foi
assumi ndo a tarefa de assegurar a prestao dos servi os fundamentai s e ampl i ando
1 RAFAEL BI ELSA, "Derecho Administrativo", tomo I , p. 146.
2 DALMO DE ABREU DALLARI , "Elementos de Teoria Geral do Estado", p. 246.
Captulo
XII
Interveno do Estado na
Propriedade
JM!BKS!SSI fiS!SHiBfi: iabCSr i
I. I ntroduo
1. Breve Histrico
O tema rel ati vo i nterveno do Estado na propri edade resul ta da evol uo do
perfi l do Estado no mundo moderno.
Bem anota BI ELSA que o Estado moderno no l i mi ta sua ao mantena da
segurana externa e da paz i nterna, como que supri ndo as aes i ndi vi duai s. Mui to
mai s do que isso, o Estado deve perceber e concreti zar as aspi raes col eti vas, exer-
cendo papel de funda conotao soci al .l
No curso evol uti vo da soci edade, o Estado do scul o XI X no ti nha esse ti po de
preocupao. A doutri na do laissez faire assegurava ampl a l i berdade aos i ndi v duos
e consi derava i ntang vei s os seus di rei tos, mas, ao mesmo tempo, permi ti a que os
abi smos soci ai s se tornassem mai s profundos, dei xando mostra os i nevi tvei s con-
fl i tos surgi dos da desi gual dade entre as vri as camadas da soci edade. Esse Estado-
pol ci a no consegui u sobrevi ver aos novos fatores de ordem pol ti ca, econmi ca e
soci al que o mundo contemporneo passou a enfrentar.
Essa forma de Estado deu l ugar ao Estado- Bem- estar, "que emprega seu poder
supremo e coercitivo para suavizar, por uma interveno decidida, algumas das con-
sequncias mais penosas da desigualdade econmica", nas preci sas pal avras de
DALMO DALLARI .2
Sai ndo daquel a posi o de i ndi ferente di stnci a, o Estado contemporneo foi
assumi ndo a tarefa de assegurar a prestao dos servi os fundamentai s e ampl i ando
1 RAFAEL BI ELSA, "Derecho Administrativo", tomo I , p. 146.
2 DALMO DE ABREU DALLARI , "Elementos de Teoria Geral do Estado", p. 246.
Captulo
XII
Interveno do Estado na
Propriedade
JM!BKS!SSI fiS!SHiBfi: iabCSr i
I. I ntroduo
1. Breve Histrico
O tema rel ati vo i nterveno do Estado na propri edade resul ta da evol uo do
perfi l do Estado no mundo moderno.
Bem anota BI ELSA que o Estado moderno no l i mi ta sua ao mantena da
segurana externa e da paz i nterna, como que supri ndo as aes i ndi vi duai s. Mui to
mai s do que isso, o Estado deve perceber e concreti zar as aspi raes col eti vas, exer-
cendo papel de funda conotao soci al .l
No curso evol uti vo da soci edade, o Estado do scul o XI X no ti nha esse ti po de
preocupao. A doutri na do laissez faire assegurava ampl a l i berdade aos i ndi v duos
e consi derava i ntang vei s os seus di rei tos, mas, ao mesmo tempo, permi ti a que os
abi smos soci ai s se tornassem mai s profundos, dei xando mostra os i nevi tvei s con-
fl i tos surgi dos da desi gual dade entre as vri as camadas da soci edade. Esse Estado-
pol ci a no consegui u sobrevi ver aos novos fatores de ordem pol ti ca, econmi ca e
soci al que o mundo contemporneo passou a enfrentar.
Essa forma de Estado deu l ugar ao Estado- Bem- estar, "que emprega seu poder
supremo e coercitivo para suavizar, por uma interveno decidida, algumas das con-
sequncias mais penosas da desigualdade econmica", nas preci sas pal avras de
DALMO DALLARI .2
Sai ndo daquel a posi o de i ndi ferente di stnci a, o Estado contemporneo foi
assumi ndo a tarefa de assegurar a prestao dos servi os fundamentai s e ampl i ando
1 RAFAEL BI ELSA, "Derecho Administrativo", tomo I , p. 146.
2 DALMO DE ABREU DALLARI , "Elementos de Teoria Geral do Estado", p. 246.
Jos dos Santos Carvalho Filho
seu espectro soci al , procurando a proteo da soci edade vi sta como um todo, e no
mai s como um somatri o de i ndi vi dual i dades. Para tanto, preci sou i mi scui r- se nas
rel aes pri vadas.
O Estado i ntervenci oni sta nem sempre apresenta somente aspectos posi ti vos,
mas se consi dera que mel hor suportar sua hi pertrofi a com vi stas defesa soci al do
que assi sti r sua i nefi cci a e desi nteresse di ante dos confl i tos gerados pel os grupa-
mentos soci ai s.
O di l ema moderno se si tua na rel ao entre o Estado e o i ndi v duo. Para que
possa atender aos recl amos gl obai s da soci edade e captar as exi gnci as do i nteresse
pbl i co, preci so que o Estado ati nja al guns i nteresses i ndi vi duai s. E a regra que
atual mente gui a essa rel ao a da supremaci a do i nteresse pbl i co sobre o parti cu-
lar. , na verdade, esse postul ado que consti tui um dos fundamentos pol ti cos da
i nterveno do Estado na propri edade.
2. Propriedade
A propri edade i nsti tuto de carter pol ti co: a ordem jur di ca pode reconhecer
ou no, as caracter sti cas que do forma ao i nsti tuto. Hi stori camente, a propri edade
consti tui u verdadei ro di rei to natural , sendo eri gi da a di rei to fundamental nas decl a-
raes de di rei to da poca do consti tuci onal i smo. As tendnci as soci al i zantes,
porm, al teraram a fi si onomi a da propri edade, e mui tos ordenamentos jur di cos fi r-
maram o postul ado ortodoxo de que a propri edade ti nha carter provi sri o at que
se chegasse col eti vi zao em massa.
3
Modernamente se tem assegurado a exi stnci a da propri edade como i nsti tuto
pol ti co, mas o contedo do di rei to de propri edade sofre i nmeras l i mi taes no
di rei to posi ti vo, tudo para permi ti r que o i nteresse pri vado no se sobreponha ao
i nteresses mai ores da col eti vi dade.
4
A vi gente Consti tui o peremptri a no que se refere ao reconheci mento do
di rei to: "Egarantido o direito de propriedade" (art. 5
e
, XXI I ). O mandamento i ndi ca
que o l egi sl ador no pode erradi car esse di rei to do ordenamento j ur di co posi ti vo.
Pode, si m, defi ni r- l he os contornos e fi xar- l he l i mi taes, mas nunca dei xar o direi-
to de fi gurar como objeto da tutel a jur di ca.
3 PI NTO FERREI RA, "Comentrios Constituio Brasileira", vol . I , p. 100. Ver tambm o trabal h:
"Direito de Propriedade", de CARLOS AY RES BRI TO, no qual o i nsti tuto anal i sado sob os parmetro;
do mundo burgus e como fator de vul nerabi l i dade estrutural da democraci a (RDPn
s
91/44).
4 PONTES DE MI RANDA faz refernci a a l i mi taes posi ti vas (que di zem at onde vai o di rei to) e negac-
vas (que di zem at onde vm ou podem vi r as i ncurses dos outros) ("Comentrios Constituio de
1967", tomo V, p. 393).
Manual de Direito Administrativo - 23
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edio
Logo adi ante veremos que a propri edade no mai s se caracteri za como di rei to
absol uto, como ocorri a na poca medi eval . Hoje o di rei to de propri edade s se justi -
fi ca di ante do pressuposto que a Consti tui o estabel ece para que a torne suscet vel
de tutel a: a funo social. Se a propri edade no est atendendo a sua funo soci al ,
deve o Estado i ntervi r para amol d- l a a essa qual i fi cao. E essa funo autori za no
s a determi nao de obri gaes de fazer, como de dei xar de fazer, sempre para
i mpedi r o uso ego sti co e anti - soci al da propri edade.
5
Por isso, o di rei to de propri e-
dade rel ati vo e condi ci onado.
O novo Cdi go Ci vi l , depoi s de repeti r a norma que confere ao propri etri o a
facul dade de usar, gozar e di spor da coi sa (art. 1.228), fez a segui nte ressal va, em con-
formi dade com a di sci pl i na consti tuci onal , e para consol i dar o carter soci al da pro-
pri edade: "o direito de propriedade deve ser exercido em consonncia com as suas
finalidades econmicas e sociais e de modo que sejam preservados, de conformidade
com o estabelecido em lei especial, a flora, a fauna, as belezas naturais, o equilbrio
ecolgico e o patrimnio histrico e artstico, bem como evitada a poluio do ar e
das guas" (art. 1.228, l
s
). Fi cou, portanto, reforado o senti do soci al da propri eda-
de. Se o propri etri o no respei ta essa funo, nasce para o Estado o poder j ur di co
de nel a i ntervi r e at de supri mi - l a, se esta provi dnci a se afi gurar i ndi spensvel para
ajust-l a aos fi ns consti tuci onal mente assegurados.
II. I nterveno do Estado
1. Sentido
S rn
o
u
6 o 'S
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f!
Essa breve i ntroduo necessri a para chegarmos ao ponto que consti tui obje-
to do presente cap tul o, ou seja, a i nterveno do Estado na propri edade.
De forma si ntti ca, podemos consi derar i nterveno do Estado na propri edade
toda e qual quer ati vi dade estatal que, amparada em lei, tenha por fi m ajust- l a aos
i nmeros fatores exi gi dos pel a funo soci al a que est condi ci onada. Extrai - se dessa
noo que qual quer ataque propri edade, que no tenha esse objeti vo, estar conta-
mi nado de i rretorqu vel i l egal i dade. Trata- se, poi s, de pressuposto consti tuci onal do
qual no pode afastar- se a Admi ni strao.
A i nterveno, como bvi o, revel a um poder jur di co do Estado, cal cado em
sua prpri a soberani a. E verdadei ro poder de i mpri o (ius imperii), a el e devendo
sujei o os parti cul ares. Sem dvi da, as necessi dades i ndi vi duai s e gerai s, como bem
5 MARI A SYLVTA DI PI ETRO, ob. cit., p. 94.
Jos dos Santos Carvalho Filho
afi rma GABI NO FRAGA, se sati sfazem pel a ao do Estado e dos parti cul ares, e,
sempre que se ampl i a a ao rel ati va a uma dessas necessi dades, o efei to recai neces-
sari amente sobre a outra.
6
2. Quadro Normativo Constitucional
A vi gente Consti tui o d suporte i nterveno do Estado na propri edade. De
um l ado, garante o di rei to de propri edade (art. 5
S
, XXI I ), mas ao mesmo tempo con-
di ci ona o i nsti tuto ao atendi mento da funo soci al (art. 5
S
XXI I I ). Aqui se encontra
o pri mei ro embasamento consti tuci onal . Se a propri edade preci sa estar condi ci ona-
da funo soci al , segue- se que, se no esti ver atendi da essa condi o, poder o
Estado i ntervi r para v- l a atendi da.
No cap tul o desti nado pol ti ca urbana, di z a Consti tui o: "A propriedade
urbana cumpre sua funo social quando atende s exigncias fundamentais de orde-
nao da cidade expressas no plano diretor" (art. 182, 2
e
). O di sposi ti vo i ndi ca que,
em termos urban sti cos, o paradi gma para a expresso da funo soci al da propri eda-
de o pl ano di retor do Muni c pi o, e l ogi camente haver si tuaes em que esse pl ano
di retor entrar em rota de col i so com i nteresses do propri etri o. Prevendo essa
si tuao, a Lei Fundamental deu ao Muni c pi o poderes i nterventi vos na propri eda-
de, estabel ecendo que pode ser i mposta ao propri etri o a obri gao de promover o
adequado aprovei tamento do sol o urbano no edi fi cado, subuti l i zado ou no uti l i za-
do, quando em descompasso com as normas no pl ano di retor. No caso de i nobser-
vnci a da i mposi o, tem o Muni c pi o o poder de i mpor o parcel amento ou a edi fi -
cao compul sri a do sol o e, em l ti mo caso, de promover a prpri a desapropri ao.
7
Outra norma que d suporte i nterveno a do art. 5-, XXV, da CF.
Estabel ece o di sposi ti vo que o Poder Pbl i co poder usar da propri edade parti cul ar
no caso de i mi nente peri go pbl i co. a fi gura da requi si o, que exami naremos
ai nda neste cap tul o.
Por fi m, no demai s l embrar que a Consti tui o contempl a o i nsti tuto da
desapropri ao, que no dei xa de ser o mai s draconi ano modo de i nterveno na pro-
pri edade, vez que a reti ra do dom ni o do propri etri o para i nseri - l a no patri mni o
do Estado. Entretanto, pel a extenso dessa matri a, e para fi ns di dti cos, teceremos
os devi dos comentri os no cap tul o segui nte.
6 So do autor as pal avras: "De manera que la ampliacin de la esfera de la actividad de uno tiene que tra-
ducirse forzosamente e
Art. 182, 4
2
, da CF.
ducirse forzosamente en merma de la esfera de accin de los ocros" ("Derecho Administrativo", p. 15)
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Manual de Direito Administrativo - 23
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III. Competncia
Em rel ao competnci a para proceder i nterveno na propri edade, cumpre
de i n ci o di sti ngui r a natureza da forma i nterventi va. A fonte para tal ati vi dade est na
Consti tui o, que em di versos di sposi ti vos traa a parti l ha de competnci as entre as
pessoas federati vas. Portanto, a Consti tui o que se deve veri fi car em pri mei ro l ugar.
A competnci a para l egi sl ar sobre di rei to de propri edade, desapropri ao e
requi si o da Uni o Federal (art. 22,1, I I e I I I , CF).
Di ferente da competnci a para l egi sl ar sobre essas matri as a competnci a
para l egi sl ar sobre as restri es e os condi ci onamentos ao uso da propri edade. Essa
competnci a se reparte entre a Uni o, os Estados, o Di stri to Federal e os Muni c pi os,
tudo em conformi dade com o si stema de di vi so de atri bui es estabel eci do na
Consti tui o.
8
Uma lei que di sponha sobre casos de requi si o da propri edade pri vada, por
exempl o, tem que ser federal (art. 22, I I I , CF). Mas uma lei que estabel ea casos de
restri o ao uso da propri edade para a proteo do mei o ambi ente pode ser federal ,
estadual , di stri tal ou muni ci pal (art. 24, VI , e art. 30,1 e I I , da CF).
Al m da competnci a l egi sl ati va, as pessoas pol ti cas di spem de competnci a
admi ni strati va, que aquel a que se consubstanci a atravs da prti ca de atos admi ni s-
trati vos. O pri mei ro ponto a consi derar o de que toda a ati vi dade admi ni strati va h
de ter suporte na lei, porque assi m o i mpe o pri nc pi o da l egal i dade. Sendo assi m, a
competnci a admi ni strati va estar condi ci onada competnci a para l egi sl ar sobre a
matri a. Se o Muni c pi o, para exempl i fi car, tem competnci a para l egi sl ar sobre res-
tri es ati vi dade de construo (que i mpl i ca modo i nterventi vo na propri edade),
ter, ipso facto, competnci a para prati car os atos admi ni strati vos necessri os exe-
cuo da lei que edi tou.
Demai s di sso, oportuno destacar que esses atos admi ni strati vos estampam,
como regra, o exerc ci o do poder de pol ci a da Admi ni strao, ou seja, o Poder
Pbl i co, segui ndo os parmetros l egai s, concreti za as restri es autori zadas na lei e
fi scal i za o seu cumpri mento. O Estado, por exempl o, tem competnci a para l egi sl ar
sobre segurana pbl i ca, e, em decorrnci a dessa atri bui o, cabe- l he a prti ca de
atos de pol ci a que possi bi l i tam o cumpri mento da lei estadual . Compete, poi s, s
autori dades estaduai s i nterdi tar temporari amente o uso de certa propri edade com
vi stas preservao da segurana col eti va.
HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 504.
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IV. Fundamentos
1. Supremacia do Interesse Pblico
No di rei to moderno, a supremaci a do i nteresse pbl i co sobre o pri vado se con-
fi gura como verdadei ro postul ado fundamental , poi s que confere ao prpri o i ndi v -
duo condi es de segurana e de sobrevi vnci a. A estabi l i dade da ordem soci al
depende dessa posi o pri vi l egi ada do Estado e del a dependem a ordem e a tranqui -
l i dade das pessoas.9
No caso da i nterveno na propri edade, o Estado age de forma verti cal , ou seja,
cri a i mposi es que de al guma forma restri ngem o uso da propri edade pel o seu
dominus. E o faz exatamente em funo da supremaci a que ostenta, rel ati vamente
aos i nteresses pri vados. Quando o parti cul ar sofre a i mposi o i nterventi va do
Estado em sua propri edade, sua reao natural a de i nsati sfao, e isso porque seu
i nteresse foi contrari ado. Mas toda i nterveno vi sa ao atendi mento de uma si tuao
de i nteresse pbl i co e, sendo assi m, h de j usti fi car- se a atuao estatal , mesmo con-
trri a ao i nteresse do parti cul ar.
Pode- se, assi m, extrai r desse fundamento que toda vez que col i de um i nteresse
pbl i co com um i nteresse pri vado, aquel e que tem que preval ecer. E a supremaci a
do i nteresse pbl i co sobre o pri vado, como pri nc pi o, que retrata um dos fundamen-
tos da i nterveno estatal na propri edade.
2. Funo Social da Propriedade
Conf orme assi nal a DROMI , a concepo i ndi vi dual i sta da propri edade j foi h
mui to abandonada, porque predomi na atual mente a vi so de que o i nsti tuto, mui to
mai s que um fi m, se confi gura como mei o para al canar o bem- estar social.10
Essa vi so, que l eva em conta os rel evantes i nteresses da col eti vi dade, que
l evou o Consti tui nte a condi ci onar a propri edade ao atendi mento da funo soci al
(art. 5
e
, XXI I I ). Ao faz- l o, vei o a possi bi l i tar que o Estado i ntervi esse na propri eda-
de sempre que esta no esti vesse amol dada ao pressuposto exi gi do na Consti tui o.
Sobre o i nteresse do i ndi v duo, repeti mos, h de prel evar o i nteresse pbl i co.
Ademai s, a Consti tui o i nseri u a funo soci al da propri edade como um dos pri nc -
9 CELSO ANTONI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 21).
844 10 ROBERTO DROMI compl eta: "As, la propiedad es un derecho garantizado por el ordenamiento consti-
tucional con una funcin social que cumplir" ("Derecho Administrativo", p. 581).
Manual de Direito Administrativo 23- edio
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pi os que regem a ordem econmi ca (art. 170, I I I ). No di sposi ti vo, o Consti tui nte mai s
uma vez reconhece a propri edade como fator econmi co, mas a condi ci ona ao aten-
di mento da funo soci al , tornando este el emento superi or quel e.
O pressuposto consti tuci onal , contudo, no afasta nem supri me o di rei to em si.
Ao contrri o, o si stema vi gente procura conci l i ar os i nteresses i ndi vi duai s e soci ai s e
somente quando h o confl i to que o Estado d pri mazi a a estes l ti mos. A funo
soci al pretende erradi car al gumas deformi dades exi stentes na soci edade, nas quai s o
i nteresse ego sti co do i ndi v duo pe em ri sco os i nteresses col eti vos. Na verdade, a
funo soci al vi sa a recolocar a propriedade na sua trilha normal.
11
O texto consti tuci onal revel a a exi stnci a de um di rei to contraposto a um
dever j ur di co. Di zendo que a propri edade deve atender funo soci al , assegura
o di rei to do propri etri o, de um l ado, tornando i natacvel sua propri edade se con-
sonante com aquel a funo, e, de outro, i mpe ao Estado o dever j ur di co de res-
pei t- l a nessas condi es. Sob outro enfoque, o di sposi ti vo garante ao Estado a
i nterveno na propri edade se descompassada com a funo soci al , ao mesmo
tempo em que faz i nci di r sobre o propri etri o o dever j ur di co de mant- l a ajusta-
da exi gnci a consti tuci onal .
No custa l embrar que o pri nc pi o da funo soci al da propri edade refl ete o
ponto de convergnci a resul tante da evol uo do concei to de propri edade. Assi m,
deve ser apl i cado l ado a l ado com os i nteresses da col eti vi dade. Mas dvi da no h
de que sua apl i cao ati nge o prpri o contedo do di rei to de propri edade, e no ape-
nas o seu exerc ci o.
12
, portanto, a funo soci al o outro fundamento pol ti co e j ur di co da i nterven-
o do Estado na propri edade.
evi dente que a noo de funo social traduz concei to jur di co aberto (ou
i ndetermi nado). A Consti tui o, no entanto, consi gnou certos parmetros para dar
al guma objeti vi dade ci tada noo. Para tanto, di sti ngui u a funo soci al da propri e-
dade urbana da propri edade rural, fi xando parmetros espec fi cos para cada uma. Em
rel ao pri mei ra, vi ncul ou- se a funo soci al ao atendi mento das exi gnci as bsi -
cas de ordenao da ci dade fi xadas no pl ano di retor (art. 182, 2o). A funo soci al
rural est atrel ada aos fatores de aprovei tamento e uso raci onal e adequado da pro-
pri edade, de modo que a expl orao venha a favorecer o bem- estar de propri etri os
e trabal hadores; da preservao do mei o ambi ente; e do respei to s rel aes de tra-
bal ho (art. 186). Por outro l ado, ao descartar a desapropri ao da pequena e mdi a
11 CELSO RI BEI RO BASTOS ( "Comentrios Constituio do Bras", vol . I I , p. 125).
12 So observaes bem postas por LI ANA PORTI LHO MATTOS, em sua obra Nova Ordem Jurdico-
Urbanstica, Lumen J ri s, 2006, p. 37.
J os dos Santos Car val ho Fi l ho
propri edade rural , bem como da propri edade produti va (art. 185), consi derou que
tai s si tuaes fti cas sempre provocaro a presuno (iuris et de iure) de que est pre-
sente o cumpri mento da funo soci al rural .
O Cdi go Ci vi l em vi gor expressou, em mai s de uma passagem, o contedo
soci al do di rei to de propri edade, reforando seu carter de di rei to subjeti vo condi -
ci onado. Pri mei ramente, recomendou que esse di rei to deve ser exerci do de forma
compat vel com suas fi nal i dades econmi cas e soci ai s e com a necessi dade de preser-
vao do mei o ambi ente e do patri mni o pbl i co (art. 1228, l
s
). Depoi s, al vi tran-
do i mpedi r o abuso no exerc ci o do di rei to de propri edade, aduzi u: "So defesos os
atos que no trazem ao proprietrio qualquer comodidade, ou utilidade, e sejam ani-
mados pela inteno de prejudicar outrem (art. 1.228, 2
9
). Por fim, admi ti u a
perda da propri edade pel a desapropri ao por necessi dade ou uti l i dade pbl i ca, ou
i nteresse soci al , bem como sua pri vao temporri a em hi ptese de requi si o do uso
da coi sa em vi rtude de peri go pbl i co i mi nente, (art. 1.228, 3
a
).
Veri fi ca- se, poi s, que, mesmo ostentando a caracter sti ca de regul ar rel aes
jur di cas pri vadas, o novo Cdi go Ci vi l , atendendo aos recl amos das soci edades
modernas, real ou o contedo soci al do di rei to de propri edade e fi xou vri os supor-
tes que condi ci onam seu exerc ci o ou que o exti nguem defi ni ti vamente do patri m-
ni o j ur di co do propri etri o.
Y. Modalidades
Por serem bastante di versi fi cados os fi ns col i mados pel o Poder Pbl i co para
assegurar a harmoni a soci al e a ordem pbl i ca, di versas tambm sero as formas de
i nterveno do Estado na propri edade. Di dati camente, contudo, podemos admi ti r
duas formas bsi cas de i nterveno, consi derando a natureza e os efei tos desta em
rel ao propri edade:
a) interveno restritiva; e
b) interveno supressiva.
A i nterveno restri ti va aquel a em que o Estado i mpe restri es e condi ci o-
namentos ao uso da propri edade, sem, no entanto, reti r- l a de seu dono. Este no
poder uti l i z- l a a seu excl usi vo cri tri o e conforme seus prpri os padres, devendo
subordi nar- se s i mposi es emanadas pel o Poder Pbl i co, mas, em compensao
conservar a propri edade em sua esfera jur di ca.
So modal i dades de i nterveno restri ti va:
Manual de Direito Administrativo - 23
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edio
a) a servi do admi ni strati va;
b) a requi si o;
c) a ocupao temporri a;
d) as l i mi taes admi ni strati vas;
e) o tombamento.
Em face das pecul i ari dades de cada uma dessas formas, sero el as adi ante ana-
l i sadas separadamente.
I nterveno supressi va, a seu turno, aquel a em que o Estado, val endo- se da
supremaci a que possui em rel ao aos i ndi v duos, transfere coerci ti vamente para si
a propri edade de tercei ro, em vi rtude de al gum i nteresse pbl i co previ sto na lei. O
efei to, poi s, dessa forma i nterventi va a prpri a supresso da propri edade das mos
de seu anti go ti tul ar.
A modal i dade desse ti po de i nterveno a desapropri ao, que, por ser
matri a de mai or ampl i tude e compl exi dade, ser estudada no cap tul o segui n-
te. No presente Cap tul o, sero comentadas as modal i dades de i nterveno res-
tri ti va.
VI . Servido Administrativa
1. Sentido e Natureza Jurdica
Servi do admi ni strati va o di rei to real pbl i co que autori za o Poder Pbl i co a
usar a propri edade i mvel para permi ti r a execuo de obras e servi os de i nteresse
col eti vo.
Cui da- se de um di rei to real pbl i co, porque i nsti tu do em favor do Estado
para atender a fatores de i nteresse pbl i co. Por isso, di fere da servi do de di rei to pri -
vado, regul ada pel o Cdi go Ci vi l e tendo como part ci pes da rel ao j ur di ca pessoas
da i ni ci ati va pri vada (arts. 1.378 a 1.389, Cdi go Ci vi l ). O ncl eo do i nsti tuto, porm,
o mesmo. No art. 1.378 do Cdi go vi gente, o l egi sl ador dei xou regi strados os doi s
el ementos da servi do:
1) a servi do i mposta sobre um prdi o em favor de outro, pertencente a
di verso dono;
2) o dono do prdi o suj ei to servi do (prdi o servi ente) se obri ga a tol e-
rar seu uso, para certo fi m, pel o dono do prdi o favoreci do (prdi o
domi nante).
Jos dos Santos Carvalho Filho
Quando se compara, portanto, a servi do de di rei to pri vado e a servi do admi -
ni strati va, vemos que, embora i dnti co o ncl eo dos i nsti tutos, se apresentam duas
di ferenas pri nci pai s:
a) a servi do admi ni strati va atende a i nteresse pbl i co, enquanto a servi do
pri vada vi sa ao i nteresse pri vado; e
b) a servi do admi ni strati va sofre o i nfl uxo de regras de di rei to pbl i co, ao
contrri o das servi des pri vadas, sujei tas ao di rei to pri vado, como desta-
ca DROMI .13
So exempl os mai s comuns de servi do admi ni strati va a i nstal ao de redes el-
tri cas e a i mpl antao de gasodutos e ol eodutos em reas pri vadas para a execuo de
servi os pbl i cos. Costuma- se ci tar tambm como ti pos de servi do admi ni strati va a
col ocao em prdi os pri vados de pl acas com nome de ruas e aveni das e de ganchos
para sustentar fi os da rede el trica. 1
4
Tai s hi pteses, porm, s em senti do l ato se
podem consi derar servi do. A noo cl ssi ca deste i nsti tuto envol ve a conheci da ser-
vi do de trnsi to, ou seja, aquel a que provoca a uti l i zao do sol o, reduzi ndo, por-
tanto, a rea ti l do i mvel do propri etri o. Seja como for, em todos esses casos,
como bem se pode observar, o Poder Pbl i co l i mi ta- se ao uso da parte da propri eda-
de necessri a execuo dos servi os pbl i cos.
2. Fundamentos
O fundamento geral da servi do admi ni strati va o mesmo que justi fi ca a inter-
veno do Estado na propri edade: de um l ado, a supremaci a do i nteresse pbl i co
sobre o i nteresse pri vado e, de outro, a funo soci al da propri edade, marcada nos
arts. 5
q
, XXI I I , e 170, I I I , da CF. O sacri f ci o da propri edade cede l ugar ao i nteresse
pbl i co que i nspi ra a atuao i nterventi va do Estado.
No h uma di sci pl i na normati va espec fi ca para as servi des admi ni strati vas.
O di sposi ti vo l egal que a elas se refere o art. 40 do Decreto- l ei n
Q
3.365/41, que
regul a as desapropri aes por uti l i dade pbl i ca. Nesse di pl oma, reza o ci tado di spo-
si ti vo que "o expropriante poder constituir servides, mediante indenizao m
forma desta lei". A norma anti ga e anacrni ca, e, na verdade, seu ex guo contedo
no mai s atende s l i nhas que traam a fi si onomi a do i nsti tuto. Com esforo i nter-
13 Ob. cit., p. 586.
14 DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 436).
Manual de Direito Administrativo - 23
a
edio
mmwiiiimiimMnii 1 marnsmu
pretati vo, contudo, podemos entender que o ti tul ar do poder de i nsti tui r as servi des
o Poder Pbl i co (que na l ei o expropri ante) e que, em al guns casos, ser observa-
do o procedi mento da mesma lei para a i nsti tui o do nus real . Seja como for, o art.
40 da l ei expropri atri a o f undamento l egal genri co do i nsti tuto.
15
3. Objeto
A servi do admi ni strati va i nci de sobre a propri edade i mvel , como acertada-
mente entendem di versos estudi osos.
16
DROMI acrescenta que a i nci dnci a do nus
real sobre i mvel alheio, j que o i nsti tuto pressupe sempre uma rel ao j ur di ca
i ntegrada por doi s suj ei tos.
17
I nsti tui - se a servi do, normal mente, sobre bens pri va-
dos, mas nada i mpede que, em si tuaes especi ai s, possa i nci di r sobre bem pbl i co.
H autores, porm, que sustentam que a servi do pode i nci di r tambm sobre
bens mvei s.
18
Advoga- se, ai nda, tese mai s ampl a - a de que pode ser i nsti tu da sobre
i mvei s, mvei s e at servi os.
19
Com a vni a devi da a esses estudi osos, no vemos como se possa estender, com
tal ampl i tude, o objeto das servi des admi ni strati vas. No se pode perder de vi sta que
as servi des tm o mesmo ncl eo, como vi mos, sej am el as admi ni strati vas ou de
di rei to pri vado. Mas o nascedouro do i nsti tuto se deu no di rei to pri vado e s poste-
ri ormente se estendeu ao Poder Pbl i co. No di rei to pri vado, corret ssi ma a l i o de
CAI O MRI O DA SI LVA PEREI RA, segundo o qual as servi des "tm por objeto
coisa imvel corprea, ou sejam prdi os, na terminologia adequada".
20
Est excl u -
da, portanto, a i nsti tui o sobre bens mvei s.
Por outro l ado, parece- nos mai s di f ci l ai nda acei tar a servi do admi ni strati va
sobre servi os. Tornando a i nvocar o autor aci ma, necessri o di ferenci ar as servi -
des predi ai s das i mpropri amente denomi nadas servides pessoais, as quai s "no pas-
sam de vantagens proporcionadas a algum" e, dessa manei ra, se caracteri zam mai s
como di rei tos de crdi to, e no como di rei to real .
21
15 DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 436).
16 HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 530); MARI A SY LVI A DI PI ETRO (ob. cit., p. 116); ROBERTO
DROMI (ob. cit., p. 586).
17 Averba o autor que "las servidumbres administrativas no pueden constituirse sobre bienes de la propia
entidad beneficiaria, sino sobre bienes ajenos, incluso sobre bienes componentes dei dominio pblico"
(ob. cit., p. 586).
18 LCI A VALLE FI GUEI REDO ("Cur so"ci t. , p. 201); ANTNI O QUEI ROZ TELLES (ob. cit., p. 306).
19 ADI LSON DE ABREU DALLARI , no arti go i nti tul ado "Servides Administrativas" (RDP 59- 60/88), apud
LCI A VALLE FI GUEI REDO (ob. cit., p. 201).
20 "Instituies" cit., vol . I V, p. 189.
21 CAI O MRI O DA SI LVA PEREI RA, com apoi o na mel hor doutri na, como a de CLVI S BEV I L QUA ,
MAZEAUD ET MAZEAUD, MARTY ET RAY NAUD (ob. e loc. cit.)
Jos dos Santos Carvalho Filho
semel hana do que ocorre com a desapropri ao, de apl i car- se s servi des
admi ni strati vas o pri nc pi o da hi erarqui a federati va: no pode um Muni c pi o i nsti -
tui r servi do sobre i mvei s estaduai s ou federai s, nem pode o Estado faz- l o em rel a-
o aos bens da Uni o. A rec proca, porm, no verdadei ra: a Uni o pode faz- l o
em rel ao a bens estaduai s e muni ci pai s, e o Estado, em rel ao a bens do Muni -
c pi o. Neste caso, contudo, deve haver autori zao l egi sl ati va, como o exi ge o art. 2
e
,
2
e
, do Decreto- l ei n
s
3.365/41, que regul a o processo de desapropri ao por uti l i -
dade pbl i ca. Como a servi do deve obedecer ao mesmo processo (art. 40 da mesma
lei), a ela tambm deve apl i car- se esse requi si to para a i nsti tui o da servi do cm
bem pbl i co. Em parecer sobre esse tema, CAI O TCI TO averbou que no pode o
municpio apropriar-se de rea de domnio da Unio, quer pela via direta da desa-
propriao, quer pela via indireta da ocupao, para convert-la em estrada munici-
pal" (RDA 159/328).
4. Formas de Instituio
H duas formas de i nsti tui o de servi des admi ni strati vas.
A pri mei ra del as decorre de acordo entre o propri etri o e o Poder Pbl i co.
Depoi s de decl arar a necessi dade pbl i ca de i nsti tui r a servi do, o Estado consegue o
assenti mento do propri etri o para usar a propri edade deste com o fi m j especi fi ca-
do no decreto do Chefe do Executi vo, no qual foi decl arada a referi da necessi dade.
Nesse caso, as partes devem cel ebrar acordo formal por escri tura pbl i ca, para fi ns
de subsequente regi stro do di rei to real .
A segunda forma atravs de sentena judi ci al . No tendo havi do acordo entre
as partes, o Poder Pbl i co promove ao contra o propri etri o, demonstrando ao jui z
a exi stnci a do decreto espec fi co, i ndi cati vo da decl arao de uti l i dade pbl i ca. O
procedi mento, nessa hi ptese, i dnti co ao adotado para a desapropri ao, estando
previ sto, como j vi mos, no art. 40 do Decreto- l ei n
e
3.365/41.
22
Adi te- se, gui sa de
escl areci mento, que, conforme j deci di do, devero ser ci tados para a ao os pro-
pri etri os do i mvel em que se pretende i mpl antar a servi do, bem como eventuai s
possui dores, neste caso porque os efei tos da medi da admi ni strati va i nterferem tam-
bm em sua esfera j ur di ca.
23
22 Nesse senti do, deci di u o TJ - SC: "Para constituio de servido administrativa no se prescinde de ato
regulamentar especfico. O Decreto-lei n
s
3.365/41, regulando o modo pelo qual se far a imisso provi-
sria, determina o prvio depsito de parcela referente aos prejuzos sofridos" (AI n
9
98.005683- 7- Capi tal ,
1 CC v, Rei . Des. CARLOS PRUDENCI O, jul g. em 18/8/1998, apud A DCOA S 8172534).
23 Vi de ST}, REsp 953.910- BA, Rei . Mi n. MAURO CAMPBELL MA RQUES, DJ de 10.09.2009.
Manual de Direito Administrativo - 23
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edio
Pode ocorrer a hi ptese em que a Admi ni strao nem cel ebrou acordo com o
propri etri o nem observou as formal i dades necessri as i mpl ementao da servi do
admi ni strati va. Em outras pal avras, dei xou de proceder expedi o do decreto e ao
aj ui zamento da ao com oferta do preo. A hi ptese i ndi ca que o uso da propri eda-
de pel o Poder Pbl i co se deu manu militari, si tuao que se assemel ha da desapro-
pri ao i ndi reta. Nesse caso, i dnti ca deve ser a sol uo: sendo fato consumado a i ns-
tal ao da servi do, cabe ao propri etri o pl ei tear j udi ci al mente i ndeni zao com vi s-
tas eventual reparao de seus prej u zos.
24
No consi deramos l eg ti ma a forma de i nsti tui o de servi des admi ni strati vas
atravs de l ei , como o fazem al guns autores. As servi des so i nsti tu das sobre pro-
pri edades determi nadas, o que no ocorre com a l ei , que estabel ece o di rei to de uso
sobre propri edades i ndetermi nadas. Por outro l ado, a lei no i mpe ti pi camente uma
restri o, mas si m estabel ece uma l i mi tao genri ca propri edade, razo por que
entendemos que se trata de l i mi taes admi ni strati vas, i nsti tuto que estudaremos
adi ante. Essas i mposi es l egai s, na verdade, decorrem da necessi dade de possi bi l i tar
que o Poder Pbl i co exera seu poder de pol ci a. o caso, por exempl o, dos terrenos
reservados previ stos no Cdi go de guas (Decreto n
9
24.643/34), ci tado por HELY
LOPES MEI RELLES, como forma de i nsti tui o de servi do ex vi legis, mas que,
i nci di ndo sobre as fai xas margi nai s de ri os e l agos de todas as propri edades, desti -
nam- se, em l ti ma i nstnci a, ao exerc ci o do poder de pol ci a com vi stas fi scal i za-
o desses bens pbl i cos.
25
Esse ti po de norma l egal i nsti tui no servi do admi ni stra-
ti va, mas si m l i mi taes admi ni strati vas genri cas.
Autori zada doutri na tambm apresenta vri as hi pteses do que consi dera ser-
vi des decorrentes di retamente da lei, como as do Cdi go de Aguas Mi nerai s
(Decreto- l ei n
e
7.841/45); a servi do mi l i tar previ sta no Decreto- l ei n
e
3.437/41; a
servi do para a proteo do patri mni o tombado, previ sto no Decreto- l ei n
s
25/37.
26
Entretanto, vnia concessa, todos esses casos i ndi cam l i mi taes admi ni strati vas
genri cas, e no servi des admi ni strati vas. Nesses casos, o prpri o contedo do di rei -
to de propri edade sofre a l i mi tao, di ferentemente das servi des, que espel ham res-
tri es espec fi cas ao uso da propri edade.
27
24 Assi m deci di u o TJ - RJ na Ap.Ci v. 15426/98, 16* C.C v., Rei . Des. J AY RO FERREI RA, DO 17.06.99. A
deci so, entretanto, afi rma ser di spensvel o procedi mento da desapropri ao, o que merece reparo em
face do art. 40 do Decr.- l ei 3 365/41.
25 Direito Admin. Brasileiro cit., p. 533.
26 MARI A SY LVI A ZANELLA DI PI ETRO, Dir. Admin, cit., pp. 119/121.
27 Em abono de nossa posi o, RA QUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso de Dir. Admin, cit., p. 1030.
Jos dos Santos Carvalho Filho
Por todos esses moti vos que nos parece mai s tcni co consi derar as servi des
admi ni strati vas restri es sobre propri edades espec fi cas, sendo admi ss vel sua i nsti -
tui o apenas por acordo entre as partes ou por sentena j udi ci al .
28
Sendo a servi do admi ni strati va um di rei to real em favor do Poder Pbl i co
sobre a propri edade al hei a, cabe i nscrev- l a no Regi stro de I mvei s para produzi r
efei tos erga omnes. A Lei de Regi stros Pbl i cos (Lei n
e
6.015, de 31/12/1973) admi -
ti u expressamente essa i nscri o, referi ndo- se s servi des em geral (art. 167,1, i tem
n
Q
6). A despei to da norma expressa da lei, h entendi mento de que uma servi do de
carter permanente confere di rei to proteo possessri a, mesmo que no esteja for-
mal i zada pel o respecti vo t tul o, porque consi derada servi do aparente.29 A posi o,
entretanto, desborda do senti do l egal e torna i ncuo o di sposi ti vo da lei de regi stros
sobre a i nscri o das servi des, al m de consti tui r peri goso precedente contra o pri n-
c pi o da segurana das rel aes jur di cas. No caso de o Estado i nsti tui r servi do, ter
que formal i zar, por acordo ou por sentena, o di rei to real , cabendo- l he a obri gao
de i nscrev- l a no Regi stro de I mvei s para assegurar o conheci mento do fato a ter-
cei ros i nteressados. Esse o efei to erga omnes que decorre do regi stro.
5. Ext i no
A servi do admi ni strati va , em pri nc pi o, permanente. Na doutri na do di rei to
pri vado, os autores subl i nham o pri nc pi o da perpetui dade como adequado carac-
teri zao desse nus real , si gni fi cando que deve permanecer a uti l i zao do bem
al hei o enquanto compat vel com os objeti vos que i nspi raram sua i nsti tui o.
Podero ocorrer al guns fatos superveni entes, contudo, que acarretam a exti n-
o da servi do. Podemos agrupar esses fatos em trs categori as.
A pri mei ra a rel ati va ao fato que consi ste no desapareci mento da coi sa grava-
da. Desaparecendo o bem gravado, desaparece o prpri o objeto da servi do, e esta se
exti ngue natural mente.
Exti ngue- se tambm se o bem gravado for i ncorporado ao patri mni o da pes-
soa em favor da qual foi i nsti tu da. Aqui desaparece a rel ao bi l ateral que caracte-
ri za o i nsti tuto. E, como ni ngum pode i mpor servi do sobre seus prpri os bens, o
efei to a exti no do di rei to real .
30
DI GENES GASPARI NI tambm no se refere i nsti tui o por lei (ob. cit., p. 437).
o que decorre da Smul a n
s
415, do STF: "Servido de trnsito no titulada, mas tornada permanente,
sobretudo pela natureza das obras realizadas, considera-se aparente, conferindo o direito proteo pos-
sessria".
MARI A SY LVI A DI PI ETRO (ob. cit., p. 118).
28
29
852
30
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A l ti ma categori a a da si tuao admi ni strati va pel a qual fi ca patenteado o
desi nteresse do Estado em conti nuar uti l i zando parte do dom ni o al hei o. Ocorre
como que o f enmeno da desafetao, ou seja, cessa o i nteresse pbl i co que havi a
i nspi rado a servi do admi ni strati va. A exti no da servi do, no caso, o efei to natu-
ral do desi nteresse pbl i co superveni ente: se no h i nteresse pbl i co no uso de bem
de tercei ro, desaparece o suporte j ur di co para a prossecuo do di rei to real . Em
outras pal avras: o di rei to real fi ca sem objeto.
6. Indenizao
A servi do admi ni strati va encerra apenas o uso da propri edade al hei a para pos-
si bi l i tar a execuo de servi os pbl i cos. No enseja a perda da propri edade, como
o caso da desapropri ao. Nesta a i ndeni zao deve corresponder ao val or do bem
cuja propri edade foi supri mi da e transferi da ao Poder Pbl i co. Como na servi do
admi ni strati va somente h o uso de parte da propri edade, o si stema i ndeni zatri o
ter del i neamento j ur di co di verso.
A regra resi de em que a servi do admi ni strati va no rende ensejo i ndeni za-
o se o uso pel o Poder Pbl i co no provoca prej u zo ao propri etri o.
31
Segue- se da
que, se o di rei to real de uso provocar prej u zo ao dominus, dever este ser i ndeni za-
do em montante equi val ente ao mesmo prej u zo. bom rel embrar que o nus da
prova cabe ao propri etri o. A el e cabe provar o prej u zo; no o fazendo, presume- se
que a servi do no produz qual quer prej u zo.
No obstante, ai nda que se apure prej u zo do propri etri o em vi rtude da servi -
do admi ni strati va, na acepo verdadei ra do i nsti tuto, a i ndeni zao nunca poder
corresponder ao val or do i mvel em si, uma vez que a i nterveno no acarretou a
perda da propri edade. I rreparvel , poi s, a deci so no senti do de que, "como no h
perda do domnio, mas passa ele a ser onerado pela utilizao pblica, a indenizao
no pode corresponder ao valor total do bem, mas deve compensar as restries
impostas".
32
De fato, evi denci a- se, sem qual quer di fi cul dade, que o val or do i mvel
no pode mesmo ser i dnti co quel e que vi sa a i ndeni zar apenas sua uti l i zao. O
31 HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 533); MARI A SY LVI A DI PI ETRO (ob. ci t p. 118); DI GENES
GASPARI NI (ob. cit., p. 436). Se h prej u zo, porm, o propri etri o deve ser i ndeni zado, mesmo em caso
de ol eoduto ou gasoduto em i mvel rural (TJ -RJ , ApC v n 641/97, Rei . Des. OSCAR SI LVARES, apud
ADCOAS 8157106).
32 TRF - 3' Regi o (Ap. C vel n 91,03.046857- 7- SP, 5 Turma, Rei ' Des. Federal SUZANA CAMARGO, jul g.
em 19/10/98, in RTDP27, 1999, pp. 216/220). No caso, a servi do era consti tu da por torres de transmi s-
so de energi a a cargo de FURNAS e a rea uti l i zada l i mi tava- se apenas expl orao de ati vi dades pasto-
ris. O acrdo, que reformou a sentena de 1 grau, fi xou a i ndeni zao em 30% do val or da rea.
Jos dos Santos Carvalho Filho
i mportante que o propri etri o seja i ndeni zado pel o uso, quando de al guma forma
sofre restri es no gozo do dom ni o.
33
H casos, porm, em que a servi do admi ni strati va si mul a verdadei ra desapro-
pri ao, porque i nterdi ta o uso, pel o propri etri o, do bem gravado com a servi do.
Correta nesse caso se afi gura a advertnci a de LCI A VALLE FI GUEI REDO, no sen-
ti do de que, "se a servido aniquila a propriedade em termos de sua utilizao pelo
proprietrio, estaremos diante de tpico caso de desapropriao"
34
Se tal ocorrer, no
h dvi da de que o Poder Pbl i co deve proceder efeti va desapropri ao do bem e
i ndeni zar ampl amente o propri etri o. Nesse senti do j se tm mani festado os
Tri bunai s em vri as deci ses sobre o tema.
35
Negl i genci ando o Poder Pbl i co, no entanto, em provi denci ar a desapropri ao
da propri edade ou de parte del a, i nterdi tada ao uso normal , deve o propri etri o ser
i ndeni zado i ntegral mente pel os prej u zos causados por essa i nterdi o, verdadei ra
desapropri ao si mul ada sob a capa de l i mi tao admi ni strati va. Acertadamente, j
deci di u o STJ que, no caso de cri ao de Parque naci onal , como h i nterdi o de uso
e de al i enao da propri edade, so i ndeni zvei s no somente as fl orestas como tam-
bm a terra nua. Embora o acrdo se tenha referi do a servido administrativa, a
hi ptese confi gurava- se como verdadei ra desapropriao indireta.
36
A i ndeni zao deve ser acresci da das parcel as rel ati vas a juros moratri os, atua-
l i zao monetri a, honorri os de advogado, despesas judi ci ai s, tal como ocorre nas
desapropri aes. Embora houvesse al guma dvi da a respei to, hoje j se tem fi rmado
o entendi mento de que cabem os juros compensatri os, quando o uso efeti vo do bem
pel o Poder Pbl i co antecede o pagamento da i ndeni zao.
37
De acordo com o art. 10, pargrafo ni co, do Decr.- l ei n
fl
3.365/41, com a reda-
o da MP n
e
2.183- 56, de 24.08.2001, a prescrio da pretenso i ndeni zatri a no
caso de servi do admi ni strati va (que encerra restri o ori unda de ato admi ni strati -
33 STJ , EREsp 628.588- SP, 1 Seo, Rei . Mi n. ELI ANA CALMON, em 10.12.2008. No caso, a restri o
advei o da cri ao de parque estadual que abrangeu reas parti cul ares.
34 "Curso" cit., p. 202.
35 o caso da deci so do TJ - RJ na ApC v n" 282/86, 6-* CC v, Rei . o Des. RODRI GUEZ LEMA.
36 REsp n= 154.686- SP, 1 Turma, Rei . Mi n GARCI A VI EI RA, publ . DJ de 21/9/1998). No mesmo senti do,
agora tendo por foco Parque estadual , vi de STJ , REsp 905.410- SP, 2 Turma, Rei . Mi n. CASTRO MEI RA,
em 03.05.2007 (Informativo STJn 319, mai o/2007).
37 Cf. RONALDO DE A L BU QU ERQU E ("Desapropriao e Constituio de Servido Administrativa", pp.
148- 149). No mesmo senti do, deci so do STJ (REsp tf 5.938, I * Turma, Rei . Mi n. GERALDO SOBRAL,
publ . 11/3/1991). O prpri o STJ j enunci ou na Smul a n
s
56: "Na desapropriao para instituir servido
administrativa so devidos osjuros compensatrios pela limitao do uso da propriedade". Embora o texto
apresente al guma dvi da quanto a seu contedo, o objeti vo real foi o de admi ti r a i nci dnci a de juros com-
pensatri os.
Manual de Direito Administrativo - 23
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edio
vo) consuma- se no prazo de ci nco anos.
38
O termo a quo da contagem do prazo pres-
cri ci onal ocorre com a efeti va restri o i mposta pel o Poder Pbl i co: s nesse
momento que o di rei to do propri etri o sofre l eso jur di ca.
7. Caractersticas
Depoi s da anl i se do perfi l da servi do admi ni strati va, podem ser al i nhadas as
segui ntes caracter sti cas para o i nsti tuto:
1) a natureza jur di ca a de di rei to real ;
2) i nci de sobre bem i mvel ;
3) tem carter de defi ni ti vi dade;
4) a i ndeni zabi l i dade prvi a e condi ci onada (neste caso s se houver pre-
ju zo);
5) i nexi stnci a de autoexecutori edade: s se consti tui atravs de acordo ou
de deci so judi ci al .
VI I . Requisio
1. Sentido
Requi si o a modal i dade de i nterveno estatal atravs da qual o Estado uti -
liza bens mvei s, i mvei s e servi os parti cul ares em si tuao de peri go pbl i co i mi -
nente.
Anteri ormente, a requi si o era i nsti tuto que s ti nha apl i cao em si tuao de
guerra ou de movi mentos graves de ori gem pol ti ca. Hoj e, i ngressou no Di rei to
Admi ni strati vo, servi ndo para fi ns mi l i tares e civis. H, portanto, doi s ti pos de requi -
si o: a requi si o ci vi l e a requi si o mi l i tar.
39
O admi ni strador pbl i co no l i vre para requi si tar bens e servi os. Para que
possa faz- l o, necessri o que esteja presente si tuao de perigo pblico iminente,
val e di zer, aquel e peri go que no somente col oque em ri sco a col eti vi dade como
tambm que esteja prestes a se consumar ou a expandi r- se de forma i rremedi vel se
al guma medi da no for adotada. Tai s si tuaes no so apenas as aes humanas,
38 Eis o que di spe o texto: "Extingue-se em cinco anos o direito de propor ao que vise a indenizao por
restries decorrentes de atos do Poder Pblico". A despei to do termo "exti ngue- se", usual para a deca-
dnci a, a hi ptese de prescri o, porquanto afeta a pretenso do i nteressado i ndeni zao.
39 HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 534).
Jos dos Santos Carvalho Filho
como bem regi stra MANOEL GONALVES FERREI RA FI LHO, mas de i gual
manei ra os fatos da natureza, como i nundaes, epi demi as, catstrofes e outros fatos
do mesmo gnero.
40
2. Fundamentos
O f undamento genri co das requi si es o mesmo das servi des admi ni strati -
vas: o art. 5
2
, XXI I I , e o art. 170, I I I , da CF. Ambos qual i fi cam a propri edade como
di rei to condi ci onado ao atendi mento da funo soci al .
Al m desse fundamento, a Consti tui o trouxe tona di sposi ti vo espec fi co
para as requi si es. Di spe o art. 5
e
, XXV, da CF: "no caso de iminente perigo pbli-
co,a autoridade competente poder usar de propriedade particular, assegurada ao
proprietrio indenizao ulterior, se houver dano".
Somente a lei federal pode regul ar a requi si o. De acordo com o art. 22, I I I , da
CF, compete pri vati vamente Uni o Federal l egi sl ar sobre requi si es civis e mi l i ta-
res, em caso de i mi nente peri go e em tempo de guerra. Anote- se, porm, que a com-
petnci a referi da a l egi sl ati va. Sendo assi m, autori dades das demai s pessoas pol ti cas
podem prati car atos de requi si o, desde que, bvi o, presentes os requi si tos consti -
tuci onai s e l egai s. O TJ - RJ , a propsi to, j deci di u: "Municpio - Estado de calamida-
de pblica -Requisio de bens particulares. No caso de estado de calamidade pbli-
ca reconhecido por decreto municipal, h possibihdade de requisio de bens parti-
culares assegurada pela CF- art. 5
e
, XXV-, j que o interesse pblico se sobrepe ao
privado em situaes de iminente perigo para a comunidade, ensejando a requisio
de bens, sem pagamento pela utilizao dos mesmos, salvo se houver dano".
41
O Decreto- l ei n
s
4.812, de 8/10/1942, di sci pl i na o poder de requi si o ci vi l e
mi l i tar e conti nua em vi gor,
42
j que adequado ao ci tado art. 5, XXV, da CF. Outros
di pl omas l egai s que preveem requi si o so a Lei Del egada n
Q
4, de 26/9/1962, e o
Decreto- l ei n
s
2, de 14/1/1966, ambos vol tados para a i nterveno no dom ni o eco-
nmi co e para os bens e servi os necessri os ao abasteci mento da popul ao.
43
40 "Comentrios" cit., vol . I , p. 49. No mesmo senti do, CELSO RI BEI RO BASTOS, "Curso de Direito
Administrativo", p. 233.
41 AI n
Q
99.001.1197,17 CC v, unn., Rei . Des. FABR CI O PAULO BANDEI RA FI LHO, jul g. em 10/3/1999
(.apud A DCOA S 8176190).
42 O Decr.- l ei n
s
4.812/42 foi decl arado i nsubsi stente pel o Dec.- l ei n
2
8.090, de 15/10/45. Ocorre que este
l ti mo, por sua vez, foi tornado i nsubsi stente pel o Dec.- l ei n
s
8.158, de 3/11/45. Como no houve revo-
gao t pi ca, consi dera- se que a sucesso dos doi s l ti mos di pl omas ensej ou a mera restaurao de efi c-
cia do pri mei ro.
43 HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 535); MARI A SY LVI A DI PI ETRO (ob. cit., p. 104).
Manual de Direito Administrativo - 23
9
edio
O vi gente Cdi go Ci vi l , confi rmando o i nsti tuto na parte em que di sci pl i na a
propri edade, dei xou expresso que o propri etri o pode ser pri vado da coi sa no s em
caso de desapropri ao, como tambm "no de requisio, em caso de perigo pblico
iminente" (art. 1.228, 3
e
), o que refora o carter soci al da propri edade. De outro
l ado, a Lei n
s
8.080, de 19.09.90, que regul a os servi os de sade, contempl a a requi -
si o de bens e servi os de pessoas naturai s ou jur di cas, para atendi mento de "neces-
sidades coletivas, urgentes e transitrias, oriundas de perigo iminente, calamidade
pblica ou irrupo de epidemias", assegurada justa i ndeni zao.
44
3. Objeto e Indenizao
O objeto das requi si es bem ampl o: abrange bens mveis, imveis e servios
particulares. A fi nal i dade sempre a de preservar a soci edade contra si tuaes de
peri go pbl i co i mi nente.
Numa si tuao de i mi nente cal ami dade pbl i ca, por exempl o, o Poder Pbl i co
pode requi si tar o uso do i mvel , dos equi pamentos e dos servi os mdi cos de deter-
mi nado hospi tal pri vado. A requi si o s no ser l eg ti ma se no esti ver confi gura-
da a si tuao de peri go menci onada na Consti tui o. Nesse caso, pode o propri etri o
recorrer ao J udi ci ri o para i nval i dar o ato de requi si o.
A i ndeni zao pel o uso dos bens e servi os al canados pel a requi si o condi -
ci onada: o propri etri o somente far jus i ndeni zao se a ati vi dade estatal l he ti ver
provocado danos. I nexi sti ndo danos, nenhuma i ndeni zao ser devi da. O pri nc pi o
neste caso o mesmo apl i cvel s servi des admi ni strati vas.
No obstante, deve fi car cl aro que a i ndeni zao, caso devi da, ser sempre a
posteriori, ou ul teri or, como consi gna a Consti tui o. E a regra expl i cvel pel a
si tuao de urgnci a que gera a requi si o, urgnci a natural mente i ncompat vel com
o processo moroso de apurao prvi a do quantum i ndeni zatri o.
Assi m como ocorre com a servi do admi ni strati va, consuma- se em ci nco anos a
prescrio da pretenso do propri etri o para postul ar i ndeni zao (se for o caso) em face
da pessoa responsvel pel a requi si o, contado o prazo a parti r do momento em que se
i ni ci a o efeti vo uso do bem pel o Poder Pbl i co.
45
A requi si o, tal como sucede com a
servi do, refl ete restrio decorrente de ato do Poder Pbl i co, e exatamente ela que
rende ensejo ao pedi do i ndeni zatri o, em havendo a ocorrnci a de preju zos.
44 Art. 15, XI I I .
45 Art. 10, pargrafo ni co, Decr.- l ei n
a
3.365/41 (lei geral de desapropri ao), com a al terao da MP n
c
2.183- 56, de 24.08.2001.
Jos dos Santos Carvalho Filho
4. Instituio e Extino
Veri fi cada a si tuao de peri go pbl i co i mi nente, a requi si o pode ser de i medi a-
to decretada. Si gni fi ca, poi s, que o ato admi ni strati vo que a formal i za autoexecutri o
e no depende, em consequnci a, de qual quer deci so do J udi ci ri o.
46
esse ato admi -
ni strati vo, portanto, que i nsti tui a atuao i nterventi va sob a modal i dade de requi si o.
O ato de requi si o apresenta doi s ngul os que devem ser devi damente anal i sa-
dos. Sob o aspecto da necessi dade da si tuao de peri go pbl i co i mi nente, pressuposto
do i nsti tuto, o ato de requi si o vi ncul ado. Quer di zer que o agente admi ni strati vo
no pode prati c- l o se ausente esse pressuposto; nenhuma l i berdade de ao se l he con-
fere nesse ponto. A si tuao de peri go pbl i co, porm, s pode ser aval i ada pel o admi -
ni strador, e nessa aval i ao no h como dei xar de se l he reconhecer o poder jur di co
de fi x- l a como resul tado de val orao de carter emi nentemente admi ni strati vo.
Nem por i sso o ato pode ser i nfenso apreci ao judi ci al . A apreci ao, todavi a,
h de ci ngi r- se ao exame da l egal i dade do ato, e no aos aspectos de aval i ao reser-
vados ao admi ni strador. Se fal ta o pressuposto do peri go pbl i co i mi nente, por exem-
pl o, cabe ao J udi ci ri o i nval i dar o ato por v ci o de l egal i dade. O mesmo suceder se
houver arb tri o do admi ni strador na aval i ao do peri go: nesse caso o v ci o estar
l ocal i zado no moti vo ou no objeto do ato, ou ai nda na fal ta de congrunci a entre esses
el ementos, o que possi bi l i ta a sua i nval i dao na vi a judi ci al . Mas, sem haver arb tri o
na val orao, no pode o j ui z substi tui r- se ao admi ni strador; sendo assi m, ser-Lhe-
vedado al terar o contedo da mani festao vol i ti va do admi ni strador.
A exti no da requi si o se dar to l ogo desaparea a si tuao de peri go pbl i -
co i mi nente. Por essa razo, a requi si o de natureza transi tri a, sabi do que aque-
l a si tuao no perdurar eternamente.
5. Car acter sti cas
Di ante do quadro j ur di co aci ma exami nado, poss vel extrai r as segui ntes
caracter sti cas da requi si o e confront- l as, para fi ns di dti cos, com as da servi do
admi ni strati va:
1) di rei to pessoal da Admi ni strao (a servi do di rei to real );
2) seu pressuposto o peri go pbl i co i mi nente (na servi do i nexi ste essa exi -
gnci a);
46 CELSO RI BEI RO BASTOS, "Curso" cit., p. 233.
Manual de Di r ei to A dmi ni st r at i vo - 23
9
edi o
3) i nci de sobre bens i mvei s, mvei s e servi os (a servi do s i nci de sobre
bens i mvei s);
4) caracteri za- se pel a transi tori edade (a servi do tem carter de defi ni ti vi -
dade);
5) a i ndeni zao, se houver, ul teri or (na servi do, a i ndeni zao, embora
tambm condi ci onada, prvi a).
VI I I . Ocupao Temporria
1. Sentido e Objeto
A l ei tura dos publ i ci stas mostra al gumas dvi das e i mpreci ses no que di z res-
pei to exata concei tuao do i nsti tuto da ocupao temporri a. Em pesqui sa juri s-
prudenci al , vemos tambm que at mesmo os Tri bunai s poucas vezes tm enfrenta-
do questes referentes ao tema. O di rei to posi ti vo, a seu turno, no contm uma di s-
ci pl i na mi nudente sobre o assunto. Procuremos, ento, anal i s- l o suci ntamente,
embora com a mai s desejvel preci so.
No h dvi da de que o Poder Pbl i co tem necessi dade de usar, por al gum
per odo de tempo, a propri edade pri vada com o fi m de l he ser permi ti da a execuo
de servi os e obras pbl i cas, mesmo que i nexi sta si tuao de peri go pbl i co i mi nen-
te. Quanto a esse fato, no di vergem os autores, e esse real mente o ncl eo concei -
tuai do i nsti tuto.
Surge, porm, a pri mei ra dvi da: sobre que ti pos de propri edade i nci de a ocu-
pao temporri a? Para al guns, i nci de sobre bens mvei s ou i mvei s, ou, como diz
DROMI , "sobre los mismos bienes o cosas que pueden ser objeto de expropra-
cin",
47
Outros autores l i mi tam o i nsti tuto uti l i zao apenas de i mvei s.
48
A nosso ver, a ocupao temporri a i nsti tuto t pi co de uti l i zao da propri e-
dade i mvel , porque seu objeti vo o de permi ti r que o Poder Pbl i co dei xe al oca-
dos, em al gum terreno desocupado, mqui nas, equi pamentos, barraces de operri os,
por pequeno espao de tempo. Esse fi m, como l gi co, no se coaduna com o uso de
bens mvei s. Al m do mai s, o art. 36 do Decreto- l ei n
e
3.365/41, regul ador da desa-
propri ao por uti l i dade pbl i ca, o qual comentaremos adi ante, faz refernci a ao uso
47 Ob. cit., p. 615. No mesmo senti do, MANUEL MARI A DI EZ defi ne o i nsti tuto: "La ocupacin tempor-
nea consiste en la prvacin dei uso y goce transitoro de un bien o cosa determinados, muebl e o i nmue-
bl e, o de universalidad determinada de ellos" ("Manual de Derecho Administrativo", tomo I I , p. 267).
48 DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 435); MARI A SY LVI A DI PI ETRO (ob. cit., p. 103); HELY LOPES
MEI RELLES (ob. cit., p. 536). Mesmo quando no se referem expressamente a imveis, os autores men-
ci onam que o Poder Pbl i co preci sa de local para col ocar mqui nas, equi pamentos etc.
O
|
sl j
u S
Jos dos Santos Carvalho Filho
de terrenos no edificados. Concl u mos, poi s, que o objeto da ocupao temporri a
a propri edade i mvel .
l uz desses pri mei ros dados, pode- se di zer que ocupao temporria a forma
de interveno pela qual o Poder Pblico usa transitoriamente imveis privados,
como meio de apoio execuo de obras e servios pblicos.
Exempl o t pi co de ocupao temporri a a uti l i zao temporri a de terrenos
parti cul ares cont guos a estradas (em construo ou em reforma), para a al ocao
transi tri a de mqui nas de asfal to, equi pamentos de servi o, pequenas barracas de
operri os etc. tambm caso de ocupao temporri a o uso de escol as, cl ubes e
outros estabel eci mentos pri vados por ocasi o das el ei es; aqui a i nterveno vi sa a
propi ci ar a execuo do servi o pbl i co el ei toral .
H si tuaes que, apesar da denomi nao de ocupao temporria, confi guram
hi ptese de requisio, por estar presente o estado de peri go pbl i co. A Consti tui o
fornece i nteressante exempl o ao admi ti r a ocupao e uso temporrio de bens e ser-
vios pblicos quando ocorrer hi ptese de cal ami dade pbl i ca, ressal vando, todavi a,
o dever da Uni o de i ndeni zar no caso de haver danos e custos decorrentes da uti l i -
zao temporri a.
49
2. Fundamentos
No di verso o f undamento genri co da ocupao temporri a em rel ao s
formas i nterventi vas j estudadas. Como o i nsti tuto demonstra hi ptese de atendi -
mento funo soci al , no caso exerci da pel o Poder Pbl i co em ati vi dade de i nteres-
se col eti vo, tem- se como fundamentos os mesmos arts. 5, XXI I I , e 170, I I I , da CF.
Apesar da l acuna normati va sobre o i nsti tuto, podemos consi derar como fun-
damento espec fi co da ocupao temporri a o art. 36 do Decreto- l ei n 3.365/41, que,
como menci onamos aci ma, trata da desapropri ao por uti l i dade pbl i ca. Di spe esse
arti go: " permitida a ocupao temporria, que ser indenizada, afinal, por ao
prpria, de terrenos no edificados, vizinhos s obras e necessrios sua realizao".
A concei tuao l egal , na verdade, mui to restri ta e no tem a abrangnci a que
se deve emprestar ao senti do da ocupao temporri a. Mas, de qual quer modo,
cui da- se de norma espec fi ca sobre o i nsti tuto. Neste passo, val e a pena real ar que
esse precei to l egal no retrata a nica modal i dade de ocupao temporri a, como
adi ante exami naremos, mas si m uma espci e daquel as possi bi l i dades de uso, pel o
Poder Pbl i co, de bens i mvei s, normal mente pri vados.
49 Art. 136, I I .
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9
edio
3. Modalidades e Indenizao
Para mel hor exami nar o assunto l uz de um si stema l gi co, pensamos que se
podem apresentar duas modal i dades de ocupao temporri a. Uma del as a ocupa-
o temporri a para obras pblicas vinculadas ao processo de desapropriao, esta a
previ sta no ci tado art. 36 da lei expropri atri a. A outra a ocupao temporri a para
as demais obras e para os servios pblicos em geral sem qual quer v ncul o com o
processo de desapropri ao executado pel o Estado.
Em ambos os casos, di ga- se por oportuno, presente est o ncl eo central do i ns-
ti tuto, qual seja, a uti l i zao transi tri a de bem i mvel pri vado pel o Estado para a
consecuo de uma fi nal i dade pbl i ca.
A questo da i ndeni zao, em nosso entender, deve l evar em conta essas duas
modal i dades.
A pri mei ra del as i mpl i ca o dever do Estado de i ndeni zar o propri etri o pel o uso
do i mvel . O referi do di sposi ti vo da lei expropri atri a estabel ece que a ocupao
"ser indenizada, afinal". Nota- se aqui que a uti l i zao estatal se consuma por per o-
do de tempo mai s extenso, gerando, em consequnci a, o dever i ndeni zatri o.
Na ocupao desvi ncul ada da desapropri ao, a regra a mesma que val e para
a servi do admi ni strati va, ou seja, em pri nc pi o no haver i ndeni zao, mas esta
ser devi da se o uso acarretar comprovado prej u zo ao propri etri o. Por i sso que os
casos que ci tamos, de obras em estradas e de servi os el ei torai s, no rendem, como
regra, ensejo a qual quer i ndeni zao.
Em qual quer caso, contudo, ocorre em ci nco anos a prescri o da pretenso
para que o propri etri o postul e i ndeni zao pel os prej u zos decorrentes da ocupao
temporri a, que, tanto como a servi do admi ni strati va e a requi si o, se caracteri za
como restri o propri edade.
50
o fato em si da ocupao que consti tui o termo i ni -
cial da contagem do referi do prazo prescri ci onal .
4. Instituio e Extino
A i nsti tui o da ocupao temporri a tema que tambm susci ta al gumas dvi -
das. Al guns estudi osos no se referem ao aspecto formal desse ti po de i nterveno.
51
Para al guns autores, na ocupao h autoexecutori edade da deci so admi ni strati va
de uti l i zar a propri edade al hei a.
52
Para outros, i mpresci nd vel o ato i nsti tui dor,
50 Art. 10, pargrafo ni co, Decr.- l ei n* 3.365/41, com a redao da MP 2.183- 56, de 24.08.2001.
51 o caso de MARI A SY LVI A DI PI ETRO (ob. cit., pp. 102-103) e HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 536).
52 LCI A VALLE FI GUEI REDO, Curso cit., p. 204.
Jos dos Santos Carvalho Filho
consi derando- se que, se o propri etri o consente no uso, ou se di spensa retri bui o,
o caso no seri a de ocupao temporri a.
53
Pensamos, com a vni a devi da a esses reconheci dos juri stas, que a hi ptese
merece di sti no, e, por i sso, pareceu- nos necessri o admi ti r duas modal i dades de
ocupao. Se se trata de ocupao vi ncul ada desapropri ao, de entender- se
i ndi spensvel ato formal de i nsti tui o, seja por decreto espec fi co do Chefe do
Executi vo, seja at mesmo no prpri o decreto expropri atri o. H duas razes aqui : a
pri mei ra que a ocupao se estender por per odo temporal um pouco mai or do que
na breve ocupao; e depoi s porque essa i nterveno dever ser i ndeni zada, como
recl ama o j ci tado art. 36 da lei expropri atri a.
54
Por esse moti vo, no nos parece
que a autoexecutori edade decorrente do ato i nsti tui dor da ocupao di spense sem-
pre a comuni cao.
Di versamente deve ser tratada a ocupao temporri a desvi ncul ada de desapro-
pri ao. Nessa hi ptese, a ati vi dade autoexecutri a e di spensa ato formal , como
o caso do uso de terrenos bal di os para a al ocao de mqui nas e equi pamentos. No
caso de servi os el ei torai s, o formal i smo l i mi ta- se a um of ci o da autori dade j udi ci al
comuni cando a data e o horri o do uso da propri edade pri vada. Permi ti mo- nos, poi s,
entender, di versamente de al guns estudi osos, que o consenti mento do propri etri o
ou a ocupao gratui ta no desfi guram esse ti po de i nterveno, exi gi ndo- se apenas
menor grau de formal i zao do que na hi ptese da ocupao temporri a vi ncul ada a
processo expropri atri o.
55
Quant o exti no, no haver mui ta di fi cul dade em i denti fi car a si tuao que
a provoca. Se a ocupao vi sa consecuo de obras e servi os pbl i cos, segue- se que
a propri edade deve ser desocupada to l ogo esteja concl u da a ati vi dade pbl i ca.
Preval ece, poi s, o pri nc pi o de que, exti nta a causa, exti ngue- se o efei to. Se o Poder
Pbl i co, porm, extrapol ar os l i mi tes l egai s de ocupao, sua conduta ser abusi va e
suscet vel de i nval i dao na vi a judi ci al .
5. Caractersticas
Vej amos, ento, as caracter sti cas da ocupao temporri a, confrontando- as
com as da servi do admi ni strati va e da requi si o:
53 DI GENES GASPARI NI , Dir. Administ. cit., p. 436.
54 No mesmo senti do: STF, RE ns 84.986, 2 Turma, Rei . Mi n. THOMPSON FLORES. A matri a, contudo, foi
objeto de di vergnci as nas i nstnci as i nferi ores, i ncl usi ve no parecer da Procuradori a- Geral da Repbl i ca.
55 Com o mesmo pensamento, RA QUEL MELO URBANO DE CARVALHO, Curso cit., pp. 976/977.
Di sti ngui ndo tambm as formas de ocupao temporri a: ODETE MEDAUAR, Dir. Admin. Moderno, p. 410.
Manual de Direito Administrativo - 23
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edio
1) cui da- se de di rei to de carter no real (i gual requi si o e di ferente da
servi do, que di rei to real );
2) s i nci de sobre a propri edade i mvel (neste ponto i gual servi do, mas
se di sti ngue da requi si o, que i nci de sobre mvei s, i mvei s e servi os);
3) tem carter de transi tori edade (o mesmo que a requi si o; a servi do, ao
contrri o, tem natureza de permannci a);
4) a si tuao consti tuti va da ocupao a necessi dade de real i zao de obras
e servi os pbl i cos normais (a mesma si tuao que a servi do, mas di ver-
sa da requi si o, que exi ge si tuao de peri go pbl i co i mi nente);
5) a i ndeni zabi l i dade vari a de acordo com a modal i dade de ocupao: se for
vi ncul ada desapropri ao, haver dever i ndeni zatri o, e, se no for, i ne-
xi sti r em regra esse dever, a menos que haja prej u zos para o propri et-
rio (a requi si o e a servi do podem ser ou no i ndeni zvei s; sendo assi m,
i gual am- se, nesse aspecto, a esta l ti ma forma de ocupao temporri a,
mas se di ferenci am da pri mei ra, porque esta sempre i ndeni zvel ).
IX. Limitaes Administrativas
1. Senti do
Li mi taes admi ni strati vas so determi naes de carter geral, atravs das quai s o
Poder Pbl i co i mpe a propri etri os i ndetermi nados obri gaes posi ti vas, negati vas ou
permi ssi vas, para o fi m de condi ci onar as propri edades ao atendi mento da funo social.
exempl o de obri gao posi ti va aos propri etri os a que i mpe a l i mpeza de ter-
renos ou a que i mpe o parcel amento ou a edi fi cao compul sri a.
56
Podem ser i mpos-
tas tambm obri gaes negati vas: o caso da proi bi o de construi r al m de determi -
nado nmero de pavi mentos, l i mi tao conheci da como gabarito de prdi os. Li mi ta- se
ai nda a propri edade por mei o de obri gaes permi ssi vas, ou seja, aquel as em que o pro-
pri etri o tem que tol erar a ao admi ni strati va. Exempl os: permi sso de vi stori as em
el evadores de edi f ci os e i ngresso de agentes para fi ns de vi gi l nci a sani tri a.
57
No caso das l i mi taes admi ni strati vas, o Poder Pbl i co no pretende l evar a
cabo qual quer obra ou servi o pbl i co. Pretende, ao contrri o, condi ci onar as pro-
pri edades verdadei ra funo soci al que del as exi gi da, ai nda que em detri mento dos
i nteresses i ndi vi duai s dos propri etri os. Decorrem elas do ius imperi do Estado, que,
56 Este l ti mo exempl o previ sto na CF (art. 182, 4
a
).
57 DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 434).
Jos dos Santos Carvalho Filho
como bem observa HELY LOPES MEI RELLES, tem o domi ni o emi nente e potenci al
sobre todos os bens de seu terri tri o, de forma que, mesmo sem exti ngui r o di rei to do
parti cul ar, tem o poder de adequ- l o coerci ti vamente aos i nteresses da col eti vi dade.-
A
Mui tas l i mi taes admi ni strati vas tm sua ori gem em leis e atos de natureza
urban sti ca. A prpri a Consti tui o desti na cap tul o espec fi co pol ti ca urbana
(arts. 182 e 183) e contempl a i nsti tutos apropri ados sua execuo. A Lei n
fi
10.257,
de 10/7/2001 - o Estatuto da Ci dade - i nsti tui u di versos i nstrumentos que se confi -
guram como l i mi taes admi ni strati vas. o caso, por exempl o, do parcelamento e da
edificao compulsrios, i mpostos a propri etri os de terrenos urbanos no edi fi ca-
dos, subuti l i zados ou no uti l i zados, em si tuao de contrari edade ao pl ano di retor
da ci dade, hi ptese que estampa obri gao de fazer (facer) (art. 5
a
).
Outra l i mi tao admi ni strati va de natureza urban sti ca, tambm contempl ada
no referi do di pl oma, o direito de preempo municipal pel o qual se assegura ao
Muni c pi o prefernci a para aqui si o de i mvel urbano objeto de al i enao onerosa
entre parti cul ares, quando houver necessi dade de i mpl ementao de medi das urba-
n sti cas, como a regul ari zao fundi ri aA s programas habi taci onai s, a expanso
urbana, a proteo ambi ental etc (art. 25). Regi stre- se que o exerc ci o desse di rei to
depende de lei muni ci pal , cal cada no pl ano di retor, que del i mi te as reas em que
poder i nci di r o di rei to. Ademai s, o prazo de vi gnci a do di rei to no pode ser supe-
ri or a ci nco anos, embora possa ser renovado a parti r de um ano aps o prazo i ni ci al
de vi gnci a (art. 25, l
s
, do Estatuto da Ci dade).
59
Merece destaque, ai nda, a l i mi tao referente ao estudo de impacto de vizi-
nhana (EIV), previ sto no art. 36 do mesmo Estatuto. Este di pl oma confere lei
muni ci pal a possi bi l i dade de defi ni r os empreendi mentos e ati vi dades pri vadas ou
pbl i cos em rea urbana que dependero da el aborao de estudo prvi o de i mpac-
to de vi zi nhana para o fi m de serem obti das l i cenas ou autori zaes de construo,
ampl i ao ou funci onamento de competnci a do governo muni ci pal . Tal i mposi o
vi sa a anal i sar os efei tos posi ti vos e negati vos de determi nados empreendi mentos
sobre a qual i dade de vi da da popul ao l ocal , bem como a anal i sar aspectos de pol -
ti ca urbana, como o uso e ocupao do sol o, o adensamento popul aci onal , a deman-
da de equi pamentos urbanos, o fl uxo de trfego, o servi o de transporte e outros do
gnero. Cui da- se aqui de l i mi tao que i mpe obri gao de suportar (pati) a deter-
mi nados propri etri os, para o fi m de ser preservada a ordem urban sti ca da ci dade.
58 Ob. cit., p. 539. MARI A SY LVI A DI PI ETRO i nvoca i nteressante l i o de MARCELO CAETANO, segun-
do o qual o moti vo i nspi rador das l i mi taes so interesses pblicos abstratos(ob. cit., p. 100).
59 Sobre o tema, vi de nosso trabal ho "O direito de preempo do Municpio como instrumento de poltica
urbana. Novos aspectos" (Arquivos de Direito Pblico, obra col et., Ed. Mtodo, 2007).
Manual de Direito Administrativo - 23? edio
S
Todos esses novos i nstrumentos urban sti cos consti tuem novas formas de l i mi -
taes admi ni strati vas, e em rel ao a el es i mporta notar o que espel ha real mente o
ncl eo das l i mi taes: a i nterveno do Poder Pbl i co na propri edade pri vada.
60
2. Natureza Jurdica
H al guns aspectos que devem ser anal i sados a respei to da natureza das l i mi ta-
es admi ni strati vas.
O pri mei ro del es di z respei to natureza dos atos que i mpem as obri gaes. A
mani festao vol i ti va do Poder Pbl i co no senti do das l i mi taes pode ser consubs-
tanci ada por leis ou por atos admi ni strati vos normati vos. Sero eles sempre gerais,
porque, contrari amente ao que ocorre com as formas i nterventi vas anteri ores, as
l i mi taes no se desti nam a i mvei s espec fi cos, mas a um grupamento de propri e-
dades em que di spensvel a i denti fi cao. H, poi s, indeterminabilidade acerca do
uni verso de desti natri os e de propri edades ati ngi das pel as l i mi taes.
Outro aspecto rel evante para a anl i se do tema consi ste na di sti no que al guns
doutri nadores fazem sobre limitao e restrio do di rei to. A restri o refere- se ao
exerc ci o em si das facul dades i nerentes ao contedo do di rei to; a l i mi tao, ao revs,
j i ntegra o contedo do di rei to, ou, em outras pal avras, o prpri o di rei to de propri e-
dade tem sua di menso j ur di ca condi ci onada pel as vri as l i mi taes i mpostas no
ordenamento jur di co. Assi m, o contedo do di rei to j teri a redues rel ati vas s
l i mi taes admi ni strati vas, aos di rei tos de vi zi nhana etc.
61
Portanto, se qui sermos caracteri zar a natureza j ur di ca das l i mi taes, poder a-
mos di zer que se trata de atos l egi sl ati vos ou admi ni strati vos de carter geral , que do
o contorno do prpri o di rei to de propri edade. E nesse senti do que os autores as col o-
cam entre as formas de i nterveno do Estado na propri edade.
3. Fundamentos
O f undamento bsi co das l i mi taes admi ni strati vas no di fere em l ti ma an-
lise do que d escora s demai s formas i nterventi vas. A propri edade deve atender a
sua funo soci al , dando preval nci a ao i nteresse pbl i co sobre os i nteresses parti cu-
lares. de i nvocar- se novamente os arts. 5
Q
, XXI I I , e 170, I I I , da CF.
60 Sobre tais i nsti tutos urban sti cos, vi de nossos Comentrios ao Estatuto da Cidade, 3 ed., Lmen J ri s,
2009, pp. 67/77; 167/177; 243/252. Vi de tambm Estatuto da Cidade, RT, vri os autores, coord. de Odete
Medauar e Fernando Di as Menezes de Al mei da.
61 SRGI O DE A NDRA FERREI RA faz i nteressante exposi o a respei to do tema ("Direito Administrativo
Didtico", pp. 187- 191).
Jos dos Santos Carvalho Filho
Em rel ao, porm, s l i mi taes admi ni strati vas, de toda a oportuni dade
i nvocar outro fundamento, normal mente apontado pel os estudi osos: o exerc ci o do
poder de pol ci a. De fato, o poder de pol ci a encerra exatamente a prti ca de atos
admi ni strati vos que restri ngem e condi ci onam a l i berdade e a propri edade, com vi s-
tas ao i nteresse col eti vo.
Resul ta da , como bem observa MARI A SY LVI A DI PI ETRO, que aos propri e-
tri os no cabe qual quer medi da admi ni strati va ou judi ci al vi sando a i mpedi r a
i mposi o das l i mi taes sobre as propri edades.
62
Acrescente- se que as l i mi taes ou
estaro estampadas na prpri a lei, ou em atos normati vos fundados em lei. I mpl i cam,
poi s, o exerc ci o do poder estatal para assegurar o bem- estar comum.
i mportante di sti ngui r, a respei to do tema em foco, que tai s aes admi ni stra-
ti vas encontram fundamento mai s remoto na denomi nada supremacia geral (ou
sujeio gerai), retratada no poder de soberani a estatal . De forma mai s prxi ma, o
fundamento repousa na supremacia especial (ou sujeio especial), esta di reci onada
especi fi camente a propri edades determi nadas.
63
4. Indenizao
Sendo i mposi es de ordem geral , as l i mi taes admi ni strati vas no rendem
ensejo i ndeni zao em favor dos propri etri os.
64
As normas genri cas, obvi amente, no vi sam a uma determi nada restri o nesta
ou naquel a propri edade, abrangem quanti dade i ndetermi nada de propri edades.
Desse modo, podem contrari ar i nteresses dos propri etri os, mas nunca di rei tos sub-
jeti vos. Por outro l ado, no h prej u zos i ndi vi dual i zados, mas sacri f ci os gerai s a que
se devem obri gar os membros da col eti vi dade em favor desta.
mi ster sal i entar, por fi m, que i nexi ste causa jur di ca para qual quer ti po de inde-
ni zao a ser paga pel o Poder Pbl i co. No i nci de, por consegui nte, a responsabi l i dade
civil do Estado geradora do dever i ndeni zatri o, a no ser que, a pretexto de i mpor limi-
taes gerais, o Estado cause preju zo a determi nados propri etri os em vi rtude de con-
duta admi ni strati va. A sim, haver v ci o na conduta e ao Estado ser i mputada a devi-
da responsabi l i dade, na forma do que di spe o art. 37, 6
Q
, da Consti tui o Federal .
Costuma- se confundi r doi s i nsti tutos que tm di ferentes efei tos quanto indeni-
zabi l i dade: o alinhamento e o recuo obrigatrio de construo. O al i nhamento a linha
Ob. cit., p. 102.
Sobre o tema, consul te- se LUI S MANUEL FONSECA PI RES, Limitaes Administrativas Liberdade e i
Propriedade, Quarti er Lati n, 2006, p. 157.
HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 537) e MARI A SY LVI A DI PI ETRO, que traz, i ncl usi ve, ensina-
mento de BI ELSA no mesmo senti do (ob. cit., p. 101).
62
63
866
64
Manual de Di rei to A dmi ni st r at i vo - 23
a
edi o
M M H M M i S O i i H
A
S'
l i m trofe entre a propri edade pri vada e o dom ni o pbl i co urbano, sobretudo no que diz
respei to, usual mente, aos bens de uso comum do povo, como ruas, estradas, aveni das.
Se o Poder Pbl i co altera o al i nhamento, reduzi ndo a rea da propri edade pri vada, tem
o dever de i ndeni zar os propri etri os prejudi cados pel o novo traado. O recuo de cons-
truo, porm, l i mi tao admi ni strati va genri ca, pel a qual o Poder Pbl i co no con-
cede l i cena para novas edi fi caes em certo trecho da propri edade. Aqui a propri eda-
de conti nua sob o dom ni o normal do propri etri o, de modo que nenhuma i ndeni zao
l he ser devi da pel a i mposi o urban sti ca. Em suma, o alinhamento rende ensejo
perda da propriedade e, consequentemente, i ndeni zao, ao passo que o recuo i mpe
excl usi vamente uma limitao de uso, no sendo devi da qual quer i ndeni zao.
5. Caractersticas
Vej amos, poi s, as caracter sti cas das l i mi taes admi ni strati vas e, mai s uma vez,
o confronto com as anteri ores formas i nterventi vas:
1) so atos l egi sl ati vos ou admi ni strati vos de carter geral (todas as demai s
formas i nterventi vas so atos si ngul ares, com i ndi v duos determi nados);
2) tm carter de defi ni ti vi dade (i gual ao das servi des, mas di verso da natu-
reza da requi si o e da ocupao temporri a);
3) o moti vo das l i mi taes admi ni strati vas consti tu do pel os i nteresses
pbl i cos abstratos (nas demai s formas i nterventi vas, o moti vo sempre a
execuo de obras e servi os pbl i cos espec fi cos);
4) ausnci a de i ndeni zabi l i dade (nas outras formas, pode ocorrer i ndeni za-
o quando h prej u zo para o propri etri o).
X. Tombamento
1. Sentido
Tombamento a forma de i nterveno na propri edade pel a qual o Poder
Pbl i co procura proteger o patri mni o cul tural brasi l ei ro.
66
65 HELY LOPES MEI RELLES, Direito Municipal Braseiro, pp. 312/313.
66 Boa concei tuao oferece DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO: " a interveno ordinatra e
concreta do Estado na propriedade privada, limitativa de exerccio de direitos de utilizao e disposio,
gratuita, permanente e indelegvel, destinada preservao, sob regime especial, dos bens de valor cultu-
ral, histrico, arqueolgico, artstico, turstico ou paisagstico'' ("Curso"cit., p. 318).
Jos dos Santos Carvalho Filho
Quando o Estado i ntervm na propri edade pri vada para proteger o patri moni o
cul tural , pretende preservar a memori a naci onal . o aspecto hi stri co de um pa s,
como por todos reconheci do, que faz parte da prpri a cul tura do povo e representa
a fonte soci ol gi ca de i denti fi cao dos vri os fenmenos soci ai s, pol ti cos e econ-
mi cos exi stentes na atual i dade.
Assi m, o propri etri o no pode, em nome de i nteresses ego sti cos, usar e frui r
l i vremente seus bens se estes traduzem i nteresse pbl i co por atrel ados a fatores de
ordem hi stri ca, art sti ca, cul tural , ci ent fi ca, tur sti ca e pai sag sti ca. So esses bens
que, embora permanecendo na propri edade do parti cul ar, passam a ser protegi dos
pel o Poder Pbl i co, que, para esse fi m, i mpe al gumas restri es quanto a seu uso
pel o propri etri o.
bem vari ada a gama de exempl os de bens tombados. Os bens mai s comumen-
te tombados, entretanto, so os i mvei s que retratam a arqui tetura de pocas passa-
das em nossa hi stri a, dos quai s podem os estudi osos e pesqui sadores extrai r vri os
mei os de conheci mento do passado e desenvol ver outros estudos com vi stas a di sse-
mi nar a cul tura do pa s. comum, ai nda, o tombamento de bai rros ou at mesmo
ci dades, quando retratam aspectos cul turai s do passado.
O vocbul o tombamento de ori gem anti ga e provm do verbo tombar, que no
Di rei to portugus tem o senti do de inventariar, registrarou inscrever bens. O i nven-
tri o dos bens era fei to no Livro do Tombo, o qual assi m se denomi nava porque guar-
dado na Torre do Tombo. Neste l ocal fi cam deposi tados os arqui vos de Portugal .
67
Por extenso semnti ca, o termo passou a representar todo regi stro i ndi cati vo de
bens sob a proteo especi al do Poder Pbl i co.
2. Fonte Normativa
A proteo dos bens de i nteresse cul tural se i ni ci a pel a Consti tui o, que i mpe
ao Estado o dever de garanti r a todos o exerc ci o dos di rei tos cul turai s e o acesso s
fontes da cul tura naci onal . Por outro l ado, nel a se defi ne o patri mni o cul tural bra-
si l ei ro, composto de bens materi ai s e i materi ai s necessri os exata compreenso dos
vri os aspectos l i gados aos grupos formadores da soci edade brasi l ei ra.
68
evi dente que, para esse fi m, a Consti tui o teri a que prever os mei os, e o fez
no art. 216, l
e
, que tem os segui ntes di zeres:
67 CALDAS AULETE, vol . V, p. 4.994 (1958).
68 Arti gos 215 e 216.
Manual de Direito Administrativo 23- edio
USSSifeil
A
"- -7
"O Poder Pblico, com a colaborao da comunidade, promover e protege-
r o patrimnio cultural brasileiro, por meio de inventrios, registros, vigi-
lncia, tombamento e desapropriao, e de outras formas de acautelamento
e preservao".
Veri fi ca- se, portanto, que o tombamento uma das vri as formas de proteo
do patri mni o cul tural brasi l ei ro.
O di pl oma i nfraconsti tuci onal regul ador do tombamento o Decreto- l ei n""
3
25,
de 30/11/1937, que, sem embargo de desatual i zado em al guns pontos, contm ai nda
as regras bsi cas e a fi si onomi a j ur di ca do i nsti tuto do tombamento, i ncl usi ve quan-
to ao regi stro dos bens tombados.
69
Note- se, porm, que esse Decreto- l ei apenas
traa as regras gerai s apl i cvei s ao fato j ur di co- admi ni strati vo do tombamento. Mas
este se consumar, como adi ante veremos, atravs de atos admi ni strati vos espec fi -
cos desti nados a propri edades determi nadas.
3. F undament o
Como toda forma de i nterveno na propri edade, o tombamento, de i gual
manei ra, tem por fundamento a necessi dade de adequar o dom ni o pri vado s neces-
sidades de i nteresse pbl i co. Mai s uma vez se pode encontrar de modo notri o o pri n-
cpio de que o i nteresse pbl i co deve preval ecer sobre os i nteresses dos parti cul ares.
E por esse moti vo que, ai nda em rel ao ao presente i nsti tuto, podem ser i nvo-
cados os arts. 5
fi
, XXI I I , e 170, I I I , da CF, os quai s, como j vi sto, garantem o di rei to
de propri edade desde que esta atenda funo soci al .
Sem dvi da que a defesa do patri mni o cul tural matri a de i nteresse geral da
col eti vi dade. Para que a propri edade pri vada atenda a essa funo soci al , necessri o
se torna que os propri etri os se suj ei tem a al gumas normas restri ti vas concernentes
-O uso de seus bens, i mpostas pel o Poder Pbl i co. Sob essa proteo, a propri edade
estar cumpri ndo o papel para o qual a desti nou a Consti tui o.
Desse modo, podemos consi derar que o tombamento f undado na necessi dade
ie adequao da propri edade correspondente funo soci al . E a funo soci al , na
ri ptese, estampada pel a necessi dade de proteo ao patri mni o cul tural , hi stri -
co, art sti co etc.
O Decreto- l ei n
9
25/37 cl assi fi ca quatro documentos de regi stro: o Li vro do Tombo Arqueol gi co,
Etnogrfi co e Pai sag sti co; o Li vro do Tombo Hi stri co; o Li vro do Tombo das Bel as- Artes; e o Li vro do
Tombo das Artes Apl i cadas, cada um del es com um ti po de i nscri o.
Jos dos Santos Carvalho Filho
Bem a propsi to, al i s, foi promul gada a Emenda Consti tuci onal n 48, de
10.08.2005, que, acrescentando o 3 ao art. 215 da CF, previ u que lei venha a esta-
bel ecer o Pl ano Naci onal de Cul tura, de durao pl uri anual , com o obj eti vo de
fomentar o desenvol vi mento cul tural do Pa s e a i ntegrao de aes do Poder
Pbl i co para a defesa e val ori zao do patri mni o cul tural brasi l ei ro, produo, pro-
moo e di fuso de bens cul turai s e outras aes do gnero. Nota- se, destarte, o
i ntui to de dar cada vez mai s real ce aos val ores cul turai s do Pa s. E nesse contexto
que se encontra o i nsti tuto do tombamento.
Ul ti mamente, porm, tm si do tombados i mvei s urbanos para o fi m de i mpe-
dir sua demol i o e evi tar novas edi fi caes ou edi fi caes em determi nadas reas
urbanas, cuja demanda de servi os pbl i cos e equi pamentos urbanos seja i ncompat -
vel com a oferta poss vel no l ocal . Com tal objeti vo, certas zonas urbanas tm si do
qual i fi cadas como "reas de proteo ao ambiente cultural', e nel as se i ndi cam os
i mvei s sujei tos quel as l i mi taes. o que tem ocorri do, por exempl o, no
Muni c pi o do Ri o de J anei ro.
H nesses atos notri o desvi o de perspecti va. So eles fl agrantemente i l egai s e
nenhuma rel ao tm com o real moti vo do tombamento. O f undamento real deste
i nsti tuto a preservao do patri mni o pbl i co, mas naquel as reas no h qual quer
ambi ente cul tural a ser preservado. O que se pretende, com efei to, i nsti tui r limita-
es administrativas urbansticas, cujo fundamento, i ntei ramente di verso, consi ste
na mudana de estratgi a de pol ti ca urbana e na necessi dade de al terao de crit-
ri os para edi fi cao, tendo- se em mi ra a preservao da ordem urban sti ca, e no da
ordem cul tural , como parece i nsi nuar. Se a Admi ni strao quer al terar cri tri os de
edi fi cao, como gabari tos, natureza e objeti vos de prdi os, pode faz- l o por i nstru-
mentos urban sti cos, mas no por mei o de tombamento.
Por outro l ado, i mporta anotar que os i nsti tutos so tambm di versos quanto
aos desti natri os: enquanto o tombamento ato de l i mi tao i ndi vi dual , e i sso por-
que depende da anl i se de cada bem a ser tombado, as l i mi taes urban sti cas admi -
ni strati vas, como foi vi sto, so atos gerai s e i mpessoai s e, por consegui nte, i nci dem
sobre col eti vi dades i ndetermi nadas. Na verdade, adotou- se um i nsti tuto com os efei-
tos de outro.
O que se nota, na verdade, uma conduta di ssi mul ada do governo muni ci pal
apl i cando i ndevi damente o tombamento, que, como regra, no enseja i ndeni zao ao
propri etri o, em l ugar de estabel ecer l i mi taes urban sti cas i ndi vi duai s, como, pc:
exempl o, a proi bi o de demol i r o i mvel ou a supresso do contedo econmi co da
propri edade, em que o propri etri o, sacri fi cado em seu di rei to, faz jus i ndeni za:
devi da pel o Muni c pi o. Como sucede costumei ramente em outras hi pteses, tal cot-
Manual de Direito Administrativo - 23
9
edio
duta atende mai s a apel os de ordem pol ti ca que observnci a da ordem j ur di ca e
ao i nteresse pbl i co que deve prel evar na matri a.
70
4. Objeto
O tombamento i nci de sobre bens mvei s e i mvei s. Esse obj eto consta do art.
1 do Decreto- l ei n
e
25/37, que, ao defi ni r patri mni o hi stri co e art sti co naci onal ,
consi dera- o composto de bens mvei s e i mvei s exi stentes no pa s.
Deve consi gnar- se, porm, que os bens suscet vei s de tombamento so aquel es
que traduzem aspectos de rel evnci a para a noo de patri mni o cul tural brasi l ei ro.
Como di z a Lei do Tombamento, so os bens do patri mni o hi stri co e art sti co.
Desse modo, correta a observao de HELY LOPES MEI RELLES de que equi vo-
cado o tombamento de fl orestas, reservas naturai s e parques ecol gi cos. Logi camente
que tai s bens so suscet vei s de proteo pel o Poder Pbl i co, mas no o i nsti tuto
do tombamento o adequado a tal desi derato.
71
5. Natureza Jurdica
Vari a bastante o enfoque dado pel os autores natureza j ur di ca do tombamen-
to. Para al guns, trata- se de servi do admi ni strati va.
72
Outros sustentam que o bem
tombado um bem de i nteresse pbl i co.
73
Defende- se tambm a natureza de l i mi -
tao admi ni strati va.
74
No concordamos com a posi o segundo a qual se trata de servi do admi ni s-
trati va. Por mai s de uma razo. Pri mei ramente, o tombamento no um di rei to real ,
como o a servi do; depoi s, i nexi stem as fi guras do domi nante e do servi ente, i ntr n-
secas servi do admi ni strati va. De outro l ado, cl assi fi car o tombamento como bem
de i nteresse pbl i co nos parece uma i dei a vaga, que no chega a caracteri zar esse ti po
70 O TJ - RJ , na Ap. C vel n 12.498/05, 2 Cm. C vel , Rei . Des. LEI LA MARI ANO, reformando deci so do
ju zo monocrti co, anul ou, em rel ao aos apel antes, decreto que i ncl u a doi s i mvei s de sua propri edade
na denomi nada "rea de proteo do ambi ente cul tural (APAC)". A nobre Rel atora concl ui u ser i mposs -
vel aval i ar se havi a ou no i nteresse cul tural da preservao do i mvel .
71 Ob. cit., p. 486. Anote- se que o patri mni o natural , as fl orestas, a fauna, a fl ora, os parques ecol gi cos
consti tuem espci es de i nteresses di fusos da col eti vi dade, sendo protegi dos, dentre outras formas, pel a
ao ci vi l pbl i ca, regul ada pel a Lei n
a
7.347, de 24/7/1985. Ver tambm a Lei n
Q
6.938/81, que di spe
sobre a proteo do mei o ambi ente.
72 CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO (ob. cit., p. 363); LCI A VALLE FI GUEI REDO (ob. cit., p. 200).
73 PAULO AFFONSO LEME MA CHA DO {"Ao Civil Pblica e Tombamento", p. 71). O autor confessa
aderi r ao entendi mento de J OS AFONSO DA SI LVA.
74 CRETELLA J NI OR (RDA 112/55); THEMI STOCLES CAVALCANTI ("Curso de Direito Admi-
nistrativo", p. 149).
Jos dos Santos Carvalho Filho
de i nterveno. Li mi tao admi ni strati va tambm natureza i nadequada: enquanto
a l i mi tao se reveste de carter geral , o tombamento tem carter espec fi co, ou seja,
i nci de apenas sobre determi nados bens, di scri mi nados no competente ato.
Mesmo quando o tombamento abrange uma determi nada rea, um bai rro ou
at uma ci dade, os i mvei s tombados so apenas aquel es i nseri dos no l ocal menci o-
nado pel o ato. Di zer- se que todos os i mvei s de uma rua esto tombados si gni fi ca
que cada um deles, especi fi camente, sofre a restri o. Por i sso que di fere das l i mi -
taes admi ni strati vas, que se caracteri zam pel o fato de ser di spensvel e i rrel evan-
te a determi nabi l i dade dos bens que sofreram a i nterveno estatal . A nosso ver,
equi vocada a i dei a de que o tombamento possa ser geral quando o l ocal se consti tui
de vri as propri edades.
75
E por mai s de uma razo: a uma, porque a l egi sl ao exi ge
a noti fi cao do propri etri o, i ndi vi dual mente consi derado; a duas, porque em deter-
mi nado l ocal pode j ter si do fei ta nova construo, sem qual quer conotao cul tu-
ral ou hi stri ca; a trs, porque, a no ser assi m, o Poder Pbl i co estari a vul nerando,
fl agrantemente e por vi a transversa, a garanti a consti tuci onal da propri edade.
76
Temos para ns que o tombamento no nem servi do nem l i mi tao admi ni s-
trati va. Trata- se real mente de instrumento especial de interveno restritiva do
Estado na propriedade privada, com fi si onomi a prpri a e i nconfund vel com as
demai s formas de i nterveno. Al m di sso, tem natureza concreta e espec fi ca, razo
por que, di versamente das l i mi taes admi ni strati vas, se confi gura como uma restri-
o ao uso da propri edade. Podemos, poi s, concl ui r que a natureza jur di ca do tom-
bamento a de se qual i fi car como mei o de i nterveno do Estado consi stente na res-
tri o do uso de propri edades determi nadas.
77
Tambm em rel ao natureza do ato, cab vel o estudo a respei to de ser ele
vi ncul ado ou di scri ci onri o. A despei to de haver controvrsi a entre os autores, que
se col ocam de um l ado ou de outro, quanto natureza do ato, entendemos que pre-
ci so fazer uma di sti no quanto ao moti vo do ato. Sob o aspecto de que o tombamen-
to h de ter por pressuposto a defesa do patri mni o cul tural , o ato vi ncul ado, o que
si gni fi ca que o autor do ato no pode prati c- l o apresentando moti vo di verso. Est.
poi s, vi ncul ado a essa razo. Todavi a, no que concerne val orao da qual i fi cao dc
bem como de natureza hi stri ca, art sti ca etc. e da necessi dade de sua proteo, o at:
di scri ci onri o, vi sto que essa aval i ao pri vati va da Admi ni strao.
Foi como deci di u o STJ no REsp 1.098.640, Rei . Mi n. HUMBERTO MARTI NS, DJ 25.06.2009.
O tombamento denomi nado de geral s admi ss vel quando se trata de l ocai s merecedores de prote:
como ruas, praas, l ogradouros hi stri cos etc, que no contam com a presena de propri edades i ndi vi duai ;
tambm a opi ni o de MARI A SYLVTA DI PI ETRO, que anteri ormente chegou a advogar a tese da limi-
tao admi ni strati va (ob. cit., p. 114).
Manual de Direito Administrativo - 23
a
edio
mmmmummmmimKmmm
Cab vel , da mesma forma, a observao de que o tombamento consti tui um
ato administrativo, devendo- se, por vi a de consequnci a, exi gi r que contenha todos
os el ementos necessri os para conferi r- l he carga de l egal i dade. No nos parece,
assi m, que se trate de procedimento administrativo, como supem al guns estudi osos,
fundados em que no se real i za num s ato, mas numa sucesso de atos.
78
Na real i -
dade, o tombamento efeti vamente um ato s, um ato admi ni strati vo ni co. O que
ocorre que semel hante ato resulta necessari amente de procedi mento admi ni strati -
vo e corresponde ao desfecho de toda a sua trami tao. I sso si gni fi ca to- somente
que o ato no pode ser prati cado numa s ao, mas, ao revs, recl ama todo um con-
j unto de formal i dades prvi as. No se confunde, portanto, o procedi mento que cul -
mi nou no ato de tombamento com o ato de tombamento em si.
6. Espcies
As espci es de tombamento podem ser agrupadas l evando- se em consi derao
a mani festao da vontade ou a efi cci a do ato.
No que se refere ao pri mei ro aspecto, o tombamento pode ser voluntrio ou
compulsrio. Vol untri o aquel e em que o propri etri o consente no tombamento,
seja atravs de pedi do que ele mesmo formul a ao Poder Pbl i co, seja quando concor-
da com a noti fi cao que l he di ri gi da no senti do da i nscri o do bem. O tomba-
mento compul sri o quando o Poder Pbl i co i nscreve o bem como tombado, ape-
sar da resi stnci a e do i nconformi smo do propri etri o.
79
Quanto efi cci a do ato, pode ser provisrio ou definitivo. provi sri o
enquanto est em curso o processo admi ni strati vo i nstaurado pel a noti fi cao, e defi -
ni ti vo quando, aps concl u do o processo, o Poder Pbl i co procede i nscri o do
bem no Li vro do Tombo.
Sobre a provi sori edade do tombamento, o STJ j proferi u deci so consi derando
que o tombamento provi sri o no fase procedi mental , mas si m medi da assecurat-
ria de preservao do bem at a concl uso dos pareceres e a i nscri o no l i vro res-
pecti vo.
80
Parece- nos, contudo, que tal concl uso no se coaduna com o texto l egal .
Di spe o art. 10 do Dec.- l ei n
e
25/37 que o tombamento "ser considerado provis-
rio ou defnitivo, conforme esteja o respectivo processo iniciado pela notificao ou
concludo pela inscrio dos bens". Segue- se, por consegui nte, que, a despei to de
78 como pensa MARI A SY LVI A ZANELLA DI PI ETRO, ob. cit., 18* ed., 2005, p. 134.
79 Arts. 7 e 8=do Decreto- l ei n 25/37.
80 RMS 8.252- SP, 2 Turma, Rei . Mi n. LAURI TA VAZ, jul g. em 22/10/2002 (vi de I nformati vo "J ur i s-
prudncia STJ"ti> 152, out./2002).
Jos dos Santos Carvalho Filho
poder tambm revesti r- se de carter preventi vo, o tombamento provi sri o encerra,
na real i dade, fase do processo, porquanto decretado antes do ato fi nal do tombamen-
to defi ni ti vo.
Autori zada doutri na admi te, ai nda, a cl assi fi cao do tombamento em indivi-
dual, quando ati nge um bem determi nado, e geral, quando al cana "todos os bens
situados em um bairro ou uma cidade".
8i
Ousamos di ssenti r dessa cl assi fi cao. O
tombamento, segundo nos parece, tem sempre carter individual, val e di zer, os efei -
tos do ato al canam di retamente apenas a esfera jur di ca do propri etri o de determi -
nado bem. O di to tombamento geral seri a ato l i mi tati vo de natureza genri ca e abs-
trata i ncongruente com a natureza do i nsti tuto. Quando vri as edi fi caes de um
bai rro ou uma ci dade so al vo de tombamento, tal ocorre porque foi consi derada
cada uma del as per se como suscet vel de proteo hi stri ca ou cul tural . A abrangn-
cia do ato, nesse caso, ati nge vri as edi fi caes to- somente pel a ci rcunstnci a de
serem elas cont guas ao momento em que se cri ou a proteo. Mas, por suposi o, se
um dos i mvei s dentro do agrupamento no mai s ti ver a pecul i ari dade hi stri ca que
reveste os demai s (em vi rtude, por exempl o, de demol i o da construo anteri or e
de nova construo ocorri das antes do momento em que se di l i genci a a proteo), tal
i mvel no poder ser tombado, porquanto l he fal tar o pressuposto que gerou a pro-
teo dos demai s e seu consequente tombamento.
7. Instituio
Todo tombamento deri va de mani festao expressa da vontade do Poder
Pbl i co. E deri va porque a este que i ncumbem a proteo do patri mni o cul tural
brasi l ei ro e a i nterveno na propri edade pri vada para o fi m de garanti r a preval n-
cia do i nteresse pbl i co.
A questo que se pe, contudo, a de saber qual o ti po de ato pel o qual o Poder
Pbl i co decreta o tombamento. Parte da doutri na tem o entendi mento de que a ins-
ti tui o tanto pode ser fi xada por ato admi ni strati vo como por lei. Por essa corrente
de pensamento, tanto competnci a do Executi vo como do Legi sl ati vo a i nsti tui o
i nterventi va.
82
Essa, porm, no parece ser a mel hor doutri na, apesar dos i l ustres juri stas que
a defendem. O tombamento ato ti pi camente admi ni strati vo, atravs do qual o
Poder Pbl i co, depoi s de concl ui r formal mente no senti do de que o bem i ntegra o
874
81 MARI A SY LVI A ZANELLA DI PI ETRO, Direito Administrativo cit., 18ed., 2005, p. 135.
82 PAULO AFFONSO LEME MA CHA DO (ob. cit., p. 75); PONTES DE MI RANDA ( "Coment r i os" ci u
tomo VI , p. 369).
Manual de Di r ei to A dmi ni st r at i vo - 23
s
edi o
patri mni o pbl i co naci onal , i ntervm na propri edade para proteg- l o de muti l aes
e destrui es. Trata- se de ati vi dade admi ni strati va, e no l egi sl ati va. Al m do mai s,
o tombamento s defi ni do aps processo admi ni strati vo no qual , frequentemente,
h confl i to de i nteresses entre o Estado e o parti cul ar. Resul ta da que o ato de tom-
bamento pass vel de exame quanto l egal i dade de seus vri os el ementos, como o
moti vo, a fi nal i dade, a forma etc. Ora, a lei que decreta um tombamento no pressu-
pe qual quer procedi mento prvi o, de modo que fi ca trancada para o propri etri o
qual quer possi bi l i dade de control e desse ato, o que seri a absurdo mesmo di ante da
ci rcunstnci a de ser a lei, nesse caso, qual i fi cada como lei de efeitos concretos, ou
seja, a lei que, embora tenha a forma de lei, representa materi al mente um mero ato
admi ni strati vo.
Ao Legi sl ati vo compete, isto si m, estabel ecer regras gerai s para que o admi ni s-
trador i ntervenha na propri edade pri vada para fi ns de proteo do bem por traduzi r
i nteresse hi stri co ou art sti co. Nesse aspecto, al i s, a Consti tui o estabel ece com-
petnci a concorrente da Uni o, dos Estados e do Di stri to Federal para l egi sl ar sobre
a proteo ao patri mni o hi stri co, cul tural , art sti co, tur sti co e pai sag sti co (art. 24,
VI I , CF). No se excl ui , nesse caso, a competnci a tambm do Muni c pi o, poi s que o
art. 30, I X, da CF l he d competnci a para 'promover a proteo do patrimnio his-
trico-cultural local, observadas a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual".
Essa competnci a, entretanto, fi xada para o fi m da edi o de regras gerai s, abstra-
tas e i mpessoai s sobre a i nterveno na propri edade para a proteo desse patri m-
ni o. Bem di versa, porm, a competnci a para concluir que a hiptese realmente
a de tombamento, competnci a t pi ca do Executi vo.
Desse modo, parece- nos que a i nsti tui o do tombamento deve ser formal i zada
por ato admi ni strati vo t pi co prati cado pel o Poder Executi vo.83 O STF j teve a opor-
tuni dade de enfrentar o tema, tendo a mai ori a votado no senti do de que o tomba-
mento da competnci a do Executi vo e, por isso, h de ser materi al i zado por ato
admi ni strati vo.84 Por exceo, poss vel que o i ntui to proteti vo se ori gi ne da pr-
pri a Consti tui o, e em tal si tuao o tombamento ser i nsti tu do pel a prpri a norma
consti tuci onal .
85
83 Tm o mesmo entendi mento HELY LOPES MEI RELLES (ob. cit., p. 486); LCI A VALLE FI GUEI REDO
("Disciplina Urbanstica da Propriedade", p. 16). Parecem adot-l o SRGI O DE ANDRA FERREI RA ("Direito
Administrativo Didtico"cit., p. 185) e DI OGO DE FI GUEI REDO MOREI RA NETO (ob. cit., p. 318).
84 Representao n
A
1.312, Pl eno, Rei . Mi n. CLI O BORJ A, publ . na 27128/ 515. Votou a favor o Mi n. FRAN-
CI SCO REZEK, fi cando venci do o Mi n. OSCAR CORRA. Anote- se, porm, que a ci tada Representao
acabou por no ser conheci da em razo do advento da vi gente Consti tui o no curso do processo.
85 Exempl o t pi co consta do art. 216, 5
Q
, da CF: "Ficam tombados todos os documentos e os stios detento-
res de reminiscncias histricas dos antigos quilombos".
Jos dos Santos Carvalho Filho
A competnci a para l egi sl ar sobre tombamento concorrente de todas as pes-
soas federati vas. Apesar da omi sso dos Muni c pi os no art. 24, da CF, o i nci so VI I
desse di sposi ti vo, que al ude competnci a para l egi sl ar sobre patri mni o hi stri co e
cul tural , deve ser i nterpretado em conj ugao com o art. 30,1 e I I , da CF, de modo
a consi derar- se vl i da a l egi sl ao muni ci pal . Nesse senti do, deci di u o TJ - MG.
86
Quant o aos bens pbl i cos, entendemos que, por i nterpretao anal gi ca ao art.
2, 2, do Decr.- l ei n
fi
3.365/41, que regul a as desapropri aes, a Uni o pode tom-
bar bens estaduai s, di stri tai s e muni ci pai s, e os Estados podem faz- l o em rel ao aos
bens do Muni c pi o. Entretanto, em observnci a tambm natureza dos i nteresses
tutel ados pel os entes federati vos das di versas esferas, parece- nos no possam as enti -
dades menores i nsti tui r, manu militari, tombamento sobre bens pertencentes aos
entes mai ores, i sto , o Muni c pi o no pode faz- l o sobre bens estaduai s e federai s,
nem os Estados sobre bens da Uni o. Nestes casos, a enti dade menor i nteressada deve
obter autori zao do ente pbl i co mai or a quem pertencer o bem a ser tombado; s
assi m nos parece compat vel a i nterpretao do art. 23, I I I , da CF, que confere a todas
as pessoas federati vas competnci a comum para proteger bens de val or hi stri co,
art sti co e cul tural .
87
O art. 5
6
do Decr.- l ei n
e
25/37 no regul ou a hi ptese aci ma. Li mi tou- se a enun-
ciar que o tombamento dos bens pertencentes Uni o, aos Estados e aos Muni c pi os
se processa de of ci o por ordem do servi o de patri mni o hi stri co federal , devendo,
contudo, noti fi car- se o ente federati vo para que o ato produza seus regul ares efei tos.
Portanto, trata apenas da hi ptese em que a i nsti tui o do tombamento ori undo da
Uni o. Ai nda assi m, porm, para que se harmoni ze o di sposi ti vo com os precei tos da
vi gente Consti tui o rel aci onados autonomi a dos entes federati vos, deve exi gi r- se
que a noti fi cao renda ensejo a que o ente i nteressado possa questi onar ou rechaar
a i nteno de o governo federal tombar o bem que l he pertence. Apl i ca- se, poi s,
hi ptese o pri nc pi o do contradi tri o e da ampl a defesa, tendo em vi sta que, com a
oposi o da enti dade i nteressada, o processo torna- se l i ti gi oso (art. 5
B
, LV, CF).
7.1. Desfazimento
Embora no seja comum, poss vel que, depoi s do tombamento, o Poder
Pbl i co, de of ci o ou em razo de sol i ci tao do propri etri o ou de outro i nteressa-
876
86 ApC v n 72.988- 9, 5>CC v., Rei . Des. CAMPOS OLI VEI RA, jul g. em 14/11/1996.
87 Contra, admi ti ndo o tombamento de bem estadual por Muni c pi o: STJ , RMS n
a
18.952- RJ , 2f Turma, ReL
Mi n. ELI ANA CALMON, em 26.4.2005 (vi de Informativo STJn= 244, abr./2005).
Manual de Direito Administrativo - 23
9
edio
do, j ul gue ter desapareci do o f undamento que deu suporte ao ato. Reconheci da a
ausnci a do f undamento, desaparece o moti vo para a restri o ao uso da propri eda-
de. Ocor r endo semel hante hi ptese, o efei to h de ser o de desf azi mento do ato, pro-
movendo- se o cancelamento do ato de inscrio, fato tambm denomi nado por
al guns de destombamento.
Note- se, porm, que o cancel amento no resul ta de aval i ao di scri ci onri a da
Admi ni strao; ao revs, est el a vi ncul ada s razes que fi zeram desaparecer o f un-
damento anteri or. Assi m, se o bem tombado conti nua a merecer proteo, no pode
a Admi ni strao agi r a seu excl usi vo arb tri o e proceder ao destombamento, porque,
assi m agi ndo, sua conduta seri a ofensi va aos mandamentos consti tuci onai s que
impem (e no facultam) a tutel a dos rgos pbl i cos.
Al guns doutri nadores admi tem tambm o desf azi mento pel o cancel amento
resul tante de aval i ao di scri ci onri a da autori dade competente.
88
Entendemos de
duvi dosa l egi ti mi dade deci so admi ni strati va de tal natureza. A uma, porque, se o
tombamento tem pressupostos espec fi cos para sua efeti vao, no se poder ter mai s
de uma sol uo dentre al ternati vas poss vei s: ou esto presentes tai s pressupostos, e
o ato de tombamento deve ser produzi do, ou estaro ausentes, e nesse caso, desapa-
reci do o i nteresse pbl i co, no h como subsistir o tombamento, nem as restri es
que del e emanam, poi s que i sso provocari a vi ol ao ao di rei to de propri edade. A
duas, porque no h no Decreto- l ei n 25/37 qual quer autori zao no senti do de que
o admi ni strador possa atuar di scri ci onari amente na referi da hi ptese; al i s, ai nda
que houvesse, di fi ci l mente se poderi a consi derar o di sposi ti vo recepci onado pel o
quadro consti tuci onal que atual mente rege a matri a.
8. Processo Administrativo
O ato de tombamento o ato fi nal do processo admi ni strati vo que a l ei exi ge
para o fi m de apurar corretamente os aspectos que conduzem necessi dade de i nter-
veno na propri edade para a proteo do bem tombado.
O processo no tem um ri to predefi ni do, podendo sua trami tao e os atos que
o compem vari ar conf or me a espci e do tombamento. H, porm, al guns atos que
devem i ntegr- l o necessari amente. Um del es o parecer do rgo tcni co cul tural .89
88 J OS CRETELLA J R. ("Dicionrio"cit., p. 519) i nforma que assi m se procedeu em rel ao ao Parque Lage,
no bai rro do J ardi m Botni co, no Muni c pi o do Ri o de J anei ro. O autor faz refernci a at a parecer com
i dnti co entendi mento fi rmado por CAI O MRI O DA SI LVA PEREI RA, quando exerci a a f uno de
Consul tor- Geral da Repbl i ca (RDA 65/315).
89 A enti dade de n vel federal a quem cabe a anl i se tcni co- cul tural de bens para o efei to de tombamento
o I PHAN - I nsti tuto do Patri mni o Hi stri co e Art sti co Naci onal , cuja estrutura est del i neada no
Decreto n5.040, de 7.4.2001.
Jos dos Santos Carvalho Filho
Outro a noti fi cao ao propri etri o. Este, por sua vez, se mani festa anui ndo no
tombamento ou i mpugnando a i nteno de decret- l o. O Consel ho Consul ti vo da
pessoa i ncumbi da do tombamento, aps as mani festaes dos tcni cos e do propri e-
tri o, defi ne o processo, podendo anul - l o, se houver i l egal i dade; rejei tar a proposta
do rgo tcni co; ou homol og- l a, se necessri o o tombamento. Este se torna defi ni -
ti vo com a i nscri o no respecti vo Li vro do Tombo.
O que i mportante neste passo assi nal ar a absol uta necessi dade de ser observa-
do o pri nc pi o fundamental do devi do processo legal (due process oflaw), no qual se
assegure ao propri etri o o di rei to ao contradi tri o e ampl a defesa, i ncl ui ndo os mei os
de prova que vi sem a demonstrar a i nexi stnci a de rel ao entre o bem a ser tombado
e a proteo ao patri mni o cul tural . Apl i ca- se, poi s, a norma do art. 5
e
, LV, da CF.
Anote- se, por fi m, que ao propri etri o do bem tombado conferi do o di rei to de
recorrer contra o ato de tombamento. O recurso di ri gi do ao Presi dente da Rep-
bl i ca, que, atendendo a razes de i nteresse pbl i co, pode cancel ar o tombamento.
A
9. Efeitos
Do ato de tombamento resul tam al guns efei tos de grande i mportnci a no que
toca ao uso e al i enao do bem tombado.
Como o tombamento i mporta restri o ao uso da propri edade pri vada, deve
esse fato ser l evado a registro no Ofcio de Registro de Imveis respectivo, sendo
averbado ao l ado da transcri o do i mvel .
91
Se o bem for al i enado, o adqui rente tem
a obri gao de l evar ao Regi stro de I mvei s a escri tura pbl i ca, ou o termo de con-
trato, se for o caso, tendo o prazo de tri nta di as para faz- l o sob pena de mul ta cor-
respondente a dez por cento do val or do negci o jur di co, bem como para comuni -
car a transfernci a ao rgo pbl i co cul tural competente.
A Lei n
9
6.015/73, que regul a os regi stros pbl i cos, no menci ona o tombamento
dentre os di versos fatos jur di cos pass vei s de averbao no Regi stro Geral de I mvei s
(art. 167, I I ). Ai nda assi m, todavi a, a averbao exi g vel , porque o DL 25 lex specia-
lis em rel ao lei dos regi stros pbl i cos, no tendo sido, por isso mesmo, revogada por
esta (art. 2
a
, 2
e
, do Dec.- l ei n
a
4.657/42 - Lei de I ntroduo ao Cdi go Ci vi l ).
92
vedado ao propri etri o, ou ao ti tul ar de eventual di rei to de uso, destrui r
demol i r ou muti l ar o bem tombado. Da mesma forma, somente l he autori zado
90 Esse recurso, consi derado como imprprio, tem previ so no Decreto- l ei n
s
3.866, de 29/11/1941.
91 Art. 13, DL n= 25/37
92 Tambm: MARI A SY LVI A ZANELLA DI PI ETRO, Dir. Admin, cit., 2007, p. 128. Consul te- se ai nda o tra-
bal ho "O Tombamento de Imveis e o Registro", de AFRNI O DE CARVALHO (RT672/73).
Manual de Di rei to A dmi ni st r at i vo - 23
9
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reparar, pi ntar ou restaurar o bem com prvi a autori zao especi al do Poder
Pbl i co.
Compete ao propri etri o o dever de conservar o bem tombado para mant- l o
dentro de suas caracter sti cas cul turai s. Mas, se no di spuser de recursos para proce-
der a obras de conservao e reparao, deve necessari amente comuni car o fato ao
rgo que decretou o tombamento, o qual mandar execut- l as a suas expensas.
I ndependentemente dessa comuni cao, no entanto, tem o Estado, em caso de
urgnci a, o poder de tomar a i ni ci ati va de provi denci ar as obras de conservao.
H restri es tambm para a vizinhana do prdi o tombado. Sem que haja auto-
ri zao do rgo competente, vedado fazer qual quer construo que i mpea ou redu-
za a vi si bi l i dade em rel ao ao prdi o sob proteo, bem como nel a col ocar cartazes ou
annci os. Se tal ocorrer, poder ser determi nada a destrui o da obra ou a reti rada do
cartaz ou annci o, podendo, i ncl usi ve, ser apl i cada mul ta pel a i nfrao cometi da.
I mportante tambm o direito de preferncia estabel eci do na lei. O propri et-
rio, antes de al i enar o bem tombado, deve noti fi car a Uni o, o Estado e o Muni c pi o
onde se situe, para exercerem, dentro de tri nta di as, seu di rei to de prefernci a. A ofer-
ta a esses entes pbl i cos deve ser fei ta pel o preo que o propri etri o pretende obter
na al i enao. Caso i nobservado o di rei to de prefernci a, a lei comi na de nul i dade o
negci o transl ati vo e autori za os entes pbl i cos a sequestrarem o bem e a i mpor ao
propri etri o e ao adqui rente a mul ta de vi nte por cento do val or do contrato.
94
Por fi m, a condi o de ser tombado o bem no i mpede o propri etri o de grav-
lo l i vremente atravs de penhor, anti crese ou hi poteca.
Cabe tecer breve comentri o sobre o aspecto da indenizabilidade. O tomba-
mento, por si gni fi car uma restri o admi ni strati va que apenas obri ga o propri etri o
a manter o bem tombado dentro de suas caracter sti cas para a proteo do patri m-
nio cul tural , no gera qual quer dever i ndeni zatri o para o Poder Pbl i co, e isso por-
que nenhum prej u zo patri moni al causado ao dono do bem. Somente se o propri e-
tri o comprovar que o ato de tombamento l he causou preju zo, o que no a regra,
que far jus i ndeni zao.
95
H, contudo, quem entenda que o s fato do tombamento gerari a sempre o
di rei to i ndeni zatri o.
96
No abonamos esse entendi mento, porquanto nem h ampa-
ro consti tuci onal ou l egal para tal concl uso, nem h, como regra, prej u zo decorren-
93 Art. 17, DL n 25/37.
94 Art. 22 e pargrafos do DL n 25/37.
95 Com a mesma opi ni o, DI GENES GASPARI NI (ob. cit., p. 427) e MARI A SY LVI A ZANELLA DI PI E-
TRO (ob. cit., p. 107).
96 CELSO ANTNI O BANDEI RA DE MELLO, "Curso" cit., p. 364; CARLOS ARI SUNDFELD, ""Direito
Administrativo Ordenador" cit., p. 110.
Jos dos Santos Carvalho Filho
te do ato, que retrata mera restri o ao uso da propri edade. Al m di sso, preci so
consi derar que, dependendo da si ngul ari dade da si tuao, pode o ato de tombamen-
to gerar vantagens decorrentes da val ori zao do bem, especi al mente bem i mvel , e
no preju zo, para o propri etri o. E o caso, por exempl o, de tombamento de edi fi ca-
es em aveni da central da ci dade, uti l i zadas por l ojas comerci ai s de di versos ramos:
o tombamento, nesse caso, al i a-se ao aspecto tur sti co, ensej ando a atrao de mai or
nmero de consumi dores.
De qual quer modo, se houver comprovao efeti va de prej u zo, o propri etri o
dever formul ar seu pedi do i ndeni zatri o no prazo de ci nco anos, pena de sujei tar-
se prescri o de sua pretenso, contando- se o prazo a parti r do ato que efeti vou o
tombamento.
97
oportuno, neste passo, ressal var a hi ptese em que, sob a denomi nao de
tombamento, o Estado real mente i nterdi ta o uso do bem pel o propri etri o. Nesse
caso at i mprpri o fal ar- se em tombamento; o certo ser consi derar- se hi ptese de
servi do admi ni strati va ou de desapropri ao, conforme o caso, passando o propri e-
tri o ento a ter di rei to i ndeni zao pel os prej u zos causados pel o uso, ou pel a pr-
pri a perda da propri edade, no todo ou em parte.
10. Controle
Como todo ato admi ni strati vo, o ato de tombamento tambm se sujei ta a con-
trol e.
Pri mei ramente, poss vel o control e admi ni strati vo, exerci do pel o presi dente
da enti dade pbl i ca cul tural ou, como vi sto, pel o Presi dente da Repbl i ca. O contro-
le aqui pode ser de l egal i dade ou de conveni nci a. Ser de l egal i dade quando se vi s-
l umbrar v ci o rel ati vo aos requi si tos de val i dade do ato, como a competnci a, a
forma, a fi nal i dade. De conveni nci a (ou de mri to) quando, por razes de i nteresse
pbl i co afer vei s apenas pel a Admi ni strao, for rejei tada a proposta de tombamen-
to ou for cancel ado o prpri o ato de tombamento.
Poss vel ser, da mesma forma, o control e judi ci al . Este, no entanto, dever ci n-
gi r- se apreci ao de questes concernentes l egal i dade do ato. Se houver v ci o no
procedi mento admi ni strati vo previ sto na lei, o ato em que cul mi nar o processo esta-
r contami nado de v ci o de l egal i dade quanto formal i zao exi gi da para a sua val i -
97 I nci de, poi s, tambm aqui (por tratar- se de restri o do Poder Pbl i co) o art. 10, pargrafo ni co, d:
Decr.- l ei 3.365/41 (lei geral de desapropri ao), com a al terao i ntroduzi da pel a MP 2.183- 56, de
24.08.2001.
Manual de Direito Administrativo - 23
9
edio
dade. O mesmo se dar se houver desvi o de fi nal i dade, ou seja, se o admi ni strador
usar o tombamento como si mul acro de persegui o pessoal .
Quanto ao moti vo do ato, repeti mos, i mportante di sti ngui r os ngul os de que
se reveste. Se o propri etri o provar que no exi ste qual quer fator que i mpl i que a
necessi dade da i nterveno proteti va do Estado, o ato estar ei vado de v ci o e pode-
r ser i nval i dado na vi a judi ci al .
No cabe, porm, nessa vi a di scuti r os aspectos admi ni strati vos que conduzem
val orao do senti do cul tural do bem e necessi dade de sua proteo. Essa parte
do ato insindicvelpelo Judicirio. A i nsi ndi cabi l i dade, porm, s ser acei tvel se,
na val orao dos aspectos a serem protegi dos, houver elementos concretos que con-
duzam necessi dade do tombamento. Se vri os rgos tcni cos j ul gam que o bem
merece proteo porque tem i mportnci a hi stri ca, a aval i ao desta tem aspectos
t pi cos da Admi ni strao, no cabendo ao j ui z entender de forma contrri a, sal vo se
houver prova peremptri a em senti do contrri o. I nexi stentes, contudo, el ementos
concretos para o tombamento, vedado ao Estado tombar o bem e, por consegui n-
te, o ato estar sujei to a control e de l egal i dade no J udi ci ri o.
Em hi ptese ocorri da no Ri o de J anei ro, o Muni c pi o efetuou tombamento sem
qual quer apoi o nos pressupostos consti tuci onai s, prati cando fl agrante arbi trari edade.
Para enfrentar e corri gi r esse abuso de poder, o TJ - RJ acentuou a necessi dade de vi n-
cul ao do tombamento a atos e fatos memorvei s reais da hi stri a, deci di ndo:
"E inconsistente decreto de tombamento que se mostra ausente de
metodologia cientfica a fundamentar o ato, de acordo com a prova tcnica
realizada, demonstrando que as pequenas casas que formam a vila tombada,
sobre serem de nfimo valor pecunirio, no apresentam qualquer linhagem
histrica ou arquitetnica que justifque a limitao imposta ao direito de
propriedade, consistindo o tombamento, na verdade, em arbitrariedade a
consubstanciar abuso de poder, impondo-se sua anulao
No aresto, sal i entou acertadamente o i l ustre Rel ator que, nesse ti po de contro-
le, "a interveno do Judicirio, para dirimir controvrsia entre o particular e o
Poder Pblico Municipal, no pode ser considerada em quebra do princpio da har-
monia e independncia dos poderes e, muito menos, em subtrao da competncia
do Executivo e do Legislativo". De fato, como a questo versou sobre os moti vos do
98 TJ - RJ , ApC v n 779/98, 14>CC v, unn., Rei . Des. J OS AFFONSO RONDEAU, jul g. em 2/6/1998 (Vi de
Ementrio Cvel do TJ-RJ t* 34/98, n
s
40).
Jos dos Santos Carvalho Filho
tombamento, que s podem ser ti dos como l eg ti mos se compat vei s com os pressu-
postos consti tuci onai s, perfei tamente adequado e cab vel o control e judi ci al .
bem verdade que a di scusso envol vendo os pressupostos do tombamentc
nem sempre pac fi ca. Em ao movi da contra Muni c pi o do Ri o de J anei ro em vir-
tude do tombamento do edi f ci o em que se si tua o tradi ci onal Bar da Lagoa, o juiz
j ul gou i mprocedente a ao por entender presente razo hi stri ca, mas desprezou c
f undamento de que o i mvel teri a esti l o art dco. O Tri bunal de J usti a proveu a ape-
l ao depoi s de efetuar i nspeo judi ci al no l ocal , consi derando que o tombamentc
no ti vera escopo de preservao do i nteresse cul tural , mas o benef ci o de parti cul a-
res, ocorrendo assi m i negvel desvio de finalidade. O STJ deu provi mento a recursc
especi al e anul ou o acrdo porque a prova real i zada pel o Tri bunal a quo no pode-
ria ser produzi da ex offcio e que havi a si do preteri do o postul ado do contradi tri o
determi nando o retorno do processo para ser fei ta prova de val or arqui tetni co dc
i mvel .
95
Vej a- se, portanto, que nem sempre o Poder Pbl i co efetua o tombamentc
por razes l eg ti mas e, quando o fi zer para benefi ci ar ou prej udi car o propri etri o,
sua conduta se revesti r de fl agrante desvi o de fi nal i dade. Esses aspectos so perfei -
tamente suscet vei s de control e judi ci al .
11. Outros Instrumentos Protetivos
O tombamento no a ni ca forma de proteo do patri mni o cul tural .
Em al gumas ocasi es, poss vel que o Poder Pbl i co esteja negl i genci ando em
seu dever i nafastvel de proteger o patri mni o hi stri co, art sti co e ci ent fi co do
pa s. Ocorrendo esse non facere por parte do Estado, a col eti vi dade tem o di rei to de
aci on- l o para di l i genci ar essa necessri a proteo.
Um dos i nstrumentos proteti vos o direito depetio, que corre na prpri a vi a
admi ni strati va. Cal cado no art. 5
S
, XXXI V, "a", da CF, o di rei to de peti o encerra a
possi bi l i dade de qual quer pessoa requerer ao Poder Pbl i co competente a provi dn-
cia col i mada pel a lei e estabel eci da como dever de agir. Cui da- se de garanti a funda-
mental do i ndi v duo, de modo que no haver qual quer requi si to prvi o formal para
o exerc ci o desse di rei to.
Outro mei o de proteo, agora em vi a judi ci al , a ao popular. Previ sta no art.
5
e
, LXXI I I , da CF, a ao popul ar cab vel para a anul ao de atos l esi vos ao patri -
mni o pbl i co e, especi fi camente, ao patri mni o hi stri co e cul tural . A ao regu-
95 REsp n= 173.158- RJ , 1 Turma, Rei . Mi n. J OS DELGADO, mai ori a, jul g. em 28/3/2000 (vi de Informativo
Jurisprudncia STJn
s
52, maro/2000).
Manual de Direito Administrativo - 23
s
edio
l ada pel a Lei n
B
4.717, de 29/6/1965, e depende da observnci a de uma condi o
especi al : a l egi ti mao ati va para a causa pri vati va do ci dado.
I mportante e moderno i nstrumento proteti vo a ao civil pblica, regul ada
pel a Lei n
s
7.347, de 24/7/1985. O grande objeti vo da lei a proteo dos i nteresses
col eti vos e di fusos da col eti vi dade, ou seja, aquel es i nteresses transi ndi vi duai s que
tm natureza i ndi vi s vel e que hoj e so objeto de profundos estudos e debates den-
tro da doutri na moderna.
Segundo o art. I
9
, I I I , desse di pl oma, so protegi dos pel a ao ci vi l pbl i ca, den-
tre outros di rei tos, os bens e di rei tos de val or art sti co, estti co, hi stri co, tur sti co e
pai sag sti co, podendo ser postul ado pel o autor pedi do condenatori o (mandamental
ou pecuni ri o) e consti tuti vo. Em rel ao ao patri mni o pbl i co, o mai s comum
que as pessoas l egi ti madas para a ao formul em pedi do no senti do de que o Poder
Pbl i co, ru, faa ou dei xe de fazer al guma coi sa, ou, em outras pal avras, seja conde-
nado a di l i genci ar para a proteo do bem ou a abster- se de conduta que vi se sua
destrui o ou muti l ao, isso i ndependentemente de prvi o ato de tombamento.
96
XI . Smulas
SUPREMO TRI BUNAL FEDERAL
Smul a 668: E inconstitucional a lei municipal que tenha estabelecido, antes
da Emenda Constitucional 29/2000, alquotas progressivas para o IPTU, salvo se des-
tinada a assegurar o cumprimento da funo social da propriedade urbana.
SUPERI OR TRI BUNAL DE J USTI A
Smul a 56: Na desapropriao para instituir servido administrativa so devi-
dos juros compensatrios pela limitao de uso da propriedade.