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T I E MP O D E

CENTROAMRICA HOY: RETOS Y DESAFOS


N. 113 VERANO 2014
portada TP 113_Maquetacin 1 22/09/14 14:52 Pgina 1
Editorial 3
PRESENTACIN
Centroamrica y nosotros 5
Jaume Segura Socas
I. CENTROAMRICA HOY: RETOS Y DESAFOS
Desafos y dilemas centroamericanos en los ltimos 25 aos 9
Miguel Gutirrez Saxe
La evolucin de la violencia en centroamrica: principales nichos y mapa tipolgico 19
Enrique Gomriz Moraga
Defensa de la tregua en El Salvador 36
Paolo Lers
Racismo y genocidio, dos caras de la misma moneda 47
Marta Elena Casas Arz
Ignacio Ellacura: una vida que transforma 55
Hctor Samour
La crisis de los menores migrantes en EUA. Los nios no se van: se los llevan 63
scar Martnez
La Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero en la Regin SICA 72
Miosotis Rivas Pea
Renovar y progresar: el proyecto inacabado de la sociedad civil centroamericana 81
Francisco Santos Carrillo
El acuerdo de asociacin entre la Unin Europea y Amrica Central:
mucho ms que un acuerdo comercial 89
Javier Sandomingo
Imperativos del Proceso de Integracin en Centroamrica 96
Mauricio Herdocia Sacasa
II. SOCIEDAD INTERNACIONAL EN MUTACIN
La violencia sexual como arma de guerra. La Cumbre Global
para Eliminar la Violencia Sexual en los Conflictos 104
Antonio Gabriel Rosn Alonso
Verano 2014 N 113 1
ndice
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III. OTRAS DIMENSIONES DE LA PAZ
La electricidad y la cohesin social 114
Jos Jaime de Domingo
IV. AGENDA DEL MOVIMIENTO POR LA PAZ 121
V. BIBLIOGRAFA
Revista de Revistas 125
Alex Ivn Arvalo Salinas
TIEMPO DE PAZ no se hace responsable de las opiniones expresadas por los autores.
T I E MP O D E
2 N 113 Verano 2014
Portada:
Kathie M Ceballos L
(flickr.com, licencia CC)
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Tel.: 91 429 76 44. Fax: 91 429 73 73. E-Mail: mpdl@mpdl.org. Composicin, fotomecnica e impresin: Jorge Chilln
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Madina, Vicent Martnez Guzmn, Tshimpanga Matala, Emilio Menndez del Valle, Pablo Muoz, Ana M Ruiz Tagle,
Margarita Senz-Dez, Flix Sauti, Jaume Segura Socias, Jos Angel Sotillo, Rafael Tun.
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Enrique Gomriz, Jos Manuel Gmez Mancebo, Manuel Guedn, Juan Gutirrez, Mara ngeles Herrero, Nacho Lpez
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Alonso Zaldvar.
Revista trimestral. Presidenta: Francisca Sauquillo, Presidenta del Movimiento por la Paz MPDL. Redactora-Jefe:
Teresa Rodrguez de Lecea. Secretario de Redaccin: Gabriel Rosn.
Esta revista ha recibido una ayuda a la edicin
del Ministerio de Educacin, Cultura y Deporte.
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Era ya oportuno que Tiempo de Paz dedica-
ra un nuevo monogrfico a Centroamrica
Queremos agradecer a Jaume Segura Socias,
actual embajador de la UE en El Salvador, que
ha actuado como coordinador de este mono-
grfico, como experto en el tema.
Pero no es la primera vez en la historia de la
revista que Centroamrica aparece es sus p-
ginas. Hace ya mucho tiempo que los proble-
mas de esta regin han sido objeto de aten-
cin por nuestra parte, prcticamente desde el
comienzo de su publicacin, y ha dedicado in-
numerables pginas a sus encuentros y des-
encuentros. El anlisis de las diferentes inicia-
tivas de paz que se han desarrollado en la re-
gin a lo largo de los ltimos treinta aos: la
realidad cambiante de estos pases, muchas
veces violenta y otras, esperanzadora, ha des-
pertado el inters y la preocupacin de la opi-
nin internacional que se han reflejado en los
comentarios de la revista.
Desde muy pronto, en 1985, Tiempo de Paz
public un artculo de Fernando Morn, enton-
ces ministro de Asuntos Exteriores, en el que
analizaba El papel de Europa en Centroamri-
ca (n 7, otoo 1985, pp. 76-101) resaltando
las diferencias de enfoques de Europa y de
EE.UU. sobre la regin. Poco ms tarde, en di-
ciembre de 1988, apareci un monogrfico (n
9, dic. 1987-en.1988) con el ttulo Centroam-
rica: la paz es posible, que ofreca una exten-
sa y completa informacin sobre el Acuerdo de
Guatemala y presentaba los Informes sobre
los avances del primer y segundo perodo de
Esquipulas II. Algo ms tarde, el Movimiento
por la Paz se uni a la iniciativa Barco por la
paz, como smbolo de apoyo poltico a las
gestiones pacificadoras del gobierno nicara-
gense. Ya en 1992 (n 24-25) titulado Paz,
democracia y desarrollo en Amrica Latina,
pona de relieve la importancia de las Cumbres
latinoamericanas, en las cuales se llamaba la
atencin sobre el reto de la integracin cen-
troamericana.
No han sido solamente las vicisitudes polti-
cas las que han encontrado eco en las pginas
de la revista: el Huracn Mitch llenaba en 1998
(n 50-51) las pginas de peridicos y revistas,
tambin de Tiempo de Paz, con las noticias
de los desastres ocurridos en Guatemala,
Honduras, Nicaragua y El Salvador, por la
fuerza de la naturaleza desencadenada, y po-
niendo de relieve la responsabilidad aadida
que la pobreza acumula a los desastres natu-
rales.
Pero es que, adems, Centroamrica ha si-
do, desde el inicio de la actividad del Movi-
miento por la Paz como ONG de Cooperacin,
rea preferente de su atencin en los ltimos
30 aos. Los numerosos proyectos que MPDL
ha llevado a cabo en Nicaragua, Guatemala,
El Salvador y Honduras en contacto y con el
apoyo de asociaciones y grupos de los diferen-
tes pases, han tenido como objetivos de -
fender los derechos de colectivos vulnerables,
corno poblacin desplazada, mujeres y defen-
sores de Derechos Humanos; fortalecer la de-
mocracia en un rea en la que existen altos ni-
veles de impunidad e inseguridad; recuperar
zonas afectadas por desastres naturales, y tra-
Editorial
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Editorial_Marruecos 17/09/14 16:49 Pgina 3
tar de prevenir las consecuencias de futuras
catstrofes; y, por ltimo apoyar a las poblacio-
nes locales en el acceso a recursos producti-
vos, a travs del apoyo a cooperativas, con es-
pecial atencin al papel de la mujer en los pro-
cesos productivos y asociativos, a travs de la
capacitacin laboral.
La violencia estructural que sufre especial-
mente el Tringulo Norte centroamericano, im-
pide cubrir las necesidades bsicas de la po-
blacin y garantizar sus derechos fundamenta-
les .La Conferencia Internacional de Apoyo a
la Estrategia de Seguridad de Centroamrica,
realizada en Guatemala en junio de 2011, bajo
el liderazgo del Sistema de Integracin Centro-
americana (SICA), ha sido un paso hacia la
coordinacin entre los pases de la regin y la
consolidacin de procesos de Construccin de
Paz.
El Movimiento por la Paz- MPDL muestra su
solidaridad y disposicin de aunar esfuerzos
con el objetivo de contribuir a la seguridad en
la regin centroamericana y reitera la impor-
tancia de mantener y fortalecer la cooperacin
de la Sociedad Civil y los Estados en materia
de seguridad.
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Es un verdadero honor que la revista Tiempo
de Paz me haya pedido coordinar este nmero
dedicado a Centroamrica. Vaya por delante
pues mi agradecimiento hacia el Consejo y ha-
cia las personas que propusieron mi nombre.
Quiero agradecer tambin de manera muy es-
pecial a mi amigo Vicente Gonzlez, profundo
conocedor de la regin, por sus aportaciones y
sugerencias tanto con relacin a los temas a
tratar como a los colaboradores.
Por supuesto, de igual manera quiero agra-
decer a los colaboradores en este nmero por
su excepcional aportacin. El nivel de todos
ellos es no solo excelente, sino extraordinario.
Centroamrica no suele aparecer mucho en
los medios espaoles y europeos salvo para
dar malas noticias. Y sin embargo, como nos
muestra el Embajador Sandomingo, no hay
ninguna otra regin en el mundo como tal que
cuente con un instrumento tan avanzado en
sus relaciones con Europa, a raz de la entra-
da en vigor del Acuerdo de Asociacin con la
Unin Europea.
Recientemente hemos visto cmo y con las
generalizaciones habituales se ha hablado de
Centroamrica con motivo de la crisis migra-
toria en Estados Unidos por la llegada de miles
de menores centroamericanos no acompaa-
dos. Y sin embargo, el artculo de scar Mart-
nez nos habla de que no se trata de ninguna
novedad, sino de la repeticin del drama ya
conocido de la realidad migratoria en la regin:
la tragedia de aquellos que buscan una vida
mejor y son engaados y pisoteados por los
que con codicia se aprovechan de sus sueos.
Salvando las distancias, que no son pocas,
Centroamrica es tan diversa como Europa.
La constante bsqueda de esa unidad en la
diversidad tan cacareada en Europa, es un re-
to que tenemos en comn europeos y centroa-
mericanos. De la misma manera que al hablar
de Europa metemos en el mismo saco a pa-
ses con muy diferentes caractersticas econ-
micas, polticas y sociales, tambin generaliza-
mos al hablar de Centroamrica. No obstante,
es difcil comparar la situacin econmica y
social de algunos pases centroamericanos, ya
sean Panam o Costa Rica, con los pases del
llamado Tringulo Norte, que sufren por
ejemplo las mayores tasas de homicidio del
mundo. Mas eso no significa que los salvado-
reos, hondureos o guatemaltecos estn
peor en todo que sus vecinos del sur, ni que
sus sociedades no deban afrontar los mismos
retos globales que slo la unidad como sabe-
mos en Europa permite encarar con posibili-
dades de xito.
Como nos seala el artculo de Miguel Gu-
tirrez Saxe, estos ltimos 25 aos no han si-
Centroamrica y nosotros
JAUME SEGURA SOCAS
Embajador de la UE en El Salvador
Presentacin
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do fciles para Centroamrica, sino ms bien
una poca tumultuosa, llena de transiciones y,
asociadas a stas, de grandes desafos, pre-
sentes an hoy en da. Efectivamente, en
apenas un cuarto de siglo se ha pasado en
muchos pases de la regin de la guerra a la
paz, del autoritarismo a la democracia, del au-
tarquismo a economas abiertas, de socieda-
des rurales a urbanas. Y aun as los grandes
desafos seguridad, inclusin, sostenibilidad,
gobernanza siguen siendo los mismos.
Por supuesto, como no poda ser de otra
manera en un nmero dedicado a Centroam-
rica, hablamos de integracin. Mauricio Herdo-
cia hace un repaso a la situacin del proceso
de integracin alrededor del Sistema de Inte-
gracin Centroamericana (SICA). Centroamri-
ca ser integrada o no ser, parece que nos
dice, siempre que se d un verdadero salto de
calidad y profundidad en la integracin para
posicionarla como un factor verdaderamente
desencadenante de nuevas oportunidades.
Para ello, se requiere un esfuerzo colectivo
que lleve a la regin hacia un nuevo espritu
de Esquipulas , como el que llev a la paz
tras aos de lucha armada fratricida.
Avanzar en la integracin, bien sabemos los
europeos, no es fcil, y ms aun en tiempos
de dificultades econmicas. Para lograrlo re-
sulta fundamental el impulso de la sociedad ci-
vil. Del vnculo intrnseco entre desarrollo de la
sociedad civil y proceso de integracin en
Centroamrica, y de la existencia de una ver-
dadera sociedad civil regional en contraposi-
cin con las dificultades presentes en los m-
bitos puramente nacionales nos habla magis-
tralmente Francisco Santos, quien destaca el
papel de la sociedad civil en la integracin co-
mo instrumento de desarrollo humano.
Un hito en el proceso de integracin en Cen-
troamrica ser sin duda el Acuerdo de Aso-
ciacin entre la UE y Centroamrica, del que
nos ilustra uno de sus grandes conocedores
desde su concepcin, el embajador Javier
Sandomingo. Aunque nicamente su pilar co-
mercial est en vigor, a la espera de la ratifica-
cin de los pilares poltico y de cooperacin
por parte de todos los Estados miembros de la
UE, el AdA recordemos, el primer acuerdo de
esta ndole firmado por dos bloques regiona-
les representa un nuevo modelo de relacin
() entre socios e iguales, superando la lgi-
ca anterior entre donante y receptor. El propio
AdA se convierte as en un impulso de la inte-
gracin centroamericana, como el mejor instru-
mento para alcanzar un desarrollo sostenible,
verdaderamente inclusivo y basado en la go-
bernanza democrtica. Con el AdA, Centroa-
mrica no slo gana acceso a un mercado de
500 millones de consumidores lo que no es
poco, sino un socio fuerte () con una expe-
riencia inigualable de lo que hay que hacer (y
lo que no) en materia de integracin, y con
notables xitos en materia de inclusin social y
reduccin de la pobreza. Ambos, Europa y
Centroamrica, ganan un socio con el que en-
frentar en buena compaa los retos de un es-
cenario global cada vez ms complicado.
Miosotis Rivas analiza con profundidad el te-
ma de la igualdad de gnero en los pases del
SICA (que por cierto cuenta desde hace muy
poco y por primera vez con una mujer al frente
de la Secretara General), desglosando la pol-
tica regional en este campo como una herra-
mienta trascendental para combatir uno de los
talones de Aquiles a la hora de alcanzar un
mayor desarrollo humano en la regin: la des-
igualdad entre hombres y mujeres. Ser mujer
en Centroamrica sigue siendo un enorme
hndicap, y el reto sigue siendo lograr una ver-
dadera autonoma econmica, poltica o inclu-
so fsica equiparable a la de los hombres.
No se puede hablar de Centroamrica sin
hablar de seguridad y violencia. Lamentable-
mente, en algunos pases de la regin el tema
de la violencia lastra de tal manera el desarro-
llo que prcticamente se ha convertido en una
especie de marca pas que los desprestigia
en el mundo entero. Los que vivimos y ama-
mos Centroamrica quisiramos que la regin
no se asociara no pocas veces de manera
simplona y desde la ignorancia a la inseguri-
dad y a la violencia, pero los datos sobre crimi-
Jaume Segura Socas
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nalidad, as como la preocupacin ciudadana
por un fenmeno que no ha hecho sino crecer
de manera constante en las ltimas dcadas,
se imponen.
Pero quedarse simplemente con la frialdad
de los datos puede conducir a conclusiones
errneas. Como se desprende del ltimo Infor-
me Regional de Desarrollo Humano, Centroa-
mrica es una regin violenta porque est en
un continente violento, siendo Amrica Latina
la nica regin del mundo donde los homici-
dios se han incrementado desde el ao 2000.
Debemos pues abundar en las verdaderas
causas estructurales de la violencia que azota
gran parte de la regin.
De todo ello hace un profundsimo y extenso
anlisis Enrique Gomriz, que empieza citando
un documento recientemente aprobado por el
SICA que sentencia: los pases del SICA com-
ponen la regin con mayor violencia ordinaria
del mundo. Nos recuerda Gomriz que la vio-
lencia y la criminalidad lastran y contaminan
todo lo dems, que reducen la confianza de
los ciudadanos centroamericanos en sus Esta-
dos y ponen en peligro por tanto la gobernabili-
dad democrtica.
Asistimos a una mutacin del paradigma
violento en la regin, producto del cruce de
mltiples y complejos factores como la situa-
cin postconflicto armado, la perversin del
flujo migratorio o el debilitamiento del Estado.
Queda demostrado que el fenmeno de la vio-
lencia es extremadamente complejo, en una
mezcla letal de violencia interpersonal, crimen
organizado, narcoactividad y el fenmeno de
las pandillas que afecta especialmente a los
pases del norte.
No debemos caer en el fatalismo de pensar
que el problema de la violencia en la regin no
tiene solucin. Aunque no exista un consenso
entre las diferentes opciones polticas sobre el
diagnstico y el peso especfico de las diferen-
tes causas de la violencia (desigualdad y ex-
clusin social para unos, frente al pandilleris-
mo y el narcotrfico para otros) y por tanto,
tampoco sobre las estrategias necesarias para
afrontarlas (prevencin frente a coercin), no
hay que perder la esperanza en los esfuerzos
por alcanzar una estrategia integral aplicada
como poltica de Estado tanto a escala nacio-
nal como regional, abandonando diagnsticos
simplistas y aceptando la complejidad y la mul-
ticausalidad del fenmeno.
Precisamente una respuesta sui generis al
tema de violencia, como fue la llamada tre-
gua entre las principales pandillas de El Sal-
vador y que produjo una indita y sostenida
reduccin de los homicidios durante 15 me-
ses, es diseccionada con maestra por un eu-
ropeosalvadoreo. Paolo Lers, experto co-
nocedor del fenmeno de las pandillas en El
Salvador, y que ha vivido el proceso desde
dentro, desde su gestacin hasta hoy mismo,
nos revela el origen y los protagonistas, los
xitos, fracasos, vicisitudes e interioridades
del mismo que aportan luz a este inslito ex-
perimento.
Tampoco podemos dedicar un nmero a
Centroamrica sin hablar de un captulo oscu-
ro de su historia: los crmenes cometidos con-
tra las poblaciones indgenas en algunos pa-
ses, o contra los defensores de los derechos
humanos y de la dignidad de los ms desfavo-
recidos. En un sobrecogedor artculo, Marta
Casas profundiza en el histrico juicio por ge-
nocidio contra el general Ros Montt en Guate-
mala, as como en la relacin entre racismo y
genocidio. Un artculo que dar que hablar y
que trata sobre algunos de los temas ms es-
cabrosos en las sociedades centroamericanas,
como el trato a los indgenas o la bsqueda de
la Verdad y la Justicia.
Tambin sobrecogedor y entraable es el ar-
tculo de Hctor Samour sobre una de las figu-
ras clave para entender Centroamrica: Igna-
cio Ellacura. En el 25 aniversario de su asesi-
nato junto a sus compaeros jesuitas en la
UCA de San Salvador, Samour tributa un ho-
menaje a la talla filosfica e intelectual de Ella-
cura, un personaje transdimensional, as co-
mo a su aportacin a la paz en El Salvador.
Centroamrica y nosotros
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Como nos recuerda Samour, Ellacura y su
obra transformaron realidades, personas, gru-
pos, instituciones, mentalidades, polticos,
hombres y mujeres de todos los sectores. Has-
ta se cambi constantemente a s mismo. La
crtica de Ellacura a las ideologizaciones co-
mo mal de la sociedad, que no a las ideolog-
as, y la necesidad de alcanzar una liberacin
respecto de las mismas, parecen tan vigentes
hoy como hace 25 aos.
La cuestin migratoria es tambin esencial
en la realidad centroamericana, aunque de
nuevo no afecta a todos los pases por igual.
No es casualidad que sean los ciudadanos
que ms sufren la violencia, la desigualdad y
la exclusin los que experimenten en sus car-
nes el drama de la emigracin. Oscar Martnez
nos aporta su original perspectiva a un tema
que ha acaparado recientemente la atencin
de los medios de comunicacin en todo el
mundo, a raz de la crisis humanitaria provoca-
da por la llegada de miles de menores centroa-
meri canos no acompaados a ti erras de
EEUU. Imaginen el trauma que tiene que ser
para un nio o una nia atravesar solos, de
manera ilegal, miles de kilmetros plagados de
peligros en forma de mafias y criminales, ham-
bre, fro y miedo, terror. Si ninguno va solo, a
todos los llevan los polleros, afirma un coyo-
te en el artculo de Martnez. Peor an. Mu-
chos no llegan. Muchos desaparecen. Pero las
madres de esos nios prefieren enfrentarlos a
esos peligros, poner en riesgo su vida, a que
sigan viviendo lejos de ellas, sin oportunida-
des, amenazados por una violencia inclemen-
te, por una pobreza implacable.
En conclusin, a pesar del progreso en cier-
tos campos y en ciertos pases, y por tanto no
siempre bien repartido, Centroamrica sigue
enfrentando gigantescos retos, algunos no
muy diferentes de los de la dcada de los 80.
Aun as, se trata de una regin ms democrti-
ca, ms integrada, ms abierta al mundo y en
paz, aunque en algunos casos con unos nive-
les de violencia intolerables.
Pero no caigamos ni en el maniquesmo ni
en ningn tipo de paternalismo todava de-
masiado presentes en nuestro pas y en Eu-
ropa: Centroamrica no es tan distinta a no-
sotros, aunque obviamente Europa lleva mu-
cha vent aj a en cuant o a i nt egr aci n y
desarrollo. As, los espaoles y los europeos
tambin tenemos enormes desafos que re-
solver: seguir perfeccionando nuestra inte-
gracin, menos desigualdad, ms crecimien-
to sostenible, ms oportunidades para nues-
t ros j venes, e i ncl uso cerrar no pocas
deudas con nuestra propia historia. En fin, lo
que nos une a europeos y centroamericanos
siempre es ms de lo que nos aleja. Todos
cometemos errores de los que tenemos que
aprender y, sobre todo, todos tenemos los
mismos sueos.
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Resumen
No han sido tiempos fciles, tampoco con-
vergentes, entre los pases de la Regin cen-
troamericana. Difciles, tanto en el periodo de
rezago en desarrollo humano, conflicto social y
guerra, como luego de lo que fue una salida
poltica negociada por los centroamericanos,
hace ya un cuarto de siglo. Las brechas entre
pases se han ampliado y la promesa de desa-
rrollo, una vez alcanzada la paz, no se ha
cumplido para la mayor parte de los ciudada-
nos durante la mayor parte de este tiempo.
Con los resultados de los 4 informes Estado
de la Regin centroamericana y otros estudios
recientes, el artculo se propone hacer un re-
paso de esos tiempos, de las brechas econ-
micas, sociales, polticas y ambientales entre
pases y del desafo central para Centroamri-
ca: la bsqueda de un escenario que supere la
muy amplia exclusin social para sustentar
una senda de paz, crecimiento econmico,
progreso social y fortalecimiento de la vida de-
mocrtica. El documento as mismo detalla los
estilos de desarrollo y algunos desafos de po-
ltica pblica.
Palabras clave: Centroamrica, desarrollo
humano, fortalecimiento democrtico.
Abstract
Times haven't been easy for Central America
nor the countries have aligned. Difficult times,
both during the period of deficient human de-
velopment, social conflict and war, and after
the political exit was negotiated amongst the
Central Americans, a quarter century ago.
The gap between countries has increased and
the development expected when peace was
reached hasnt occurred for most of the coun-
tries and during most of the time in the last
twenty five years.
Utilizing the results of the 4 State of the Cen-
tral American Region reports and other recent
studies, this article pretends to review those ti-
mes, the economic, social, political and envi-
ronmental gaps between countries and the
main challenge within the Region: the search
of a scenario that diminishes the social exclu-
sion to support the peace route, economic
growth, social progress and the strengthening
of democracy. The document also elaborates
about the development frameworks and some
public policy challenge
Key words: Central American regin, hu-
man development, strengthening of demo-
cracy.
Desafos y dilemas centroamericanos
en los ltimos 25 aos
MIGUEL GUTIRREZ SAXE
Fundador y Director jubilado1(994-2012) y actualmente investigador
del Programa Estado de la Nacin/Regin
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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Estos 25 aos no han sido tiempos fciles,
tampoco convergentes, entre los pases de la
Regin centroamericana. No fueron 25 aos
de tiempos ordinarios, sino que la poca fue
tumultuosa, llena de transiciones y, asociados
a estas, de grandes desafos, presentes an
hoy en da. La regin vivi, en estos aos,
transiciones en asuntos cruciales: pas de la
guerra a la paz, de regmenes autoritarios a
democracias, de un estilo de desarrollo basa-
do en la sustitucin de importaciones a uno
de economas abiertas, de una sociedad rural
a una urbana, de una estructura de poblacin
piramidal de base muy amplia, en donde los
de menor de edad tuvieron amplio predomi-
nio, a una estructura romboide, con poblacio-
nes menos jvenes. Los desafos asociados
son igualmente vigentes: paz duradera, inclu-
sin poltica y social y estado de derecho,
sustentacin fiscal de estados dbiles, el de-
sarrollo y la satisfaccin de las crecientes ex-
pectativas emergentes y la mejora en la pro-
ductividad.
El desempeo centroamericano en Desarro-
llo Humano Sostenible (DHS) de casi todos es-
tos 25 aos ha sido abordado por los 4 infor-
mes Estado de la Regin (1988, 2003, 2008,
2011). Valga mencionar sucintamente las apre-
ciaciones centrales sobre este desempeo en
el tiempo:
El Primer Informe reconoci que por primera
vez en treinta aos, la Regin haba experi-
mentado una dcada positiva. En efecto, Cen-
troame?rica en 1999 estaba en una mejor si-
tuacin econmica, social y poltica que en
1990, gracias a sus esfuerzos para lograr la
estabilidad, la paz y completar las transiciones
democrticas. Para ello result fundamental
terminar con dcadas de autoritarismo y con-
flictos armados y retomar la senda del creci-
miento econmico. Centroamrica fue, en
aos recientes, la nica regin en el mundo
capaz de resolver pacficamente guerras civi-
les de larga data, mediante una combinacin
de acciones regionales y nacionales no deriva-
das de la intervencin de fuerzas polticas o
militares internacionales.
En el Segundo Informe, publicado en 2003,
se mostr una Centroamrica que haba perdi-
do dinamismo en su ritmo de progreso. Los
avances en desarrollo humano no conservaron
el empuje logrado un decenio antes, que, aun-
que esperanzadores, no fueron suficientes pa-
ra vencer el rezago histrico de la regin y no
estuvieron suficientemente articulados para
generar oportunidades a amplios sectores de
la poblacin que se mantuvieron postergados.
Adems, se desaceler el ritmo de la demo-
cratizacin. Result mucho ms difcil construir
Estados democrticos de derecho que organi-
zar elecciones libres, limpias y reiteradas.
El Tercer Informe (2008) llam la atencin
sobre la nueva y ms compleja situacin inter-
nacional que enfrentaba Centroamrica. Los
buenos aos de crecimiento econmico a me-
diados de la dcada y los profundos cambios
que experimentaron las sociedades del istmo
fueron insuficientes para superar los rezagos
histricos, y tampoco se constituyeron en la
plataforma necesaria para afrontar el nuevo
contexto mundial.
Al Cuarto Informe Estado de la Regin le co-
rrespondi analizar el trienio 2008-2011, un pe-
rodo turbulento en el que, sin embargo, no se
cumplieron las peores previsiones para el
Istmo. Lo principal del perodo que se estudi
fue que result ser un tiempo particularmente
retador. Este Informe apareci en momentos
en los que corresponda (y corresponde) deli-
berar fundadamente sobre su evolucin como
regin. A pesar de las difciles circunstancias,
era (y es) necesario y posible construir esce-
narios que alejen las predicciones catastrfi-
cas. Pese a los retrocesos en varios frentes y
a las adversas e inciertas condiciones del en-
torno internacional, ningn pas centroamerica-
no, ni el rea en su conjunto, revivi los esce-
narios de crisis poltica y econmica experi-
mentados en los aos ochenta. Esto fue, por s
mismo, un importante logro en una regin con
una historia cargada de vulnerabilidades e in-
estabilidad. La regin muestra que haba acu-
mulado capacidades que la vuelven ms resis-
tente al asedio de ciertas presiones.
Miguel Gutirrez Saxe
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Aunque en diversos momentos de su histo-
ria en Centroamrica han convergido mltiples
y diversas amenazas, el Informe llam la aten-
cin sobre una nueva y peligrosa situacin en
la que esas amenazas coinciden con las vul-
nerabilidades histricas de la regin en su
DHS para generar nuevos riesgos:
Desestabilizacin del sistema poltico por
el incremento en la inseguridad y la pene-
tracin de la institucionalidad por actores
ilegales.
Mayor impacto de desastres bajo los esce-
narios de cambio climtico.
Limitado acceso a alimentos y combusti-
bles y presiones inflacionarias.
Escaso aprovechamiento del bono demo-
grfico debido a los rezagos histricos en
DHS.
Menor crecimiento econmico, en condi-
ciones adversas del mercado internacio-
nal.
Polticas sociales poco sostenibles por la
baja recaudacin y carga tributaria.
El inicio de la segunda dcada del siglo
XXI es, pues, un momento de particular peli-
gro para el Istmo y las nuevas amenazas su-
peran con mucho las capacidades de reac-
cin de los Estados considerados de manera
individual. Debe tomarse en cuenta que, a di-
ferencia de hace treinta aos, Centroamrica
debe enfrentar esta situacin en una relativa
soledad, pues la Regin, si bien no en to-
dos los temas, ha ido perdiendo importancia
global, tanto desde el punto de vista geopol-
tico como para los flujos de cooperacin in-
ternacional.
Datos generales y brechas
intrarregionales
Como documenta el Estado de la Regin
centroamericana (2011), sin llegar a extremos
crticos, en el ltimo lustro, Centroamrica ex-
periment preocupantes retrocesos econmi-
cos, ambientales, sociales y polticos, as co-
mo la ampliacin de las brechas socioecon-
micas y polticas, especialmente entre las
naciones del sur (Costa Rica y Panam), que
tienen mayor empuje econmico, desarrollo
social y consolidacin de sus Estados demo-
crticos de derecho pero escasa poblacin y
territorio, y las del centro-norte, con altos ni-
veles de pobreza, dbiles Estados, pero una
amplia preponderancia de poblacin y territo-
rio, como puede apreciarse en el cuadro si-
guiente.
Desafos y dilemas centroamericanos en los ltimos 25 aos
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Centroamrica: Indicadores bsicos. Circa 2010
% PIB PIB Emisiones
Miles Hogares per cpita % GEI per cpita
Pas Habitantes en Pobreza KM
2
US$ regional 2006
Belice 303 41,3 22.966 4.461 0,9 3,9
Costa Rica 4.564 21,7 50.900 7.988 23,9 2,5
El Salvador 6.183 43,5 20.935 3.466 14,2 1,8
Guatemala 14.362 53,7 108.889 2.879 27,3 7,1
Honduras 8.046 66,2 112.088 1.969 10,5 9,2
Nicaragua 5.816 44,7 139.000 1.449 5,6 2,5
Panam 3.504 25,8 77.082 7.261 17,6 3,3
Total 42.778 531.860 100
Fuente: Programa Estado de la Regin (2008, 2011) y Compendio Estadstico 2013.
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En lo ambiental tambin se documentan re-
trocesos. En la dcada pasada, Centroamrica
pas de tener una huella ecolgica positiva, a
una negativa. Es decir, hoy es una regin con
deuda ecolgica. El notable cambio se explica,
principalmente, por la porcin que corresponde
a la huella de carbono (un 30,5% de la huella
total), impulsada por las emisiones contami-
nantes. Con el ritmo prevaleciente de uso de
los recursos naturales, cada habitante del
Istmo requiere un 10% ms del territorio dispo-
nible para satisfacer su consumo. En una re-
gin con la alta riqueza natural del istmo, esto
es sinnimo de un uso insostenible del territo-
rio, en especial el urbano y productivo. La bre-
cha centroamericana es muy superior al pro-
medio de Amrica Latina y el Caribe, y al pro-
medio de frica.
De acuerdo con las proyecciones, Centroa-
mrica es el punto ms vulnerable de todas las
regiones tropicales ante los escenarios de
cambio climtico. Este fenmeno provocara
ms intensos episodios hidro meteorolgicos
extremos, e importantes cambios en los patro-
nes de temperatura y precipitaciones. De no
emprender acciones tanto para disminuir la
vulnerabilidad como para aumentar la adapta-
cin y la sostenibilidad, se pone en riesgo la
infraestructura y la vida de las personas, as
como la viabilidad de actividades productivas
estratgicas para la regin: la agricultura y la
generacin de energa, principalmente.
El contexto actual
Hay algunos rasgos como el cambio demo-
grfico, las brechas en materia econmica y
de seguridad, que van marcando diferencias y
transforman a la regin.
Centroamrica experiment en estos aos
un desarrollo acelerado de la transicin demo-
grfica, que est muy avanzada en dos pases
(Costa Rica y Panam) y en el resto es an in-
cipiente, marcando un periodo de bono demo-
grfico. La pirmide poblacional de Centroa-
mrica est cambiando rpidamente. En slo
10 aos puede notarse un achatamiento en la
base de la pirmide, lo que nos dice que pro-
porcionalmente hay muchos menos nios y
adolescentes que hace 10 aos. Es as que es
indispensable invertir en la educacin, la salud
y las capacidades de absorcin de empleo pa-
ra las prximas dcadas para lograr aprove-
char ese bono.
La evolucin econmica de los pases de
largo plazo amplia las brechas de una manera
muy fuerte, como puede apreciarse en el grfi-
co. As, lo que eran diferencias de dos a uno
del PIB por persona, a principios de los aos
sesenta, hoy son brechas de casi seis a uno.
Lo que queda claro es que los pases que no
invirtieron en el desarrollo humano y no de -
sarrollaron sus instituciones, a la postre vivie-
ron procesos de conflicto social y de guerra
que las hicieron involucionar, segn este indi-
cador. En el grfico se muestra cmo algunos
pases sufrieron reducciones dramticas de su
producto por persona, que en algn caso an
no logra recuperar. Dos pases, con inversin
en desarrollo humano e institucionalidad, lo-
graron enfrentar sus crisis y retomar su senda
de crecimiento, con relativa celeridad. Impor-
tantes enseanzas de este periodo es que la
guerra es el peor negocio para un pas y que
el desarrollo humano tiene muchos rditos.
Los aos ms recientes, incluido el 2013, con-
firman la tendencia, con la variante de Panam
que tiene un ritmo de crecimiento an mayor y
por otro lado una promesa de repunte de Nica-
ragua, pero sobre una base muy baja.
Esta evolucin econmica expresa situacio-
nes estratgicas de insercin internacional.
Sintticamente, al finalizar la primera dcada
del siglo XXI, en Centroamrica coexisten dos
situaciones estratgicas de insercin interna-
cional. La primera situacin combina: a) una
insercin internacional de bajo nivel tecnolgi-
co, basada en la agro-exportacin y la indus-
tria de maquila textil, b) la exportacin de per-
sonas y el flujo de remesas, c) poca capaci-
dad de atracci n de i nversi n extranj era
directa, d) un nivel exportador bajo o interme-
dio, con un fuerte peso del mercado centroa-
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mericano, y e) magros resultados econmicos
y sociales.
Esta situacin estratgica impone severas
restricciones al rango de opciones de insercin
internacional. Por una parte, la baja califica-
cin de la mano de obra limita la posibilidad de
atraer inversiones para el desarrollo de activi-
dades de alto valor agregado, por la escasez
de personal profesional, tcnico y cientfico; se
trata de una situacin vulnerable, pues por es-
tar basada en el uso intensivo de mano de
obra barata, enfrenta la competencia directa
de China y otras naciones asiticas. Los pa-
ses que ms se aproximan a esta situacin
prototpica son los del centro y norte del istmo:
Guatemala, Honduras y Nicaragua.
La segunda situacin estratgica combina: a)
una insercin internacional basada en una ma-
yor incorporacin tecnolgica, sea a la exporta-
cin de productos no tradicionales, la industria
o los servicios, b) no hay altos volmenes de
exportacin de personas ni flujos de remesas,
c) una mayor capacidad de atraccin de inver-
sin extranjera directa, d) un alto nivel de ex-
portaciones orientadas a mercados extrarregio-
nales, y e) resultados econmicos y sociales in-
termedi os. Esta si tuaci n cobi j a, en
Centroamrica, dos estilos distintos de inser-
cin: la que se basa en el desarrollo de un cen-
tro logstico (transporte, comunicaciones, finan-
zas) internacional (Panam) y la que combina
la agroexportacin no tradicional con el desa-
rrollo de un conglomerado industrial de alta tec-
nologa (Costa Rica). El Salvador, aunque tiene
caractersticas similares a los pases de la pri-
mera situacin, ha apostado por convertirse en
un centro logstico regional y la agroexporta-
cin tiene una importancia marginal. En trmi-
nos generales, la segunda situacin estratgica
es menos vulnerable que la primera. An en los
pases a los que mejor les ha ido es tiempo de
ajustar y hasta cambiar el rumbo.
Desafos y dilemas centroamericanos en los ltimos 25 aos
T I E MP O D E
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Producto Interno Bruto (PIB) per cpita por dcadas. 1960-2010
Fuente: Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (Cepal).
7.000
6.000
5.000
4.000
3.000
2.000
1.000
0
D

l
a
r
e
s

p
o
r

h
a
b
i
t
a
n
t
e
1960 1970 1980 1990 2000 2010
C%()a R!ca
H%$d*'a(
E" Sa"+ad%'
N!ca'a*a
G*a)e#a"a
Pa$a#,
Miguel Gutierrez Saxe_Marruecos 17/09/14 16:52 Pgina 13
Ahora bien, los ingresos por remesas son
determinantes para el primer grupo de pa-
ses. La estabilidad macroeconmica de al
menos 4 pases de los 7 queda explicada
precisamente por el flujo de las remesas fa-
miliares de millones de hogares, por lo gene-
ral de recursos muy limitados, que afrontan
su exclusin con la migracin de alguno de
sus miembros.
En materia de las condiciones de vida de la
poblacin, las brechas entre pases son igual-
mente profundas. Existen abismales brechas
en muchos terrenos: mortalidad infantil entre
9,6 a 32,6 por mil nacidos vivos, gasto en edu-
cacin con una brecha de 6 a 1 en gasto por
persona, institucionalidad pblica, homicidios,
exclusin social, cobertura de la seguridad so-
cial, como se ver de inmediato.
Miguel Gutirrez Saxe
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14 N 113 Verano 2014
Ingresos por remesas como porcentaje del PIB. 2000 a 2012
Fuente: Banco Central de cada pas. Panam: Contralora General de la Repblica. Instituto Nacional de
Estadstica y Censo (INEC).
25
20
15
10
5
0
P
o
r
c
e
n
t
a
j
e

d
e
l

P
I
B
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Be"!ce
C%()a R!ca
E" Sa"+ad%'
G*a)e#a"a
H%$d*'a(
N!ca'a*a
Pa$a#,
Pas con ms Pas con ms
Indicador Unidad de medida alto indicador bajo indicador
Mortalidad infantil Mortalidad infantil por mil nacidos vivos por mil nacidos vivos 32,6 32,6 9,6 9,6
Gasto pblico educacin Gasto pblico educacin % del PIB % del PIB 7,2 7,2 3,6 3,6
PIB per cpita real PIB per cpita real Dlares por habitante Dlares por habitante 6.018 6.018 1.328 1.328
Carga tributaria Carga tributaria % PIB % PIB 22,4 22,4 10,4 10,4
Tasa de desempleo abierto Tasa de desempleo abierto % % 13,1 13,1 3,5 3,5
Tamao de los Estados Tamao de los Estados Cantidad de instituciones Cantidad de instituciones 276 276 92 92
Tasa de homicidios dolosos Tasa de homicidios dolosos Por 100.000 habitantes Por 100.000 habitantes 82 82 10 10
Poblacin pobre Poblacin pobre % % 64,5 64,5 21,7 21,7
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La cobertura de la seguridad social es parti-
cularmente significativa. Cuatro pases no lle-
gan a cubrir al 25% de su poblacin, lo que
significa que 3 de cada 4 habitantes no tienen
acceso a sta. Uno cubre a casi 9 de cada 10
y otro a 8 de cada 10 habitantes.
Aunque se mencion brevemente, la tasa
de homicidios tambin refleja brechas entre
los pases, aunque su crecimiento ha afecta-
do a toda la regin. La evolucin de esta tasa
a lo largo de este milenio es muy impactante,
a niveles que colocan a tres pases en los va-
lores ms elevados del mundo dentro de los
pases que no tienen una guerra abierta, y a
la regin en su conjunto como la regin ms
violenta del mundo. La irrupcin de tenden-
cias regionales originadas en la ausencia de
polticas y acciones robustas de los Estados
en porciones importantes del territorio, ha po-
sibilitado la presencia de poderes fcticos
que sustituyen su dominio en esos territorios.
El narcotrfico no es la nica presencia per-
turbadora, sino que se agrega a problemas
que se han recrudecido en aos recientes,
como el de las acciones delictivas de las ma-
ras. En ciertas reas la inseguridad ciudada-
na ya ha quebrado el pacto bsico de respeto
a la vida. El carcter transnacional de las
amenazas a la seguridad regional impone la
necesidad de acciones colectivas para reducir
la vulnerabilidad de los territorios y los apara-
tos institucionales.
La evolucin de las tasas de homicidio de
los pases es presentada en el grfico si-
guiente.
Para concluir este vistazo general de la re-
gin, es necesario mencionar las diferencias
tan notables de las capacidades y el poder in-
fraestructural de los Estados de la regin. Co-
mo promedio del perodo 2006-2009, al com-
parar la carga tributaria en trminos per cpita,
tres naciones Belice, Costa Rica y Panam-
recaudaron entre US$679 y US$912. El Salva-
dor se ubica en una situacin intermedia
(US$432) mientras que en los pases ms
grandes y con mayor pobreza (Guatemala,
Honduras y Nicaragua) se percibieron menos
de US$300 por habitante. Resalta el hecho de
que ninguno de los pases del istmo alcanzara
el promedio latinoamericano para el mismo pe-
rodo (US$ 1181).
Desafos y dilemas centroamericanos en los ltimos 25 aos
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Verano 2014 N 113 15
Tasa de homicidios. 2000 a 2012
Fuente: Organismo encargado de asuntos policiales y/o judiciales en cada pas. Belice: Banco Mundial.
100
90
80
70
60
50
40
30
20
10
0
p
o
r

1
0
0
.
0
0
0

h
a
b
i
t
a
n
t
e
s
2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Be"!ce
C%()a R!ca
E" Sa"+ad%'
G*a)e#a"a
H%$d*'a(
N!ca'a*a
Pa$a#,
Miguel Gutierrez Saxe_Marruecos 17/09/14 16:52 Pgina 15
El grfico muestra estas situaciones por pas
y como proporcin respecto al promedio latino-
americano de la carga tributaria, el gasto en
educacin y en salud para los pases en el pe-
riodo 2005 al 2009, segn informacin de CE-
PAL. Ntese de nuevo que las brechas tam-
bin resultan abismales entre los pases.
En contextos de Estados institucionalmente
dbiles, mayores y sostenidos niveles de vio-
lencia delictiva asociados a acciones extrale-
gales de grupos irregulares y a guerras entre
bandas rivales, podran conducir, en el media-
no plazo, al escenario de Estados degrada-
dos que se estudia el Cuarto Informe.
El desafo central por la inclusin
social
Los estados con baja capacidad de penetra-
cin en el tejido social y territorial de sus res-
pectivas sociedades tienen dbiles capacida-
des para integrar a sus poblaciones al progre-
so econmico y social. La consecuencia de es-
ta situacin son sociedades fracturadas, des-
articuladas, en las que una parte sustancial de
la poblacin vive en exclusin. Como es de es-
perarse, las brechas en la exclusin social se
corresponden tambin con amplias distancias
entre los estados en su esfuerzo tributario y en
la proporcin y niveles de gasto social en edu-
cacin y salud.
El diagnstico realizado hace nfasis en la
ampliacin y persistencia de la exclusin so-
cial. Cuyo clculo, por cierto, fue producto de
la agrupacin de encuestas de hogares y cali-
dad de vida de los pases en los ltimos 10
aos, en una megabase de datos de encues-
tas. Al cierre de la primera dcada del siglo
XXI, alrededor de 3,3 millones de hogares
(17,2 millones de personas) en el Istmo sub-
sisten en condiciones pauprrimas, con acce-
Miguel Gutirrez Saxe
T I E MP O D E
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Centroamrica:
indicadores agregados del poder infraestructural de los Estados. 2005-2009
200
150
100
50
0
87
75
37
25
21
16
57
Carga tributaria Gasto social en educacin Gasto social en salud
n Be"!ce n C%()a R!ca n E" Sa"+ad%' n G*a)e#a"a n H%$d*'a( n N!ca'a*a n Pa$a#,
P'%#ed!% AL
(100=US$ 1.181 &c)
P'%#ed!% AL
(100=US$ 305 &c)
P'%#ed!% AL
(100=US$ 195 &c)
63
114
33
19
35
18
81
177
30
13
22
20
71
Nota: pc = per cpita
Porcentajes con respecto al promedio de Amrica Latina.
Fuente: Elaboracin propia con datos del Compendio Estadstico de este Informe y de Cepal.
Miguel Gutierrez Saxe_Marruecos 17/09/14 16:52 Pgina 16
sos nulos o precarios a los mercados de traba-
jo y bajsimos niveles de instruccin pblica.
En los pases del CA4 (los 4 pases del norte) ,
donde reside alrededor del 80% de la pobla-
cin centroamericana, en promedio cerca de
cuatro de cada diez hogares viven en situacin
de exclusin social (segn se muestra en el
cuadro). El problema es ms grave en las re-
as rurales que en las urbanas.
El dilema de la exclusin social:
Cmo lograr acuerdos polticos
durables para enfrentar la exclusin
social?
En el escenario que se model con base en
las condiciones actuales de los pases que
presentan una alta exclusin social, las proba-
bilidades de un acuerdo poltico para combatir
la exclusin social son muy bajas. Aunque
existe una moderada demanda ciudadana a
favor de ese acuerdo, los partidos no lo quie-
ren, el Estado no puede y los poderes fcticos
lo bloquean. La principal consecuencia del blo-
queo a la redistribucin social es una severa y
progresiva descomposicin del sistema polti-
co, hacia un Estado con incapacidad crnica
para cumplir con sus funciones bsicas, que
sin embargo no es todava un Estado entera-
mente fallido, como los de varios pases africa-
nos que sucumbieron a las guerras intertni-
cas y regionales. A este Estado permanente-
mente defectuoso y en riesgo de convertirse
en un Estado fallido se le denomina Estado
degradado.
Tres de los cuatro pases con altos niveles
de exclusin social cuentan con estados que
tienen altos puntajes en el ndice de estado fa-
llido. La persistencia de bloqueos en el siste-
ma poltico a acciones tendientes a disminuir
la exclusin social probablemente erosionarn
severamente las bases polticas del orden de-
mocrtico. Este estado degradado constituye
una amenaza letal en el escenario futuro y, en
conjunto con una ayuda externa, provocan una
disminucin en la intensidad del bloqueo de
parte de los actores poderosos, aumenta la
demanda ciudadana por la redistribucin y con
ella la voluntad poltica. El poder infraestructu-
ral del Estado aumenta en estas condiciones,
y es auspiciado tambin por el programa de
ayuda externa condicionada a la redistribucin.
Este escenario de bloqueo no es inexorable,
Desafos y dilemas centroamericanos en los ltimos 25 aos
T I E MP O D E
Verano 2014 N 113 17
Hogares en exclusin social, segn pases. 2001, 2005 y 2009 (porcentajes)
Pas 2001 2005 2009
Costa Rica 11,3 10,3 10,0
El Salvador 40,1 42,2 39,8
Guatemala
a
38,7 41,6
Honduras
b
48,3 48,9 48,5
Nicaragua 44,8 35,6
Panam 30,0 29,8 29,1
a
Los datos del 2005 corresponden al 2006.
b
Los datos del 2009 corresponden al 2007.
Fuente: Prez-Sinz et al., 2010, a partir de las encuestas de hogares de los pases.
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existe una alternativa, en donde la posibilidad
de llegar a un acuerdo poltico aumenta. Los
inhibidores del bloqueo que se plantean son
los siguientes: 1. Una amenaza letal, inmedia-
ta e inminente que desborda la capacidad de
las lites para protegerse con sus propios re-
cursos, enfrentndola individualmente. 2. Un
programa de ayuda externa condicionada a la
redistribucin social
Una sustancial ampliacin del poder infraes-
tructural del Estado es, a un mismo tiempo, re-
quisito y consecuencia de un acuerdo poltico
duradero. Lo que se necesita es crear las ba-
ses materiales para el ejercicio del poder de-
mocrtico en pases con alta exclusin social y
regmenes polticos semidemocrticos o hbri-
dos.
Inclusin social e integracin
regional
Sin integracin dentro de los pases, con en-
tramados institucionales internos dbiles, la in-
tegracin centroamericana, de carcter supra-
nacional, se torna frgil y sujeta a los vaivenes
de los gobernantes de turno. Es difcil pedir
instituciones regionales robustas cuando sus
Estados miembros no las tienen.
De manera que Instituciones pblicas nacio-
nales ms fuertes y eficientes constituiran una
mejor plataforma para la integracin centroa-
mericana. Desde esta perspectiva, el desblo-
queo, en varios pases centroamericanos, de
reformas fiscales progresivas, de cambios ins-
titucionales y de la capacidad de los Estados
para impulsar polticas favorables al desarrollo
humano, tiene implicaciones regionales.
Bibliografa mnima
Beteta, H. Moreno, J. 2014, Cambio Estructural y
crecimiento en Centroamrica y la Repblica Do-
minicana. Un balance de dos dcadas, 1990-2011.
Cepal FIDA. Santiago de Chile, Chile.
Programa Estado de la Nacin. 2011. Cuarto Informe
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nible. San Jos, http://www.estadonacion.or.cr/in-
dex.php/estado-de-la-region/region-informe-ac-
tual2011
Scheider, A. 2014. Construccin del Estado y regme-
nes fiscales en Centroamrica. F&G Editores. ICE-
FI. Guatemala, Guatemala. Primera edicin se pue-
de localizar en www.cambridge.org/ 9781107019096
Miguel Gutirrez Saxe
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Resumen
El artculo describe la evolucin de la violen-
cia y la criminalidad en Centroamrica, mos-
trando las claves de sus distintos perodos. Al
mostrar el cambio histrico de tales claves, re-
fleja que el cuadro de violencia que se des-
arrolla en el siglo XXI es marcadamente com-
plejo y multicausal. Las explicaciones monol-
gicas (desde la pobreza hasta la prdida de
valores) no permiten comprender el verdadero
mapa tipolgico de la violencia en la regin. Al
comienzo del presente siglo los principales ni-
chos violentos eran: la violencia interpersonal,
el crimen organizado, la narcoactividad y la
procedente de las maras o pandillas. Pero
desde hace ms de un lustro, este mapa se ha
inclinado hacia el crimen organizado trasnacio-
nal, que tiene efectos en cada uno de los ni-
chos anteriores. El artculo concluye soste-
niendo que la violencia extrema tiene difcil so-
lucin, pero que para ello se necesita una
opcin todava no ensayada: impulsar una es-
trategia integral desde una poltica de Estado y
un Acuerdo Nacional para combatir la violen-
cia, que incluya tanto el plano coercitivo como
el preventivo.
Palabras clave: violencia, mapa tipolgico,
estrategia integral, poltica de Estado, acuerdo
nacional.
Abstract
The article describes the evolution of violen-
ce and crime in Central America, outlining its
various aspects in distinct periods.
In showing the historical change of such di-
mensions, it emerges that the picture of violen-
ce that takes place in the twenty-first century is
markedly complex and for a plurality of causes.
Any reduction to a single explanation (from po-
verty to loss of values) does not provide an un-
derstanding of the true typological map of vio-
lence in the region. At the beginning of the pre-
sent century the main niches of violence were:
interpersonal violence, organized crime, drug
trafficking and that arising from gangs or armed
groups.
But, for more than five years, this map has
shifted towards transnational organized crime,
which affects each of the earlier niches. The ar-
ticle concludes by holding that extreme violence
is difficult to solve, but that it requires an option
that has not yet being tested: the promotion of a
comprehensive strategy and policymaking at
the highest level government and a national
agreement to combat violence, including both
preventive and coercive measures.
Key words: violence, typological map, com-
prehensive strategy, policymaking, national
agreement.
La evolucin de la violencia en Centroamrica:
principales nichos y mapa tipolgico
ENRIQUE GOMRIZ MORAGA
Miembro del Consejo de Redaccin de TIEMPO DE PAZ
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
T I E MP O D E
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Desde hace tiempo, el problema de la vio-
lencia y la criminalidad es considerado por la
gente de los pases del istmo centroamericano
como su principal preocupacin, slo en com-
petencia con la problemtica de la pobreza y
las dificultades econmicas. Desde luego, ca-
be la pregunta de si se trata ms bien de un
problema de percepcin subjetiva o si tal per-
cepcin guarda una estrecha relacin con la
realidad.
Un reciente documento del Sistema de Inte-
gracin Centroamericana (SICA) nos saca de
dudas. Dice as: Los pases del SICA compo-
nen la regin con mayor violencia ordinaria del
mundo. El indicador grueso al respecto, referi-
do a los homicidios registrados (sin que exista
conflicto militar), muestra que en 2011 se co-
metieron en la regin SICA 21.693, lo que sig-
nifica una tasa de 40 homicidios por cien mil
habitantes al ao, cifra slo alcanzada por la
regin sudafricana. Tales niveles de violencia
mortal aluden a un conjunto de tipos de violen-
cia y criminalidad que afectan gravemente a
las personas que viven en la regin. Este cua-
dro general de la violencia regional guarda re-
lacin con un volumen elevado de los delitos
contra la integridad de las personas (agresio-
nes, violaciones, secuestros y trata de perso-
nas), as como de hechos delictivos contra el
patrimonio (robo, hurto y estafa), aunque la
composicin de ambos tipos de criminalidad
muestre diferencias segn los distintos pases
(SICA, 2014).
Algunos informes calificados consideran
que, adems del sufrimiento y el temor que es-
ta dramtica situacin supone para sus habi-
tantes, el crimen y la violencia constituyen el
problema clave para el desarrollo de los pa-
ses centroamericanos (Banco Mundial, 2011),
o bien que constituyen un obstculo objetivo
para el desarrollo sostenible (PNUD, 2010).
La violencia y la criminalidad no slo suponen
un enorme gasto pblico, sino que significan
una reduccin apreciable del crecimiento, tan-
to respecto de los salarios perdidos como de
las inversiones no realizadas. Tambin soca-
van sensiblemente las instituciones democrti-
cas. Existe ya informacin contrastada acerca
de que las vctimas de violencia en la regin
reducen cada vez ms su confianza en el sis-
tema de justicia penal, tienden a buscar res-
puestas que implican tomar la justicia por su
mano y reducen progresivamente la importan-
cia del Estado de Derecho.
En pocas palabras, existe bastante consen-
so en la regin acerca de que la violencia y la
criminalidad son el principal obstculo actual
para su desarrollo sostenible, lo que debiera
inducir a lograr la reduccin o relativizacin
de dicho problema. Cierto, la regin centroa-
mericana no es nicamente violencia y crimi-
nalidad, pero sin encarar seriamente ese pro-
blema prioritario, todo lo dems resulta lastra-
do por su cont ami naci n y el rea se
mantiene en una situacin de vulnerabilidad
permanente.
En esa direccin, este ensayo busca enfren-
tar algunos aspectos todava no consolidados
en cuanto al diagnstico de la situacin, as
como ofrecer una valoracin respecto de las
estrategias de respuesta, concluyendo con al-
gunas recomendaciones nodales. Todo ello
tratando de mostrarlo desde una perspectiva
dinmica, que permita ofrecer una imagen sin-
ttica pero rigurosa de la evolucin de esta
grave emergencia que asola la regin.
Siempre fue Centroamrica
una regin violenta?
La pregunta de si la grave criminalidad ac-
tual es producto de una tendencia histrica fa-
vorable a la violencia en la mayora de los pa-
ses del istmo, es algo que ha motivado a mu-
chos investigadores de la regin. Cuando uno
de los ms reconocidos, Jos Miguel Cruz, se
refera a la violencia de los aos noventa en El
Salvador, afirmaba: la violencia no es un fen-
meno reciente en El Salvador (Cruz, 1998).
Su percepcin era que la violencia haba teni-
do una evolucin tipolgica apreciable, pero
que haba constituido un fenmeno presente
desde, al menos, el siglo XIX.
Enrique Gomriz Moraga
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En una entrevista realizada en su oficina de
la Universidad Centroamericana (UCA), Cruz
me refera y matizaba esa percepcin en el
2002. Ante todo, parta de un obstculo bsi-
co: no existen registros estadsticos de los he-
chos violentos, incluyendo los homicidios,
hasta la segunda mitad del siglo XX. Pero s
hay abundantes referencias anteriores en dos
sentidos: a) los conflictos sociales y polticos
tendan a saldarse con una mortandad acen-
tuada (como se puso de manifiesto, por ejem-
plo, en la matanza de 1932 en El Salvador y
hechos similares en Guatemala); y b) la per-
sistencia de la importancia de la violencia in-
terpersonal en el cuadro de hechos violentos,
todava en el ltimo cambio de siglo (del XX al
XXI). Este ltimo aspecto indica que, sobre to-
do en las zonas rurales, la principal causa de
homicidios y agresiones ha sido durante mu-
cho tiempo la violencia entre personas (por
conflictos de lmites, familiares, etc.). De he-
cho, existe investigacin puntual en todos los
pases de la regin que confirma esta presun-
cin en ambos aspectos, incluyendo la eleva-
da posesin de armas de fuego existente en
las zonas rurales (algo que tambin se ha
confirmado en pases menos violentos, como
Costa Rica: revolucin de 1948 y alta pose-
sin de armas de fuego).
En realidad, la particularidad salvadorea ha
consistido en que, as como en el resto de los
pases de la regin la violencia mortal de ori-
gen interpersonal se trasladaba las ciudades
con el proceso de urbanizacin de mediados
del pasado siglo, en El Salvador se mantiene
ms alta la tasa de homicidios por esta causa
en las zonas rurales hasta fines de los aos
noventa.
Puede afirmarse entonces que la violencia
es un fenmeno ya presente cuando se pro-
duce la transformacin sociolgica hacia la
urbanizacin en toda la regin. Algo que ten-
dr luego su expresin poltica en el conflicto
armado de los aos setenta y ochenta del pa-
sado siglo. Sin embargo, resultara forzado
afirmar que la regin estaba condenada a
avanzar en la espiral violenta inexorablemen-
te. Cada periodo de violencia evidenciar
nuevos factores que impulsan esa espiral ha-
cia delante.
La violencia del conflicto armado:
los aos 70 y 80
Desde el fin de los aos 70, varios pases de
la regin inician un proceso de conflicto arma-
do que durar dos dcadas, y que, ms all de
las formas que adquiera a nivel nacional, pre-
cipitan al conjunto de la regin a una crisis po-
ltico-militar. El conflicto militar abierto explota
en Nicaragua, Guatemala y El Salvador, pero
ello afecta tambin a Honduras como a Costa
Rica por distintas vas.
Las causas del conflicto armado en la regin
refieren a un cuadro de difciles condiciones so-
cioeconmicas, que es marcado en trminos
polticos por la formacin de fuerzas y coalicio-
nes que plantean un cambio radical, algo que
tiene como respuesta desde el orden estableci-
do el cierre de los sistemas polticos. El sndro-
me de la revolucin cubana induce al rpido
deslizamiento hacia un marco de guerra fra.
El costo en vidas humanas del conflicto es
difcil de calcular con precisin en cada pas,
pero existe coincidencia acerca de que fue
considerablemente alto. La estimacin realiza-
da en El Salvador indica una tasa en torno a
los 100 homicidios por cien mil habitantes, co-
mo promedio, durante los doce aos que dur
la guerra. La Organizacin Panamericana de
la Salud (OPS) estimaba en 1990 que esa tasa
era dramticamente elevada (280/100.000) pa-
ra la poblacin masculina (OPS, 1994). Aun-
que existe consenso de que esas cifras son
algo menores para el caso de los otros dos
pases en guerra, no hay duda de que sus so-
ciedades se sumergieron en un clima blico,
donde la violencia era una variable establecida
en la vida cotidiana.
En otras palabras, la perspectiva de resolu-
cin violenta del conflicto social se asent por
largos aos en la regin. Y el proceso de paz
La evolucin de la violencia en Centroamrica:
principales nichos y mapa tipolgico
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que se desarrolla con el cambio de dcada
(de los ochenta a los noventa) no modifica de
inmediato la aceptacin de ese paradigma
violento en la cultura poltica de la regin.
Agencias de cooperacin y entidades huma-
nitarias caracterizaron la situacin posterior
en el marco caracterstico de los pases pos-
tconflicto.
La mutacin de la violencia durante
los aos noventa
Si es comnmente aceptado que el conflicto
armado regional se inscribi progresivamente
en el marco de la guerra fra, importa destacar
el cambio de clima internacional que sigui in-
mediatamente despus. Como fue proclamado
por Naciones Unidas en 1991, la superacin
de la guerra fra permita pensar en unas con-
diciones nuevas, en las que la humanidad pa-
reca darse una nueva oportunidad para la
paz. Ya se ha examinado en otra ocasin que
los ansiados dividendos de la paz no llegaron
como se haba previsto (Gomriz, 2008). El
estallido de conflictos blicos en el viejo conti-
nente y Oriente Medio, junto al aparecimiento
posterior de la guerra terrorista, cambi el pa-
radigma de la violencia armada pero no logr
dejarla olvidada en el pasado.
Pues bien, puede afirmarse que si existe
una regin donde esos dividendos de la paz
no llegaron como se esperaba, esa fue Cen-
troamrica. Pese a que el proceso de paz, ini-
ciado con el acuerdo Esquipulas II, entreg
herramientas polticas comprehensivas, como
lo fue la aprobacin del Tratado Marco de Se-
guridad Centroamericana (TMSCA), que tuvo
un apreciable reconocimiento internacional, al
concluir la dcada de los noventa lo que se
aprecia en la regin no es el asentamiento de
una paz duradera, sino una profunda muta-
cin del paradigma violento. Aunque se aleja-
ba el peligro de confrontaciones militares en-
tre los pases, la prdida de vidas humanas se
mantuvo, como lo refleja el indicador grueso
de las elevadas tasas de homicidios y otros
hechos violentos.
Durante los aos noventa, se intent expli-
car este nuevo cuadro de la violencia por algu-
nos de los factores ms evidentes en presen-
cia: a) deslizamiento de la violencia caracters-
tico de los pases postconflicto; b) perversin
de los masivos procesos migratorios; c) efecto
del deterioro de lo pblico como consecuencia
de la orientacin neoliberal del consenso de
Washington. Un balance ms equilibrado de la
mutacin de la violencia, parece indicar que es
el conjunto de estos factores lo que hace de
que se pueda afirmar que la violencia que gol-
pea a la regin al concluir los aos noventa es
de carcter complejo y multicausal.
Es cierto que durante la primera mitad de los
aos 90 se manifestaron en la regin los fen-
menos caractersticos de los pases postcon-
flicto: mantenimiento de altos niveles de acep-
tacin de la violencia armada para resolver los
problemas, existencia de armamento en manos
de grupos irregulares e instituciones fragiliza-
das de seguridad y justicia. Sin embargo, como
se ha sealado, la distribucin de causas de
muerte y los rasgos de los principales nichos
de violencia, pronto dejaron de corresponder a
las caractersticas del cuadro postconflicto. En
otras palabras, se necesitaron otros factores de
considerable peso para una transformacin tan
profunda del paradigma de la violencia. Y una
prueba palpable de ello guarda relacin con el
cuadro violento de Honduras, pas que no su-
fri un conflicto armado interno y que, sin em-
bargo, era rpidamente absorbido por la nueva
violencia al concluir los 90.
El otro factor que fue ms importante de lo
que se apreci en un principio, fue el referido a
la perversin del fuerte proceso migratorio que
tuvo lugar en la regin. Como es conocido, la
emigracin centroamericana, sobre todo hacia
los Estados Unidos, ya era considerable cuan-
do el conflicto armado la espole agudamente.
En el pas ms afectado por ese proceso, El
Salvador, que tena una poblacin interna de
cinco millones de habitantes en los 90, se esti-
maba que haba en torno a un milln de mi-
grantes salvadoreos en los Estados Unidos a
fines de esa dcada.
Enrique Gomriz Moraga
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La masividad del fenmeno migratorio tuvo
efectos positivos y negativos en los pases de
origen. Es indudable que las remesas lograron
sacar de la extrema pobreza a muchas fami-
lias centroamericanas. Pero un sector minori-
tario de esa migracin, especialmente entre
los jvenes, se adentr en los mbitos violen-
tos y delincuenciales en Estados Unidos. Ante
la elevada cantidad de casos, la respuesta de
las autoridades estadounidenses consisti en
retornar a sus pases de origen a las personas
con antecedentes criminales o de pertenencia
confirmada a las pandillas. As, a fines de los
90 era frecuente viajar a San Salvador o Tegu-
cigalpa en vuelos donde buena parte del pasa-
je era conducido bajo medidas policiales. Co-
mo han reconocido posteriormente en Was-
hington los gobiernos demcratas, el problema
agregado fue que aquel retorno masivo de per-
sonas con antecedentes se hizo de forma in-
consulta respecto de los gobiernos de la re-
gin. Y dado que llegaron a los tres pases del
tringulo norte de Centroamrica varios miles
de personas al ao en esas condiciones, no es
de extraar el crecimiento rampante que tuvo
el fenmeno de las maras en la regin durante
la segunda mitad de los aos 90. En breve, el
retorno perverso de migrantes proporcion una
poderosa fuerza de tarea a las principales pan-
dillas de la regin.
Ciertamente, ese factor hubiera tenido un
encaje diferente en un contexto de cohesin
social y fortaleza institucional. Pero precisa-
mente la dcada de los 90 se caracteriz en la
regin por el alineamiento econmico con la
orientacin neoliberal del llamado consenso de
Washington. Tanto la liberalizacin econmica
como la reduccin del Estado pudieron ser ins-
trumentos pensados para relanzar la realiza-
cin de negocios en una regin que vena sa-
liendo de un conflicto armado. Pero definitiva-
mente supusieron un debilitamiento de lo
pblico que afect tanto a las instituciones co-
mo al clima social existente de la regin. En
estas condiciones, puede afirmarse que el cre-
cimiento de la violencia no tuvo el freno que
necesitaba, especialmente en los pases ms
afectados por el problema.
As pues, fue el cruce de estos factores prin-
cipales (postconflicto, retorno migratorio per-
verso, deterioro de lo pblico), junto a otros de
menor peso, lo que determin que a fines de
los aos 90, lejos de gozar de los dividendos
de la paz, la regin se viera sumergida en un
nuevo paradigma violento. Es importante su-
brayar que esta violencia multicausal no fue
prontamente comprendida por las fuerzas pol-
ticas y los tomadores de decisiones, que si-
guieron anclado en viejas concepciones mono-
lgicas, as como en un disenso polarizado
respecto del diagnstico de la nueva violencia.
Desde luego, no contribua a la clarificacin
diagnstica el hecho de que los registros esta-
dsticos no eran en ese momento muy confia-
bles, dependiendo en gran medida del origen
de cada fuente.
En todo caso, una mirada retrospectiva ha-
cia el pasado cambio de siglo nos muestra la
asintona que tuvo lugar entre el crecimiento
rampante de la nueva violencia y la lentitud de
las fuerzas polticas y los poderes pblicos en
dar una respuesta consistente al nuevo fen-
meno. No resulta fcil identificar las causas de
ese notable retraso en la toma de decisiones
consistentes al respecto.
Consolidacin de la violencia
extrema: principales nichos
y mapa tipolgico
Con el inicio del nuevo siglo se hace eviden-
te que el nuevo paradigma violento contamina
el conjunto de las estructuras sociales de la re-
gin y supone un enorme lastre para su desa-
rrollo. Los indicadores de hechos violentos
muestran una asociacin creciente entre vio-
lencia social y criminalidad. El registro de los
homicidios constituye el indicador grueso ms
confiable (pese a las ligeras variaciones segn
diferentes fuentes). Una revisin comparada
muestra el crecimiento general desde el co-
mienzo del siglo. Y refleja una escala bastante
determinada. Los tres pases del triangulo nor-
te, Guatemala, El Salvador y Honduras, pre-
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sentan tasas muy elevadas, en torno a 50 ho-
micidios (por cien mil habitantes al ao). Dos
pases presentan tasas intermedias pero a
apreciable distancia, Nicaragua y Panam. Y
esa cifra es menor, en torno a los 10 homici-
dios, en Costa Rica. Un caso preocupante re-
sulta Belice, que formaba parte del grupo de
pases con tasas intermedias y progresiva-
mente parece inscribirse entre los pases del
triangulo norte.
Ahora bien, cuando se examina el registro
comparado de los principales delitos contra las
personas y contra el patrimonio (homicidios,
lesiones y robos), realizado en los pases que
presentaban registro disponibles (Guatemala,
El Salvador y Costa Rica), lo primero que se
observa es la similitud que presentan las cifras
totales, en 2003, en El Salvador y Guatemala
(29 mil y cerca de 28 mil), que son cerca del
triple de las que presenta Costa Rica (algo
ms de 11 mil).
Pero lo ms destacable refiere a la composi-
cin interna de esa suma total: en Costa Rica
los delitos contra las personas no alcanzan el
17% de ese total, mientras en Guatemala esa
cifra se aproxima al 38% y en El Salvador casi
alcanza el 60%, sobre todo a partir del hecho
de la cifra tan elevada de lesiones, que supera
el 47% del total de delitos.
Dicho de otra forma, la cantidad de delitos
contra el patrimonio en Costa Rica es relativa-
mente alta, si se compara, por ejemplo, con El
Salvador (9.276 y 11.428 respectivamente), lo
que se comprobar tambin al examinar la in-
formacin sobre cantidad total de hogares vc-
Enrique Gomriz Moraga
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Evolucin de la tasa de homicidios, por cien mil habitantes
Pas 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008
Belice 19 25 30 24 27 28 31 30 32
C. Rica 6 6 6 7 7 8 8 8 11
El Salvador 45 40 39 40 49 62 65 57 52
Guatemala 28 30 32 37 38 44 47 45 48
Honduras - - 69 65 35 37 46 50 58
Nicaragua 9 10 10 12 12 13 13 13 13
Panam 10 10 12 11 10 11 11 13 19
Fuente: PNUD, IDH para Amrica Central 2009-2010
Delitos contra las personas y contra la propiedad (2003)
Costa Rica Guatemala El Salvador
Absolutos % Absolutos % Absolutos %
Homicidios 506 4.46 4.237 14.60 3.226 11.59
Lesiones 1.548 13.66 6.610 22.77 13.161 47.31
Robos 9.276 81.87 18.173 62.62 11.428 41.08
Total 11.330 100 29.020 100 27.815 100
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos del Poder Judicial para Costa Rica; Polica Nacional
Civil (PNC) y Procuradura de los Derechos Humanos (PDH) para Guatemala y Fiscala General de la
Repblica para El Salvador.
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timas: segn PNUD, en el 2003, Costa Rica
reportaba que cerca del 40% de los hogares
haban sido vctimas de algn delito y esa cifra
era del 55% en El Salvador.
No obstante, tales cifras promedio aun no
permiten visualizar cul es el grupo poblacio-
nal que est pagando el grueso de la factura
de la violencia desatada. Para ello hay que
acudir a obtener las tasas especficas para ca-
da segmento de la poblacin nacional. Al exa-
minar los datos del ao 2004 puede observar-
se que los jvenes de ambos sexos componen
el segmento poblacional con mayor riesgo de
ser vctima de homicidio, seguidos por los
hombres de todas las edades. Por su parte,
las mujeres de todas las edades presentan el
menor riesgo, con cifras semejantes a las de la
poblacin menor de 18 aos. Pero lo que im-
porta destacar es que ya a mediados de la d-
cada pasada, las elevadas cifras referidas a la
poblacin joven estaban presentes tanto en
pases de alto nivel de violencia, como El Sal-
vador, con una tasa nacional de 47,6 por cien
mil habitantes, como en pases de bajo nivel
como Costa Rica, cuya tasa nacional era ape-
nas del 6,6.
Pero es al desagregar por sexo la poblacin
joven cuando se aprecia quines estn pagan-
do el grueso de la factura violenta. Son los
hombres jvenes los que presentan una dife-
rencia considerable en su contra de tener el
mayor riesgo de ser vctimas de homicidio.
Eso sucede en todos los pases, si bien en los
de mayor nivel de violencia esas cifras adquie-
ren una dimensin descomunal, cercana a las
tasas existentes en las situaciones de guerra.
Como se ha afirmado repetidas veces, el
hombre joven es el que tiene las posibilidades
ms altas de morir asesinado. Diez veces ms
que las mujeres jvenes. (Cruz, 1998)
La elevacin extraordinaria de las tasas de
homicidios, especialmente entre los hombres
jvenes, tiene lugar conforme se perfilan los
principales nichos violentos que producen ta-
les asesinatos. Puede afirmarse que en el
cambio de siglo los cuatro nichos fundamenta-
les eran: a) la violencia interpersonal, b) el cri-
men organizado, c) la narcoactividad y d) la
violencia juvenil (pandillas).
a) Violencia interpersonal
En este bloque de violencia se inclua al
cambio de siglo tanto los delitos contra las per-
sonas surgidos de conflictos fuera de la familia
como los sucedidos dentro de la familia, que
entonces se enunciaba como violencia intrafa-
miliar (la especificacin de violencia de gnero
se dio ms tarde, como veremos a continua-
cin). Se trataba de conflictos surgidos de la
vida agrcola, laboral, de trnsito vehicular, que
no tenan relacin directa con ningn tipo de
delincuencia. En buena parte de los pases, la
La evolucin de la violencia en Centroamrica:
principales nichos y mapa tipolgico
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Tasa de homicidios por categora, 2003-2004
Guatemala El Salvador Costa Rica
2003 2004 2003 2004 2003 2004
Poblacin (total) 34,9 40,1 36,0 47,6 7,2 6,6
Hombres (total) 64,9 66,6 66,6 79,3 12,0 11,0
Jvenes (18-29) 88,3 80,0 72,4 99,1 11,6 11,7
Menores (1-17) 9,1 7,8 7,2 11,4 2,2 0,71
Mujeres (total) 6,2 7,8 6,9 7,3 2,2 2,0
Fuente: Fuente: Elaboracin propia sobre la base de datos de PNUD y PDH para Guatemala, Instituto de
Medicina Legal y Polica Nacional Civil para El Salvador y Poder Judicial para Costa Rica. Repblica para
El Salvador.
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mayora de estos delitos se cometan en las
zonas urbanas, a excepcin de El Salvador
donde todava la mayora de casos por violen-
cia interpersonal tena lugar en el campo. El
peso relativo de esta causa de delitos se situa-
ba en torno al 20%, un peso que resulta impor-
tante pero que disminuir conforme crezca la
cantidad de casos producidos desde los ni-
chos restantes cuando avance la primera d-
cada del nuevo siglo (Cruz, 1998).
b) El crimen organizado
Sobre los niveles medios de delincuencia
comn existentes en la regin, pronto comen-
z a evidenciarse un tipo de actividad delin-
cuencial mucho ms estructurada y jerarquiza-
da, con medios ms amplios y sofisticados.
Durante los aos 90, las expresiones ms evi-
dentes de esta delincuencia consistieron en el
asalto a bancos y el secuestro de personas, al-
go que relacionaba con los cuadros postcon-
flicto. Pero pronto eso dio lugar a una actividad
ms diferenciada, que incluye robo sistemtico
de vehculos, trfico de bienes escasos (ani-
males protegidos, maderas preciosas, bienes
culturales) contrabando general, trfico de ar-
mas de fuego, de migrantes, de rganos, trata
de personas (especialmente de nios y muje-
res) y trfico interno de drogas. Esta distribu-
cin de especializaciones no fue la misma pa-
ra cada pas, al menos hasta bien avanzada la
primera dcada del nuevo siglo.
Dada la fuerte disciplina interna de este tipo
de delincuencia, la violacin de la integridad
personal es un mtodo frecuente, por lo que
se le atribuy, junto a la narcoactividad, la cau-
sa de no menos de un tercio de los homicidios
en la regin, con diferencias apreciables segn
pas (ms alta en El Salvador y Guatemala
que en el resto).
c) La narcoactividad
Con frecuencia se ha discutido si esta activi-
dad delictiva debe incluirse en el apartado an-
terior (crimen organizado), pero la mayora de
los informes regionales siguen considerando
esta especialidad con un creciente perfil propio.
Es cierto que muchas de las organizaciones
que desarrollan actividades de crimen organi-
zado tambin han participado del trfico de dro-
gas desde su inicio. Pero progresivamente, la
importancia de la narcoactividad parece haber
desplazado a otras actividades, sobre todo da-
da la necesidad de ocultamiento de las tramas
del narcotrfico. Por ejemplo, el blanqueo de
capitales (sobre todo en Panam y Guatemala)
necesita de una discrecin que suelen romper
los asaltos, secuestros, etc., propios de los
otros tipos de crimen organizado.
En realidad, el narcotrfico propiamente di-
cho empez a afectar al istmo centroamericano
ya avanzada la primera dcada de este siglo,
como producto del progresivo afianzamiento de
la alianza entre las autoridades de Washington
y Bogot para controlar la ruta directa del Cari-
be. Por esa causa, el trfico interno en el istmo
comenz a adoptar una versin ms transna-
cional, como se ver ms adelante.
d) La violencia ocasionada por las
pandillas
La literatura desarrollada sobre el fenmeno
de las pandillas juveniles o maras en Centroa-
mrica al inicio de este siglo tiende a conside-
rar esta expresin de la nueva violencia social
como un capital social perverso. Es decir, que
las maras actuales son una respuesta juvenil a
la presente crisis civilizatoria, donde los pandi-
lleros y pandilleras encuentran funciones de
valor, simblicas, gregarias, afectivas, solida-
rias y de identidad que no encuentran satisfac-
torias en los medios y las instituciones que les
rodean.
Las investigaciones en profundidad realiza-
das sobre todo en El Salvador, el pas que re-
sulta referencia de las maras ms poderosas
en la regin (Mara Salvatrucha y Mara 18, am-
bas nacidas en Los ngeles), muestran que las
pandillas cumplen funciones importantes para
los jvenes mareros. Como afirma Smutt: A
este respecto las principales funciones que in-
tentan cumplir las pandillas son proporcionar
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los recursos para satisfacer las carencias afec-
tivas que tienen los jvenes al interior de la fa-
milia, la escuela y la comunidad; constituir un
espacio en el que comparten experiencias y
encuentran el apoyo que necesitan para en-
frentar los problemas de la cotidiana, as como
ofrecerles la oportunidad para sentirse incorpo-
rados, aceptados y reconocidos por la socie-
dad. Las pandillas responden a una lgica que
empuja a los jvenes a crear espacios propios
y conductas alternativas, las cuales, la mayora
de las veces, son contrarias a las expectativas
impuestas por la sociedad (Smutt, 2002). El
estudio de IUDOP de 1998, que abarc 1.025
pandilleros de ambos sexos, seala que el
respeto, tener amigos, la unin, la proteccin y
el poder son los aspectos que los jvenes
pandilleros obtienen ms claramente de su
pertenencia a la mara (Cruz y Portillo, 1998).
Es importante consignar que las pandillas ju-
veniles son un fenmeno sociolgico que se
remonta, al menos, a comienzos del siglo pa-
sado. En realidad, sus caractersticas han
guardado relacin con muchos o algunos de
los rasgos definitorios de cada poca. Lo que
identifica realmente a las maras actuales refie-
re tanto a su constitucin simblica y de valo-
res respecto de la crisis civilizatoria actual, co-
mo a los mtodos y la formalizacin de su
puesta en prctica. En efecto, las maras no s-
lo constituyen un cuerpo simblico, sino la for-
malizacin de una estructura y funcionamiento
mucho mayor que las pandillas juveniles de
tiempos anteriores. Es decir, la pertenencia a
una mara no slo significa un estilo de vida, si-
no tambin el cumplimiento de un conjunto de
ritos y normas que determinan frecuentemente
la diferencia entre la vida y la muerte. Esos ri-
tos y normas responden a procesos que sur-
gen de las maras en su conjunto, pero su cum-
plimiento se controla en el interior de los pe-
queos grupos que componen las maras; es
decir, los grupos de 15 a 30 personas que se
denominan clikas. Como se sabe, dichos ri-
tos y normas van desde la iniciacin hasta el
otorgamiento del pase a la inactividad, que en
la mayora de los casos no significa abandonar
la mara, sino, simplemente, adoptar el estatus
de calmado, es decir, la posicin que permite
al marero pasar a la retaguardia y cumplir la-
bores logsticas y de solidaridad.
Era importante saber que uno de los valores
estimados en las maras, al comienzo de su de-
sarrollo, refiri a la ausencia de jefatura o lide-
razgo formal, lo cual significaba que la mayora
de las decisiones que afectan a cada miembro
de la clika eran adoptadas en discusiones de
grupo. Lo anterior no significa que en el seno
de las clikas y ms ampliamente de las maras,
no se produzcan liderazgos informales que
muchas veces presentan rasgos autoritarios,
pero es importante consignar el control grupal
que se ejerca sobre cada uno de los miem-
bros de la clika.
Las maras despertaban una alta atraccin
entre los jvenes, tanto por razones reactivas
a partir de un medio hostil, como proactivas re-
feridas a la imagen de la mara misma y ello lo
hace a edades bastante tempranas. Las distin-
tas investigaciones coincidieron en que la
edad promedio de ingreso a las pandillas es
de 14 aos, lo cual matiza bastante la idea ge-
neral que se tiene desde el mundo adulto de
que los jvenes entran en las pandillas princi-
palmente por razones econmicas y, sobre to-
do, por dificultades de acceso al mercado de
trabajo. Esa interpretacin, como afirma Cruz
no refleja toda la complejidad del fenmeno.
Un ambiente de pobreza ciertamente puede
crear las condiciones para que algunos jve-
nes se integren a las maras. Pero, por un lado,
en esto no hay factores de ndole econmica,
como puede pensarse en primera instancia, si-
no, ms bien, factores sociales; y por otro la-
do, no todos los ambientes de pobreza econ-
mica generan pandilleros (...) la mayora de
pandilleros poseen familias de cierto nivel eco-
nmico y que a pesar de las carencias, poseen
recursos necesarios para subsistir (Cruz,
2003). Esta afirmacin se confirma por su co-
rrelato en el nivel educativo: en El Salvador, el
promedio de escolarizacin de los jvenes
pandilleros es el de octavo grado de educacin
bsica, semejante e incluso algo superior al
promedio nacional en esas edades. En la in-
La evolucin de la violencia en Centroamrica:
principales nichos y mapa tipolgico
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vestigacin de IUDOP, la estructura educativa
tampoco es baja: el 28% posee primaria o me-
nos; el 47% tiene tercer ciclo y el 33% restante
tiene bachillerato o ms. De igual forma, su ta-
sa de analfabetismo, un 3.7%, es cuatro veces
menor que el promedio nacional. Tales condi-
ciones educativas son semejantes entre pandi-
lleros y pandilleras.
La dimensin del fenmeno de las maras y su
impacto proceda nicamente de estimaciones
oficiales y de los expertos. Como se afirmaba
en el estudio regional sobre pandillas de la
UCA: las estimaciones sobre el nmero total
aproximado de pandilleros en la regin varan
de 50 mil como los ms conservadores, hasta
ms de 100 mil como los ms altos. Tales esti-
maciones ponen en un extremo a Honduras con
la mayor cantidad de pandilleros con cifras que
llegan hasta los 35 mil jvenes enrolados acti-
vamente, mientras que en el otro extremo se
encuentra Nicaragua, Costa Rica y Panam con
menos de 5 mil mareros en cada pas (ERIC y
otros, 2004). Las estimaciones ms frecuentes
para El Salvador y Guatemala fueron de 25 mil
y 15 mil mareros, respectivamente.
La informacin sobre el peso de esta violen-
cia en la cantidad de asesinatos tambin se
basaba en estimaciones. Como afirma el estu-
dio de la UCA: En Guatemala autoridades lo-
cales estiman que al menos el 20% de los ho-
micidios son producidos por pandilleros; en El
Salvador los jefes de la polica han llegado a
sealar que las maras son las responsables
del 40% de los hechos de violencia (ERIC y
otros, 2004).
Una vez examinados los principales nichos
de la violencia y la criminalidad a comienzos
del presente siglo, conviene mencionar la lenta
respuesta de los poderes pblicos y las fuerzas
polticas ante la consolidacin de esta violencia
extrema. Importa subrayar que en la mayora
de los casos, no exista el mnimo consenso
sobre el diagnstico del mapa tipolgico, ni mu-
cho menos sobre las estrategias. Entre los sec-
tores conservadores, el discurso predominante
consista en sealar a la violencia juvenil como
el principal factor, ligado ello a la crisis de valo-
res y de las estructuras familiares. Entre los
sectores progresistas, la idea bsica estaba re-
ferida a la pobreza, entendida como principal
causante de la violencia desatada. Esta diver-
gencia en cuanto al diagnstico se asociaba
con la discrepancia sobre las estrategias: los
sectores conservadores aludan a la necesidad
de la coercin, mientras los progresistas enfati-
zaban la prioridad de la prevencin. As que, en
aquellos pases donde la poblacin eligi go-
biernos de derecha se desarrollaron estrategias
de coercin, denominadas de mano dura. En
pases como Guatemala los cambios de estra-
tegia correspondieron a los gobiernos de turno,
produciendo oscilaciones notables en la res-
puesta pblica. Pero en el caso de El Salvador,
donde tuvo lugar una secuencia de gobiernos
conservadores, la estrategia de mano dura
pudo probarse de forma prolongada. No es ne-
cesario hacer un recuento aqu de la evolucin
de ese tipo de respuesta y su fracaso, baste
decir que al concluir esa serie de gobiernos, el
cuadro de violencia extrema se mantena en
desarrollo.
El deslizamiento hacia el crimen
organizado transnacional
Desde mediados de la pasada dcada, este
cuadro de violencia comenz a modificarse en
el sentido de orientarse progresivamente hacia
el crimen organizado transnacional, producin-
dose cambios en los principales nichos de la
violencia mencionados anteriormente.
En cuanto a la violencia interpersonal puede
afirmarse que lo que ha variado principalmente
es su peso relativo, al adquirir mayor importan-
cia los otros nichos segn se acentuaba la vio-
lencia. Por eso varios informes han suprimido
este nicho, mencionando nicamente los otros
tres (crimen organizado, narcoactividad, pandi-
llas). Ello no quiere decir que la cantidad de
vctimas que produce la violencia interpersonal
haya disminuido en cifras absolutas. El otro
aspecto a destacar ha consistido en la mayor
identificacin de los componentes que la inte-
gran. A ese respecto cabe destacar el perfil ad-
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quirido por la identificacin de la violencia de
gnero. Como muestra la informacin estads-
tica, los asesinatos de mujeres siguen consti-
tuyendo en torno al 10% de los asesinatos to-
tales, siendo los jvenes varones quienes
siguen pagando la principal factura de la vio-
lencia. As lo refleja el caso de informacin
ms disponible, El Salvador, como puede
apreciarse en el grfico que sigue.
Sin embargo, un examen ms detenido de la
violencia de gnero muestra aspectos preocu-
pantes, generalmente menos destacados. En
general se produce un desencuentro entre las
organizaciones de mujeres, que reclaman re-
cursos para erradicar la violencia de gnero, y
los tomadores de decisiones que deben en-
frentar el conjunto de la violencia extrema,
quienes sealan que las tasas de asesinatos
de mujeres son las ms bajas en trminos
comparados. Un estudio ms pormenorizado
de este tipo de violencia lleva a la conclusin
de que, si bien es cierto ese menor peso relati-
vo en trminos de mortalidad, no lo es en tr-
minos de morbilidad: el registro de lesiones en
los sistemas de salud muestran que una eleva-
da proporcin responden a determinaciones
de gnero. Tambin es destacable que, cuan-
do se analiza la victimizacin por delitos contra
el patrimonio (robos, fraudes, etc.), las mujeres
son la mitad de las victimas a ese respecto
(Garca y Gomriz, 2008). La necesidad de vi-
sibilizar el perfil propio de la violencia de gne-
ro no debiera oponerse a una visin integral
del mapa tipolgico.
En cuanto al crimen organizado, como ya se
apunt, aunque se han mantenido las redes
especficas de actividad (robo de vehculos,
trfico de armas, de migrantes, de rganos,
etc.), se ha producido una subordinacin de ta-
les redes a la actividad transnacional del nar-
cotrfico que se ha ido afincando en el istmo,
al ser sustituida como va de trnsito la ruta di-
recta del Caribe por el territorio del centroame-
ricano y sus costas., a partir de la progresiva
La evolucin de la violencia en Centroamrica:
principales nichos y mapa tipolgico
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Homicidios por sexo y edad en El Salvador, 2010. (Tasas especficas por 100.000)
Fuente: Elaboracin propia sobre la base de la informacin suministrada por el Instituto de Medicina Legal.
Hombres
J!venes varones (15-29)
Varones de 30 y ms
Varones de 0-14
Mujeres
J!venes mujeres (15-29)
Mujeres de 30 y ms
Mujeres de 0-14
300
250
200
150
100
50
0
0
%
TASAS
130,1
270,1
137,6
7,7
18,1
32,5
16,3
3,9
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relacin directa entre los carteles mexicanos y
las redes centroamericanas. Esa transmuta-
cin del crimen organizado ha tenido dos prin-
cipales consecuencias: introducir fuertes patro-
nes de subsidiariedad respecto de los otros
nichos de criminalidad (incluyendo a las pandi-
llas juveniles) y acentuar la corrupcin grave
de los sistemas pblicos en la regin. Los es-
tudios realizados para el caso de Guatemala
muestran que el narcotrfico ha llegado a con-
trolar una apreciable proporcin de gobiernos
municipales, as como segmentos de las fuer-
zas policiales y de los poderes pblicos. Pero
todos los especialistas coinciden en que este
problema de corrupcin inducida est presente
en todos los pases del istmo.
Las pandillas juveniles no han escapado a la
contaminacin con el crimen organizado. Es
cierto que todava mantienen ciertos elemen-
tos simblicos propios y que las motivaciones
para ingresar de los adolescentes siguen sien-
do parecidas a las de hace quince aos. Pero
este cuadro taxonmico se ha transformado
apreciablemente conforme se agotaba la pri-
mera dcada de este nuevo siglo. De ser una
expresin de violencia juvenil de rasgos con-
traculturales, organizada en pequeos grupos
autnomos (clikas), con reglas de funciona-
miento bastante horizontales, se han ido con-
virtiendo en redes estructuradas y progresiva-
mente asociadas en trminos de subsidiarie-
dad al narcotrfico y al crimen organizado. Es
decir, los elementos rituales, la vida loca inter-
na, el marcaje de cada miembro, el combate
descarnado por el control de los territorios, la
prctica imposibilidad de abandonar la mara
por cuenta propia, todo ello se mantiene, pero
su organicidad y orientacin tendencial ya ha
cambiado, dando paso a espacios de toma de
decisin con lderes estables, que orientan a
cada mara en direccin de desarrollar activida-
des delincuenciales, tanto propias (principal-
mente la extorsin y el narcotrfico menudo)
como por encargo (del crimen organizado y los
grandes carteles narcos).
En realidad, su prdida inicial de espontanei-
dad se produjo en los ltimos aos con el de-
sarrollo de la actividad referida a las extorsio-
nes. Calcular cunto se le puede sacar men-
sualmente a los comerciantes de un barrio
obliga necesariamente a la planificacin, por
rudimentaria que sea. Progresivamente, las
maras fueron adquiriendo capacidades de or-
ganizacionales mafiosas. Algo que implica, en-
tre otras cosas, tener capos establecidos y que
estos adquieran visin poltica. Eso se ha
puesto de manifiesto abiertamente en los tres
pases centroamericanos del tringulo Norte.
Tanto en Honduras como en Guatemala las
maras han realizado emplazamientos al Go-
bierno nacional en los ltimos aos; pero ha si-
do en El Salvador donde ello tuvo un carcter
ms integral, como lo probaron los hechos del
emplazamiento al Gobierno de Mauricio Funes
en 2010, firmado conjuntamente por la Mara
Salvatrucha y la M-18, y la posterior propuesta
de tregua planteada por las maras en ese pa-
s. Como consecuencia de este cambio, varios
gobiernos de la regin han dejado de definir la
violencia de las pandillas como mbito espec-
fico del cuadro tipolgico, incluyndolas indis-
tintamente en el crimen organizado.
Violencia incontrolable o existen
soluciones posibles?
Luego del transcurso de varios gobiernos y
experiencias distintas, la vieja pregunta sobre
si la violencia extrema ha dejado de ser contro-
lable ha regresado a los pases de la regin.
Las estrategias de mano dura produjeron un
aumento de la tasa de homicidios y las polti-
cas de gobiernos progresistas, como ha suce-
dido en El Salvador, acabaron en procesos de
negociacin con las maras, que, si bien supu-
sieron un ligero descenso de los homicidios a
corto plazo, ha terminado por producir oscila-
ciones al alza de la violencia. Como afirma Jo-
s Miguel Cruz ahora desde la Universidad In-
ternacional de la Florida la disminucin de los
homicidios no signific la reduccin del monto
de las extorsiones y otros hechos que alimen-
tan a las maras, con lo que han acabado forta-
leciendo a las nuevas jerarquas mareras, en
una perspectiva de comportamiento mafioso.
Enrique Gomriz Moraga
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La cuestin de si la violencia extrema ha pe-
netrado de tal forma en las estructuras socia-
les e institucionales de las sociedades centroa-
mericanas que ya no es posible visualizar su
repliegue, guarda relacin con la idea de saber
si se han ensayado todas las estrategias posi-
bles de solucin. Y existe coincidencia entre
diversas entidades de que esto ltimo no re-
sulta cierto. En efecto, por diversas causas, to-
dava no ha sido implementada una estrategia
integral, aplicada como poltica de Estado y a
nivel regional.
Como se mencion, se ha producido hasta
ahora una cierta polarizacin entre dos tipos de
respuesta: por un lado, la que pone el acento
en la accin coercitiva (estrategias de mano
dura), principalmente gubernamental, plantea-
da generalmente por los sectores conservado-
res o de derecha; y, por el otro, la que enfatiza
los aspectos preventivos de la respuesta, inde-
pendientemente de las condiciones existentes
al respecto, procedente con frecuencia de sec-
tores polticamente progresistas o de izquierda.
Ante la evidencia de que ambas estrategias no
estn consiguiendo resultados importantes pa-
ra enfrentar la violencia y la criminalidad, y que,
cuando los obtienen, apenas logran una con-
tencin parcial o constituyen poco ms que pa-
liativos, algunas fuerzas progresistas han pro-
puesto una estrategia que descanse en la inte-
gralidad de la seguridad ciudadana (Clix,
Escobar, Hillebrand, Gomriz). Segn Cruz,
esa propuesta tuvo un leve ensayo al comienzo
del gobierno de Funes en El Salvador, que fue
rpidamente sustituida por la inclinacin a ne-
gociar con las maras, persiguiendo principal-
mente la reduccin de las tasas de homicidios
a corto plazo (Cruz, 2013).
Ahora bien, una estrategia integral de res-
puesta (que articule coercin y prevencin) de-
be partir de un diagnstico mnimamente com-
partido. Es necesario desprenderse cuanto an-
tes de explicaciones monocausales de la
violencia actual, para aceptar colectivamente
que se trata efectivamente de un fenmeno
complejo y multicausal, extrayendo luego las
consecuencias de esa visin. Por ejemplo, es
necesario aceptar en serio que la pobreza es
un factor ms entre otros (de hecho Nicara-
gua, que es uno de los ms pobres, se ve mu-
cho menos afectada por la violencia extrema
que sus vecinos El Salvador y Honduras). Re-
sulta necesario, pues, adoptar un consecuente
enfoque multicausal, al mismo tiempo que afi-
nar el diagnstico en cada pas, para captar la
composicin precisa de su respectivo cuadro
tipolgico.
Sobre la base de tal enfoque es ms fcil
construir una respuesta integral, aplicada a las
condiciones de cada pas. As, en los pases
donde los niveles de violencia social y crimi-
nalidad no son todava altos es posible, afortu-
nadamente, privilegiar los aspectos preventi-
vos (aunque ello no debe permitir una imagen
de impunidad respecto de la delincuencia co-
mn). Sin embargo, en los pases con altos ni-
veles de violencia y criminalidad, los elemen-
tos coercitivos y de reinsercin deben tener
mucha mayor relevancia, sin que ello signifi-
que descuidar los aspectos preventivos. Co-
mo se ha dicho respecto de los pases del
tringulo norte centroamericano, centrarse en
la prevencin hubiera sido fundamental hace
veinte aos, cuando el nuevo escenario vio-
lento estaba constituyndose, pero hoy cuan-
do esos pases se sitan en torno a los 50 ho-
micidios anuales (por cien mil habitantes) los
aspectos coercitivos y de reinsercin son cru-
ciales para imaginar cualquier proceso de re-
misin de la violencia. Entre otras razones,
porque mantener los actuales niveles de vio-
lencia extrema pone en peligro la gobernabili-
dad democrtica de esos pases en el media-
no plazo.
Sin embargo, es cierto que existe mucha
ms experiencia en la regin de la aplicacin
de polticas de coercin que de polticas de
prevencin. En realidad, se ha hecho mucho
discurso sobre la necesidad de la prevencin,
pero slo muy recientemente se estn impul-
sando acciones pblicas nacionales y regiona-
les en esta materia. Hasta el momento, la pre-
vencin consista en pensar que haba que for-
talecer las polticas de lucha contra la pobreza
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o bien declinar esa responsabilidad hacia los
municipios. Indudablemente, las polticas so-
ciales y los ayuntamientos son elementos cla-
ves de una poltica de prevencin, pero no
agotan, ni con mucho, una verdadera poltica
de prevencin; la cual afecta al conjunto del
mapa tipolgico de la violencia.
Un ejemplo ilustrativo de lo anterior se refie-
re a la violencia juvenil. Hasta ahora, cuando
se hablaba de prevencin de este tipo de vio-
lencia se haca referencia a medidas como el
empleo juvenil, la falta de expectativas vitales,
etc. que corresponden a los jvenes entre 15 y
29 aos. Pero sucede que una autentica polti-
ca de prevencin en este campo debe comen-
zar por evitar la entrada de los jvenes a las
pandillas y ello hace tiempo que sucede entre
los 10 y los 15 aos (algunos rebajan esa
edad a los 8 aos). Es decir, una poltica pre-
ventiva debe tener como poblacin meta no a
los jvenes (a los 17 aos ya son mareros ex-
pertos) sino a los y las adolescentes. Y la ac-
tuacin respecto de los adolescentes debe
responder (como se comprob en Nicaragua)
a una estrategia de cuido sistemtico integra-
do en los grupos primarios, en el sistema edu-
cativo, los mbitos culturales, etc. En pocas
palabras, la ptica realmente preventiva cam-
bia por tanto la actuacin en cada uno de los
nichos de la violencia (Gomriz, 2011).
La ptica preventiva tambin modifica la
comprensin sobre los instrumentos coerciti-
vos, algo que se pone de manifiesto al exa-
minar el problema de los sistemas peniten-
ciarios. Existe ya evidencia suficiente de que
la sobrepoblacin penitenciaria ha sido el
efecto ms inmediato del aumento de la vio-
lencia y la criminalidad. Esta sobrepoblacin
ha agudizado dramticamente las condicio-
nes infrahumanas que se dan en las crce-
les. Algo que destruye cualquier ilusin, al
menos en el mediano plazo, respecto de la
capacidad regenerativa de las crceles; las
cuales seguirn siendo, durante un buen
tiempo, verdaderas universidades del delito.
Ello no significa decidir directa o indirecta-
mente el abandono de los sistemas peniten-
ciarios, pero en la actual coyuntura no cabe
esperar mucho ms que el cumplimiento de
su funcin primaria de impedir que los grave-
mente violentos y los criminales sigan daan-
do el tejido social.
La ausencia de una poltica efectiva de pre-
vencin tambin se ha manifestado en el m-
bito regional, algo que es especialmente im-
portante dada la creciente transnacionalizacin
de la violencia extrema. Slo muy reciente-
mente se han concretado instrumentos y pla-
nes a nivel regional (como puede apreciarse
en el recuadro adjunto).
Enrique Gomriz Moraga
T I E MP O D E
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Avances en la prevencin de la violencia en la regin del SICA
La regin del SICA ha desarrollado en los ltimos aos importantes avances en cuanto a la
creacin de institucionalidad y marco estratgico para la prevencin de la violencia, tanto a ni-
vel regional como nacional. Varios pases cuentan con Viceministros encargados de esta te-
mtica, as como con instrumentos de poltica especficos.
En el plano regional y despus de varios aos de estarlo intentando, finalmente, en abril
de 2013, la Comisin de Seguridad de Centroamrica (CSC) del SICA aprob la creacin
de la Subcomisin de Prevencin de la Violencia (49 Reunin Ordinaria, Costa Rica). Esta
Subcomisin fue creada al amparo de lo establecido en el artculo 53 del Tratado Marco de
Seguridad Democrtica de Centroamrica, que indica que para el cumplimiento de sus
funciones, la Comisin de Seguridad podr organizar sus trabajos en subcomisiones secto-
riales. Por tanto, desde entonces, en el marco de las reuniones de la CSC, sesionan cua-
tro Subcomisiones: Defensa, Seguridad, Jurdicos y Prevencin de la Violencia.
.../...
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El otro aspecto que resulta clave y que tam-
poco se ha puesto en prctica, refiere al aban-
dono del combate contra la violencia extrema
como una poltica de gobierno, para pasar
cuanto antes a una verdadera poltica de Esta-
do. Este asunto es crucial, tanto respecto del
Estado mismo como respecto al conjunto de la
sociedad.
En cuanto al Estado, significa establecer
una verdadera poltica criminolgica integra-
da, que oriente los recursos e instituciones
estatales en esta materia. Dicho claramente,
la cuestin consiste en saber si, para enfren-
tar el crecimiento de la violencia y la crimina-
lidad, es o no necesario articular una poltica
que convoque a todos los poderes a enfren-
tar la grave problemtica que pone directa-
mente en cuestin la convivencia democrti-
ca y el Estado de Derecho. Y cuando digo
todos, me refiero al Poder Ejecutivo, al Legis-
lativo y al Judicial. No hay que confundir la
necesaria independencia del Poder Judicial
con la posibilidad de que dicho poder pueda
decidir libre e independientemente colaborar
en el desarrollo de una poltica de Estado
contra la violencia extrema, en todo aquello
que no suponga lesionar el debido proceso.
Al hablar de una poltica de Estado, donde
se impliquen las diferentes fuerzas polticas y
los distintos poderes pblicos, importa subra-
La evolucin de la violencia en Centroamrica:
principales nichos y mapa tipolgico
T I E MP O D E
Verano 2014 N 113 33
.../...
Uno de los primeros productos generados por la Subcomisin de Prevencin de la Vio-
lencia de la CSC, ha sido la elaboracin del Marco Estratgico para la Prevencin de la
Violencia, el cual fue aprobado por la CSC en su 53 Reunin Ordinaria, celebrada en ma-
yo de 2014. Dicho Marco define ocho Lineamientos de Trabajo, cada uno con sus respec-
tivas estrategias y niveles de intervencin: primaria, secundaria y terciaria. Para cada nivel
de prevencin, se determina objetivos y estrategias a desarrollar, as como tambin para
el correspondiente fortalecimiento institucional. Los Lineamientos son los siguientes:
Lineamiento I: Prevencin general de la violencia mediante el desarrollo humano
Lineamiento II: Prevencin de la violencia que afecta a nios, adolescentes y jvenes de
ambos sexos
Lineamiento III: Prevencin de la violencia armada
Lineamiento IV: Prevencin de la violencia de gnero, intrafamiliar y domstica
Lineamiento V: Prevencin del trfico ilcito de migrantes y la trata de personas
Lineamiento VI: Prevencin del consumo de drogas
Lineamiento VII: Prevencin desde lo local con visin territorial
Lineamiento VIII: Apoyo a la rehabilitacin y reinsercin
Como se aprecia, los lineamientos parten de las reas temticas priorizadas por los pa-
ses del SICA en el componente de Prevencin de la Violencia de la Estrategia de Seguridad
de Centroamrica (ESCA), que es la estrategia general que busca una respuesta integral a
la inseguridad que vive la regin y fue establecida en 2007 y actualizada en 2011. Para la
ejecucin de los mencionados lineamientos se aprobar un Plan de Trabajo, coordinado por
la Subcomisin de la Prevencin de la Violencia.
Ana Isabel Garca Quesada
Coordinadora Prevencin de la Violencia,
Direccin de Seguridad Democrtica
Secretara General del SICA
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yar que esa poltica se maximiza cuando se
apoya en una poltica verdaderamente nacio-
nal; es decir, cuando las distintas fuerzas po-
lticas y sociales constituyen un Acuerdo Na-
cional para enfrentar el nuevo escenario vio-
l ento. Las experi enci as exi tosas que se
rescatan en Colombia, Brasil o El Salvador
refieren a lugares (ciudades, localidades)
donde se produjo un amplio acuerdo colecti-
vo para enfrentar la violencia. La conclusin
estratgica que se obtiene de esas experien-
cias es que la creacin de ciudadana es el
mejor antdoto para enfrentar una violencia
rampante, cuyo efecto ms pernicioso es
precisamente la destruccin de la confianza
ciudadana.
Lo que no se entiende muy fcilmente es por
qu esas experiencias locales no pueden ser
proyectadas a escala nacional. Desde luego,
para ello se necesita abandonar la tendencia
al uso poltico de la lucha contra la violencia y
convocar a una Alianza Nacional que rena
efectivamente partidos polticos, organizacio-
nes sociales, iglesias, entidades culturales,
etc., de forma muy semejante a como se hace
para responder a un desastre natural (terremo-
to, huracn), entre otras razones porque la
emergencia de la violencia extrema causa un
nmero mucho mayor de vctimas. La respues-
ta que suele darse a este planteamiento es
que no hay condiciones polticas en los pases
de alta violencia y criminalidad y que, en los
pases donde esa violencia no es tan alta, no
se percibe la necesidad de tal acuerdo.
Esas observaciones pueden ser ciertas, pe-
ro entonces ya sabemos que estamos en pre-
sencia de un crculo vicioso: si no hay condi-
ciones polticas para alcanzar un acuerdo na-
cional y una poltica de Estado que consiga
atajar la violencia extrema, entonces se debe-
ra aceptar que Centroamrica est quedndo-
se sin alternativas para salir de tal violencia.
Todo indica que la incapacidad de respuesta
colectiva se estara volviendo contra las pro-
pias colectividades. Sin embargo, no est es-
crito que la ruptura de ese crculo vicioso no
sea posible.
Dicho de otra forma, la situacin de violencia
aguda que vive la regin tiene posibilidades de
solucin. Cierto, las respuestas unilaterales de
los gobiernos de turno parecen haberse agota-
do y las que necesitan de un voluntad colecti-
va concertada, social y poltica, no parecen f-
ciles de alcanzar. Pero an se recuerdan las
voces que a fines de los ochenta aseguraban
que no tena sentido apoyar el proceso de Es-
quipulas II, porque el conflicto armado nunca
tendra una solucin negociada. Y sin embar-
go, la realidad regional mostr claramente otra
cosa. Quizs estemos ante una nueva prueba
de fuego para la cultura cvica y poltica de las
sociedades centroamericanas.
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36 N 113 Verano 2014
Resumen
El proceso de reduccin de violencia de las
pandillas, iniciado con la tregua en marzo
2012, produjo en El Salvador una disminucin
de homicidios de 12 a 6 diarios. Se construy
un sistema de mediacin, con participacin de
alcaldes, religiosos, y lderes de las pandillas,
en el que el gobierno facilit el funcionamiento
de la mediacin, con unos supuestos:
Sustituir la estrategia de desmantelar las
pandillas por otra de insertarlas en la sociedad.
Gran parte de los 40-60 mil pandilleros es-
taran dispuestos a abandonar la delincuencia
si se les abrieran espacios de insercin pro-
ductiva y se transformaran los guetos.
La reinsercin requiere concertacin con
las pandillas.
El gobierno tiene que asumir dos funcio-
nes: facilitar mecanismos de mediacin e in-
vertir en el desarrollo de los barrios.
Estos supuestos no fueron aceptados por la
sociedad y en junio de 2013, en plena campa-
a electoral, el gobierno se desmarca de la tre-
gua. Al asumir en junio 2014 el nuevo gobier-
no, pandillas y mediadores expresan que man-
tienen sus compromisos con el proceso de
pacificacin y exigen al gobierno que resuma
su rol de facilitacin y que invierta en la trans-
formacin de los barrios.
Palabras clave: pandillas, tregua, media-
cin, El Salvador.
Abstract
The process of reduction of gang violence
started with the truce agreement of march 2012
and cut in half the murder rate in El Salvador:
from daily 12 to 6. A mediation system was crea-
ted with mayors, churches and gang leaders.
The government facilitated the functioning of the
mediation. The essentials of the truce concept:
Abandon the strategy of dismantling the
gangs for a new strategy, which seeks their
reinsertion in society;
The majority of the 40-60 thousand gang
members would abandon criminal activities, if
society would open spaces for their productive
reinsertion and ake an the transformation of
ghettos;
Reinsertion requires agreements with the
gangs and their leadership;
Government has to take responsibility for a)
facilitation of the mediation process; b) inves-
tment in the development of the communities.
Those essentials were not accepted by the
society. In June 2013, with the Funes adminis-
tration steps away from the truce. When the
new president takes office in June 2014, both
the gangs and the mediators ask the govern-
ment to resume its role as facilitator of the me-
diation and to focus its social investment in the
transformation of barrios and ghettos.
Key words: gangs, truce, mediation, El Sal-
vador.
Defensa de la tregua en El Salvador
PAOLO LERS
Periodista. Integrante del Comit Tcnico de Coordinacin
del Proceso de Reduccin de Violencia
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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Han pasado dos aos y medio desde que se
gestion en El Salvador la tregua entre las
pandillas. Durante 15 meses (entre el 9 de
marzo del 2012 y el 1 de junio del 2013, cuan-
do un nuevo ministro de Justicia y Seguridad
asumi el mando y prohibi que funcionarios
del Estado siguieran facilitando los mecanis-
mos de la mediacin que hizo posible el pleno
funcionamiento de la tregua), este acuerdo
produjo una indita y sostenida reduccin de
los homicidios, de un promedio diario de 13 a
un promedio diario entre 5 y 6 homicidios.
Desde el 1 de junio de 2013 el gobierno no
slo ha dejado de facilitar los mecanismos de
la mediacin, sino que comenz a deslegitimi-
zarlos, obstaculizarlos, incluso criminalizarlos.
A pesar de esto, la tregua sigue siendo hasta
la fecha un factor reductor de la violencia, no
slo de los homicidios, sino de toda la conflicti-
vidad relacionada con las pandillas, debido a
la voluntad de la dirigencia de las pandillas y
de los mediadores de sostener el proceso ini-
ciado con la tregua. No obstante, hoy la tre-
gua es mala palabra en El Salvador. La con-
traofensiva desde adentro del sistema de se-
guridad (fiscala, polica, inteligencia, ministerio
de Justicia y Seguridad), de parte de los me-
dios de comunicacin y la oposicin poltica, y
sobre todo de parte de Washington, ha sido
tan fuerte que incluso muchos de los gestores
y defensores de la tregua hoy prefieren elimi-
nar del discurso poltico el trmino tregua.
Cmo surge la tregua:
los antecedentes
En junio de 2009, asumi por primera vez el
poder el FMLN, el partido poltico surgido de la
guerrilla luego de los Acuerdos de Paz de
1992. Lleg a la Casa Presidencial Mauricio
Funes, un periodista de televisin escogido por
el FMLN como candidato no-partidario, para
romper el mayoritario rechazo de los electores
a una izquierda anclada en los dogmas del an-
ti-imperialismo y anti-capitalismo de la guerra
fra. En las negociaciones que Funes y su gru-
po sostuvieron con el FMLN para definir las
cuotas de poder en el futuro gobierno, el rea
Seguridad qued bajo control del partido,
mientras que el rea econmica qued bajo
control de los llamados Amigos de Mauricio.
El FMLN asume la direccin en el Ministerio
de Justicia y Seguridad, en la Polica Nacional
Civil (PNC), en el Organismo de Inteligencia
del Estado (OIE) adscrito a Casa Presidencial,
en Inteligencia Policial, en la Direccin General
de Centros Penales, en la Academia de Segu-
ridad Pblica. Se form un gabinete de seguri-
dad coordinado por otro cuadro partidario, el
Secretario de Asuntos Estratgicos de la Presi-
dencia Francis Hato Hasbn.
El nico integrante de este gabinete de se-
guridad no perteneciente al FMLN fue el minis-
tro de Defensa, el general David Mungua Pa-
ys. Y desde el principio tuvo divergencias con
las polticas de Seguridad desarrolladas por el
FMLN. Estas divergencias tuvieron como pun-
to de partida el anlisis de los problemas a en-
frentar. Mientras el ministro Melgar, el director
de la PNC y los militantes del FMLN que diri-
gieron el Organismo de Inteligencia del Estado
y la inteligencia policial sostuvieron que el alto
nivel de homicidios y otras formas de violencia
delincuencial se deban principalmente al cri-
men organizado vinculado al narcotrfico, el
ministro de Defensa y su inteligencia militar
sostuvieron que el principal causante de la in-
seguridad en el pas eran las pandillas. Unos
hablaron de un mximo de 30% de los homici-
dios relacionados a pandillas, los otros del
80%. Por tanto, los militares demandaron en el
gabinete de Seguridad una revisin de las
prioridades y estrategias. Nadie les hizo caso.
Durante los primeros dos aos del gobierno
Funes, la tasa de homicidios ya alta al final
de la administracin Saca, con su nfasis en
estrategias de mano dura se mantuvo igual
o incluso en aumento, a pesar de la orden del
presidente de sacar a buena parte de la Fuer-
za Armada a la calle para reforzar la polica.
Luego de un ao de tener al ejrcito desplega-
do y no ver resultados en cuanto a ms seguri-
dad y menos homicidios, la opinin pblica co-
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menz a volcarse contra el gobierno y contra
el FMLN como la fuerza que controlaba las po-
lticas de Seguridad y la PNC. A esto se sum
una creciente presin por parte del gobierno
de Estados Unidos y de la opinin pblica.
En octubre de 2011, el presidente ya no re-
sisti la presin y anunci un cambio radical
en su gobierno: le quit al FMLN el control del
rea Seguridad, y lo encarg a dos generales
del ejrcito. El ministro de Defensa, general
David Mungua Pays, asumi como ministro,
y el general Francisco Salinas como director
general de la Polica Nacional Civil. Al mismo
tiempo, el presidente le quit al partido FMLN
el control de los aparatos de inteligencia. En la
inteligencia policial, el nuevo ministro de Segu-
ridad puso oficiales de su confianza, sustitu-
yendo a todos los cuadros del FMLN; y en la
Ofician de Inteligencia del Estado asumi la di-
reccin un estrecho aliado de Mungua Pays,
el ingeniero Ricardo Perdomo. Lo que por una
parte pareci una concesin a la opinin pbli-
ca, que para enfrentar la delincuencia mayori-
tariamente confa mas en la capacidad de los
militares que de la polica y ciertamente del
FMLN, por otra parte fue una afrenta muy sen-
sible para el FMLN. Inmediatamente surgieron,
dentro del partido y en crculos de derechos
humanos, protestas contra una supuesta mili-
tarizacin de la seguridad pblica.
Para sorpresa de todos, los dos militares, en
vez de corresponder al grito de una poblacin
frustrada y angustiada que exiga que los mili-
tares, ya que estaban metidos en Seguridad,
ejercieran ms represin, decretaran estados
de excepcin en los municipios ms afectados
por la violencia y declararan la guerra a las
pandillas, hicieron lo contrario. Abrieron por
primera vez el espacio para el desarrollo de
polticas alternas de Seguridad nunca experi-
mentadas en El Salvador, basadas en la bs-
queda de dilogo y la insercin de los sectores
al margen de la ley.
El anlisis de las pandillas como causantes
principales de la violencia fue asumido y con-
firmado por los tres aparatos de inteligencia
(militar, policial, y civil), que por primera vez
comenzaron a trabajar coordinadamente. En
base a la premisa de que el 80% de los homi-
cidios estaba relacionado con las pandillas y
que dentro de este universo, el 90% estaba re-
lacionado con la guerra declarada entre las di-
ferentes pandillas, el nuevo gabinete de Segu-
ridad, ahora presidido por el general Mungua
Pays, defini un eje prioritario de la estrategia
de seguridad: parar la guerra entre las pandi-
llas.
Tericamente haba dos vas para lograr es-
to: una por la fuerza, comprometiendo a las
pandillas en una guerra frontal con el Estado,
su polica y sus Fuerzas Armadas. Esta opcin
tendra como finalidad derrotar y desmantelar
las pandillas. Y la otra por la va del dilogo,
asumiendo que entre el liderazgo histrico de
las principales pandillas, Barrio 18 y La Mara
Salvatrucha MS13, podra existir la disposicin
para desactivar el conflicto. Esta asuncin se
basaba en indicios que la primera generacin
de pandilleros, que ya llegaba a los 40-50
aos de edad, haba generado dudas sobre si
tena sentido continuar la guerra entre pandi-
llas y la confrontacin con el Estado, debido a
la manera cmo afectaban a sus respectivos
barrios y comunidades.
Cmo surge la tregua:
los protagonistas
Esta asuncin no sali de la nada, ni mucho
menos de las salas estratgicas de un Estado
Mayor o de un gabinete de Seguridad. Surgi
ms bien de un producto colateral. Cuando
Mungua Pays aun era ministro de Defensa,
dos de sus asesores le comenzaron a hablar
de la necesidad de abrir canales del dilogo
con los jefes de las pandillas, todos recluidos
bajo aislamiento en el penal de mxima seguri-
dad de Zacatecoluca, con un solo objetivo: ex-
plorar si el desborde de la guerra entre pandi-
llas (que afectaba a comunidades enteras) re-
almente era producto de la decisin consciente
de sus lderes histricos, o ms bien era pro-
ducto de la prdida de control sobre sus pandi-
Paolo Lers
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llas, debida a su condicin de aislamiento en
Zacatecoluca.
Muchos diran que por ser militar, David
Mungua Pays no iba a poner mucha aten-
cin al planteamiento de asesores civiles que
le advirtieron no casarse con ninguna estrate-
gia de guerra contra las pandillas, mientras no
se exploraran otras soluciones. Ms bien es
cierto que, precisamente por ser buen militar,
Mungua Pays decidi por lo menos explorar
la otra va, la del dilogo. Primero, como militar
conoce los enormes costos (materiales, finan-
cieros, polticos y morales) de cualquier intento
de dar solucin militar a un problema que con-
siste en la existencia de unos 40 a 60 mil pan-
dilleros violentos en el pas, que adems tie-
nen arraigo en las comunidades donde surgie-
ron y se expandieron. Declarar la guerra a las
pandillas significara declarar la guerra a un
contingente social de por lo menos medio mi-
lln de personas, y en muchas comunidades, a
la mayora de la poblacin. Segundo: un buen
militar (o un buen polica) sabe que cuando es-
t acorralando a un adversario, o tiene la ca-
pacidad (y la disposicin) de eliminarlo, o le
deja una va de escape. En el caso de las pan-
dillas en El Salvador, es concebible disear es-
trategias que pongan contra la pared a las
pandillas, pero es totalmente inconcebible
apuntar a su eliminacin. Un estado y una so-
ciedad no pueden proponerse eliminar a 60 mil
pandilleros, ni matndolos, ni echndoles pre-
sos. Mucho menos cuando son expresin de
una poblacin mucho ms amplia que se en-
cuentra al margen de la ley, de los valores
compartidos y de la vida econmica del pas.
Los datos de inteligencia que indicaban que
El Salvador tiene unos 40-60 mil pandilleros,
que representan un contingente social de medio
milln, y que el 80% de los homicidios se debe
a la guerra entre estas pandillas, obligaba a ex-
plorar si hay mtodos de dilogo para parar es-
ta guerra, y definir una meta alternativa al des-
mantelamiento de las pandillas: su insercin.
Los dos asesores del general Mungua Pa-
ys fueron monseor Fabio Colindres, obispo
de la Iglesia Catlica, y Raul Mijango, un ex-
comandante de las fuerzas especiales de la
guerrilla. Colindres, a quien como capelln mi-
litar tambin le toca la atencin pastoral de la
poblacin de las crceles, no es un represen-
tante de la teologa de liberacin, sino ms
bien del ala conservadora de la Iglesia salva-
dorea. l fue el primero que de sus visitas al
penal de mxima seguridad de Zacatecoluca,
trajo la impresin de que algo estaba pasando
en la mente de ellos. Algo que no saban arti-
cular, que no lo estaban discutiendo entre
ellos, pero que le expresaban a l como sacer-
dote. Colindres reportaba que este algo no era
debilidad, no era la disposicin a rendirse, sino
ms eran bien dudas y cuestionamientos res-
pecto a las formas que el actuar de sus pandi-
llas haba adquirido, sobre todo la guerra sin
cuartel entre las pandillas y la manera cmo
sta estaba afectando a sus familias y a su re-
lacin con sus barrios. Entonces, Colindres es-
taba planteando al ministro que haba que ex-
plorar este fenmeno y las posibilidades que
podra abrir.
El ministro de Defensa, quien estaba obser-
vando el fracaso de todos los planes anti-delin-
cuenciales de su gobierno y que estaba preo-
cupado por que su Fuerza Armada, que ya es-
taba desplegada en las calles junto a la PNC,
iba a ser parte de este fracaso, decidi abrir
espacio a esa exploracin que planteaba su
capelln militar. Ah entr Raul Mijango, a
quien Mungua Payes pidi acompaar a mon-
seor Colindres en sus visitas a Zacatecoluca
y otras crceles. El general le pidi una segun-
da opinin a este ex-guerillero convertido en
su amigo y asesor.
Raul Mijango no es el tpico guerrillero trans-
formado en funcionario de su partido o del go-
bierno, sino un eterno rebelde, que en el 2003
abandon las filas del FMLN luego de largas
luchas por convertirlo en una fuerza democrti-
ca y abierta a la ciudadana. Las primeras dis-
cusiones, de las cuales luego surgir la deci-
sin poltica del gobierno de dar espacio a la
generacin de la tregua entre las pandillas y al
rol de Colindres y Mijango como mediadores,
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primero entre las diferentes pandillas, luego
entre las pandillas y el gobierno y la sociedad
civil, tuvieron lugar entre estos tres hombres:
un general del ejrcito convertido en el minis-
tro de defensa del primer gobierno conducido
por la ex-guerrilla; un comandante guerrillero
disidente del partido FMLN; y un obispo del ala
conservadora de la Iglesia Catlica. Es una es-
cena que no le compraran a ningn guionista,
por ser demasiado fantstica.
Los otros protagonistas:
los integrantes de las ranflas
Ranfla se llama a la mxima dirigencia de
una pandilla. Son grupos de 15 a 20 jefes, todos
veteranos, y casi todos presos, la mayora cum-
pliendo largas penas. A principios de 2012, to-
dos los integrantes de la diferentes ranflas esta-
ban concentrados, en rgimen de aislamiento,
en el penal Zacateculoca. Ah naci la tregua.
Luego de que monseor Fabio Colindres, en
docenas de plticas individuales con los lde-
res histricos de la pandillas, se percatara de
sus dudas y cuestionamientos sobre el futuro
de sus pandillas, de ellos mismos, de sus fami-
lias y de sus comunidades que originalmente
declararon proteger (de pandillas rivales y de
las autoridades); y luego de que Raul Mijango
se convenciera que la lectura del obispo era
correcta y mereca atencin, el primer gran re-
to de estos dos mediadores fue cmo romper
el tab y conseguir que los jefes pandilleros
compartieran entre ellos sus dudas y sus ide-
as. Una vez lograron reunir a los principales l-
deres de la misma pandilla (y luego de la otra,
por separado), el efecto fue sorprendente: dar-
se cuenta de que los otros compartan el mis-
mo anlisis liberaba a cada uno del miedo de
que sus dudas fueran muestras de confusin,
o de haberse vuelto dbil por el rgimen de
aislamiento. Muy rpido llegaron al consenso
de que era su responsabilidad como ranfla pa-
rar la escalada de violencia, en la cual se ha-
ban metido sus organizaciones violencia en-
tre pandillas, violencia contra la poblacin y
violencia entre padillas y estado.
El siguiente desafo era reunir a los dirigen-
tes de las diferentes pandillas, una tarea difcil
luego de aos de enfrentamiento, odio y re-
sentimientos. Nuevamente, una vez que se lo-
gr superar esta barrera, llegar a entendimien-
tos era fcil. La experiencia de que los jefes de
la pandilla contraria tenan las mismas reflexio-
nes, abri rpido el camino a negociar la tre-
gua.
Mientras tanto, David Mungua Pays, quien
estaba al tanto del desarrollo de la mediacin,
ya haba asumido, el 22 de noviembre del
2011, el ministerio de Seguridad y poda facili-
tar con agilidad las visitas en el penal de Zaca-
tecoluca y los permisos para efectuar las reu-
niones entre los dirigentes de las diferentes
pandillas. Esta fue la primera ruptura con los
dogmas de mano dura vigentes desde haca
ms de 10 aos, bajo tres presidencias dife-
rentes: uno de estos dogmas era aislar a los
jefes, precisamente para evitar que se pusie-
ran de acuerdo.
En febrero de 2012, los mediadores tenan
la aprobacin del acuerdo inicial de la tregua.
Las ranflas de las tres pandillas principales lo
haban firmado: MS13, el Barrio 18/Sureos y
el Barrio 18/Revolucionarios. Las tres fraccio-
nes, que durante aos se haban matado en
permanentes disputas de territorio, acordaron
bsicamente un cese al fuego, que implicaba
que cada uno mantuviera el control actual del
territorio, que ninguna pandilla iba a interferir
en los barrios dominados por los otros, y que
juntos con los mediadores. iban a poner en
prctica mecanismos alternativos de solucin
de conflictos.
Las ranflas de cada pandilla, pero en espe-
cial grupos reducidos de 4 o 5 jefes de cada
pandilla, se convirtieron en garantes de la tre-
gua. Entre ellos Borromeo Enrique Henrquez
El Diablito de Hollywood, Dionisio Arstides
Umanzor El Sirra, y Carlos Tiberio Ramrez
Valladares Snider de la MS13; Carlos Ernes-
to Mojica Lechuga El Viejo Lin, Carlos Bara-
hona Chino Tres Colas de los Sureos del
Barrio 18; y Csar Daniel Renderos Morrison,
Paolo Lers
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Vctor Antonio Garca Cern El Duque de los
Revolucionarios del Barrio 18. Ellos son los
otros protagonistas de la tregua, e igual que el
general, el comandante y el obispo, pusieron
todo su prestigio en lnea para hacerla funcio-
nar. Y en el caso de ellos, tambin su vida.
Haba nacido el germen inicial de un sistema
nacional de mediacin. Mientras en los medios
siempre se habla de dos mediadores, Raul Mi-
jango y Fabio Colindres, de hecho se constru-
y todo un sistema que en pocos meses lleg
a incluir a docenas de colaboradores a nivel
regional y municipal, unos religiosos y otros
voluntarios; por otra parte docenas de pandille-
ros, en las crceles y en las comunidades, que
se dedican a resolver conflictos y reducir la
violencia.
La decisin de fondo: devolver
el mando efectivo de las pandillas
a sus dirigentes histricos
Antes de que esto se pudiera poner en prc-
tica, haba que resolver un problema serio:
desde su confinamiento en Zacatecoluca, en
rgimen de aislamiento, los signatarios de la
tregua no podan garantizar su implementa-
cin. La tregua, aunque naci como acuerdo
entre las pandillas, slo iba a funcionar si el
Estado facilitaba los mecanismos de media-
cin. La tregua que contrari a todas las acu-
saciones de sus detractores no es resultado
de una negociacin con el gobierno, slo po-
da arrancar y comenzar a funcionar con facili-
tacin del gobierno. La facilitacin comenz
con dar autorizacin, por parte del Ministro y la
Direccin General de Centros Penales, a los
mediadores Mijango y Colindres (y luego a un
grupo ms amplio, al cual perteneci el autor
de esta nota) a tener acceso libre a los reclu-
sos, a poder convocar reuniones, y a efectuar-
las sin supervisin de las autoridades. Este l-
timo elemento es clave, porque los mediado-
res, desde el primer momento, actuaron frente
a los pandilleros como independientes del go-
bierno. No representaron al gobierno, nunca
hicieron promesas en nombre del gobierno, si-
no que actuaron como intermediarios, que por
definicin tienen que ser autnomos. Sin esta
definicin y su coherente aplicacin en la
prctica los mediadores nunca hubieran lo-
grado construir los niveles de confianza con
los pandilleros y sus voceros, sin los cuales
nada del proyecto tregua hubiera funcionado.
Entonces, al tener el acuerdo inicial, el go-
bierno tuvo que dar un paso que no estaba
preparado dar. De hecho, devolver al liderazgo
histrico de las pandillas, el mando efectivo
sobre sus estructuras, en las crceles y en los
municipios a nivel nacional. Durante aos ha-
ba sido objetivo central de la estrategia de se-
guridad de diferentes gobiernos, incluyendo el
de Funes en su primera fase, romper las cade-
nas de mando de las pandillas. Para esto se
ejecutaron grandes operativos para capturar a
los jefes. Para esto se hicieron reformas del
Cdigo Penal para poder usar a pandilleros
arrestados como testigos criteriados y as con-
seguir condenas largas para los dirigentes; por
esto, la construccin del penal de mxima se-
guridad en Zacatecoluca; por esto, todas las
medidas restrictivas, muchas de ellas anti-
constitucionales y de falta de respeto a conve-
nios internacionales, para quebrar la voluntad
de los cabecillas bajo el rgimen especial de
aislamiento. Y de repente vinieron un cura y un
ex-guerrillero y convencieron a un general al
cargo del ministerio de Seguridad de que ha-
ba que sacar a los cabecillas de Zacatecoluca
y trasladarlos a las crceles donde estn sus
lugartenientes, para que puedan retomar el
mando de sus pandillas e implementar la tre-
gua.
Mucho indica que el gobierno como tal nun-
ca se enfrent con esta decisin de fondo que
iba a cambiar sustancialmente la estrategia de
la lucha contra el fenmeno de las pandillas. El
ministro David Mungua Pays y el director de
la PNC, general Francisco Salinas, se conven-
cieron que vala la pena dar este paso inslito.
Pero todo indica que nunca lo explicaron al
presidente en estos trminos, y nunca lo discu-
tieron en el gabinete de gobierno. El presiden-
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te autoriz el traslado ms como un paso tcti-
co, sin evaluar todas las implicaciones estrat-
gicas y filosficas detrs de l. Lo autoriz por-
que sus generales le dijeron que con esto iban
a garantizar dos cosas: que las pandillas no
iban a sabotear con actos de violencia las
elecciones municipales y legislativas convoca-
das para marzo de 2012; y que poco despus
l iba a poder anunciar una drstica reduccin
de los homicidios cosa que ninguno de los l-
timos tres presidentes haba podido anunciar.
Entre el 8 y el 9 de marzo de 2012 se efec-
tu el traslado de 30 miembros de las tres ran-
flas de Zacatecoluca a los diferentes penales
donde guardan prisin pandilleros. Los cabe-
cillas de la MS13 fueron trasladados a los pe-
nales de Ciudad Barrios, Gotera y Chalate-
nango; los Sureos a Cojutepeque e Izalco; y
los Revolucionarios a Quezaltepeque y la sec-
cin reservada para ellos en Izalco. Son las
crceles donde guardaban prisin buena parte
de las estructuras de mando regionales y mu-
nicipales de las pandillas, y desde estas cr-
celes estaban controlando las operaciones en
todo el territorio nacional. Claro que haba du-
das si los trasladados efectivamente iban a
tener la autoridad y la voluntad para imple-
mentar la tregua. Pero estas dudas quedaron
atrs cuando a los dos das, a partir del 11 de
marzo de 2012, la curva de homicidios baj de
un promedio de 12 al da a un promedio entre
5 y 6. Y as se mantuvo mes a mes durante 15
meses, hasta finales de mayo de 2013, cuan-
do los dos generales tuvieron que ser sustitui-
dos. La Sala de lo Constitucional de la Corte
Suprema de Justicia haba fallado que como
ex-militares no podan estar al cargo de insti-
tuciones de la seguridad pblica. El presidente
nombr como ministro al director de la Oficina
de Inteligencia del Estado OIE, Ricardo Per-
domo, pensando que iba a seguir la lnea de
Mungua Pays facilitando el ya complejo sis-
tema de mediacin y reduccin de violencia
coordinado por Raul Mijango y Fabio Colin-
dres. Fue el error ms grave de su presiden-
cia, porque le hizo perder el nico xito tangi-
ble de su gestin: la sensible reduccin de ho-
micidios.
De una tregua hacia un proceso
de paz y pactos locales
Lo que comenz como una tregua entre dos
pandillas trascendi en varias direcciones.
Trascendi en el tiempo, al volverse sosteni-
ble. Nadie esperaba que la tregua podra sos-
tenerse ms de un par de semanas, pero se
mantuvo durante 15 meses, que es el tiempo
que los generales Mungua Pays y Salinas se
mantuvieron al frente del gabinete de Seguri-
dad. Incluso en el siguiente perodo, entre ju-
nio 2013 hasta la fecha, cuando el gobierno ya
no ejerci su rol de facilitador para la media-
cin sino ms bien comenz a obstaculizarla e
incluso criminalizarla, la tregua como acuerdo
entre las pandillas se mantuvo.
En estos 15 meses, entre marzo de 2012 y
mayo de 2013, la tregua tambin trascendi de
un cese de hostilidades limitado a dos pandi-
llas, a un proceso sistemtico de reduccin de
violencia, que comenz a abarcar todas las
pandillas existentes en El Salvador, toda la po-
blacin reclusa incluyendo civiles sin cone-
xin con pandillas. Poco a poco, el acuerdo
actual de cesar los enfrentamientos entre las
pandillas, se ampli: surgieron compromisos
de las pandillas de declarar zonas de paz a las
escuelas, de no seguir atacando unidades del
transporte pblico, y de cesar ataques contra
miembros de la PNC, de la Fuerza Armada y
custodios de los penales.
Sin embargo, a partir de enero de 2013, todo
este proceso iniciado por la tregua comenz a
estancarse. No poda seguir avanzando en el
mbito poltico nacional, debido a la entrada
del pas en el proceso electoral y la incapaci-
dad de los partidos de llegar a un acuerdo de
no politizar el tema de la tregua. Los impulso-
res de la tregua, en este momento ya apoya-
dos por sectores de la sociedad civil (Funda-
cin Humanitaria, Iniciativa Cristiana por la Vi-
da y la Paz) y muchos lderes comunales,
decidieron que no era el momento poltico pro-
picio para cambiar la opinin pblica, la cual
desde el principio se mantuvo muy escptica
frente a la tregua. No hay tregua con las pan-
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dillas y Ningn privilegio para los pandilleros
presos eran las frases ms populares en re-
des sociales y la campaa electoral de la opo-
sicin. Para salvar el proceso, se decidi sacar
la tregua del debate nacional, pero hacerla
avanzar, o ms bien aterrizar, en los lugares
donde haba condiciones para llegar a pactos
locales de paz. Surgi el concepto de los Mu-
nicipios Sin Violencia, en los cuales se logr
concertar y poner en prctica pactos locales
de paz, que iban mucho ms lejos que la tre-
gua inicial. Son concertaciones entre todos los
actores del municipio, incluyendo las pandillas,
para reducir la violencia, las extorsiones y para
abrir espacios de insercin productiva, laboral,
educativa y social para los pandilleros, sus fa-
milias y su base social. Pactos de este tipo se
lograron concertar en 11 municipios, cinco de
ellos gobernados por la oposicin (Ilopango,
Quezaltepeque, Apopa, Sonsonate y San Vi-
cente), otros cinco gobernados por el FMLN
(Ciudad Delgado, Santa Tecla, Nueva Concep-
cin, La Libertad. Zacatecoluca), y uno admi-
nistrado por un partido independiente de iz-
qui erda (Cambi o Democrti co, en Puerto
Triunfo). En alguno de estos municipios se lo-
gr avanzar bastante en la reduccin de la vio-
lencia, en unos pocos tambin en la reduccin
de las extorsiones y en proyectos de reinser-
cin. La experiencia principal: sin avances en
la reinsercin no hay reduccin de las extorsio-
nes; y sin apoyo del gobierno, no se puede
avanzar mucho en la reinsercin. El problema
principal que limit el xito de estas iniciativas
locales fue la ausencia de apoyo del gobierno.
La oportunidad desaprovechada
Precisamente esto result ser la principal fa-
lla en la manera cmo el gobierno del presi-
dente Funes se posicion frente a la tregua: no
la aprovech como oportunidad, solamente la
aprovech para mostrar estadsticas favora-
bles de homicidios. El gobierno como tal nunca
discuti la tregua como un elemento dentro de
la poltica pblica integral, ni de seguridad p-
blica ni mucho menos de inclusin social. Los
promotores del proceso de reduccin de vio-
lencia iniciado con la tregua nunca lograron
que los responsables de las reas financieras
y de inversin social del gobierno, coordinados
por el Secretario Tcnico de la Presidencia
Alexander Segovia, discutieran en serio cmo
el gobierno podra reorientar recursos y redefi-
nir prioridades para a) hacer sostenible el pro-
ceso de pacificacin, y b) para aprovechar es-
ta oportunidad para atacar las races sociales
de la inseguridad. Simplemente, no discutieron
el tema. Lo dejaron al ministro de Seguridad,
quien obviamente no tena las competencias y
recursos para hacer sostenible el proceso.
Cuando surgi el concepto de los Municipios
sin Violencia, el gobierno prometi a las 11 al-
caldas participantes acompaar sus esfuerzos
de prevencin y reinsercin de jvenes en
riesgo con un total de 33 millones de dlares.
Luego result que sta era la suma de inver-
siones anteriormente presupuestadas, para
construccin de puentes, etc. Al final, las alcal-
das no recibieron ningn refuerzo presupues-
tario y tuvieron que reducir al mnimo sus ac-
ciones para cumplir con los proyectos acorda-
dos en el pacto local por la vida y la paz. Y
como el gobierno no estaba dispuesto a inver-
tir, tampoco la cooperacin internacional y la
empresa privada. El gobierno nunca entendi
la importancia estratgica de la tregua, ms
all del obvio beneficio que significaba la re-
duccin de la tasa de homicidios. Nunca en-
tendi la verdadera dimensin de la tregua.
Con la tregua y sus mecanismos de dilogo,
mediacin y solucin no violenta de conflictos
se poda establecer en las comunidades, los
barrios y los pueblos ms afectados por la vio-
lencia una situacin de distensin y concerta-
cin, que permitira al gobierno, a las iglesias y
al sector privado implementar un plan integral
de inversin social para revertir la exclusin
social.
Transformar los guetos
Las pandillas y su violencia son un fenme-
no de gueto. Nacen, se reproducen y se multi-
plican en conglomerados sociales de exclusin
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y marginacin. Ah es donde tienen sus bases
sociales. La nica estrategia viable para com-
batir la violencia pandilleril es intervenir los
guetos e incluirlos en la vida productiva, social,
cultural y democrtica del pas. Esto pasa por
inversiones en educacin, infraestructuras,
servicios bsicos, salud y creacin de emple-
os. La intervencin que Estado y sociedad tie-
nen que hacer para transformar los guetos es
imposible mientras se encuentran en estado
de guerra, de desconfianza, de polarizacin in-
terna. Primero hay que parar la guerra, y luego
reconstruir. No hay Plan Marshall sin anterior
tregua que se convierta en paz. Y no hay tre-
gua que se haga sostenible y se convierta en
paz sin un Plan Marshall de reconstruccin y
reinsercin.
Por esta razn, todas las inversiones que
Estado, cooperacin internacional, ONG e
Iglesias han hecho en prevencin, durante 15
aos, no han tenido resultados. No han preve-
nido la violencia. Han sido percibidas por las
pandillas y sus bases sociales, no como opor-
tunidad para su insercin, sino como la otra
mano de la mano dura. As como en la con-
cepcin cvico-militar que los Estados Unidos
implantaron en El Salvador en los aos 80 los
planes de accin cvica eran parte integral de
la estrategia contrainsurgente, y as fueron en-
tendidos y enfrentados por la guerrilla, los
pandilleros reaccionan contra cualquier inter-
vencin civil y social que no busca la concer-
tacin con ellos y sus comunidades. Si no
buscan concertacin con las pandillas y sus
bases, buscan debilitarlas y destruirlas, segn
su anlisis.
En este contexto est la verdadera dimen-
sin de la tregua, que en el gobierno Funes
solamente lo entendieron unos pocos funcio-
narios, que no tenan la capacidad de conven-
cer al gabinete de la necesidad de una redefi-
nicin de toda su inversin social en funcin
de poder aprovechar las oportunidades que
haba abierto la tregua y su subsecuente pro-
ceso de pacificacin. Tampoco el sector priva-
do y la oposicin entendieron el verdadero po-
tencial que la tregua, una vez hecha sosteni-
ble, poda tener para el desarrollo del pas. Los
promotores del proceso fallaron en sus inten-
tos de poner la tregua en este contexto, y todo
el pas qued discutiendo la tasa de homici-
dios, las extorsiones, y los supuestos privile-
gios que todo el mundo sospechaba que el go-
bierno haba concedido a los pandilleros y sus
dirigentes.
En el fondo, lo que gobierno, oposicin, me-
dios y sector privado no lograron aceptar es
una nueva concepcin que realmente sustituye
la anterior de mano dura: en vez de buscar la
erradicacin de las pandillas, iniciar procesos
que faciliten su insercin a la sociedad. Y para
este proceso, convertir a los dirigentes de la
pandilla en protagonistas. Ellos han llegado a
esta conclusin, que se plasma en la frase que
apareci en su primer comunicado conjunto
cuando anunciaron la tregua: Fuimos parte
del problema y hemos decidido ser parte de la
solucin. Y los mediadores agregaron otra
conclusin: sin ellos, o solamente contra ellos,
no hay reinsercin. O sea, la reinsercin de las
pandillas y sus bases sociales slo puede ser
un proceso colectivo, ordenado y concertado.
Esto es, por otra parte, exactamente la conclu-
sin que la mayora de salvadoreos aun no
estn dispuestos de aceptar.
El fin de la facilitacin por parte
del gobierno
Ante la incomprensin de la opinin pbica
y los permanentes ataques de los principales
medios, de la oposicin, de la fiscala y de
muchos dirigentes empresariales, el gobierno
al fin, en junio de 2013, se desmarc de la
tregua. Para esto, se provech del cambio de
titulares en la PNC y el Ministerio de Justicia
y Seguridad. El nuevo ministro Perdomo, co-
mo jefe de inteligencia estuvo involucrado ac-
tivamente en todo el sistema de facilitacin
que los generales Mungua Pays y Salinas
haban puesto en marcha para que la media-
cin y los mecanismos de solucin de conflic-
tos funcionaran y dieran frutos. Sin embargo,
cuando asumi la coordinacin del gabinete
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de Seguridad, convenci al presidente de que
esta poltica era insostenible en un ao elec-
toral, que el costo poltico de la tregua era de-
masiado alto. Con el aval del presidente co-
menz sistemticamente a desmontar todas
las facilidades para la mediacin. A partir de
julio de 2013 los mediadores y sus colabora-
dores ya no tuvieron acceso a las crceles.
Uno de los mecanismos ms eficientes de la
mediacin para producir acuerdos entre las
pandillas y compromisos de reduccin de vio-
lencia y extorsiones (y garantizar su cumpli-
miento) fue reunir en el penal de Mariona a
los jefes de distintas pandillas con los media-
dores. A estas reuniones fueron trasladados
internos de los diferentes penales, e incluso
se facilit el ingreso a estas reuniones de
pandilleros claves que conducan las opera-
ciones de las pandillas en las diferentes re-
giones. Esto facilitaba la agilidad de acuer-
dos, y generaba mecanismos de monitorear
su cumplimiento. La ltima de estas reunio-
nes tuvo lugar en junio de 2013, no tomando
en cuenta una final que se celebr en enero
de 2014, a peticin directa de la OEA para
poder cumplir su mandato de monitorear el
proceso. A esta reunin, el ministro ya no per-
miti la participacin de Raul Mijango y otros
mediadores claves.
Pero el ministro Perdomo no se limit a obs-
taculizar el trabajo de mediacin con estas
medidas restrictivas, sino incluso hizo todo lo
posible para criminalizar el trabajo de media-
cin, cuando se dio cuenta de que sta segua
funcionando abrindose nuevos mecanismos
fuera de su control. Hay que entender la es-
tructura muy vertical de las pandillas. Todo su
poder de decisin est concentrado en las
ranflas, y la gran mayora de sus integrantes
guardan prisin. Por tanto, el punto central de
la mediacin se encontraba en la prisin. Al no
poder recibir visitas de los mediadores en los
penales, ni mucho menos reunirse entre los li-
derazgos de las diferentes fracciones, las pan-
dillas tuvieron que crear instancias nuevas,
fuera de la crcel, para coordinarse entre ellos
y con los mediadores para seguir administran-
do la tregua.
Administrar la tregua
Qu significa administrar la tregua? Duran-
te dcadas, los mecanismos de resolucin de
conflictos en el mundo de las pandillas fueron
exclusivamente violentos. Con la tregua no
desaparecen los conflictos sobre territorios en-
tre las pandillas, ni los conflictos internos. Es
ms, se suman nuevos conflictos a resolver,
relacionados con la implementacin de la tre-
gua. En general, mientras no hay modificacin
de sus causas, los conflictos siguen reprodu-
cindose: entre pandillas, dentro de las pandi-
llas, en la comunidad, con las autoridades.
No es por un compromiso firmado en un pa-
pel que las pandillas adquieren la capacidad de
manejar todo este potencial de conflictividad
sin el uso de violencia, que es la idea de la tre-
gua. Se necesita desarrollar mecanismos alter-
nos y no violentos. A esto nos estamos refirien-
do cuando hablamos de un sistema de media-
cin, que abarca a los mediadores principales,
sus colaboradores, pastores, padres, ONG, al-
caldes, y (obviamente) pandilleros claves.
Para hacer funcionar esto y validar las deci-
siones y medidas, a partir de junio de 2013 ya
no se poda con agilidad recurrir a las instan-
cias de liderazgo concentradas en los penales.
Entonces, las pandillas tuvieron que crear fue-
ra de las crceles nuevas instancias de coordi-
nacin y les dieron autoridad de decisin. Con
estas instancias trabajan los mediadores, los
alcaldes, las iglesias y las ONG involucradas.
Es menos gil que el mecanismo anterior, y
mucho ms vulnerable a la persecucin poli-
cial y de la fiscala. Docenas de pandilleros
que dieron la cara para participar en estos es-
fuerzos de mediacin han sido capturados, en
muchos casos, simplemente por pertenencia a
una pandilla.
El resultado: la mediacin es menos gil,
menos eficiente, y no logra abarcar todos los
conflictos a resolver. Al mismo tiempo que la
capacidad para intervenir de los lideres de las
pandillas disminuye, por decisin del gobierno,
crece la confusin entre las bases de las pan-
Defensa de la tregua en El Salvador
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dillas. De sus dirigentes escuchan que la tre-
gua tiene vigencia, del ministro, jefe de polica,
fiscal general y los medios escuchan todos los
das que la tregua fracas. Adems, el gobier-
no desde junio de 2013 ya no deja hablar a los
signatarios de la tregua mediante los medios.
El resultado: a partir de junio de 2013 vuel-
ven a subir los homicidios. Los pandilleros sos-
tienen que no es por decisin de ellos sino por
la situacin creada por el gobierno Funes en
su ltimo ao, obstaculizando a la mediacin.
Cmo seguir?
Hasta la fecha del cierre de esta nota (30 de
julio de 2014) es imposible saber qu decisio-
nes va a tomar el nuevo gobierno del FMLN
presidido por Salvador Snchez Cern que
asumi el 1 de junio. Parece que en este go-
bierno hay ms comprensin de la necesidad
de una fuerte inversin social focalizada en las
comunidades conflictivas, y que la transforma-
cin de estos guetos no ser posible sin meca-
nismos de concertacin, incluso con las pandi-
llas. Hay indicios que entienden que para esto,
primero tienen que volver a bajar los niveles
de confrontacin y miedo en las comunidades,
y que para esto tendrn que restablecer los
mecanismos exitosos de la mediacin.
Pero poco indica que estn dispuestos a
asumir el costo poltico que esto tendr, y por
tanto no quieren asumir una posicin clara y
transparente. Y tampoco hay indicios de que
estn dispuestos a trabajar con los mediado-
res independientes. Por una parte, su condi-
cin de independencia del gobierno y del parti-
do es precisamente la condicin para que la
mediacin pueda jugar su papel, pero por otra
parte, esta independencia constituye un serio
problema para un partido que desconfa de
quienes no puede controlar.
Si el nuevo gobierno logra superar estos dos
miedos (a la transparencia y el debate abierto
en la sociedad; y a la independencia de los
mediadores), tiene buenas condiciones para
regresar rpido al grado de distensin que el
gobierno anterior abandon en junio de 2013,
y para hacerlo sostenible con una poltica inte-
gral de inversin social en las comunidades
conflictivas.
Paolo Luers_Marruecos 22/09/14 14:57 Pgina 46
Verano 2014 N 113 47
Resumen
El artculo explora la situacin de las pobla-
ciones indgenas en Amrica latina con espe-
cial nfasis en el caso de Guatemala, por ser
uno de los pases en donde el racismo, la dis-
criminacin y la violacin de los derechos hu-
manos contra los pueblos indgenas ha sido
ms fuerte y como ejemplo de esta violacin
masiva y sistemtica se detiene a analizar el
juicio por genocidio contra el General Efran
Ros Montt, en el que se aparece claramente
la estrecha vinculacin entre racismo y genoci-
dio como dos caras de la misma moneda, as
como las manifestaciones de racismo en con-
tra de la poblacin maya Ixil.
Palabras clave: racismo, genocidio, viola-
cin de los derechos humanos, Pueblos ind-
genas, juicio por genocidio.
Abstract
The article explores the situation of indige-
nous populations in Latin America, placing an
emphasis on the Guatemalan case, as it repre-
sents a country in which racism, discrimination
and violations of the indigenous populations
human rights have been stronger. As an exam-
ple of those massive, systematic violations, it
examines the genocide trial against Efran
Ros Montt, in which it can be clearly seen the
close relationship between racism and genoci-
de as the two sides of the same token, as well
as the racist manifestations against the Mayan
Ixil population.
Key words: racism, genocide, human rights
violation, indigenous people, genocide trial.
Racismo y genocidio,
dos caras de la misma moneda
MARTA ELENA CASAS ARZ
Universidad Autnoma de Madrid
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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Los pueblos indgenas de Amrica Latina
han ido ganando visibilidad en las ltimas d-
cadas, debido principalmente a las luchas que
llevan sosteniendo desde tiempos inmemoria-
les, pero especialmente en el ltimo cuarto del
siglo XX, a partir de la celebracin del V Cen-
tenario del Descubrimiento de Amrica, del
otorgamiento del Premio Nobel de la Paz a
una indgena maya, Rigoberta Mench, de la
llegada a la presidencia de Bolivia del primer
presidente indgena, Evo Morales, de la insu-
rreccin zapatista y de la emergencia de fuer-
tes movimientos etno-culturales que han surgi-
do a lo largo del continente americano, espe-
cialmente en pases con amplias mayoras
indgenas minorizadas y discriminadas, como
Ecuador con el 45% de poblacin indgena,
Bolivia con el 62%, Guatemala con el 50% y
Mxico con el 10% de poblacin indgena, y
que suman ms de 10.000.000 indgenas habi-
tando en su territorio.
A juicio de algunos autores, como Yvon Le-
bot
1
el protagonismo del siglo XXI est en la
gran revuelta de los indgenas, que han pasa-
do de la sumisin a la emancipacin y a la de-
manda de sus derechos etno-culturales y, lo
que es ms importante, a la exigencia de un
modelo de Estado nacional pluritnico, multi-
cultural y multilinge.
Lo que resulta comn en todos estos movi-
mientos etno-culturales es su lucha por la justi-
cia y el reconocimiento del derecho a la dife-
rencia y a la diversidad cultural de sus pue-
blos, como sujetos histricos colectivos.
La emergencia del movimiento maya en
Guatemala no escapa a esas coordenadas y
es uno de los movimientos tnicos que se ha
visto ms golpeado por el racismo y por la re-
presin. El movimiento maya o indgena se de-
fine como la movilizacin poltica de organiza-
ciones, instituciones, grupos y personas ind-
genas, que a travs de su propia accin tratan
de transformar la relacin entre poblacin ind-
gena y el Estado-nacin guatemalteco. Tienen
un denominador comn, su autonoma de ac-
cin: el que ellos mismos, como indgenas o
como mayas, son quienes han de decidir so-
bre su propio futuro y su relacin.
2
El movimiento maya ha girado en torno a la
reivindicacin de los derechos humanos y de-
rechos tnicos, segn sus orientaciones, su
desarrollo y sus prcticas mayoritarias. Ha si-
do catalogado, por muchos autores, como un
movimiento social y poltico con dos vertientes,
una que enfatiza lo cultural, los mayanistas,
que dan primaca a los aspectos del idioma, la
cultura, la discriminacin, la religin y la pre-
servacin de la identidad; y la otra que pone el
nfasis en lo popular, los populares, integrados
por aquellas organizaciones que resaltan la lu-
cha contra la pobreza y la desigualdad y se
encuentran ms vinculados a las asociaciones
de desarrollo.
Durante el conflicto armado, que dur 36
aos en Guatemala, y especialmente durante
el gobierno de facto del general Ros Montt, se-
gn la Comisin de Esclarecimiento Histrico
(CEH) murieron asesinadas ms de 200.000
personas, de las cuales el 83% eran mayas; se
desplaz a 500.000 personas de sus comuni-
dades, se produjeron ms de 100.000 refugia-
dos externos y ms de 100.000 hurfanos. To-
dos estos hechos gozaron de una total impuni-
dad en el pas, hasta que Rigoberta Mench
interpuso una demanda ante la Audiencia Na-
cional de Espaa, para que asumiera el caso la
justicia universal, ante la inviabilidad de que se
pudiera juzgar en su propio pas a los militares
y civiles implicados en estas masacres. Tras
ms de 12 aos de un trabajo conjunto de la
Audiencia de Espaa, con la CICIG, el Ministe-
rio Pblico de Guatemala y las ONG querellan-
tes (CALDH y AJR), bajo el mandato de la Fis-
cal General, Claudia Paz y Paz, se juzg al dic-
tador por crmenes de genocidio y de deberes
contra la humanidad.
La articulacin histrica
entre racismo y genocidio
En el histrico juicio por genocidio contra
Efran Ros Montt y Mauricio Rodrguez Sn-
Marta Elena Casas Arz
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Marta Elena Casaus Arzu_Marruecos 17/09/14 16:55 Pgina 48
chez, como mximos responsables de esas
atroces masacres, que se llev a cabo en
Guatemala entre el 19 de marzo y el 10 de
mayo de 2013, se dict una sentencia el 10
de mayo que condenaba al general Ros
Montt a 50 aos por genocidio y a 30 aos
por crmenes de deberes contra la humani-
dad. Fue una sentencia histrica que aplau-
di tanto la justicia internacional como todos
los pases democrticos, a excepcin de las
autoridades y el sistema legal de Guatemala
que, 10 das ms tarde, decidieron anular la
sentencia y dejar vigente el juicio, un contra-
sentido jurdico que, todava hoy, sigue sin
resolverse y que ha sumido al juicio y a los
testigos en un impasse, dejando a las vcti-
mas en una situacin de desamparo e inde-
fensin.
En este artculo pretendo plantear las razo-
nes y los argumentos que me llevan a afirmar
la vinculacin entre el racismo y el genocidio
en Guatemala y la confirmacin de que en es-
te pas se produjo un genocidio entre 1982-
1984, a la luz de los hechos, utilizando otros
estudios de acadmicos expertos en genocidio
que han estudiado casos similares al nuestro,
por ejemplo, en Bosnia, Ruanda, Armenia y el
holocausto judo.
Parece obligado volver a dar la definicin
que de genocidio proporciona la Convencin
para la Prevencin y la Sancin del Delito de
Genocidio de 1948. La Convencin define co-
mo el delito de genocidio:
() cualquiera de los actos mencionados a
continuacin, perpetrados con la intencin de
destruir total o parcialmente a un grupo nacio-
nal, tnico, racial o religioso como tal:
a) Matanza de miembros del grupo;
b) Lesin grave a la integridad de los miem-
bros del grupo;
c) Sometimiento intencional del grupo a con-
diciones de existencia que hayan de acarrear
su destruccin fsica total o parcial;
d) Medidas destinadas a impedir nacimien-
tos en el seno del grupo;
e) Traslados por la fuerza a nios del grupo
a otro grupo.
No voy a entrar en los problemas jurdicos
que tiene esta definicin ni en los debates que
se han generado al respecto, solo quiero resal-
tar que hay algunos aspectos bsicos que de-
ben analizarse y sobre los que har girar mi
argumentacin:
1. El hecho de destruir total o parcialmente
a un grupo tnico, racial o religioso como
tal.
2. Las fases de un genocidio.
3. Los elementos que pueden contribuir a
determinar si es o no un genocidio.
Resulta una evidencia, a la luz de los he-
chos y por los testimonios que se escucharon
durante el juicio contra el general Ros Montt,
as como por lo que se deduce de los planes
elaborados por el ejrcito (Plan Victoria 82,
Firmeza 83, Plan de operaciones Sofa),
que hubo una serie de planes y campaas
destinadas a producir el aniquilamiento de la
guerrilla y de los grupos tnicos que habitaban
en esa regin, cuyo objetivo era quitar el agua
al pez, quitar el mar humano a la guerrilla o,
en lnea con la frase, arrasar todo porque ca-
da mazorca es un guerrillero.
Estos proyectos se disearon, planificaron y
concibieron hasta el mnimo detalle por el Alto
Mando, con campaas, como la que se con-
templa en el Plan Sofa, con el fin de extermi-
nar a los guerrilleros y a la poblacin civil que
supuestamente eran su base de apoyo. A
pesar de que en muchos de los informes del
ejrcito se afirma que hay muy poca presencia
guerrillera en la regin Ixil, que los militares la
denominan como el tringulo Ixil, se decide
hacer una intervencin roja, acabar con la
poblacin civil porque son fuerzas irregulares
locales (FIL) y enemigos internos (ENO) para
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quitar el mar humano a la guerrilla y las ho-
jas y races al rbol.
A mi juicio, esta estigmatizacin de los gru-
pos tnicos como subversivos y comunistas,
convirti a todos los indgenas de ese grupo
en una amenaza pblica y fue una de las razo-
nes principales por las que se llev a cabo la
aniquilacin de ese grupo tnico, como tal.
A esta construccin histrica del prejuicio
del indio, primero como haragn, maleante,
ladrn, y despus, en el siglo XIX, como raza
inferior degenerada e irredimible, cuando es-
talla el conflicto armado se le aaden los t-
picos de comunista, subversivo y guerrillero,
lo cual fue un detonante para que se produje-
ra un genocidio. En ese momento fue cuando
todos l os i ndi os se convi rti eron en una
amenaza pblica, por lo que haba que exter-
minarlos.
Para muchos autores, como Feierstein, Ver-
deja y Droit, Uvin,
3
la ideologa racista es uno
de los instrumentos ms poderosos para que,
actos y prcticas de violencia de este signo se
conviertan en genocidios; porque, para imple-
mentar un genocidio contra un grupo determi-
nado por razones tnicas, es imprescindible
justificarlo por medio de una ideologa racista y
considerar a ese otro como genticamente in-
ferior, un lastre o un obstculo para el desarro-
llo. Como dice Feierstein
4
, la idea de la dege-
neracin de las razas es la que construye la
imagen del otro normalizado como un peligro
pblico para el conjunto de la poblacin y es el
Estado o los grupos hegemnicos los que de-
ciden su exterminio.
Coincido con los autores anteriormente cita-
dos en que el racismo, para el caso de Guate-
mala, es el mecanismo simblico y justificativo
que hizo posible que los aparatos ideolgicos
y represivos del Estado decidieran exterminar
a unos ciudadanos frente a otros, justificando
su exterminio en funcin de un discurso biol-
gico-racial, lo que Foucault llama la biotecnolo-
ga del poder. De modo que el discurso racista
es lo que justifica las prcticas racistas y lo
que lleva a la eliminacin de un grupo tnico al
que se considera perteneciente a una raza in-
ferior, un enemigo interno, prescindible o no
normalizable.
El genocidio siempre va dirigido contra un
grupo tnico, racial o religioso. En el caso de
Guatemala, durante el conflicto armado, la Co-
misin de Esclarecimiento Histrico
5
reconoci
que se cometieron actos de genocidio en con-
tra de los grupos indgenas Ixil, Achi, Chuj,
Qanjobal y Kich. Ese proceso de aniquila-
miento fue un proceso de una violencia letal y
continuada, coordinado y planificado en gran
medida por el Estado, por el Alto Mando, y cu-
yo objetivo fue la destruccin total o parcial de
un grupo tnico situado en un rea geogrfica
aislada y cercana a lugares donde estaba la
guerrilla, pero que no eran zonas de combate
ni la poblacin era combatiente, sino que esta-
ba desarmada.
Las fases del genocidio
El genocidio no es simplemente un acto ex-
terminador aislado contra la vida de un grupo
tnico, racial o religioso, sino que conlleva un
proceso de destruccin paulatina de los suje-
tos como seres humanos, como ciudadanos.
Es un proceso progresivo de deshumaniza-
cin, de cosificacin y despersonalizacin de
las vctimas que, a juicio de Feierstein, pasa
por una serie de fases hasta que se llega al
exterminio fsico del grupo tnico racial o reli-
gioso en cuestin.
La primera de estas fases es la construccin
de la otredad negativa, fase en la cual se esta-
blecen una serie de tpicos o estereotipos del
otro con el fin de justificar su exclusin o elimi-
nacin. En el caso de Guatemala, esta fase ya
estaba prcticamente establecida con el desa-
rrollo del prejuicio racial y tnico contra los in-
dgenas, de manera que la otredad negativa
ya estaba anclada histricamente; slo haba
que aadirle aquellos nuevos eptetos que sur-
gieron de la guerra: subversivo, comunista,
guerrillero o no normalizable.
Marta Elena Casas Arz
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Marta Elena Casaus Arzu_Marruecos 17/09/14 16:55 Pgina 50
En esta primera etapa del genocidio, esa
construccin negativa del otro y esa imagen se
aprenda y adoctrinaba en la familia, en la es-
cuela del ejrcito, lo que Vela Castaeda llama
kaibilizar la guerra
6
. Los testimonios de los kai-
biles y su adoctrinamiento contra los indgenas
son una buena prueba de la ideologa y prcti-
cas racistas. A juicio del autor, la construccin
del otro como enemigo interno se refuerza en
el entrenamiento que realiza sistemticamente
la inteligencia militar, como prueban los mlti-
ples testimonios de soldados que expresan los
enormes prejuicios de los coroneles sobre los
indios, cuando les decan indio asqueroso, in-
dio abusivo, indio para ac, indio para all, y
cmo se va introduciendo esta infravaloracin
de los indgenas en los cuarteles.
La segunda fase, segn Feierstein, es la
campaa de hostigamiento y persecucin al
considerar al otro el culpable de los males del
pas y, en el caso de Guatemala, al convertir al
indgena en el soporte de la guerrilla. En los di-
versos planes Victoria 82, Firmeza 83,
Plan de Operaciones Sofa se iniciaba con
el hostigamiento y persecucin del otro y el
prejuicio se elevaba a categora absoluta, y
generalizable, de modo que en el caso que
nos ocupa, todas las comunidades Ixiles eran
subversivas, guerrilleras, comunistas, como
lo hemos odo en mltiples testimonios, cuan-
do se considera a todos los indgenas como el
enemigo interno, de ah que todos los indios
fueran subversivos o sujetos de subversin, y
hubiera que cortar la semilla del mal, cortar
el problema de raz y normalizarlos, es decir,
ladinizarlos y borrarles lo Ixil. Estas frases
forman parte del lxico del discurso racista en
los planes del ejrcito.
Segn Feierstein, en esta segunda fase y
en el caso de otros genocidios, como el judo
o el bosnio, se intenta desplazar, aislar o se-
gregar espacialmente a la poblacin, para
concentrarla en guetos, campos de concentra-
cin o campos de refugiados, con el fin de
apoderarse de sus tierras, bienes y enseres.
En el caso de Guatemala, no fue necesario re-
alizar esa fase de concentracin previa, por-
que la poblacin civil, los grupos tnicos Ixiles
y Achies ya estaban aislados en las montaas
y caseros, de ah que una de las razones que
se aduca en los planes y en los diagnsticos
de los mandos superiores del Ejrcito era que
la poblacin ya estaba aislada, lo que facilita-
ba poder declarar la regin Ixil como zona de
intervencin roja.
El aislamiento espacial y la concentracin en
aldeas estratgicas o polos de desarrollo se
produjo despus del exterminio, no antes, co-
mo sucedi en otros genocidios. En esas zonas
de concentracin forzosa es en donde se pro-
ducen los principales desmanes de violaciones,
servidumbres sexuales, torturas, vejaciones,
con el fin de normalizarlos y ladinizarlos. Es
cuando empieza la fase del etnocidio, al inten-
tar sistemticamente arrebatarles su cultura, su
traje, su religin, y cuando comienzan a funcio-
nar otros planes, como los de techo, tortilla y
trabajo o fusiles y frijoles, con el apoyo de
ciertas iglesias neopentecostales, como el Ver-
bo, iglesia a la que perteneca Ros Montt.
En el Plan Sofa se habla de capturar y
concentrar a la poblacin sobreviviente para
normalizarla y ladinizarla. En este plan, se im-
plementa la estrategia de segregarles en los
campos de refugiados o en los polos de desa-
rrollo para borrarles lo Ixil. En estos espacios
de aislamiento y concentracin las mujeres
volvan a sufrir torturas, vejaciones e insultos
como indias de mierda, coches, vacas, y
eran violadas sistemticamente por la tropa y
los sargentos, generando un sentimiento de
impotencia y vulnerabilidad.
En el caso de Guatemala, tras el hostiga-
miento y la estigmatizacin del indio como
subversivo y enemigo pblico, se pas a su
exterminio. Este trmino se utiliza en varios
planes y campaas de exterminio masivo de la
poblacin, de quema de sus enseres, animales
y de asesinato indiscriminado y arbitrario de
mujeres, ancianos y nios, como hemos escu-
chado repetidamente en los testimonios pre-
sentados en el juicio. La deshumanizacin y
cosificacin de los indgenas se evidencia al
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ser identificados como animales, cosas, FIL,
ENO, y a los nios se les llamaba chocola-
tes, como alusin al color de su piel.
En este pas, a diferencia de otros genoci-
dios como el judo o el de Bosnia, no haca fal-
ta aislarlos previamente, porque ya lo estaban,
sino que dicho aislamiento espacial se haca
despus, con los supervivientes, a quienes se
encerraba en destacamentos, aldeas estratgi-
cas o fincas, como La Perla y Helvetia, perte-
necientes a las elites de poder.
El proceso de exterminio fue de una violen-
cia letal y rpida, como se puede ver en la
operacin Xibalb
7
, en donde se puede obser-
var el protocolo de la violencia contra mujeres
ancianos y nios, lo que indica que hubo un
propsito de destruir a un grupo tnico como
tal. Ese protocolo de violencia letal y colectiva
puede observarse en los diferentes testimo-
nios reiterativos de las vctimas, segn los
cuales todas las masacres inician y terminan
de forma muy similar. Los soldados llegaban a
la aldea, dividan a la poblacin en hombres j-
venes, maduros y viejos, empezaban a pre-
guntarles a los jvenes si eran guerrilleros, y
ante la respuesta negativa de la poblacin civil
pasaban a asesinarlos con armas de fuego,
machetes o de formas ms violentas, como
sacarles el corazn, canibalismo ritual, tal y
como indica la CEH en sus conclusiones. Pos-
teriormente se tomaba a las mujeres, se les
encerraba en las iglesias, en sus casas o en la
municipalidad, despus de atarlas y violarlas
se las quemaba y posteriormente se incendia-
ba el pueblo con bombas. A los nios, mujeres
y ancianos se les infliga unas muertes espan-
tosas, como la decapitacin y poner las cabe-
zas en las mesas del comedor, empalarlas
cuando estaban embarazadas, o extraerles al
nio y reventarlo contra los rboles.
En esta tercera fase, la del genocidio de un
grupo tnico como tal, en este caso del grupo
tnico Ixil, fue cuando se produjeron todas las
atrocidades que se escucharon a lo largo del
juicio: el exterminio masivo de la poblacin y la
quema de sus enseres, animales, y el asesina-
to indiscriminado y arbitrario de mujeres, an-
cianos y nios; la deshumanizacin y cosifica-
cin de la poblacin Ixil no combatiente, la vio-
lencia sistemtica en contra de mujeres, ancia-
nos y nios supone una clara intencin de
destruir total o parcialmente a un grupo tnico.
Una testigo, vctima de violacin, relata que
los soldados, nos tuvieron por 15 das en un
calabozo, en el charco de sangre de toda la
gente que haban matado a mi hija la cacha-
ron, 4 soldados la violaron y ella lloraba. La
segunda testigo narr sobre la violacin sexual
que vivi siendo nia a manos de soldados
guatemaltecos: Tena 12 aos, me llevaron al
destacamento con otras mujeres, all me ama-
rraron los pies y las manos me pusieron un
trapo en l a bocay me empezaron a
violaryo ya ni saba cuntos pasaronperd
la concienciay ya la sangre slo corra lue-
go ya no poda ni levantarme ni orinar
8
.
La cuarta y ltima fase consista en la des-
identificacin y deshumanizacin del otro, al
tratarlo como animal u objeto, lo que conlleva
una fuerte carga de racismo y de estigmatiza-
cin como ser inferior, prescindible y, como
agravante, el ser mujer. En algunas ocasiones,
despus de las violaciones y de esa deshuma-
nizacin y desvalorizacin, devolvan a las mu-
jeres a sus comunidades para que contaran su
experiencia traumtica, con el fin de amedren-
tar al resto de la poblacin. Este debilitamiento
sistemtico de su identidad etno-cultural, el
resquebrajamiento psquico, el deterioro men-
tal y la humillacin y vejaciones de los supervi-
vientes, son algunos de los efectos del racis-
mo y del genocidio, como dos caras de una
misma moneda. () Hacan lo que queran
con nosotros, parecamos unos animales,
unos perros, ya no tenamos respeto, no les
importbamos en nada, es como si mataran a
un animal sin importancia, si queran lo ente-
rraban o lo tiraban al monte, eso es lo que hi-
cieron a las personas ()
Otro comentario de las vctimas: Eso no se
hace ni siquiera con los perros No ramos
gente, pues!.
Marta Elena Casas Arz
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La presuncin de intencionalidad
o el propsito de destruir
a un grupo tnico como tal
La intencionalidad ha sido uno de los esco-
llos ms graves a la hora de juzgar un genoci-
dio, porque no es suficiente tener motivos para
ello, sino que, en el derecho internacional, es
necesario probar la intencin de destruir al
grupo. Para medir la intencionalidad es nece-
sario tener conocimiento pleno del hecho y
plena conciencia de haber producido esos da-
os y, lo que es ms difcil an, constatar que
hubo dolo especfico, por parte del perpetra-
dor, de cometer dicho acto, dejando al margen
al Estado.
No obstante, en el caso de Guatemala, no
se puede negar la intencionalidad de eliminar
a un grupo por el simple hecho de suponer
que eran subversivos o por el papel que juga-
ron en el conflicto armado, y por el hecho de
ocupar un determinado espacio geogrfico
donde les toc vivir, en este caso, morir.
La intencin o el propsito de destruir a un
grupo puede ser inferida por cierto nmero de
presunciones debidamente relacionadas e in-
terconectadas con el delito de genocidio, que
han sido estudiadas en otros casos de genoci-
dio para determinar si se produjo un genocidio,
un crimen de guerra u otras formas de violen-
cia colectiva y sistemtica.
Cules son los elementos que sirven para
distinguir el genocidio de otras formas de vio-
lencia? A juicio de dos expertos en el tema, Er-
nesto Verdeja y Helen Fein,
9
las presunciones
de intencionalidad son:
1 Provocar asesinatos masivos o masa-
cres genocidas de nios, ancianos y mu-
jeres.
2 Destruir sus viviendas, smbolos cultura-
les y religiosos
3 Existencia de cementerios clandestinos
y/o fosas comunes
4 Despersonalizar y deshumanizar a las vc-
timas
5 Declararlas enemigo pblico o grupo per-
seguido
6 Intentar borrar los signos de identidad
7 Destruir total o parcial al grupo tnico
8 Planificar minuciosa y sistemticamente el
proceso de exterminio
Si tomamos en cuenta estos elementos, co-
mo base y referencia en el caso del holocausto
judo que es el modelo del que parten todos
los dems casos de genocidio en el mundo,
podemos comprobar para nuestra vergenza y
desgracia, que Guatemala cumple con todas
las condiciones propuestas como presuncio-
nes de intencionalidad, para declarar este jui-
cio como un genocidio contra la poblacin Ixil y
como crimen de lesa humanidad, tal y como
declara la sentencia dictada el 10 de mayo del
2013.
A juicio de Verdeja y Fein, a estas causas
hay que aadirles dos componentes ideolgi-
cos que refuerzan el genocidio y los discur-
sos racistas o teoras del exterminio. El dis-
curso oficial o pblico elaborado a favor de un
grupo y en contra del otro, con el fin de justifi-
car una opresin, humillacin, explotacin o
un sistema de dominacin fue, a mi juicio, el
caldo de cultivo que permiti el genocidio en
Guatemala.
En este pas ya existan unas condiciones
muy favorables para que este proceso se lle-
vara a cabo. De modo que mi conclusin en
el peritaje en contra de Ros Montt y de Mau-
ricio Rodrguez sobre este tema fue que, el
discurso racista de las elites de poder, milita-
res, polticas y econmicas es el que va a jus-
tificar ideolgicamente la eliminacin de un
grupo frente a otro, al catalogar a las comuni-
dades Ixiles como enemigos pblicos y equi-
parar a todos los indios o a los Ixiles, como
subversivos.
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La consolidacin del racismo de Estado, que
lleg a su mxima expresin con el genocidio,
alcanz su culminacin y manifest su mxima
intensidad con la crisis de dominacin militar
oligrquica, con la irrupcin del movimiento po-
pular y revolucionario y la aplicacin, sin lmi-
tes ni medidas, de la contrainsurgencia. A ello
contribuyeron enormemente el sustrato racista
de la sociedad guatemalteca, el contexto hist-
rico-estructural del racismo y la profundizacin
e intensificacin del estereotipo y estigmatiza-
cin de los indgenas, al haberles equiparado
a enemigos pblicos del Estado y a guerrille-
ros. Fue entonces cuando el racismo oper co-
mo ideologa de Estado, como mecanismo de
eliminacin, como maquinaria de exterminio
contra un grupo tnico, lo que provoc el ge-
nocidio.
10
Como colofn, retomo una de las reflexiones
del filsofo judo, Avishai Margalit,
11
la que con-
sidera que una sociedad no es decente cuan-
do humilla a sus ciudadanos. Esa humillacin
puede ser institucional, mediante las leyes, o
social a travs de los discursos en los medios,
en la medida en que, a una parte de sus ciuda-
danos no se les trata con respeto, autoestima
y dignidad. Va ms lejos an, considera que
una sociedad es indecente cuando trata a sus
seres humanos como si fuesen no humanos,
los trata como objetos, como animales, como
infrahumanos.
Una gran parte de la sociedad guatemalteca
y del Estado se ha comportado de forma inde-
cente en el juicio por genocidio contra el pue-
blo maya Ixil, y contra los pueblos indgenas
en general, de modo que si no hacemos un
esfuerzo entre todos los ciudadanos y ciuda-
danas para recuperar la justicia, la dignidad y
el honor estaremos condenados a vivir fuera
de la historia, sin poder negociar nuestra me-
moria.
Notas
1
Yvon Lebot, La gran revuelta indgena, Mxico,
Editorial Ocano, 2013.
2
Santiago y Manuela Cams, Entre el mecapal y
el cielo: desarrollo del movimiento maya en Guate-
mala. Cholsamaj y FLACSO, Guatemala, 2003.
3
Daniel Feierstein, Seis estudios sobre el genoci-
dio, anlisis de las relaciones sociales: otredad, ex-
clusin, exterminio. Buenos Aires, Editores del Pue-
blo, 2008. Peter Uvin, Aiding Violence: The Develop-
ment Enterprise in Rwanda. Kumarian Press. Droit,
1998. Paul Roger, Genealoga de los Brbaros, His-
toria de la inhumanidad. Barcelona; Paids, 2009.
4
Feierstein, Daniel (2008). Seis estudios sobre el
genocidio, anlisis de las relaciones socialesop cit.,
5
CEH, Guatemala, Memoria del Silencio. Conclu-
siones y recomendaciones. Tomo V. Guatemala:
UNOPS, 1999. ECAP y UNAMG, Tejidos que lleva el
alma, Memorias de las mujeres sobrevivientes de
violacin sexual durante el conflicto armado. Guate-
mala; ECAP, UNAMG, F & G Editores, 2009.
6
Manuel Vela Castaeda, Los Pelotones de la
Muerte, La contribucin de los perpetradores del ge-
nocidio guatemalteco, Mxico; Colmex, 2014.
7
La utilizacin de trminos mayas para mostrar a
la poblacin indgena el horror de la guerra fue muy
comn, como el empleo del trmino Kaibiles o Xibal-
b, que quiere decir infierno.
8
La Sentencia por Genocidio contra el Pueblo Ma-
ya Ixil, Guatemala, CALDH- Serviprensa, 2013.
9
Ernesto Verdeja, On genocide: Five contributing
factors. Contemporary politics, 8 (1), 2002. Ernesto
Verdeja, Genocide: Debating Definitions. Adam Lu-
pely y Ernesto Verdeja (eds.). Responding to genoci-
de:The politics of international Action. Lynne Rienner,
2013. Helen Fein On Preventing Genocide. Genoci-
de and Human Rights: A Global Anthology. Lanham,
MD; University Press of America,1982.
10
Marta Casas Arz, Genocidio: La mxima ex-
presin del racismo? Guatemala; F & G Editores,
2008. Marta Casas Arz, Peritaje sobre Racismo y
Genocidio, en, Sentencia por Genocidio contra el
Pueblo Maya Ixil, Guatemala; CALDH, Serviprensa,
2013.
11
Avishai Margalit, La Sociedad Decente, Barcelo-
na, Paids, 1997.
Marta Elena Casas Arz
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Verano 2014 N 113 55
Resumen
A 25 aos de su asesinato, el artculo desta-
ca los principales aportes intelectuales y polti-
cos de Ignacio Ellacura. Se pretende as ha-
cer un homenaje a una figura central en el pro-
ceso socio-poltico de El Salvador en las
ltimas dcadas del siglo XX, sobre todo en el
desenlace de la guerra civil en ese pas, que
culmin en el acuerdo de paz de 1992. Su
concepcin de universidad, el rol del intelec-
tual en una sociedad dividida y contrapuesta,
su visin de la funcin liberadora de la filoso-
fa, su crtica a las ideologizaciones que blo-
quean procesos de emancipacin y su concep-
cin de la historia como realidad, son los prin-
cipales temas que se abordan en el artculo.
Palabras clave: universidad, funcin libera-
dora de la filosofa, ideologa, praxis, libera-
cin, historia, derechos humanos, guerra civil.
Abstract
25 years after his assassination, the article
highlights the major intellectual and political
contributions of Ignacio Ellacura. The aim is to
pay tribute to a central figure in the socio-politi-
cal development of El Salvador in the last de-
cades of the twentieth century, especially in the
outcome of the civil war in that country, culmi-
nating in the 1992 peace agreement process.
His conception of university, the role of the in-
tellectual in a conflicting and divided society,
his vision of the liberating function of philo-
sophy, his criticism of blocking ideologizations
processes of emancipation and his conception
of history as a reality, are the main topics ad-
dressed in the article.
Key words: university, liberating function of
philosophy, ideology, praxis, liberation, history,
human rights, civil war.
Ignacio Ellacura: una vida que transforma
HCTOR SAMOUR
Departamento de Filosofa
Universidad Centroamericana Jos Simen Caas
San Salvador, El Salvador
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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Hace 25 aos, Ignacio Ellacura fue asesina-
do en su inmensa universidad, por un coman-
do del ejrcito salvadoreo. Era el amanecer
del 16 de noviembre de 1989.
1
La noticia se
esparci por el mundo y el mundo fue atrave-
sado por la indignacin y el estupor. Tras la
sangre de los seis jesuitas y de las dos muje-
res, derramada en el alma mater construida
por el intelectual, sus equipos y su tiempo, el
colapso de la ltima fase del viejo rgimen dic-
tatorial, en pleno conflicto armado, entr en su
inevitable etapa final.
2
Estos asesinatos fueron
irracionales e injustificables, y provocaron la
condena de la comunidad internacional, la sus-
pensin de la ayuda militar y del apoyo poltico
estadounidense del cual gozaba el ejrcito. El
Congreso de los Estados Unidos se neg a se-
guir financiando la guerra en El Salvador, for-
zando a los militares a aceptar el proceso de
dilogo-negociacin, que eventualmente con-
dujo a una drstica reduccin del poder que
tradicionalmente haban tenido las fuerzas ar-
madas dentro de la sociedad salvadorea.
Una universidad distinta
Sin la UCA no es pensable ese hombre multi-
dimensional, o mejor, transdimensional, que fue
Ignacio Ellacura. El filsofo, el telogo, el hu-
manista, el analista de la realidad socio-poltica,
el sacerdote, el hombre de paz, el intelectual, el
hombre de la praxis histrica, no puede ser
comprendido sin su universidad. l conoci, vi-
vi y apreci muchas universidades de distintas
partes del mundo, pero la UCA fue su espacio
formativo, su hbitat creativo y su fortaleza, no
su refugio, sino su exposicin a los mundos de
riesgo, sean esos polticos, intelectuales, aca-
dmicos, de pobreza, de exclusin y/o incluso
militares. Es decir, a mundos histricos que
comprendi y que transform. Desde su univer-
sidad, Ellacura transform realidades, perso-
nas, grupos, instituciones, mentalidades, polti-
cos, hombres y mujeres de todos los sectores.
Hasta se cambi constantemente a s mismo.
En la UCA pas una buena parte de su vida;
ah energiz teoras, reflexiones de larga data,
ah vivific compromisos, ah deba encontrar
su muerte, sin ceremonias ni despedidas, por-
que todava l est ah en cada color y en ca-
da aire respirado por esa comunidad universi-
taria, inspirando a las nuevas generaciones de
jesuitas y laicos, para no cejar en construir una
universidad distinta, orientada al cambio social
y a la liberacin de las mayoras empobrecidas
y excluidas, o como l las denominaba, las
mayoras populares.
3
Para Ellacura, la universidad no era un
campo de batalla, un lugar para campaas
polticas, una retaguardia para la accin de
los polticos, pero tampoco era un espacio
apoltico y neutral, organizado nicamente
para formar profesionales, segn las deman-
das del mercado laboral. La UCA era un es-
pacio para la crtica de la realidad social e
histrica, pero tambin de elaboracin de
propuestas concretas y viables para el logro
de una nueva vida. Era un espacio para ejer-
cer una crtica con el fin de introducir racio-
nalidad en el proceso socio-poltico
4
, tenien-
do como objetivo la transformacin de la so-
ciedad, de la polis y de los ciudadanos, en la
bsqueda del logro de una vida buena, al
mejor estilo de la labor socrtica que tanto
admiraba.
5
La universidad, el pensamiento, el saber y la
cultura eran para Ellacura la forma de com-
prender y abrir nuevas perspectivas de futuro
fundadas en la inteligencia, en resultados de la
investigacin socio-histrica, en el desarrollo
de las ciencias, de las tcnicas, de la teologa,
de la filosofa y su interminable bsqueda de la
verdad, para la plena humanizacin y felicidad
de los seres humanos en una sociedad con-
creta. Por eso insisti, desde los aos 70, en
constituir una universidad al servicio de la so-
ciedad, acompaando a los pobres y sus lu-
chas en sus reivindicaciones ms sentidas,
buscando iluminar los caminos que deberan
transitar para que pudieran lograr su liberacin
definitiva.
6
Se debe construir una cultura liberadora
deca Ellacura para no dejar la historia de
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un pueblo en las manos exclusivas de los culti-
vadores polticos del pueblo, de los cultivado-
res que buscan el poder (supuestamente) para
el pueblo, ya no digamos de cultivadores de
otro corte poltico.
7
La cultura de la universi-
dad debe ser una cultura que rompa todo vn-
culo de dominacin, una cultura que avance
hacia una liberacin siempre mayor, pero una
cultura realmente vivida en cada paso del pro-
ceso.
En esta lnea, Ellacura era infatigable,
siempre actuando, siempre animando a sus
estudiantes, a sus colegas y colaboradores
para comprender la realidad nacional y actuar
desde la universidad, sin que sta perdiera su
especificidad. La UCA debera ser la mejor
universidad del mundo en el conocimiento de
la realidad salvadorea, deca con humildad,
humor y conviccin. Criticaba a las universi-
dades que se convirtieron en corredores y sa-
las de partidos polticos o de organizaciones
poltico-militares desde donde se organizaban
manifestaciones y protestas callejeras, en las
que su vida cotidiana era la mera reproduc-
cin acrtica de ideologas y de panfletos. Pe-
ro tambin critic a las universidades que se
centraban en s mismas, pretendiendo perma-
necer ajenas al acontecer social y poltico, sin
tratar de incidir positivamente en el proceso
histrico del pas, para el logro de una socie-
dad ms justa, ms incluyente, y por ende,
ms libre.
8
La universidad que dej Ellacura y su equi-
po es ahora un modelo de centro universitario
serio, tanto en lo acadmico como en la inves-
tigacin, al servicio de un pas y de una regin,
de un mundo incandescente en forma perma-
nente que nunca dejar de estar en ebullicin
sociopoltica. En este contexto, la universidad
debe volver permanentemente no al pasado, al
que Ellacura ponderaba pero no le renda cul-
to, sino a la realidad histrica
9
, que funde los
distintos tiempos para efectuar acciones, se-
gn las posibilidades reales, que lleven a ms
vida y que permitan ir superando procesual-
mente la injusticia estructural que abate a
nuestras sociedades.
La crtica de las ideologizaciones
Hay que mencionar tambin al Ellacura fil-
sofo que en forma rigurosa criticaba las ideolo-
gizaciones que ofrecan una imagen distorsio-
nada y falsificadora de la realidad, legitimando
y justificando as el estado de cosas presente.
Si la universidad debe ser crtica, si la UCA era
y debe ser crtica es porque el filsofo Ellacu-
ra era crtico y creativo. En realidad, Ellacura
no se opona a las ideologas; l pensaba que
como estructuradoras de ideas, valores y pa-
siones, son necesarias para las propuestas
polticas movilizadoras y juegan un papel fun-
damental en una praxis liberadora
10
. A lo que
se opona era a las ideologizaciones que ha-
cen pasar por real, lo que slo se queda en
mera formulacin abstracta e ideal, encubrien-
do y legitimando as el mal comn
11
dominante
en la sociedad.
Las ideologizaciones son fenmenos que re-
presentan un obstculo serio a una praxis libe-
radora, debido a que estn en estrecha vincu-
lacin con realidades sociales muy influyentes
en la configuracin de la conciencia colectiva y
de las conciencias individuales. Estas ideologi-
zaciones se materializan en las constituciones,
en instituciones sociales como el ejrcito, la fa-
milia, las iglesias, las escuelas, las universida-
des, los partidos polticos y los medios de co-
municacin, y se difunden a la poblacin por
los ms diversos canales, provocando que se
generen conciencias paralelas apenas interac-
tuantes entre lo que se dice profesar y lo que
realmente se ejecuta, o conciencias interac-
tuantes, pero donde slo se permite expresar
la realidad en un lenguaje que la idealiza y la
justifica, ocultando lo que en realidad es sucio
y deformante.
12
Por eso deca Ellacura que el
fenmeno de la ideologizacin nos enfrenta
con la nada con apariencia de realidad, con la
falsedad con apariencia de verdad, con el no
ser con apariencia de ser.
13
Es esto justamen-
te lo que hace necesaria la accin negadora,
la crtica, que es algo consustancial al genuino
quehacer filosfico, para barrer con lo que de
nebuloso hay en el mbito de lo ideologizado
y posibilitar as la develacin de la realidad y
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poder afirmarla en su fundamento, rompiendo
con el falso fundamento de la falsa realidad
que se nos quiere imponer en distintas formas
de ideologizacin.
14
Ellacura consideraba esta funcin crtica de
la filosofa como parte esencial de una forma
especial de hacer filosofa que l denominaba
funcin liberadora de la filosofa, que no es lo
mismo que una filosofa de la liberacin,
15
y
que consideraba fundamental para iluminar y
acompaar crticamente una praxis de libera-
cin, en el sentido de que el ejercicio desideo-
logizador permitiera vislumbrar, a partir de la
crtica de lo existente y de las ideologas que
lo legitiman y justifican, nuevos horizontes de
transformacin de la realidad histrica, a partir
de las posibilidades objetivas que se ofrecen
en cada situacin histrica o en cada poca.
16
La liberacin fue el gran tema y el proyecto
de la vida intelectual de Ellacura. La filosofa,
a la cual dedic toda su vida, era un factor es-
tratgico para criticar, interpretar, iluminar y
ofrecer modelos alternativos de sociedad para
incidir en la transformacin de la realidad his-
trica centroamericana y latinoamericana. La
filosofa era parte de su vida, que se nutra de
la realidad y que la utilizaba para ejercer la cr-
tica y la creacin. En primer lugar, la crtica
contra las ideologizaciones y de todo aquello
que en el mbito de la conciencia colectiva del
cuerpo social oculte o deforme la realidad con
el fin de justificar y legitimar la Injusticia estruc-
tural. En segundo lugar, la creacin en la pro-
duccin de teoras y propuestas novedosas,
que orienten y acompaen acciones liberado-
ras, segn el contexto y la situacin concreta,
sobre la base de un anlisis muy riguroso y
crtico de la realidad socio-histrica. Lejos de
convertir a la filosofa en una mera prctica
profesional o en una mera especulacin vaca,
abstracta y ahistrica, para Ellacura era un
modo de vida que se transforma en liberadora
del sujeto que reflexiona y la construye, ya sea
un individuo o una comunidad, si es que se
ejerce con autenticidad y rigor intelectual, y se
asumen con honestidad las exigencias de la
realidad concreta, desde la que se filosofa.
En sus escritos polticos se puede apreciar
con claridad la aplicacin de esta concepcin
ellacuriana del quehacer filosfico
17
. En dichos
escritos, Ellacura proceda a un anlisis crtico
de las polticas econmicas, de las estructuras
sociales, del Estado, del derecho, del marco
constitucional, de las fuerzas armadas, de los
procesos electorales, de las ideologas polti-
cas, del conflicto armado. Se trataba de un
ejercicio desideologizador, en el que pona en
cuestin los mltiples elementos ideologizados
que influan en la configuracin de la realidad
salvadorea de la poca. Pero a la vez que re-
alizaba esta labor crtica, Ellacura estaba
siempre atento a descubrir posibilidades para
la solucin a los principales problemas y abrir
nuevos caminos para hacer avanzar el proce-
so salvadoreo, en un equilibrio difcil entre la
utopa de la liberacin de las mayoras y aque-
llo que era posible en cada fase del proceso.
Esto fue particularmente claro en relacin
con el conflicto armado, y en sus esfuerzos por
concretar un proceso de dilogo-negociacin
que primeramente humanizara el conflicto, y
que despus hiciera viable su finalizacin. En
este sentido, su tesis sobre la tercera fuerza,
fue muy pertinente y muy discutida por las par-
tes contendientes, cuando Ellacura la lanz
en el ao de 1986.
18
Ellacura sostena que, a
pesar de que ambas partes se haban rees-
tructurado y fortalecido para conseguir sus ob-
jetivos poltico-militares, ninguna de ellas ha-
ba conseguido debilitar a la otra; por el contra-
rio, se haban potenciado. Si esto era as, era
necesario sostena Ellacura, hacer algo
cualitativamente nuevo que no fuera en la l-
nea de robustecer a una de las partes en con-
flicto. Su propuesta se basaba en el hecho real
de que la mayor parte de la poblacin y un
buen grupo de importantes fuerzas sociales
deseaban una solucin distinta a la de la gue-
rra. Por qu no aprovechar la fuerza de la so-
ciedad para obligar a concluir la guerra, para
definir medidas provisionales mientras no se fi-
nalice y para encontrar puntos fundamentales
de acuerdo para empezar a resolver las cau-
sas estructurales que dieron origen al conflic-
to? Era claro que Ellacura no estaba propo-
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niendo un tercer partido poltico que entrara en
la contienda ni mucho menos una tercera va,
sino que estaba apelando a la fuerza de la so-
ciedad civil, de los sindicatos, de las organiza-
ciones no gubernamentales, de las iglesias, de
la pequea y mediana empresa y de otras or-
ganizaciones populares no alineadas con el
FMLN, con el fin de que, en un proceso nego-
ciado, esta fuerza de la sociedad ejerciera pre-
sin para finalizar el conflicto armado, defen-
der los intereses de las mayoras populares y
democratizar el pas.
19
Los militares y los grupos oligrquicos de la
poca creyeron que Ellacura era un guerrille-
ro. El alto mando del ejrcito que orden su
asesinato, lo hizo creyndolo eso, un promotor
de la violencia. Pero no era as. Ellacura era
un hombre que quera y que buscaba la paz.
Organiz en sus ltimos aos a grandes seg-
mentos de la sociedad para que se movilizaran
por la paz e intent construir puentes para que
terminara una guerra empantanada y produc-
tora no slo de una violencia caduca, sino tam-
bin de pobreza y de exclusin social, que ir-
nicamente era lo que perseguan erradicar los
dirigentes insurgentes, en la guerra civil enton-
ces en marcha.
Posteriormente, entre 1990 y 1991, cuando
ambas partes en conflicto empezaron a caer
en la cuenta no slo del empate militar, sino
tambin de la presin abrumadora del pueblo
salvadoreo a favor de la paz y de la necesi-
dad de un acuerdo negociado, la tesis de la
tercera fuerza de Ellacura empez a tener asi-
dero en la realidad y mostraba la racionalidad
de su propuesta, que en el momento que l la
formul, no fue valorada adecuadamente por
las fuerzas contendientes. Al final, el tiempo le
dio la razn.
La realidad histrica como mbito
de la liberacin
El filsofo Ellacura senta una inmensa pa-
sin por la historia que abarca todo lo real. Pe-
ro no buscaba nicamente el dato histrico,
hacer mera historiografa convencional, para
simplemente describir acontecimientos pasa-
dos. Ellacura buscaba influir en ella, intervenir
en la realidad histrica que, desde su concep-
cin filosfica, era una realidad unitaria, abier-
ta, dinmica, que tiene nodos y redes sobre
los cuales hay que actuar para modificarla
desde sus goznes estructurales.
20
Este acento en lo estructural puede parecer
que soslaya lo personal, o que minimiza su im-
portancia, pero lo que hay que entender es
que la realizacin de lo personal no puede
concebirse realistamente al margen de lo es-
tructural. La pregunta, entonces, es qu es-
tructuracin de la sociedad permite el desarro-
llo pleno y libre de la persona humana y qu
accin personal en la transformacin de las
estructuras debe ser la de quienes en ella par-
ticipan. La liberacin, para Ellacura, se refiere,
por consiguiente, tanto a las estructuras como
a las personas. El anlisis cientfico de la reali-
dad, por su mismo carcter, lleva a centrar la
atencin sobre males estructurales y reformas
estructurales, pero el anlisis filosfico y teol-
gico muestra que las dimensiones y las reali-
dades personales son tambin momentos im-
portantes de las estructuras histricas, con
una entidad propia y una relativa autonoma, y
que, por tanto, no pueden soslayarse en la ta-
rea histrica de liberacin.
21
Expresado de otra
manera esto mismo, se puede decir que la ac-
cin liberadora debe pretender la liberacin y
la realizacin personal, pero sta no se lograr
de forma realista si no se enmarca dicha libe-
racin en la construccin de nuevas estructu-
ras que exijan el comportamiento libre y pleno
de las personas.
La referencia al carcter estructural de la
historia pone en claro la necesidad de la inter-
vencin humana, directa o indirecta, para que
las estructuras histricas posibiliten la humani-
zacin de los seres humanos, una vez que es-
tos las hayan humanizado. La historia, en la vi-
sin ellacuriana, no est regida por leyes o
esencias inmutables, ni est dirigida por ma-
cro-sujetos que la orienten teleolgicamente
hacia un determinado fin. La historia est dina-
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mizada por la praxis opcional de individuos y
de colectivos sociales, sobre la base de las po-
sibilidades reales con las que cuentan en cada
situacin o en cada poca histrica, y nunca
est garantizado el xito de las opciones o de-
cisiones que asuman en un momento determi-
nado, en trminos de humanizacin o persona-
lizacin.
22
De ah el carcter ambiguo del pro-
ceso hi stri co, que puede humani zar o
deshumanizar a los seres humanos. Puede ser
principio de libertad, pero tambin de opresin;
puede ser principio de verdad, pero tambin
de mentira y falsedad; puede ser principio de
luz, pero tambin de oscuridad; puede ser, en
definitiva, principio de creacin de realidad, pe-
ro tambin de obstruccin y de regresin. No
hay garantas trascendentales que aseguren el
progreso humano en la historia. De ah que
Ellacura insista en la necesidad de preguntar-
se en cada caso cul es la ndole del proceso,
qu juicio merece, en qu etapa est y cmo
se puede colaborar a su marcha, para ilumi-
nar y acompaar praxis emancipadoras.
23
Para
ello ser necesario buscar la explicacin ms
racional y cientfica posible, no dejndose lle-
var ni de las apariencias, ni de los prejuicios
ideolgicos, ni de otro tipo de factores distor-
sionantes en la captacin de la realidad de los
hechos.
El punto de partida de los anlisis ellacuria-
nos fue la negatividad que se da en la realidad
histrica, para desde ah preguntarse por las
posibles soluciones que permitieran irla supe-
rando histricamente a travs de procesos te-
rico-praxicos de emancipacin, que se configu-
raran como procesos superadores de la nega-
cin, o de negacin de la negacin, en un
sentido dialctico. Frente a las proclamaciones
abstractas e ideologizadas del bien comn, co-
mo un bien general, Ellacura sostena que lo
que en realidad se da es el mal comn.
24
El
mal comn es el estado real del mundo en el
que la mayora de la gente est estructural-
mente mal por el mismo ordenamiento de las
condiciones de vida de ese mundo. Se origina
a partir de estructuras injustas que dificultan
una vida humana y que, por tanto, deshumani-
zan a la mayor parte de quienes viven someti-
dos a ellas, y se plasma en una injusticia insti-
tucionalizada en las leyes, costumbres, ideolo-
gas, y en el resto de dimensiones de la vida
social. Frente al mal comn, as definido, sur-
ge el bien comn como una exigencia negado-
ra de esa injusticia estructural e institucional.
Esto le lleva a Ellacura a considerar que las
elementales exigencias contenidas en el pro-
grama de los derechos humanos son, en reali-
dad, una necesidad para posibilitar la actuali-
zacin histrica del bien comn. En la situa-
cin determinada por el mal comn y en la
tensin que ella provoca con el bien comn
deseado, se fundamenta, para Ellacura, la
exigencia de reclamar los derechos humanos,
como un reclamo concreto de la necesidad de
hacer realidad el bien o de alcanzar histrica-
mente el bien comn. Los derechos humanos,
desde la perspectiva del mal comn dominan-
te, los muestra como el bien comn concreto,
que debe ser buscado en la negacin supera-
dora del mal comn, que es una situacin en
la que son violados permanente y masivamen-
te los derechos humanos.
25
Violacin de los
derechos humanos que se da en la actual civi-
lizacin del capital, como resultado de la ruptu-
ra de la solidaridad del gnero humano, que
lleva a la absolutizacin del individuo, de la
clase social, de la nacin o del bloque econ-
mico, por encima de de todo lo dems y de la
humanidad misma.
26
En este contexto, el libe-
ralismo es la ideologa que legitima y justifica
esta situacin, y da cobertura jurdica y formal
a las libertades de las lites ricas y privilegia-
das, que procuran a, su vez, que no las consi-
gan otros, respecto de ellas, por sucesivos y
ms complejos procesos de liberacin.
27
A modo de conclusin
Ignacio Ellacura dedic su vida y su pensa-
miento a interpretar los signos de los tiem-
pos para conocer lo que ocurre en realidad,
lo que fluye en el dinamismo histrico, y evi-
tar las catstrofes humanas que se nos aveci-
nan, orientado por un horizonte de plena po-
sitividad, ya sea la utopa o el reinado de
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Dios, como diran los acadmicos y los telo-
gos respectivamente.
La vida prctica de Ellacura fue impresio-
nante. Filsofo de nacimiento, telogo por su
dimensin cristiana que, con su touch filosfi-
co, lo llev a ser el telogo de su generacin;
conocedor de la poltica por necesidad histri-
ca y por solidaridad y mediador entre los gru-
pos enfrentados en la guerra civil de El Salva-
dor. Y, tambin, Ellacura fue un mrtir por ex-
celencia, es decir un testigo de su tiempo,
con gran fervor y amor cristiano, que haca del
mordaz y crtico Ellacura, un aprendiz de brujo
en una turbulenta realidad donde aprenda con
una inmensa humildad.
A los 25 aos de su asesinato, la obra de
Ellacura, la vida de Ellacura, el ejemplo de
Ellacura, el legado inmenso de la compasin
de Ellacura, la fuerza de su mensaje de cara
al futuro, debe ser retomado y continuado en
la actualidad, a la luz de las nuevas realidades
y de las nuevas situaciones que se han confi-
gurado en esta segunda dcada del siglo XXI
en El Salvador y Centroamrica.
Notas
1
El 15 de noviembre de 1989, el Alto Mando de la
Fuerza Armada de El Salvador orden el asesinato
de Ignacio Ellacura y de otros jesuitas. En las prime-
ras horas del 16 de noviembre, miembros del bata-
lln Atlacatl entraron a las instalaciones de la Univer-
sidad Centroamericana y asesinaron a Ellacura, Ig-
nacio Martn-Bar, Segundo Montes, Juan Ramn
Moreno, Amando Lpez, Joaqun Lpez y Lpez y a
las empleadas Julia Elba Ramos y a su hija Celina.
Los soldados haban recibido rdenes de matar a
Ellacura y no dejar testigos. Los detalles de los ase-
sinatos y el posterior encubrimiento han sido cuida-
dosamente documentados por el informe de la Comi-
sin de la Verdad de las Naciones Unidas, en 1993.
Vase tambin, Marta Doggett, Una muerte anuncia-
da, UCA Editores, San Salvador, 1994.
2
Cf. I. Ellacura, El desmoronamiento de la facha-
da democrtica, en Escritos polticos, t.1, UCA Edi-
tores, San Salvador, 1991, p. 269. A pesar del go-
bierno de la democracia cristiana, con Jos Napole-
n Duarte a la cabeza, Ellacura sostena que en el
marco de la estrategia contrainsurgente norteameri-
cana lo que haba en El Salvador eran apariencias
reales de democracia, pero no una democracia real,
y que dichas apariencias eran mantenidas siempre y
cuando no pusieran en peligro las estructuras de los
poderes dominantes de la poca, especialmente el
poder de Estados Unidos en el rea centroamerica-
na.
3
Cf. I. Ellacura, Universidad, derechos humanos
y mayoras populares, en Escritos universitarios,
UCA Editores, San Salvador, 1999, pp. 204. En este
artculo, Ellacura ofrece una definicin de lo que l
entiende por mayoras populares: 1) aquellas autn-
ticas mayoras de la humanidad, que viven en nive-
les por debajo de la satisfaccin de las necesidades
bsicas fundamentales; 2) que, por lo tanto, son
aquellas mayoras que no llevan un nivel material de
vida que les permita un desarrollo humano suficiente
y que no gozan equitativamente de los recursos que
hoy dispone la humanidad; 3) que su condicin de
desposedas no obedece a leyes naturales o a de si -
dia personal o grupal, sino a ordenamientos sociales
histricos, que las han situado en esa posicin priva-
tiva de lo que les es debido.
4
La injusticia lleva consigo una carga de irraciona-
lidad, y la irracionalidad es un dato primario de so-
ciedades divididas y contrapuestas como la nuestra,
caracterizadas por la desigualdad, la pobreza y la
exclusin de grandes segmentos de poblacin. Por
esa razn, al ser la universidad una institucin cuya
finalidad es introducir en el cuerpo social el mximo
de racionalidad, la situacin de nuestros pases exi-
ge su intervencin, justamente, por su radical situa-
cin de irracionalidad.
5
Cf. I. Ellacura, Filosofa, para qu?, en Escri-
tos filosficos, t. 3, UCA Editores, San Salvador,
2001, pp. 116 ss.
6
Cf. I. Ellacura, Universidad y poltica, en Escri-
tos polticos, t.1, op.cit., pp. 17-45.
7
I. Ellacura, Diez aos despus, es posible una
universidad distinta?, en Escritos universitarios,
op.cit., p. 60
8
Ibidem.
9
Ibidem, pp. 52 ss. Es claro que, histricamente,
las universidades latinoamericanas han propendido
a caer en una de esas dos formas falsas de politiza-
cin. Por un lado, universidades dedicadas a favore-
cer, por su orientacin profesionalizante, a los ms
privilegiados en la escala social, pretendiendo una
presunta cientificidad neutra. Por otro, universidades
que han ido en busca de una accin poltica inme-
diata para lo cual no estn instrumentalmente prepa-
radas y para lo cual no han contado con el poder de-
bido, con menoscabo evidente de la preparacin
cientfica y tcnica.
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10
Cf. I. Ellacura, Filosofa de la realidad histrica,
UCA Editores, San Salvador, 1990.
11
Cf. I Ellacura, Funcin liberadora de la filoso-
fa, en Escritos polticos, t.1, op.cit., p. 104. En las
prcticas polticas hay supuestos ideolgicos indis-
pensables, que son realmente operativos, sobre todo
para que los integrantes de grupos y de movimientos
populares o sociales sigan los lineamientos de sus di-
rigentes, pero tambin para que la accin sea fortale-
cida por la comprensin de su sentido o significado.
12
Cf. H. Samour, El mal comn y la crtica de la
civilizacin del capital en Ignacio Ellacura, en Estu-
dios Centroamericanos (ECA), No. 732, Vol. 68,
2013, pp. 7-18.
13
I. Ellacura, Funcin liberadora de la filosofa,
op.cit., p. 100.
14
Ibidem, p. 101.
15
Ibidem, p. 102.
16
Cf. Ibidem, p. 93. Ellacura afirmaba que el proble-
ma de filosofa y libertad toca a fondo el problema fun-
damental del quehacer filosfico, que aunque abstrac-
tamente pudiera definirse como bsqueda de la ver-
dad, difcilmente podra quedar reducido a una mera
bsqueda de la verdad por la verdad. En un contexto
histrico marcado por la injusticia, la opresin y aun la
represin, es necesario precisar la funcin liberadora
que le corresponde a la filosofa aqu y ahora para
que, sin dejar de ser filosofa, sea realmente eficaz a la
hora de liberar a la totalidad de la cultura y a la totali-
dad de las estructuras sociales, dentro de las cuales
las personas tienen que autorrealizarse libremente.
17
Cf. I. Ellacura, Filosofa de la realidad histrica,
op.cit., pp. 519 ss.
18
I. Ellacura, Veinte aos de historia en El Salva-
dor (1969-1989). Escritos polticos, tres tomos, UCA
Editores, San Salvador, 1991.
19
Cf. I. Ellacura, Replanteamiento de soluciones
para el problema de El Salvador, en Escritos polti-
cos, t. 2, op.cit., pp. 1105-1138.
20
Cf. T. Whitfield, Pagando el precio, UCA Edito-
res, San Salvador, 1998, p. 529 ss.
21
Cf. I. Ellacura, Curso de tica, en Cursos uni-
versitarios, UCA Editores, San Salvador, 2009, pp.
265 ss.
22
Cf. I. Ellacura, El sujeto de la historia, en Cur-
sos universitarios, op.cit., pp. 282 ss
23
Cf. I. Ellacura, Filosofa de la realidad histrica,
op.cit., p. 520.
24
I. Ellacura, Curso de tica, en Cursos univer-
sitarios, op.cit., p. 267.
25
Cf. I. Ellacura, El mal comn y los derechos
humanos, en Escritos filosficos, t.3, UCA Editores,
San Salvador, 2001, p. 447-450.
26
Cf. J. A. Senent de Frutos, Ellacura y los de-
rechos humanos, Descle de Brouwer, Bilbao,
1998.
27
Cf. I. Ellacura, Subdesarrollo y derechos hu-
manos, Revista Latinoamericana de Teologa, no.
25, 1992.
28
I. Ellacura, Utopa y profetismo desde Amrica
Latina, Revista Latinoamericana de Teologa, no. 17,
1989, p. 161.
Hctor Samour
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Resumen
Estados Unidos estima que 60.000 nios del
tringulo norte de Centroamrica entrarn sin
papeles este ao a su territorio. El presidente
Obama ha declarado una crisis y ha pedido
3,700 millones de dlares para paliarla. Por
qu se van ms nios que antes? Centroa-
mrica es ahora ms violenta? Hay leyes
nuevas en Estados Unidos que los atraigan?
La respuesta es no.
Explicacin a la situacin la dan un Coyote
salvadoreo que no dice su nombre, Rubn
Zamora, hasta hace poco, embajador de El
Salvador en los Estados Unidos, y Mari Car-
men Aponte, embajadora de Estados Unidos
en El Salvador.
Palabras clave: menores emigrantes solos,
frontera Sur de USA, infancia amenazada, reu-
nificacin familiar.
Abstract
The United States of America estimate that
60.000 undocumented children from Central
Americas north triangle will enter its territory
this year. President Barack Obama considers
this a crisis and has demanded 3.700 million
dollars to relieve it. Why are the numbers of
children fleeing Central America rising? Is
Central America more violent now than it was
before? Are there any new laws in the United
States that attract those children? The answer
is no.
An explanation to this situation is provided
by a Salvadoran coyote who doesnt unveil his
name, Rubn Zamora, Salvadors Ambassador
to the US till recently, and Mari Carmen Apon-
te, the USs Ambassador to Salvador.
Key words: unaccompanied minor migrants,
United States southern border, threatened
childhood, family reunification.
La crisis de los menores migrantes en EUA.
Los nios no se van: se los llevan*
SCAR MARTNEZ
Periodista
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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Estados Unidos estima que 60,000 nios del
tringulo norte de Centroamrica entrarn sin
papeles este ao a su territorio. El presidente
Obama ha declarado una crisis y ha pedido
3,700 millones de dlares para paliarla. Por
qu se van ms nios que antes? Centroa-
mrica es ahora ms violenta? Hay leyes
nuevas en Estados Unidos que los atraigan?
La respuesta es no. Las otras respuestas las
pone, entre otros, un coyote salvadoreo: A
m me da risa cuando los medios dicen nios
solos. Si ninguno va solo, a todos los llevan los
polleros, todos han sido llevados. Si yo estu-
viera en Estados Unidos de indocumentado,
cmo le voy a decir a mi hijo: venite? Nooo,
as no es. Eso s, uno va a querer tener a sus
hijos a la par. Entonces? Eso dice el seor
Coyote desde su casa, en el departamento
norteo de Chalatenango, en El Salvador.
El seor Coyote es coyote desde 1979. Se
jacta de ser uno de los primeros coyotes de
El Salvador. De hecho, cuando empez a co-
yotear no era ilegal hacerlo. l incluso lleg a
publicar anuncios de Viaje seguro a Estados
Unidos en las pginas de los peridicos, y
ah dejaba el nmero de su oficina en el mu-
nicipio de Cuscatancingo. Es un coyote, un
pollero, que ha visto los diferentes tiempos de
la migracin, desde el xodo de los migrantes
que huan de la guerra y que pasaban por Ti-
juana hacia Los ngeles en unas pocas ho-
ras; hasta la dcada de los 90, cuando empe-
z la construccin del muro; o los ltimos 14
aos, en que Los Zetas entraron al negocio y
la Patrulla Fronteriza estadounidense sobre-
pas los 18.000 agentes. Ha visto a miles de
salvadoreos irse a la brava, sin papeles, y
los sigue viendo irse. Ahora, ms que todo, a
nios.
Es la quinta vez que converso con l, y su
nico requisito es que no mencione su nom-
bre. Hace un par de das le dije por telfono
que no entenda el fenmeno que ocupa titula-
res en peridicos y noticiarios de radio y televi-
sin, el de la ola de nios migrantes de Hondu-
ras, Guatemal a y El Sal vador. Cerca de
52.000 centroamericanos menores de 18 aos
entraron a Estados Unidos sin permiso y sin
compaa de adultos hasta junio de 2014. Un
promedio de 300 cada da.
El seor Coyote, campechano como es, se
tir una risotada por el telfono y contest:
Vngase para aqu y en un ratito se lo expli-
co.
Pero qu ha pasado en los ltimos me-
ses? Las leyes no han cambiado Por qu
ahora? le pregunto en su casa.
Eso es fcil, en cualquier ciudad llega un
nio y empiezan a contar: fulano lleg as y
as y sin fianza. Se riega esa bola, eso lo
aprovecharon muchos polleros que seguan
cobrando 7,000 dlares. Es un gran negocio,
porque para subirlos a la frontera de Mxico
con Estados Unidos, a Reynosa, por ejemplo,
estn gastando, con todo y la cuota de Los
Zetas, porque Los Zetas cobran su cuota sea
chiquita o grande la persona, unos 2.000 dla-
res. Imagine que all en la frontera pagan
unos 500 dlares a quien se los cruce. Van
2.500 dlares. Pasan al nio al otro lado, no lo
tiran a caminar, en lo urbano, en la ciudad, y
lo preparan bien, que diga que iba solo, que
anda buscando a su mam, a su pap. Ellos
se tienen que olvidar de que iban con coyote,
andan la direccin. Siempre hay alguien vien-
do que el nio hable con un polica, ni ah est
solo, siempre hay alguien viendo que lo aga-
rren. Ah est ya en manos seguras. Inmedia-
tamente el polica lo agarra, el coyote informa
a su familia: Ya est en manos de la ley, dele
tiempo. Inmediatamente las autoridades se
comunican con la madre, el nio lleva nom-
bres y telfonos.
O sea que no han bajado el precio?
scar Martnez
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* Publicado en el peridico El Faro, El Salvador, 13 de julio 2014.
Con reportes de Jimmy Alvarado
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S, hay gente que les est cobrando me-
nos, porque ahora que ya se generaliz, la fa-
milia ya sabe que es ms fcil, la gente ya no
paga los 7.000 dlares. Entiendo que algunos
andan cobrando 4.000 o 5.000 dlares. Mxico
ya lo tienen y ganado; y, una vez en Estados
Unidos, agarrando las autoridades a los nios,
ya estuvo. Tengo algunos amigos que lo que
dicen es que los menores de edad son plata
segura. Y as es. La mejor bendicin es que
los detenga un polica de cualquier rama.
Los coyotes andan ofreciendo el servi-
cio o la gente es la que sigue buscndolos?
Los dos factores. Los coyotes sacan prove-
cho. Y all, si alguien ve a los hijos de la veci-
na y pregunta: cmo le hiciste? As y as. La
otra lleva a sus hijos. Antes haba fianzas, de
4.000, 5.000 dlares. Quitar la fianza ha sido
la gran cosa. Es como que un da dijeran: va-
mos a dejar libre un da la frontera: olvdese...
je, je. Quiz a pie se va la gente.
El coyotaje es un negocio inmortal en gran
medida porque se lucra de una necesidad hu-
mana demoledora: la necesidad de los padres
de estar con sus hijos.
Se han escrito cientos de titulares sobre los
miles de nios que se han largado de sus pa-
ses en estos meses. La violencia y las maras
detonan el xodo masi vo de menores a
EEUU, titul el 7 de julio el peridico espaol
El Pas. Un titular que, con sus matices, escri-
bieron decenas de medios. Algunos fueron
ms all, como la cadena Fox News, que el
pasado viernes 11 de julio asegur que la Ma-
ra Salvatrucha est aprovechando esta migra-
cin masiva de nios para infiltrar miembros
en Estados Unidos y reclutar nios en algunos
centros de detencin de la Patrulla Fronteriza.
Qu ha cambiado para que en los ltimos
meses decenas de miles de nios de Centroa-
mrica huyan de la violencia? Qu giro ha
motivado a que incluso los nios mareros in-
cluyan en sus planes de expansin aprovechar
esta coyuntura? La respuesta es muy parecida
a nada. No ha pasado nada nuevo, o al menos
no est a la vista. Lo que ha pasado, segn el
seor Coyote, y tambin segn Rubn Zamo-
ra, hasta hace unas semanas embajador de El
Salvador en Estados Unidos, es que muchas
cosas no han cambiado, se han mantenido
igual.
Algunas publicaciones han especulado so-
bre nuevas leyes que permiten a los nios
quedar libres. Otros incluso han llegado a decir
la mentira de que ahora las leyes permiten que
los nios que entren a Estados Unidos indocu-
mentados recibirn documentos para quedar-
se legalmente slo por ser menores de 18
aos. Eso, todo eso, es mentira.
La legislacin es la misma. Hay una ley que
obliga al Departamento de Seguridad Nacional
de Estados Unidos al que pertenece la Patru-
lla Fronteriza a entregar a cualquier nio in-
documentado al Departamento de Salud en
menos de 72 horas. La ley es conocida por
sus siglas TVPRA y, en espaol, sera la Ley
de Reautorizacin de Proteccin de las Vcti-
mas de Trfico de Personas. Un menor que
haya llegado hasta Estados Unidos solo o con
coyote es, segn la ley, una probable vctima
de trfico de personas y por tanto debe ir ante
un juez para que ste decida si otorgarle asilo
o deportarlo. La primera vez que ve a un juez,
un adulto decide si quiere deportacin volunta-
ria o ir a una segunda audiencia ante el juez
para solicitar asilo algo que se otorga en po-
qusimos casos. Un nio centroamericano in-
documentado que haya entrado con coyote o
solo, debe ir a esa segunda audiencia, porque
automticamente se le considera posible can-
didato a asilo aunque, al igual que a los adul-
tos, poqusimas veces se le dar. A diferencia
de un adulto, un nio no puede mantenerse d-
as o semanas en los cuartos de la Patrulla
Fronteriza llamados refrigeradoras por su co-
lor y temperatura, sino que tiene que ir a alber-
gues especiales del Departamento de Salud. A
diferencia de un adulto, un nio no puede per-
manecer en esos albergues durante semanas
o meses hasta que el juez lo llame a la segun-
da audiencia, donde se dictar sentencia. Un
La crisis de los menores migrantes en EUA.
Los nios no se van: se los llevan
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adulto normalmente pasa ese tiempo de espe-
ra en un centro de detencin para migrantes.
Un nio, si tiene a uno de sus padres en Esta-
dos Unidos, es entregado a sus padres sean
indocumentados o no, el Departamento de
Salud no pregunta por el estatus migratorio pa-
ra entregar al nio, slo comprueba que sean
sus padres. Incluso es comn que entreguen
nios a sus tos o hermanos mayores de edad.
La ley que ordena todo esto para un nio no
es nueva, existe desde 2008, y fue creada ba-
jo la administracin de George W. Bush, no
bajo la del actual presidente Barack Obama,
que es quien enfrenta la llamada crisis de los
nios.
Entonces, si no hay leyes nuevas que alien-
ten a los nios, quiz es porque El Salvador,
Honduras y Guatemala se han vuelto pases
violentos en estos ltimos aos. Este ltimo es
un argumento falso. Somos pases violentos
desde hace aos, y somos pases muy violen-
tos desde 2008, cuando se cre aquella ley.
De hecho, si por ejemplo los nios de El Sal-
vador se fueran slo por la violencia, en 2009
se habran ido miles y miles.
En 2008, el ao de la creacin de la ley es-
tadounidense, en el pas fueron asesinados
51,7 habitantes por cada 100.000; en 2009 la
cifra se dispar: 70,9 de cada 100.000 salva-
doreos. La cifra rond los 65 en los siguien-
tes dos aos y descendi a 41,2 en 2012 y a
39,6 en 2013, en parte gracias a la tregua del
gobierno con las pandillas. A excepcin de
2012 y 2013, El Salvador, incluyendo este
2014, siempre ha visto morir a ms de 8 per-
sonas cada da. Honduras fue sealado el ao
pasado por Naciones Unidas como el pas
ms violento del mundo y Guatemala ocup el
quinto lugar, un peldao por debajo de El Sal-
vador. Y no slo eso, otra variable que se man-
tiene estable es la de las edades para morir.
Segn el Instituto de Medicina Legal de El Sal-
vador, entre 2010 y este ao, la peor edad pa-
ra ser salvadoreo, si se pretende no ser ase-
sinado ha sido entre los 15 y los 24 aos. La
peor edad incluye algunos aos de la conside-
rada formalmente como minoridad.
Aqu somos violentos desde hace mucho
ms que seis meses. Aqu somos violentos
desde mucho tiempo antes de que 52.000 ni-
os se largaran.
Varios de esos 52.000 seguramente se lar-
garon porque una pandilla intentaba reclutarlos
o matarlos. Sin embargo, los nios ya se iban
antes. Se iban en 2004, se iban en 2006. Yo
viaj con uno de ellos, un guatemalteco, en
2008. Yo viaj en Mxico con dos de ellos, dos
salvadoreos, en 2009. Los que tenan conde-
na de muerte se han ido desde siempre. Ms
de 1.000 nios salvadoreos han sido deteni-
dos cada ao por la Patrulla Fronteriza esta-
dounidense desde 2009. Ms de 3.000 en
2012. Casi 6.000 en 2013. Ms de 11.000 en
lo que va de 2014. Y puede que ahora, con es-
ta ola, se estn yendo ms nios que creen
que sern asesinados. Con todo, los datos nos
dicen que es una ilusin optimista creer que la
niez centroamericana vive amenazada desde
hace cuatro meses. Vive amenazada y es ase-
sinada desde hace aos.
El argumento de los detractores ms radi-
cales, los que creen que es mentira eso de
que en el norte de Centroamrica asesinan a
nios pequeos, es absurdo. Bastara con
que abran un peridico salvadoreo con cier-
ta frecuencia para que de repente se en-
cuentren noticias tan recientes como la de
este domingo 13 de julio: un nio de 11 aos
fue raptado el pasado viernes 11, cuando sa-
la de clases de 4 grado en el Centro Esco-
lar Felipe Soto, de Santa Cruz Michapa, de-
partamento de Cuscatln. Lo raptaron y, dos
das despus, la Polica encontr su cadver
desmembrado y enterrado en un sector co-
nocido como El Arenal. Esos mismos polti-
cos escpticos podran haber abierto un pe-
ridico del da anterior, el 12 de este mismo
mes, y hubieran encontrado la noticia de que
dos muchachitos, de 15 y 16 aos, fueron
degollados y abandonados en un predio bal-
do de Tonacatepeque, San Salvador, la no-
che anterior. La niez de esta parte de Cen-
troamrica vive amenazada y es asesinada
desde hace aos.
scar Martnez
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Sin embargo, en los ltimos seis meses se
han ido ms nios de los que normalmente se
iban. Para intentar llegar a una explicacin,
vale la pena escuchar al funcionario que ha
tenido que lidiar ms de cerca con este pro-
blema.
El testimonio de Rubn Zamora
Rubn Zamora fue el embajador salvadore-
o en Estados Unidos desde mediados de la
pasada administracin de Mauricio Funes. El
nuevo gobierno le pidi que se encargue de la
representacin ante Naciones Unidas. Sin em-
bargo, su sustituto, Francisco Altschul, an no
ha recibido las credenciales de embajador, por
lo que Zamora contina lidiando con la crisis
en la que Obama se declar hace unas sema-
nas. En una frase, Zamora termina con las ex-
pectativas del que busca una explicacin defi-
nitiva para la partida de estos miles de nios
en tan poco tiempo: No hay una explicacin
fctica nica.
Aunque l tiene su propia explicacin: La
comunidad salvadorea en Estados Unidos ha
ido creciendo econmicamente. De estar en
un cuartito viviendo por tandas, ahora algunos
pueden pagar 1.000 dlares y alquilar una ca-
sa de dos cuartos en las afueras de una ciu-
dad. La madre empieza entonces a poder lla-
mar a su hijo. Ahora ms gente puede pagar el
viaje para traerlos. Y claro que las maras y la
situacin de violencia en la regin apresuran el
proceso. La situacin econmica de algunos,
mezclada con el miedo de que sus hijas ya tie-
nen 14 aos y puede ser violadas por las pan-
dillas o reclutadas, hace que las traigan. No
ven oportunidad de llevarlos legalmente a Es-
tados Unidos y ven que la situacin de seguri-
dad en el pas es complicada para sus hijos o
para regresar a El Salvador. Qu opcin te
queda?
Tanto el exembajador como el seor Coyo-
te terminaron con una pregunta sus frases.
Uno va a querer tener a sus hijos a la par.
Entonces?, pregunt el seor Coyote. Si los
padres no tienen una opcin real de llevar a
sus hijos de una forma legal; si los padres no
ven en Honduras, Guatemala o El Salvador
que la violencia d seales de reducir signifi-
cativamente; si muchos de esos padres ya no
lavan platos, sino que han montado con aos
de esfuerzo su propio negocio, entonces?
Entonces, si ni Estados Unidos ni Guatemala
ni El Salvador ni Honduras les dan una op-
cin, un coyote se las dar. Y, como dijo el
seor Coyote, los padres siempre van a que-
rer tener al lado a sus hijos. Es una de las po-
cas generalizaciones que se acerca a una
realidad absoluta.
Los nios migrantes centroamericanos, al
menos la mayora de esos 52,000 nios mi-
grantes que han llegado este ao a Estados
Unidos, no decidieron un da tomar una mo-
chila y largarse. Al menos no lo decidieron so-
los. La foto que ha dado la vuelta al mundo de
Alejandro, un nio hondureo de ocho aos
que est frente a un patrullero de la frontera
en Texas, al otro lado del ro Bravo, es una
imagen poderosa para el que busca explica-
ciones absolutas y sencillas. La migracin es
compleja. Las familias buscan reunificarse y la
violencia apura la reunificacin. Los titulares
que acusan a las pandillas o a la violencia, los
textos que hablan de nios solitos que un da,
solitos, a sus ocho aos decidieron irse a Es-
tados Unidos solitos porque sus padres mal-
vados nunca mandaron llevarlos, no tienen en
cuenta que Centroamrica ofrece desde hace
muchos aos condiciones para que un nio
deba largarse de aqu y, sobre todo, no tienen
en cuenta que los padres siempre querrn es-
tar con sus hijos y que en cuanto puedan se
los llevarn. Y que para eso necesitan un co-
yote. Se est repitiendo dice Zamora lo
que pas con la migracin mexicana. Si estu-
dias la migracin mexicana, en proporciones
distintas y con menos publicidad y dramatismo
de los medios de comunicacin, ocurri lo
mismo. Un da, los padres empezaron a traer
a sus hijos.
La idea, tambin difundida por algunos me-
dios de comunicacin que normalmente no
La crisis de los menores migrantes en EUA.
Los nios no se van: se los llevan
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han hablado con ningn coyote, es que los co-
yotes han engaado a la gente. Un engao
multitudinario. O, en otras palabras, que los
migrantes son tan idiotas como para creer que
si sus nios llegan a Estados Unidos sin per-
miso, como por arte de magia, sern residen-
tes o ciudadanos de un da para otro. El seor
Coyote sabe que la gente de este pas migra
desde hace muchos aos hacia Estados Uni-
dos. Sabe que, a estas alturas, nadie all cree
en magia.
A todos esos nios que han entrado as en
estos das les va a llegar el citatorio del juez,
para ver su caso de asilo o deportacin, pero
casi nadie se presenta a esas citas. Lo que
hacen muchos es moverse de lugar, irse a
otro Estado. Pero a las mams de esos nios
lo que les importa es tenerlos all. Ya des-
pus ven qu hacen. Primero lo primero di-
ce el seor Coyote desde su casa en Chala-
tenango.
Zamora lo haba dicho de otra manera: Lo
que los padres piensan es: Bueno, al menos
lo tendr conmigo uno o dos aos.
La conversacin con el seor Coyote conti-
na:
Es cierto que los nios se van por mie-
do a las pandillas?
S, es un porcentaje, no digo que no, pero
es tambin caballito de batalla. Algunos, un
porcentaje considerable, s creo que haban
empezado a tener problemas de sentir su vi-
da en riesgo. Cipotes a los que queran me-
ter a pandillas. Pero es que es desde all
cuando los paps deciden cundo se los lle-
van.
Han surgido nuevos coyotes?
S, hay nuevos. He escuchado de algunas
personas. Aqu, nada menos en el sector de
Guarjila, que no se escuchaba de nadie que
coyoteara, y ahora casi que en cada cantn
hay alguien que se dedica a llevar gente. Es
gente que ha subido una o dos veces y desde
all se comunicaron. Mientras unos tiran la to-
alla, otros nuevos llegan. Con un adulto puede
que tenga que hacer tres intentos, as es el
trato. Con un nio es slo entregarlo a Esta-
dos Unidos, porque Mxico est hecho. Ac-
tualmente, lo ms difcil es sacar el nio de El
Salvador, porque la Polica est atenta. Si lo
agarran con un nio saliendo y no es su hijo,
ah es tremendo. Guatemala lo persigue tam-
bin. Mxico lo que hace es subir la tarifa. En
Mxico, en todo caso, el cuello de botella es el
sur. Del Distrito Federal para arriba todo es
regalado. A veces el paso est libre, slo se
trata de ir pasando billete, billete, billete. All
arriba era el problema, a muchos nios los pa-
saban por la lnea con papeles de puertorri-
queos o dominicanos. A un nio no lo va a
hacer caminar todo el desierto. Era por los pa-
sos cortos. Lugares donde no puede correr
grupos, sino slo dos personas. Usted ve all
la calle, del otro lado ya es Estados Unidos,
hay un centro comercial, talleres, algo as. No
ms lo cruza, lo agarra alguien con un carro y
lo lleva a otro lado a esconderlo. Est movien-
do slo un par de nios, no un grupo. Si no,
cualquier civil incluso puede ponerle el dedo.
Se cobraba ms, era ms difcil. Ahora hay
gente que cobra 4.000 o 5.000 dlares por un
nio.
* * *
A m el coyote de El Salvador me dijo que
eran 7.000 dlares si yo quera que me lo tra-
jera hasta la casa en Maryland, y que eran
4.500 dlares por que lo trajera a la frontera y
lo llevara a entregarse a un polica de Estados
Unidos recuerda Sandra por telfono.
Sandra es salvadorea, de La Unin, de po-
co ms de 40 aos. Se fue hace 11 aos a Es-
tados Unidos como indocumentada. Se perdi
el Tratado de Proteccin Temporal, y por eso
es indocumentada. Trabaja, como indocumen-
tada, en una lavandera. Hace dos aos logr
llevarse a su hija mayor, de 15 aos, y el mes
pasado, en medio de esta ola de nios que
son llevados, intent llevarse a su hijo menor,
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de 12 aos, al que no ha visto en los 11 aos
que lleva all. Dice que le habla tres veces a la
semana, que ahorra para enviarle dinero y que
no tiene posibilidades de viajar a El Salvador a
turistear. Sandra, recordemos, es indocu-
mentada. Su hija tambin lo es y su hijo tam-
bin lo sera, si no fuera porque hace un mes
lo detuvieron en el sur de Mxico cuando in-
tentaba llegar a Maryland y lo deportaron de
vuelta a El Salvador. Sandra decidi sacar a
su hijo de El Salvador por una mezcla de moti-
vos que cuenta por telfono la noche de este
domingo 13 de julio que acaba de quedar
atrs.
Ah donde vivimos en La Unin es bien
peligroso. A los vecinos, dos muchachos y su
mam, los amenazaron. Renta, muerte. Ms
que todo estn molestando a los que tienen
familia aqu. Y est llegando muy cerca de mi
nio. Yo me ira para all quiz si viera que la
vida all va siendo diferente, pero as como
est la cosa ya ni a pasear est yendo la
gente... Por eso intent traerme mejor a mi
nio.
En el horizonte de Sandra no est volver, si-
no terminar de irse. Irse rotundamente. Arran-
car todas sus races de este lugar y llevrselas
all para que crezcan sin permiso. Porque ella
sabe que esa es la oferta para sus hijos: cre-
cer sin permiso.
Alguna gente dice que a ustedes los enga-
an los coyotes, que les dicen que sus hijos
sern legales si entran en estos meses le di-
go a Sandra.
Yo ya saba que no iban a darle papeles.
El coyote fue muy claro. Yo s que los llaman
despus de una corte. Yo ya tengo 11 aos
aqu, no voy a creer en papeles regalados
dice la migrante. Nada de papeles regalados.
Acorralada, ella opt por pagar a un coyote los
4.500 dlares, la opcin menos cara. Y lo vol-
vera a hacer, porque nada de lo que la llev a
hacerlo hace un mes parece que vaya a cam-
biar. Para quienes quieran la respuesta de
Sandra:
Sandra, volver a intentar llevarse a su
hijo?
S.
* * *
Ahora incluso hay promocin, una rebaja de
los coyotes, como aquella por la que Sandra
opt. Eso se debe a que se corri la voz de
que era posible. Cuesta creer que el mecanis-
mo del boca a boca funcione para divulgar una
noticia de tal manera que hasta ponga al presi-
dente de Estados Unidos a dar conferencias
de prensa y a pedir miles de millones de dla-
res para paliar la crisis. Sin embargo, para el
seor Coyote, para el ex embajador Zamora y
para scar Chacn, el director de la Alianza
Nacional de Comunidades Latinoamericanas y
Caribeas en Estados Unidos, es posible. La
difusin boca a boca entre las comunidades
centroamericanas all es poderosa, creen
ellos. Es verosmil que todo esto se haya ini-
ciado con una madre que quiso tener a su lado
a su hijo y con otra madre que la vio, y luego
otra, y luego un padre, y luego otra madre y
luego 52.000.
La difusin corri rpido en parte gracias a
que sus mensajeros, los coyotes, tienen dca-
das de desempear un rol importantsimo para
la comunidad migrante. Un coyote de Ahuacha-
pn me dijo que l escuch el rumor hace dos
meses y que desde entonces ha visto a cole-
gas llevarse al menos a 16 nios slo de un
municipio de Ahuachapn. Ese mismo coyote
dice que los coyotes chapines incluso estn re-
clutando juntadores salvadoreos para llevar
tambin nios de ac. Un juntador es quien
convence al cliente y lo lleva al coyote. Normal-
mente recibe unos 200 dlares por migrante.
Este coyote dice que slo del municipio desde
el que l habla, Candelaria de la Frontera, en
Santa Ana, se han ido tres nios, incluyendo un
pandillero de 11 aos que a saber qu clavo
tuvo con la pandilla, pero lo queran matar.
Hace un mes, en Guatemala, el taxista que
me recogi en la estacin de buses de la capi-
La crisis de los menores migrantes en EUA.
Los nios no se van: se los llevan
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tal me dijo que esa semana no podra trabajar
conmigo, porque tena que hacer dos viajes
hasta la frontera de El Salvador, para traer a
dos grupos de 4 nios que venan con una pa-
riente adulta e iban hacia Estados Unidos. El
coyote guatemalteco pasaba por un punto cie-
go a El Salvador, recoga a sus migrantes, los
pasaba por el mismo punto ciego y los suba
al taxi del lado chapn. El taxista, la semana
anterior a mi llegada, haba hecho ya dos via-
jes ms para el mismo coyote, otros 6 nios.
Un taxista, un coyote y 14 nios en tan slo
dos semanas. El negocio da para todos. Es
sabido que si los gobiernos no saben resolver,
el crimen siempre tendr una opcin para
ofrecer.
Sin embargo, para el seor Coyote, esta bo-
nanza para los coyotes terminar en castigo.
Ha sido, hasta ahora, un movimiento bue-
no para los coyotes. Pero viene un golpe, eso
con plena seguridad se lo digo. Claramente lo
dijo Maribel Ponte en el noticiero... O cmo
es que se llama? pregunta el seor Coyote.
Mari Carmen Aponte, la embajadora de
Estados Unidos en El Salvador?
Ella dijo que haba que perseguir el deli-
to. Si hasta las fotografas de los bichitos van
a traer y la declaracin del padre de familia y
el nio. Y, si es posible, recibos de envo de
billete, que algunos coyotes cometen el error
de que se los pongan a ellos. Puede llegar el
caso de que Estados Unidos quiera llevarse a
los polleros para all. Con dos o tres coyotes
que se den cuenta que se llevaron para all...
Ya no creo que tantos quieran seguir. Porque
no creo que vaya a venir Estados Unidos a
decir: para que ya no se vengan esos nios,
les vamos a tirar billete para que estos nios
vayan a la escuela, estudien, y ya no est tan
feo all. No lo van a hacer. Es ms rpido lle-
varse a unos coyotes. Algunos abogados ya
habrn recomendado eso a la familia. Hay vi-
sas especiales para permanecer all. No es
permanente, es transitoria, para quien cola-
bora en un caso con la justicia. A muchos de
esos nios les van a dar permiso, pero van a
ser testigos criteriados, y a esos coyotes no
los van a perseguir aqu, sino Estados Uni-
dos. Toda la informacin la van a traer de
all: a fulano lo trajo ste y a mengano ste.
Porque el padre de familia, con tal de que le
dejen a su hijo, va a soltar. Toda la informa-
cin la van a traer desde all: fulano trajo a
ste, ste y ste.
Es maravilloso escuchar a un coyote valo-
rar las declaraciones de una embajadora es-
tadounidense en un patio de Chalatenango.
Es ms maravilloso an que su anlisis sea
certero. El exembajador salvadoreo Zamora
cree que esa persecucin de coyotes va a
empezar. sobre todo porque los jueces que
ven los casos de deportacin son jueces ad-
ministrativos, adscritos al poder Ejecutivo. O
sea, que responden a la estrategia poltica
del presidente de turno, y este presidente ha
dejado muy claro que lo que quiere es depor-
tar ms rpido a los nios centroamericanos
y atacar a los coyotes. Zamora, adems,
confirma que el gobierno salvadoreo ha pe-
dido a los organismos del Estado (Fiscala y
Polica) que incrementen la persecucin de
coyotes.
Estados Unidos le apuesta a una opcin in-
mediata y, para Zamora, las opciones inme-
diatas no existen, pues en lo inmediato se
puede reducir, no eliminar. Para estar claros,
cuando decimos inmediato nos referimos a,
por ejemplo, extraditar a unos cuantos coyotes
o poner ms patrulleros en la frontera. Cuando
Zamora dice algo duradero se refiere a, por
ejemplo, creacin de empleos dignos.
Sin embargo, bajo esa vara de medir, Esta-
dos Unidos ya habl. De hecho, habl la se-
mana pasada. La Casa Blanca public la se-
mana pasada un comunicado explicando para
qu utilizarn los 3.700 millones de dlares
que el presidente Obama ha pedido para solu-
cionar la crisis. En resumen: de todos esos mi-
llones, la mayora va para los Departamentos
de Seguridad Nacional y Salud, enfocados en
la detencin y deportacin de migrantes. De
scar Martnez
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todos esos millones, 295 son para que los go-
biernos de El Salvador, Honduras y Guatemala
controlen mejor sus fronteras y creen condicio-
nes para atacar las causas de la migracin. Si
seguimos la lgica de que los presupuestos
son la muestra ms prctica de la visin de un
gobierno, el gobierno de Estados Unidos cree
que en esto de la migracin de nios centroa-
mericanos su responsabilidad es de algo as
como un 8%. O, dicho de otra manera, Esta-
dos Unidos cree que mejorar Centroamrica
es solo el 8% de la solucin.
El caso es que para la tercera semana de ju-
nio casi 52.000 nios se haban ido de los tres
pases ms violentos de Centroamrica. El ca-
so es que, como dice el seor Coyote, ah va
a andar un montn de gente que desde nios
son prfugos porque no se presentaron ante
un juez. El caso, pero no el de esta crisis, sino
en gran medida el de la migracin tambin, ya
lo dijo el seor Coyote:
Eso s, uno va a querer tener a sus hijos a
la par. Entonces?
La crisis de los menores migrantes en EUA.
Los nios no se van: se los llevan
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72 N 113 Verano 2014
Resumen
La Regin SICA, conformada por los pases
de Centroamrica y Repblica Dominicana se
caracteriza por ser una regin de ndice de De-
sarrollo Humano medio, conforme a la califica-
cin de las Naciones Unidas. Sin embargo, al
tomar en cuenta las desigualdades que se ge-
neran por la diferencia entre hombres y muje-
res, dicho desarrollo tiende a disminuir. El 14
de diciembre de 2013, la XLII Reunin Ordina-
ria de Jefes de Estado y de Gobierno de los
pases miembros del Sistema de la Integracin
Centroamericana (SICA) aprobaron la Poltica
Regional de Igualdad y Equidad de Gnero
(PRIEG). Esta Poltica est considerada como
la agenda regional de gnero del Sistema y
expresa los consensos alrededor de los nfa-
sis que han definido los pases de la regin pa-
ra enfrenar la desigualdad de gnero y la dis-
criminacin contra las mujeres en la regin.
Palabras clave: desigualdad, poltica regio-
nal, SICA, COMMCA, gnero.
Abstract
The REgion of SICA, Central America and
the Dominican Republic is considered by the
United Nations as a middle human develop-
men region. Nevertheless, when gender in-
equalitues are taking into account, their human
development dicrease. LAst December 2013,
the Presidents of the Central America Integra-
tion System aproved the Regional Gender Po-
licy for Equality and Equtiy (PRIEG, spanish).
The PRIEG is considered as the regional gen-
der agenda of the SICA and expresess the
consensos around the priorities that the region
defined to erradicate the gender inequality and
women discrimination.
Key words: inequality, regional policy, SICA,
COMMCA, gender.
La Poltica Regional de Igualdad
y Equidad de Gnero en la Regin SICA
MIOSOTIS RIVAS PEA
Asesora Nacional de Gnero, ONU Mujeres, Repblica Dominicana
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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El 14 de diciembre de 2013, la XLII Reunin
Ordinaria de Jefes de Estado y de Gobierno de
los pases miembros del Sistema de la Integra-
cin Centroamericana (SICA) aprobaron la Po-
ltica Regional de Igualdad y Equidad de G-
nero (PRIEG). Esta Poltica est considerada
como la agenda regional de gnero del Siste-
ma y expresa los consensos alrededor de los
nfasis que han definido los pases de la re-
gin para enfrenar la desigualdad de gnero y
la discriminacin contra las mujeres en la re-
gin.
La PRIEG refleja la apuesta conjunta que
han realizado los pases del SICA desde que,
en el ao 2005, acordaron incorporar en el Sis-
tema de la Integracin Centroamericana (SI-
CA) el Consejo de Ministras de la Mujer de
Centroamri ca y Repbl i ca Domi ni cana
(COMMCA), como una forma de afirmar los
compromisos que, en materia de igualdad de
gnero y derechos humanos de las mujeres,
los mismos han ratificado en diferentes espa-
cios internacionales, a la vez de garantizar la
incorporacin de la perspectiva de gnero en
todo el quehacer del proceso de integracin
regional.
El siguiente artculo tiene como propsito
presentar un panorama sobre la desigualdad
de gnero en la regin de los pases que con-
forman el Sistema de la Integracin Centroa-
mericana (Regin SICA), as como dar a cono-
cer la recin aprobada poltica regional de g-
nero del SICA.
Desigualdad de Gnero en la regin
SICA
La poblacin de la Regin SICA, conforma-
da por los pases de Centroamrica y Repbli-
ca Dominicana, asciende a ms de 53 millones
de habitantes en total, representando las muje-
res un 50.8% de poblacin (COMMCA-SICA
2013). El Informe sobre Desarrollo Humano de
2013 del Programa de las Naciones Unidas
para el Desarrollo califica a la mayora de los
pases con un ndice de Desarrollo Humano
(IDH) medio, a excepcin de Panam y Costa
Rica, calificados con un IDH alto.
Aunque en materia de derechos humanos
de las mujeres la regin muestra mejoras im-
portantes en diferentes mbitos tales como
educacin, insercin laboral, participacin en
la toma de decisiones, adopcin de marco le-
gal y normativo, aun existen importantes de sa -
fos para lograr la tan anhelada igualdad de
gnero. El informe sobre el avance de los Ob-
jetivos de Desarrollo del Milenio en Centroa-
mrica y Repblica Dominicana resalta la ne-
cesidad de superar el rezago econmico y po-
ltico de las mujeres; seguir enfatizando en
programas y estrategias que reduzcan el em-
barazo en adolescentes y la mortalidad mater-
na, por citar algunos ejemplos. (SISCA, 2013)
En los ltimos veinte aos y teniendo como
referencia la celebracin de la IV Conferencia
Internacional de la Mujer en Beijing en el 1995,
los Estados de la Regin SICA han tomado
medidas que han permitido el avance de los
derechos de las mujeres en diferentes reas.
Todos los pases, a la fecha, cuentan con insti-
tuciones pblicas para el debido abordaje de
los temas relacionados a la promocin y avan-
ce de los derechos de las mujeres, as como la
transversalizacin de gnero en las polticas
pblicas; en la mayora de estos se cuenta con
un marco legal que promueve la igualdad de
oportunidades, combate integralmente la vio-
lencia o promueve la participacin poltica de
las mujeres en los procesos de toma de deci-
siones.
Sin embargo, a pesar de estos avances, en
la mayora de los pases la desigualdad de g-
nero representa un taln de Aquiles para al-
canzar el desarrollo humano, considerado uno
de los fines principales del proceso de integra-
cin centroamericana conforme lo establece el
Protocolo de Tegucigalpa.
En el ao 1995, el Programa Nacional de
las Naciones Unidas dio a conocer su Informe
de Desarrollo Humano para dicho ao con el
tema de La revolucin hacia la igualdad en la
La Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero en la Regin SICA
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condicin de los sexos. El mensaje de dicho
informe, de una forma simple pero profunda,
se resuma en la siguiente frase: Si no se in-
corpora la equidad de gnero, el desarrollo
humano corre peligro. (PNUD, 1995, pp.12).
En el mismo se introducan dos ndices: a) el
ndice de desarrollo humano relacionado con
la mujer (IDM); y b) el ndice de potenciacin
de la mujer. Diez aos despus, en su Infor-
me de Desarrollo Humano 2010, el PNUD in-
corpora tres nuevas medidas multidimensio-
nales de desigualdad y pobreza, uno de ellos
relacionado al ndice de Desigualdad de G-
nero (IDG).
El ndice de Desigualdad de Gnero
El IDG indica las disparidades de gnero en
salud reproductiva, empoderamiento y partici-
pacin en el mercado laboral (PNUD, 2010,
pp.96). Vara entre cero (cuando no existe des-
i gual dad entre muj eres y varones) y uno
(cuando las mujeres o los varones salen mal
parados comparados al otro sexo en todas las
dimensiones). La dimensin de salud se mide
con base en dos indicadores: tasa de mortali-
dad materna y tasa de fecundidad adolescen-
te. La dimensin de empoderamiento tambin
se mide con dos indicadores: el porcentaje de
escaos del Parlamento ocupados por cada
sexo, y los niveles de educacin secundaria o
superior obtenidos. La dimensin laboral se
mide por la participacin de las mujeres en la
fuerza laboral. El ndice de Desigualdad de
Gnero engloba diferentes dimensiones a las
recogidas en el IDH.
Tomando en cuenta este ndice, el Informe
de Desarrollo Humano 2013 seala, por ejem-
plo, que si bien asistimos a un ascenso del
Sur, al ajustarse por desigualdad de ingreso,
el ndice de Desarrollo Humano de Amrica
Latina disminuye en un 25.7% (Martnez-Res-
trepo, 2013). Por otra parte, el mismo muestra
algunos rasgos importantes en materia de des-
igualdad de gnero para Centroamrica y Re-
pblica Dominicana, los cuales permiten tener
una lectura ms completa del desarrollo huma-
no de la regin.
En las Tabla 1 y 2, se muestran algunos de
estos datos relevantes. Los mismos no son
comparables entre pases, pero nos ayudan a
realizar una lectura comprensiva en cuanto al
cambio de posicin de los pases en materia
de desarrollo humano, analizar importantes in-
dicadores relacionados al avance de los dere-
chos de las mujer, adems de analizar a qu
se debe este cambio de posicin.
Tabla 1
ndice de Desigualdad de Gnero 2013 y posiciones de los pases de la Regin SICA
conforme al IDH y al IDG
PAS ndice de Desigualdad Posicin en relacin Posicin en relacin
de Gnero (IDG) al IDH al IDG
Panam 0.503 59 108
Costa Rica 0.346 62 62
Repblica Dominicana 0.508 96 109
Belice 0.435 96 70
El Salvador 0.441 102 82
Honduras 0.483 120 100
Nicaragua 0.461 129 89
Guatemala 0.539 133 114
Fuente: Elaboracin propia a partir de PNUD 2013.
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La Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero en la Regin SICA
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Lo primero que nos muestra la Tabla 1, es
que Costa Rica es el pas con mejor IDG para
la regin (0.346), mientras que Guatemala es el
pas con peor IDG (0.539). Cuando analizamos
la Tabla 2, que contiene los indicadores que
conforman el IDG, lo primero que podemos vi-
sualizar es que, aunque el ndice para todos los
pases est ms cerca de cero que de uno, y
que por lo tanto se podra decir que la desigual-
dad de gnero en la regin es baja, no necesa-
riamente significa mejores condiciones para las
mujeres. En efecto, cuando analizamos cada
uno de los indicadores por separado podemos
darnos cuenta que, para la mayora de ellos,
los pases de la Regin estn por debajo del
promedio de Amrica Latina y el Caribe.
Tomando por ejemplo el caso de Panam,
vemos que dicho pas tiene los mejores indica-
dores en materia de educacin secundaria
completa para hombres y mujeres, y de hecho
por encima del promedio de Amrica Latina y
el Caribe, presenta indicadores con altas tasas
de mortalidad materna y de fecundidad en
adolescentes 92 y 75.9 respectivamente, muy
por encima del promedio regional; y con una
participacin poltica de la mujer que es la ms
baja de la regin, 8.5%, tambin muy por de-
bajo del promedio regional. Seguidamente,
Repblica Dominicana tambin muestra la
ms alta de mortalidad materna (150/100,000
nacidos vivos), seguida por Guatemala con
120 y Honduras con 100. Dominicana, aunque
presenta mejores indicadores que estos dos
ltimos pases en materia de educacin o par-
ticipacin de las mujeres en la fuerza laboral,
definitivamente su alta tasa de mortalidad ma-
terna le hace caer en desarrollo humano.
Tabla 2
Dimensiones del ndice de Desigualdad de Gnero 2013
Pas Tasa de Mortalidad Tasa de Fecundidad Escaos en Poblacin Tasa de participacin
Materna Adolescentes el Parlamento con, al menos de la fuerza
(muertes/100.000 (nacimientos/1.000 2012 educacin de trabajo
nacidos vivos) mujeres entre (% de mujeres) secundaria
2010 15-19 aos) completa
1
2012
M H M H
Panam 92 75.9 8.5 63.5 67.7 49.6 82.5
Costa Rica 40 61.9 38.6 54.6 52.8 46.4 78.5
Repblica
Dominicana 150 103.6 19.1 43.3 41.7 51.8 78.6
Belice 53 70.8 13.3 35.2 32.8 48.2 81.8
El Salvador 81 76.2 26.2 34.8 40.8 47.4 78.6
Honduras 100 85.9 19.5 20.7 18.8 42.3 82.8
Nicaragua 95 104.4 40.2 52.8 44.7 46.7 80.0
Guatemala 120 102.4 13.3 12.6 12.7 49.0 88.3
Promedio
ALyC 74 70.6 24.4 49.8 51.1 53.7 79.9
Notas:
1. Porcentaje de mujeres y hombres de 25 aos y mayores. Datos para periodo 2006-2010.
2. Porcentaje de mujeres y hombres de 15 aos y mayores. Datos al 2011.
Fuente: Elaboracin propia a partir de PNUD 2013.
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Asimismo, la Tabla 2 nos muestra que no
existe igualdad de gnero perfecta y que todos
los pases pierden en desarrollo humano si
consideramos el IDG. Por ejemplo, aunque
Costa Rica muestra el mejor IDG de la regin,
vemos que cuando se considera el indicador
de tasa de fecundidad de adolescentes, el mis-
mo est muy por encima del promedio de pa-
ses con IDH alto, 45 e inclusive por encima del
total mundial.
La medicin del IDG tiene varias limitaciones
que en ocasiones, diferentes autores se han
hecho eco de las mismas. Entre ellas se men-
ciona el hecho de que su medicin deja fuera
temas tan importantes para los derechos de
las mujeres como el uso del tiempo o la violen-
cia contra las mujeres. Sin embargo, tambin
se reconoce que este ndice devela las dispari-
dades de gnero existentes entre hombres y
mujeres en un pas, siendo el mismo til para
que los gobiernos y organismos internaciona-
les puedan direccionar acciones que permitan
el cierre de la brecha de gnero existente en
las dimensiones que mide.
La desigualdad de gnero vista
desde las autonomas
Un segundo abordaje desde el cual pode-
mos analizar la desigualdad de gnero en la
regin es desde la autonoma de las mujeres.
Tal y como se recoge en el sitio web de Obser-
vatorio de Igualdad de Gnero, la autono-
ma de las mujeres es un factor fundamental
para garantizar el ejercicio de sus derechos
humanos en un contexto de plena igualdad. El
control sobre su cuerpo (autonoma fsica), la
capacidad de generar ingresos y recursos pro-
pios (autonoma econmica) y la plena partici-
pacin en la toma de decisiones que afectan a
su vida y a su colectividad (autonoma en la to-
ma de decisiones) constituyen tres pilares para
lograr una mayor igualdad de gnero...
1
A partir de la instruccin que en el ao 2007,
los pases miembros de la CEPAL dieron a la
Secretara Ejecutiva de la Mesa Directiva de la
Conferencia Regional de la Mujer para Amrica
Latina y el Caribe, estas autonomas se recogen
en base a una serie de indicadores que pasare-
mos a examinar en las siguientes secciones.
Autonoma econmica
La autonoma econmica es entendida como
el desarrollo de capacidades de las mujeres
para generar ingresos y recursos propios, a
partir del acceso al trabajo remunerado en
igualdad de condiciones con los hombres.
Tambin hace referencia al pleno ejercicio de
los derechos econmicos que han ido siendo
incluidos paulatinamente en las distintas cons-
tituciones polticas.
En los pases del SICA encontramos que
existen altos porcentajes de mujeres jefas de
hogar en condiciones de pobreza, tanto en el
mbito urbano como rural. En todos los pases
donde existen datos, se presenta una mayor
presencia de hogares pobres con jefatura fe-
meni na en el mbi to urbano (Costa Ri ca
15,4%; El Salvador 37,6%; Honduras 54,5%;
Panam 17,5% y Repbl i ca Domi ni cana
48,4%). Esta situacin es an ms grave en el
mbito rural.
Este escenario se hace ms crtico al obser-
var la proporcin de mujeres sin ingresos pro-
pios, porque en nuestros pases existe ms de
un tercio de mujeres que no cuenta con ingre-
sos propios. Esta proporcin es significativa-
mente mayor en Honduras, donde un 41 % de
las mujeres no es autnoma en trminos eco-
nmicos. Esto a todas luces, contrasta con los
porcentajes de hombres que no cuentan con
ingresos propios, que en el promedio latinoa-
mericano bordean el 13%, en contraste con el
32,4% de las mujeres.
Participacin en la toma
de decisiones
La autonoma en la toma de decisiones se
refiere a la presencia de las mujeres en los
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distintos niveles de los poderes del Estado y
a las medidas orientadas a promover su par-
ticipacin plena y en igualdad de condicio-
nes.
En la Regin SICA, salvo algunas restriccio-
nes, entre el ao 1939 hasta 1955, las mujeres
fueron consiguiendo el derecho al sufragio y,
en las ltimas tres dcadas hemos contado
con la presencia de mujeres en la primera ma-
gistratura nacional. La presidenta Violeta Cha-
morro (1990 -1997) en Nicaragua, la presiden-
ta Mireya Moscoso (1999-2004) en Panam y
la presidenta Laura Chinchilla Miranda (2010-
2014) en Costa Rica.
Al movernos al sector justicia, los datos del
Observatorio de Igualdad de Amrica Latina y
el Caribe, nos muestran cifras muy desiguales
entre pases y entre hombres y mujeres. Por
ejemplo, en los mximos tribunales de Justicia
de El Salvador las mujeres alcanzan un 33%,
mientras que pases como Guatemala y Pana-
m tienen una participacin por debajo del
10%. Sin embargo, a pesar de ello, los pases
de la regin se encuentran por encima del pro-
medio latinoamericano.
Otro dato importante a compartir es la pre-
sencia de mujeres en los respectivos Parla-
mentos. Nicaragua cuenta con el 40.22% de
mujeres electas en su Parlamento; y en Costa
Rica y Repblica Dominicana hay un 43.4 y
33.3% de mujeres concejalas. Sin embargo, tal
y como lo seala Torres (2012), estos avances
no se han dado de forma homognea en todos
los pases de la regin y los datos an eviden-
cian que falta camino por andar para lograr la
igualdad. Un gran desafo se presenta en el
mbito local, por ejemplo, donde ningn pas
de la regin supera el 15.1% de representa-
cin de mujeres como alcaldesas
2
.
La institucionalidad del Sistema de la Inte-
gracin Centroamericana (SICA) muestra
avances importantes en el ltimo ao y medio.
Las mximas autoridades de las Secretaras
que coordinan los subsistemas (econmico,
poltico, ambiental y social) las cuatro estn en
manos de mujeres. El pasado mes de junio la
Reunin de Presidentes eligi, por primera
vez, una mujer para el puesto de Secretaria
General SIECA. Lo mismo ocurri en junio de
2013 cuando se eligi a una mujer para el
puesto de Secretaria General del Sistema de
Integracin Econmico (SIECA).
Autonoma fsica
La CEPAL define la autonoma fsica como
la capacidad para decidir libremente acerca de
la sexualidad, la reproduccin y el derecho a
vivir una vida libre de violencia. Los cuatro in-
dicadores crticos en esta dimensin analiza-
dos por el Observatorio de igualdad de gnero
de Amrica Latina y el Caribe, evidencian que
an queda un arduo trabajo por hacer para
que las mujeres puedan decidir sobre cuestio-
nes relacionadas con sus cuerpos y su sexua-
lidad.
Para medir el nivel de avance relacionado a
la autonoma fsica, el Observatorio de la
Igualdad utiliza los siguientes indicadores:
Muerte de mujeres ocasionada por su pa-
reja o ex-pareja ntima: nmero absoluto y
tasa (por cada 100.000 habitantes) de mu-
jeres de 15 aos y ms vctimas mortales
de su pareja o ex pareja ntima
Maternidad en adolescentes: porcentaje
de mujeres adolescentes de 15-19 aos
de edad que son madres.
Demanda insatisfecha de planificacin fa-
miliar: porcentaje de mujeres unidas que
no desean tener ms hijos o que posterga-
ran el siguiente nacimiento de un hijo, pe-
ro que no estn usando un mtodo de pla-
nificacin familiar
Mortalidad materna: muertes maternas por
cada 100.000 nacidos vivos
La maternidad en adolescentes contina en
aumento, mientras que tiende a disminuir en
La Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero en la Regin SICA
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otros rangos etarios. 15 a 20 de cada 100 mu-
jeres de entre 15 a 19 aos son madres en la
actualidad en los pases de la Regin SICA. La
violencia en contra de las mujeres muestra, a
nivel de la regin, que a pesar de los avances
logrados en legislacin y polticas
3
, sigue exis-
tiendo una urgente necesidad de fortalecer la
base de conocimientos sobre todas las formas
de violencia y que persiste la dificultad para
obtener evidencia sobre los distintos aspectos
de la violencia de gnero.
A pesar de que los registros sobre femicidio
estn an en construccin, los datos para el
2012 del Observatorio de Igualdad de Gnero
de Amrica Latina para tres pases de la re-
gin muestran incidencias preocupantes de los
casos. En trminos absolutos tenemos 16 ca-
sos en Costa Rica; 40 en Nicaragua y 103 en
la Repblica Dominicana. Cabe destacar que
todos estos pases se han unido a la Campaa
del Secretario General de las Naciones Uni-
das, nete para poner fin a la violencia contra
las mujeres.
En conclusin, en materia de autonoma de
las mujeres podemos decir que los logros
son parciales y muy heterogneos en los dis-
tintos pases. La persistencia de la violencia
contra las mujeres, el incremento de la ma-
ternidad adolescente y la incidencia, todava
elevada, de la mortalidad materna dan cuen-
ta de la necesidad de profundizar acciones
en este campo.
La Poltica Regional de Igualdad
y Equidad de Gnero
El 14 de diciembre de 2013, la XLII Reu-
nin Ordinaria de Jefes de Estado y de Go-
bierno de los pases miembros del Sistema
de la Integracin Centroamericana (SICA)
aprob la Poltica Regional de Igualdad y
Equidad de Gnero (PRIEG). Su gran apues-
ta es que, a 2025, los Estados partes del SI-
CA hayan incorporado las medidas necesa-
rias para garantizar el pleno desarrollo y el
adelanto de las mujeres de Centroamrica y
la Repblica Dominicana, en condiciones de
igualdad y equidad, en las esferas poltica,
social, econmica, cultural, ambiental e insti-
tucional, tanto a escala regional como en los
mbitos nacionales. (COMMCA-SICA, 2013,
p.40).
En su estructura, la PRIEG cuenta con una
serie de alcances y caractersticas que definen
temas relacionados al hecho de ser un instru-
mento vinculante, ser la agenda de gnero del
SICA, su intersectorialidad y el llamado de ser
una herramienta de colaboracin interguberna-
mental, as como un valor agregado regional
a las polticas sectoriales y a las polticas es-
pecficas de igualdad de gnero de cada uno
de los pases que conforman el Sistema de la
Integracin Centroamericana las cuales dan
base a la poltica regional. (COMMCA-SICA,
2013, 30).
Por otra parte, el documento aprobado por
los Jefes de Estado y de Gobierno define una
serie de principios orientativos, enfoques y
estrategias con la finalidad de asegurar que
la misma contribuya a la igualdad y la equi-
dad de gnero desde una perspectiva trans-
versal en la que se busca permear el queha-
cer institucional del Sistema y dar cumpli-
mi ent o al mandat o que i ncorpora al
COMMCA al Sistema.
La PRIEG, tal y como se muestra en la Ta-
bla 3, cuenta con siete ejes estratgicos, los
cuales abordan las tres dimensiones de las
autonomas de las mujeres y en coordinacin
con los cinco pilares del proceso de integra-
cin centroamericana, a saber: a) gestin de
riesgo y cambio climtico; b) integracin so-
cial; c) integracin econmica; d) seguridad
democrtica; y e) fortalecimiento institucio-
nal. Adems, cuenta con 62 medidas que
quedaron repartidas en los diferentes ejes.
De las mismas, 13 estn relacionadas a los
temas de homologacin y armonizacin de
los marcos normativos; 20 medidas a fortale-
cimiento de polticas sectoriales y 29 a medi-
das relacionadas con el fortalecimiento insti-
tucional.
Miosotis Rivas Pea
T I E MP O D E
78 N 113 Verano 2014
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La Poltica Regional de Igualdad y Equidad de Gnero en la Regin SICA
T I E MP O D E
Verano 2014 N 113 79
En cuanto a los arreglos institucionales, la
PRIEG requerir de una arquitectura regional
para la coordinacin, el seguimiento y la eva-
luacin que fortalezca el mandato rector del
COMMCA y de los Mecanismos Nacionales
para el Adelanto de las Mujeres; a la vez que
permita una sana distincin de roles en dos ni-
veles: entre instituciones con mandatos trans-
versales y sectoriales; y entre instituciones re-
gionales y nacionales.
Es as que la arquitectura de la PRIEG con-
tar con tres mecanismos:
El Consejo de Ministras de la Mujer de
Centroamrica y Repblica Dominicana
(COMMCA), como rgano poltico y m-
xi ma autori dad en l os asuntos de l a
PRIEG. Emitir las recomendaciones y
resoluciones que estime convenientes
para impulsar el avance de las medidas
establecidas.
Un Comi t Di recti vo Regi onal (CD-
PRIEG), conformado en el marco de la
Comisin de Secretaras del SICA, por la
va de mandatar a esta instancia el ejerci-
cio de la funcin especial de actuar como
ente directivo de la PRIEG.
Comits Tcnicos Sectoriales (CTS). Ten-
drn el rol de apoyo a la implementacin y
al seguimiento, mediante la promocin de
la coordinacin interinstitucional, discu-
sin y consolidacin de planes de accin
e informes, elaboracin de propuestas pa-
ra el avance de las medidas.
La PRIEG constituye un instrumento innova-
dor para el abordaje de las desigualdades de
gnero en la Regin SICA siendo un llamado a
la intersectorialidad, tanto a nivel regional como
nacional. Ante esta realidad, se presenta un reto
importante para la regin en la medida que pue-
da incorporar en el quehacer institucional regio-
Tabla 3
Ejes Estratgicos, Principios y Enfoques de la Poltica Regional de Igualdad
y Equidad de Gnero del SICA
Ejes Estratgicos
1. Autonoma Econmica.
2. Educacin para la
igualdad.
3. Gestin y prevencin
integral del riesgo a
desastres
4. Salud integral.
5. Seguridad y vida libre de
violencias.
7. Participacin poltica y en
la toma de decisiones.
8. Institucionalizacin de la
perspectiva de igualdad
de gnero.
Transversal: Condicin
Jurdica y Social de la Mujer
de la regin
Principios
1. Igualdad Sustantiva
2. No Discriminacin
3. Inclusin Social
4. Regionalidad
5. Solidaridad
6. Democracia
Enfoques
1. Equidad de Gnero
2. Derechos Humanos
3. Interseccionalidad
4. Multiculturalidad
5. Legalidad
6. Gradualidad
7. Sostenibilidad
8. Rendicin de Cuentas
9. Transparencia
10. Complementariedad
Fuente: Elaboracin propia a partir de COMMCA-SICA 2013.
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nal las herramientas necesarias que permitan
acompaar el proceso de implementacin de la
poltica, pero tambin la capacidad para traducir
la poltica regional en un marco adecuado para
el tratamiento de los derechos humanos de las
mujeres en los mbitos nacionales.
Notas
1
Recuperado en: http://www.cepal.org/oig/
2
Cabe destacar que el pasado 4 de noviembre Ni-
caragua celebr elecciones municipales en las que,
por primera vez, hombres y mujeres participaron en
igualdad de porcentajes como resultado de la refor-
ma a la ley de municipios que establece y mandata a
todos los partidos polticos a cumplir con la cuota de
gnero en proporciones iguales: 50% para hombres
y 50% mujeres en las listas para alcaldes, vicealcal-
des y concejales titulares y suplentes. Por otra parte,
en mayo de 2012, tambin el Congreso Nacional de
Honduras aprob una reforma a la Ley Electoral y de
las Organizaciones Polticas, en las que se dicta
que, a partir de las elecciones primarias y generales
de 2013-2014, las mujeres tendrn una cuota del
40% y el 50% en las elecciones 2016-2017.
3
En los ltimos 5 aos, los pases de la regin
han registrado importantes avances en materia de
legislacin para prevenir, erradicar y sancionar la
violencia contra las mujeres. Guatemala cuenta con
una Ley sobre Femicidios; El Salvador y Nicaragua
han adoptado leyes integrales para una vida libre de
violencia contra las mujeres en el 2010 y 2012, res-
pectivamente.
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documentacion-sisca%2Fdoc_download%2F416-
los-objetivos-de-desarrollo-del-milenio-en-centroa-
merica-y-republica-dominicana-estado-de-avan-
ce&ei=n8vIU7_QKdPnsATKuoHwBg&usg=AFQjC
NHdHLyg4zz_B089EZi U-z6C10LG0A&si g2=
sFCB1ll2AxBVOgEqwWE__A&bvm=bv.71198958,
d.cWc
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Verano 2014 N 113 81
Resumen
La tendencia a la creacin de bloques regio-
nales como respuesta a las dinmicas de la
globalizacin ha convertido al regionalismo en
un instrumento alternativo de gobernanza
mundial, en sustitucin del Estado-nacin. Pa-
ra que el regionalismo pueda aspirar a jugar
ese papel necesita contar con el apoyo y la
confianza de la ciudadana. A tal efecto, las es-
tructuras polticas del regionalismo propiciaron
la creacin de espacios de participacin para
la sociedad civil. Sin embargo, el dficit demo-
crtico que caracteriza a la toma de decisiones
en las instituciones regionales aleja de mo-
mento esa posibilidad. La sociedad civil cen-
troamericana es un producto del proceso de
paz de Esquipulas y de la reactivacin del pro-
yecto integracionista. El proyecto regional le
ofreci la oportunidad de contar por vez prime-
ra con un espacio institucionalizado de partici-
pacin y un horizonte de desarrollo donde ex-
presar sus intereses plurales.
El objetivo de este trabajo es ofrecer una bre-
ve caracterizacin de la sociedad civil centroa-
mericana y de su potencial como agente trans-
formador y promotor del desarrollo de la regin.
Palabras clave: Sociedad civil centroameri-
cana, participacin, regionalismo, gobernanza
global, desarrollo.
Abstract
The most recent dynamics of globalization
have placed the Nation Estate system in a criti-
cal situation, which has allowed the consolida-
tion of alternative instruments of global gover-
nance, such as regionalism. But in order to play
that role, the processes of regionalism need the
support and confidence of citizenship. To this
end, the political structures of regionalism pro-
mote the opening of spaces of consultation with
Civil Society Organizations. However, the de-
mocratic deficit that characterizes decision ma-
king in regional institutions makes more difficult
this process of participation, and therefore the
support of their citizens. The Central American
civil society is a product of both the Esquipulas
peace process and the reactivation of the inte-
gration project. This regional project has offered
them, for the first time in history, the chance to
have an institutionalized forum of participation
where to express their plural interests.
The aim of this paper is to provide a brief
characterization of the Central American civil
society, highlighting its potential as a transfor-
ming agent and a promoter of development in
the region.
Key words: Central America civil society,
participation, regionalism, global governance,
development.
Renovar y progresar: el proyecto inacabado
de la sociedad civil centroamericana
FRANCISCO SANTOS CARRILLO
Investigador de la Fundacin ETEA para el Desarrollo y la Cooperacin,
Crdoba (Espaa)
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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Hace ms de dos dcadas reapareca con
fuerza el concepto de sociedad civil en la es-
cena del debate poltico y social internacional.
Lo hizo con un discurso renovado e innovador
que todava conserva, aunque las expectativas
suscitadas en su da se han visto mermadas
con el paso del tiempo. El nuevo paradigma de
la sociedad civil se erige como un instrumento
de profundizacin de la democracia a travs
de una mayor participacin en las decisiones
institucionales de los Estados democrticos
(Keane, 1992; Diamond, 1994; Cohen y Arato,
2000). Sin embargo, su carcter reformador,
junto con la aceptacin tcita generalizada
acerca del potencial democrtico de la socie-
dad civil, se ve aherrojado por la ambigedad
conceptual y la creciente complejidad de un
mundo en el que las dinmicas de mercado
globales han colonizado todas las esferas de
las relaciones sociales.
En Amrica Latina, el debate sobre el papel
de la sociedad civil tiene su origen en tres
acontecimientos esenciales: la democratiza-
cin de los Estados, la insercin de la regin
en la economa global y la desarticulacin de
la matriz sociopoltica que haba protagonizado
la accin colectiva en el Estado nacional-popu-
lar (Garretn, 2001). Uno de los resultados de
este proceso fue la creacin de bloques regio-
nales. En Centroamrica, la sociedad civil es
producto del proceso de paz de Esquipulas y
de la renovacin del proyecto integracionista.
En los escenarios nacionales, por el contrario,
las transiciones experimentadas (Mart i Puig y
Snchez Ancochea, 2014) no fueron capaces
de construir instituciones democrticas ni coa-
liciones que transformaran suficientemente los
espacios de las relaciones entre los agentes
polticos, econmicos y sociales. Por tanto,
aunque existe un numeroso, rico y variado ca-
tlogo de organizaciones de la sociedad civil
en cada uno de los pases centroamerica-
nos en gran medida propiciada por el prota-
gonismo de la cooperacin internacional, no
se puede hablar de la existencia de estrategias
nacionales de la sociedad civil, ni siquiera en
los casos de Nicaragua o El Salvador, pases
estos ltimos cuyos gobiernos han llevado a
cabo polticas especficas en este sentido. El
caso de Costa Rica sera la excepcin, estan-
do articulada en torno a la defensa de su mo-
delo social. La falta de espacios institucionali-
zados para la participacin, la atomizacin pro-
vocada por l a mercanti l i zaci n de l os
intereses, la cooptacin por parte de los gru-
pos de inters tradicionales gobiernos y
corporaciones econmicas y la debilidad ins-
titucional de la mayora de las organizaciones
impiden la generacin de procesos de transfor-
macin bajo el liderazgo de las sociedades ci-
viles nacionales.
No ocurre lo mismo a nivel regional. Centro-
amrica fue una de las primeras regiones en
abrazar el fenmeno del nuevo regionalismo.
Es natural si tenemos en cuenta que ya haba
sido pionera en la construccin de un mercado
regional en la dcada de los sesenta del pasa-
do siglo. El papel de la sociedad civil en el
nuevo regionalismo ha sido relevante (Fiora-
monti, 2013), contribuyendo a su consolidacin
como instrumento alternativo de la gobernanza
internacional. Desde su reactivacin en 1991,
la integracin centroamericana cre un espa-
cio formal para la participacin de la sociedad
civil en su estructura institucional. La respues-
ta por parte de las organizaciones las tradi-
cionales y las emergentes fue muy positiva,
dando lugar a un proceso de concertacin de
gran valor, si tenemos en cuenta que muchas
de ellas representaban posiciones que slo
unos aos antes se haban visto las caras en
los escenarios blicos. A diferencia de lo ocu-
rrido a nivel nacional, se consigui articular un
proyecto comn de sociedad civil centroameri-
cana en torno a la integracin regional, algu-
nas de cuyas caractersticas ms determinan-
tes pretendo recoger en este ensayo.
Con este objetivo, en primer lugar se revisa
el concepto de sociedad civil en el marco del
regionalismo, tanto en lo que se refiere al con-
texto epistemolgico como a su significado
dentro del mismo. A continuacin, se describe
sintticamente el proceso de construccin de
la sociedad civil centroamericana, sealando
algunos aspectos de su singularidad y poten-
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cial, pero tambin de sus debilidades y obst-
culos. Finalmente, en el ltimo apartado se
proponen unas conclusiones en base a su sig-
nificado y a los valores que aportan al desarro-
llo de Centroamrica.
La sociedad civil en la definicin
del nuevo regionalismo
En los distintos trabajos de anlisis sobre la
sociedad civil es habitual encontrarnos inicial-
mente con un posicionamiento que identifica el
concepto desde el que se parte. Ello es debido
a la notable ambigedad que soporta un trmi-
no ideolgicamente reivindicado por todas las
escuelas de pensamiento poltico, otorgndole
una ubicuidad que amenaza con convertirlo en
un estereotipo vaco.
Lgicamente, no es ste el lugar para entrar
en tan arduo debate, que cuenta por otro lado
con una ya voluminosa literatura (Santos,
2013). Pero s conviene sealar algunos de los
aspectos que alimentan dicha confusin y que
son tenidos en cuenta en la definicin de nues-
tro lugar hermenutico. En primer lugar, las
tres tradiciones histricas la antigua, la liberal
y la hegeliana y las corrientes contempor -
neas habermasiana y comunitarista ofrecen
una respuesta a la existencia de un cuerpo po-
ltico que se expresa ms all del Estado. Por
otro lado, el espacio de la sociedad civil suele
ser tratado generalmente como un mbito vir-
tuoso, concedindole un potencial transforma-
dor hacia una realidad polticamente deseable,
pese a que sabemos que la pluralidad de inte-
reses que aglutina no arroja luz sobre dicha
posibilidad. Finalmente, la profusin de inter-
pretaciones no termina de dejar claro si el con-
cepto de sociedad civil est referido al sujeto
es decir, al conjunto de organizaciones e ins-
tituciones que la componen o al objeto, al es-
pacio o la esfera donde se desarrollan las rela-
ciones y las interacciones entre las distintas
formas de participacin. Este ltimo aspecto
es relevante tanto a la hora de interpretar las
posiciones de legitimidad y representatividad
desde la que actan las distintas organizacio-
nes como a la de configurar los espacios parti-
cipativos, estn o no institucionalizados.
El concepto que se adopta en este trabajo
considera a la sociedad civil como un espacio
abierto de participacin formal e informal situa-
do ms all del Estado, con potencial transfor-
mador, que promueve el debate desarrollando
valores democrticos y de cooperacin desde
la defensa de los intereses plurales. Aleja el fo-
co del protagonismo de las organizaciones y
evita el debate de la incorporacin de los inte-
reses econmicos, puesto que, de facto, las
organizaciones que representan estos intere-
ses no slo estn presentes, sino que son de
las ms activas en la mayora de los espacios.
Su mayor capacidad de accin, sus vnculos
tradicionales con las esferas de decisin y el
alineamiento con los intereses priorizados por
el nuevo regionalismo, as lo atestiguan.
El otro aspecto innovador del discurso de la
sociedad civil contemporneo es la ruptura de
sus ataduras con respecto al Estado nacional.
Tras la constatacin del predominio de una go-
bernanza global, an sin domesticar, los espa-
cios de decisin poltica que ataen al Estado-
nacin se han ido reduciendo ostensiblemente.
A da de hoy, la mayora de los pases y los
pases centroamericanos son un ejemplo para-
digmtico se ven abocados a regirse por nor-
mas y pautas que vienen impuestas desde los
niveles supranacionales o globales, ya sea en
trminos polticos (acuerdos en el marco de or-
ganismos internacionales relativos a temas de
democracia, derechos humanos, seguridad,
migracin, alianzas en bloques regionales,
etc.) ya sea en trminos econmicos y comer-
ciales (reglas de comercio mundial, conciertos
aduaneros y de libre comercio, normativas sa-
nitarias y ambientales, etc.). La sociedad civil,
por tanto, cada vez se juega menos intereses
en el mbito nacional, aunque todava persis-
ten algunos de primer orden, como los relacio-
nados con el pacto constitucional, las polticas
sociales, etc. No obstante, lo ms caractersti-
co es la estrecha vinculacin entre una y otra
dimensin, cuyos lmites se hacen casi imper-
ceptibles.
Renovar y progresar:
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Podramos decir que la estrategia de la so-
ciedad civil pasa, actualmente, por reforzar sus
acciones en los mbitos global y regional. Esta
realidad ha marcado notoriamente su agenda
en las dos ltimas dcadas, y buena parte de
las manifestaciones de estos aos, institucio-
nalizadas o no, son fruto de ella: conformacin
de redes, plataformas y foros globales, espa-
cios de participacin regional, etc. La peculiari-
dad ms relevante de esta situacin es la au-
sencia de un Estado o gobierno de alcance
global o supranacional que ejerza de interlocu-
tor, lo cual dificulta notoriamente el acciona-
miento de aquellos grupos con aspiraciones
reivindicativas o transformadoras.
La creacin de bloques regionales una
respuesta para enfrentar la globalizacin
dio la posibilidad de generar espacios de par-
ticipacin institucionalizados para la sociedad
civil. Esta decisin responda a la necesidad
de respaldar la legitimidad y la gobernabili-
dad de unos procesos muy burocratizados,
especialmente en aquellas regiones que aca-
baban de abrazar la democracia, como Cen-
troamrica. La oportunidad fue, en general,
aprovechada por las organizaciones, que se
movilizaron hacia el consenso, hasta conse-
guir hacer realidad la construccin de unos
espacios que posteriormente han corrido dis-
tinta suerte en cada regin. Sin embargo,
una de las seas de identidad del regionalis-
mo es que concentra el poder de decisin en
manos de los Estados nacionales y de las
lites burocrticas. Tanto el neofuncionalismo
como el intergubernamentalismo confan a
estos dos grupos dirigentes el control sobre
los procesos, a cambio de hacer viable la to-
ma de decisiones y la gobernanza de estruc-
turas complejas con varios niveles de compe-
tencias. Una vez solventado el compromiso
de legitimacin y gobernabilidad, la tenden-
cia mostrada por los rganos decisores de
los distintos bloques regionales ha sido la de
mantener en el ostracismo a dichos espa-
cios, no dotndolos ni del protagonismo pol-
tico ni del respaldo institucional necesarios.
La contribucin de la sociedad civil al regio-
nalismo se ha visto notablemente impedida
ante hechos como, por ejemplo, la inexisten-
cia de procedimientos de consulta o en la
omisin a la hora de tomar decisiones impor-
tantes, con excepciones.
Paralelamente, la trayectoria de las organi-
zaciones que se adscribieron al proceso ha si-
do muy desigual. A las dificultades para partici-
par hay que sumar un amplio catlogo de debi-
l i dades estructural es i nternas. Las ms
capacitadas, por lo general organizaciones
empresariales y sindicales, han tenido una
participacin regular, pero raramente conjugan
esfuerzos en pos de un mismo objetivo. El res-
to de las organizaciones sociales son dbiles
institucional y financieramente, muy vulnera-
bles a los intereses colonizadores del mercado
y a la cooptacin. Con este panorama, el po-
tencial transformador de la sociedad civil se ve
dificultado, siendo habitual encontrarlo ms
cerca de la legitimacin que de la contesta-
cin. En resumen, la posibilidad de construir
un regionalismo desde abajo sigue siendo re-
mota, incluso en los procesos ms avanzados,
como el europeo (Storey, 2013).
La construccin de la sociedad civil
centroamericana
El proceso de Esquipulas fue mucho ms
que un acuerdo de paz. Es el origen de un pro-
yecto democratizador y de desarrollo que tiene
en la reactivacin de la integracin a su princi-
pal instrumento. Tambin es la oportunidad pa-
ra la conformacin de una sociedad civil cen-
troamericana, un espacio hasta entonces frus-
trado por l a prol i feraci n de gobi ernos
autoritarios en la mayora de los pases.
Aunque exista un entramado de organiza-
ciones civiles tradicionales, ser en la dcada
de los noventa, tras la creacin de los distintos
espacios institucionalizados para la participa-
cin en el seno del Sistema de Integracin
Centroamericano (SICA), cuando se conforme
una verdadera sociedad civil regional. A dife-
rencia de los escenarios nacionales, donde las
transiciones y las reformas exigan tiempo y
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cautela, la integracin tena la ventaja de ofre-
cer un proyecto renovador sustentado en los
valores del desarrollo humano, que no reque-
ra ms peajes que los propios consensos. Pa-
ra la mayora de las organizaciones era un es-
cenario atractivo: permita ejercitar la democra-
cia, sacar a la luz antiguas reivindicaciones,
participar en la reconstruccin del proyecto de
desarrollo regional y la posibilidad de acceder
al apoyo de la cooperacin internacional, es-
pecialmente si se conseguan articular redes
regionales. Estos son los argumentos especfi-
cos que aglutinan y dan forma al proyecto de
la sociedad civil centroamericana.
El catlogo de organizaciones interesadas
contiene ya los rasgos identificativos de la
nueva sociedad civil centroamericana: diversi-
dad social, autonoma organizativa e indepen-
dencia ideolgica (Morales y Cranshaw, 1997).
Se trata de organizaciones que alcanzan un
mbito supranacional y tienen el propsito de-
clarado de trabajar por la integracin, defen-
diendo sus intereses frente a gobiernos, insti-
tuciones de integracin y agencias de la coo-
peracin internacional (Estado de la Regin,
1999). Lo ms relevante quizs sea su sincera
vocacin de contribuir a la construccin del
proyecto regional. En este sentido, esta poca
inicial de la integracin centroamericana revela
la posibilidad de una sociedad civil que contri-
buye a la gobernanza regional desde la legiti-
macin del proyecto, pese a las limitaciones
del regionalismo top down. Un ejemplo ilus-
trativo fue la propia creacin del Comit Con-
sultivo del SICA (CCSICA) en 1995, a partir de
dos plataformas plurales con distintas posicio-
nes ideolgicas y, por tanto, con distintas ma-
neras de entender la integracin, la participa-
cin y la propia democracia: el Comit Centro-
americano de Coordinacin Intersectorial
(CACI) y la Iniciativa Civil para la Integracin
Centroamericana (ICIC). Pese a las diferen-
cias, en un ejercicio de responsabilidad y com-
promiso, ambos grupos fueron capaces de
converger hacia un espacio comn que ocupa-
se el espacio institucional reconocido en el
Protocolo de Tegucigalpa para la participacin
de la sociedad civil.
Con posterioridad, la trayectoria del CCSICA
en la integracin centroamericana no ha sido
tan satisfactoria. En primer lugar, el diseo de
la estructura institucional del SICA foment la
confusin al promover distintos espacios sec-
toriales de participacin sin definir explcita-
mente las competencias ni la articulacin entre
ellos. Esto dio lugar a una tendencia a la crea-
cin de compartimentos estancos y crculos
cerrados de poder
1
que slo recientemente pa-
recen ir solventndose con la paulatina instala-
cin de las Mesas Sectoriales del CCSICA.
Los rganos rectores del SICA nunca mostra-
ron un verdadero compromiso con la participa-
cin, como se evidencia en la inexistencia de
un procedimiento de consulta, en la ausencia
de participacin en la mayora de decisiones
relevantes que se tomaron a lo largo de estas
dos dcadas o en la falta de acompaamiento
durante los perodos de crisis del CCSICA.
Este ltimo ha atravesado frecuentes y pro-
longados perodos de crisis como producto de
su debilidad institucional, localizados casi
siempre en el momento de la renovacin del
directorio que gobierna el Comit. La ms visi-
ble es la que afecta a su gobernabilidad inter-
na, al estar basada en la definicin de consen-
sos muy frgiles y en complejos equilibrios de
poder. Pero la ms importante es la debilidad
estructural que afecta a buena parte de las or-
ganizaciones miembros, muchas de las cuales
tienen serios problemas organizativos y de
sostenibilidad, lo que termina cuestionando as-
pectos esenciales como los de su legitimidad o
su representacin. Finalmente, el otro proceso
fallido fue el de coordinacin con los espacios
nacionales, denominados Captulos Naciona-
les, que han vivido una trayectoria igualmente
insatisfactoria. Este era, y es, un aspecto de-
terminante, puesto que permite trasladar la in-
tegracin a las organizaciones nacionales que
no cuentan con las capacidades o la vocacin
para elevarse al nivel regional, pero aspiran a
participar.
En estos momentos, el CCSICA est com-
puesto por 30 organizaciones que representan
un elenco muy plural de la sociedad centroa-
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el proyecto inacabado de la sociedad civil centroamericana
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mericana: pequeos productores, cmaras y
federaciones municipales, empresariales,
pymes, cooperativas, profesionales, organiza-
ciones sectoriales de transportes, sindicales,
universitarias y de educacin, tnicas, de gne-
ro, de derechos humanos y de ayuda a disca-
pacitados. El nmero ha ido oscilando, pero
siempre se ha mantenido en torno a dicha cifra.
Los primeros perodos de su existencia, que
abarcan ms de una dcada
2
, estuvieron dedi-
cados a la construccin de su identidad y a la
definicin de una estrategia de accionamiento,
procesos ambos fracasados debido a la extre-
ma vulnerabilidad que atenazaba no slo a las
organizaciones miembros, sino incluso al pro-
pio proceso de integracin. Tras la Asamblea
General Ordinaria de 2009 se produce una re-
vitalizacin y consolidacin, coincidente con la
aparicin de distintos factores catalizadores. El
primero es el apoyo de la cooperacin interna-
cional al fortalecimiento institucional del SICA,
en parte relacionado con el inicio de las nego-
ciaciones del Acuerdo de Asociacin con la
Unin Europea (UE)
3
, una negociacin bloque
a bloque en el que la UE exigi la presencia de
la sociedad civil. Hasta entonces, ni el CCSICA
ni ninguna instancia representante de la misma
haban participado en los procesos decisivos
de la integracin, como las negociaciones del
acuerdo de libre comercio con los Estados Uni-
dos (DR-CAFTA), las reformas institucionales
de 1997 y 2004 o la adopcin del acuerdo para
la Unin Aduanera.
El segundo factor que impulsa el avance del
CCSICA es la Agenda de Relanzamiento de la
Integracin, en 2010, que lo incluye como es-
pacio prioritario de fortalecimiento institucional,
contribuyendo a paliar los problemas de finan-
ciamiento y sostenibilidad que arrastra desde
su conformacin. Ms recientemente, un as-
pecto que ha propiciado igualmente su prota-
gonismo es la puesta en marcha de las prime-
ras iniciativas de polticas regionales. Estos
espacios permiten materializar su participacin
en la construccin regional, contribuyen a acti-
var su presencia y revelan su potencial como
agente transformador. Sin embargo, las defi-
ciencias institucionales restringen reiterada-
mente esta posibilidad. Algunos retos pendien-
tes desde hace tiempo muestran la necesidad
de una renovacin del proceso, como por
ejemplo, la incapacidad para articular los dis-
tintos espacios sectoriales de participacin, las
dificultades para definir un plan estratgico, la
inexistencia de un procedimiento de consulta
interna o la definitiva articulacin con los Cap-
tulos Nacionales.
Por ltimo, la participacin del resto de orga-
nizaciones que no forman parte de los espa-
cios institucionalizados del SICA tampoco ha
sido relevante. Por lo general, se trata de orga-
nizaciones que optaron por la va de la contes-
tacin al proceso de integracin, ms vincula-
das a movimientos sociales y de activismo so-
cial alternativo, pero que participan de las
mismas debilidades estructurales, quedando
su actividad muy supeditada a la financiacin
externa. Su mayor protagonismo se situ en
las negociaciones del DR-CAFTA. En los nive-
les nacionales, se ven limitadas igualmente
por la precariedad de los espacios de partici-
pacin habilitados, a menudo configurados
unilateralmente o en el marco de programas o
proyectos especficos de desarrollo, lo que los
convierte en un espacio muy atomizado y es-
casamente articulado.
A modo de conclusin:
el significado de la sociedad civil
centroamericana
Hasta aqu, se ha pretendido presentar una
breve caracterizacin de la sociedad civil cen-
troamericana. Un espacio creado en torno al
nuevo regionalismo centroamericano, que pe-
se a las insuficiencias que presenta es el que
le dota de un proyecto comn y le ofrece la po-
sibilidad de una participacin institucionaliza-
da, a diferencia de lo que ocurre en los distin-
tos mbitos nacionales, donde los espacios de
participacin se caracterizan por su contingen-
cia, atomizacin y dependencia.
El proyecto comn de la sociedad civil cen-
troamericana es, por tanto, la integracin re-
Francisco Santos Carrillo
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gional como instrumento de desarrollo humano
para la regin, sustentada en los valores de la
democracia.
Es un espacio representativo, con autono-
ma y dinmicas propias, de gran valor y po-
tencial por las dificultades que rodearon su
creacin. En general, ha ejercido de agente le-
gitimador del proceso de integracin, aunque
se muestra crtico con la trayectoria que ha lle-
vado el proceso. Sin embargo, su debilidad
institucional no le permite alcanzar consensos
entre sus miembros que redunden en acciones
de contestacin ni a ejercer liderazgos influ-
yentes en la sociedad.
Tambin se cuenta con la existencia de un
grupo ms reducido de organizaciones cuya
participacin se accion fuera de los espacios
institucionalizados de la integracin, debido a
su negativa a la legitimacin del proceso. Se
trata de organizaciones todava ms vulnera-
bles institucionalmente hablando, ligadas a
movimientos sociales transnacionales que in-
tentaron promover el discurso contestatario sin
xito. La prdida del apoyo de la cooperacin
internacional propici su desmovilizacin.
A pesar de que la sociedad civil juega un pa-
pel limitado como agente transformador, su
fortalecimiento es crucial para continuar el ca-
mino hacia el desarrollo de Centroamrica.
Ello es ms notorio en un momento como el
actual, en el que el modelo de Esquipulas pa-
rece estar agotado. Al igual que ocurre con la
integracin, la sociedad civil centroamericana
necesita renovarse para seguir progresando.
La renovacin tendra que iniciarse en los
espacios institucionalizados; es decir, en el
mbito del SICA, y concretamente en el CCSI-
CA. Aunque las debilidades que soporta este
rgano tienen orgenes diversos, las reformas
ms urgentes son las de carcter interno. Lle-
varlas a cabo depende de s mismos y su con-
sumacin les permitira afrontar con mayores
garantas la superacin de las dems. Este
trabajo finaliza proponiendo cinco posibles ac-
ciones de renovacin:
1. Definicin de un verdadero Plan Estrat-
gico.
2. Aprobacin de un reglamento general de
consulta y comunicacin interno, que ga-
rantice la legitimidad y la representativi-
dad de todas las organizaciones y de sus
respectivos lderes, incluyendo a los Ca-
ptulos Nacionales.
3. Ampliacin del Comit a otros sectores
de la sociedad civil y consolidacin de los
Captulos Nacionales.
4. Articulacin de los distintos espacios con-
sultivos del SICA, mediante el funciona-
miento y fortalecimiento de las Mesas
Sectoriales.
5. Consolidacin de frmulas de financia-
cin y sostenibilidad del Comit, cuya
responsabilidad debe recaer principal-
mente sobre las organizaciones miem-
bros.
Notas
1
Al CCSICA se suma el Comit Consultivo de In-
tegracin Econmica (CCIE) y el Comit Consultivo
de Integracin Social. No obstante, otros mbitos
sectoriales del SICA cuentan tambin con espacios
participativos, ahora reunidos en torno a las Mesas
Sectoriales del CCSICA.
2
Una propuesta de periodizacin del CCSICA se
encuentra en Santos, F. (2013): Sociedad civil e in-
tegracin centroamericana, pp. 195-321.
3
A travs de los programas del Fondo Espaa SI-
CA y de los Programas de Apoyo a la Integracin Cen-
troamericana (PAIRCA) I y II, de la Unin Europea.
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Francisco Santos Carrillo
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Resumen
El Acuerdo de Asociacin (AA) entre la
Unin Europea y Amrica Central, acordado
en la Cumbre EULAC de Madrid en mayo de
2010, fue firmado finalmente en Tegucigalpa el
29 de Junio de 2012. Representa un paso
adelante en una ya larga relacin entre las dos
regiones cuyo punto de partida podramos si-
tuar convencionalmente en la reunin birregio-
nal de San Jos en 1984, pero no es un paso
ms, sino que supone un cambio conceptual,
cualitativo y cuantitativo de las bases mismas
de la relacin.
Las lneas que siguen son un intento de ex-
plicar ese cambio. Estn escritas desde la
perspectiva de la Unin Europea, y desde la
conviccin firme de que el AA es un acuerdo
equilibrado y bueno para todos; no, desde lue-
go, el acuerdo ideal y definitivo, pero probable-
mente el mejor acuerdo posible en el momento
de su firma.
Palabras clave: UE y Amrica Central,
Acuerdo de Asociacin.
Abstract
The European Union Central American Asso-
ciation Agreement (EU-CAAA), concluded in
the Madrids EULAC Summit in May 2010, was
finally signed in Tegucigalpa on June 29th, Ju-
ne 2012. It represents a step forward in the
long relationship between both regions, whose
starting point was a bi-regional meeting in San
Jos in 1984. But this agreement is not only a
mere step forward, as it entails a quantitative
and qualitative conceptual change on the very
bases of the relationship.
This article pretends to explain that change.
It is written from the perspective of the Europe-
an Union, and from the absolute conviction on
the fact that the EU-CAAA is a balanced and
beneficial agreement for all the parties. Un-
doubtedly it is not the ideal and definitive agre-
ement, but probably the best possible agree-
ment to be signed at that moment.
Key words: EU and Central America, Asso-
ciation Agreement.
El acuerdo de asociacin entre
la Unin Europea y Amrica Central:
mucho ms que un acuerdo comercial
JAVIER SANDOMINGO
Embajador, Jefe de la delegacin de la UE en Nicaragua,
Costa Rica y Panam y ante el SICA
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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El Acuerdo de Asociacin (AA) entre la
Unin Europea y Amrica Central, acordado
en la Cumbre EULAC de Madrid en mayo de
2010, fue firmado finalmente en Tegucigalpa el
29 de Junio de 2012. Representa un paso ade-
lante en una ya larga relacin entre las dos re-
giones cuyo punto de partida podramos situar
convencionalmente en la reunin birregional
de San Jos en 1984, pero no es un paso
ms, sino que supone un cambio conceptual,
cualitativo y cuantitativo de las bases mismas
de la relacin.
Las lneas que siguen son un intento de ex-
plicar ese cambio. Debo decir desde ahora
mismo, para no defraudar a nadie (y para anti-
cipar inevitables desacuerdos, sin duda no in-
justificados) que estn escritas desde la pers-
pectiva de la Unin Europea y desde la convic-
ci n fi rme de que el AA es un acuerdo
equilibrado y bueno para todos; no, desde lue-
go, el acuerdo ideal y definitivo, pero probable-
mente el mejor acuerdo posible en el momento
de su firma.
Para la Unin Europea, los Acuerdos de
Asociacin suponen el nivel superior en sus
relaciones con otros bloques regionales o pa-
ses, solamente superados en intensidad y cer-
cana por l os Acuerdos de Adhesi n a l a
Unin, el ltimo firmado con nuestro ms re-
ciente miembro, Croacia, el 9 de noviembre de
2011. La firma del AA convierte a la Unin y a
los pases de Amrica Central en socios, lo
que es algo ms, bastante ms, que una mera
palabra o una formalidad.
El AA es, desde luego, algo ms que un
acuerdo comercial. Tiene, ciertamente, un
componente o pilar comercial, considerable-
mente ambicioso. Pero es tambin un acuerdo
poltico y un acuerdo sobre cooperacin, que
se definen, regulan y desarrollan en otros dos
pilares. No son tres acuerdos distintos, sino un
nico acuerdo con tres patas o instrumentos
que deben actuar de manera interrelacionada
para alcanzar una serie de objetivos tambin
ntimamente interrelacionados, aunque de na-
turaleza formalmente diferente.
El AA no viene de la nada ni llega tampoco a
llenar un espacio vaco. Como se ha dicho, es
un eslabn ms, aunque particularmente signi-
ficativo, de una cadena ya larga. Y viene a
sustituir, o ms bien a superar, a otros acuer-
dos, mecanismos y prcticas anteriores ya
muy arraigados.
El pilar comercial
El pilar comercial, por ejemplo, viene a
sustituir al hasta ahora vigente sistema de
preferencias generalizadas (SGP+), pero va
ms all, tanto cualitativa como conceptual y
cuantitativamente. Cualitativamente porque,
a diferencia del SGP+, que es un conjunto de
preferencias arancelarias y comerciales que
la UE conceda u otorgaba unilateralmente (y
que, como tal, era modificable o revocable,
tambin por decisin unilateral, en cualquier
momento), el rgimen arancelario y comer-
cial que establece el pilar comercial del AA
es un rgimen pactado convencionalmente y,
por tanto, slo modificable o revocable por
acuerdo entre las partes. Desde el punto de
vista de la previsibilidad, de la permanencia y
de la seguridad jurdica representa, pues, un
importante paso adelante en la buena direc-
cin.
Tambin conceptualmente el nuevo rgimen
va ms all que el SGP+. El pilar comercial del
AA es ms que un catlogo de preferencias
arancelarias. Aspira, ms bien, a establecer
una zona de libre comercio de bienes y servi-
cios entre las dos regiones, basada en el trato
no discriminatorio y en la eliminacin gradual
de buena parte de las barreras arancelarias y
no arancelarias existentes.
Es importante subrayar (porque a veces se
olvida), que las reducciones arancelarias pre-
vistas se llevarn a cabo de manera asimtri-
ca. La UE ha eliminado el 91% de sus barre-
ras arancelarias en el mismo momento de la
ent rada en vi gor del pi l ar comerci al del
Acuerdo. El resto, un 4% se eliminar en un
periodo que va de los 3 a los 10 aos, en
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tanto un 4% queda excluido. El 1% restante
estar libre de aranceles, pero sometido a
contingencia.
Los pases centroamericanos, por su parte,
slo han tenido que eliminar el 48% de sus
aranceles en el momento de la entrada en vi-
gor del Acuerdo, en tanto un porcentaje casi
idntico, el 47.8%, se eliminar en un plazo de
entre 5 y 15 aos, quedando un 4.2% excluido
del desarme arancelario. La asimetra es evi-
dente, aunque siempre sea discutible, natural-
mente, si es o no suficiente. Sin duda el nivel
de asimetra alcanzado es el que era posible
en el momento de la negociacin, aunque aca-
so no fuera el deseable, al menos desde cier-
tos puntos de vista. No es, en cualquier caso,
irrelevante.
Por lo dems, el pilar comercial del AA mejo-
ra cuantitativamente el rgimen anterior, ya
que incluye una cantidad significativa de pro-
ductos en los que Amrica Central tiene venta-
jas comparativas, y que el SGP+ no ampara-
ba. Es el caso de productos como el camarn
o la yuca, exentos de aranceles europeos des-
de la entrada en vigor del Acuerdo, o de la car-
ne de vacuno, el arroz, el azcar o el ron, tam-
bin libres de aranceles aunque sometidos a
contingencia, o del banano, para el que se
contempla una reduccin arancelaria gradual.
El dilogo poltico y la cooperacin:
interrelacin de los tres pilares
Tampoco los pilares relativos al dilogo pol-
tico y la cooperacin son enteramente nuevos
ni vienen a ocupar un espacio vaco. Dilogo
poltico entre las dos regiones hay desde
1984, de una manera u otra, a partir del apoyo
europeo a los esfuerzos centroamericanos pa-
ra superar los conflictos que asolaban la re-
gin en los aos 80. Y, por supuesto, hace mu-
chos aos que la Unin Europea es el primer
socio o donante en materia de cooperacin al
desarrollo en Amrica Central. Son varios los
instrumentos que han ido regulando e impul-
sando esta relacin, el ltimo de ellos el Acuer-
do de 2013 sobre Dilogo Poltico y Coopera-
cin, que acaba de entrar en vigor con un no-
table retraso cuyas causas no vienen al caso
en este momento.
Pero, como ocurre con el pilar comercial,
tambin en materia de dilogo poltico y de co-
operacin el AA introduce un cambio concep-
tual en las relaciones entre ambas regiones.
Simplificando, cabra decir que a partir del AA
hemos pasado a un modelo de relacin en el
mismo nivel, entre socios e iguales, superando
la forma de relacin anterior de arriba abajo,
entre donante y receptor.
Adems, y quiz sobre todo, a partir de aho-
ra el dilogo poltico y la cooperacin pasan de
ser mbitos separados y relativamente autno-
mos y se convierten en instrumentos que act-
an de manera interrelacionada al servicio de
unos objetivos comunes y tambin interrelacio-
nados, que podramos resumir en los tres que
siguen:
En primer lugar, el fortalecimiento de unas
instituciones pblicas basadas en el respeto a
la democracia representativa, las normas pro-
pias del Estado de Derecho, la separacin de
poderes y los derechos fundamentales de las
personas. Adems, la contribucin al desarrollo
sostenible de los pueblos. Y, por ltimo, la re-
duccin de los niveles de pobreza y desigual-
dad y el robustecimiento de la cohesin social.
Desde nuestro punto de vista, son objetivos
distintos pero son tambin una misma cosa, al-
go as como los tres lados de un mismo trin-
gulo. Nuestra propia experiencia nos ha con-
vencido de que no hay manera de avanzar de
manera sustancial y sostenida hacia mayores
niveles de cohesin social sin un modelo de
desarrollo eficaz y sostenible; y ste, a su vez,
no es posible sin una institucionalidad demo-
crtica que garantice niveles lo ms altos posi-
ble de seguridad jurdica. Al tiempo que la me-
jor garanta de la institucionalidad democrtica
es un modelo de desarrollo que distribuya co-
rrectamente sus beneficios de modo que la co-
hesin social se fortalezca al tiempo que po-
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breza y desigualdad se reducen. O sea, una
especie de crculo virtuoso que normalmente
la realidad matiza pero muy raramente (o nun-
ca) desmiente.
Es precisamente la idea de tres pilares o ins-
trumentos que actan coordinadamente al ser-
vicio de una serie de objetivos que se interrela-
cionan tambin, como pescadilla que se muer-
de la cola, lo que da un sentido diferente al
componente comercial del Acuerdo, y lo que
nos permite decir que ste, siendo un acuerdo
comercial, es mucho ms que un acuerdo co-
mercial porque su ambicin es distinta y, aca-
so, superior.
Con el pilar comercial se trata, desde luego,
de facilitar, incrementar y diversificar el comer-
cio de bienes y servicios entre las dos regio-
nes; pero no como un objetivo autnomo, sino
como uno ms en una panoplia de instrumen-
tos, comerciales, econmicos y de otras ndo-
les, que nos permitan avanzar hacia los objeti-
vos antes apuntados.
Ms all de este enfoque que podramos lla-
mar integral, hay algunas otras peculiaridades
en el AA que tienen carcter relativamente no-
vedoso, al menos en el marco de los acuerdos
comerciales convencionales, cosa que el AA
no es, o no es nicamente.
El impulso a la integracin
centroamericana
La primera sera la intencin de impulsar el
proceso de integracin centroamericana. El AA
entre la UE y Amrica Central es, por cierto, el
primer (y de momento el nico) acuerdo de es-
te tipo que la UE ha concluido con otro bloque
regional o subregional. No ha sido posible ha-
cerlo hasta ahora con MERCOSUR, a pesar
de muchos aos de esfuerzos. Tampoco con
una CAN en crisis, lo cual forz a negociar
acuerdos separados con (por ahora) Per y
Colombia. Pero s fue posible con Amrica
Central, es verdad que no sin dificultades, pero
quiz porque su proceso de integracin es el
ms antiguo de la regin, ms antiguo incluso
que el proceso de integracin europea, y esta-
ba, y est, ms avanzado de lo que a veces se
piensa o se dice, aunque sin duda menos de lo
que sera deseable.
Es cierto que el AA se firm entre la Unin y
los seis Estados centroamericanos participan-
tes, dejando al margen, por voluntad de stos,
al SICA y a sus instituciones (que, en cualquier
caso, son por ahora un mecanismo eminente-
mente intergubernamental). Pero es cierto
tambin que los seis lo negociaron en bloque,
aunque no sin diferencias. En cualquier caso,
el hecho de que hayan tenido que negociar
juntos, y adems lo hayan hecho eficazmente
es una primera y trascendental aportacin del
AA al proceso de integracin regional.
Otra aportacin fue la incorporacin, ya ma-
terializada, de Panam a la SIECA, o sea, al
subsistema de integracin econmica del SI-
CA. Es verdad que a la Unin Europea no le
hubiera interesado (o le hubiera interesado
menos) un Acuerdo que no incluyera a Pana-
m con Centroamrica. Y tambin es verdad
que la perspectiva de un acuerdo con la UE
daba a la incorporacin de Panam a la SIE-
CA un atractivo suplementario y, segn se de-
mostr, difcilmente resistible. Pero, en cual-
quier caso, el hecho de que Panam se haya
incorporado sin reservas al mbito centroame-
ricano del que nunca se sinti parte, tiene una
enorme trascendencia histrica que el paso
del tiempo pondr de manifiesto en su justa di-
mensin ms pronto que tarde.
Una tercera contribucin del AA a la integra-
cin centroamericana tiene que ver con la
unin aduanera. Hubiera sido mejor para to-
dos, sin duda, que la unin aduanera centroa-
mericana se hubiese establecido y perfeccio-
nado antes o en el momento de la firma del
AA. Hubiera sido mejor para la UE, que nunca
ocult su deseo de que as fuera, pero hubiera
sido mejor tambin para los Estados centroa-
mericanos, no slo porque hubiera facilitado el
despliegue de todo el potencial del AA desde
el principio, sino porque habra permitido elimi-
Javier Sandomingo
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nar los obstculos al comercio intra-centroa-
mericano, y no hay que olvidar que los vecinos
centroamericanos son el segundo socio co-
mercial de todos y cada uno de los pases de
la regin.
Por muchas y variadas (y a veces inexplica-
bles) razones, no fue posible completar enton-
ces la unin aduanera. Pero el mismo proceso
de negociacin del AA forz avances que qui-
z de otra forma no se hubieran producido, y
el propio texto del Acuerdo contiene compromi-
sos que van en la misma direccin y que, si to-
do va bien, se traducirn, a los cinco aos de
entrada en vigor del Acuerdo, y slo a ttulo de
ejemplo, en que la legislacin aduanera, los
procedimientos y requisitos aduaneros relati-
vos a la importacin de mercancas originarias
de CA o de la UE hayan debido armonizarse a
nivel regional. No es todava la meta, pero s
un paso considerable hacia ella.
Asimetra o reciprocidad
Volvamos un momento a la cuestin de la
asimetra o, en otras palabras, de si el Acuerdo
recoge o no de manera suficiente los desequi-
librios entre las dos partes. Que algo sea sufi-
ciente o no es, desde luego, materia opinable
en funcin de los diferentes puntos de vista. Lo
que, en todo caso, no parece justificable es
decir, como a veces se hace, que el Acuerdo
se basa en la reciprocidad y no recoge ni las
asimetras, ni el trato especial o diferenciado,
ni la no reciprocidad a favor de los intereses,
comerciales y de otras clases, del socio ms
pequeo y dbil, en este caso los pases cen-
troamericanos.
Ya vimos antes cmo el alcance y el ritmo
del desarme arancelario previsto no es simtri-
co. No parece, por otra parte, que quepa dis-
cutir que todo el captulo relativo a coopera-
cin es casi totalmente asimtrico y muy poco
recproco, aunque haya quien se ha sentido
defraudado (quiz no sin algn motivo) porque
el Acuerdo no comprometa fondos europeos
nuevos sino que se limita a fijar los objetivos,
principios, modalidades y metodologa de la
cooperacin entre las dos regiones, adems
de un catlogo no exhaustivo (que la llamada
clusula evolutiva deja abierto) de reas ge-
nerales y mbitos especficos de colaboracin.
Otro tanto ocurre con el establecimiento del
llamado Fondo Comn Econmico y Financie-
ro, especie de fondo de cohesin cuyo objeti-
vo es facilitar el avance en la reduccin de los
desequilibrios entre las dos regiones, lo cual,
por cierto, no es tarea de un da. Es verdad
que el Acuerdo no dota al Fondo de recursos,
pero es verdad tambin que las cifras que se
manejaron en la negociacin (entre 40 y 60 mil
millones de euros, el 90% de los cuales seran
aportados por la UE) eran poco realistas; y es
verdad, por ltimo, que la idea tuvo una acogi-
da desigual entre los diferentes pases centro-
americanos, algunos de los cuales la rechaza-
ron abiertamente, como hicieron tambin, por
cierto, algunos actores no gubernamentales en
algunos de los pases, por razones no siempre
coincidentes.
El caso es, sin embargo, que el Acuerdo de
Asociacin cuenta con un fondo de cohesin
sui generis, que no exista antes y que desde
luego no aparece en los acuerdos comerciales
al uso. Est previsto, incluso, que el Fondo se
nutra con aportaciones del Banco Europeo de
Inversiones, el Mecanismo de Inversin para
Amrica Latina (LAIF) y los fondos del progra-
ma europeo de cooperacin regional con Am-
rica Central. Queda ahora concretar tiempos,
modos y cantidades, lo cual exigir nuevos
acuerdos entre las partes (y al interior de
ellas), pero en alguna medida, sin duda mo-
desta, las bases estn ya puestas.
Participacin de la sociedad civil
y otros actores no gubernamentales
Hay otro aspecto del Acuerdo que merece
mencionarse y que resulta tambin novedoso,
en alguna medida, en relacin con los acuer-
dos de libre comercio que podramos llamar
clsicos. Se trata de la participacin en su im-
El acuerdo de asociacin entre la Unin Europea y Amrica Central:
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plementacin de actores estatales y no estata-
les distintos de los Gobiernos.
No pocos de estos actores participaron ya en
la fase de negociacin. Como siempre, hay dife-
rentes opiniones sobre si esa participacin fue
suficiente o si, en cambio, el proceso estuvo ex-
cesivamente gubernamentalizado. Lo cierto es
que, ms all de los mecanismos constituciona-
les que cada pas tiene para concretar la volun-
tad del Estado, diferentes fuerzas sociales y gru-
pos de la sociedad civil manifestaron su opinin
sobre lo que se negociaba, y esa opinin fue a
veces tenida en cuenta, en medida diferente se-
gn los casos. La participacin del sector priva-
do de los diferentes pases en la negociacin del
pilar comercial fue importante, hasta el punto de
ser criticada como excesiva en algunos de ellos
por otras fuerzas sociales.
Adems, esa participacin continuar a lo
largo de todo el proceso a medida que el
Acuerdo vaya implementndose. La arquitec-
tura institucional del Acuerdo incluye, desde
luego, rganos de representacin guberna-
mental en niveles diferentes (Consejo y Comi-
t de Asociacin); pero tambin una instancia
parlamentaria (el Comit de Asociacin Parla-
mentaria), que podr formular recomendacio-
nes al Consejo de Asociacin, y un Comit
Consultivo Conjunto que trasladar a dicho
Consejo las opiniones de las organizaciones
de la sociedad civil interesadas en la aplica-
cin del acuerdo, y que estar integrado por
representantes del Comit Econmico y Social
Europeo, del Comit Consultivo del SICA y del
Comit Consultivo de la Integracin Econmi-
ca. Ms all de estas instituciones, est previs-
ta la participacin de otro tipo de organizacio-
nes de las sociedades civiles de la UE y de
CA, incluida la comunidad acadmica, diferen-
tes interlocutores sociales y econmicos y las
organizaciones no gubernamentales.
Quin sale ganando?
El AA es un acuerdo integral, que es mucho
ms que un acuerdo comercial. Busca, desde
luego, el fomento de los intercambios a travs
del establecimiento de una zona de libre co-
mercio (con matices y salvaguardias), pero
busca tambin la apertura de un dilogo polti-
co que contribuya a crear las condiciones para
un proceso de desarrollo sostenible sobre la
base del fortalecimiento de las instituciones y
mecanismos del Estado democrtico de Dere-
cho, incluida la seguridad jurdica.
En este marco, la cooperacin sera un ins-
trumento privilegiado para dos cosas: primero,
para fortalecer la integracin econmica cen-
troamericana, con el objetivo ltimo de conver-
tir a la regin en un mercado nico, ms atrac-
tivo para las empresas europeas, pero tambin
ms funcional y eficaz a la hora de dar res-
puesta a las necesidades y demandas de los
ciudadanos centroamericanos; y, adems, pa-
ra reforzar la cohesin social en la regin, con-
tribuyendo a la reduccin de los niveles de po-
breza, desigualdad y marginacin, muy altos
todava.
Todo eso es lo que gana Amrica Central: un
socio fuerte (a pesar de las dificultades de la
hora presente), con una experiencia iniguala-
ble sobre lo que hay que hacer (y lo que no)
en materia de integracin, y con algunos xitos
en su haber a la hora de abordar, desde muy
diversas perspectivas y con muy variados ins-
trumentos, la cuestin de la inclusin social y
la reduccin de la pobreza, aunque esos xitos
sean siempre relativos y nunca absolutos ni
definitivos.
Gana tambin Amrica Central el acceso en
mejores condiciones a un mercado de ms de
500 millones de consumidores de alto poder
adquisitivo, que,, hoy por hoy, es el bloque co-
mercial ms grande del mundo y el principal
origen de la inversin extranjera a nivel global.
Con ello, mejora apreciablemente su insercin
en la economa internacional.
Pero gana, sobre todo, un socio con quien
enfrentar en buena compaa los retos de un
escenario global cada vez ms complicado, en
el que difundir y promover los muchos princi-
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pios y valores que ambos comparten y que el
AA podra multiplicar.
Tambin sale ganando la Unin Europea. Pa-
ra empezar, reafirma el compromiso que hizo
treinta aos atrs por la paz, la democracia y la
estabilidad en una regin que entonces era con-
vulsa y hoy ha dejado de serlo, aunque, como
pasa tambin en Europa, siga habiendo dificulta-
des, que, en general son ahora de otra naturale-
za y acaso un poco menos apremiantes.
Consolida, adems, su apuesta por la inte-
gracin regional como mtodo para superar
los eventuales contenciosos entre pases veci-
nos, que, si bien no tan abundantes como en
otras regiones, tampoco faltan en Amrica
Central, como turbulencias ocasionales en tor-
no al Ro San Juan o al Golfo de Fonseca nos
recuerdan con alguna frecuencia. Y como m-
todo, adems, para abordar de manera razo-
nablemente eficaz los problemas de pobreza,
desigualdad y exclusin que agobian a los
pueblos centroamericanos y lastran su poten-
cial de desarrollo.
Y la Unin gana tambin, y sobre todo, un
socio con el que abordar de manera conjunta, y
por tanto ms robusta, los problemas globales
y, en particular, la defensa de algunos bienes
pblicos universales, como la biodiversidad y la
lucha contra el cambio climtico y contra el cri-
men organizado, en los que Amrica Central
tiene mucho inters y mucho que aportar.
O sea, que salimos ganando todos, unos
ms y otros menos; unos de una manera, y
otros de otra. Sin que ninguno gane todo y, so-
bre todo, sin que nadie pierda. Esa es la ma-
yor virtualidad del Acuerdo de Asociacin, co-
mo de todo buen acuerdo: que las dos partes
ganen y que adems se establezcan las condi-
ciones y los mecanismos para seguir ganando
y avanzando, cubriendo etapas y resolviendo
problemas, al tiempo que descubrimos nuevas
metas y otros retos.
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Resumen
La Integracin centroamericana representa
un enorme potencial como instrumento para el
desarrollo sostenible. No obstante, hay facto-
res que la limitan y se requiere de su relanza-
miento, con un espritu muy similar al que ins-
pir el proceso de pacificacin en Esquipulas,
que permiti alcanzar la paz en la regin y, so-
bre la base de ese patrimonio, edificar la nue-
va ronda de integracin expresada en el Siste-
ma de la Integracin Centroamericana (SICA).
Como todo proceso de integracin, hay ciertos
imperativos estratgicos que es necesario
cumplir a cabalidad para que se alcancen los
resultados esperados. Este escrito trata de
esos imperativos categricos que son de doble
va: si se cumplen, la integracin se convierte
en un puente hacia un crecimiento integral, pe-
ro si se frustran, explican las causas por las
cuales el proceso no llega a transformarse en
un factor desencadenante de estadios superio-
res de desarrollo de la Comunidad regional.
Sin dudas, la integracin tiene poderosos ins-
trumentos que si se utilizaran a plenitud, podr-
an liberar fuerzas que contribuyan a cambiar el
rostro de la regin.
Palabras clave: imperativos, retos, desarro-
llo, proceso de integracin centroamericano.
Abstract
The Central American Integration, represents
a huge potential as a tool for sustainable deve-
lopment. However, there are factors that limit
and require their relaunch, the very same spirit
that inspired the Esquipulas peace process
that achieved peace in the region. Based on
that heritage, build the new round of integration
in the Central American Integration System (SI-
CA). As a process of integration, there are cer-
tain strategic imperatives that need to be fully
complied to achieve the expected results. This
paper addresses these necessary imperatives
that go two-way: if achieved, integration beco-
mes a bridge to a comprehensive growth, if
not, it would explain the reasons why the pro-
cess fails to become a trigger for higher stages
of development for the regional Community.
Undoubtedly, the integration has powerful tools
if used fully, that could release forces that con-
tribute to change reality in the region.
Key words: imperatives, challenges, deve-
lopment, Central American integration process.
Imperativos del Proceso de Integracin
en Centroamrica
MAURICIO HERDOCIA SACASA
Rector de la Universidad American College
I. Centroamrica hoy: retos y desafos
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Centroamrica ha logrado crear un poderoso
aparato institucional y una red de instrumentos
de integracin impresionantes, que suman tan-
to los creados desde los aos cuarenta y cin-
cuenta con las primeras instituciones de inte-
gracin cuyo smbolo es la Organizacin de
Estados Centroamericanos (ODECA) hasta las
creadas en la nueva ronda de integracin con
el Sistema de la Integracin Centroamericana
(SICA) en los aos noventa.
Largos aos de trabajo integracionista. Sin
embargo, sus resultados, sin negar sus pro-
gresos, son limitados. Es muy claro que en las
condiciones actuales, los pases de Centro -
amrica no tienen la capacidad de lograr un
cambio cualitativo en los niveles de vida y
oportunidad de las personas. Es decir, se ne-
cesita dar un verdadero salto de calidad y pro-
fundidad en la Integracin para posicionarla
como un factor verdaderamente desencade-
nante de nuevas oportunidades.
Antecedentes y Races del SICA
El SICA no se explica sin sus races. No es
solamente una estructura institucional. Es letra
vivida y experimentada en carne propia: el edi-
ficio institucional surge de las cenizas de la
guerra que asol a Centroamrica en los aos
ochenta. Los Acuerdos de paz de Esquipulas
II, de 1987, permitieron romper la lgica de los
conflictos armados y dieron pie al nacimiento
de una nueva ronda integracionista sobre la
base de los valores construidos durante la pa-
cificacin.
De ah que el primer logro de la integracin
sea la paz y la democracia, con el reto pen-
diente del Desarrollo Sostenible.
Los imperativos del Proceso
de Integracin
El xito de los procesos de integracin est
ligado al cumplimiento de ciertas condiciones
que son las que posibilitan su desarrollo as-
cendente. A esto llamo los Imperativos de Inte-
gracin, concebidos como claves regionales
que si se aplican, permiten un proceso de pro-
fundizacin continua; pero si se evaden, llevan
a resultados que limitan drsticamente las po-
tencialidades de estos procesos como facilita-
dores del Desarrollo.
Son imperativos del proceso de integra-
cin:
Imperativo jurdico (Estado Regional de
Derecho)
Imperativo de Integracin como Poltica de
Estado
Imperativo de la Universalidad
Imperativo de la Integralidad
Imperativo de Unidad
Imperativo de Visin sostenida a Largo
Plazo
Imperativo de Coherencia
Imperativo del paso de lo Interguberna-
mental a lo Comunitario
Imperativo del Patrimonio Comunitario
Irreversible
Imperativo de Gradualidad: pequeos pa-
sos y grandes realizaciones
Imperativo democrtico y cultural, con fide-
lidad a las races
Imperativo de Atencin a las Asimetras
Imperativo Jurdico
(Estado Regional de Derecho)
Debe comprenderse con todas sus conse-
cuencias que la integracin o es jurdica y est
basada en el respeto a los tratados, decisiones
y mandatos de los rganos y los fallos y deci-
siones de la Corte Centroamericana de Justi-
cia, o no es integracin. El proceso de integra-
cin, para que sea efectivo implica que lo que
se pacta se debe cumplir fiel y rigurosamente.
Si no se vive como una Comunidad de Dere-
cho, pierde su sentido.
Este sentimiento de correspondencia entre
lo que se acuerda y lo que se ejecuta en el SI-
CA, revela ciertas brechas que son insosteni-
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bles. Por ejemplo, desde 1960 se decidi
avanzar hacia una Unin Aduanera, paso fun-
damental para generar competencias y pro-
fundizar el proceso con dimensiones verdade-
ramente comunitarias, y hasta ahora se conti-
na girando alrededor de una imperfecta zona
de libre comercio, sin negar que hay avances
sustantivos en la constitucin de un territorio
nico aduanero, pero que no terminan de con-
solidarse. Debe reconocerse no obstante, que
hay un gran avance en cuanto al cumplimiento
de los mandatos presidenciales, fruto de un
esfuerzo de planificacin y de una mejora no-
table en cuanto a los procesos y requisitos
tcnicos y de seguimiento en torno a los mis-
mos.
Como eje esencial de este Imperativo Jurdi-
co, la Corte Centroamericana de Justicia juega
un rol fundamental como rgano encargado de
uniformar la interpretacin del Derecho Comu-
nitario y de resolver las diferencias que se pre-
senten en esta materia entre los Estados, en-
tre los Estados y los particulares y personas
jurdicas y con los rganos de integracin re-
gional. Para ello la Corte cuenta con compe-
tencias genricas aplicables a los 8 Estados
miembros, y competencias especficas que s-
lo son aplicables a 4 Estados Parte en el Con-
venio de Estatuto. Esta dicotoma es difcil de
sostener, as como las diferencias alrededor
de Estados que reconocen la competencia de
la Corte y los que reniegan de ella. A pesar de
ello, el Trabajo de la Corte ha sido muy pro-
ductivo: 162 casos conocidos desde su crea-
cin, con 105 sentencias sobre casos conten-
ciosos; 46 resoluciones en casos de opiniones
consultivas y 11 Consultas prejudiciales, suma-
do al esfuerzo por simplificar sus procedimien-
tos y convertirse, adems, en un gran centro
de formacin comunitaria.
Un positivo desarrollo de la Corte se eviden-
cia en el esfuerzo por identificar mecanismos
jurisdiccionales para una tutela efectiva de De-
rechos Comunitarios individualizados y Colec-
tivos contenidos en los tratados de integracin,
posibles de ser invocados ante el juez nacio-
nal, como juez que es de la Comunidad.
Dentro de este imperativo, no puede dejar de
resaltarse que la estructura institucional supe-
rior: Reunin de Presidentes, Corte CA de Justi-
cia y Parlamento Centroamericano refleja un
desbalance en cuanto a los poderes comunita-
rios conferidos a cada uno de estos rganos.
Resalta la debilidad del Parlamento Centroame-
ricano, cuya constitucin fue anterior al SICA y
cuya normativa responde al proceso previo. Si
bien es cierto que el Protocolo de 2008 dio algu-
nas competencias importantes al Parlamento
que le permiten un mayor grado de incidencia,
las grandes facultades de co-decisin, el verda-
dero control institucional y presupuestario, toda-
va tienen un camino que recorrer.
Imperativo de la Universalidad
fragmentada
Un problema de fondo de la integracin con-
siste en que no todos los Estados Parte del SI-
CA son, a su vez, Estados Parte de los dems
tratados, rganos y organismos del Sistema, ni
siquiera de los fundamentales.
Para dar un ejemplo, el Protocolo de Teguci-
galpa tiene actualmente 8 Estados Miembros,
pero no todos forman parte del Convenio de Es-
tatuto de la Corte o del Protocolo de Guatemala
al Tratado General de Integracin Econmica o
del Tratado Marco de Seguridad Democrtica.
Tampoco todos los Estados Parte del SICA for-
man parte de rganos fundamentales como la
propia Corte o el Parlamento Centroamericano.
Ello da pie a una especie de universalidad
fragmentada. Sin duda, no se puede tener una
integracin a la carta donde cada Estado es-
coge en cul de los tratados y sus rganos
fundamentales desea participar. La idea de la
integracin no es un traje a la medida, sino
una voluntad de participacin comn. Sin duda
es urgente reconstituir el consenso del pacto
originario del SICA y alinear a todos los acto-
res del proceso.
Por otra parte, a pesar del tiempo transcurri-
do desde la creacin del SICA, prevalece la
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idea del consenso. Es decir, que basta en oca-
siones que un pas se oponga a una decisin,
para interrumpir su desarrollo.
De ah que es fundamental retomar el impe-
rativo de la universalidad con que nace el SI-
CA originalmente, esto significa que todos los
Estados Miembros del SICA deben pasar a for-
mar parte al menos del ncleo duro de rga-
nos, instituciones, subsistemas e instrumentos
concertados.
Imperativo de Integracin como
Poltica de Estado
Es esencial asegurar que las polticas de in-
tegracin sean Polticas de Estado y no de go-
bierno, sujetas a los vaivenes de los cambios
de administracin pblica cada cierto tiempo.
En ocasiones, esta perspectiva no se mantie-
ne en el SICA y los cambios de gobierno dan
lugar a reposicionamientos incompatibles con
los compromisos asumidos con anterioridad.
No obstante, el carcter jurdico de los com-
promisos promueve esta tendencia a dar esta-
bilidad y hacer predecible el proceso de inte-
gracin.
Ello debe Incluir el financiamiento automti-
co para los rganos e instituciones del SICA, a
fin de no dejarlas sujetas al pago a veces in-
constante de las cuotas gubernamentales, en
perjuicio de la planificacin y ejecucin riguro-
sa de los planes y programas.
En caso de retrocesos por estos cambios, la
Corte ha actuado efectivamente, devolviendo
los haberes del patrimonio comunitario regio-
nal, como fue el caso del retiro de Panam ya
superado del Tratado Constitutivo del Parla-
mento Centroamericano.
Imperativo de Integralidad
Sin duda, una gran conquista del SICA, ha
sido su visin multidimensional. Fue muy im-
portante salir de las primeras ideas en torno a
una integracin simplemente econmica o, pe-
or an, limitada a los aspectos comerciales. El
llamado Mercado Comn Centroamericano de
los aos 60, pese a los avances que signific,
no dio entrada a los elementos sociales que
han estado tan presentes en las races estruc-
turales de las grandes crisis centroamericanas.
El proceso de pacificacin puso de manifiesto
la necesidad de atender todas las aristas y
vertientes del desarrollo sostenible, sin privile-
giar unas sobre otras.
En el SICA, si bien existe esa visin integral
e indivisible, en la prctica ha sido difcil em-
poderar a los actores sociales y ambientales
del proceso por ejemplo, o lograr un trabajo in-
terdependiente entre los diversos Subsistemas
(econmico, social, educativo-cultural, ambien-
tal y poltico).
En el momento actual, se ha rebasado la vi-
sin de compartimentos estancos, separados e
inconexos, con la que se vea la integracin en
los aos anteriores gracias especialmente a la
Alianza para el Desarrollo Sostenible de Centro-
amrica (ALIDES) que dio un golpe de timn
hacia la visin integral. No obstante, todava
persiste en los hechos una cierta falta de conec-
tividad entre los Subsistemas para hacer reali-
dad el modelo global concebido en 1991, donde
las diversas dimensiones del desarrollo confor-
man un todo interdependiente, armnico e indi-
visible. No se puede negar, sin embargo, que
hay importantes esfuerzos, en los territorios y
poblaciones locales, donde se est dando esta
conjuncin de esfuerzos integradores entre se-
cretaras diversas, gobiernos locales y progra-
mas de cooperacin, que debe acrecentarse.
Imperativo de Unidad
Algo que ha estado muy claro en Centroa-
mrica es que la integracin tiene un rostro in-
terno y un rostro externo. Ambos estn ntima-
mente ligados. De ah que la integracin tam-
poco pueda verse nica y simplemente como
una proyeccin al exterior ya que no es posi-
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ble globalizar hacia afuera, sin globalizar
hacia adentro.
Si la integracin no avanza al interior del SI-
CA y se consolidan las libertades de la integra-
cin, tarde o temprano, la cara unificada al ex-
terior pierde fuerza y credibilidad. Para salir al
exterior, hay que trabajar en la agenda doms-
tica regional interna.
Este trabajo interior, no siempre se realiza.
En el caso, por ejemplo, del Acuerdo de Aso-
ciacin UE-CA, la regin bien pudo llegar a
esa negociacin con una Unin Aduanera en
marcha. Igualmente pudo establecer previa-
mente un planteamiento estratgico comparti-
do de mayor envergadura que permitiera un
paliativo a la ausencia de economas fuertes
en la regin que puedan aportar fondos de co-
hesin o de compensacin, siendo ste uno de
los tendones de Aquiles del proceso. Clara-
mente, a veces se sale al exterior sin haber lle-
nado el expediente domstico, olvidando que
la fuerza como bloque viene de haber cumpli-
do una agenda de integracin real en el espa-
cio comunitario regional.
La integracin hacia adentro y la integra-
cin hacia afuera, son dos caras de una mis-
ma moneda; lo que nos lleva a la necesidad de
hacer ms integracin hacia dentro, devolverle
a la sociedad regional su efecto de profundi-
dad y colocar sobre la mesa los problemas re-
ales, incluyendo el regreso al modelo originario
universal, sus nfasis sociales, participativos y
al equilibrio democrtico institucional.
Imperativo de Coherencia
Esto es, que a una dimensin regional, le
corresponde una dimensin nacional y local.
Una de las debilidades del proceso es precisa-
mente la falta de un vnculo ms slido entre la
toma de decisiones centroamericanas y su
contrapartida local.
Unir ambos eslabones es entonces una prio-
ridad del proceso actual de replanteamiento
institucional, para aumentar el cumplimiento de
las decisiones presidenciales y ministeriales y
la eficacia de las mismas en los territorios y
poblaciones.
Hoy en el SICA, se ha venido revalorizando
el rol nacional, a fin de crear verdaderas corre-
as de transmisin que permitan que lo decidido
a nivel regional, baje al entramado nacional, lo
cual requiere posiblemente el nombramiento de
funcionarios con el poder y autoridad suficiente
para hacer esta conexin indispensable y llevar
a los gabinetes domsticos las grandes deci-
siones, en un camino de doble va.
La Idea de conectar la llamada integracin
de hecho, por ejemplo en el sector empresarial
(caso de la Responsabilidad Social Empresa-
rial) con la plataforma institucional formal, po-
dra contribuir a mejorar este acercamiento en-
tre lo nacional y lo regional y enriquecer los ac-
tores del Sistema.
Imperativo de paso de lo
intergubernamental a lo comunitario
Ciertas reas claves del modelo de la inte-
gracin centroamericana no podran cierta-
mente estar sustentadas, en la hora actual,
nicamente en un proceso de cooperacin in-
tergubernamental. Este es el caso ciertamente
de la Unin Aduanera, por ejemplo, que re-
quiere un mecanismo de administracin real-
mente supranacional.
No obstante, no podemos calificar al SICA
como un modelo intergubernamental solamen-
te. La existencia misma de la Corte Centroa-
mericana de Justicia, que tiene en la mesa ju-
risdiccional todos los tratados comunitarios sin
excepcin y sin materias reservadas (salvo la
territorial), hace que lo que ella toque se trans-
forme en material comunitario, al volver todo
instrumento de integracin pasible de una ac-
cin jurisdiccional. La existencia de rganos
comunitarios como la Secretara General, el
Parlamento y la propia Corte, reflejan aristas
de supranacionalidad relevantes.
Mauricio Herdocia Sacasa
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El Derecho Comunitario derivado es una
gran fuente generadora de competencias re-
gionales, no obstante, el Consejo de Ministros
(en sus diferentes ramos), todava no utiliza a
plenitud esa posibilidad que tiene en materia
reglamentaria y menos de un 15 por ciento
emite Actos normativos o de Decisin. El caso
del Consejo de Ministros de la Pesca y la Acui-
cultura o de Integracin Econmica son ejem-
plos muy positivos.
Del Big Bang al Big Crunch
del SICA?
A veces se plantea el problema de una su-
perpoblacin institucional en el SICA. Este
crecimiento, a mi juicio, sin perjuicio de la ne-
cesaria racionalizacin, es ms bien una
muestra del dinamismo del Sistema. Es decir
que este Big Bang institucional no es necesa-
riamente malo. Lo que posiblemente sucede
es que existe una gran carrocera institucional
y un motor de competencias muy reducido. Es
decir, faltan mayores atribuciones y desarrollos
sustantivos en el rea aduanera o agrcola por
ejemplo.
Lo que se necesita, por tanto, no es menos
institucionalidad, sino ampliar el mar de las
competencias. En modo alguno pasar del Big
Bang a un Big Crunch que contraiga y destru-
ya el tejido institucional.
Imperativo de gradualidad
No es viable forzar a los que van ms des-
pacio, pero siempre y en todo momento, el li-
derazgo debe y tiene que estar en los que de-
sean avanzar ms lejos y ms audazmente.
En Centroamrica a veces se sucumbe ante
la Antinomia del Ancla y del Motor y terminan
dirigiendo los destinos del proceso los que
avanzan ms lentamente. Ello exige La valen-
ta de plantear las diferencias y asumir plena-
mente las responsabilidades del liderazgo
siempre hacia aguas ms profundas.
Imperativo de atencin
a las asimetras
Las asimetras en el desarrollo relativo de
los pases tampoco deben frenar la integra-
cin. Es necesario encontrar caminos ingenio-
sos y creativos para aminorar las diferencias al
interior y entre los pases. Estos caminos no
pueden ser exactos a la Europa Comunitaria
que incorporaba en su seno a pases suficien-
temente poderosos como para cooperar con
los ms pobres.
Como parte integrante del Acuerdo de Aso-
ciacin UE-CA se contempl una iniciativa re-
almente estratgica para permitir a Centroa-
mrica contar con un Fondo de Inversin y Co-
hesin Social. Es posible que una pequea
ventana haya quedado abierta en el Acuerdo y
pueda ser puesto en la mesa este captulo in-
concluso.
Por otra parte, la Integracin social, pese a
los avances experimentados, contina jugando
un papel perifrico. Los Presidentes han tenido
que reiterar la importancia de la dimensin so-
cial en los procesos de integracin, no slo por
su valor en s misma, sino como factor poten-
ciador de las otras dimensiones del Desarrollo
Sostenible. Devolver a lo social su papel de
eje articulador es uno de los retos ms impor-
tantes del SICA, lo cual responde tambin a
las races del proceso mismo de pacificacin
regional en los aos ochenta.
El SICA y el Municipio
El elemento local y territorial no figur origi-
nalmente en el Protocolo de Tegucigalpa. No
hay en el SICA a diferencia de la Unin Euro-
pea con el Comit de las Regiones una es-
tructura que atienda el tema de la integracin
desde el Municipio.
Ello ha dado lugar a un proceso con reper-
cusiones grandes en lo social, dirigido a repo-
sicionar al Municipio dentro del SICA, como
factor esencial de desarrollo.
Imperativos del Proceso de Integracin en Centroamrica
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Imperativo democrtico y cultural,
con fidelidad a las races
Sin duda, la existencia del SICA repos ori-
ginalmente en la visin democrtica comparti-
da (tanto a nivel regional como nacional); en la
necesidad de dar respuestas multidimensiona-
les a los problemas y hacer de la integracin
un instrumento comunitario de desarrollo, con
impacto directo en la gente. En gran medida,
el xito del SICA, descansa en la necesidad de
preservar la fidelidad a estas races.
Por otra parte, el Modelo de Seguridad De-
mocrtica de Centroamrica, centr la seguri-
dad en el ser humano y produjo un tratado sin
precedentes a nivel mundial: el Tratado Marco
de Seguridad Democrtica. El tiempo ha pasa-
do, sin embargo, y este instrumento ha perma-
necido inalterable. En los ltimos aos, se ha
discutido mucho la pertinencia de su reforma.
No obstante, una valoracin objetiva del Tra-
tado Marco implica llegar a la conclusin de
que tiene en s mismo y en los instrumentos
que lo complementan (toda una red de trata-
dos y de planes y programas), las respuestas
a una gran cantidad de situaciones ligadas a
las nuevas amenazas que el instrumento pudo
prever visionariamente.
Lo que se requiere posiblemente es fortale-
cer su operatividad, implementacin, monito-
reo y seguimiento, as como enriquecer su es-
tructura institucional y beneficiarla de un enfo-
que mas sistmico.
El Grupo ad-hoc para la reforma del Tratado
ha llegado hasta ahora a similares conclusio-
nes y ha pensado ms en la idea de un proto-
colo adicional que en reformas al texto mismo
de sus disposiciones.
Actualmente, la Estrategia de Seguridad de
Centroamrica (ESCA) con Costos, desde sus
cuatro componentes (Combate al Delito, Pre-
vencin, Rehabilitacin y Seguridad Peniten-
ciaria y Fortalecimiento Institucional) ha permi-
tido identificar 14 prioridades regionales y 22
proyectos regionales, de los cuales unos diez
estaran en proceso de implementacin o de
captacin de recursos,
Es muy importante elevar la Seguridad a la
categora de una Libertad de la integracin,
que circule como los bienes y productos en un
mismo territorio y con instancias jurisdicciona-
les nacionales y regionales trabajando de for-
ma unificada, en la bsqueda, por ejemplo, de
un solo territorio penal.
En este imperativo democrtico, resalta el
caudal propositivo del Comit Consultivo del
SICA, que ha logrado admirables progresos en
su proceso de preparacin de cara a la pre-
sentacin de propuestas e iniciativas en el
campo de la integracin, pero que requiere re-
visar su base sustantiva para actualizarla y
avanzar hacia una consulta institucionalizada y
obligatoria, ms all de la Secretara General.
Finalmente, resalta la necesidad de fomen-
tar el sentido de pertenencia a la Comunidad
Centroamericana, la identidad regional y el
sentimiento de nacionalidad centroamericana.
El proyecto de trabajar en una mayor concien-
cia integracionista en las poblaciones, sigue
teniendo plena vigencia.
Imperativo de una Visin
de largo plazo
Muchos se preguntan las razones por las
cuales Centroamrica no parece avanzar con
la celeridad deseada, pese a que es, sin du-
da, el proceso ms dinmico entre los pases
en desarrollo y parecera que sus anteceden-
tes histricos la predisponen a una integra-
cin natural. Posiblemente la respuesta est
en que lo que integra no es solamente el pa-
sado. La llave posiblemente est en tener una
visin de futuro. Construir un programa co-
mn de vida para los prximos veinte, treinta
o cincuenta aos, que permita a los pases de
la regin verse juntos caminando hacia un ho-
rizonte compartido a largo plazo. Muchas ve-
ces Centroamrica acta coyunturalmente o
Mauricio Herdocia Sacasa
T I E MP O D E
102 N 113 Verano 2014
Mauricio Herdocia_Marruecos 17/09/14 17:07 Pgina 102
Imperativos del Proceso de Integracin en Centroamrica
T I E MP O D E
Verano 2014 N 113 103
por razn de las circunstancias. En ese senti-
do, la Reunin de Presidentes ha identificado
la necesidad de crear una estrategia de largo
aliento.
Conclusin
La integracin requiere de un esfuerzo co-
lectivo y una voluntad muy similar a la que lle-
v a los Acuerdos de Esquipulas II para ascen-
der a nuevos estadios que le permitan conver-
tirse realmente en una plataforma coadyuvante
de los esfuerzos nacionales para el Desarrollo
Sostenible. Ello exige cumplir con los imperati-
vos arriba sealados y avanzar hacia un ver-
dadero Esquipulas de la Integracin. El Tra-
tado nico del SICA puede ser una oportuni-
dad importante para recuperar su coherencia,
unidad y romper la fragmentacin, mediante
un nuevo Convenio Integrador que reconstitu-
ya el consenso original y afronte ms eficaz-
mente los nuevos retos y aproveche mejor las
oportunidades.
Mauricio Herdocia_Marruecos 17/09/14 17:07 Pgina 103
104 N 113 Verano 2014
Resumen
Los das 10 al 14 de junio de 2014 se cele-
br en Londres la Cumbre Global para Elimi-
nar la Violencia Sexual en los Conflictos. lti-
ma etapa hasta hoy de un largo recorrido de
reivindicaciones. La guerra en la antigua Yu-
goslavia en la que la violacin de miles de mu-
jeres se utiliz como arma de guerra y destruc-
cin de las comunidades fue el detonante.
Los movimientos sociales empeados en
que se califiquen esos hechos como crmenes
de guerra y crmenes contra la humanidad han
conseguido serios progresos en el derecho in-
ternacional. Pero la impunidad persiste.
El Protocolo Internacional para la Documen-
tacin e Investigacin de la Violencia Sexual
en los Conflictos de esta Cumbre expresa la
voluntad de fortalecer la justicia, impulsar la le-
gislacin nacional e internacional que defina y
extirpe la violencia sexual. Para ello ha invita-
do a la sociedad civil, con protagonismo de las
mujeres, a promover un cambio de las actitu-
des y mentalidad sobre las que se apoyan la
desigualdad y la violencia.
Palabras clave: violencia sexual, conflictos,
crimen de guerra, crimen contra la humanidad.
Abstract
From 10
th
to 14
th
June 2014, the Global Sum-
mit to End Sexual Violence in Conflict took pla-
ce in London, as the last stage in a long walk
of demands. The war in Yugoslavia, in which
rape of thousands of women was used as a
weapon of war to destroy communities, was
the trigger.
The social movements, determined to get
those facts considered as war crimes and cri-
mes against humanity, have achieved impor-
tant successes in international law. But impu-
nity persists.
The International Protocol on the Documen-
tation and Investigation of Sexual Violence in
Conflict, adopted within the Summit, puts into
words the will to strengthen justice and boost
national and international legislation that defi-
nes and eradicates sexual violence. To that
end, it has invited civil society, with women as
the protagonist, to promote a change in attitu-
des and mindsets on which rely both inequity
and violence.
Key words: sexual violence, conflicts, war
crime, war against humanity.
La violencia sexual como arma de guerra.
La Cumbre Global para Eliminar la Violencia
Sexual en los Conflictos
ANTONIO GABRIEL ROSN ALONSO
Secretario de Redaccin de tiempo de Paz
II. Sociedad Internacional en Mutacin
T I E MP O D E
Antonio Gabriel Roson_Marruecos 17/09/14 17:08 Pgina 104
Vaya por delante una precisin por exigencia
de claridad: el objeto de este artculo est ex-
presado en su enunciado. La violencia sexual
contra las mujeres es un problema mucho ms
amplio que el que aqu se aborda. Y merece un
tratamiento especial
1
. Aqu hablamos exclusiva-
mente de esa violencia en un contexto ya de
por s encendido: el conflicto y la utilizacin de
la misma como arma de guerra y destruccin.
En 2006, organiz el MPDL una visita a la
antigua Yugoslavia como parte del llamado
Programa de sensibilizacin activa Balcanes
2006
2
. En las visitas a las diversas institucio-
nes y en el dilogo con cooperantes, militares
espaoles, la AECI, el consulado de Espaa,
abogados del MPDL y otros juristas, en espe-
cial los de la Sala de crmenes de guerra de la
Corte de Bosnia y Herzegovina, saltaba muy a
menudo una experiencia dolorosa que en no-
sotros hizo sonar las alarmas: la masiva viola-
cin de mujeres, especialmente las bosnias,
como arma de guerra. Ah naci la idea de de-
dicar un nmero especial de nuestra revista al
problema.
El proyecto se hizo realidad en la primavera
de 2007 con el nmero 84 de la revista titulado
La violacin como arma de guerra
3
. Sealaba
el Editorial que la violacin sistemtica de mu-
jeres y nias como arma de guerra, adems
de la tragedia personal y familiar de cada una
de las mujeres as torturadas, forma parte del
propsito deliberado de aniquilar a un pueblo.
Tras las violaciones, secuestros y asesinatos
de mujeres se produce la huida masiva de la
poblacin civil: los brbaros han conseguido el
extermino de la comunidad odiada, la limpieza
tnica, ese eufemismo infame que encubre el
genocidio a secas.
A pesar de ser la violacin masiva un crimen
de todos los tiempos, que se ha agudizado en
las guerras del siglo XX y salpica y envilece a
los ejrcitos de uno y otro lado, o quiz preci-
samente por eso mismo, la experiencia de de-
cenios muestra que lo ms frecuente es que
quedara impune o fuera castigado con penas
ridculas cuando caa bajo la jurisdiccin de al-
gn tribunal. Eran considerados como hechos
aislados, de carcter individual. Al fin y al cabo
en el derecho internacional al uso slo eran
delitos contra el honor o contra el pudor de las
mujeres.
La cuestin tiene un fuerte arraigo en el in-
consciente colectivo. Estaramos ante una
fuerza indomable y ciega de la naturaleza y de
la historia: cuando la guerra se ha desencade-
nado, su clera arrasa lo que tiene a su alcan-
ce. La violacin, el pillaje, el saqueo, las des-
trucciones y muerte de inocentes, el hambre,
la peste he ah las consecuencias natura-
les de todas las guerras desde que el mundo
es mundo. Como las inundaciones, el granizo
o las avalanchas lo son de las tormentas de
otoo. La guerra sera una maldicin, un casti-
go inevitable que de vez en cuando se preci-
pita sobre la humanidad. El arte, como expre-
sin de ese sentimiento colectivo, lo ha repre-
sentado en mil formas que en nuestro mundo
occidental tienen como smbolos entre otros
Las Furias de la mitologa griega, hijas de la
Noche, que castigaban los ataques a los va-
lores bsicos de la sociedad humana o Los
cuatro caballos del Apocalipsis
4
. Y ms cerca
de nosotros, el Guernica de Picasso.
En este universo mental de fatalismo, las vio-
laciones de mujeres se derivaran de la esencia
misma de la guerra por lo que, si no son abier-
tamente justificadas, al menos gozan de cierta
tolerancia y comprensin. Cmo no satisfacer
las necesidades fsicas de los sufridos com-
batientes? Combatientes que, a veces, incluso
se gloran de sus hazaas sexuales con muje-
res indefensas y aterrorizadas. De esa concep-
cin tan desinhibida y permisiva vienen infa-
mias, cuyas cifras referidas a algunas guerras
de los ltimos aos, segn estimacin de Na-
ciones Unidas, son sobrecogedoras
5
.
Una nueva visin del problema
No obstante, con la progresiva maduracin
de la conciencia y el desarrollo de los derechos
humanos, son cada vez ms frecuentes e in-
La violencia sexual como arma de guerra.
La Cumbre Global para Eliminar la Violencia Sexual en los Conflictos
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tensas las voces que surgen desde la sociedad
para exigir a los responsables de la comunidad
internacional que dejen de mirar a otro lado. Y
califiquen estos delitos como lo que son: crme-
nes contra la humanidad, crmenes de guerra,
genocidio. Ah estn los movimientos y organi-
zaciones sociales de toda ndole como son los
orientados a la defensa de los derechos huma-
nos, de la paz, los derechos de la mujer; profe-
sionales de la sociologa, la tica, el derecho, la
poltica, el ejrcito, las iglesias, que con sus in-
terrelaciones van formando una trama cada vez
ms tupida y activa que exige, con los medios
de informacin o de presin a su alcance, que
se castigue sin paliativos este crimen.
Quiz el latigazo definitivo asestado a la
conciencia de la humanidad para que despier-
te y modifique el derecho internacional dema-
siado permisivo ha sido la guerra en Bosnia.
En la Europa progresista, culta, defensora de
los derechos humanos y las libertades, la bar-
barie se hizo presente incluso en la sala de es-
tar de las familias de nuestro mundo llamado
civilizado. Era repugnante. Organizaciones y
grupos se movilizaron. Sirva de ejemplo, la
Asociacin de Mujeres Vctimas de la Guerra.
6
En su denuncia se documenta la existencia de
67 campos de concentracin de mujeres desti-
nadas a ser esclavas sexuales
7
. Militares y po-
licas violaban a estas mujeres para que las
mujeres musulmanas engendrasen hijos ser-
bios. A veces obligaban incluso a los padres a
violar a sus hijas o a los hermanos a sus her-
manas. Los mismos compaeros de prisin
eran a veces forzados a cumplir con este ma-
cabro propsito destructivo para recabar infor-
macin. Con un objetivo final claro: la aniquila-
cin de la comunidad musulmana.
El nmero citado de Tiempo de Paz de 2007
ya recoga los avances en el derecho interna-
cional hasta el momento. Pero es en 2008
cuando el Consejo de Seguridad de Naciones
Unidas, mediante la Resolucin 1820
8
, declar
la violacin y otras formas de violencia sexual
como crmenes de guerra, crmenes contra la
humanidad y genocidio. Aqu encontramos el
lenguaje y la determinacin que el mundo es-
peraba. Se condena la violencia sexual incluso
como tctica de guerra, se habla de la viola-
cin como arma de guerra. No son estos actos
criminales meros desmanes de la soldadesca.
Segn la Resolucin, son un objetivo estratgi-
co con el fin de infundir el terror, incitar a la po-
blacin a huir, y conseguir la destruccin de
las comunidades, cuando no la simple elimina-
cin de una etnia. Volvemos al concepto ya
acuado de limpieza tnica.
Es sabido que el propio Consejo de Seguri-
dad de Naciones Unidas ya haba creado, en
1993, tribunales penales internacionales espe-
ciales para hacer frente a los crmenes de las
contiendas de Bosnia y Ruanda. En ambos se
condenaba la violacin como crimen contra la
humanidad, crimen de guerra y forma de tortu-
ra, considerando la esclavitud sexual cono cri-
men de lesa humanidad. La Corte Penal Inter-
nacional nacida en 1998 amplia el catlogo de
crmenes de tipo sexual al incluir la prostitu-
cin y el embarazo forzados. Serbia siempre
se resisti a entregar a sus criminales de gue-
rra al Tribunal de La Haya y slo las presiones
de la UE que se negaba a admitir la candidatu-
ra de Serbia como Estado miembro fueron lo
suficientemente convincentes para la entrega
de criminales de guerra y genocidas como
Mladic, Karadzic o Milosevic, que muri sin co-
nocer la sentencia.
Y, sin embargo, en los conflictos internacio-
nales o internos de los Estados, la violencia
sexual, lejos de remitir, aumentaba. Con impu-
nidad. Y tambin la movilizacin de las socie-
dades y la accin de los organismos interna-
cionales con una posicin sin matices: eliminar
la violencia sexual como arma de guerra. El l-
timo acto ha sido la Cumbre de Londres. Pero
no constituye un hecho aislado.
Precursores de la Cumbre
de Londres: Consejo de Seguridad
y Grupo G-8
En la Reunin de Ministros de Asuntos Exte-
riores celebrada en Londres los das 10 y 11
Antonio Gabriel Rosn Alonso
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de abril de 2013, aparte de otros temas como
la no proliferacin, el cambio climtico, el ci-
berterrorismo, por iniciativa y especial empe-
o del ministro britnico de Asuntos Exterio-
res, William Hague, se trat sobre la violencia
sexual en escenarios de conflicto. ste haba
presentado en mayo de 2012 una iniciativa
con el mismo contenido.
Siguiendo el objetivo de la propuesta del mi-
nistro britnico de lograr nuevos compromisos
por parte del G-8, en la reunin de ministros de
Asuntos Exteriores se aprob una Declaracin
sobre la prevencin de la violencia sexual en
conflicto de la que destacamos estos puntos:
Pese a todos los esfuerzos hasta hoy, la
violencia sexual en situaciones de conflicto
no est ni mucho menos erradicada.
Para ello hay que erradicar ciertos mitos,
entre ellos que la violencia sexual en los
conflictos armados es un fenmeno cultu-
ral o el de que es una consecuencia inevi-
table de la guerra o un delito menor.
Es indispensable el trabajo en las mentes
y las conciencias. La violencia sexual no
procede slo de la situacin creada por el
conflicto. La violencia sexual se debe a es-
quemas de dominacin, de uso y abuso de
poder.
Aunque el abuso por lo general es de
hombres contra mujeres, se ha de tener
en cuenta tambin el de hombres contra
nios e incluso contra otros hombres ms
dbiles socialmente.
Esta lucha contra la violencia social en los
conflictos exige la promocin de la partici-
pacin poltica, social y econmica de las
mujeres, y en los procesos de prevencin,
resolucin, transicin y reforma del sector
de seguridad de todos los conflictos. En
ello coincide con la Resolucin del Conse-
jo de Seguridad de Naciones Unidas 1325,
del ao 2000; y la Resolucin 2086 de 21
de enero de 2013.
9
La Cumbre de Londres
La Cumbre Global para Eliminar la Violencia
Sexual en los Conflictos ha sido el ltimo grito,
el ltimo intento. Los das 10 a 14 de junio del
pasado ao, la capital britnica ha acogido la
gran asamblea destinada a plantearse la elimi-
nacin de la violencia sexual como arma de
guerra. Segn la informacin suministrada por
el gobierno britnico
10
, ha sido sta la reunin
ms grande celebrada sobre el tema, con
1.700 delegados y 129 delegaciones de los
pases, incluyendo 79 ministros. En esta masa
heterognea se encontraban polticos y juris-
tas, militares, religiosos, voluntarios de ONG,
psiclogos y socilogos, educadores, respon-
sables de organizaciones internacionales. Con
una determinacin: acabar con la agresin se-
xual, un crimen que degrada nuestra civiliza-
cin.
En esa masa inquieta, dos nombres brillan
con luz propia: Angelina Jolie y William Hague.
Ambos presidieron la cumbre. Ella como em-
bajadora de buena voluntad para los Refugia-
dos de la ONU ACNUR y l como ministro
britnico de Asuntos Exteriores.
La Cumbre no haba salido de la nada o de
la improvisacin: estuvo precedida de una se-
ria campaa en la que trabajaron expertos y
voluntarios durante dos aos. La misma Jolie y
el ministro Hague, visitaron la Repblica De-
mocrtica del Congo y Bosnia para conocer de
primera mano el problema y entrar en contacto
con las vctimas de violacin. La complejidad
de asuntos y la variedad de especialistas en-
contraron un cauce adecuado que desemboc
en la seriedad de los trabajos y el mismo Pro-
tocolo. Claro que en los medios, especialmen-
te en las revistas de corazn, el inters y pri-
meros planos los acapar el rostro y la palabra
de la gran actriz americana cuya dedicacin
de aos ha sido uno de los pilares de la Cum-
bre o personalidades como el propio Hague y
el secretario de Estado de EEUU, John Kerry.
Sin olvidar al Secretario General de las Nacio-
nes Unidas, Ban Ki Moon que se dirigi a los
asistentes por videoconferencia.
La violencia sexual como arma de guerra.
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Estamos mandando un mensaje a todos los
que abusan de las mujeres: vamos a ir a por
vosotros dijo Jolie en la inauguracin. Y Ha-
gue, desde la BBC, haba apuntado al objetivo:
lograr un acuerdo con los gobiernos de medio
mundo. Establecer un nuevo protocolo interna-
cional para documentar e investigar este tipo
de delitos de manera que la gente sepa que en
muchos casos se har justicia. Ser a travs
de los gobiernos de los respectivos pases o
por organismos internacionales, pero esos de-
litos no quedarn impunes. Los Estados que
firmen y ratifiquen el Protocolo tendrn que in-
troducir cambios en su sistema jurdico nacio-
nal y los ejrcitos debern recibir instrucciones
precisas que eviten y castiguen la violencia se-
xual.
En Londres, las vctimas que no fueron o-
das en los juicios de Nremberg y de Tokio, al
final de la II Guerra Mundial ni en otros gran-
des procesos por crmenes de guerra han
ocupado el primer plano: sobre ellas se han
proyectado los focos, han sido escuchadas, se
han sentido acreedoras de la atencin, y reci-
ben promesas de reconocimiento de sus dere-
chos, cuidados y ayuda que les permitan en lo
posible superar ese trauma y sus consecuen-
cias como posibles embarazos, enfermedades
de transmisin sexual, e incluso el rechazo y
estigma de sus propias comunidades.
Pese a los avances de estos aos, Jolie de-
nunci que las penas a los violadores en con-
flictos armados son demasiado bajas. La Cum-
bre pretende terminar con esa lenidad o impu-
nidad. Los agresores deben saber que incluso
durante los conflictos se recogern pruebas
que sern usadas contra ellos. Los acuerdos
de paz no incluirn amnista para los culpa-
bles. Y consciente de las muchas trabas que
encuentra la justicia afirma: Todos sabemos
que es difcil lograr condenas por violacin, in-
cluso en Estados con democracias estables,
con mayor razn deberemos trabajar para que
la justicia sea posible en pases dbiles. Jolie,
en la misma inauguracin, se refiri a una mu-
jer bosnia. sta le haba confiado personal-
mente, que an deba decirle a su hijo que
haba sido violada, porque se haba sentido
tan humillada que an no haba podido admi-
trselo. Y al no haber habido justicia por ese
crimen concreto contra ella, en su situacin es-
pecfica, cuando vio libre por la calle al hombre
que la viol, se sinti verdaderamente abando-
nada por el mundo, relat Jolie. Este da es
para ella.
Y tambin para otras vctimas que despus
de aos de mucho sufrimiento se atreven a
contar su propio drama personal y colectivo.
Naturalmente, los medios han destacado el
testimonio de una colega, la periodista colom-
biana Jineth Bedoya, vctima de los paramilita-
res, subdirectora actualmente del diario El
Tiempo. Tena 26 aos y su peridico El Es-
pectador le encarg la investigacin de los
grupos paramilitares y la guerrilla: Era el 25
de mayo de 2000; fui secuestrada y, durante
16 horas, me torturaron de todas las maneras
que uno pueda imaginar, me violaron y me die-
ron por muerta. La encontraron desnuda en la
cuneta de una carretera. Super el terror y vol-
vi a su trabajo. Pero le cost nueve aos salir
del silencio hasta que comprendi la responsa-
bilidad de compartir su experiencia. Como
mujer, es difcil hablar cuando se ha vivido una
violencia fsica semejante. Pero venir aqu y
ver a tanta gente interesarse por este tema me
da una fuerza increble. Es algo que no haba
sentido antes. Es una fuerza que viene del fon-
do del corazn y se alimenta de la sed de justi-
cia. La misma energa que descubre en otras
muchas vctimas amedrentadas y humilladas
pero que suean con un futuro distinto: Esta
Cumbre me da mucha esperanza: es lo que
esperaban muchas mujeres desde hace tiem-
po, confes a AFP.
Otra mujer habl: Jody Williams, de 64 aos.
norteamericana, bregada en campaas contra
las minas personales que le valieron el Nobel
de la Paz en 1997. Tambin fue violada en su
hotel en El Salvador. El crimen lo cometi uno
de los escuadrones de la muerte. Fue como si
el mal se hubiera invitado a mi habitacin.
Queran hacerla callar, apartarla de su comba-
te. No lo consiguieron, pero tard aos en con-
Antonio Gabriel Rosn Alonso
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tar su violacin. La energa que desplegaba en
su lucha contra la injusticia le faltaba para des-
velar su propio drama. Cuando lo super, dedi-
c su vida a defender a las mujeres de todas
las violencias: No quiero solamente hablar de
violencia sexual, tambin de violencia institu-
cional, de violencia econmica, de toda la es-
tructura de la sociedad que contina relegando
a las mujeres a tercera o cuarta fila dependien-
do del pas en el que vivan.
Por su boca hablaba la experiencia: Esta
Cumbre para ella posee un enorme potencial,
pero hay que seguir atentas y recordar a los
gobiernos en los aos venideros todos los
compromisos que adquieran aqu.
Estos hechos dejan en el ambiente una
fuerte impresin que revela que la violencia
sexual no termina con el armisticio, las nego-
ciaciones de paz o el fin del conflicto. Se
constatan los traumas psicolgicos y fsicos
duraderos, de rechazo de la vctima por su fa-
milia o su gente, e incluso de la propia vcti-
ma; se habla de embarazos no deseados, de
enfermedades de origen sexual. Se emplean
trminos como arma de destruccin masiva,
normalmente reservados a las armas nuclea-
res o qumicas.
No haba que esperar a los aos venideros:
sobre la Cumbre se proyectaba la sombra ne-
gra de las casi 300 nias nigerianas que fue-
ron a la escuela y nunca volvieron a casa. De
sus clases las arrebat y secuestr la secta is-
lamista Boko Haram. El hecho todava tena
fresca la tinta de los diarios. Hague y los repre-
sentantes de Nigeria, Camern, Chad, Nger y
Benn se reunieron para analizar el problema y
tomar las medidas pertinentes. El rapto tena
una clara finalidad: incrustar al pas en la sha-
ria. Y la educacin cristiana de esas nias y
adolescentes no slo contradice la sharia, es
sobre todo una seria amenaza para ese futuro,
segn Boko Haram, autoproclamado intrprete
autorizado del verdadero islam.
Aqu tenemos todos los elementos del cri-
men objeto de la Cumbre: una finalidad geno-
cida suprimir una comunidad con una creen-
cia y el arma ms sensible y eficaz: el se-
cuestro de nias a las que se obliga a casarse
con musulmanes. Y una peculiaridad del mo-
mento presente: los actores no son militares
profesionales sometidos a la disciplina y obe-
diencia de un ejrcito regular de un Estado,
como en las guerras clsicas. Aqu nos encon-
tramos con grupos guerrilleros contra su go-
bierno legtimo; en otros casos son paramilita-
res, escuadrones de la muerte u otras formas
de actividad terrorista bajo el amparo de los
gobiernos. Pero siempre el mismo crimen. Y
las mismas vctimas.
La Cumbre fue tambin algo ms que un
cenculo cerrado para especialistas. Detrs
de los ms de 1.700 participantes oficiales
estaba el pueblo, la ciudad de Londres. Se-
gn la informacin oficial del gobierno britni-
co en la web citada,
11
durante la Cumbre se
celebraron 175 eventos pblicos en Lon-
dres, y un rel mundial de 84 horas de even-
tos en todo el mundo. Ahorramos al lector la
crnica de estas celebraciones en que parti-
ciparon personalidades de proyeccin inter-
nacional en las artes escnicas, la cancin y
artes plsticas y el pblico pudo libremente
asistir e incluso participar en numerosos ta-
lleres.
El comunicado final de la Cumbre
El gobierno britnico public el 13 de junio el
Resumen de la Presidencia, un extenso docu-
mento que refleja fielmente el contenido y re-
sultados de la Cumbre. De ste se toma es-
quemticamente la informacin que sigue.
Cuatro reas clave para el cambio
1. Mejorar la rendicin de cuentas a nivel
nacional e internacional, en particular me-
diante una mejor documentacin, las in-
vestigaciones y los enjuiciamientos a ni-
vel nacional e internacional, y una mejor
legislacin de aplicacin las obligaciones
y normas internacionales.
La violencia sexual como arma de guerra.
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2. Proporcionar mayor apoyo y proteccin a
las vctimas de violencia sexual, incluidos
los nios.
3. Asegurar que las respuestas a la violen-
cia sexual y de gnero, as como la pro-
mocin de la igualdad de gnero se inte-
gren plenamente en todas las iniciativas
de paz y seguridad, incluida la reforma
del sector de la seguridad y la justicia y la
formacin militar y de la polica.
4. Mejorar la cooperacin internacional es-
tratgica.
Esta tarea no es exclusiva de los gobiernos
Las primeras convocadas son las muje-
res que tienen que desempaar un papel im-
portante en el mantenimiento de la paz y la
seguridad internacionales, aunque ste ha si-
do histricamente considerado de dominio ex-
clusivo de las elites polticas y militares. A las
organizaciones de mujeres se les reconoce
su importante contribucin para exigir y obte-
ner el fin de la violencia y en los esfuerzos de
mediacin y reconciliacin. La paradoja es
que muchas veces, a pesar de tener stas
ms acceso y legitimidad que los negocia-
dores oficiales, sin embargo permanecen en
gran medida excluidas de los procesos forma-
les. La participacin de las mujeres en los
procesos de paz debe convertirse en norma.
Los Estados necesitan establecer planes na-
cionales rigurosos de accin sobre Mujeres,
Paz y Seguridad. Deben tener ms presencia
en puestos de responsabilidad en la ONU y
otras organizaciones internacionales, en el
ejrcito, la polica e instituciones nacionales,
regionales e internacionales. Para cumplir
sencillamente los compromisos de las Reso-
lucin 1325 a travs de la 2122 del Consejo
de Seguridad de la ONU.
A los denominados actores de la socie-
dad civil les asigna un papel fundamental en
sus comunidades para la prevencin y res-
puesta a la violencia sexual en los conflictos.
Son los que estn mejor situados, ya que al
actuar desde la base de sus comunidades,
pueden influir en el cambio de las actitudes y
mentalidad sobre las que se apoya la desigual-
dad y la violencia.
Como resultado de la experiencia de que
las buenas leyes y los acuerdos internaciona-
les en s mismos no son suficientes si las acti-
tudes no cambian, la Cumbre apela a los gru-
pos religiosos, que tienen un papel clave que
desempear. De estos se destaca su tarea de
atencin, tratamiento y apoyo para las sobrevi-
vientes, su capacidad de acceso e influencia
con las comunidades locales que ningn otro
actor tiene. De ah que estn en una posicin
nica para cambiar los corazones y las mentes
La Cumbre reconoci la necesidad de invo-
lucrar a las organizaciones basadas en la fe
como socios activos en la lucha contra la vio-
lencia sexual, tanto para ayudar a formular la
estrategia y en la prestacin de apoyo de pri-
mera lnea a los sobrevivientes.
Las Resoluciones
Las resoluciones de la Cumbre se cierran
con esta afirmacin general: Juntos, acorda-
mos lo siguiente, que se estructura en varios
captulos en los que se repite insistentemente
la expresin: We agreed that, estuvimos de
acuerdo en queExpresados en cinco captu-
los: Responsabilidad, Apoyo para los supervi-
vientes, Seguridad y reforma del sector justi-
cia, Cooperacin internacional, y Ms all de
la Cumbre. De ellos entresacamos las resolu-
ciones ms relevantes:
Fortalecer la justicia en contextos de con-
flicto y post-conflicto. Es un reto para mejo-
rar la capacidad de los actores del sector
de la justicia - judicial, la polica, los jueces,
fiscales defensores y abogados. Y los sis-
temas e instituciones, incluidas las leyes y
la poltica con una mayor sinergia entre los
enfoques nacionales e internacionales.
Los jueces a nivel nacional e internacional
deberan recibir formacin para que pue-
Antonio Gabriel Rosn Alonso
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Antonio Gabriel Roson_Marruecos 17/09/14 17:08 Pgina 110
dan adjudicar los crmenes de violencia
sexual de manera efectiva.
La responsabilidad requiere un marco le-
gal a travs del cual hacer justicia para
quienes cometen y ordenan cometer los
delitos.
La legislacin nacional de los pases en
conflicto y post-conflicto a menudo va con
retraso respecto a las normas internacio-
nales. En estos casos,
Los Estados Parte en el Estatuto del Tri-
bunal Penal Internacional deben crimi-
nalizar todos los delitos prohibidos en
virtud del Estatuto, para que puedan ser
procesados a nivel nacional.
Los Estados que no son parte en el Es-
tatuto del TPI, incluso en ese caso, pue-
den introducir leyes que apoyen los fi-
nes y objetivos del mismo TPI.
Todos los Estados, en virtud de los Con-
venios de Ginebra, tienen tambin la
obligacin de penalizar las infracciones
graves y permitir el enjuiciamiento na-
cional de infracciones graves sobre la
base de la jurisdiccin universal. Si esta
legislacin no se ha promulgado, debe
hacerse.
Las definiciones de violencia sexual en la
legislacin interna se deben conformar a
los estndares y definiciones del derecho
internacional, y tambin deben garantizar
que puedan ser procesados los crmenes
contra los hombres y los nios.
Se deben emprender acciones legales
cuando los Estados no quieren o no pue-
den llevar a cabo autenticas investigacio-
nes o la persecucin del delito.
Se constata una brecha en el plano in-
ternacional: el rgimen de infracciones
graves, que obliga a todos los Estados a
ejercer la jurisdiccin universal en rela-
cin con las infracciones ms graves del
derecho internacional humanitario, se sue-
le aplicar en los conflictos armados inter-
nacionales; pero la mayora de los conflic-
tos modernos son conflictos armados no
internacionales.
En la Cumbre se puso en marcha el Pro-
tocolo Internacional para la Documentacin
e Investigacin de la Violencia Sexual en
los Conflictos, producido en colaboracin
con ms de 200 expertos en gnero y vio-
lencia sexual. El Protocolo contribuir a for-
talecer la base de pruebas para llevar a los
responsables ante la justicia.
Se orienta a los profesionales sobre cmo
obtener pruebas de los elementos clave
de los crmenes de violencia sexual y re-
ducir la carga de testimonios de sobrevi-
vientes como la base de los procesamien-
tos, as como garantizar que las vctimas
no sean estigmatizadas o traumatizadas
por el proceso. Muchos Estados expresa-
ron su apoyo pblico al Protocolo.
La puesta en marcha del Protocolo es
slo el primer paso. El siguiente paso es
ponerlo en prctica. La accin colectiva es
esencial en la prestacin de apoyo a los
pases afectados por la violencia sexual
en los conflictos. Se citan los apoyos tc-
nicos y la financiacin.
Estuvimos de acuerdo en que los Estados
deben garantizar que, en el alto el fuego y ne-
gociaciones de paz y las resoluciones del
Consejo de Seguridad de la ONU (CSNU)
que los apoyan, no se deben dar amnistas a
los que cometen violencia sexual en los con-
flictos.
Estuvimos de acuerdo en que los gobiernos
tambin deben reducir el riesgo de conflictos
como la firma y la ratificacin del Tratado de
Comercio de Armas.
Los ministros acordaron que la violencia so-
cial en los conflictos, cuando se utiliza como
La violencia sexual como arma de guerra.
La Cumbre Global para Eliminar la Violencia Sexual en los Conflictos
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Antonio Gabriel Roson_Marruecos 17/09/14 17:08 Pgina 111
mtodo de guerra, o como una forma de terror
o intimidacin, es un problema de seguridad
que exige una respuesta de seguridad.
Son de aplicacin las Resoluciones del Con-
sejo de Seguridad de la ONU desde 2008.
Y se vuelve a recordar una especie de leit
motiv de la Cumbre: la presencia activa de las
mujeres. Los sectores de seguridad y justicia
deben ser el espacio propicio para una partici-
pacin activa y significativa de las mujeres en
las situaciones posteriores a los conflictos. Pa-
ra ello se las debe capacitar para que acten
como profesionales en esos sectores. Las mu-
jeres deben estar presentes en posiciones de
influencia en las estructuras de las misiones y
deben tener un porcentaje mayor en la polica
y las fuerzas de paz.
El comunicado termina con una especie de
mea culpa:
La comunidad internacional no ha hecho lo
suficiente para detener estos crmenes, pero
despus de habernos reunido aqu en Lon-
dres, podemos cambiar la situacin Esta
Cumbre es slo el principio. Debemos aplicar
las lecciones que hemos aprendido y pasar de
la condena a la accin concreta.
La Cumbre fue un canto a la esperanza
El clima de la Cumbre fue emotivo. El mismo
John Kerry
12
, Secretario de Estado de los Es-
tados Unidos de Amrica, no se resisti a po-
ner la nota lrica al terminar su intervencin en
el Excel Conference Center. Record a la poe-
tisa americana Maya Angelou, recientemente
fallecida. Cuando era nia, Maya fue violada
por el novio de su madre. Ella se encerr en s
misma. Se neg a hablar durante seis aos.
Hasta que una sencilla mujer con su palabra y
la fuerza que le inspir la lectura la anim a
superar su trauma. Kerry termin su discurso:
Hoy, junto con toda la gente hombres y mu-
jeres, nios y nias que se niegan a seguir
siendo vctimas, nos levantamos, como Maya
en su poema Still I Rise
13
:
Fuera de las chozas de la vergenza de la his-
toria
Me levanto
De un pasado que est enraizado en el dolor
Me levanto
Soy un ocano negro, impetuoso y extenso
Brotando y creciendo yo escucho en la marea.
Dejando atrs noches de espanto y miedo
Me levanto
En un amanecer asombrosamente claro
Me levanto
Notas
1
wttp://www.who.int/mediacentre/news/relea-
ses/2013/violence_against_women_20130620/es/
Esta violencia no es privativa del Tercer mundo. Sir-
va de ejemplo la novela publicada en Suecia en
2005. Edicin espaola: Stieg Larson. Los hombres
que no amaban a las mujeres. Millenium 1. Destino
Barcelona, junio 2008, que desvela una repugnante
situacin de las mujeres en el pas nrdico.
2
G. Rosn, Los Balcanes: crnica de una bsque-
da y muchos descubrimientos. Tiempo de Paz, n.
82. Otoo 2006. P. 75. En ese artculo ya se recoga
la buena nueva de que a estas mujeres se les haba
reconocido el status de vctimas de guerra con dere-
cho a pensin
3
Tiempo de Paz, n. 84. Primavera 2007. Examina
las carencias del derecho internacional humanitario y
los instrumentos de la legislacin internacional sobre
la situacin de las mujeres en los conflictos armados
a la vez que, al lado de las violaciones en la guerra
de Bosnia y Herzegovina, presenta lo ocurrido en
otros conflictos armados a lo largo del siglo XX y ac-
tuales.
4
Tampoco podemos desdear la visin heroica de
la guerra, se presupone guerra justa que refleja
la poesa pica en todas las culturas. La Iliada y la
Odisea, los Cantares de gesta, por no hablar de los
Nibelungos o el Mahabharata, son inconcebibles sin
el trasfondo guerrero. En cada uno, la mujer desem-
paa un papel muy peculiar que por lo general nada
tiene que ver con la barbarie de las guerras moder-
nas. Aunque llama la atencin cmo algunos de es-
tos hroes legendarios han estado muy presentes en
la justificacin y mitificacin de los nacionalismos y
dictaduras del siglo XIX y XX, causantes de las tra-
gedias blicas de Europa en el siglo pasado. Por no
citar la torcida utilizacin por el nazismo de la tetralo-
ga El Anillo del Nibelungo de Wagner, en la que ste
Antonio Gabriel Rosn Alonso
T I E MP O D E
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La violencia sexual como arma de guerra.
La Cumbre Global para Eliminar la Violencia Sexual en los Conflictos
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Verano 2014 N 113 113
intenta subordinar las artes, incluso la msica, a la
historia narrada.
El fenmeno de la guerra es de gran complejidad.
Sin entrar en el concepto de guerra justa, baste una
referencia a aspectos psicolgicos como los instintos
de supervivencia, entre ellos el instinto de lucha y
huida que busca la proteccin de la integridad fsica
cuando se siente amenazada o se enfrenta a una
agresin externa. Por no hablar del afn de poder,
del racismo y de los cambios sociales y trastornos
psicolgicos que se producen en los soldados y la
poblacin civil.
5
Vase el Informe del Secretario General de Na-
ciones Unidas (2012) Conflict-related sexual violen-
ce: http://www.un.org/en/ga/search/vi ew_doc.
asp?symbol=S/2012/33. Y el relativo al genocidio de
Ruanda: http://www.un.org/en/preventgenocide/
rwanda/about/bgsexualviolence.shtml 60.000 muje-
res violadas durante la guerra civil de Sierra Leona
(1991-2002), 40.000 en Liberia (1989-2003), y ms
de 200.000 en los ltimos 12 aos de guerra de la
RD del Congo. El conflicto armado de Colombia en-
tre los aos 2001 y 2009, segn otra fuente, registra
una mujer violada cada 44 minutos. 26.453 mujeres
quedaron embarazadas. Pero en las llamadas Me-
sas de Dilogo, las mujeres estuvieron excluidas.
(http://www.rednacionaldemujeres.org/) Estos datos
los ofrecemos a modo de ejemplo, por lo que se omi-
te citar otros conflictos que nos desviaran de nues-
tro propsito.
6
http://www.zena-zrtva-rata.ba/mcd/
7
Hay una pelcula - I came to testify - coproduci-
da por la ONU que recoge el testimonio en La Haya
de 16 mujeres bosnias. ttp://www.pbs.org/wnet/wo-
men-war-and-peace/full-episodes/i-came-to-testify/
8
La Resolucin 1820 se encuentra en: http://
www.un.org/ga/search/view_doc.asp?symbol=S/RES
/1820%282008%29
9
Declaration on preventing sexual violence in con-
flict. Londres, 11/04/2013. N 1.
10
Ver Blanca Palacin de Inza. La declaracin del
G-8 sobre la prevencin de la violencia sexual en
conflicto. Instituto Espaol de Estudios Estratgicos
http://www.ieee.es/Galerias/fichero/docs_anali-
sis/2013/DIEEEA28-2013G8ViolenciaSexual
11
Resolucin 2086 del Consejo de Seguridad de
Naciones Unidas.
en: http://www.securitycouncilreport.org/atf/cf/%7B
65BFCF9B-6D27-4E9C-8CD3-CF6E4FF96FF9%7D/
s_res_2086.pdf
12
https://www.gov.uk/government/topi cal -
events/sexual-violence-in-conflict
13
https://www.gov.uk/government/topi cal -
events/sexual-violence-in-conflict
14
https://www.gov.uk/government/topi cal -
events/sexual-violence-in-conflict. Al abrir la pgina
hay un enlace que en su versin espaola dice Lea
el resumen de la Presidencia y de la Declaracin de
Accin. Se agradece la versin espaola del Comu-
nicado pero, dadas las frecuentes incorrecciones
gramaticales y de sentido, conviene tener presente
el original.
15
http://i i pdi gi tal .usembassy.gov/st/spani sh/
texttrans/2014/06/20140616301347.html#ixzz363F7l
aum
16
Out of the huts of historys shame / I rise / Up
from a past thats rooted in pain / I rise /Im a black
ocean, leaping and wide / Welling and swelling I hear
in the tide. / Leaving behind nights of terror and fear /
I rise / Into a daybreak thats wondrously clear / I rise.
Antonio Gabriel Roson_Marruecos 17/09/14 17:08 Pgina 113
114 N 113 Verano 2014
Resumen
El acceso a la energa y ms concretamente
a la electricidad, es una tarea pendiente que
ms de 1.200 millones de personas esperan
sea acometida antes del 2030.
Las polticas estatales con enfoque de co-
hesin social son las nicas que pueden lo-
grar paliar estos dficits, haciendo posible me-
diante polticas regulatorias que el suministro
energtico sea asequible y permanente. Este
hecho afianza la confianza de las personas en
la sociedad a la que pertenecen y permite su
anclaje en los lugares donde viven porque
proporcionan acceso a los mismos servicios
que sus conciudadanos que viven en zonas
electrificadas, pudiendo disfrutar de una edu-
cacin de mayor calidad, sanidad con mejores
prestaciones y garantas, acceso a la informa-
cin y a las oportunidades que el gobierno y
las empresas puedan poner al alcance de
cualquier ciudadano. Adems hacen posible la
creacin de puestos de trabajo porque la ins-
talacin y mantenimiento de los sistemas elc-
tricos los requieren y tambin porque permite
la utilizacin de motores elctricos, lo que
conlleva una mejora de la produccin en canti-
dad y calidad.
Palabras clave: electrificacin, comunida-
des rurales aisladas, cohesin social.
Abstract
Access to energy and particularly, electricity,
is a pending issue that over 1,200 million peo-
ple expect to be accomplished by 2030.
State Policies with a focus on social cohe-
sion are the only ones that can help overcome
these deficits, through regulatory policies that
make possible that energy supply is affordable
and permanent. This fact strengthens peoples
confidence in the society that they belong to,
and allows to establish an anchorage where
they live because they get access to the same
services as the citizens living in electrified are-
as, enjoying a higher quality education and he-
alth with better benefits and guarantees, ac-
cess to information and to the opportunities
that governments and businesses make availa-
ble to any citizen. Additionally, the access to
electricity makes possible to create jobs for the
installation and maintenance of electrical
systems and also permits the use of electric
motors, leading to improve production in qua-
lity and quantity.
Key words: electrification, rural communi-
ties, social cohesion.
La electricidad y la cohesin social
JOS JAIME DE DOMINGO
Experto en Relaciones Internacionales
III. Otras dimensiones de la Paz
T I E MP O D E
Jose Jaime de Domingo_Marruecos 17/09/14 17:09 Pgina 114
Segn estudios recientes del Banco Mun-
dial, alrededor de 1.200 millones de personas
carecen de electricidad en sus hogares y otros
1.000 millones tienen acceso a un suministro
escaso e irregular. El 84% de las personas que
no poseen suministro elctrico viven en zonas
rurales, en su mayora, alejadas de las redes
elctricas. La electrificacin de las zonas aisla-
das es una tarea tcnica y financieramente ha-
blando, muy complicada y costosa.
De los 193 pases que conforman las NNUU,
los pases situados en frica Subsahariana y
Sudeste Asitico son los ms desfavorecidos,
en cuanto al acceso al suministro elctrico de
la poblacin. Sin embargo, los esfuerzos de
unos y otros para lograr mejorar sus ratios son
muy desiguales. Mientras en el Sudeste Asiti-
co se ha pasado en una dcada del 40% a
ms del 60% de la poblacin con acceso a la
electricidad, en frica Subsahariana sobrepa-
sa a duras penas el 30% de la poblacin con
acceso a la electricidad y, al haber un gran in-
cremento demogrfico, este porcentaje, no s-
lo no aumenta, sino que tiene tendencia a dis-
minuir. Ejemplos destacables de pases que no
llegan al 50% de su poblacin con acceso a la
electricidad son: Angola 38%, Benn 28%, Bur-
kina Fasso 13%, Repblica Democrtica del
Congo 9%, Corea del Norte 26%, Eritrea 31%,
Etiopa 23%, Hait 27%, Kenia 20%, Lesoto
20%, Madagascar 15%, Malawi 7%, Mozambi-
que 20%, Nigeria 48%, Sudn 29%, Tanzania
15%, Togo 27%, Uganda 15%, Yemen 39%,
Zambia 22% y Zimbawe 37%
1
.
En frica Subsahariana el porcentaje medio
de personas que tienen acceso a la electrici-
dad ronda el 33%. Sin embargo, del 40% de
personas ms pobres, menos del 10% tiene
acceso al suministro.
En cuanto al consumo de electricidad per
cpita, vemos que los pases del frica Subsa-
hariana copan tambin los ltimos puestos con
rati os pauprri mos. As que, frente a l os
52.621 Kwh por ao que cada islands tiene
en su haber o los 24.558 de los noruegos, o
los 5.686 de los espaoles, vemos cmo los
25 pases con menores ratios de consumo de
energa estn a una distancia abismal de los
pases desarrollados: Afganistn tiene un con-
sumo por habitante y ao de tan solo 8 Kwh,
Chad 8, Sierra Leona 10, Ruanda 20, Burundi
26, Somalia y Mali 29, Repblica Centroafrica-
na 29, Hait 32, Etiopa y Eritrea 37, Nger 38,
Burkina Fasso y Guinea Bissau 40, Madagas-
car 47, Uganda 58, Timor Oriental 59, Como-
ras 66, Tanzania 73, Guinea 79, Liberia 80,
R.D. del Congo 82, Myanmar 85, Malaui 96.
2
Aunque los ratios de consumo y acceso a la
electricidad en los pases latinoamericanos
son altos en cifras absolutas, desde el 99,3%
de acceso de los brasileos al 77,7% de los ni-
caragenses, con consumos entre los 3.000
Kwh por habitante y ao de Venezuela a 456
de Nicaragua, lo cierto es que existen amplias
zonas del territorio de muchos de estos pases
que no tienen suministro, principalmente aque-
llas que se ubican en reas selvticas y andi-
nas.
Siendo cierto que la electricidad por s sola
no es suficiente para crear las condiciones que
impulsen el crecimiento de la economa, es
evidente que el acceso a ella es un factor im-
prescindible para lograrlo, ya que determina la
cantidad y calidad de la produccin y su com-
petitividad en el mercado. Sin crecimiento de
la riqueza no puede haber redistribucin, que
es una de las claves sobre la que se sustenta
la cohesin social.
A iniciativa de Naciones Unidas:
la energa para un futuro sostenible
Est ampliamente reconocido que el acceso
a una energa asequible es esencial para el lo-
gro de los objetivos del Milenio y por ello, la
Asamblea General de NN.UU. decidi declarar
unnimemente el perodo de 2014 a 2024 co-
mo la Dcada de la Energa Sostenible para
todos. La iniciativa que impulsa esta decisin
movilizar recursos para intentar conseguir las
siguientes metas en el ao 2030: lograr el ac-
ceso universal a servicios modernos de ener-
La electricidad y la cohesin social
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Verano 2014 N 113 115
Jose Jaime de Domingo_Marruecos 17/09/14 17:09 Pgina 115
ga, doblar los ratios de mejora de la eficiencia
energtica y doblar el porcentaje de energa
proveniente de fuentes renovables. En cuanto
al acceso universal de electricidad se refiere,
los estudios indican que su logro tendra un
escaso impacto en cuanto a emisiones de CO
2
menor al 1%.
El Banco Mundial es consciente de que pro-
porcionar un servicio de energa permanente a
precios asequibles es fundamental para erradi-
car la pobreza y as vemos cmo, una vez
ms, frica subsahariana se aleja de las posi-
bilidades de crecimiento al soportar los costes
ms altos de electricidad del mundo, estando
entre 20 y 50 ct. de dlar el Kwh, mientras que
en los pases industrializados no sobrepasan
los 10 ct. de dlar por Kwh como media.
Aplicar medidas de cohesin social es im-
prescindible para lograr el acceso de la pobla-
cin a una energa asequible y permanente, y
para lograrlo, se necesita la participacin acti-
va del Estado. Sin la determinacin de los Es-
tados para subsidiar estos procesos es impen-
sable que las personas con escasos ingresos
puedan acometer el coste de estos servicios
por s mismos. El Estado es quien debe garan-
tizar el suministro a precios asequibles para
que esta poblacin pueda sentirse parte de
una sociedad que les exige su contribucin, a
la vez que les ayuda a integrarse en el siglo
XXI y les abre un abanico de nuevas oportuni-
dades.
El aislamiento del medio rural
La pobreza extrema se concentra, como he-
mos descrito, de forma muy mayoritaria en el
mundo rural de los pases menos desarrolla-
dos. Uno de los motivos principales del ham-
bre y la pobreza de dichas zonas rurales es su
aislamiento fsico, lo cual conlleva, adems de
las dificultades para el suministro de alimen-
tos, una falta de acceso a nuevos conocimien-
tos y experiencias, y por tanto, a las oportuni-
dades que la sociedad ofrece a sus ciudada-
nos.
La condicin de aislamiento de una comuni-
dad viene definida, en su aspecto fsico, por la
falta de desarrollo y conectividad de las in-
fraestructuras y la ausencia de provisin de
servicios. Todo ello aumenta el sentimiento de
aislamiento y la desvinculacin poltica y admi-
nistrativa de la poblacin que lo sufre. Esta l-
tima consideracin, adems, provoca un senti-
miento de no pertenencia a la sociedad de la
que se pretende forme parte activa.
La brecha existente hoy da entre las socie-
dades urbanas de los pases ms ricos y los
ncleos de poblacin rural de los pases po-
bres, es inmensa y viene amplindose en las
ltimas dcadas. No se trata slo de una bre-
cha en los ingresos per cpita, sino de acceso
a los derechos ms elementales que brinda
una sociedad desarrollada, como son: la edu-
cacin, la salud, el empleo, la justicia, la segu-
ridad social, las pensiones, la energa o la me-
jora de la esperanza de vida. En definitiva, la
distancia inalcanzable a los elementos que de-
finen las polticas de la cohesin social y que
haran que aumentase su bienestar.
La habitabilidad de
las comunidades rurales aisladas
como factor de cohesin social
La habitabilidad bsica debe ser entendida co-
mo la posibilidad de utilizacin de un conjunto de
estructuras fsicas elementales: viviendas frente
a cobijos; espacios pblicos frente a descampa-
dos; infraestructuras de agua, saneamiento,
energa; servicios de educacin y salud; espa-
cios productivos y de ocio que, tanto en su refe-
rente social como econmico, satisfacen las ne-
cesidades esenciales de residencia del conjunto
de habitantes. Es decir, la realizacin de un pro-
ceso urbanstico que garantice unos mnimos
necesarios para el fomento de la vida en socie-
dad con calidad. Si faltaran estas premisas no
se podra hablar de un desarrollo de las comuni-
dades aisladas con enfoque de cohesin social.
Estas comunidades son especialmente vulne-
rables ante catstrofes, no slo por la conocida
Jos Jaime de Domingo
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Jose Jaime de Domingo_Marruecos 17/09/14 17:09 Pgina 116
relacin entre pobreza y vulnerabilidad, sino
tambin porque su situacin se debe, en buena
medida, a la falta de inters pblico y privado
por su desarrollo, visto desde el plano social,
econmico y poltico. Ello provoca la inexisten-
cia de infraestructuras que permiten acceder de
forma rpida a las comunidades afectadas y de
las infraestructuras que permiten una comunica-
cin por medios informticos o telefnicos, por
carecer de electricidad. El hecho de haber sido
afectado en algn momento por una catstrofe
y comprobar la ineficacia o inexistencia de auxi-
lio por parte del Estado, genera una sensacin
de desamparo que automticamente disuade a
la persona afectada de reconocerse como
miembro de esa sociedad ni de ese Estado, que
ha desatendido su obligacin de auxilio. El Es-
tado no ha respondido ante ellos como ciudada-
nos que tienen derechos y, en justa reciproci-
dad, el ciudadano no participar, en la medida
de sus posibilidades y, en todo caso, nunca de
buena gana, de las obligaciones que le impone
el Estado como ciudadano que es.
La energa como factor
de desarrollo e inclusin social
Como venimos destacando, existe un con-
senso universal de que el acceso asequible y
permanente a formas eficientes de energa,
principalmente la electricidad, para ilumina-
cin, comunicacin, refrigeracin de alimentos,
agua caliente etc. es imprescindible para el de-
sarrollo humano, la erradicacin de la pobreza,
y el logro de los Objetivos del Milenio.
Hoy en da no se concibe una vida digna sin
el uso de las formas modernas de la energa.
La electricidad es un elemento clave para el
bienestar de los ciudadanos y para el desarro-
llo de los pueblos, tanto desde el punto de vis-
ta de la vida comunitaria como desde el punto
de vista de la vida domstica.
Refirindonos a la vida comunitaria, la elec-
tricidad se ha convertido en un elemento clave
para la educacin en las escuelas, la convi-
vencia en los espacios pblicos y la seguridad
ciudadana mediante el alumbrado pblico, la
conservacin de vacunas y medicamentos en
los centros de salud, la utilizacin de las comu-
nicaciones o la mejora de la cantidad y calidad
del agua mediante su obtencin del subsuelo,
entre otros elementos a considerar.
En cuanto a la vida domstica, la electrici-
dad es un elemento clave para el alumbrado
de las viviendas, sustituyendo a las lmparas
de keroseno que en su ausencia se vienen uti-
lizando y que entraan un alto riesgo para la
salud, para la conservacin de los alimentos y
para el acceso a la radio, la televisin, los or-
denadores y los telfonos (las TIC). El acceso
a la energa es uno de los indicadores ms
claros del bienestar de las personas y del nivel
de pobreza de las gentes.
Adems, la energa elctrica es un elemento
clave para incrementar la eficiencia de los
usos productivos, particularmente mediante la
utilizacin de motores, lo que permite competir
con otros manufactureros y posicionar los pro-
ductos que se generan en los mercados ms
competitivos. Pero para ello, los costes de la
electricidad para el usuario final deben ser
asequibles y deben estar soportados por una
poltica tarifaria modelada bajo el prisma de la
cohesin social.
La oportunidad de inclusin
de los habitantes de Comunidades
Rurales Aisladas, CRA
La salida de la pobreza est asociada a la
iniciativa y a la capacidad emprendedora, ya
sea pblica o privada o, en el mejor de los es-
cenarios de ambas, utilizando sus complemen-
tariedades y sinergias, pero siempre, condicio-
nada por factores externos como son: la dispo-
nibilidad local de oportunidades, la calidad y
cantidad de las infraestructuras y el involucra-
miento proactivo de las instituciones en la apli-
cacin de conductas de buena gobernanza.
En el caso de las CRA, la nica manera rpi-
da y poco gravosa de paliar la falta de conoci-
La electricidad y la cohesin social
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miento y acceso a las oportunidades creadas
por los gobiernos es mediante la utilizacin de
las Tcnicas de Informacin y Comunicacin
(TIC). Ellas, por s mismas, constituyen un fac-
tor decisivo del desarrollo humano de las CRA y
logran desencadenar un proceso de inclusin
social de los vecinos de estas localidades. La
telefona mvil ha abierto la posibilidad de rom-
per el aislamiento y acercar Internet de una for-
ma ms generalizada a estas poblaciones. Las
TIC facilitan la integracin regional, la difusin
de las mejores prcticas y permiten emprender
iniciativas de impacto econmico y social en las
CRA, proporcionando cauces de participacin e
inclusin social y de mejora de los procesos
productivos para poder competir en igualdad de
condiciones con el resto de productores de zo-
nas ms favorecidas.
Las barreras que impiden a las CRA
proveerse de energa
En lo que se refiere a las comunidades aisla-
das, las barreras que impiden un adecuado su-
ministro energtico, giran en torno a los si-
guientes factores:
Altos costes del suministro porque habitual-
mente se encuentran situadas a distancias
muy lejanas de los centros de produccin y de
las redes de energa elctrica.
Escasos ingresos de la poblacin rural que
hacen inalcanzable hacer frente a los costes
del suministro.
Insuficientes incentivos y apoyo por parte
de los gobiernos para salvar la brecha entre
los escasos ingresos de la poblacin rural y el
elevado coste del suministro.
Medidas para hacer llegar la energa
a las CRA
Existen tres actores fundamentales, adems
de las propias CRA, que intervienen en las de-
cisiones para hacer llegar la energa a ellas:
En primer trmino, los Estados, que osten-
tan la responsabilidad de promover el acceso
a los servicios esenciales tales como agua,
energa, comunicaciones, y transporte a todos
los ciudadanos, estableciendo para ello un
marco planificado de actuaciones orientadas a
proveer dichos servicios.
En segundo lugar, las empresas, que coad-
yuvan al Estado en la ingente tarea que las ne-
cesidades de las CRA demandan. Por ello es-
tn tomando actualidad los modelos de Alian-
zas Pbl i co Pri vadas para el Desarrol l o
(APPD). Estas iniciativas buscan formas imagi-
nativas para establecer un marco de actuacin
coordinado entre empresas y administraciones
pblicas, de manera que su participacin con-
junta proporcione beneficios tanto a las comu-
nidades como a las empresas.
En tercer lugar, el tercer sector, que vela por
que las actuaciones de los actores anterior-
mente mencionados se realicen de acuerdo a
los marcos legales y salvaguardando los inte-
reses de los ciudadanos.
En cuarto lugar, cuando sea factible y de -
sea ble su actuacin, se animar a la participa-
cin de las instituciones de cooperacin inter-
nacional. Pero esta cooperacin ha de estar
coordinada con las acciones del Estado y ha
de ser complementaria a ellas, resultando que
las estrategias de actuacin y la ejecucin de
los proyectos estn armonizados con las pro-
pias iniciativas del pas.
Desde el punto de vista metodolgico, es
necesario evitar soluciones individuales, comu-
nidad a comunidad, y abordar los proyectos
desde una visin global, estableciendo crite-
rios bsicos de planificacin que garanticen la
universalizacin del servicio desde una pers-
pectiva temporal y espacial amplia, evitando
dedicar la mayor parte de los esfuerzos a la
bsqueda de soluciones concretas a situacio-
nes circunstanciales especficas.
Por otro lado, todas las medidas que se to-
men deben pasar por el tamiz de la sostenibili-
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dad, entendida desde la triple perspectiva de
sostenibilidad ambiental, econmica y social.
Ello implica la necesidad de evitar que las ac-
ciones propuestas se limiten a la dotacin de
infraestructuras, enfatizando los conceptos de
gestin y mantenimiento y dotndoles de mu-
cha presencia en las propuestas que se elabo-
ren, pero adems, implica adaptar el modelo
econmico que se utilice a la realidad financie-
ra de los usuarios y adecuar el marco regulato-
rio para que lo haga sostenible.
La falta de financiacin de infraestructuras
elctricas es la razn ltima para explicar que
haya zonas en el mundo que an no tienen su-
ministro. El trasporte y distribucin de la elec-
tricidad es demasiado caro y su amortizacin
slo es abordable mediante decisiones polti-
cas. Teniendo estos factores en cuenta, hay
que proponer soluciones tcnicas que reduz-
can el coste econmico para hacer llegar a es-
tas zonas la electricidad y ello pasa por insta-
lar sistemas aislados, bien a nivel domiciliario
o a nivel local, mediante mini-redes.
La gestin ms adecuada de las infraestructu-
ras en aislada pasa porque las compaas de
distribucin de electricidad incorporen estos sis-
temas a su cartera de servicios, consiguiendo
las siguientes ventajas: el usuario no tiene que
realizar un desembolso importante para obtener
la electricidad, sino que, como cualquier otro
ciudadano que tiene acceso a la energa a tra-
vs de la red elctrica, pagar cuotas mensua-
les por la instalacin que se la suministra (de-
pendiendo de los vatios que genere su sistema).
Adems, las empresas distribuidoras de electri-
cidad, debern aplicarle, al menos, las mismas
subvenciones que se aplican al resto de usua-
rios de energas convencionales que estn sub-
sidiadas por el Estado; y, por ltimo, y no menos
importante, el Estado se hace presente en la re-
gin directamente a travs de la empresa distri-
buidora de electricidad o de la regulacin del
servicio elctrico, ya que no slo tiene que co-
brar el servicio, sino que tiene que velar por su
puesta en funcionamiento y mantenimiento,
exactamente igual que hara con cualquier otro
usuario que estuviera conectado a red.
Esta nueva situacin provoca la inmediata
generacin de riqueza porque aporta nuevos
puestos de trabajo que adems son de perso-
nal especializado, y dota de oportunidades pa-
ra el desarrollo de iniciativas de generacin de
ingresos al poder incorporar al sistema de pro-
duccin los motores, refrigeradores, las TIC
etc.
Las energas alternativas como
solucin al reto de electrificacin
rural
La utilizacin de fuentes de energas alterna-
tivas proporciona soluciones operativas y rea-
les para aquellas zonas donde el coste de la
extensin de la red es muy alto. En lugares
donde el coste por punto de conexin median-
te extensin de redes es superior a 1.000 dla-
res USA, los microsistemas elctricos renova-
bles parecen ser una estrategia adecuada.
Existen experiencias de xito con diferentes
sistemas y tecnologas. La seleccin de las
tecnologas ms adecuadas est muy ligada a
las condiciones medioambientales locales. En
este punto, debemos tener en cuenta que la
mayor parte de la poblacin que carece de su-
ministro elctrico se concentra entre los para-
lelos 0 y 15, en el denominado cinturn del sol,
por lo que la energa fotovoltaica e hidrulica
jugarn un papel preponderante en la genera-
cin de electricidad.
Las mini redes son una buena solucin para
electrificar pequeos ncleos de poblacin.
Pueden estar alimentadas por centrales foto-
voltaicas, micro elicas o mini hidrulicas. Es
muy habitual recurrir a los sistemas hbridos,
donde los grupos electrgenos pueden prove-
er una reserva para aumentar la fiabilidad y
para conseguir una alternativa ms eficaz que
la otorgada por la participacin en exclusiva de
los sistemas de energas renovables, pero
tambin pueden disearse sistemas hbridos
con varias energas renovables.
El generador o fuente de energa puede ser
fotovoltaico, micro elico, mini hidrulico o un
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grupo electrgeno. En muchos estudios se po-
ne de manifiesto que la generacin basada en
combustibles fsiles, aunque tiene un menor
coste de inversin inicial, tiene un mayor coste
medio (inversin ms operacin y manteni-
miento, ms combustible, durante la vida del
sistema) de la energa producida. Esta tenden-
cia se acenta en la medida en que las comuni-
dades estn ms remotas y el coste de trans-
porte para suministrar productos petrolferos
aumenta. Por tanto, las energas renovables
desempean un papel fundamental en la elec-
trificacin de CRA. Los Sistemas Domiciliarios
se adaptan mejor a las poblaciones dispersas,
ya que no requieren redes de distribucin.
Se puede asegurar que conseguir el acceso
universal a la energa en el 2030 no ser posi-
ble sin el concurso de las energas renovables.
Llegados a este punto, debemos reflexionar
sobre la potencia que el sistema aislado debe
tener. Para ello hemos de tener en cuenta dos
premisas, una, que el consumo de energa en
cada familia es diferente y que la capacidad de
compra de los sistemas y su mantenimiento,
tambin lo es; y otra, que cuando un gobierno
acomete la tarea de electrificar una zona aisla-
da, lo hace por razones de mejora del bienes-
tar de las personas y para tratar de fijar esa
poblacin a esa zona, evitando su despobla-
cin masiva y, consecuentemente, su defun-
cin en trminos sociales y de desarrollo. Por
ello, los sistemas que nicamente proporcio-
nan potencia para unas pocas luminarias y un
enchufe, son desde un primer momento inade-
cuadas para tratar de cumplir con el objetivo
del gobierno. As pues, habra que pensar en
sistemas que pudiesen soportar la demanda
de varias luminarias, un refrigerador, una tele-
visin y algn enchufe para mviles y ordena-
dores. Es decir, sistemas que soporten la de-
manda de energa mnima para una vida digna
en los trminos en los que la podemos cono-
cer en los ncleos provistos de red elctrica.
Algunos ejemplos
En zonas de difcil acceso como la cordillera
de los Andes, un sistema fotovoltaico para una
familia con 1 enchufe para una televisin, una
radio, un ordenador o un mvil y 4 luminarias
tendra un coste inferior a los 550. Un siste-
ma con 4 luminarias, un refrigerador, una tele-
visin para 4 horas diarias de utilizacin y un
enchufe para ordenador o mvil, rondara los
700. Un sistema fotovoltaico para un pozo a
35 m de profundidad y una capacidad de bom-
beo de 14m
3
/da tendra un coste aproximado
de 15.000.
Notas
1
Agencia Internacional de la Energa
2
Central de Inteligencia Americana CIA. The
World Factbook.
Bibliografa
Documentos del:
Banco Mundial
Agencia Internacional de la Energa
Agencia de Inteligencia Americana
Solar for All Fund
Alliance for Rural Electrification
Energas Sin Fronteras
Tecnologas para el Desarrollo de las Comunida-
des Rurales Aisladas
Programa EUROsociAL
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En el pasado mes de junio se present al
pblico el Informe multidisciplinar sobre la vio-
lencia de gnero en mujeres inmigrantes, ela-
borado por el Grupo de anlisis y trabajo sobre
violencia de gnero en mujeres inmigrantes,
constituido por profesionales de ocho entida-
des sociales, durante los aos 2012 y 2013.
El objetivo de la publicacin no es otro que
proporcionar pautas tericas y prcticas a dife-
rentes colectivos (jurdicos, sanitarios, perio-
dsticos, policiales, etc. para entender mejor la
realidad de la mujer inmigrante vctima de vio-
lencia de gnero.
La violencia de gnero contra la mujer es
una cuestin muy presente a los ojos de la so-
ciedad, en gran medida por la cantidad de noti-
cias que cada semana aparecen en los medios
de comunicacin. Sin embargo, los enfoques y
temas de los que se habla, a menudo respon-
den a enfoques simplistas y sensacionalistas,
dejando de lado el conjunto de factores estruc-
turales de todo tipo (sociales, polticos, econ-
micos, culturales, etc.) que contribuyen a per-
petuar la violencia contra la mujer en nuestra
sociedad.
La publicacin puede ser consultada en
www.mpdl.org
DEPARTAMENTO DE COMUNICACIN
Movimiento por la Paz MPDL
IV. Agenda
T I E MP O D E
NACIONAL
Presentada una publicacin sobre violencia de gnero
contra mujeres inmigrantes
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Agenda_Marruecos 17/09/14 17:10 Pgina 121
Por segundo ao consecutivo, algunos de
los restaurantes ms populares de Madrid,
Barcelona, Valencia y Toledo unieron sus fuer-
zas para frenar uno de los problemas ms
acuciantes del continente africano: el hambre.
Y lo hacen en el marco de la campaa Hoy
comemos Arroz a la Africana, organizada
por el Movimiento por la Paz con el objetivo de
recaudar 53.000 euros para luchar contra la
desnutricin severa de 2.400 personas en Mal
y en Nger, dos de los pases ms pobres del
planeta.
En el marco de la campaa, que se desarroll
entre el 13 y el 23 de junio pasado, cada restau-
rante ofreci a sus clientes su propia versin de
28 restaurantes y escuelas de cocina se unen contra el hambre en frica
Lanzamos la campaa Pueblos en pie de paz
122 N 113 Verano 2014
T I E MP O D E
Con el objetivo de convertir a los Ayunta-
mientos en motores de construccin de paz, el
pasado mes de mayo dimos el pistoletazo de
salida a la campaa Pueblos en pie de Paz.
En total, 377 municipios de menos de 5.000
habitantes de las provincias en las que trabaja el
Movimiento por la Paz han recibido una caja de
herramientas con los materiales necesarios para
poner en marcha propuestas atractivas en mate-
ria de convivencia pacfica en el mbito local.
La iniciativa, dirigida a Grupos, Comisiones,
reas de gobierno y Concejalas de Educa-
cin, Servicios Sociales, Igualdad, Participa-
cin, Juventud, etc. de los mencionados muni-
cipios, constituye una propuesta para el desa-
rrollo de un amplio abanico de actividades diri-
gidas a la ciudadana. Actividades cuyo fin lti-
mo es la educacin en valores de paz, resolu-
cin de conflictos y convivencia pacfica en las
calles y barrios de nuestros municipios.
Puedes encontrar ms informacin sobre
Pueblos en pie de paz consultando en:
www.redciudadanaporlapaz.org
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T I E MP O D E
Verano 2014 N 113 123
T I E MP O D E
Arroz a la Africana, a travs de platos y recetas
creadas para la campaa. Arroz aromatizado a
la crcuma con avestruz en salsa de curry; ve-
gano de judas africanas con arroz; risotto de tri-
gueros, boletus y parmesano; o arroz con alca-
chofas, coliflor y bacalao fueron algunas de las
recetas preparadas para la campaa. Por cada
plato de arroz consumido, el restaurante don
una parte del precio a los proyectos lanzados
por el Movimiento por la Paz en Mal y Nger.
Por su parte, la prestigiosa escuela de coci-
na El laurel participar en la iniciativa introdu-
ciendo sus propias recetas de arroz a la africa-
na en talleres monogrficos o cursos de arroz.
Por cada alumno o alumna que se apunte a di-
chos cursos o talleres la escuela donar un
porcentaje a la campaa.
Para obtener ms informacin, consultar en:
www.arrozalaafricana.org
INTERNACIONAL
El pasado 30 de mayo fue oficialmente inau-
gurado el Centro de Salud Integrado de Moun-
wadata, en la ciudad de Birni Konni, al sur de
Nger. El acto de inauguracin estuvo presidi-
do por el Ministro de Salud Pblica nigerino,
Manou Agali, el Coordinador General de la Co-
operacin Espaola en Nger, Juan Jos Lavn
Surez, y el representante del Movimiento por
la Paz en el pas, Tidjiane Fall.
El centro de salud de Mouwadata est com-
puesto por un bloque preventivo y curativo,
una maternidad, un almacn, un bloque epide-
miolgico, una incineradora, estancias para el
jefe mdico y la matrona y oficina de gestin.
Konni cuenta con 116.270 habitantes (de
ellos, 25.172 mujeres en edad de procrear y
24.742 menores de 5 aos). Las instalaciones
darn cobertura a un total de 150.000 perso-
nas de Konni y sus municipios circundantes,
algunos de ellos de Nigeria.
Esta iniciativa forma parte del Convenio De-
sarrollo rural y salud primaria y reproductiva en
Mal y en Nger financiado por la AECID.
Inauguracin de un Centro de Salud en Mounwadata (Nger)
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Dos informes sobre refugiados sirios en Lbano y Jordania
Los pasados das 4 y 5 de abril se celebr en
la vereda Villa Colombia (municipio de Ovejas,
Departamento de Sucre) el Seminario La Re-
paracin integral a las vctimas del conflicto ar-
mado en Colombia: fundamentos y retos para
su implementacin en contextos de violacin
masiva y sistemtica de Derechos Humanos.
Dicho Seminario tena como objetivos princi-
pales, difundir y ampliar los temas concernien-
tes a la reparacin integral contenida en la Ley
1448 de 2011, con la participacin activa de l-
deres de organizaciones rurales del municipio
de Ovejas.
El seminario cont con la participacin de li-
deresas y lderes comunitarios, funcionarios de
la Unidad de Atencin y Reparacin Integral a
las Victimas de Sucre, la Unidad Nacional de
Proteccin, la Defensora del Pueblo de Sucre,
as como delegados de la Agencia Espaola
de Cooperacin internacional AECID, el Movi-
miento por la paz (MPDL Colombia) y el Ins-
tituto Latinoamericano para Una Sociedad y un
Derecho Alternativo (ILSA), quienes, a partir
de las experiencias de los liderazgos de las or-
ganizaciones asistentes, construyeron un es-
pacio de formacin y reflexin frente a los re-
tos que en su implementacin demanda en el
municipio y el departamento.
Como resultado final de este Seminario, se
propici el fortalecimiento de los liderazgos ru-
rales y de la institucionalidad, as como el im-
pulso de acciones para la activacin del dilo-
go entre los actores del proceso, y la apertura
de nuevos escenarios para la discusin sobre
la reparacin integral a las vctimas en contex-
tos de violacin masiva y sistemtica de Dere-
chos Humanos.
Seminario
La Reparacin integral a las vctimas del conflicto armado en Colombia
En el marco de sus actividades en estos dos pases de Oriente Pr-
ximo, el Movimiento por la Paz ha realizado sendos estudios sobre la
situacin de la poblacin refugiada siria, con el objetivo de determinar
de forma precisa y rigurosa la situacin humanitaria de este colectivo
y, en especial, de las personas con discapacidad dentro de l.
A travs de la realizacin de un importante nmero de entrevistas per-
sonales con familias sirias, grupos de discusin y reuniones con infor-
mantes clave, se han extrado las principales conclusiones de la situa-
cin del mencionado colectivo en cuestiones
como medios de vida, seguridad alimentaria,
agua y saneamiento, alojamiento, salud, edu-
cacin y proteccin, entre otros.
Las conclusiones son muy claras en torno a la vulnerabilidad de la
poblacin refugiada siria en los pases de acogida, y especialmente de
las personas con discapacidad. Tres aos despus del estallido del
conflicto en Siria, son ya ms de 2,6 los millones de personas que se
han refugiado en otros pases. Solo en Lbano hay hoy ms de un mi-
lln de personas refugiadas sirias, mientras que Jordania alberga el
que ya se ha convertido en el segundo mayor campamento de refugia-
dos del mundo, el de Zaatari, con ms de 100.000 personas.
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