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UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL


FACULDADE DE DIREITO
PROGRAMA DE PS-GRADUAO EM DIREITO DA UFRGS

Guilherme Antnio Balczarek Mucelin

REGULAO FINANCEIRA INTERNACIONAL:


DA COOPERAO INFORMAL AOS ACORDOS DE BASILEIA NO BRASIL

Porto Alegre
2014

GUILHERME ANTNIO BALCZAREK MUCELIN

REGULAO FINANCEIRA INTERNACIONAL:


DA COOPERAO INFORMAL AOS ACORDOS DE BASILEIA NO BRASIL

Monografia
apresentada
ao
Programa de Ps-Graduao em
Direito da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio
Grande do Sul como requisito
parcial para obteno do grau de
especialista.
Orientador:
Miragem

Porto Alegre
2014

Prof.

Dr.

Bruno

GUILHERME ANTNIO BALCZAREK MUCELIN

REGULAO FINANCEIRA INTERNACIONAL:


DA COOPERAO INFORMAL AOS ACORDOS DE BASILEIA NO BRASIL

Monografia
apresentada
ao
Programa de Ps-Graduao em
Direito da Faculdade de Direito da
Universidade Federal do Rio
Grande do Sul como requisito
parcial para obteno do grau de
especialista.

Aprovado em 04 de Agosto de 2014.

BANCA EXAMINADORA:

___________________________________________
Professor Doutor Bruno Miragem
Orientador

____________________________________________

___________________________________________

AGRADECIMENTOS

Ao meu ilustre orientador, Prof. Dr. Bruno Miragem.


Aos Coordenadores do Curso, Prof. Dr. Augusto Jaeger
Profa. Dra. Claudia Lima Marques.
minha querida Ades Sanches y Vacas.

RESUMO

Aps a crise financeira mundial de 2008, observadas suas consequncias nos


anos seguintes, o tema da regulao do sistema financeiro internacional
ganhou importncia no cenrio econmico e jurdico. Levando-se em
considerao que sistemas rgidos e puramente domsticos de regulao no
so mais eficientes para prevenir ou evitar crises, haja vista a interdependncia
de economias, o direito internacional buscou formas alternativas de regular
esse setor to caro a todos os pases. Nesse sentido, este estudo busca
elucidar qual esta alternativa, realizada por meio de atores subestatais, a
natureza jurdica dos trabalhos deles resultantes e a importncia do Comit de
Basileia Sobre Regulao Bancria, bem como as suas influncias no Brasil.

Palavras-chave: Comit de Basileia para Regulao Bancria; Sistema


Financeiro Internacional; Cooperao Regulatria Global.

ABSTRACT

After the global financial crisis of 2008, observed its consequences in


subsequent years, the issue of regulation of the international financial system
has gained importance in the economic and legal scenario. Taking into
consideration that rigid and purely domestic regulatory systems are not efficient
to prevent or avoid crises, given the interdependence of economies,
international law sought alternative ways to regulate this section so dear to all
countries. Thus, this study seeks to elucidate what is this alternative way,
performed by subnational actors, the legal nature of their work and the
importance of the Basel Committee on Banking Regulation works and its
influences in Brazil.

Keywords: Basel Committee on Banking Regulation; International Financial


System; Global Regulatory Cooperation.

SUMRIO

1. Introduo

p. 08

2. Sistema Financeiro Internacional:

p. 11

do Risco Sistmico Cooperao Internacional


2.1. A Atividade Financeira Internacional e Nacional

p. 12

2.2. Risco Sistmico e Necessidade de Cooperao

p. 19

2.3.

Cooperao

Internacional

Soft

Law

como p. 25

Instrumento Regulatrio

3. Comit de Basileia, os Acordos e sua Natureza Jurdica

p. 34

3.1. A Natureza Jurdica dos Acordos de Basileia e Outros p. 35


Intrumentos

Regulatrios

do

Sistema

Financeiro

Internacional
3.2. Comit de Basileia e os acordos de Basileia I, II e III

p. 41

3.3. Implantao dos Acordos de Basileia no Brasil

p. 49

4. Consideraes Finais

p. 55

5. Referncias Bibliogrficas

p. 57

1. INTRODUO

O sistema financeiro internacional possui uma arquitetura complexa,


que ganhou este contorno recentemente, acentuando-se nas dcadas finais do
sculo XX. Consequentemente, a ateno dada regulao desse sistema e
s instituies financeiras que o compe tambm cresceu nos ltimos anos.
A preocupao dos pases centrais com relao ao tema e com a
aplicao de normas e standarts financeiros de forma mais enftica e
uniformizada em todo o globo encontra respaldo na tentativa de evitar ou pelo
menos reduzir drasticamente o risco de uma falha sistmica, como se observou
com a crise financeira mundial, de 2009.
O que se constatou que o sistema financeiro internacional no
conta mais com a diplomacia tradicional tpica de direito pblico. Isto se d
justamente porque a regulao desse setor no mbito global no feito de
Estado

para

Estado,

mas

sim

de

agncias

reguladoras

rgos

governamentais domsticos carentes de representatividade e legitimidade


jurdica no plano internacional.
Levando-se

isto

em

considerao,

arquitetura

financeira

internacional se baseia, em larga escala, mas no exclusivamente, em um


sistema de redes de cooperao regulatria entre as economias dos maiores
pases e tambm dos emergentes, por instrumentos ditos de soft law, sem
fora jurdica vinculante, tampouco com sanes internacionais formais por sua
desobedincia.
Foi nesse sentido que os lderes dos pases componentes do Grupo
dos Dez criaram o Comit de Basileia para Superviso Bancria. Aps sua
criao, diversos documentos foram elaborados com padres financeiros a
serem seguidos na tentativa de melhorar a eficincia no controle de riscos a
que esto expostas as instituies financeiras do mundo todo, principalmente
no que tange s grandes economias.

Dentre os documentos mais importantes, destacam-se o Acordo de


Basileia I, seu adendo de 1996, os Princpios Essenciais de Basileia, o Acordo
de Basileia II e sua reformulao ps-crise, Basileia III. Mesmo os no
signatrios do Comit costumam adotar seus normativos como referencial para
orientar as polticas reguladoras dos sistemas financeiros domsticos, levando
em considerao as caractersticas regionais e com cronogramas de
implementao diversos, mas sempre seguindo os princpios considerados
bsicos.
No caso do Brasil, o pas aderiu s normas do Acordo de Basileia I a
partir de 1994, a contar da publicao da Resoluo do Conselho Monetrio
Nacional n. 2.099, de 17 de agosto do referido ano e no ano de 1996 tambm
internalizou o adendo elaborado pelo Comit.
Foi em 1999 que o Comit de Basileia percebeu a insuficincias das
medidas adotadas por Basileia I, o que levou formulao de um novo acordo,
atualizado e mais amplo. Assim, em junho de 2004 foi publicado o Acordo de
Basileia II. Aps a crise, contudo, foi forjada uma atualizao do ltimo acordo,
o que resultou no Acordo de Basileia III, o mais recente trabalho do Comit.
Em ambos os casos, o Brasil acatou as recomendaes atravs de
resolues e circulares publicados pelos rgos competentes, de forma a
adaptar o sistema financeiro nacional s exigncias do sistema internacional,
mas sempre mostrando uma forma mais conservadora de internalizar tais
recomendaes.
Todas as aes de Basileia tiveram como objetivo fortalecer a
solidez e a estabilidade do sistema financeiro internacional, sem que houvesse
comprometimento da concorrncia entre as instituies financeiras, de forma a
tentar evitar crises sistmicas pela quebra ou falha em sistema financeiro
domstico de determinado pas.
Assim, esta pesquisa procurou caracterizar o sistema financeiro
internacional, bem como levantar os pontos relativos aos sistemas de
cooperao regulatria envolvendo quase todos os pases do mundo, a fim de
evitar ou prevenir novas crises. Para tanto, o trabalho ser dividido em duas

10

partes, seguindo o plano francs, do geral ao mais especfico, cada seo


subdividida em trs subcaptulos.
Nesse sentido, o primeiro captulo tratar do sistema financeiro
internacional e do sistema financeiro nacional, do risco sistmico e da
necessidade de cooperao no plano mundial. Ainda na parte primeira, tratarse- sobre os instrumentos de soft law como marcos regulatrios, sua
efetividade, suas crticas e benefcios.
O segundo captulo contar a criao do Comit de Basileia de
Superviso Bancria, a sua influncia no globo, os Acordos de Basileia I, II e
III, natureza jurdica de tais acordos, bem como a maneira que tais
recomendaes se internalizam no Brasil. Por fim, sero tecidas concluses
acerca do tema, com referncia a possveis pesquisas futuras.
O mtodo de pesquisa ser o dedutivo e comparativo, atravs de
levantamento bibliogrfico de doutrina, artigos acadmicos de renome
internacional, pesquisa de jurisprudncia e demais dados relevantes ao que
concernem arquitetura do sistema financeiro internacional.
A realidade observada neste estudo visa a demonstrar a importncia
dos instrumentos de soft law para a regulao do sistema financeiro
internacional, bem a importncia do Comit de Basileia na preveno de crises
e a sua integrao ao sistema financeiro nacional.

11

2. SISTEMA FINANCEIRO INTERNACIONAL: DO RISCO SISTMICO


COOPERAO INTERNACIONAL

A crise mundial de 2008 e algumas outras, com menor


intensidade, precedentes mostrou a capacidade que graves abalos sofridos
por sistemas financeiros nacionais, ou conglomerados bancrios tm de atingir
outros sistemas financeiros de outros pases, afetando as respectivas
economias, gerando perdas em reas como a renda, produo e emprego1.
A preveno e conteno desse tipo de crise j no esto mais
adstritas somente regulamentao interna de cada pas, a partir da
concepo de Estado-nao, muito embora dependa, em grande escala, da
estrutura e aes regulatrias dos ordenamentos jurdicos internos, haja vista a
necessidade de observao das peculiaridades institucionais locais.
Assim, existe hoje no sistema regulatrio um dilema: os pases tm
observado que seus mecanismos puramente internos j no so eficazes para
conter crises que superam, cada vez mais e com maior velocidade, os
territrios nacionais; de outra banda, so encontrados entraves a uma
regulao financeira internacional, porque os prprios pases no querem abrir
mo de sua soberania nesta rea2.
Nesse sentido, os maiores avanos na rea de regulao financeira
no plano internacional esto ocorrendo, nas ltimas dcadas, de maneira a
destoar dos tradicionais meios do direito internacional pblico, no havendo
celebrao de tratados ou compromissos formais. As aes so marcadas por
informalidade, despidas de fora jurdica vinculante, dependendo de cada pas
os critrios de adoo e as escolhas normativas da advindas para a
internalizao de tais aes.

ARNER, Douglas. The Global Credit Crisis of 2008: causes and consequences. The International Lawyer,
v. 43, n. 1, p. 91-136, 2009.
2
ACHARYA, Viral V., WATCHEL, Paul e WALTER, Ingo. International Alignment of Financial Sector
Regulation. In: ACHARYA, Viral V.; RICHARDSON, Matthew (Coord.). Restoring Financial Stability: how to
repair a failed system. Wiley: New York, 2009. p. 373.

12

inegvel que este novo sistema marcado pela informalidade pode


trazer inmeros benefcios, com ganhos de eficincia, maior agilidade,
adaptabilidade e apuro tcnico na coordenao regulatria. H, contudo,
crticas no que concerne a sua legitimidade e representatividade na esfera
internacional, haja vista a incapacidade que foi observada de prevenir a
ocorrncia da crise financeira mundial atual.
Com a globalizao financeira, foi constatada a interdependncia
entre as economias nacionais e seus respectivos sistemas financeiros, de
modo que foi notado o surgimento de um risco sistmico, capaz de propagar-se
rapidamente para alm das fronteiras nacionais, potencializando o efeito de
crises de origens domsticas, o que, por si s, justifica o fortalecimento de
redes regulatrias internacionais no que concerne ao sistema financeiro.

2.1. A ATIVIDADE FINANCEIRA INTERNACIONAL E NACIONAL

Relaes

financeiras

so

aquelas

que

tm

como

agentes

fundamentais unidades superavitrias e deficitrias, que transacionam meios


que permitem a realizao imediata de gastos desejados em troca de direitos
sobre rendas futuras3.
Tais relaes possibilitam queles que tm recursos transferi-los
para os que se dispe a empreender, inovar, contribuir e desenvolver
atividades produtivas. Em outras palavras, relaes financeiras servem para
alavancar o desenvolvimento econmico, proporcionando alocao mais
eficiente de recursos entre quem os tem e investidores.
Mercados financeiros so, ento, transaes que so feitas com
obrigaes emitidas por agentes deficitrios ou por intermedirios financeiros
que busquem canalizar recursos para si. Eles so regulados, por sua vez, por
3

CARVALHO, Fernando J. Cardim et al. Economia monetria e financeiras: teoria e poltica. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2001. p. 238.

13

instituies e prticas de funcionamento institudas pelos prprios participantes


das transaes e, em parte, pelos Estados.
Os mercados financeiros no so estruturados de mesma forma em
todos os pases. Muito antes o contrrio, economias desenvolvidas se
exponenciam por ter sistemas de intermediao financeira diversificada e
ajustada s necessidades particulares de seus agentes produtivos, de modo
que perfectibilizam o direcionamento de recursos de unidades superavitrias
para unidades carentes de capital para investimento4.
Nesse sentido,
Um sistema financeiro definido pelo conjunto de mercados
financeiros existentes numa dada economia, pelas instituies ali
atuantes e suas formas de interao, mais as regras de interveno e
participao do poder pblico. a estrutura justamente o que define
um sistema financeiro: o modo de interao entre os mercados e
5
suas instituies .

Haja vista a importncia que se coloca sob a gide do sistema


financeiro, ele um dos setores mais regulados no mundo, embasado em trs
motivos bsicos para que exista tal predominncia: (a) aumentar a informao
disponvel aos investidores, (b) garantir o adequado funcionamento do sistema
financeiro e melhorar o controle sobre a oferta de moeda6.
No direito brasileiro, a Constituio Federal refere, especialmente
em seu artigo 21, VIII, as operaes de crdito, cmbio e capitalizao, bem
como as de seguros e de previdncia privada, ao atribuir Unio a
competncia para fiscalizar as operaes de natureza financeira7.
Alm deste dispositivo, a Carta Magna dedicou o artigo 192 ao
Sistema Financeiro Nacional. Em sua redao original, constava uma srie de

ASSAF NETO, Alexandre. Mercado financeiro. So Paulo: Atlas, 2008. p. 8.


VERAS, Miguel de Siqueira. Regulamentao do Sistema Financeiro: A Contribuio para a Promoo
do Desenvolvimento Equilibrado do Pas. 2004. 166 f. Dissertao (Mestrado em Administrao)
Universidade Federal da Bahia, 2004.
6
HILLBRECHT, Ronald. Economia Monetria. So Paulo: Atlas, 1999.
7
Constituio Federal, artigo 21, VIII Compete Unio: [...] administrar as reservas cambiais do Pas e
fiscalizar as operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e capitalizao, bem
como as de seguros e de previdncia privada.
5

14

agentes e atividades que tinham status de integrantes necessrios do sistema


e que deveriam ser regulados unicamente por uma lei complementar, como as
instituies bancrias oficiais e privadas, os estabelecimentos de seguro,
previdncia e capitalizao e as cooperativas de crdito.
A redao do artigo 192 foi alargada pela Emenda Constitucional
n. 40, de 2003, eliminando a meno dos atores ou atividades antes
determinados, exceo as cooperativas de crdito, cuja referncia foi mantida
no texto constitucional. A novel redao dispe que as vrias partes que
compem o Sistema Financeiro Nacional podero ser definidas e reguladas por
leis complementares diversas, que disporo, inclusive, sobre a participao do
capital estrangeiro nas instituies que o integram8.
No mbito infraconstitucional, existem inmeras leis que dispe
sobre ramos especficos da atividade financeira. Destacam-se, contudo, a Lei
n. 6.385, de 07 de dezembro de 1976, que dispe sobre o mercado de valores
mobilirios e criou a Comisso de Valores Mobilirios e a Lei n. 4.595, de 31
de dezembro de 1964, dispondo sobre a poltica e as instituies monetrias,
bancrias e creditcias, tendo criado o Conselho Monetrio Nacional e o Banco
Central do Brasil9.
A composio do Sistema Financeiro Nacional idealizada a
partir de uma diviso entre rgos normativos (Conselho Monetrio Nacional,
Conselho Nacional de Seguros Privados e Conselho Nacional de Previdncia
Complementar), entidades supervisoras (Banco Central do Brasil, Comisso de
Valores Mobilirios, Superintendncia de Seguros Privados e Superintendncia
Nacional de Previdncia Complementar) e operadores financeiros (instituies
financeiras captadoras de depsitos vista, bolsas de mercadorias e futuros,
resseguradoras, entidades fechadas de previdncia complementar, bancos de
8

Constituio Federal, artigo 192: O sistema financeiro nacional, estruturado de forma a promover o
desenvolvimento equilibrado do Pas e a servir aos interesses da coletividade, em todas as partes que o
compem, abrangendo as cooperativas de crdito, ser regulado por leis complementares que disporo,
inclusive, sobre a participao do capital estrangeiro nas instituies que o integram. (Redao dada
pela Emenda Constitucional n 40, de 2003) (Vide Lei n 8.392, de 1991)
9
FIGUEIREDO, Leonardo Vizeu. O sistema financeiro e a atualizao monetria no Brasil. In: JANTALIA,
Fabiano (Coord.). A regulao jurdica do sistema financeiro nacional. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
p. 6-16.

15

cmbio, bolsas de valores, sociedades seguradoras, demais instituies


financeiras,

entidades

fechadas

de

previdncia

complementar,

outros

intermedirios financeiros e administradores de recursos de terceiros,


sociedades

de

capitalizao

entidades

composio

classificao

abertas

de

previdncia

das

instituies

complementar)10.
Essa

linear

financeiras forjadas pelo Banco Central do Brasil encontram bices, ao passo


que existe uma multiplicidade dessas instituies e das atividades por elas
exercidas11. Enfatiza-se, portanto, para estabelecer as bases das diversas
categorias de instituies ou que sejam a elas equiparadas, a Lei n. 4.595/64.
Em seu artigo 17, estabelece a Lei que so instituies
financeiras, para os efeitos da legislao em vigor, as pessoas jurdicas
pblicas ou privadas, que tenham como atividade principal ou acessria a
coleta, intermediao ou aplicao de recursos financeiros prprios ou de
terceiros, em moeda nacional ou estrangeira, e a custdia de valor de
propriedade de terceiros, equiparando tambm a elas as pessoas fsicas que
exeram qualquer das atividades referidas neste artigo, de forma permanente
ou eventual.
O artigo 18 da mesma Lei, por sua vez, determina que as
instituies financeiras podero exercer suas atividades somente mediante
autorizao prvia do Banco Central do Brasil ou

sob decreto do Poder

Executivo, se forem estrangeiras.


Subordina, tambm, alm dos estabelecimentos bancrios
oficiais ou privados, das sociedades de crdito, financiamento e investimentos,
das caixas econmicas e das cooperativas de crdito ou a seo de crdito das
cooperativas que a tenham, [...] as bolsas de valores, companhias de seguros e
de capitalizao, as sociedades que efetuam distribuio de prmios em
imveis, mercadorias ou dinheiro, mediante sorteio de ttulos de sua emisso
10

BANCO CENTRAL DO BRASIL: Composio do sistema financeiro nacional. Disponvel em: <
http://www.bcb.gov.br/?SFNCOMP>. Acesso em: 24 de jun. 2014.
11
YAZBEK, Otavio. Regulao do mercado financeiro e de capitais. Rio de Janeiro: Elsevier, 2007. p. 158.

16

ou por qualquer forma, e as pessoas fsicas ou jurdicas que exeram, por


conta prpria ou de terceiros, atividade relacionada com a compra e venda de
aes e outros quaisquer ttulos, realizando nos mercados financeiros e de
capitais operaes ou servios de natureza dos executados pelas instituies
financeiras12.
Nesse contexto, o direito bancrio pode ser caracterizado como
um instrumento de regulao, de ordenao econmica, muito por causa do
modelo de Estado regulador que ganhou fora a partir dos anos 1980 13. Assim,
as normas emitidas para regularem determinados setores da economia tm
como

objetivo

promoo

de

finalidades

especficas

noo

de

instrumentalidade jurdica.
Destarte, busca-se na rea bancria, ento, a preveno do risco
sistmico, a proteo da poupana popular, a promoo da concorrncia e o
fomento ao crdito. Nesse compasso instrumental, direito e poltica pblica
fundem-se, na medida em que o padro para medir a efetividade do direito
passa a ser a sua capacidade de promover aqueles fins vistos como poltica e
socialmente desejveis14.
Em setores verticalmente regulados como o bancrio, a
complexidade uma caracterstica relevante. Assim, a normatizao jurdica
especializou-se e aprofundou-se e acabou por se tornar internacional em certa
medida. Consequentemente, a disciplina regulatria passou a ser uma tarefa
de especialistas, com uma racionalidade ou lgica prpria, que foge s garras
12

Lei 4.595 de 31 de Dezembro de 1964, artigo 18, 1: As instituies financeiras somente podero
funcionar no Pas mediante prvia autorizao do Banco Central da Repblica do Brasil ou decreto do
Poder Executivo, quando forem estrangeiras. 1 Alm dos estabelecimentos bancrios oficiais ou
privados, das sociedades de crdito, financiamento e investimentos, das caixas econmicas e das
cooperativas de crdito ou a seo de crdito das cooperativas que a tenham, tambm se subordinam
s disposies e disciplina desta lei no que for aplicvel, as bolsas de valores, companhias de seguros e
de capitalizao, as sociedades que efetuam distribuio de prmios em imveis, mercadorias ou
dinheiro, mediante sorteio de ttulos de sua emisso ou por qualquer forma, e as pessoas fsicas ou
jurdicas que exeram, por conta prpria ou de terceiros, atividade relacionada com a compra e venda
de aes e outros quaisquer ttulos, realizando nos mercados financeiros e de capitais operaes ou
servios de natureza dos executados pelas instituies financeiras.
13
SALAMA, Bruno Meyerhof. Rumo a uma teorizao jurdica da inovao financeira: os negcios
bancrios indiretos. Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central, 2010. Disponvel em:
http://works.bepress.com/bruno_meyerhof_salama/52/. Acesso em: 12 de ago. 2014.
14
Ibidem.

17

da

especificidade

somente

da

regulao,

com

uma

caracterizao

15

subsistmica .
De acordo com a American Society of International Law (ASIL), o
direito internacional financeiro um ramo do direito que tem como disciplina o
os mercados financeiros internacionais, com o objetivo de verificar a atuao
dos atores formalizados e dos subestatais no desenvolvimento das relaes
econmicas internacionais e monetrias16.
O

foco

no

que

se

denomina

arquitetura

financeira

internacional, ou seja, no se enfatiza somente as aes do FMI, do Banco


Mundial e do Banco de Compensaes Internacionais, mas tambm dos
organismos e organizaes financeiras com diferentes graus de formalizao e
representatividade no quadro internacional, no sentido de desenvolver,
implementar e monitorar os padres financeiros17.
A expresso arquitetura financeira internacional surgiu no ano
de 1999, por causa das crises do final da dcada de 1990. No existe, contudo,
na doutrina, uma conceituao aceita com unanimidade, podendo abranger (i)
um conjunto de padres financeiros internacionais que devem ser aplicados
globalmente, atuando no risco sistmico; e (ii) os vrios organismos que
produzem os ditos padres financeiros internacionais e que estimulam a
internalizao nos ordenamentos jurdicos ptrios.
Em uma acepo mais alargada, poder-se-ia incluir em sua
conceituao tambm (iii) as medidas editadas com o objetivo de resolver
crises financeiras internacionais e as instituies nelas envolvidas; e (iv) os

15

SALAMA, Bruno Meyerhof. Rumo a uma teorizao jurdica da inovao financeira: os negcios
bancrios indiretos. Revista da Procuradoria-Geral do Banco Central, 2010. Disponvel em:
http://works.bepress.com/bruno_meyerhof_salama/52/. Acesso em: 12 de ago. 2014.
16
AMERICAN SOCIETY OF INTERNATIONAL LAW ASIL. Guide to electronic resources for international
law. Disponvel em: http://www.asil.org/iell.cfm#intro. Acesso em: 25. Jun. 2014.
17
ARNER, Douglas W. The Developing Discipline of International Financial Law. In: International
Economic Law: the state and future of the discipline. [s.l.]: Hart, 2008. p. 245-264.

18

padres regulatrios que garantiriam a integridade e a transparncia dos


mercados financeiros18.
Servios financeiros, por sua vez, tem definio normativa
encontrada nas normas internacionais vinculadas Organizao Mundial do
Comrcio. De acordo com essas normas, servios financeiros abrangem todos
os servios de seguros e servios a eles relacionados e todos os servios
bancrios e outros servios financeiros (excludos os seguros)19.
O direito da integrao tambm aborda este assunto de forma
especfica. O MERCOSUL debate os assuntos financeiros atravs das aes
do Subgrupo de Trabalho n. 4, de agosto de 1995, objetivando a criao de
um mercado comum regional contemplando os setores bancrio, de seguros e
de mercados de capitais20, contando com grupos especializados dentro de
cada temtica.
J a Unio Europeia conta com uma poltica especfica para
regular a atividade financeira, elaborada pela Comisso Europeia, visando
consolidao de um mercado nico financeiro. Como reao ltima crise
mundial de crescentes esforos regulatrios a nveis globais, regionais e
nacionais, foi forjado um programa de reforma financeira arrojado que est
sendo implementado na comunidade europeia21.
Os Estados Unidos, por sua vez, editou em 2010 a Lei DoddFrank Wall Street Reform and Consumer Protection Act, lei federal que tem por
escopo a promoo de uma reforma regulatria no sistema financeiro
americano, aumentando a regulao federal, e, por conseguinte, os poderes de
interveno estatal, principalmente no que tange atividade bancria, de
18

GIOVANOLI, Mario. The Development of the International Financial Architecture and the Global Crisis
of 2008/9. In: International Monetary and Financial Law: the global crisis. Oxford: Oxford University,
2010. p. 4.
19
Veja mais em: OMC. ACORDO GERAL SOBRE O COMRCIO DE SERVIOS. Anexo sobre servios
financeiros. Item 5. Disponvel em: http://www.wto.org/spanish/tratop_s/serv_s/10-anfin_s.htm.
Acesso em: 27 jun. 2014.
20
SGT-4 Subgrupo de Trabalho n. 4 Assuntos Financeiros. Disponvel em
http://www.bcb.gov.br/?SGT4ESTRUT. Acesso em: 26 jun. 2014.
21
COMISSO EUROPEIA. Regulating Financial Services for Sustainable Growth: COM(2010) 301.2.6.2010.
Disponvel em: http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/general/com2010_en.pdf. Acesso
em: 27 jun. 2014.

19

mercados de capitais e de mercado de derivativos, criando uma agncia ligada


ao governo para proteo dos consumidores de servios financeiros22.
Como se observa, em diversas seno todas partes do globo a
preocupao com a regulao da atividade financeira, seja a nvel nacional,
regional, comunitria ou internacional, principal centro de discusses. Apesar
de ser matria eminentemente econmica, o direito tem dado ateno especial
a esta matria, por necessitar de uma abordagem normativa a respeito do
tema.

2.2. RISCO SISTMICO E NECESSIDADE DE COOPERAO

Os sistemas financeiros nacionais estiveram, nas ltimas dcadas,


merc de liberalizao e da desregulamentao que, combinado com o avano
da

tecnologia,

principalmente

em

reas

como

informtica

as

telecomunicaes, resultou em aumento dos fluxos de capitais entre os pases


e no comrcio transfronteirio.
A transformao surgida em decorrncia desses fatores mudou a
estrutura da atividade financeira mundial, criando oportunidades maiores de
lucro, mas tambm criou um nvel de risco nas transaes financeiras capaz de
impactar a estabilidade do sistema como um todo23.
Os bancos e outras instituies financeiras passaram a adotar
instrumentos mais complexos para lidar com a questo, o que permitiu uma
alocao mais eficiente de recursos e investimentos, o que gerou, em princpio,
um efeito positivo no desenvolvimento econmico dos pases. Por outro lado,
aumentou a interdependncia entre as instituies financeiras do mundo todo,

22

ESTADOS UNIDOS DA AMRICA - Dodd-Frank Wall Street Reform and Consumer Protection Act.
Disponvel em: https://www.sec.gov/about/laws/wallstreetreform-cpa.pdf. Acesso em: 25 jun. 2014.
23
CROCKETT, Andrew. Why is Financial Stability a Goal of Public Policy?: Working paper. Basel: Bank for
International Settlements, 2000.

20

expondo a realidade do perigo de um risco sistmico, que pode ensejar


quebras bancrias e volatilidades nos fluxos internacionais de capitais.
Se, por um lado, a globalizao do sistema financeiro trouxe
benefcios, por outro fragilizou esse mesmo sistema. As ltimas crises
financeiras, em especial a de 2008, demonstram que tais fatores atuam como
desestabilizadores dos sistemas financeiros nacionais, comprometendo, assim,
negativamente o crescimento econmico e gerando prejuzos tambm sociais.
A utilizao do termo crise sistmica tambm no consenso na
doutrina. Pode ser usada tanto uma acepo restrita, no sentido de descrever
problemas especficos em sistemas de pagamentos, quanto em um sentido
mais amplo, indicando uma crise macroeconmica, em decorrncia de falhas
estruturais financeiras24.
A abordagem aqui adotada a que diz respeito aos riscos do
sistema financeiro como um todo, portanto a abrangente macroeconmica.
Nesse sentido, ela se d em virtude de aspectos negativos externos prprios
da atividade desenvolvida por bancos e instituies financeiras, o que, por si
s, justificariam a interveno de autoridades reguladoras.
No ponto nevrlgico do conceito de risco sistmico est, assim, o
que a literatura econmica chama de efeito de contgio, isto , a possibilidade
de que todo o sistema financeiro acabe se contaminando por uma falha que
pode ser individualmente originada, tudo em razo do grau de conectividade e
interdependncia que existe hoje entre as instituies financeiras25.
Um sistema financeiro estvel pode proporcionar ambiente favorvel
ao crescimento econmico, atravs da alocao eficiente de recursos. Ao
contrrio, entretanto, se deixado sem nenhum tipo de regulao, o sistema
financeiro tende a ciclos de instabilidade e contgio, levando a crises que
geram custos para toda a sociedade, e no apenas aos bancos, acionistas e
24

DOW, James. What is Systemic Risk?: moral hazard, initial shocks and propagation. Monetary and
Economic
Studies.
Dez.
2000.
p.
2.
Disponvel
em:
<
http://www.imes.boj.or.jp/research/papers/english/me18-2-1.pdf?origin=publication_detail>
Acesso
em: 28 jul. 2014.
25
CRANSTON, Ross. Principles of Banking Law. Oxford: Oxford University, 2002. p. 66.

21

depositantes, haja vista adoo de polticas governamentais que sugam


recursos pblicos advindos da coletividade e que poderiam estar sendo
alocados em outros setores26.
Nesse diapaso, os bancos ocupam posio de destaque nos
sistemas financeiros. Eles so o centro da rede de pagamentos e uma falha
ocorrida em determinado banco poder provocar o efeito domin, estendendose a outros bancos. Definir, contudo, se uma falha bancria poder exercer tal
efeito uma deciso complexa e que levar em considerao aes
governamentais. Ora, o interesse pblico se justificaria no em razo de
determinada instituio financeira, mas sim na preveno dos efeitos colaterais
sistmicos que ele poder provocar no sistema financeiro internacional27.
O risco sistmico pode ser caracterizado, assim, como uma
externalidade negativa que toda a sociedade custeia, muito porque as
instituies financeiras falham em precificar os riscos das suas atividades
especulativas28. Como dito, altos nveis de risco financeiro podem ocasionar
graves falhas bancrias, comprometendo o sistema financeiro como um toda e
gerando crises.
Assim, podemos extrair a funo primeira da regulao financeira
internacional, que deveria ser de promover a correta precificao dos riscos em
todos os sistemas financeiros, bem como a garantia de que reguladores no se
limitem na anlise de quantidade de risco de forma isolada, mas que analisem,
precipuamente, a quantidade de risco agregada, que criada por todas as
instituies financeiras atuantes nos mercados financeiros pelo mundo.
Se assim no fosse, se as instituies financeiras operassem
somente em seu pas de origem, seria perfeitamente cabvel que a regulao
do sistema financeiro nacional fosse estipulada somente por aquele governo. A
realidade, todavia, no a que se apresenta: ao contrrio, h cada vez mais a
26

DAVIES, Howard; GREEN, David. Global Financial Regulation: the essential guide. [s.l.]: Polity, 2008. p.
12-15.
27
Op. Cit. p. 16-17.
28
ALEXANDER, Kern; GHUMALE, Rahul; EATWELL, John. Global Governance of Financial Systems: the
international regulation os systemic risk. Oxford: Oxford University, 2006. p. 25.

22

atuao bancria transfronteiria operao por meio de filiais no estrangeiro


fato que sustenta a teoria da adoo de padres regulatrios internacionais
comuns para os atuantes no sistema financeiro29.
A consolidao da regulao do sistema financeiro internacional no
um consenso, haja vista as diferenas nacionais especficas. Em outras
palavras, os pases podem divergir a respeito do grau de tolerncia com
relao instabilidade financeira, a falhas institucionais e permissividade, no
sentido de que ambientes menos regulados permissivos, portanto possam
atrair mais transaes internacionais com certa facilidade.
Naturalmente, h divergncias e resistncias quanto aceitao de
normas internacionais uniformizadoras, muito porque retira das autoridades
nacionais a sua autonomia regulatria. Assim fcil observar que a regulao
financeira, por ser parte soberana de determinado Estado, encontra bice
celebrao de acordos ou tratados formais internacionais. Entretanto, pode-se
considerar

alargamento

do

consenso

internacional

respeito

do

reconhecimento de necessidade de convergncia e cooperao regulatria no


que tange ao sistema financeiro internacional, principalmente depois do
primeiro grande colapso bancrio de 197430.
Aps a crise mexicana de 1994, o G-7, grupo de chefes de estado e
de governo das sete maiores economias do planeta31, emitiu comunicado
alertando sobre a necessidade de uma cooperao internacional mais prxima
na regulao e superviso de instituies e mercados financeiros. No mesmo
documento, salientavam s autoridades nacionais que aprofundassem a
cooperao para o desenvolvimento conjunto de sistemas e padres
regulatrios adequados ao monitoramento e conteno de riscos32.

29

DAVIES, Howard; GREEN, David. Global Financial Regulation: the essential guide. [s.l.]: Polity, 2008. p.
21.
30
EATWELL, John; TAYLOR, Lance. Global Finance at Risk: the case for international regulation. [s.l.]:
New Press, 2000. p. 97.
31
Fazem parte do G-7: Frana, Estados Unidos da Amrica, Reino Unido, Alemanha, Japo, Itlia e
Canad.
32
G-7. Halifax Summit Communiqu, de 16 de junho de 1995. Disponvel em :
http://www.g8utoronto.ca/summit/1995halifax/communique/index.html. Acesso em: 30 jul. 2014.

23

Outro exemplo do reconhecimento de necessidade de regulao e


cooperao internacional do sistema financeiro reside no Financial Regulatory
Reform a New Foundation: Rebuilding Financial Supervision and Regulation,
plano de reforma regulatria produzido pelo governo norte-americano em 2009,
como resultado da grande crise. O documento reconhece o risco sistmico e
dispe o pas a liderar esforos para a coeso do sistema financeiro
internacional:
Como pudemos testemunhar durante esta crise, o estresse
financeiro pode se espalhar fcil e rapidamente por entre fronteiras
nacionais. Apesar disso, a regulao ainda , em larga medida,
estabelecida a partir de um contexto nacional. Sem superviso e
regulao consistentes, instituies financeiras tendero a mudar
suas atividades para jurisdies com padres regulatrios menos
firmes, criando uma corrida por parmetros mais frouxos e
intensificando o risco sistmico para todo o sistema financeiro global.
Os Estados Unidos vm exercendo um forte papel de liderana nos
esforos para uma maior coordenao das polticas de regulao
financeira por intermdio do G-20, do Conselho de Estabilidade
Financeira e do Comit de Basileia sobre Superviso Bancria.
Usaremos nossa posio de liderana na comunidade internacional
para a promoo de iniciativas compatveis com as reformas
regulatrias internas descritas neste documento. Colocaremos o foco
na obteno de um consenso internacional acerca de quatro tpicos
fundamentais: padres regulatrios sobre exigncias de capital,
fiscalizao dos mercados financeiros globais, superviso de
instituies financeiras com atuao internacional e preveno e
33
gerenciamento de crises .

Nesta seara, no mbito da Unio Europeia, as concluses do


Relatrio Larosire de fevereiro de 2009, construdo por um grupo de
especialistas e presidido pelo homnimo do relatrio so parecidas com as
do plano americano. O rapport reconhece a necessidade de cooperao a nvel
global, muito embora estivesse centrado em um cenrio eminentemente
europeu, ao atribuir ao Conselho de Estabilidade Financeira e organismos
internacionais, a exemplo do Comit de Basileia de Superviso Bancria,
papis de extrema importncia para a convergncia regulatria no plano
internacional. O documento prev expressamente:

33

ESTADOS UNIDOS DA AMRICA. Financial Regulatory Reform a New Foundation: Rebuilding


Financial Supervision and Regulation. Departamento do Tesouro dos EUA. Disponvel em <
http://www.treasury.gov/initiatives/Documents/FinalReport_web.pdf>. Acesso em: 22 jun. 2014.

24

A integrao econmica e financeira global j atingiu um nvel no


qual a nenhum pas ou regio permitido insular-se dos
acontecimentos que ocorrem ao redor do mundo. Isso conduz
necessidade de uma resposta regulatria globalmente coordenada
no apenas no campo da regulao e superviso financeira, mas
tambm nas reas de macroeconomia e do gerenciamento de
34
crises.

E recomenda:
Recomendao 25: O Grupo recomenda que, baseado em objetivos
claros e cronogramas definidos, o Conselho de Estabilidade
Financeira, atuando em conjunto com organismos internacionais
formuladores de standarts como o Comit de Basileia sobre
Superviso Bancria, assuma a responsabilidade sobre a promoo
de convergncia na regulao financeira internacional a partir dos
35
mais elevados padres .

Inciativas semelhantes, enfatizando, da mesma forma, a importncia


de uma cooperao global e a regulao financeira internacional, foram
adotadas pela autoridade regulamentadora financeira do Reino Unido 36 e pelo
Grupo dos Trinta G-3037, tambm caracterizadas como reao recente crise
econmica.
Como se pode verificar, a preocupao com um sistema financeiro
internacional regulado atravs de cooperao global um dos temas da
literatura econmica e, mais atualmente, da doutrina jurdica. Para tanto,
imprescindvel que haja atores atuantes nesse sentido, para que se possa
tentar uniformizar a regulamentao dos mercados financeiros internacionais, a
exemplo do Comit de Basileia, que ser objeto de estudo no prximo captulo.

34

UNIO EUROPEIA Larosire Report: the High-Level Group on Financial Supervision in the EU.
Bruxelas,
25
fev.
2009.
Disponvel
em
<
http://ec.europa.eu/internal_market/finances/docs/de_larosiere_report_en.pdf> . Acesso em: 25 jun.
2014.
35
Ibidem.
36
REINO UNIDO. The Turner Review: a regulatory response to the global banking crisis. London: Financial
Services Authority, 2009. Disponvel em: http://www.fsa.gov.uk/pubs/other/turner_review.pdf. Acesso
em: 28 jun. 2014.
37
G-20. Financial Reform: a framework for financial stability. Group of Thirty. Disponvel em:
http://www.group30.org/pubs/recommendations.pdf. Acesso em: 18 jun. 2014.

25

2.3. COOPERAO INTERNACIONAL E SOFT LAW COMO INSTRUMENTO


REGULATRIO

A forma de cooperao internacional clssica se d atravs de


tratados bilaterais ou multilaterais, que so desenvolvidos com a ajuda de
organizaes internacionais formalmente estabelecidas, a exemplo da ONU38.
A crtica existente a este modelo, que no mais hegemnico,
embora ainda reconhecido, que enfrentaria a soberania dos nacionais.
Tambm, a ascenso de atores no-estatais, mas formalmente constitudos e
reconhecidos, tornou a forma tradicional de cooperao inacessvel para a
maioria dos Estados, mas, por outro lado, se mostram (os atores no-estatais)
pouco capazes de prestar contas de suas aes39.
Por outro lado, uma nova forma de cooperao internacional tem
sido percebida nas ltimas dcadas. Segundo esta teoria, as formas de
cooperao no se do mais de Estado para Estado, formal e solenemente,
mas sim de maneira informal e discretamente entre atores subestatais, em
especial as agncias ou entidades governamentais dotadas de personalidade
jurdica de direito interno, mas no externo, com atribuies altamente
especializadas40.
Em outras palavras, o Estado no estaria perdendo fora; ao
contrrio, ele estaria desagregando-se em partes separadas conforme diviso
interna da prpria nao. Nesse sentido, as instituies que compem o Estado
em todas as instncias estariam aumentando seu campo de atuao para alm
das fronteiras nacionais. Logo, o modelo de negociao diplomtica tem
perdido foras, prevalecendo a ideia de cooperao internacional regulatria.

38

RAUSTIALA, Kal. The architecture of international cooperation: transgovernamental networks and the
future of international law. Virginia Journal of International Law. V. 43, n. 1, 2002. p. 17.
39
NYE JR., Joseph S. Globalizations Democratic Deficit. Foreign Affairs, jul/ago 2001. p. 2-3. apud
RAUSTIALA, op. cit., p. 3.
40
SLAUGHTER, Anne-Marie. A New World Order. [s.l.], Princeton University, 2004. p. 12-14.

26

No diferente na matria de regulao financeira internacional, que


marcada, especialmente aps a dcada de 1970, pelo desenvolvimento de
mecanismos informais e pela formao de redes regulatrias de cooperao.
Global financial regulatory networks a expresso utilizada para se
referir a uma teia de arquitetura prpria, com redes informais interconectadas
para a cooperao na regulao financeira internacional41, que colaboram com
as instituies multilaterais formais, a exemplo do Fundo Monetrio
Internacional, o Grupo Banco Mundial, a Organizao para Cooperao e
Desenvolvimento Econmico, o Banco de Compensaes Internacionais e
organismos vinculados Organizao das Naes Unidas.
Segundo Joseph Norton42, na atualidade, papis centrais na
regulao no sistema financeiro so exercidos pelo Comit de Basileia de
Superviso Bancria, o Grupo dos Sete/Oito, o Grupo dos Vinte, o Frum de
Estabilidade Financeira e o Grupo de Ao contra a Lavagem de Dinheiro e
Financiamento do Terrorismo.
Importante salientar que ainda no existe um sistema financeiro
internacional totalmente integrado e fechado, mas sim diversos sistemas e
mercados financeiros nacionais sujeitos a uma variedade de autoridades
estatais.
O que se observa, contudo, um esforo para uma cooperao
internacional para uma regulao eficiente, haja vista que, com a globalizao,
os mercados interligaram-se e tornaram-se interdependentes entre si, o que
justifica uma preocupao com a avaliao de mercados externos43. Nesse
sentido, no existem autoridades financeiras internacionais, mas

41

NORTON, Joseph J. Comment on the Developing Transnational Network(s) in the Area of International
Financial Regulation: the underpinnings of a new Bretton Woods II global financial system framework.
The International Lawyer, V. 43, n. 1. p. 175-204, 2009. p. 176.
42
NORTON, Joseph J. Comment on the Developing Transnational Network(s) in the Area of International
Financial Regulation: the underpinnings of a new Bretton Woods II global financial system framework.
The International Lawyer, V. 43, n. 1. p. 175-204, 2009. p. 176.
43
Op. Cit., p. 179.

27

O que h, em primeiro lugar, so reguladores internos ou


domsticos, que estabelecem uns com os outros relaes a partir de
bases bilaterais, plurilaterais ou multilaterais geralmente por
intermdio de redes informais. Esses reguladores fazem parte, no
entanto, de seu prprio sistema regulatrio interno, e somente a ele
respondem. [...] Em nvel internacional, o que h so algumas poucas
instituies multilaterais formalmente constitudas por tratados, como
o Fundo Monetrio Internacional FMI (uma organizao monetria),
o Grupo Banco Mundial (uma instituio de desenvolvimento e
reconstruo) e a Organizao para a Cooperao e
Desenvolvimento Econmico e Desenvolvimento Econmico OCDE
(um think-tank econmico para os pases mais industrializados). [...]
Nenhuma dessas instituies formalmente constitudas pode, a rigor,
ser considerada uma autoridade internacional de regulao financeira
em sentido estrito, ainda que vrias delas tenham acabado se
tornando facilitadores da atuao de redes regulatrias financeiras
globais na fixao e avaliao de padres regulatrios
44
internacionais .

Da mesma forma, no plausvel crer na existncia de normas


financeiras internacionais, mesmo com o esforo da comunidade global em
organizar normas no tema. O que existem, isto sim, so standarts
internacionais sem fora vinculante (padres de referncia, boas prticas,
recomendaes, memorandos de entendimento etc.), bem como ferramentas e
programas para a avaliao e internalizao nos ordenamentos jurdicos
nacionais desses padres, chamados de international standart-setting bodies.
Devido no-vinculao de tais standarts, podem ser entendidos
esses padres como uma forma de soft law que tenta regular o sistema
financeiro internacional. No obstante, apesar da atuao das redes globais de
cooperao mesmo com a influncia delas, so as autoridades nacionais que
possuem o controle sobre a regulao dos sistemas financeiros dos Estados.
atravs deste instrumento, a soft law, que as autoridades
nacionais tm procurado alcanar uma convergncia regulatria, atravs da
adoo de minimum standarts estimulada pela fora do exemplo ou por outros
meios de persuaso, como as avaliaes positivas de agncias de anlise de
risco em razo da aderncia a esses padres regulatrios mnimos.

44

NORTON, Joseph J. Comment on the Developing Transnational Network(s) in the Area of International
Financial Regulation: the underpinnings of a new Bretton Woods II global financial system framework.
The International Lawyer, V. 43, n. 1. p. 175-204, 2009. p. 180.

28

Os international standart-setting bodies, organismos formuladores de


padres e normas de referncia, desempenham papel imprescindvel para a
cooperao internacional, porque se adaptam, mais fcil e rapidamente, s
mudanas no sistema financeiro global45. So exemplos desses organismos o
Comit de Basileia para Superviso Bancria, a Organizao Internacional de
Comisses de Valores Mobilirios, a Associao Internacional de Supervisores
de Seguros e a Junta Internacional de Normas Contbeis.
Foi notadamente com o estabelecimento do Comit de Basileia de
Superviso Bancria, na dcada de 1970, que uma estratgia internacional de
promoo da estabilidade financeira ganhou fora, forjando um sistema de
padres regulatrios financeiros46.
As caractersticas desse sistema de padres regulatrios seriam o
consenso internacional das principais economias do mundo para um mercado
financeiro slido e sua regulao, a atuao de autoridades com alto grau de
especialidade para formulao de princpios, recomendaes e boas prticas, a
consolidao de um sistema financeiro estvel e a atuao de instituies
multilaterais formalmente constitudas para prticas de superviso.
Do sistema, participam diversos atores que so responsveis por
funes

regulatrias

com

diferentes

formas

nveis

de

autoridade

governamental. Assim, autoridades nacionais e internacionais interagem umas


com as outras competindo ou cooperando visando a elaborao de normas
e padres regulatrios globais47.
Diferentemente, os nicos rgos formalmente constitudos por hard
law so o Fundo Monetrio Internacional e o Grupo Banco Mundial, que
funcionam, na diviso global de tarefas regulatrias, como fontes de

45

ARNER, Douglas W.; TAYLOR, Michael W. The Global Financial Crisis and the Financial Stability Board:
Handering the Soft Law of International Financial Regulation? University of New South Wales Law
Journal, V. 32. p. 488-513, 2009. p. 489.
46
Op. Cit., p. 492.
47
BRUMMER, Chris. How International Financial Law Works (and How it Doenst). Georgetown Law
Journal. p. 19. Disponvel em: <http//papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=1542829>. Acesso
em 26 jun. 2014.

29

monitoramento

de

implementao

interna

de

padres

internacionais

desenvolvidos.
De acordo com o direito internacional clssico, os Estados so os
sujeitos principais da ordem internacional48. Nesse sentido, o direito
internacional

que

pode

ser

criado

por

Estados

organizaes

internacionais, teria nesses dois atores os nicos sujeitos de direitos, o que


justificaria que qualquer direito ou obrigao criado em direito internacional
somente poderia ser conectado, ao final, a um direito ou obrigao de um
Estado49.
O que se sustenta, por outro lado, que a realidade apresentada no
cenrio regulatrio financeiro internacional j no se enquadra mais nas
conceituaes do direito internacional pblico clssico, tampouco se d por
acordos entre pases ou pelas vias diplomticas tradicionais.
Outrossim, observamos que, cada vez com mais frequncia, a
cooperao resultado de consensos informais estabelecidos entre agentes
subestatais agncias nacionais de direito interno, portanto sem personalidade
jurdica de direito internacional, que agem em seu prprio nome e em sua rea
de influncia.
A rigor, autoridades nacionais de regulao no podem efetivar a
celebrao de tratados internacionais. A conveno de Viena sobre o Direito
dos Tratados estabelece que esta capacidade exclusivamente propriedade
dos Estados50. A cooperao internacional, ento, haja vista as peculiaridades
da regulao financeira, tem como caracterstica principal a informalidade.
A existncia jurdica de tal cooperao regulatria financeira
internacional, embora represente significativo avano no direito internacional,

48

Veja mais em CASSESE, Antonio. International Law. Oxford University, 2005. p. 71.
NASSER, Salem Hikmat. Fontes e normas do direito internacional: um estudo sobre a soft law. So
Paulo: Atlas, 2005. p. 90.
50
CONVENO DE VIENA SOBRE O DIREITO DOS TRATADOS Artigo 6: Todo Estado tem capacidade
para concluir tratados.
49

30

no se enquadra em nenhuma de suas categorias clssicas 51. Verifica-se aqui


um

ponto

cego

na

conceituao

tradicional,

porque

instituies

governamentais nacionais ou a conjuno delas de diferentes Estados, apesar


de atuarem no plano internacional, no so reconhecidas como formais, tanto
pela poltica, tanto pela comunidade (tambm jurdica) internacional52.
Em outras palavras, significa concluir que as instituies ou agentes
governamentais no podero ser acometidos por deveres ou obrigaes
especficas pelo direito internacional, tampouco podero exercer direitos
especficos. A grande questo controvertida a soberania que atribuda
somente ao Estado, e no a partes internas deles, o que afasta, per se, as
regras formais e os princpios fundacionais do direito internacional tradicional.
A atuao da cooperao internacional, contudo, uma realidade
que trouxe benefcios atuao no direito internacional e no pode ser
ignorada. Ela flexvel e adaptvel, abertas experimentao e inovaes,
no estagnada pelos limites de acordos multilaterais formais, sendo estimulada
por processos descentralizados de interao, denominando-se soft power
marcados pela persuaso e atrao, em vez de coero53.
Importante salientar que a regulao financeira internacional,
embora fortemente marcada pela informalidade, no est adversa dos tratados;
ao contrrio, podem complementar-se. Se o poder regulatrio altamente
concentrado, as redes informais suprem as necessidades da cooperao
internacional. De maneira oposta, se a regulao fraca e esparsa, os tratados
so ferramentas essenciais para tal cooperao, o que facilita a observncia de
suas normas. Quando o poder regulatrio moderado, as redes de cooperao
podem facilitar a convergncia regulatria, para que firmem tratados mais
eficientes e especializados54.

51

ZARING, David. International Law by Other Means: The Twilight Experience of International
Regulatory Organizations. Texas International Law Journal, V. 33, n. 281, 1998. p. 287.
52
SLAUGHTER, Anne-Marie. A New World Order. [s.l.], Princeton University, 2004. p. 33.
53
RAUSTIALA, Kal. The architecture of international cooperation: transgovernamental networks and the
future of international law. Virginia Journal of International Law. V. 43, n. 1, 2002. p. 51.
54
Op. Cit. p. 28.

31

Na medida em que a convergncia regulatria ganhou importncia


para o desenvolvimento das economias nacionais e global, indo ao encontro de
uma maior institucionalizao ainda que incipiente , aspectos como a
legitimidade e a representatividade dos organismos ganharam contornos
relevantes.
A crtica, contudo, a essa rede de cooperao regulatria global
reside no fato de que, por sua natureza informal, as naes mais fortes se
sobressaem, exportando seus modelos regulatrios, em grande medida, para
as naes mais fracas55.
Alm disso, pode facilitar a formao de compls devido a sua
flexibilidade, o que dificultaria tanto o monitoramento e a fiscalizao da
internalizao dos standarts, quanto falta de um mecanismo para a resoluo
de controvrsias, sem falar na pequena participao de pases no to
expressivos e outros atores no governamentais, caracterizando o chamado
dficit democrtico56.
Sobre tal dficit democrtico presente na cooperao internacional,
destaca-se o Relatrio da Comisso de Especialistas do Presidente da
Assembleia Geral do ONU sobre Reformas no Sistema Monetrio e Financeiro
Internacional, datado do final de 2009, presidido pelo economista Joseph E.
Stiglitz57. O documento uma resposta ltima crise financeira mundial
experimentada e, em diversas partes de seu corpo, existem exigncias de que
ela (a crise) fosse discutida pela comunidade internacional, e no apenas
somente por um grupo pequeno e fechado de pases mais poderosos e
industrializados. Assim,
Primeiramente, e mais importante, as decises a respeito das
reformas necessrias nos arranjos institucionais globais devem ser
55

RAUSTIALA, Kal. The architecture of international cooperation: transgovernamental networks and the
future of international law. Virginia Journal of International Law. V. 43, n. 1, 2002. p. 28
56
VERDIER, Pierre-Hughes. Transnational Regulatory Networks and Their Limits. Yale Journal of
International Law, v. 34, n. 113, 2009. p. 115.
57
ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS Report of the Commission of Experts of the President of the
United Nations General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System.
Disponvel em: http://www.un.org/ga/econcrisissummit/docs/FinalReport_CoE.pdf. Acesso em: 1 jul.
2014.

32

feitas no por um grupo auto-eleito (seja ele o G-7, G-8, G-20 ou G24), mas por todos os pases do mundo, trabalhando em conjunto.
Esta resposta global inclusiva requer a participao de toda a
comunidade internacional; ela deve abranger representantes de todo
58
o planeta, o G-192 .

Pode-se inferir que as propostas de Estados mais fracos


desempenham papel importante, ajudando a chegar a um consenso realmente
global. Entretanto, a tomada de decises deveria se manter dentro das
instituies internacionais com ampla legitimao poltica e uma adequada
representao, tanto de econmicas mdias quanto de pases pobres e menos
desenvolvidos59, o que legitimaria para tanto a prpria ONU, segundo termos
do relatrio.
O relatrio tambm sustenta que a representao no sistema
regulatrio permeada de falhas, com organismos e instituies tendenciosas
e deficientes, na qual os pases emergentes so sub-representados e os
bancos regulados exercem forte lobby sobre os reguladores.
No que diz respeito ao processo de estandardizao financeiro
internacional, o documento clama reformas no Conselho de Estabilidade
Financeira e nos demais organismos formuladores de padres regulatrios, de
forma a capacit-los a prestar contas e torn-los mais representativos. Outra
anlise apontada corresponde falta de exigncia de ratificao pelos
legislativos nacionais; nesse sentido, os tratados internacionais configuram-se
como normativamente superiores justamente por causa dessa legitimao
democrtica60.
O que se observa, todavia, que a atividade regulatria de
cooperao internacional escapa do crivo do Poder Legislativo como o

58

ORGANIZAO DAS NAES UNIDAS Report of the Commission of Experts of the President of the
United Nations General Assembly on Reforms of the International Monetary and Financial System.
Disponvel em: http://www.un.org/ga/econcrisissummit/docs/FinalReport_CoE.pdf. Acesso em: 1 jul.
2014. Item 19, p. 15.
59
Op. Cit.
60
ALVAREZ, Jos E. Do Liberal States Behave Better?: a critique of Slaughters liberal theory. European
Journal of International Law, V. 12., n. 2, p. 183-246, 2001. p. 228.

33

Brasil61

62

muito porque os prprios entes reguladores, em participaes

internacionais, so responsveis pela transformao dos padres em normas


internas advindas do Poder Executivo, com natureza infralegal e no livres de
presses igualmente internas, o que prejudicaria o interesse pblico global63.
Com o intuito de tentar solucionar as diversas variveis negativas no
processo de regulao financeira internacional, uma progressiva adoo de
procedimentalismos observada.
O escopo garantir a transparncia nas aes desses organismos
internacionais e efetivar maior participao de todos os destinatrios que
aderirem aos padres regulatrios, sem excluses por fatores econmicos,
polticos ou sociais tendo como exemplo a reviso do Acordo de Basileia I,
portanto Acordo de Basileia II, que teve uma srie de minutas, milhares de
sugestes pblicas e revises significativas no contedo da proposta original 64.

61

CONSTITUIO FEDERAL. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.


Artigo 49, I: Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional: I - resolver definitivamente
sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou compromissos gravosos ao
patrimnio nacional;
62
CONSTITUIO FEDERAL. BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil.
Artigo 84, VII: Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica: VIII - celebrar tratados,
convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional;
63
VERDIER, Pierre-Hughes. Transnational Regulatory Networks and Their Limits. Yale Journal of
International Law, v. 34, n. 113, 2009. p. 162.
64
BAAR, Michel S.; MILLER, Geoffrey P. Global Administrative Law : the view from Basel. The European
Journal of International Law, V. 17, n. 1, p. 15-46, 2006. p. 17.

34

3. COMIT DE BASILEIA, OS ACORDOS E SUA NATUREZA JURDICA

Predomina no direito internacional a concepo westfaliana de


soberania, a qual reconhece que somente os Estados fazem parte do sistema
jurdico internacional e, modernamente, alguns organismos formalmente
constitudos como agentes autnomos na ordem global. Nesse sentido, os
Estados tm o direito de aderirem ou no a normas internacionais, bem como
firmar tratados multilaterais, bilaterais etc.65.
A Carta das Naes Unidas, igualmente, estabelece o princpio da
igualdade dos estados e suas soberanias, aduzindo que nem o direito nem
instituies internacionais podero intervir em matrias essencialmente de
jurisdio interna66.
O processo de globalizao, contudo, trouxe desafios ordem
internacional de acepo clssica, devido a seus indcios de insuficincia.
Basta observar que, nos ltimos anos, uma srie de situaes internacionais
possuem origens domsticas (terrorismo, armas de destruio em massa, fluxo
migratrio e refugiados, crise financeira mundial etc.).
O enfrentamento dessas questes pela viso tradicional no
eficiente, haja vista o direito internacional ser interestatal. O novo aspecto do
sistema internacional, contudo, deve influenciar as polticas internas dos
Estados e impulsionar o resgate de objetivos globais67. justamente esse
raciocnio que se assenta quando se busca uma regulao financeira
internacional.

65

BURKE-WHITE, William; SLAUGHTER, Anne-Marie. The Future of International Law is Domestic or the
European Way of Law. Harvard International Law Journal, v. 47, n. 2, p. 327-352, 2006. p. 328.
66
UN CHARTER. Article 2 The Organization and its Members, in pursuit of the Purposes stated in
Article 1, shall act in accordance with the following Principles: 1. The Organization is based on the
principle of the sovereign equality of all its Members *+. 7. Nothing contained in the present Charter
shall authorize the United Nations to intervene in matters which are essentially within the domestic
jurisdiction of any state or shall require the Members to submit such matters to settlements under the
present Charter.
67
BURKE-WHITE, William; SLAUGHTER, Anne-Marie. The Future of International Law is Domestic or the
European Way of Law. Harvard International Law Journal, v. 47, n. 2, p. 327-352, 2006. p. 328.

35

3.1. A NATUREZA JURDICA DOS ACORDOS DE BASILEIA E OUTROS


INTRUMENTOS

REGULATRIOS

DO

SISTEMA

normas

FINANCEIRO

INTERNACIONAL

Embora

formulao

de

padres

financeiros

internacionais no seja uma atividade recente, j que as primeiras atuaes do


Comit de Basileia se deram em 1970 e eram adstritas a um pequeno grupo de
pases, desde os anos 1990 a pretenso do alcance dessas normas e padres
vem tornando-se universal, incluindo, at mesmo, pases que no foram/so
parte no processo de criao de tais standarts68.
O prprio Comit de Basileia sobre Superviso Bancria, ao elaborar
recomendaes e padres regulatrios que no tm fora jurdica, acaba por
internalizar seus ditames no somente nos pases representantes do Comit,
mas quase universalmente, at mesmo em pases cujas autoridades de
representao financeira sequer fazem parte dos processos de elaborao
sobre a regulao financeira internacional69.
Assim, o comportamento concorde com as recomendaes no
consequncia de obrigaes jurdicas, mas resulta de um clculo de interesses
e necessidades dos Estados. Os mercados financeiros dos pases mais
influentes no podem legislar em direitos aliengenas, tampouco forar a
adeso de outros pases s resolues financeiras, mas podem decidir como
as operaes desses pases discordantes devero ser tratadas em seus
mercados, dificultando-lhes a necessria interao financeira.
J que no possui carter jurdico vinculante, portanto no
obrigatrias, as normas de regulao internacional podem ser rejeitadas pelo
Estado ou, ainda, adaptadas s regulamentaes nacionais internas. Assim
68

ARNER, Douglas W.; TAYLOR, Michael W. The Global Financial Crisis and the Financial Stability Board:
Handering the Soft Law of International Financial Regulation? University of New South Wales Law
Journal, V. 32. p. 488-513, 2009. p. 493.
69
CROCKETT, Andrew. International Standart Setting in Financial Supervision. Palestra proferida em
fevereiro de 2003, na Cass Business School, City Univeristy, Londres. Disponvel em:
http://www.bis.org/speeches/sp030205.htm. Acesso em: 28 jun. 2014.

36

sendo, o no cumprimento, por sua vez, de recomendaes e diretrizes no


acarretar nenhuma sano do sistema jurdico internacional.
Desta maneira, o sucesso das recomendaes e diretrizes editadas
pelo Comit de Basileia est embasado na necessidade e no interesse que as
autoridades nacionais tm de interagir no mercado financeiro mundial. Apesar
de no obrigatrias, o efeito harmonizador de quem as adota leva a incluir tais
recomendaes e standarts nos instrumentos de soft law70.
Soft law, contraposio do termo hard law, um conjunto de
instrumentos quasi-legal que no tem foras vinculante e coercitiva de lei, mas
que possui ampla influncia no ordenamento jurdico. Nesse sentido, as
recomendaes do Comit de Basileia foram gradualmente se encaixando nas
acepes do termo soft law, na medida em que diversos pases foram aderindo
aos trabalhos do Comit.
Contudo, observou-se que o grau de aderncia dos pases mais
ricos foi muito maior do que os pases economicamente desfavorecidos, o que
levou a crer que as recomendaes de Basileia tivessem um carter dual, de
acordo com o status econmico do destinatrio. Em outras palavras,
Para as burocracias dos pases ricos, particularmente os integrantes
do G-10, essas recomendaes na prtica tiveram um carter quase
vinculante, e foram seguidas bastante de perto. Para as burocracias
dos demais pases, essas recomendaes eram apresentadas como
modelos boas prticas (models ou best practices), e iam se
integrando aos ordenamentos nacionais desses pases, mas nem
sempre de maneira uniforme. Esse o motivo pelo qual alguns
autores chegaram ao ponto de sugerir que as recomendaes da
Basileia teriam um carter dual: seriam hard law, para os pases ricos,
71

e soft law, para os demais .

70

NASSER, Salem Hikmat. Fontes e normas do direito internacional: um estudo sobre a soft law. So
Paulo: Atlas, 2005. p. 131.
71
SALAMA, Bruno Meyerhof. De onde viemos? Inovao e Resposta Regulatria na Indstria Bancria no
Pr-crise. Revista de Direito GV, v. 10. p. 328.

37

Como visto, a utilizao da soft law de extrema importncia nos


dias atuais para o direito internacional, mais precisamente na regulao
financeira internacional, embora carea de uma base terica consistente72.
Nesta esteira, parte da doutrina reconhece o instituto como quase
jurdico, na medida em que possui forte capacidade de influenciar estados73.
A preferncia pela soft law pode ser explicada porque algumas
posturas adotadas atravs de tratados formais podem ser por demais onerosas
aos Estados e tambm pela dificuldade de internalizao dos tratados frente
aos direitos constitucionais nacionais. marcada, ento, pela informalidade e
pela flexibilidade, fatores estes que contribuem enormemente para o
crescimento e aumento de adeso por parte de pases do mundo inteiro a
normas e padres financeiros internacionais eminentemente de soft law.
Nesse compasso, Estados privilegiam a celebrao de acordos
informais em reas nas quais a incerteza reside sobre as consequncias dos
compromissos assumidos, conservando maior flexibilidade para alterar sua
postura conforme circunstncias supervenientes74.
Ainda,

sustenta-se

que

acordos

informais

sinalizam

menor

comprometimento internacional do que os tratados e acordos formalmente


constitudos, facilitando a transcendncia de divergncias de posies e
preferncias entre os Estados, com menor custo da quebra ou do compromisso
adotado, sem falar na maior agilidade de concluso e internalizao, que no
ficam sujeitos aos processos de ratificao nas cortes domsticas.
Daqui surge a principal fraqueza dos acordos informais: j que o
menor custo da quebra ou abandono do compromisso assumido constatado e
no existem meios formais para que se garanta a observncia de suas
disposies, a credibilidade internacional dos acordos informais deveras
72

MEYER, Timothy. Soft Law as Delegation. Fordham International Law Journal, n. 32, p. 888-942, 2009.
p. 890.
73
GUZMAN, Andrew T. The Design of International Agreements. The European Journal of International
Law, v. 16, n. 4, p. 579-612, 2005. p. 591.
74
VERDIER, Pierre-Hughes. Transnational Regulatory Networks and Their Limits. Yale Journal of
International Law, v. 34, n. 113, 2009. p. 167.

38

pequena e tambm menos capaz de prevenir a atuao de comportamentos


oportunistas por parte dos Estados75.
Nesse sentido, a ao regulatria internacional faz uso da soft law
devido a suas caractersticas de flexibilidade, agilidade, funcionalidade e
facilitao de convergncia, gerando sucesso na cooperao global na matria,
muito embora as crticas feitas ao tema encontrem fundamentos reais,
principalmente aps a crise de 2008.
Contudo, tal sucesso advm do fato de que as redes regulatrias
no fazem esforos substanciais para que haja harmonizao total, porque
haveria sacrifcios de interesses domsticos e as aes da cooperao no
teriam foras vinculantes para coagir Estados do contrrio, sendo fadado ao
insucesso a regulao financeira internacional76.
Nesse sentido, as redes de cooperao para regulao internacional
contam com instrumentos de soft law a elas associadas e trazem benefcios,
mas com srias limitaes: so capazes de resolver eficientemente alguns dos
problemas relativos harmonizao da regulao financeira internacional, mas
as falhas esto basicamente nos problemas distributivos e de observncia.
No obstante, a importncia desses instrumentos no perde a
relevncia por no serem perfeitos. Padres regulatrios esto sendo utilizados
em diversas reas da atividade financeira nas ltimas dcadas e eles,
reunidos, so chamados de International Financial Standarts.
International Financial Standarts so um conjunto de exigncias
regulatrias financeiras mnimas a serem adotadas globalmente com o escopo
de evitar o risco sistmico. Em sentido amplo, abrangem medidas curativas
relacionadas a crises financeiras internacionais e ao no-pagamento de dvidas
contradas por pases soberanos77.

75

VERDIER, Pierre-Hughes. Transnational Regulatory Networks and Their Limits. Yale Journal of
International Law, v. 34, n. 113, 2009 .p. 168.
76
Ibidem.
77
GIOVANOLI, Mario. Reform of the International Financial Architecture after the Global Crisis. New
York University Journal of International Law and Politics,n. 42, p. 81-123, 2009. p.85.

39

Tambm so vistos como uma espcie de norma que


hierarquicamente inferior a tratados internacionais formais e superior aos
instrumentos de soft law: so compromissos adotados aps srias negociaes
e, conjuntamente considerados, abarcam no somente fortes incentivos para
sua observncia, como tambm a sugesto de que a no-observncia poderia
ser sancionada de forma mais significativa78.
O Conselho de Estabilidade Financeira classificou os standarts
conforme o seu objetivo, divididos em (a) setoriais, que cobrem setores
econmicos e institucionais definidos, tais como os relativos a bancos centrais
e autoridades governamentais, o setor corporativo e os setores relativos
atividade bancria, de seguros e de mercados de capitais; e em (b) funcionais,
isto , que dentro de cada setor abrangem reas especficas, como
governana, contabilidade, transparncia, exigncias de capital, regulao e
superviso, intercmbio de informaes, gerenciamento de risco, recebimentos
e compensaes, tica nos negcios etc.79.
Tambm podem ser divididos conforme seu grau de especificidade,
em (a) princpios, que se caracterizam por serem noes e assunes
fundamentais pertencentes a determinadas reas, de forma ampla e genrica,
com alto grau de flexibilidade em suas implementaes de acordo com a
realidade circunstancial de cada pas; em (b) prticas, dotadas de maior
especificidade, que esclarecem a aplicao ftica dos princpios em
determinados contextos; e em (c) metodologias ou diretrizes, que orientam
detalhadamente sobre os passos a serem seguidos ou as exigncias a serem
satisfeitas para que chegue finalidade ltima, formuladas com especificidade
que permita a avaliao objetiva do grau de observncia80.
Os International Financial Standarts tambm so normalmente
apresentados como forma de recomendaes sem fora jurdica vinculante,
incorporando diretrizes, prticas ou princpios regulatrios comumente aceitos
78

LOWENFELD, Andreas F. International Economic Law. Oxford: Oxford University, 2008. p. 845.
CONSELHO DE ESTABILIDADE FINANCEIRA FSB. What are Standarts? Disponvel em:
http://www.financialstabilityboard.org/cos/standarts.htm. Acesso em: 22 jun. 2014.
80
COMIT DE BASILEIA DE SUPERVISO BANCRIA. Core Principles for Effective Banking Supervision.
Disponvel em: http://www.financialstabilityboard.org/cos/cos_061030a.htm. Acesso em: 14 jun. 2014.
79

40

pela maioria dos pases, trazendo consigo fortes incentivos s autoridades


nacionais para que os internalizem em seus ordenamentos jurdicos.
Os incentivos podem ser de (i) mercado, ao tomar como exemplo
situao semelhante a sua atual de outro pas que adotou tais recomendaes
ou (i) oficiais, por presses de parceiros comerciais e atravs de anlises do
Fundo Monetrio Internacional, o Banco Mundial e o Conselho de Estabilidade
Financeira, bem como a ameaa de restries a naes no-colaborativas.
Mesmo que estes instrumentos sejam utilizados amplamente na
arquitetura financeira internacional atual, tal no se revelou capaz de impedir a
crise financeira mundial que afetou os sistemas financeiros das principais
economias do planeta e colocou em xeque a eficincia desse modelo de
regulao financeira internacional.
Assim, foram necessrios tratados e acordos formais de lderes
polticos, notadamente os pertencentes ao G-20, para que se contivesse a
ltima crise econmica81. Constatou-se, ento, que a rede de cooperao
global baseado em standarts que almeja regular o sistema financeiro
internacional no era suficiente para que o modelo fosse eficaz e preventivo 82.
Nesse sentido, a reforma da arquitetura financeira internacional se
fez eminente. Em reunio do G-20, foram estabelecidos cinco princpios
fundamentais que servem para pautar tal reformulao do sistema financeiro,
quais sejam: (i) fortalecimento da transparncia e da capacidade de prestao
de contas; (ii) intensificao de uma regulao vigorosa; (iii) promoo da
integridade nos mercados financeiros; (iv) fortalecimento da cooperao
internacional; e (v) reforma das instituies financeiras internacionais83.

81

PAN, Eric. Challenge of International Cooperation and Institutional Designs in Financial Supervision:
Beyond Transgovernamental Networks. Chicago Journal of International Law, n. 11, p. 243-284, 2010.
p. 243.
82
ZARING, David. International Institutional Performance in Crisis. Chicago Journal of International Law,
n. 2, p. 475-504, 2010. p. 475.
83
GRUPO DOS VINTE G-20. Summit on Financial Markets and the World Economy:G-20. Nov. 2008.
Disponvel em: http://www.g20.org/Documents/g20_summit_declaration.pdf. Acesso em: 29 jun. 2014.

41

forte o apelo por uma ainda maior cooperao de nvel


internacional e tambm no que diz respeito reforma das prprias instituies
financeiras internacionais, no sentido de ampliarem o nmero de membros, a
fim de oportunizar que as economias emergentes possam participar do
processo de criao dos standarts, para que ganhem mais eficincia e
transparncia.
Como visto, o sistema regulatrio internacional, notadamente o
Comit de Basileia sobre Superviso Bancria, se utiliza amplamente

de

instrumentos com natureza jurdica de soft law, que, com a adeso dos pases
concordantes, a transformam em hard law em seus ordenamentos domsticos.
Muito embora esse sistema funcione, a crtica reside no fato de que, por no ter
ampla

participao

de

todos

os

pases,

lhe

faltam

legitimidade

representatividade o que ensejou ares de reforma depois da crise financeira


mundial de 2008.
No que se refere especificamente rea de Regulao e Superviso
Financeira, os standarts dizem respeito aos mercados bancrio, de seguros e
de valores mobilirios. Nesse sentido, o Comit de Basileia sobre Superviso
Bancria um dos organismos mais importantes na formulao desses
padres, o que enseja uma anlise pormenorizada.

3.2. COMIT DE BASILEIA E OS ACORDOS DE BASILEIA I, II E III

Committee on Regulations and Supervisory Practices o nome


originrio do Comit de Basileia para Superviso Bancria, que foi criado pelos
membros do G-10 no final do ano de 1974, devido forte instabilidade causada
nos mercados financeiros internacionais pela quebra do banco domstico
alemo Herstatt Bank.
O organismo internacional mais conhecido e mais antigo com
atuao na elaborao de normas e padres de referncia financeiros o
ento Comit, que conta com a participao dos presidentes de bancos

42

centrais e agncias reguladoras bancrias de vinte e seis pases e a Regio


Administrativa Especial de Hong Kong, englobando as maiores economias do
planeta e tambm as emergentes84.
Contudo, no foi sempre que este organismo de regulao financeira
internacional teve tanta abrangncia de participao dos pases. Quando de
sua criao e ao longo de trs dcadas, sua composio era reduzida, restrita
s maiores economias do planeta. Os membros originais eram apenas doze:
Blgica, Canad, Frana, Alemanha, Itlia, Japo, Luxemburgo, Holanda,
Sucia, Sua, Reino Unido e Estados Unidos da Amrica. A Espanha
ingressou em 2001 e os demais membros foram convidados a participar
somente em 2009.
Em sua carta inaugural, na dcada de 1970, os membros
fundadores deste organismo afirmavam que a sua misso fundamental era de
auxiliar os presidentes dos bancos centrais no seu trabalho contnuo de
fiscalizao e intercmbio de informaes85. O primeiro encontro realizado pelo
Comit foi em 197586 e, desde ento, trs a quatro encontros anuais so feitos
com o escopo de verificar a situao econmica financeira mundial e elaborar
standarts.
O Comit de Basileia no possui existncia jurdica formal, ou seja,
no sujeito de direito internacional oficial, nem possui quadro de pessoal
permanente, o que conta com os servios de secretaria oferecidos pelo Banco
de Compensaes Internacionais. Atualmente, seu secretariado formado por
apenas quinze funcionrios, cedidos temporariamente por instituies dos
pases representados87.

84

Os pases que compem atualmente o Comit de Basileia so: frica do Sul, Argentina, Austrlia,
Blgica, Brasil, Canad, Coreia do Sul, Repblica Popular da China, Frana, Alemanha, Hong Kong, ndia,
Indonsia, Itlia, Japo, Mxico, Pases Baixos, Rssia, Arbia Saudita, Singapura, Sucia, Sua, Turquia,
Reino Unido e Estados Unidos, alm de Luxemburgo e Espanha.
85
BIS. Press Communiqu. 1 (Feb 12, 1975)(The committee is designed to assist the Governors in their
continuing work of surveillance and exchange of information).
86
MIRAGEM, Bruno. Direito Bancrio. So Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2013. p. 84.
87
BIS History of the Basel Committee and its Membership. Disponvel em:
http://www.bis.org/bcbs/history.htm. Acesso em 30 jun. 2014.

43

A finalidade primordial do Comit operar como um frum de


cooperao

regulatria

em

matria

bancria,

buscando

um

melhor

esclarecimento a respeito de matrias centrais sobre superviso bancria, bem


como o aprimoramento da eficincia da superviso exercida sobre os bancos
do mundo todo.
O processo de tomada de decises sigiloso e consensual,
estabelecido precipuamente em redes de contatos articuladas atravs de
quatro subcomits, que possuem focos diferentes com relao a cada parte da
matria.
Existem subcomits com nfase (i) no desenvolvimento de polticas
de regulao e superviso bancria (Policy Development Group); (ii) na
implementao interna das normas e padres de referncia elaborados pelo
prprio Comit (Standarts Implementation Group); (iii) na formulao de
padres contbeis e de auditoria financeira (Accounting Task Force); e (iv) na
promoo de coordenao regulatria com autoridades de pases que no
compe o Comit de Basileia (Basel Consultive Group)88.
Quando conveniente, o Comit de Basileia desenvolve standarts,
que so diretrizes e padres de referncia, no que tange a determinadas reas
essenciais da superviso bancria. As atividades do organismo abrangem,
resumidamente:
(a) a troca de informaes sobre a evoluo do setor bancrio e de
mercados financeiros, para ajudar a identificar os riscos atuais e
emergentes para o sistema financeiro global;
(b) compartilhar problemas de superviso bancria, abordagens e
tcnicas para promover comum compreenso e melhorar a
cooperao transfronteiria;
(c) estabelecer e promover padres globais de regulao e
superviso de bancos, bem como as orientaes e boas prticas;
(d) resolver as lacunas de regulao e superviso que representam
riscos para a estabilidade financeira;

88

BIS
Basel
Committee
on
Banking
Supervision
<http://www.bis.org/bcbs/charter.pdf>. Acesso em 30 jun. 2014.

Charter.

Disponvel

em:

44

(e) fiscalizar a aplicao das normas do Comit de Basileia para a


Superviso Bancria nos pases membros e no-membros, com o
objetivo de assegurar a sua implementao oportuna, coerente e
eficaz, de forma a contribuir para um "level playing field" entre os
bancos internacionalmente ativos;
(f) consultar centrais e autoridades de superviso bancria que no
so membros do Comit de Basileia para a Superviso Bancria,
beneficiando-se de sua contribuio para a formulao de polticas
Comit de Basileia para a Superviso Bancria para promover a
aplicao de normas, diretrizes e boas prticas para alm pases
membros do Comit de Basileia; e
(g) coordenar e cooperar com outros organismos de normatizao do
setor financeiro e organismos internacionais, especialmente aqueles
89
envolvidos na promoo da estabilidade financeira .

Nesse compasso, cabe ressaltar a elaborao dos Princpios


Essenciais para uma Superviso Bancria Eficaz um agrupamento de
princpios e boas-prticas para autoridades nacionais de superviso 90, revisado
no ano de 2012.
Outros trabalhos a se destacar so a Concordata sobre superviso
bancria transfronteiria91, o Acordo de Basileia I92, de 1988, que estabeleceu
exigncias de capital mnimo para o enfrentamento de riscos e sua reviso, e o
denominado Acordo de Basileia II93, datado de 2004, cujo resultado foi o
trabalho Convergncia Internacional de Mensurao e Padres de Capital: uma
Estrutura Revisada94 e, como resposta mais crise financeira mundial, o
Acordo de Basileia III.

89

BIS
Basel
Committee
on
Banking
Supervision
Charter.
Disponvel
em:
<http://www.bis.org/bcbs/charter.pdf>. Acesso em 30 jun. 2014. p. 1.
90
COMIT DE BASILEIA DE SUPERVISO BANCRIA. Core Principles for Effective Banking Supervision:
2012. Disponvel em: < http://www.bis.org/publ/bcbs230.htm>. Acesso em: 30 jun. 2014.
91
COMIT DE BASILEIA DE SUPERVISO BANCRIA. Concordat and Cross-Boarder Issues. Disponvel em:
http://www.bis.org/list/bcbs/tid_24/index.htm. Acesso em: 30 jun. 2014.
92
COMIT DE BASILEIA DE SUPERVISO BANCRIA. International Convergence of Capital Measurement
and Capital Standarts: 1988. Disponvel em: http://www.bis.org/publ/bcbs111.htm. Acesso em: 30 jun.
2014.
93
Leia mais em: TARULLO, Daniel K. Banking on Basel: the future of international financial regulation.
Washington, Peterson Institute for International Economics, 2008.
94
COMIT DE BASILEIA DE SUPERVISO BANCRIA. Basel II: International Convergence of Capital
Measurement
and
Capital
Standarts,
a
Revised
Framework.
Disponvel
em:
http://www.bis.org/publ/bcbs128.htm. Acesso em: 30 jun. 2014.

45

O Acordo de Basileia I foi elaborado em 1988 e atualizado em 1998,


e tinha como objetivos primordiais para o sucesso da convergncia regulatria
(i) fortalecer a confiabilidade e a estabilidade do sistema bancrio internacional
e (ii) fortalecer uma estrutura justa e consistente para bancos de diferentes
pases, visando diminuir as fontes de desigualdade competitiva entre os bancos
internacionais.
Em seus prprios termos, o acordo dirige-se somente ao risco de
crdito, frisando, contudo, que os bancos tambm devem se proteger de
qualquer outra modalidade de risco. Assim, a ideia central era designar cada
tipo de ativo ou off-balance-sheet item de propriedade do banco em uma das
cinco categorias de risco 0%, 20%, 40%, 60%, 80 % e 100% , calcular o
capital requerido par cada ativo ou item baseado na categoria de risco em que
se situava e somar tudo para se chegar ao montante de capital mnimo que o
banco deveria ter.
Exponencia-se que o termo capital , no Brasil, assim como referido
pelo Banco Central, o Patrimnio Lquido de Referncia e corresponde ao
montante de recursos oriundos dos acionistas de determinado banco. Esse
capital de suma importncia, j que est diretamente relacionado ao grau de
risco assumido na alocao de recursos, tanto prprios como de terceiros em
ativos. Nesse sentido,
() exatamente em funo da capacidade de alavancagem
patrimonial que se d por meio da captao de recursos de terceiros
e a consequente alocao desses recursos em ativos, que torna o
capital um fator crtico para o desenvolvimento das atividades de uma
instituio bancria. O efeito da inadimplncia de um dado ativo
registrado em conta de resultado devedora, em contrapartida da
constituio de uma proviso para a perda, ou mesmo como uma
perda efetiva no esperada na carteira de investimento em ttulos,
pblicos ou privados. O reconhecimento da inadimplncia no
resultado da instituio reflete no seu capital no momento da
apurao do balancete mensal. Desse modo, a absoro desse efeito
no capital da instituio uma forma de reconhecer o risco da
atividade, que atua diretamente sobre os recursos oriundos dos
acionistas. A questo foi, e continua sendo, a mensurao do
quantum em capital necessrio para, minimamente, absorver os
possveis efeitos relativos a perdas nos ativos das instituies
financeiras.
()
A alavancagem de recursos de terceiros pelas instituies bancrias
um fator crtico de sucesso na busca por retorno aos acionistas.

46

Contudo, at a publicao do Acordo de 1988, no existia uma


metodologia internacionalmente aceita e robusta o suficiente que
permitisse o relacionamento entre o risco da estrutura de alocao de
recursos representada pelos ativos, e o montante mnimo de capital
necessrio para: (a) proteger aqueles que, no sendo acionistas,
confiaram seus recursos instituio; (b) absorver eventos de perdas
com margem suficiente para inspirar confiana na instituio, mesmo
95
em situaes crtica, e garantir sua estabilidade .

Para definir, ento, o que seria considerado capital, o acordo editou


duas medidas de capital: (1) o capital nuclear de um banco (tier 1), que deveria
ser de, no mnimo, quatro por cento dos ativos e items considerados de acordo
com seu risco (risk-weighted) e (2) o capital total (tier 2) e que deveria ser de,
no mnimo, oito por cento dos ativos e itens ponderados de acordo com seu
risco.
A definio do que seria considerado capital de tier 1 e o que seria
de tier 2 tambm foi alvo de preocupao do Comit. Tal definio de grande
relevncia, haja vista que os tipo de capital considerados tier 1 so aqueles
de maior segurana e, por conseguinte, mais custosos para um banco deter.
Assim, pode-se dizer que os elementos chave do acordo foram a
definio de duas medidas de capital, a alocao de ativos em cinco diferentes
categorias de risco e a definio de fatores de converso pelos quais offbalance-sheet items foram considerados equivalentes a ativos para fins de
mensurao de risco96.
No obstante, as crises financeiras experimentadas nos anos de
1997 e 1998 tonaram cristalinas as dificuldades existentes na regulao do
sistema financeiro internacional, bem como tornaram visveis deficincias nos
sistemas internos de monitoramento de risco de crdito e sua consequente
inaptido para conter a exposio excessiva a riscos pelos bancos.
Foi nesse ambiente que comeou a se formar um consenso por
parte dos membros do Comit de Basileia sobre a necessidade de rever o
95

PEPPE, Mrcio Serpejante. O novo Acordo da Basilia. So Paulo: Trevisan Editora Universitria, 2006.
p. 9-10.
96
TARULLO, Daniel K. Banking on Basel: the future of international financial regulation. Washington:
Peterson Institute for International Economics, Kingle Edition. 2008.

47

modo de avaliao de riscos por parte dos bancos e a maneira como alocavam
internamente seu capital97.
Assim, em 1999, o Comit apresentou uma nova proposta de
adequao de capital, a fim de substituir o Acordo de Basileia I. Aps intenso
debate e aperfeioamento, em junho de 2004 foi editado o International
Convergente of Capital Measurement and Capital Standards: A Revised
Framework o Acordo de Basileia II.
Na busca contnua dos nortes de estabilidade do sistema financeiro
internacional e diminuio da arbitragem regulatria, o Novo Acordo procurou
uma medida mais apurada dos riscos.
Tal se deu com inovaes relativas aos riscos contemplados para
alm dos riscos de crdito e de mercado, fora introduzido o risco operacional e
tambm as novidades nas formas de mensurao dos prprios riscos 98. O
Basileia II foi estruturado, ento, a partir de trs pilares fundamentais: (1)
exigncias de capital mnimo; (2) superviso bancria; e (3) disciplina de
mercado, todos intrinsecamente interligados.
O Pilar I condensa orientaes do Comit relativas a atividades de
gesto de risco, contemplando os resultados observveis em funo da prtica
efetiva de gesto dos riscos de crdito, operacional e de mercado. Faz-se
meno especialmente necessidade de esforos das instituies para que
desenvolvesse internamente estruturas, processos de captura de dados,
metodologias e algoritmos para a melhor gesto de riscos e a precisa
mensurao das exigncias de capital mnimo.
O Pilar II trata propriamente da superviso bancria e traz
consideraes do Comit aos rgos supervisores quanto necessidade de

97

FREITAS, Maria Cristina Penido de; PRATES, Daniela Magalhes. As novas regras do Comit da Basilia
e as condies de financiamento dos pases perifricos. In: SOBREIRA, Rogrio (org). Regulao
financeira e bancria. So Paulo: Atlas, 2005. Pg. 145.
98
MOURA NETO, Bolivar Tarrag; RIBEIRO, Adriana Cezar Nogueira. Evoluo Financeira Internacional,
acordo da Basilia II e Perspectivas do Sistema Financeiro Brasileiro. In: MENDONA, Ana Rosa Ribeiro
de (Org.); Andrade, Rogrio P. de (Org.). Regulao Bancria e Dinmica Financeira: Evoluo e
Perspectivas a partir dos Acordos de Basilia. Campinas: Instituto de Economia, 2006, Pg. 318.

48

uma implementao slida e regulamentao, acompanhamento e reviso


das atividades relacionadas ao Pilar I99, levadas a cabo pelas instituies
supervisionadas.
Por seu turno, o Pilar III trata da disciplina de mercado e indica aos
rgos supervisores boas prticas relacionadas divulgao de informaes
relacionadas atividade interna de gesto de risco, dados quantitativos sobre a
apurao das exigncias de capital mnimo e outras interaes com dados
contbeis.
Tambm enfatiza a necessidade de bases regulamentares para que
essas informaes sejam transmitidas, sugerindo um modo de divulgao, para
que se diminua a assimetria informacional, a hipossuficincia dos clientes e
incentive a transparncia das operaes das instituies supervisionadas.
Mais recentemente, forjado como uma reao crise financeira
mundial, o Comit de Basileia se posicionou em um extensivo programa de
reformas, objetivando melhorar a capacidade do setor bancrio de absoro de
impactos decorridos de tenses financeiras e econmicas, de forma a diminuir
a possibilidade de contgio ou propagao para a economia real.
As reformas fortalecem a regulao de cada banco individualmente
considerado (medidas microprudenciais), no esquecendo, contudo, de levar
em considerao os riscos do sistema como um todo, bem como as
amplificaes procclicas desses riscos ao longo do tempo (medidas
macroprudenciais).
Desta maneira, o conjunto de diretrizes e normas internacionais sem
carter jurdico-vinculante para o enfrentamento de riscos especficos de cada
instituio e dos riscos do sistema financeiro internacional recebeu o nome de
Acordo de Basileia III100.

99

PEPPE, Mrcio Serpejante. O novo Acordo da Basilia. So Paulo: Trevisan Editora Universitria, 2006.
p. 12-13.
100
COMIT DE BASILEIA DE SUPERVISO BANCRIA. International Regulatory Framework for Banks.
Disponvel em: <http://www.bis.org/bcbs/basel3.htm>. Acesso em: 30 jun. 2014.

49

O Comit, como visto, preocupa-se em encorajar a formao de


cooperao entre seus membros e entre autoridades nacionais de superviso
bancria que no fazem parte do organismo. Ainda preocupao fazer
circular entre os supervisores do mundo todo as publicaes com guias e
diretrizes para o satisfatrio exerccio da superviso bancria, o que
fortalecido sobremaneira pela promoo da realizao bianual de uma
Conferncia Internacional de Supervisores Bancrios.
Este organismo, frise-se, no possui qualquer autoridade formal
supranacional de superviso bancria e tambm suas concluses e
enunciados no tm, nem nunca tiveram, fora jurdica vinculante. O trabalho
realizado pelo Comit tem apenas o objetivo de elaborar amplas diretrizes e
padres de referncia para o controle da superviso bancria, alm de editar
recomendaes de boas prticas na esperana de que as autoridades
nacionais de superviso as implementem no seio domstico, conforme
peculiaridades

de

seus

prprios

ordenamentos

jurdicos

sistemas

financeiros101.
Destarte, observa-se que o trabalho do Comit est longe de
pretender impor regulaes financeiras aos seus membros e aos que no
participam do organismo. Antes, procura-se a convergncia de abordagens e
padres regulatrios para que se tornem comuns, evitando buscar a
harmonizao detalhada das tcnicas de superviso adotadas individualmente
pelos pases.

3.3. IMPLANTAO DOS ACORDOS DE BASILEIA NO BRASIL

A partir da dcada de 1970, um perodo marcado pela instabilidade


de importantes variveis econmicas e pela liberalizao da economia e
desregulamentao dos mercados financeiros se deu incio. Nesse novo
101

BIS History of the Basel Committee and its


http://www.bis.org/bcbs/history.htm. Acesso em 30 jun. 2014. p. 2.

Membership.

Disponvel

em:

50

cenrio, os episdios de crises bancrias e financeiras tornaram-se mais


frequentes102.
Logo, os mercados financeiros observaram uma intensificao no
processo de desregulamentao de finanas e uma acelerao do processo de
introduo de inovaes financeiras, beneficiadas pelos avanos tecnolgicos
ocorridos nos campos da informtica e telecomunicaes103, bem como
intensificao na concorrncia entre as grandes instituies financeiras, o que
veio a ser conhecido como global shadow banking system104.
A crise da dvida externa dos pases em desenvolvimento na dcada
de 1980, aliada percepo dos reguladores norte-americanos de que seus
bancos estavam tendo desvantagem no campo internacional, levou criao
do primeiro Acordo de Basileia, datado de 1988. O real objetivo do acordo,
apesar de fazer meno preocupao com a estabilidade dos sistemas
bancrios, era nivelar as condies de competio entre os grandes bancos de
atuao internacional105.
Com Basileia I foi inaugurada uma nova estratgia de regulao
bancria prudencial, com foco em liquidez106, vindo a se tornar, poca, novo
paradigma em termos de regulamentao bancria a nvel internacional, j que
exigiu montante mnimo de capital prprio como forma de tentar evitar novas
crises.
No Brasil, os Acordos de Basileia so internalizados atravs de
Resolues e Comunicados do Banco Central do Brasil e demais rgos
reguladores. Cumpre destacar, contudo, que no se busca, neste trabalho,
102

CANUTO, Otaviano; LIMA, Gilberto Tadeu. Redes de segurana financeira e crises bancrias em
economias emergentes. In: SOBREIRA, Rogrio. (Org.). Regulao financeira e bancria. So Paulo: Atlas,
pp. 169-209. 2005.
103
PRATES, Daniela Magalhes. Crises financeiras dos pases emergentes: uma interpretao
heterodoxa. Tese (doutorado). Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas. Campinas,
2002.
104
CINTRA, Marcos Antonio Macedo; FARHI, Maryse. A crise financeira e o global shadow banking
system. Novos Estudos, Cebrap, n. 82, nov. pp. 35-55, 2008.
105
CARVALHO, Fernando Cardim. Inovao financeira e regulao prudencial: da regulao de liquidez
aos Acordos de Basileia. In: SOBREIRA, Rogrio. (Org.). Regulao financeira e bancria. So Paulo: Atlas,
pp. 121-139. 2005.
106
Ibidem.

51

exaurir todos os normativos referentes adoo dos Acordos de Basileia, mas


somente os mais importantes.
Assim, no Brasil, foi implantado o primeiro Acordo por meio da
Resoluo 2.099/94, de 17 de agosto de 1994107. Nesse momento, o pas
recm havia implantado o Plano Real, que deu fim ao longo perodo de altas
taxas de inflao. O Desafio que se apresentava ento era o de promover a
reestruturao do sistema bancrio nacional que haviam se tornado
dependentes das receitas inflacionrias exorbitantes.
Nesse sentido, a implantao de Basileia I representou o incio da
estratgia brasileira de adotar padres internacionais de regulao bancria
prudencial, vistos como os mais modernos e mais capazes de tornar o sistema
nacional slido e resistente a crises.
Para a Resoluo, o capital regulatrio mnimo recebeu o nome de
Patrimnio Lquido Exigvel, enquanto que o capital efetivamente mantido pela
instituio foi chamado de Patrimnio Lquido Ajustado. Esses nomes, contudo,
foram alterados: (i) em 2001, atravs da Resoluo 2.837/01108, o Patrimnio
Lquido Ajustvel passou a ser chamado de Patrimnio de Referncia; e (ii) em
2007, na oportunidade da migrao para Basileia II, o Patrimnio Lquido
Exigvel passou a ser chamado de Patrimnio de Referncia Exigido.
A norma brasileira que instituiu Basileia I adotou o ndice previsto no
Acordo em termos de alocao de capital de 8% dos ativos ponderados pelo
risco. Em 1997, entretanto, com a Resoluo 2.399/97109, houve o aumento
desse limite mnimo para 10%, a ser aplicado somente a partir de janeiro de

107

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resoluo 2.099/94, de 17 de agosto de 1994. Disponvel em:


http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=1994&numero=2099.
Acesso em: 24 jul. 2014.
108
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resoluo 2.837/01, de 30 de maio de 2001. Disponvel em:
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=2001&numero=2837.
Acesso em: 24 jul. 2014.
109
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Resoluo 2.399/97, de 25 de junho de 1997. Disponvel em:
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=1997&numero=2399.
Acesso em: 24 jul. 2014.

52

1998. Em 1999, foi editada a Resoluo 2.606/99110, aumentando-o novamente


para 11%, com aplicao para janeiro de 1999 e que se manteve at a
aplicao de Basileia III, mostrando o conservadorismo no sistema bancrio
brasileiro.
Na ocasio, o Comit de Basileia abrangia apenas o clculo de
capital regulatrio para fins de risco de crdito; aps, em 1996, o Comit editou
uma emenda ao acordo original, instituindo metodologia para clculo de uma
nova parcela do capital regulatrio abarcando tambm o risco de mercado. O
Brasil, igualmente, aderiu emenda por meio das Resolues 2.606/99 e
2.692/00111.
A migrao de Basileia I para Basileia II no Brasil foi iniciada com a
publicao do Comunicado 12.746/04112. Atravs desse Comunicado, o Banco
Central do Brasil informou ao mercado a deciso de implantar o novo Acordo,
definindo diretrizes e cronograma para aes.
Entre as aes planejadas, estavam previstas a edio de normas
necessrias para implantar o arcabouo regulatrio de Basileia II no pas, a
definio das regras para o processo de candidatura das instituies com
vistas adoo dos modelos internos, a definio do processo de validao
dos modelos internos desenvolvidos pelas instituies postulantes e a definio
de regras para o processo da implantao dos modelos validados.
No obstante, o cronograma foi alterado em 2007 por meio do
Comunicado 16.137/07113. A justificativa foi de tentar conciliar o cronograma ao
ritmo de trabalho desenvolvido pelas instituies financeiras, bem como ao
ritmo das reunies tcnicas realizadas com os representantes dos bancos. Em
110

BANCO CENTRAL DO BRASIL Resoluo 2.606/99 - Revogado. Disponvel em:


http://www.cnb.org.br/CNBV/resolucoes/res2399-1997.htm. Acesso em: 24 jul. 2014.
111
BANCO CENTRAL DO BRASIL Resoluo 2.692/00, de 24 de fevereiro de 2000. Disponvel em:
http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/busca/normativo.asp?tipo=res&ano=2000&numero=2692.
Acesso em: 24 jul. 2014.
112
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Comunicado 12.476/04, de 09 de dezembro de 2004. Disponvel em:
http://www.fiscosoft.com.br/index.php?PID=127339&amigavel=1. Acesso em: 24 jul. 2014.
113
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Comunicado 16.137/07, de 27 de setembro de 2007. Disponvel em:
http://www.deloitte.com.br/publicacoes/2007all/092007/Bacen/com16137.pdf . Acesso em: 24 jul.
2014.

53

decorrncia da crise mundial, em 2009, o cronograma foi novamente alterado,


a fim de prorrogar os prazos, por meio do Comunicado 19.028/09114.
No dia 17 de fevereiro de 2011, o Banco Central do Brasil editou o
Comunicado 20.615/11115, o qual apresentou as diretrizes para o processo de
adoo de Basileia III no Brasil. Alm disto, o documento trouxe um
cronograma de implantao do referido acordo, destacando a futura edio de
normas especficas sobre os elementos essenciais de Basileia III.
Cabe destacar que, ao contrrio do que se poderia pensar, Basileia
III no se apresenta como uma ruptura ou como uma contraposio ao Basileia
II, mas sim uma complementao. A denominao diferente, no apenas se
dando por uma emenda, se deveu, sobretudo, necessidade de dar-se uma
resposta opinio pblica internacional em face das deficincias de Basileia II
evidenciadas pela crise mundial.
De acordo com o Comunicado mencionado, um dos principais
elementos de Basileia III a nova definio de capital, in verbis:
Nova definio de capital: 2. Em conformidade com as propostas de
Basileia II, o Patrimnio de Referncia (PR), de que trata a Resoluo
n 3.444, de 28 de fevereiro de 2007, permanecer composto de dois
nveis: Nvel I e Nvel II. O Nvel I passar a ser composto de duas
parcelas, o Capital Principal (Common Equity Tier 1) e o Capital
Adicional (Additional Tier 1), sendo constitudo de elementos que
demonstrem capacidade efetiva de absorver perdas durante o
funcionamento da instituio financeira. O Nvel II ser constitudo de
elementos capazes de absorver perdas em caso de ser constatada a
116
inviabilidade do funcionamento da instituio .

Outras importantes caractersticas trazidas por Basileia III para o


Brasil e que esto previstas nas diretrizes do Banco Central diz respeito ao
risco de crdito de contraparte, a criao de duas novas parcelas de capital
(Capital de Conservao e Capital Contracclico), a utilizao do ndice de
114

BANCO CENTRAL DO BRASIL. Comunicado 19.028/09, de 29 de outubro de 200. Disponvel em:


https://www3.bcb.gov.br/normativo/detalharNormativo.do?method=detalharNormativo&N=10909361
7. Acesso em: 24 jul.
115
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Comunicado 20.615/11, de 17 de fevereiro de 2011. Disponvel em:
https://www3.bcb.gov.br/normativo/detalharNormativo.do?method=detalharNormativo&N=11101173
3. Acesso em: 24 jul. 2014
116
BANCO CENTRAL DO BRASIL. Comunicado 20.615/11, de 17 de fevereiro de 2011. Disponvel em:
https://www3.bcb.gov.br/normativo/detalharNormativo.do?method=detalharNormativo&N=11101173
3. Acesso em: 24 jul. 2014

54

Alavancagem e a criao de dois ndices de liquidez, um de curto e outro de


longo prazo. Atualmente, encontra-se em andamento o processo de adeso ao
Basileia III no Brasil, sendo finalizado em 2017117.

117

ANBIMA Associao Brasileira das Entidades dos Mercados Financeiro e de Capitais. Basileia III.
Disponvel em: http://www.anbima.com.br/mostra.aspx/?id=1000001310. Acesso em: 01 ago. 2014.

55

4. CONSIDERAES FINAIS

A economia de vrios pases pode ser afetada por crises financeiras


geradas por um nico pas. Se, por um lado, o alcance da crise internacional,
a perspectiva de regulao do campo financeiro ainda eminentemente
nacional. Nesse sentido, observam-se esforos de cooperao regulatria
internacional para enfrentar este problema, especialmente aps a recente crise
econmica deflagrada em 2009.
Foi construdo, a partir de ento, um consenso na comunidade
global sobre a necessidade de fortalecimento de cooperao regulatria,
sobretudo para a conteno de riscos sistmicos a que todas as economias do
planeta esto sujeitas e para a correta superviso de instituies financeiras
com atuao transfronteiria.
Desde os anos de 1970, a regulao financeira internacional se
desenvolve atravs de redes de cooperao regulatria, a partir de
instrumentos informais e pelo uso da soft law. Sua principal caracterstica a
composio

da

arquitetura

financeira

internacional

feita

por

sujeitos

subestatais, entes de direito interno agindo por si no ambiente internacional,


mesmo sem representao formal.
Tais sujeitos consubstanciam regras, recomendaes, diretrizes e
tentativas de padres as quais exercem significativa influncia regulatria nos
sistemas financeiros na ordem interna dos pases, contando com amplo grau
de adeso a ordenamentos jurdicos internos, mesmo que no haja fora
jurdica vinculante, tampouco fora sancionadora.
A informalidade, que predomina nesse novel sistema, uma
limitao evidente, muito embora seja vislumbrado sucesso na regulao
atravs dos standarts. Ao passo que se permite maior agilidade e flexibilidade,
tambm exclui tais redes de cooperao regulatria do direito internacional
clssico. Ainda que as diretrizes e recomendaes editadas pelo Comit de
Basileia

de

Superviso

Bancria

sejam

adotadas

por

organizaes

56

internacionais formalmente constitudas, como o Fundo Monetrio Internacional


e o Grupo Banco Mundial, as redes regulatrias so incapazes, por si s, de
assumirem deveres, titular direitos ou aplicar sanes no prisma internacional.
Outra crtica a falta de legitimidade de tais redes. Apesar de o
Comit de Basileia no abranger mais somente os pases ricos, mas tambm
os considerados emergentes, a composio de tal organismo ainda
considerada exclusivista, j que no h representatividade de todos os pases
que por ventura adotem suas recomendaes. Da mesma maneira, a falta de
transparncia na elaborao dos standarts prejudica sua legitimidade
procedimental, o que afeta a satisfao das exigncias da governana global.
Apesar da natureza jurdica das recomendaes ser de soft law, a
influencia regulatria exercida por esses standarts nos ordenamentos internos
indiscutvel, a exemplo do Brasil que sempre adotou os Acordos de Basileia
por meio de Resolues e Circulares, adaptando o pas ao cenrio
internacional.
O limitado papel do Comit de Basileia (e outros organismos com
fins regulatrios) na preveno mais recente crise financeira mundial frustrou
as expectativas com relao ao modelo informal de regulao. As organizaes
internacionais especializadas, tratados econmicos e redes regulatrias, no
geral, foi inefetivo ou, sob uma viso otimista, apenas de segundo grau de
importncia na resposta global crise, haja vista que esta se pautou, quase
que totalmente, em negociaes diretas entre os lderes dos pases mais ricos,
em especial os do Grupo dos Vinte.
inegvel, entretanto, que o papel desempenhado pela rede de
cooperao regulatria no tema sistema financeiro internacional de notvel
importncia e que a soft law igualmente tm influncia em quase todos os
pases. Nesse sentido, o trabalho do Comit de Basileia mostra-se
imprescindvel para o caminho a uma regulao financeira internacional, que,
como visto, no pode ser feita somente por instrumentos do direito
internacional pblico clssico.

57

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