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C

ENA

Ano 6
N 1
Jun/2004

Internacional

Sumrio
A Poltica Ambiental Internacional: Uma Introduo
Conhecimento Cientfico e Formao de Regimes Internacionais Ambientais: o Caso do Regime de Biossegurana
O Regime Internacional de Biossegurana e suas Implicaes para os Cidados Brasileiros
O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana e sua Implementao pelo Brasil

Llian Cristina Burlamaqui Duarte


Cristina Inoue & Rafael Schleicher
Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella
Mariangela Rebu de Andrade Simes

A Evoluo do Papel do Brasil no Regime Internacional de Mudana Climtica e na Governabilidade Global

Eduardo Viola

Novo Regionalismo, Livre Comrcio e Proteo Ambiental: o Caso do Nafta

Tatiana Coutto

Alianas e Coalizes no Ativismo Verde Transnacional

Rafael Duarte Villa

Cena Internacional Revista de Anlise em Poltica Internacional


Ano 6 Nmero 1 Jun 2004 ISSN 1518-1200
Cena Internacional um veculo dedicado ao debate cientfico sobre as relaes internacionais contemporneas
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Cena Internacional

Ano 6

Nmero 1

Jun 2004

SUMRIO
ARTIGOS
A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL: UMA INTRODUO ........................ 4
Llian Cristina Burlamaqui Duarte
CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO DE REGIMES
INTERNACIONAIS AMBIENTAIS: O CASO DO REGIME DE
BIOSSEGURANA ..................................................................................................... 13
Cristina Inoue & Rafael Schleicher
O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS
IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS ..............................................36
Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella
O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA
E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL ................................................................. 59
Mariangela Rebu de Andrade Simes
A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL
DE MUDANA CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL ......................... 82
Eduardo Viola
NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL:
O CASO DO NAFTA ................................................................................................. 106
Tatiana Coutto
ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL ................127
Rafael Duarte Villa

A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL: UMA INTRODUO

Llian Cristina Burlamaqui Duarte

A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL:


UMA INTRODUO
Resumo
Este artigo tem como objetivo fornecer
uma breve introduo poltica
ambiental internacional. Aps um breve
histrico, trata da importncia do
movimento ambientalista, dos rumos da
poltica internacional ambiental desde
a dcada de 60 e dos desafios trazidos
para a rea de relaes internacionais.

Abstract
This article is a brief account about the
international environmental politics.
Anchored in a short historical overview,
it deals with the importance of the
environmental movement, the main
issues and discussions in international
environmental politics since the 60s, and
the challenges the issue brought to
International Relations.

Llian Cristina Burlamaqui Duarte*

Future historians may well be amazed by our distorted


sense of proportion. How could intelligent beings seek
to control a few unwanted species by a methods that
contaminated the entire environment and brought the
threat of disease and death even to their own kind?
Rachel Carson, Silent Spring

A entrada em vigor do Protocolo de


Quioto, no incio do ano de 2005, representa,
simultaneamente, uma vitria do ambientalismo
internacional e a exposio de suas atuais
vulnerabilidades, pois j quase se perdia a
esperana de que tal desfecho pudesse se produzir,
tantas foram as dificuldades, contradies e

retrocessos que permearam o processo de ratificao do Protocolo nos ltimos anos.1


Ao passo que alguns especialistas alegam que estamos vivendo um momento de curva
descendente no movimento ambiental, caracterizado pela disperso do tema em vrias reas
correlatas e afins, o que esvaziaria a fora das principais questes ambientais, h estudiosos
que afirmam que jamais se viveu momento to auspicioso para a proteo do meio ambiente.
Em todo o mundo, pases ricos e pobres vm adotando ou aperfeioando instituies e
legislaes que salvaguardem princpios originados h mais de trinta anos na Conferncia
de Estocolmo de 1972 (Conferncia das Naes Unidas sobre o Meio Ambiente Humano).
O conhecimento de que grupos humanos podem ter efeito deletrio sobre o meio
ambiente antigo, e h relatos, em textos clssicos, sobre o desaparecimento de civilizaes
que se dedicaram explorao continuada e desordenada de seus territrios.2 A partir do
sculo XIX, e sob o impacto da Revoluo Industrial, sociedades europias, notadamente a
inglesa, demonstram preocupao crescente com os efeitos da poluio e da degradao
urbana na qualidade de vida dos cidados; alm disso, tratados visando explorao de
recursos transfronteirios comeam a se multiplicar. na segunda metade do sculo XX,
Rev. Cena Int. 6 (1): 4-12 [jun 2004]
* Mestre em Relaes Internacionais, IRI-PUC, Rio de Janeiro. Professora do Instituto Rio Branco.

A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL: UMA INTRODUO

Llian Cristina Burlamaqui Duarte

porm, que os problemas ambientais se tornam efetivamente globais, e passam a suscitar


medidas governamentais e no governamentais, polticas, jurdicas, econmicas e
educacionais em escala mundial.3
Interesses comuns, o carter transfronteirio e o estreito lao entre meio ambiente e
questes scio-econmicas podem ser uma explicao plausvel para a rpida assimilao
dos temas ambientais na agenda internacional, especialmente durante as dcadas de 80 e
90. Em primeiro lugar, alguns problemas s podem ser administrados por meio da cooperao
entre todos os Estados do Sistema Internacional. Ou seja, a cooperao internacional
ambiental pode ter lugar a partir de interesses comuns entre os Estados. Tal o caso do
adelgaamento da camada de oznio e das mudanas climticas. Existem, ainda, os recursos
globais comuns, como os oceanos, a atmosfera, o espao exterior e, para alguns, os recursos
genticos. Em segundo lugar, existem problemas locais ou regionais que ultrapassam
fronteiras tornando-se, dessa forma, transnacionais, como a chuva cida ou o depsito de
certos materiais txicos em locais que sofrem a ao de foras naturais, como rios e ventos.
Freqentemente, a ao concertada de grupos ambientalistas no governamentais, muitas
vezes atuando fora da regio onde ocorre o problema, acaba por conferir visibilidade questo
e inseri-la na agenda global. Pode ocorrer, ainda, que o mesmo problema se repita em
diferentes localidades do planeta, o que provoca a busca de solues comuns e concertadas.
Em terceiro lugar, os problemas ambientais e os dilemas scio-econmicos so
indissociveis, como lembra o Relatrio Nosso futuro comum.4 A pobreza leva explorao
excessiva dos recursos naturais, poluio, ao uso de tecnologias ultrapassadas.
Paralelamente, a afluncia tambm implica a superexplorao dos recursos, a manuteno
de padres de consumo insustentveis, a degradao ambiental resultante da riqueza.
Na origem do ambientalismo global encontram-se movimentos e correntes de
pensamento distintos que envolvem cincia, poltica e correntes filosficas de variados
matizes.5
A conscincia de que fabulosos progressos cientficos podem causar dano em escala
planetria tornou-se mais viva aps a Segunda Guerra Mundial, tanto em razo da inovao
trazida pela bomba atmica, dispositivo capaz de efetivamente extinguir a existncia no
planeta, quanto pela verificao de que avanos tcnicos e cientficos traziam conseqncias
negativas indisputveis: a eroso dos solos, a destruio de habitas naturais, a degradao
dos oceanos e das florestas tropicais, a devastao urbana.
De um lado, o movimento pacifista se fortaleceu ao longo dos anos, inicialmente na
Europa, mas espalhando-se rapidamente pelos demais pases. Do outro, os problemas
ecolgicos decorrentes do desenvolvimento de tcnicas cientficas apareciam em diversas
reas: na indstria, na agricultura, nas cidades. Os efeitos nefastos do uso de produtos
qumicos para melhorar o rendimento agrcola foi denunciado no incio da dcada de 1960,
por Rachel Carson, no livro Silent Spring, que provocou furor, mas tambm a transformao
nas tcnicas de cultivo nos Estados Unidos.6 Na dcada de 1950, Londres e outras cidades

A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL: UMA INTRODUO

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europias apresentavam ndices de poluio que provocavam graves doenas na populao


e a contaminao hdrica na Europa atingia nveis alarmantes.
Era tambm por meio da cincia que a degradao ambiental podia ser monitorada.
O desenvolvimento de modernos computadores permitia a elaborao de modelos que
cruzavam dados referentes industrializao, ao crescimento econmico dos pases, ao
incremento populacional e aos recursos disponveis. Vrios relatrios foram elaborados a
esse respeito, mas dois tiveram maior influncia na formulao de polticas: Limites ao
Crescimento e Relatrio do Clube de Roma.7 Em ambos, as concluses coincidiam: a se
continuar a explorao dos recursos e a industrializao em ritmo acelerado, em pouco
tempo as fontes mundiais estariam esgotadas. Os autores desses estudos propunham, como
soluo, reduzir drasticamente o crescimento econmico e a industrializao. Grupos dentro
da comunidade cientfica, os chamados doomsayers, corroboravam a anlise e passaram a
emitir previses apocalpticas sobre o planeta. No contexto do mundo da Guerra Fria, que
vivenciava a descolonizao dos pases afro-asiticos e a nfase no desenvolvimento, a
prpria ideologia da modernizao era objeto de barganha poltica nas relaes entre as
superpotncias e os pases do Terceiro Mundo. Portanto, o sacrifcio preconizado, quanto
conteno no uso de recursos para a industrializao e ao controle populacional, recairia
necessariamente sobre os pases pobres. Entre estes, Brasil, China e ndia apresentavam
ndices de crescimento mais alto e se tornaram objeto de debates quanto viabilidade dos
modelos de desenvolvimento adotados.
Concomitantemente, em todo o mundo, mas especialmente nos Estados Unidos,
cresciam as lutas por direitos civis e polticos contra a segregao e pelos direitos das minorias
e pelo fim da guerra no Vietn. O movimento da contracultura, que se disseminava velozmente,
preconizava a interao com a natureza e rejeio aos padres materialistas de produo e
consumo ocidentais; buscava, tambm, em pensadores como Thoreau e Rousseau, alm dos
gurus orientais, a inspirao para novas formas de convvio e de organizao social.
Esses movimentos, alm de outros de inspirao local e regional que convergiram
para o ambientalismo, preparavam o terreno para as conferncias sobre temas ambientais.
A realizao da Conferncia da Biosfera, em Paris, em 1968, teve carter primariamente
cientfico e produziu prognstico bastante pessimista. Diferentes organismos das Naes
Unidas diagnosticavam alteraes severas no meio ambiente global e propunham uma
conferncia internacional para discutir o estado do planeta. A idia de reunir os Estados
para discutir politicamente o meio ambiente foi-se fortalecendo, e a Assemblia Geral da
ONU decidiu convocar nova Conferncia, a realizar-se em 1972. A Sucia ofereceu-se, ento,
para sediar a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente Humano.
O legado da Conferncia de Estocolmo tem amplo espectro. Alm da conscientizao
do pblico para a gravidade dos problemas ambientais, o encontro propiciou forte discusso
sobre o aprofundamento das distncias entre pases desenvolvidos e pases em
desenvolvimento e gerou questionamentos sobre modelos de crescimento. Mas talvez seja

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no campo da criao e fortalecimento das instituies que a Conferncia tenha produzido


os maiores xitos. Os conferencistas produziram uma Declarao de Princpios e um Plano
de Ao acerca de seis reas: desenvolvimento, aspectos educacionais, habitats humanos,
poluio, administrao de recursos naturais e organizaes internacionais. Como
conseqncia direta da Conferncia, foi criado o Programa das Naes Unidas para o Meio
Ambiente, com a tarefa de coordenar as atividades das demais agncias da ONU pertinentes
ao meio ambiente, facilitar as negociaes ambientais, ajudar no aprimoramento da
capacidade institucional dos pases, auxiliar na formao de um consenso cientfico sobre
problemas e possveis solues.
Nos anos que se seguiram Conferncia de Estocolmo, muitos Estados procuraram
adequar suas instituies e legislaes aos princpios e recomendaes acordados em 1972.
Com isso, foram criados agncias e ministrios do meio ambiente que desempenham hoje
forte papel na diplomacia ambiental global. Ademais, foram criadas, tambm, agncias de
monitoramento global, que atuam em reas como a reduo da camada de oznio e degradao
martima. Finalmente, as organizaes no-governamentais, que j possuam atuao
relevante durante a Conferncia, teriam extraordinria expanso em nmero, atividades e
eficcia nos anos subseqentes.
Na dcada de 1980, o cenrio econmico indicava forte recesso global sucedendo-se
a dois choques do petrleo. Paralelamente, no entanto, surgiam no horizonte novos e
gravssimos problemas ambientais e alguns problemas antigos pareciam ter-se aprofundado.
Logo no incio da dcada, surgiram denncias de que a camada de oznio havia-se
adelgaado e mesmo rompido em algumas partes, formando extensas reas desguarnecidas
s radiaes solares, condio que afetava fortemente os pases desenvolvidos, mais
vulnerveis a doenas de pele e oftalmolgicas provocada pela incidncia de raios solares.
Concomitantemente, comeavam a ser divulgadas ao pblico as pesquisas sobre o
efeito estufa, que existe em condies naturais, mas tem sido exacerbado pela ao humana.
O fenmeno corresponde, sinteticamente, elevao de temperaturas conseqentes ao
aprisionamento de certos gases, sobretudo CO2, nas camadas inferiores da atmosfera. As
altas temperaturas ocasionam alteraes nos padres da natureza, podendo gerar uma
variedade de desastres: secas, inundaes, furaces, derretimento de geleiras e modificao
de reas agricultveis. Os veres de intenso calor no hemisfrio Norte nos anos de 1988-89,
levando inclusive a bitos, pareciam confirmar as mais sombrias predies cientficas.
Em 1986, o vazamento da indstria qumica de Bhopal, na ndia, e o acidente com a
usina russa de Chernobyl, cujas nefastas conseqncias so sentidas at hoje, evidenciaram
a falta de transparncia dos governos para lidar com graves acidentes ambientais e a carncia
de recursos e de preparo para lidar com os efeitos. Na Europa, as negociaes para combater
os efeitos da chuva cida que, originando-se muitas vezes na Alemanha e nas pores centrais
do continente, estendiam-se at a Escandinvia, se intensificaram. Com colapso do bloco
socialista evidenciou-se, tambm, a degradao ambiental em no Leste Europeu resultante

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da superexplorao dos recursos, alm das precrias condies de segurana de diversas


instalaes nucleares.
As negociaes sobre a movimentao transfronteiria de rejeitos txicos, juntamente
com as queimadas na Amaznia, mobilizavam a opinio pblica. No primeiro caso, tratavase da necessidade de encontrar mecanismos seguros para dispor de material txico. No
segundo caso, a idia de que o Brasil estaria destruindo o pulmo do mundo, provocou
reaes fortssimas de organizaes no governamentais e de lderes polticos e chefes de
governo, como Franois Mitterand e George Bush.
No mbito da ONU, as crticas falta de integrao entre as vrias agncias e falta
de eficcia dos programas ambientais em vigor levavam a demandas por um novo frum de
discusso. Em 1983, as Naes Unidas convocaram uma comisso de especialistas, presidida
pela norueguesa Gro Harlem Brundtland, para discutir o estado do meio ambiente do planeta
e propor novos rumos para sua gesto. Em 1987, a Comisso produziu o Relatrio Nosso
Futuro Comum (tambm conhecido como Relatrio Brundtland), que se tornou referncia
para discusses sobre a temtica ecolgica, e consolidou a expresso desenvolvimento
sustentvel, sntese para a consecuo do crescimento com conservao, e que leve em
considerao os direitos de geraes futuras. Em 1988, na esteira do Relatrio Brundtland,
a Assemblia Geral das Naes Unidas aprovou uma resoluo que determinava a realizao
de uma conferncia sobre temas ambientais, para revisitar os avanos obtidos desde
Estocolmo. A Resoluo 44/28, de dezembro de 1989, convoca a Conferncia das Naes
Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMD) para o ms de junho de 1992,
e o Brasil ofereceu o Rio de Janeiro como sede do encontro, o que foi aceito pelos membros
da ONU.
A agenda da reunio se compunha dos temas maior preocupao internacional que
tinham maior visibilidade entre os meios de divulgao. A emisso dos gases que provocam
o efeito estufa, o crescimento de espcies ameaadas de extino, a devastao das florestas
e o combate desertificao e o financiamento das medidas para implementar as decises
constituram o cerne das acaloradas discusses.
A Conferncia da Terra, como ficou conhecida popularmente a reunio, transformouse em uma das maiores e mais bem sucedidas conferncias de cpula do mundo.8 Estiveram
presentes praticamente todos chefes de Estado e de governo ento em exerccio. Ademais, o
nmero de organizaes no governamentais presentes em um frum paralelo superou as
expectativas, e os integrantes puderam participar de encontros intergovernamentais.
Alm da Declarao do Rio, que apresenta 27 princpios gerais de atuao em meio
ambiente e desenvolvimento, a Conferncia produziu a Conveno-Quadro sobre Mudanas
Climticas (CQNUMC), a Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), a Declarao de
Princpios das Florestas e a Agenda 21, documento extenso que prope um programa de
ao para o desenvolvimento sustentvel.

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As convenes-quadro estabeleciam diretrizes bsicas e normas para ao, mas


deveriam ser complementadas por acordos especficos, que tratariam dos aspectos mais
complexos ou difceis de negociar. Assim que as negociaes para a elaborao do protocolo
adicional Conveno sobre Mudanas Climticas iniciaram-se pouco tempo depois da
Conferncia e tiveram comeo auspicioso. Os pases desenvolvidos preparam relatrios
minuciosos sobre as emisses de gases-estufa e vrios encontros se sucederam at a
finalizao do Protocolo de Quioto, em 1997. Segundo o Protocolo, os pases industrializados
(Anexo I) deveriam reduzir suas emisses em pelo menos 5%, em relao aos nveis de
1990, entre 2008 e 2012 (Art. 3). Os Estados Unidos, responsveis por cerca de 25% da
emisso de combustveis fsseis, seriam obrigados a fazer as maiores redues, devendo
diminuir o consumo e intensificar os investimentos na busca de energias alternativas. O
Protocolo determina compromissos vinculantes para que os pases industrializados reduzam
as emisses de gases que produzem o efeito estufa, e os interesses conflitantes entre pases
do Norte e do Sul ficam patentes na conduo do processo de ratificao, que tem como
ausncia marcante os Estados Unidos. O processo se completou com a assinatura da Rssia
no final de 2004.
Quanto implementao da Agenda 21, as instituies criadas aps a Conferncia,
como a Comisso para o Desenvolvimento Sustentvel e a Agncia Ambiental Global,
encarregada dos recursos financeiros, tiveram sucesso limitado. Mas pode-se contar como
xito os Estados terem procurado elaborar e implementar planos de desenvolvimento
sustentvel. O debate sobre temas ambientais, por sua vez, tem-se desenvolvido cada vez
mais no contexto de instituies como a Organizao Mundial do Comrcio, e os vnculos
entre comrcio e meio ambiente so hoje elemento corrente da agenda ambiental global.
Os anos 1990 tornaram-se conhecidos como a dcada das Conferncias, pela
esperana depositada no multilateralismo e pela consolidao da agenda social global: para
citar apenas algumas, houve a Conferncia Mundial sobre a Criana, a Rio-92, a Conferncia
de Viena sobre os Direitos Humanos, a Conferncia do Cairo sobre Populao e
Desenvolvimento, a Conferncia de Beijing sobre a Mulher, a Habitat-II. Por isso, acreditavase que finalmente o movimento ambiental teria o impulso e a fora necessrios para
implementar programas acordados ao longo de vinte anos.
As notcias sobre a recuperao parcial da camada de oznio e a reduo na velocidade
das queimadas (para muitos, sobretudo um resultado da retrao econmica e no de polticas
ambientais criteriosas) eram auspiciosas; entretanto, outros setores, como a mobilizao de
recursos para os programas ambientais, ou as medidas para lidar com o aquecimento global,
continuavam desassistidos. O discurso multilateral falhava no teste da prtica cotidiana.
O aquecimento global continuou a ser um dos principais temas da agenda durante a
dcada de 1990. A origem antropognica do fenmeno encontra-se bem definida, porm as
controvrsias quanto velocidade de variao do aquecimento e seus efeitos sobre a economia
e os ecossistemas permanecem, da a dificuldade de formular pactos com os quais os Estados
se disponham a se comprometer.

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Os dilemas da cooperao seriam levados Cpula Mundial sobre Desenvolvimento


Sustentvel, convocada para Joanesburgo, na frica do Sul, entre agosto e setembro de 2002,
com o objetivo de avaliar os progressos alcanados desde a ECO-92. Os encontros
preparatrios revelavam o grau de divergncia entre os Estados sobre os rumos do
desenvolvimento e dos modelos de proteo ambiental. Os interesses contrastantes agora
se estendiam ao longo dos eixos Norte-Norte, Norte-Sul e Sul-Sul. Estados Unidos e Europa,
por exemplo, posicionavam-se em plos distintos quanto ao aquecimento global. Entre os
pases em desenvolvimento, havia divergncias sobre quais deveriam ser os assuntos da
agenda, uma vez que os mais pobres queriam enfatizar a erradicao da pobreza e o aumento
de desembolsos para projetos de saneamento; para pases em estgio mais avanado de
desenvolvimento, no entanto, como o Brasil, o objetivo deveria ser examinar o cumprimento
e a implementao dos acordos firmados, reavaliar os padres de consumo, incentivar o
uso de energias renovveis e a transferncia de tecnologias e o fomento de programas e
instituies ambientais. Efetivamente, a pobreza, os recursos energticos e a biodiversidade
dominaram os debates nas principais mesas de discusso. Quinze pases, inclusive o Brasil,
firmaram um acordo sobre megadiversidade, para garantir que as comunidades locais
usufruam dos benefcios decorrentes da explorao de recursos naturais encontrados em
seus territrios, o que foi considerado uma vitria significativa para os pases em
desenvolvimento. A possibilidade de recuperao, at 2015, de reas comerciais pesqueiras
foi outro ponto positivo da reunio. Porm, as propostas sobre a utilizao de recursos
energticos renovveis, inclusive a proposta brasileira, sofreram forte oposio dos Estados
Unidos e de pases do Oriente Mdio, e o texto final optou por declaraes vagas e de carter
voluntrio, com nfase na diversificao de matrizes e na pesquisa de novas fontes energticas.
Entre os temas que provocaram as maiores polmicas, a erradicao da misria no
mundo gerou documento que prev a ampliao da ajuda aos pases pobres e a criao de
um fundo de combate pobreza. O esprito do acordo que, at 2015, deve ser reduzido
pela metade o nmero de pessoas no mundo sem acesso a saneamento bsico. Evidentemente,
somente a forte vontade poltica e desembolsos de vulto podero proporcionar os resultados
desejados no prazo proposto. A complicar ainda mais este propsito, o fenmeno do
aquecimento global tem gerado prognsticos alarmantes sobre o avano da desertificao e
sobre o grande nmero de refugiados ambientais, resultante de catstrofes diversas, e estimase que os prejuzos para os pases mais pobres so incalculveis.
Em relao ao binmio comrcio e meio ambiente, a questo agrcola permanece como
uma das arenas de confrontao, em que pases ricos e pobres se enfrentam em vrios fruns
na Organizao Mundial do Comrcio, nas negociaes da Alca (rea de Livre Comrcio
das Amricas) e tambm em Joanesburgo. Os subsdios para agricultura praticados pelos
governos de pases ricos induzem a desigualdades crescentes entre o Norte e o Sul.
A Cpula de Joanesburgo gerou, como documento-mestre, o Plano de Implementao,
cuja viabilidade considerada duvidosa por muitos especialistas, em razo da nfase na

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erradicao da pobreza e do tom elevado e vago das declaraes. Embora a Conferncia


tenha se encerrado sob certo clima de desencanto, o movimento ambiental global, em sua
complexidade e extenso pode continuar a se fortalecer com a formao de regimes ambientais
internacionais, os quais contemplam desde a formao da agenda at os estgios negociadores
e a implementao de acordos e programas de conservao do meio ambiente.
Os temas ambientais constituem, para as Relaes Internacionais, simultaneamente,
a oportunidade de investigao sobre a aplicabilidade das diversas teorias e o campo de
desafios para a conciliao de posies pertinentes soberania estatal e administrao de
recursos globais, aos limites entre as esferas domstica e global e interao entre interesses
e valores com vistas cooperao internacional. Esses sero alguns dos dilemas e questes
que nortearo os artigos a seguir.

Notas
1

Ver, por exemplo, as controversas ratificaes do Canad e da Rssia.

CALDWELL, Lynton & BARTLETT, Robert (Eds.) Environmental Policy: Transnational Issues and
National Trends. Wesport: Quorum Books, 1997.

HAAS, P. M.; Keohane, R. & Levy M. (eds.). Institutions for the Earth: Sources of Effective
Environmental Action. Londres: MIT Press, 1993.

COMISSO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CMMAD). Nosso Futuro


Comum. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1988.

Ver, a respeito, VOGLER, J. & IMBER, M. (eds.). The Environment and International Relations.
Londres: Routledge, 1996; e BLOWERS, A. & GLASBERGEN, P. (eds.). Environmental Policy in an
International Context. John Wiley Professio,1996.

CARSON, Rachel L. Silent Spring. Greenwhich: Fawcett, 1962.

MEADOWS, Donella H. Limits to Growth: a Report for the Club of Romes Project on the Predicament
of Mankind. London: Pan Books, 1974.

Contudo, a avaliao dos resultados da CNUMD controversa, pois h diversos autores que os
avaliam como acordos polticos vagos e de difcil implementao. Alm disto, os principais fruns e
decises na CNMUD foram restritos aos Estados. Ver como crtica, por exemplo: PRINCEN, Thomas
& FINGER, Matthias. Environmental NGOs and World Politics: Linking the Local and the Global.
London: Routledge, 1994.

Bibliografia
BLOWERS, A. & GLASBERGEN, P. (eds.). Environmental Policy in an International Context. John
Wiley Professio,1996.
CALDWELL, Lynton & BARTLETT, Robert (Eds.) Environmental Policy: Transnational Issues and
National Trends. Wesport: Quorum Books, 1997.
CARSON, Rachel L. Silent Spring. Greenwhich: Fawcett, 1962.

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A POLTICA AMBIENTAL INTERNACIONAL: UMA INTRODUO

Llian Cristina Burlamaqui Duarte

COMISSO MUNDIAL DE MEIO AMBIENTE E DESENVOLVIMENTO (CMMAD). Nosso Futuro Comum.


Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio Vargas, 1988.
HAAS, P. M.; Keohane, R. & Levy M. (eds.). Institutions for the Earth: Sources of Effective Environmental
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CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO DE REGIMES INTERNACIONAIS AMBIENTAIS:


O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA

Cristina Inoue & Rafael Schleicher

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CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO


DE REGIMES INTERNACIONAIS AMBIENTAIS:
O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA

Abstract
This article aims to show the insufficiency
of traditional approaches to international
regimes based on the analysis of the
international regime on biosafety.
Characterizing the biosafety regime
negotiation process as a conflict between
scientificism and precaution, the article
sheds light on three alternative routes to
the theory of international regimes:
explore the relationship between power
and knowledge, consider the issue of
agency and discuss the validation of the
method.

Cristina Inoue
Rafael Schleicher*

Resumo
Este artigo tem como objetivo demonstrar
a insuficincia das tradicionais abordagens
de regimes internacionais para explicar
a dinmica da formao do regime
internacional de biossegurana. A partir
da caracterizao do conflito entre
cientificismo e precauo no seio do
regime de biossegurana, prope-se trs
caminhos pelos quais a teoria de regimes
internacionais poderia se desenvolver:
explorar a dinmica entre poder e
tcnica, a relao agente-estrutura e
questes metodolgicas.

Introduo
comum encontrar anlises que partem
do pressuposto de que os regimes internacionais
ambientais so construdos a partir de evidncias
cientficas. Entretanto, esse pressuposto contm
trs problemas. O primeiro uma definio
inadequada de cincia e do mtodo cientfico. A
segunda uma crena infundada na separao
entre pesquisador e objeto de anlise, e ainda
entre agente e estrutura. Finalmente, quando
considerados dessa forma, poder e tcnica
aparecem enclausurados, o que dificilmente
ocorreria na realidade.
Pode-se pensar em dois bons exemplos
do pressuposto de que os regimes internacionais
ambientais poderiam ser construdos a partir de
evidncias cientficas. O primeiro deles, diz
respeito Conveno de Viena para a Proteo
da Camada de Oznio (1985), construda e
negociada aps o Programa das Naes Unidas

para o Meio Ambiente (PNUMA) e a Organizao Meteorolgica Mundial (OMM) chamarem


ateno para o fato de que os clorofluocarbonetos (CFCs) destruam o oznio troposfrico
(O3) que protege a Terra da radiao ultravioleta. Alarme dado, a falta de informaes e
anlises cientficas foram fatores centrais de barganha tanto na negociao dos princpios
que nortearam a Conveno de Viena quanto naquela que caracterizou o ambiente de aprovao
Rev. Cena Int. 6 (1): 13-35 [jun 2004]
* Cristina Inoue professora do Instituto de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Rafael Schleicher
mestrando em Relaes Internacionais na Universidade de Braslia. Os autores gostariam de agradecer a professora
Norma Breda dos Santos pelos excelentes comentrios e sugestes, sem os quais o artigo jamais alcanaria esta
forma final.

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do Protocolo de Montreal (1987).1 O regime internacional de proteo camada de oznio


ganharia fora somente depois que cientistas britnicos caracterizaram o ozone hole na
Antrtica e que o Ozone Trends Panel (um grupo que reuniu os maiores especialistas no
assunto) demonstrou uma reduo de 3% na camada de oznio no hemisfrio Norte entre
1969-1986.2
Em moldes similares, construiu-se e desenvolveu-se o regime internacional de
mudana climtica. De fato, muitas das discusses desde a adoo da Conveno Quadro
das Naes Unidas sobre Mudana do Clima (CQNUMC) se basearam nas descobertas
contidas nos Trs Relatrios de Avaliao (1990, 1996 e 2001) do Painel Intergovernamental
de Mudana do Clima (IPCC, em ingls), e muitas controvrsias ainda persistem.3 A cincia,
ou melhor, est no centro das discusses sobre mudana do clima,4 tanto no que concerne o
estabelecimento dos compromissos na CQNUMC e em seu protocolo adicional (Protocolo
de Quioto), quanto o desenvolvimento de estratgias de mitigao e adaptao nas muitas
reas temticas em discusso das Conferncias das Partes (COP) e no rgo Subsidirio
para Conselho Cientfico e Tecnolgico (SBSTA, em ingls).
Portanto, primeira vista, pareceria uma caracterstica dos regimes internacionais
ambientais serem construdos sob slidas evidncias cientficas, sendo que a formao desses
regimes seguiriam a lgica apontada por Kingdom: Os polticos voltam-se para aquela
comunidade [dos cientistas] em razo do que poderia ser relevante para as suas preocupaes
e do que poderia revelar-se como solues para os seus problemas.5 Ou seja, a cincia
forneceria as solues tcnicas necessrias e os tomadores de deciso forneceriam o
conhecimento poltico para a formao dos regimes internacionais ambientais.
Entretanto, como frisado anteriormente, tal constatao sintetiza o problema da relao
entre conhecimento cientfico e regimes internacionais ambientais de uma forma incompleta,
pois: (a) h uma tendncia de se superpor a tcnica em relao distribuio de poder ou
desconsiderar a prpria tcnica como uma forma de poder; (b) o conhecimento cientfico ou
tcnico abordado dentro de uma lgica de progresso, de um projeto iluminista da razo,
ou seja, ao mesmo tempo tratado como uma verdade e como objetivo da reflexo humana;
(c) a abordagem no d luz a interao entre objeto e sujeito nas cincias sociais, o carter
recursivo apontado por Giddens.6
Sustentado pela construo do arcabouo terico resultante da discusso acerca da
formao dos regimes internacionais, prope-se neste estudo uma anlise da formao do
Regime Internacional de Biossegurana a partir das negociaes do protocolo complementar
Conveno da Biodiversidade (1992), o denominado Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurana (2000). Contudo, tenta-se demonstrar a insuficincia das perspectivas tericas
neorealistas ou neoinstitucionalistas, que partem da definio clssica de Regimes
Internacionais para explicar a formao do Regime de Biossegurana. A pergunta que permeia
a presente anlise seria: como o conhecimento cientfico afeta a formao dos regimes
internacionais ambientais?

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Este estudo tem, portanto, dois objetivos centrais. O primeiro mostrar que o conflito no
seio da negociao do Protocolo de Biossegurana mais do que um litgio comercial. Parece
ser, de fato, um choque entre duas vises diferentes de progresso inseridas em uma nica
civilizao.7 O segundo apontar aps demonstrada a insuficincia da teoria clssica de
Regimes Internacionais e analisado o caso da formao do regime internacional de
biossegurana alguns caminhos pelos quais a idia de regimes poderia caminhar: i) relaes
entre conhecimento e poder (poltica); ii) carter mutuamente constitutivo entre agente e
conhecimento cientfico, ou seja, a interatividade entre objeto e sujeito e as relaes agenteestrutura; iii) o conflito epistemolgico representado por posturas intersubjetivas distintas
dos atores relevantes no processo de negociao, sintetizado pelos debates postivismo versus
interpretao e cientificismo versus precauo.

Finalmente, o artigo aponta que trs

razes relacionadas ao conhecimento cientfico so fundamentais para entender a dinmica


que marcou a formao do Regime Internacional de Biossegurana: o conflito transatlntico
entre Estados Unidos e Unio Europia. Ou ainda, um conflito entre o Cientificismo e a
Precauo. Entretanto, deve-se notar que no est sendo afirmado que o contencioso comercial
entre Estados Unidos e Unio Europia deixa de ser uma dimenso importante e prtica do
conflito entre cientificismo e precauo. O que se busca aqui dar luz a um conflito
intersubjetivo que pode se refletir no regime internacional de comrcio.

1. A teoria de regimes internacionais


No incio da dcada de 1970, aps a definio da abordagem neorealista, vrios
estudiosos do campo das Relaes Internacionais comearam a se questionar sobre os efeitos
da estrutura anrquica do sistema internacional e constataram que, apesar dessa estrutura
carecer de autoridade central, o Estados pareciam estar imiscudos em uma rede institucional
em um sentido mais amplo, de regras implcitas e explcitas que contribuam para a
modificao do comportamento estatal e eventualmente sua convergncia com o
comportamento dos demais.8 Neste sentido,
a anlise de regimes tentou preencher uma lacuna definindo um foco que no fosse nem amplo
como estrutura internacional nem to estreito como o estudo das organizaes internacionais. Os
analistas de regimes levaram em conta que os padres da ao estatal so influenciados por
normas, mas que esse comportamento guiado por normas era totalmente consistente com a busca
dos interesses nacionais. Portanto, a literatura sobre regimes pode ser vista como uma experincia
no sentido de conciliar as tradies realista e idealista.9

Assim, o surgimento de diversas perspectivas tericas sobre regimes internacionais


sintetizadas em International Regimes, de Stephen Krasner, antes de tudo um esforo de
sntese entre o neorealismo e o neoinstitucionalismo, (embora alguns artigos, como os de
Puchala & Hopkins e Ruggie, apontem para o carter intersubjetivo dos regimes). A ironia

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est no fato de que o conceito, ou melhor, o surgimento da discusso sobre regimes iniciouse em um artigo de John Gerard Ruggie sobre as respostas internacionais tecnologia, em
1975,10 em volume especial da prpria International Organization.11 Ruggie considerado
um crtico tanto do neorealismo como do neoinstitucionalismo por apontar a proximidade
metodolgica de ambas as perspectivas e por trazer questionamentos epistemolgicos
forma como essas perspectivas tratam os regimes internacionais: como uma realidade
objetiva percebida pelos atores e como tal fator de constrangimento ou de incentivo.
Regimes internacionais so, de acordo com a definio proposta por Krasner,
princpios, normas, regras e procedimentos de tomada de deciso em torno das quais as
expectativas dos atores convergem em determinada rea temtica.12 Ou seja, os regimes
internacionais seriam meios e esta construo conceitual proposta por Krasner tem,
portanto, o status de varivel interveniente. Em outras palavras: os regimes fazem a mediao
entre variveis causais e o comportamento do Estado. Ainda que os vrios autores tomem
caminhos diferentes (coordenao funcional no sentido de que os regimes so criados
para cumprirem determinado fim ou comportamento continuado ao longo do tempo), a
importncia dos regimes como objeto de estudo parece inquestionvel em International
Regimes.13
Stephan Haggard e Beth Simmons consideram que existem quatro abordagens
diferentes na teoria de regimes internacionais: i) estrutural, ii) estratgica ou teoria dos
jogos, iii) funcional e iv) cognitiva. Se for entendido luz do terceiro debate das Relaes
Inernacionais (Neo-Realismo & Neo-institucionalismo), o estruturalismo corresponderia
ao realismo, as abordagens de teoria dos jogos e funcionalismo seriam um meio termo entre
o realismo e liberalismo e, por fim, o cognitivismo seria um ponto fora do contnuo do
debate da Teoria de Relaes Internacionais (TRI) na dcada de 1980.
O estruturalismo, sob o rtulo da teoria da estabilidade hegemnica14, pressupe
que um sistema internacional aberto mais provvel de ocorrer quando existe uma s
potncia dominante no sistema econmico internacional.15 Ou seja, por meio de uma
ontologia realista os Estados so os principais atores das Relaes Internacionais e a
distribuio de poder hegemnico d a tnica do sistema internacional a teoria da
estabilidade hegemnica postulou que um sistema econmico aberto mais interessante
para um hegemon e que ele tem capacidade de prover a estrutura necessria para tal fim
(bens pblicos, estabilidade financeira, etc). De tal argumento se conclui que a existncia e
eficcia dos regimes internacionais estariam diretamente vinculados existncia de um
hegemon. Naturalmente, se a hegemonia declina tambm se enfraqueceriam os regimes.
Interessante neste caso o exemplo da OTAN no ps-Guerra Fria, organizao que continuou
a existir independentemente da bipolaridade. Tal caso, assim como a permanncia dos
regimes estabelecidos em Bretton Woods, evidencia as falhas da teoria de estabilidade
hegemnica. Essa discusso foi avanada por Keohane.16

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Se a teoria de estabilidade hegemnica no foi capaz de explicar o caso da OTAN,


uma hiptese muito valiosa foi avanada pela mesma teoria funcionalista exposta por
Keohane: os incentivos trazidos pelos regimes internacionais (reduo dos custos de transao
e acesso informao, basicamente) fazem com que eles sejam perenes. Alm disto, os
custos de criar outros regimes internacionais seriam mais altos em comparao com os
custos de modificar aqueles j existentes. Assim, o funcionalismo avanou tanto uma
justificativa para a continuidade dos regimes internacionais quanto uma hiptese instigante
acerca do papel das instituies internacionais na modificao dos interesses e percepes
estatais. A obra funcionalista mais conhecida After Hegemony de Robert Keohane. No
livro, Robert Keohane busca estudar (...) como a cooperao foi, e pode ser, organizada na
economia poltica mundial quando interesses comuns existem. (...) pode a cooperao ocorrer
sem hegemonia, caso sim, como?17 Alm dos insights j mencionados, After Hegemony traz
uma importante idia: que a cooperao entre Estados no depende somente de interesses
compartilhados, mas emerge de um padro de discrdia ou da discrdia potencial e no da
harmonia. A cooperao definida como ajustes mtuos ao invs de uma situao em que
interesses comuns superam os conflitantes.18
Na mesma linha de pesquisa por que e como os Estados cooperam em contextos
anrquicos , a teoria da escolha racional, conhecida tambm como teoria dos jogos, explica
sob quais condies o comportamento cooperativo emerge. Essencialmente, o modelo
utilizado o do dilema do prisioneiro, tambm intitulado dilema da confiana.
Considerando os Estados como atores racionais, egostas e maximizadores de utilidade, o
dilema do prisioneiro demonstra como a busca do interesse individual leva a um resultado
subtimo para o grupo. Nessa situao, os regimes internacionais surgiriam para coordenar
o comportamento dos atores, diminuindo a discrdia e incrementando a cooperao.19
Entretanto, a maior crtica a estes modelos que so tipos ideais, ou modelos para
laboratrio, uma vez que pressupem as preferncias dos atores como dadas e que estes
no interagem ao longo do processo.20
Por fim, h a abordagem construtivista de regimes internacionais, essencialmente
desenvolvida por Ruggie e Kratochwil.21 Para eles, a teoria de regimes internacionais,
essencialmente a definio proposta por Krasner,22 padece de vrios males. O primeiro
que h uma confuso entre ontologia e epistemologia, uma vez que o mtodo positivista
utilizado no capaz de apreender o carter intersubjetivo no qual o conceito de Regime
Internacional apoiado. Ou seja, dar nfase idia de expectativa na elaborao do conceito
de regimes internacionais um problema para uma abordagem positivista ou cientificista.
Outra crtica diz respeito s Normas e s Regras como variveis explicativas do
comportamento estatal. As normas seriam guias de conduta cuja violao no implica em
sua refutao. Por fim, Ruggie e Kratochwil retomam o problema da epistemologia versus
ontologia para demonstrar que agente e estrutura constituem-se mutuamente.

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Caberia ento a pergunta: a dinmica que leva formao dos regimes internacionais
ambientais distinta das demais? Martin List e Volker Rittberger sintetizam bem esta questo:
Este impacto da ao humana no ambiente natural baseada em mecanismos fsicos causais
e no pode per se constitui um problema poltico (nem um problema poltico internacional),
mesmo se o comportamento humano uma atividade social (como a produo). Na medida em
que, entretanto, o comportamento humano afetado, seja ele parte do sistema ecolgico em
questo ou porque eles esto preocupados com o seu estado, ao problema ecolgico dado seu
significado social.23

Entretanto, dizer que os regimes ambientais so distintos dos demais porque o objeto
de negociao, o problema ambiental, pertence, inicialmente, ecologia no ajuda em sua
categorizao uma vez que: i) uniformiza o impacto do problema entre todos os atores; ii)
se, em tese, um regime internacional ambiental construdo por atores com o objetivo de
resolver o problema ambiental, ento
Porque os atores na sociedade internacional tem sucesso em formar arranjos institucionais ou
regimes para responder alguns problemas transfronteirios, mas falham em faz-lo em conexo
com outros problemas aparentemente similares?24

O prprio Oran Young, embora sem discutir o por que, revela, quando trata de sua
abordagem de Institutional Bargaining para a formao de regimes internacionais, que Os
regimes para os recursos naturais e meio ambiente no se diferem, em tese, de qualquer
outros regimes internacionais em nenhuma forma fundamental (...).25
A afirmao de Young faz sentido caso se considere que os regimes internacionais
so arranjos institucionais destinados administrao da interdependncia global. Nesse
sentido, os objetivos para a criao de um regime internacional de comrcio e outro de
mudana global do clima so semelhantes, embora as motivaes, ou expectativas para
relembrar a leitura de Ruggie feita a partir da definio de Krasner acima sejam diferentes
(crena nos benefcios do livre comrcio versus amenizao do impacto do homem no clima
global, por exemplo). Portanto, aparentemente no h diferena se o objetivo inicial que
compeliu os atores negociao do regime pertence a diferentes reas temticas. Em primeiro
lugar, a formao dos regimes depende do grau de politizao ou de presena do tema na
agenda internacional, conforme ocorreu com os temas ambientais em geral no perodo que
compreende a publicao do Relatrio Brundtland e as negociaes levadas a cabo durante
a Conferncia das Naes Unidas para Meio Ambiente e Desenvolvimento (UNCED), em
1992. Em segundo lugar, o que realmente caracteriza os regimes, segundo a interpretao de
Kratochwil e Ruggie para a definio de Krasner, so as expectativas convergentes entre os
atores que viro ou no a se tornar tratados ou organismos internacionais, constituindo
solues para um problema ambiental especfico.

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Assim, a existncia de um problema comum no implica em interesses e expectativas


comuns. Nesta matria, Arthur Stein lembra que os regimes internacionais poderiam surgir
tambm devido a um sentimento compartilhado de averso, no somente pela existncia de
interesses comuns.26 Robert Keohane tambm levanta esta questo quando lembra que um
regime internacional poderia surgir mesmo em contextos de discrdia entre as partes sobre
a matria em negociao.27 Portanto, a formao de um regime internacional ambiental no
depende somente da existncia de um problema ambiental, mas principalmente da
convergncia e coordenao das expectativas dos atores em relao a ele.

2. A formao do regime internacional de biossegurana


2.1. Antecedentes
O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana um instrumento jurdico negociado
no mbito da Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB), de acordo com o Artigo 19 (3)
desta.28 Quando as negociaes para a CDB e a Agenda 21 foram iniciadas em 1990 a questo
dos riscos oriundos do manuseio e transporte de Organismos Vivos Modificados (OVMs)29
era em grande medida uma preocupao dos pases em desenvolvimento. Nesse sentido,
afirma Abby Munson que Os pases em desenvolvimento, em geral, estavam ansiosos para
ver um instrumento jurdico vinculante emergir destas negociaes, que os protegeria de se
tornar reas de teste para experimentos perigosos.30 J havia ocorrido, por exemplo, no
episdio do teste de vacinas modificadas geneticamente na Argentina (1986) por um instituto
de pesquisa norte-americano.31
De fato, a biossegurana era um tema relativamente distante da maioria dos pases
tanto no perodo de negociao da CDB (1990-1992) quanto no incio do processo negociador
que culminaria no Protocolo de Biossegurana (1996-2000). Na Comunidade Econmica
Europia (CEE), as primeiras diretrizes comunitrias sobre a matria datam de 1990 (diretivas
90/219/EEC, que trata de OVM para fins de pesquisa, e 90/220/EEC, que lida com liberaes
intencionais para comrcio e pesquisa, e o regulamento da CEE 258/97, sobre rotulagem). O
Brasil, por intermdio da Lei No 8.974, de 5 de Janeiro de 1995, era um dos raros pases que
tinham uma legislao relativamente completa sobre biossegurana quando do incio das
discusses sobre o Protocolo.
Nesse contexto, era natural que a maioria dos pases e blocos negociadores fossem a
favor da negociao de um protocolo que regulasse o trnsito de OVMs. Ou seja, a lgica da
existncia de um protocolo de biossegurana foi desde o comeo sustentada pela idia de
precauo32, evidenciado pela inexistncia de legislao pertinente na maioria dos pases.
Abby Munson, escrevendo em 1995, ressalta tal fato ao analisar a posio de diversos pases
e o contedo do relatrio oriundo dos trabalhos do UNEP Experts Pannel IV. Entretanto,
Munson rejeitava a viso clssica da Anlise de Risco33 recomendada por este relatrio,
em favor de uma abordagem crtica, ou seja,

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Talvez o corolrio mais importante da viso crtica do debate de risco, entretanto, envolva a clara
necessidade de aplicar mais eficientemente o princpio da precauo onde a biossegurana
considerada (...) envolver mais abertura nas avaliaes cientficas no que concerne a ignorncia
e a indeterminao.34

O que Munson no imaginava naquele momento era que tal controvrsia se tornaria
justamente o cerne das discusses sobre o Protocolo de Biossegurana.

2.2. A negociao do Protocolo de Cartagena


Na opinio do professor Robert Falkner, o cerne da negociao do Protocolo de
Biossegurana tambm foi
(...) o conflito tambm foi entre a insistncia da abordagem precaucionria da UE em regular os
OGMs no meio ambiente que levariam em considerao perigos ambientais potenciais trazidos
pelos OGMs, e os mtodos cientficos de avaliao do risco em voga nos Estados Unidos.35

Todavia, quais foram os grupos que se agregaram em torno dessa questo? Qual foi a
dinmica do processo de negociao que culminou no Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurana? Houve outros temas de importncia nas negociaes?
Os movimentos em direo a Cartagena iniciaram-se durante a primeira Conferncia
das Partes da CDB (COP-1), realizada em Nassau, 1994. Nessa reunio, decidiu-se criar um
Open-Ended Ad Hoc Group of Experts on Biosafety, que se reuniu em julho de 1995 e viria a
produzir um relatrio que serviria de modelo para as primeiras discusses sobre o Protocolo
de Biossegurana na segunda Conferncia das Partes da CDB, em Jacarta, 1995. Nessa mesma
conferncia as Partes da CDB decidiram estabelecer um Open-Ended Ad Hoc Working Group
on Biosafety (BSWG) de forma a elaborar e refinar as necessidades, modalidades e demais
especificidades do Protocolo de Biossegurana.
As negociaes para o Protocolo de Cartagena se estenderam por seis reunies da
BSWG (1996-1999), uma Reunio Extraordinria da quarta Conferncia das Partes da CDB
ExCOP (Eslovquia, 1999), uma reunio do escritrio da COP em Genebra (maio de 1999),
consultas informais em Viena (setembro de 1999), uma seo resumida da ExCOP para
adoo do Protocolo de Cartagena (Montreal, 2000), e os nove dias de negociao at a adoo
definitiva do Protocolo de Biossegurana em 29 de Janeiro de 2000.
Cosbey e Burgiel separam em quatro os temas que foram objeto de controvrsia e
extenso debate entre as partes: i) Escopo do Protocolo; ii) Cincia e Precauo; iii) Relao
com outros acordos internacionais, especialmente aqueles relacionados a OMC; iv) Questes
de responsabilidade e reparao de dano (liability, redress, responsibility).36 Gupta tambm
prope uma categorizao em dois temas que sintetiza os quatro temas propostos por Cosbey

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e Burgiel: i) Categorias de OVMs a serem cobertas pelo Protocolo, ii) Controle das
transferncias de OVMs entre as Partes. Resumidamente, Escopo e Controle.
A categorizao feita por Gupta permite analisar os interesses dos trs grupos
negociadores eventualmente identificados pelos analistas: o Grupo de Miami (Argentina,
Austrlia, Canad, Chile, Estados Unidos, e Uruguai), o Like-Minded Group (G77+China) e
a Unio Europia.37
Em relao ao Escopo do Protocolo, o Relatrio Preliminar da ExCOP propunha a
incluso de todos os OVMs, exceto aqueles listados pelas partes como ambientalmente
seguros, em trnsito, para uso contido, e os frmacos.38 De fato, o desenho final do Protocolo
respondeu exatamente ao acordado na ExCOP. Apesar de haver meno a trs categorias de
OVMs alm daqueles destinados introduo direta no meio ambiente39, os procedimentos
para eles no esto no mbito do mecanismo regulatrio do Protocolo, o Advanced Informed
Agreement (AIA). Nos casos dos FFPs e outros Derivados de OVMs, o Artigo 11 do Protocolo
estabelece que deve haver uma notificao Biossafety Clearing House40 com informaes
bsicas contidas no Anexo II. J para os OVMs em trnsito e para o uso contido no h
procedimento padro estabelecido pelo Protocolo. H que se explicar, ento, a lgica
regulatria traduzida no Advanced Informed Agreement.
Sucintamente, o AIA um mecanismo inovador que permite parte importadora
recusar o movimento transfronteirio dos OVMs regulados pelo Protocolo com base em um
sistema de avaliao de risco delineado no Artigo 15 e no Anexo III do Protocolo de
Biossegurana. Alm disso, a Parte importadora pode transferir o nus da prova para a Parte
exportadora, ou seja, a Parte importadora (...) pode requerer que recaia sob o exportador a
avaliao de risco, e ainda O custo da avaliao de risco deve ser trazida pela Parte
notificadora se a Parte importadora assim quiser. 41 Assim, o nus pode recair integralmente
sobre a parte exportadora.
Em relao aos interesses das partes e o desenho final do Protocolo, o Grupo LikeMinded no conseguiu introduzir os FFPs e os Derivados no AIA e falhou em definir e
alcanar seus interesses, o que leva alguns autores a questionar o grau de coeso do
G77+China.42 O Grupo de Miami, basicamente de produtores e exportadores de OVMs, no
conseguiu excluir os Derivados/FFPs do Protocolo. Entretanto, este grupo pde negociar um
mecanismo alternativo de notificao no caso de FFPs e Derivados de OVMs, conforme
mencionado acima, e impedir uma referncia explcita ao Princpio da Precauo no
Protocolo de Biossegurana em clusulas preambulatrias. O Princpio da Precauo aparece
no Protocolo como uma possibilidade dentro dos Procedimentos de Deciso delineados
no Artigo 10. A Unio Europia alcanou em grande medida seus objetivos iniciais. A
sistematizao completa das posies iniciais destes trs grupos em relao ao Escopo e
natureza dos mecanismos de Controle presentes no Protocolo de Cartagena sobre
Biossegurana em comparao ao desenho final deste Tratado est na Tabela 1 a seguir.

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Tabela 1
Grupos negociadores versus Escopo e Grau de Controle
no Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
Escopoi
Direto

FFPs

Uso
Contido

Controleii

Trnsito Derivados Frmacos

Miami

UE

(X)

(X)

Like-Minded

Resultado

(X)

(X)

(X)

Forte

Mdio

Fraco
X

X
X

X
X

Legenda: X = Includo no Protocolo; (X) = Includo no Protocolo, mas fora do AIA.


i Baseado em GUPTA, Aarti. Governing trade in Genetically Modified Organisms: The Cartagena Protocol on Biosafety,
Environment, Maio, 2000, p. 28.
ii Baseado em GUIMARES, Gabriela. O pluralismo na formao do interesse brasileiro em biossegurana. Braslia: Dissertao
de Mestrado apresentada ao Departamento de Relaes Internacionais da Universidade de Braslia. Orientador, 2002, p. 66.

2.3. Interpretando a formao do Regime Internacional de Biossegurana


Qual a concluso a que se chega a partir da correlao entre os parmetros Escopo
e Controle versus Grupos Negociadores e Resultado Final do Protocolo? A Teoria de
Regimes Internacionais poderia ajudar a entender a dinmica da formao do Regime de
Biossegurana a partir da existncia de expectativas convergentes entre os grupos
negociadores, ou seja, levando em considerao a necessidade de regulao dos movimentos
transfronteirios de OVMs. Contudo, quando o analista observa atentamente o processo de
negociao do Protocolo como o exposto acima, depara-se com um problema que transcende
a teoria clssica de Regimes Internacionais encerrada na definio de Krasner: se as
expectativas convergentes em relao a normas, regras, princpios e procedimentos de tomada
de deciso entre os atores so o principal fator que define a formao de um regime
internacional, ento como entender a existncia de um forte desentendimento intersubjetivo
na formao do Regime de Biossegurana? De forma mais clara: como compreender a formao
de um regime internacional quando as expectativas dos atores divergem em uma questo
que antecedente formao do prprio regime, ou seja, entre dois projetos distintos de
progresso: um cientificista e outro precaucionrio?43
O que est sendo avanado que em ambos os parmetros de Escopo e de Controle
pode-se enxergar um conflito transatlntico entre cientificismo (Estados Unidos) e precauo
(Unio Europia) no tocante a um suposto projeto de progresso humano. Na questo de
Escopo o problema relativo incluso ou excluso de categorias especficas de OVMs
corresponde a criao ou no de supostos entraves a livre circulao de bens. Em relao

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O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA

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ao Controle, o conflito entre cientificismo e precauo se torna mais claro por trs razes.
A primeira relaciona-se ao fato de que os interesses do Grupo de Miami, liderado pelos
Estados Unidos, que o maior produtor mundial de OVMs, referem-se exclusivamente a
livre circulao de bens. Em segundo lugar, constata-se que a postura crtica da UE a esse
projeto de progresso tem suas razes nas sucessivas crises alimentares e sanitrias que
ocorreram na Europa (como a da Vaca Louca, por exemplo), criando um comportamento
geral de averso ao risco.44 Finalmente, em terceiro lugar, h que mencionar que o G77+China,
o cerne do Like-Minded, em rarssimas ocasies foi um grupo coeso ou uniforme e que a
posio radicalmente precaucionria deste grupo foi em larga escala resultado do
desconhecimento, da falta de informao e conseqentemente desregulao domstica acerca
dos OVMs. Assim, enquanto a postura crtica da UE relacionava-se averso da opinio
pblica aos potenciais riscos dos OVMs, grande parte do grupo Like-Minded viu no Protocolo
de Cartagena apenas uma oportunidade de regular o comrcio de OVMs internacional e
domesticamente. Uma exceo a esta constatao o caso do Brasil, que j possua legislao
pertinente quando do incio das negociaes do Protocolo, mas teve atuao limitada devido
a discordncias de poltica domstica, conforme demonstrado por Guimares.45 Portanto,
neste estudo, o grupo Like-Minded ser considerado como um coadjuvante do conflito
transatlntico entre UE e Estados Unidos.
A partir da exposio do conflito que caracterizou a formao do Regime de Biossegurana
(cientificismo versus precauo), sero explorados trs caminhos pelos quais a Teoria de Regimes
Internacionais poderia se desenvolver: i) relaes entre conhecimento e poder (poltica); ii) carter
mutuamente constitutivo entre agente e conhecimento cientfico, ou seja, a interatividade entre
objeto e sujeito e as relaes agente-estrutura; iii) o conflito epistemolgico representado por
posturas intersubjetivas distintas dos atores relevantes na processo de negociao, sintetizado
pelos debates positivismo vs interpretao e cientificismo versus precauo.

3. Cientificismo versus precauo: A normalidade do progresso


Em 20 de maio de 1961, Michel Foucault defendia sua tese na Sorbonne, Paris, sob o
ttulo de A Histria da loucura. Uma entre as diversas leituras possveis da tese aquela
calcada em duas dicotomias: objeto versus sujeito e normalidade versus loucura. Foucault
examina a suposta separao entre sujeito e objeto da psicanlise, ou entre a loucura e o
louco, a partir de uma diviso temporal em Barroco, Clssico e Moderno. Foucault indica
que a loucura como objeto atemporal da psicanlise uma caracterstica prpria do perodo
Moderno. Ou seja, que a loucura passou a ser entendida na modernidade como uma desrazo,
como um desvio da normalidade. Nas palavras de Foucault,
A loucura se torna uma forma relativa a razo. Ou melhor, razo e loucura entram em uma relao
perpetuamente reversvel que faz que toda loucura tenha a sua razo que a julga e domina, e toda
razo tenha sua loucura na qual encontra sua verdade derrisria.46

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Resumidamente, o louco seria o homem que escolhe a irracionalidade.


A seguir, Foucault procede anlise da normalidade a partir da idia de Medo,
como um temor do afastamento a vida sadia e ao progresso, e o Asilo, como um
aprisionamento ou confinamento em um mundo moral. Na verdade, o que Foucault encontra
o aprisionamento do louco em um mundo moral cujos cavaleiros humanistas seriam
encerrados na figura do psicanalista. Ou seja, uma vez que a loucura entendida como uma
fuga normalidade encerrada no mundo racional-positivo, tanto a teraputica quanto o
asilo seriam espaos de julgamento e punio de uma moral especfica. Em suma, o louco
estaria condenado ao aprisionamento devido sua opo pela fuga do projeto humanstico
iluminista, onde a razo e a objetividade aparecem como elementos centrais.
Quais idias podem ser resgatadas a partir leitura da loucura feita por Foucault? De
fato, o que Foucault faz nesta obra um rastreamento histrico do saber e do poder. Ou seja,
mostra como as estruturas esto permeadas e so construdas a partir discursos e razes
especficas. Como se d a relao entre poder e conhecimento/discurso? No exemplo da
loucura, a arqueologia de Foucault levantou a possibilidade de que a loucura, entendida
como desrazo, seja apenas um resultado da preponderncia de um discurso especfico
que permeia a idia de modernidade.
Se o racionalismo-cientificismo seria apenas um discurso que se sobressaiu ao longo
da construo e implementao de um projeto modernizador, qual seria o grau de loucura
em um discurso precaucionrio em contraposio a normalidade cientificista? Que se
examine, ento, esta questo a partir da idia de conhecimento como poder, do problema
agente-estrutura e finalmente de mtodo nas cincias sociais.
Antes de proceder a essa anlise interessante esclarecer em qual nvel de abstrao
ser trabalhada esta parte final do presente artigo. Na seo que trata das Teorias de Regimes
Internacionais a discusso foi avanada em nvel terico, ou seja, sobre um conjunto de
hipteses interrelacionadas sobre a realidade. As crticas que se faz as teorias neorealistas e
neoinstitucionalistas de Regimes Internacionais centram-se em nvel metaterico, no caso
de Kratochwil e Ruggie, e terico, no caso de Keohane. Nas trs subsee a seguir vai-se
propor que o prprio discurso cientfico pode ser uma forma de poder, ou seja, as palavras,
quando organizadas em forma de discursos especficos, no so elementos neutros como os
nmeros, mas correspondem a interesses, valores e crenas especficas daqueles que executam
o discurso. Para tal prope-se trs discusses: poder versus conhecimento, a questo agenteestrutura, e de mtodo. A figura abaixo ajuda a visualizar a diferena a que se fez meno.

METATEORIA

TEORIA

REALIDADE

Fonte: ROCHA, Antnio J. R. Relaes internacionais: teorias e agendas. Braslia: IBRI, 2002, p. 79.

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3.1. Poder versus conhecimento


Pode-se polarizar esta discusso em torno de duas explicaes que recorrem somente
ao conhecimento cientfico ou exclusivamente ao poder para explicar a formao dos regimes
internacionais ambientais, embora o conhecimento cientfico em ambos os casos seja
entendido como um dado ou varivel.
O primeiro caso pode ser encontrado em anlises tais como a de sociedade do risco,
de Ulrich Beck,47 e de comunidades epistmicas, de Peter Haas. Tanto Beck quanto Anthony
Giddens salientam a confiana dos indivduos em expert knowledge systems,48 que seriam
tanto uma caracterstica quanto uma exigncia da modernidade, dado o distanciamento e o
desencaixe das relaes sociais no contnuo tempo-espao. A sociedade do risco seria ento
aquela onde a tradio no influenciaria fortemente nas escolhas e estratgias de ao futuras
dos indivduos, sendo esta a prpria definio de risco, um rol de cursos futuros de ao.
Como o prprio Beck afirma, subitamente no claro se continua sendo a poltica familiar,
ou se j a cincia gentica humana que tem a autoridade primria para decidir como as
pessoas vivem fora do consenso democrtico e do voto.49 Ou seja, Beck levanta o papel
preponderante da cincia em tanto criar os problemas tpicos da alta modernidade quanto
em fornecer solues, no caso as estratgias futuras de ao. De forma similar, a teoria de
comunidades epistmicas tenta encontrar (...) uma origem no sistmica para os interesses
estatais e identifica uma dinmica para a cooperao persistente independente da distribuio
de poder internacional.50 Peter Haas tenta de fato criar um vetor para levar o conhecimento
arena de formao dos regimes internacionais, como ele mesmo sugere em sua anlise
sobre a formao do regime internacional de proteo da camada de oznio.51
O segunda abordagem, que v na distribuio de poder a principal explicao para a
formao dos regimes internacionais, tambm insuficiente. O que se convencionou chamar
de abordagem estrutural ou de estabilidade hegemnica, por exemplo, no conseguiu explicar
a diferena entre a liderana efetiva e a liderana como capacidade ou potncia, uma vez
que em tese o papel de lder no precisa necessariamente coincidir com o do hegemon.52 A
anlise mais conhecida nesta vertente, a de Stephen Krasner, correlaciona o grau de abertura
do comrcio mundial com a concentrao de poder econmico, medido pelo tamanho e
desenvolvimento econmico de um pas.53
Por fim, importante notar o esforo conciliador de John Gerard Ruggie, que coloca o
problema por meio da separao entre Estado e cincia.54 O primeiro seria responsvel pela
soluo coletiva dos problemas, alm de possuir o conhecimento de execuo das estratgias
em pauta. O segundo, por sua vez, possuiria o conhecimento consensual sobre as relaes
de causa-efeito, possuindo o conhecimento acerca das estratgias de curso. De tal tenso
estado-cincia emergiriam trs arranjos cooperativos: cognitivas (arranjos exclusivamente
baseados na comunidade detentora do conhecimento cientfico), regimes internacionais
(expectativas mtuas, regras e regulaes, planos, energias organizacionais e

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comprometimentos financeiros que so aceitos por um grupo de Estados) e por fim as


organizaes internacionais formais. Todavia, a soluo encontrada por Ruggie esbarra
justamente no fato de que a fronteira que separa os tomadores de deciso e os cientistas
criada para fins analticos. Em outras palavras, Ruggie ignora neste artigo o fator mais
importante no relacionamento entre ambos: que eles se constroem mutuamente, como se
ver a partir da discusso exposta na prxima subseo.
De qualquer forma, essa discusso acerca do papel da poltica e do conhecimento
cientfico extremamente importante porque evidencia a existncia de um relacionamento
mais complexo entre tcnica e poder.

3.2. A questo agente-estrutura


No debate acerca das conseqncias da modernidade, Giddens, Beck & Lash cunham
o conceito de reflexividade social.55 Segundo esta idia, os indivduos seriam capazes no
apenas de refletir as estruturas normativas e institucionais em que esto inseridos, ou que
eles criam atravs da continuidade de prticas sociais estendidas no tempo, mas tambm
modific-las atravs de um processo de aprendizado e reflexo, que d um carter dinmico
s prticas sociais. A concluso de tal processo de reflexo e aprendizado para o conhecimento
cientfico direta: os agentes e as estruturas interagem de forma dinmica e bidirecional.
Assim, o objeto das cincias sociais estaria em constante transmutao sendo ele prprio o
mediador e o resultado das aes sociais.56
Esta constatao interessante quando se considera que o objeto das cincias sociais
interage com ela, ou seja, que a forma pela qual se compreende os agentes e suas aes e as
estruturas modifica a maneira pela qual os primeiros agem por meio de um processo de
aprendizado/reflexividade e, conseqente, realimenta a percepo dos cientistas sociais. A
constatao revela uma nova faceta da interao entre o conhecimento cientfico, seja ele em
qualquer rea do conhecimento, os agentes e estruturas, que relevante para a Teoria de
Regimes Internacionais.

3.3. Positivismo versus interpretao


Friedrich Nietzsche questionou em O nascimento da tragdia como Scrates pode
promover a separao entre um mundo instintivo-interpretativo e um mundo racionalreflexivo. Ou seja, o que Scrates fez, na viso de Nietzsche, foi tornar a razo humana o
objetivo da existncia e dos esforos humanos, ou nas palavras do prprio autor (...) o
instinto se torna crtico e a conscincia criadora (...) e acrescenta (...) esta sublime iluso
metafsica de um pensamento puramente racional associa-se ao conhecimento como um
instinto e o conduz incessantemente a seus limites (...).57 E de fato a cincia encontra seus
limites na medida em que o prprio conhecimento, ou melhor, a epistemologia, torna-se
objeto de reflexo.

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Karl Popper, como exemplo de defesa de uma metafsica positiva e objetiva, prope
que no so as premissas ou hipteses que deram origem as concluses que importam para
a cincia, mas sim o mtodo que deu origem a elas.58 Entretanto, pressupe-se que o esforo
cientfico independa tanto de contexto quanto de tempo, fato este que origina a reflexo
de Thomas Kuhn encerrada na noo de paradigma. Para Kuhn, na noo de paradigma estaria
incluso um consenso prvio da comunidade cientfica acerca de certos princpios, idias e
valores que se desenvolveriam em torno de uma cincia normal.59 Uma vez retirado tal
carter mstico ou sagrado que era conferido ao conhecimento cientfico pode-se entender
a proposio de Nietzsche acerca da no existncia de um sentido original que possa ser
desvendado pela razo. Ou ainda, que a busca pela verdade simplesmente uma mscara
ou cosmtica. Portanto, saber o que h para ser interpretado no mundo dos signos, uma
vez que para Nietzsche os signos impem uma interpretao, o trabalho do etimologista.60
Explorar tais discusses importante por duas razes. A primeira que ela revela
diferentes vises acerca da objetividade do conhecimento cientfico e suas implicaes para
a poltica. Em segundo lugar, a ontologia no campo das Relaes Internacionais , em grande,
medida, esforo da reflexo humana.61 Em outras palavras, nas Relaes Internacionais a
discusso acerca da objetividade do conhecimento teria um duplo carter, epistemolgico e
ontolgico, com profundas implicaes para a validade do mtodo. Portanto, a realidade que
se conhece, e que objeto e/ou resultado da investigao, est sujeita a reflexo, assim como
a prpria reflexo est sujeita a reviso.
Por fim, necessrio relembrar que o conhecimento cientfico tambm uma forma
de poder, ou melhor, a cincia seria um conflito entre discursos, ou metanarrativas, que
buscam afirmao e consolidao. Se tanto a ontologia quanto o conhecimento produzido
nas Relaes Internacionais so resultado da afirmao de discursos especficos, ento A
questo por trs disso (...) se as auto-imagens e debates (...) so diferentes concepes do
mesmo mundo, ou se eles so diferentes concepes de diferentes mundos.62 Assim, um
dos motivos para a existncia de teorias seria a consolidao de um discurso especfico de
mundo. Faz sentido relembrar a colocao feita por Robert Cox acerca da obrigatoriedade de
um motivo para teorizao, pois esse processo no separvel do tempo-espao,63 e a utilidade
fictcia do mtodo positivista em ambientes de estabilidade estrutural, uma vez que (...) h
uma identidade implcita entre observador-analista e o conjunto social estvel.64

Concluses
Mas o ilustre mdico, com os olhos acesos de convico cientfica, trancou os ouvidos
saudade da mulher, e brandamente a repeliu. Fechada a porta da Casa Verde, entregou-se ao
estudo e cura de si mesmo. Dizem os cronistas que ele morreu dali a dezessete meses, no
mesmo estado em que entrou, sem ter podido alcanar nada. Alguns chegam ao ponto de conjeturar
que nunca houve outro louco, alm dele, em Itagua; mas esta opinio, fundada em um boato que
correu desde que o alienista expirou, no tem outra prova, seno o boato; e boato duvidoso, pois

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atribudo ao padre Lopes, que com tanto fogo realara as qualidades do grande homem. Seja
como for, efetuou-se o enterro com muita pompa e rara solenidade.
Machado de Assis, O Alienista

Joaquim Maria Machado de Assis, ou simplesmente Machado de Assis (1839-1908),


desenhou com uma pintura singela do que seriam os limites do positivismo/objetivismo
cientficos, denominados aqui cientificismo. Em O Alienista, Machado de Assis apresenta
Simo Bacamarte, um mdico estudioso, e cientista obcecado, que decide construir um
manicmio para internar os doentes mentais que andam soltos ou trancados de modo
subumano. Por amor e crena no poder da cincia, Bacamarte v na internao dos loucos
no manicmio a Casa Verde uma forma de cur-los. Todavia, aps seguidas internaes,
que incluram sua prpria esposa, Bacamarte percebe que 80% da populao de Itagua
encontravam-se na Casa Verde. Conseqentemente, Bacamarte liberta a todos e passa a
capturar todos aqueles que gozavam perfeitamente de suas capacidades mentais, casos raros
em Itagua. Passado algum tempo, a Casa Verde se encontraria-se vazia. Todos em Itagua
eram simples, modestos e bons: devidamente enlouquecidos. Bacamarte decide fazer autoanlise e se recolher a Casa Verde. A histria de Machado de Assis encerra-se com a morte
de Simo Bacamarte aps o insucesso em curar-se de sua loucura, conforme recriado na
citao acima.
O que se pode extrair desta preciosa obra de Machado de Assis? De fato, tanto Machado
quanto Foucault convidam a uma reflexo sobre o papel dos discursos que almejam a categoria
de verdade absoluta. Em outras palavras, o prprio positivismo e a objetividade cientficas
so tipos especficos de discurso. Para Foucault caberia analisar arqueologicamente as
condies que permitiram que tais discursos alcanassem o status de normalidade. Na
fico de Machado de Assis, a normalidade depende da lente de quem a enxerga e da
maioria que a legitima. Em ambos a interpretao emerge como um poderoso instrumento
para entender a realidade. Quais seriam ento as implicaes para a Teoria de Regimes
Internacionais, para o Regime Internacional de Biossegurana e para o Cientificismo?
Em primeiro lugar, torna-se mais claro para o analista que os Regimes Internacionais
no so um dado, ou uma varivel interveniente ou independente: so algo a ser interpretado
e desvendado em um contexto social especfico, como propem Kratochwil e Ruggie. A
epistemologia dos Regimes Internacionais depende fortemente de como definida a ontologia
e vice-versa, pois nas cincias sociais em geral ambos possuem um carter recursivo. Assim,
se todas as categorias tomadas como dados ou variveis na anlise de regimes (Estados,
Regimes Internacionais, Sistema Internacional, Anarquia, etc) so socialmente construdas,
ento necessariamente h de se recorrer a um mtodo interpretativo para compreender a
formao de um Regime Internacional.
No Regime Internacional de Biossegurana explicita-se exatamente as questes de
interpretao e subjetividade na formao de Regimes Internacionais Ambientais. A partir

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da anlise das posies dos trs principais blocos negociadores, Miami, UE e Like-Minded,
demonstrou-se que emerge uma nova dinmica diferente daquela consagrada como comrcio
e meio ambiente. Em adio, sugeriu-se que as posies da Unio Europia e dos EUA podem
ser entendidas a partir de uma anlise metaterica que pressupe um conflito entre
cientificismo e precauo.
Em terceiro, aps ter demonstrado que os Regimes Internacionais no so um dado,
trabalhou-se a idia de que o conhecimento cientfico tambm no o . De forma mais clara:
no h como analisar formao de Regimes Internacionais Ambientais exclusivamente por
intermdio de um mtodo positivo e objetivo, como foi discutido a partir das trs dimenses
mencionadas: poder/conhecimento, agente/estrutura e positivismo/interpretao. A partir
desta figura natural que a Precauo inevitavelmente aparea em diversas anlises
cientificistas como irracional. Contudo, qual a validade da racionalidade cientificista
quando h legitimidade suficiente para demonstrar que o irracional, a loucura para Foucault,
pode no ser a exceo? O que seria ento a normalidade: a loucura precaucionria ou o
progresso cientificista? Alguns analistas norte-americanos j entenderam este ponto:
Governos ansiosos para promover a engenharia gentica, notadamente os Estados Unidos,
deveriam evitar utilizar os processos de disputa da Organizao Mundial de Comrcio (OMC)
para forar a abertura de mercados internacionais especialmente na UE, onde o pblico ainda
no acredita que a engenharia gentica segura. (...) tentativas de forar a engenharia gentica na
Europa atravs de medidas de comrcio iro falhar e este processo s tornar mais difcil para os
membros da OMC cooperarem em questes mais importantes (...).65

Finalmente, a inteno deste artigo no foi o de fornecer subsdio para que se possa
definir o que certo ou errado, pois caso o fosse a prpria crtica avanada seria suficiente
para colocar em cheque este eventual objetivo. Na realidade, procurou-se fornecer um outro
caminho para que se possa ENTENDER, no EXPLICAR, a formao do Regime Internacional
de Biossegurana, alm de ter-se buscado fornecer uma contribuio para os futuros estudos
em Teoria de Regimes Internacionais.
Assim, este artigo encerra-se com o trecho de O Alienista proposto no incio desta
seo, que revela o tipo de miopia cientfica criticada neste artigo: Mas o ilustre mdico, com
os olhos acesos de convico cientfica, trancou os ouvidos saudade da mulher, e brandamente
a repeliu. Fechada a porta da Casa Verde, entregou-se ao estudo e cura de si mesmo.

Notas
1

PORTER, Gareth & BROWN, Janet. Global Environmental Politics. Boulder: Westview, 1991, p. 74-78.

Ver, por exemplo, os resultados dos dois primeiros Encontros das Partes (MOP, em ingls), em
Helsinque (1989) e em Londres (1990).

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Ainda que sua base no seja estritamente cientfica, ver a recente declarao da Environmental Protection
Agency (EPA) norte-americana, determinando que para efeitos nacionais o CO no seria considerado
2

um poluente. Cf. REUTERS, US Says that CO2 is Not a Pollutant, 31/9/2003 (www.planetark.com).
4

ELLIOTT, Lorraine. The Global Politics of the Environment. New York: New York University Press,
1998, p. 60-73.

KINGDOM, John W. Agendas, Alternatives, and Public Policies. 2. ed. New York: Harper-Colling
College Publishers, 1996, p. 55.

GIDDENS, Anthony. A constituio da sociedade. So Paulo: Martins Fontes, 2003, p. 2-3.

HUNTINGTON, Samuel. O choque de civilizaes e a recomposio da ordem mundial. Rio de


Janeiro: Objetiva, 1997.

KEOHANE, R. & NYE, J. Transnational Relations and World Politics. Cambridge: Harvard University
Press, 1971.

HAGGARD, Stephan & SIMMONS, Beth. Theories of International Regimes, International


Organization, v. 41, n. 3, Summer 1987, p. 492.

10

Nesse artigo, Ruggie analisou a tenso existente entre poltica e cincia no que toca as respostas aos
desafios tecnolgicos: se por um lado os Estados possuem o conhecimento acerca das capacidades de
atingir objetivos e das opes polticas disponveis, por outro a cincia detentora do conhecimento
acerca das relaes causa-efeito, algo como um conhecimento cientfico consensual. Essa tenso
institucionalizada em 3 nveis: (a) Cognitiva: no caso da coordenao ser exclusiva das comunidades
cientficas ou epistmicas este termo tambm foi cunhado por Ruggie; (b) Regimes Internacionais:
expectativas mtuas, regras e regulaes, planos, energias organizacionais e comprometimentos
financeiros que so aceitos por um grupo de Estados; (c) Organizaes Internacionais. Ver: RUGGIE,
John G. International Responses to Technology: Concepts and Trends, International Organization,
v. 29, n. 3, Summer 1975.

11

O livro que veio a ser conhecido como International Regimes, que tinha como objetivo sintetizar
todas os entendimentos existentes sobre regimes em uma definio consensual, foi, de fato, um
apanhado de artigos do peridico International Organization. (v. 36, n. 2, 1982 e v. 35, n. 4, 1981). Ver
tambm KRASNER, Stephen (Ed.). International Regimes. 8. ed. Ithaca: Cornell University Press, 1995.

12

KRASNER, Stephen. Structural Causes and Regime Consequences: Regimes as Intervening Variables.
In: KRASNER, Stephen (Ed.). International Regimes, op. cit., p. 1.

13

Excluindo-se Susan Strange, que acredita que os regimes internacionais so epifenmenos, ou melhor,
que as variveis causais bsicas so exclusivamente os fatores estruturais explicativos para o
comportamento estatal, como o poder, por exemplo.

14

KINDLEBERGER, Charles. World in Depression. Berkley: University of California Press, 1973; GILPIN,
Robert. War and Change in International Politics. New York: Cambridge University Press, 1981;
KRASNER, Stephen. States power and the structure of international trade, World Politics, v. 28,
April 1976.

15

KATZENSTEIN, Peter; KEOHANE, Robert & KRASNER, Stephen. International Organization and
the Study of World Politics, International Organization, v. 52, n. 4, Autumn, 1998, p. 660.

16

KEOHANE, Robert. After Hegemony: Cooperation and Discord in World Political Economy. Princeton,
New Jersey: Princeton University Press, 1984.

17

Ibid., p 5-17.

CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO DE REGIMES INTERNACIONAIS AMBIENTAIS:


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31

18

Ibid., p. 12.

19

Ibid., p. 84.

20

Ver: RUGGIE, John G. Constructing the World Polity: Essays in International Institutionalization.
New York: Routledge, 1998, p. 95.

21

KRATOCHWIL, Friedrich & RUGGIE, John G. International Organization: a State of the Art on an Art
of the State, International Organization, v. 40, n. 4, Autumn, 1986, 753-775.

22

International regimes are defined as principles, norms, rules, and decision-making procedures around
which actor expectations converge in a given issue-area.

23

LIST, Martin & RITTBERGER, Volker. Regime Theory and International Environmental Management.
In: HURRELL, Andrew & KINGSBURY, Benedict (Eds.) The International Politics of the Environment:
Actors, Interests, and Institutions. Oxford: Claredon Press, 1992, p. 87-88.

24

YOUNG, Oran. The Politics of International Regime Formation: Managing Natural Resources and the
Environment, International Organization, v. 43, n. 3, Summer 1989, p. 349.

25

Ibid.

26

STEIN, Arthur. Why Nations Cooperate: Circumstance and Choice in International Relations. Ithaca:
Cornell University Press, 1990.

27

KEOHANE, Robert, After Hegemony: Cooperation and Discord in World Political Economy, op. cit.

28

O Artigo 19(3) da CDB determina que as Partes Contratantes (...) considerem a necessidade e as
modalidades de um protocolo apontando (...) a transferncia, manuseio e uso seguros de quaisquer
Organismos Vivos Modificados resultantes da biotecnologia.

29

Neste artigo trabalha-se somente com o objeto de regulao do Protocolo de Cartagena: Organismos
Vivos Modificados (OVMs). De acordo com o Artigo 3(g), Organismo Vivo Modificado significa
qualquer organismo vivo que possua uma combinao incomum de material gentico obtido atravs
do uso da biotecnologia moderna.

30

MUNSON, Abby. Should a Biosafety Protocol be Negotiated as a Part of the Biodiversity Convention?,
Global Environmental Change, v. 5, n. 1, 1995, p. 8.

31

GUPTA, Aarti. Governing Trade in Genetically Modified Organisms: The Cartagena Protocol on
Biosafety, Environment, maio, 2000, p. 24.

32

De acordo com o Princpio 15 da Declarao do Rio (1992), sobre o Princpio da Precauo, Where
there are threats of serious or irreversible damage, lack of full scientific certainty shall not be used
a reason for postponing cost-effective measures to prevent environmental degradation.

33

Que pressupe a separao entre tcnicos e polticos, ou seja, entre o Risk Management e o Risk
Assessment.

34

Ibid., p. 22.

35

FALKNER, Robert. Regulating Biotech Trade: the Cartagena Protocol on Biosafety, International Affairs,
v. 76, n. 2, 2000, p. 301.

36

COSBEY, Aaron & BURGIEL, Stas. The Cartagena Protocol on Biosafety: an Analysis of Results.
Briefing Note. International Institute for Sustainable Development (IISD): Winnipeg (Canad), 2000.

37

Os analistas costumam dividir os grupos negociadores em cinco: Grupo de Miami, Like-Minded,


Unio Europia, Compromise Group (Japo, Mxico, Cingapura, Repblica da Coria, Sua e Nova
Zelndia), e Europa Central/Oriental. Neste artigo sero desconsiderados os dois ltimos grupos
porque ou foram formados nos ltimos momentos de negociao ou no tiveram papel relevante.

CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO DE REGIMES INTERNACIONAIS AMBIENTAIS:


O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA

32

Cristina Inoue & Rafael Schleicher

38

Ibid., p. 307.

39

FFPs (destinados a Food, Feed or Processing), aqueles para Uso Contido (como para pesquisas, por
exemplo) e OVMs em Trnsito entre pases.

40

O Biossafety Clearing House um mecanismo criado para facilitar o intercmbio de informaes


cientficas, tcnicas, ambientais, legais e outras, alm de auxiliar na implementao do Protocolo. Ver
Artigo 20 (1) do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana.

41

Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, Artigo 15 (2) e (3).

42

GUIMARES, Gabriela. O pluralismo na formao do interesse brasileiro em biossegurana. Braslia,


Dissertao de Mestrado apresentada ao Departamento de Relaes Internacionais da Universidade
de Braslia, 2002.

43

Neste ponto interessante notar que a abordagem funcionalista-microeconmica de Robert Keohane


para explicar o surgimento de Regimes Internacionais a partir da convergncia de interesses tambm
no suficiente. A cooperao para Keohane, como foi frisado, definida como ajustes mtuos ao
invs de uma situao em que interesses comuns superam os conflitantes. Entretanto, como pode
haver ajustes mtuos em uma situao em que os interesses das principais partes (precauo versus
progresso) aparentam ser irreconciliveis? Qual a dinmica do surgimento de instituies sociais
em condies de incerteza? A abordagem de Keohane parte do pressuposto de que os interesses
estatais so definidos ou moldados ao longo do processo de surgimento do regime. Por esta razo a
abordagem funcional aqui insuficiente.

44

CADOT, Olivier et alii. Trade-Related Issues in the Regulation of Genetically Modified Organisms.
Paper apresentado no Workshop on European and American Perspectives on Regulating Genetically
Engineered Food, 7-8 de Junho, 2001.

45

Ibid. curioso notar que apesar da abordagem de Guimares ser calcada na crtica de Graham Allison,
a indivisibilidade do processo decisrio estatal para explicar o conflito interministerial que conturbou
a definio de uma posio brasileira nas negociaes do Protocolo de Cartagena, a explicao para a
atuao brasileira tambm poderia ser calcada em semelhantes razes sistmicas de cientificismo
versus precauo tal qual apresentadas neste artigo. De fato, o cerne do conflito interministerial brasileiro
foi entre estas duas leituras de progresso, uma desenvolvimentista e outra precaucionria.

46

FOUCAULT, Michel. Histria da loucura. So Paulo: Perspectiva, 1978, p. 41.

47

BECK, Ulrich. Risk Society: towards a New Modernity. London: Sage, 1992. 260 pg.

48

GIDDENS, Anthony. As conseqncias da modernidade. So Paulo: UNESP, 1991, p. 29-51 e 83-115.

49

Ibid., p. 154.

50

HAAS, Peter. Introduction: Epistemic Communities and International Policy Coordination,


International Organization, v. 46, n. 1, Winter 1992, p. 4.

51

HAAS, Peter. Banning Chlorofluocarbons: Epistemic Community Efforts to Protect Stratospheric


Ozone, International Organization, v. 46, n. 1, Winter 1992, p. 187-224.

52

HAGGARD, Stephan & SIMMONS, Beth. Theories of International Regimes, International


Organization, v. 41, n. 3, Summer 1987, p. 500-504.

53

KRASNER, Stephen. State Power and the Structure of International Trade, World Politics, v. 28,
n. 3, Abril 1976. Ver, especialmente, nota 14.

54

RUGGIE, John G. International Responses to Technology: Concepts and Trends, International


Organization, v. 29, n. 3, Summer 1975.

CONHECIMENTO CIENTFICO E FORMAO DE REGIMES INTERNACIONAIS AMBIENTAIS:


O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA

55

Cristina Inoue & Rafael Schleicher

33

BECK, Ulrich; GIDDENS, Anthony & LASH, Scott. Modernizao reflexiva: poltica, tradio e
esttica na ordem social moderna. So Paulo: UNESP, 1997.

56

GIDDENS, Anthony. A Contemporary Critique of Historical Materialism. Berkley: University of


California Press, 1981, p. 19.

57

Nietzsche. (Coleo Os Pensadores). So Paulo: Nova Cultural, 1996.

58

ROCHA, Antnio J. R. Relaes internacionais: teorias e agendas. Braslia: IBRI, 2002, p. 40-50.

59

KUHN, Thomas. A estrutura das revolues cientficas. 5. ed. So Paulo: Ed. Perspectiva, 1997.

60

interessante notar neste ponto que Nietzsche baseia-se em um entendimento de mundo fortemente
influenciado pela filosofia budista, uma vez que, como diz o prprio Zaratustra, tudo igual, ou
seja, o hoje igual ao amanh, no h uma existncia de pecados em contraposio a um paraso de
eterna felicidade. Assim, o cristianismo, a metafsica socrtica, a prpria histria, considerando-se
que esta cincia para Nietzsche baseia-se em fatos orientados pela tradio, o que torna tanto a cincia
quanto os fatos vos, e o dualismo platnico, seriam algo a ser transpassado, a vontade de potncia,
negar tudo para o nascimento do novo homem, ou melhor, do super-homem.

61

Idem 58, pg 62.

62

SMITH, Steve. The Self Images of a Discipline: a Genealogy of International Relations Theory. In
BOOTH, Ken & SMITH, Steve. International Relations Theory Today. Cambridge: Polity Press,
1995, p. 31.

63

COX, Robert. Social Forces, States and World Orders: Beyond International Relations Theory,
Millenium, v. 10, 1981.

64

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65

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O CASO DO REGIME DE BIOSSEGURANA

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O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS


Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

O REGIME INTERNACIONAL DE
BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES
PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Resumo
O desenvolvimento do regime internacional
de biossegurana se baseou em dois sistemas
jurdicos internacionais distintos e
autnomos. Essa dualidade tem levantado
vrias dvidas a respeito das implicaes do
regime para cada pas. Assim sendo, este
ensaio analisa o caso brasileiro. O primeiro
instrumento o Protocolo de Biossegurana,
que emana do direito internacional
ambiental, e o segundo o conjunto normativo
da OMC, que considerado como o mais
eficiente regime regulador da histria. Os
impactos do regime de biossegurana so de
natureza legal e poltica. O mais importante
destes que, se os cidados no quiserem
comprar OGMs, eles tero que agir como
consumidores.

Abstract
The development of the international
biosecurity regime was based on two different
international law instruments. This duality
has raised several doubts about the regimes
implications for any given country, so this
paper analyzes the Brazilian case. The first
instrument is the Biosecurity Protocol, which
arises out of international environmental law,
and the second one is the WTO regime, which
is considered to be the most efficient
regulation regime ever. The impacts of the
international Biosecurity regime are at the
same time of a legal and political nature.
The most important one is that if citizens do
not want to buy GMOs, they have to act as
consumers.

Ana Flvia Barros-Platiau


Marcelo Dias Varella*

Introduo
Na era da informao, em uma sociedade
baseada no risco e na hiper-concorrncia, as
negociaes multilaterais tm que ter um papel
claramente central, a fim de que os mecanismos
internacionais de regulao evoluam no mesmo
ritmo que o avano da tecnologia e das questes
consideradas como ameaa segurana coletiva.
Alm disso, os mecanismos devem ser amplos o
suficiente para englobar questes como
alimentao, sade (sanitation) e segurana
produtiva. Em vista do fato de que no s os
mercados, como tambm os ecossistemas, no
so contidos por fronteiras nacionais, os Estados
contribuem na cooperao/regulao para a
elaborao de respostas s questes ambientais.
Assim sendo, a legalizao das relaes
internacionais (como proposta por Abbot,
Keohane, Moravcsik e Slaughter, et al 1) o
paradigma central deste texto. O objetivo
proposto demonstrar a influncia no Brasil da
legalizao das questes de biossegurana
internacional sob dois sistemas legais distintos:
o ambiental e o comercial.

Rev. Cena Int. 6 (1): 36-58 [jun 2004]


* Ana Flvia Barros-Platiau professora do Instituto de Relaes Internacionais (IREL) da Universidade de Braslia
e doutora em relaes internacionais pela Universidade de Paris I, Panthon-Sorbonne. Marcelo Dias Varella
doutor em direito internacional pela Universidade de Paris I, Panthon-Sorbonne, coordenador do mestrado em
Direito do UniCeub (Braslia). Ambos coordenam o Grupo de Estudos em Relaes Internacionais e Direito, financiado
pelo CNPq.Os autores agradecem aos participantes do GERIMA (Grupo Interinstitucional de Estudos em Poltica,
Direito Internacional Ambiental e Comrcio Internacional, financiado pelo CNPq) pelos utilssimos debates e
esclarecimentos feitos durante os encontros, especialmente ao Professor Eduardo Viola por seus comentrios finais
sobre o assunto, que muito enriqueceram o texto.

37

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

Existem vrias razes por trs do interesse em estudar este tema tendo como ponto
de incio o Protocolo de Cartagena. Em primeiro lugar, o Protocolo foi motivado por uma
abordagem que anteviu a necessidade de regulamentar produtos biotecnolgicos, e foi
implementado para controlar o movimento transfronteirio de organismos vivos modificados
(OVMs). Em segundo lugar, porque o Protocolo foi negociado sob a gide da Conveno
sobre Diversidade Biolgica. Em terceiro, porque o Protocolo foi considerado como vitria
pelos ambientalistas na luta contra o desenvolvimento acelerado de prticas comerciais,
cuja inocuidade ainda no tinha sido provada. Entretanto, o contexto atual mostra que o
alarme inicial foi superado. Em quarto, o Protocolo poderia constituir um instrumento para
a proteo de pequenos fazendeiros, sendo desta forma um impedimento de fato e de juris
liberalizao do comrcio agrcola internacional. Em quinto lugar, o Protocolo interessante
devido s questes que levanta a respeito do regime comercial. Por ltimo, trata-se da
consagrao legal e poltica do princpio da precauo.2
O fato de que o desenvolvimento do regime de biossegurana internacional foi baseado
em dois instrumentos legais, um comercial e outro ambiental, levou a dvidas significativas
por parte dos pases membros dos dois regimes. O primeiro instrumento legal em questo
o Protocolo de Biossegurana, que emanou da legislao ambiental internacional, e o
segundo composto dos acordos firmados sob o regime internacional da OMC (Organizao
Mundial do Comrcio). Este considerado o regime mais eficiente j criado no mbito das
relaes internacionais.
O Protocolo de Biossegurana o mais especfico e por isso o mais apropriado
para lidar com questes de biossegurana. Entretanto, o regime da OMC mais consolidado
enquanto lei e tem lidado com questes ambientais sem referncia expressa tanto ao regime
ambiental quanto aos princpios legais que o norteiam. Surge assim, deste tratamento legal
dplice, um possvel conflito de normas internacionais, com o resultado de que cada ator
poderia interpretar o desenvolvimento do regime de biossegurana com base em seus
prprios interesses comerciais ou ambientais. Desta forma, este ensaio sugere que a maneira
em que se desenvolveu o complexo sistema de regulao vital para os cidados brasileiros
porque a legalizao de regimes internacionais exerce influncia direta sobre a legislao
nacional.
A primeira parte do ensaio dedicada a esclarecer a complexidade da regulamentao
internacional do assunto em questo e a mostrar que, enquanto o regime de Cartagena
frgil, o regime da OMC forte. O estudo tambm levantar dvidas resultantes da coexistncia de dois sistemas lgicos legais distintos, mas sem hierarquia formal entre si. A
segunda parte do texto analisa os impactos diretos desse regime para os cidados brasileiros.
A natureza dos direitos constitucionais brasileiros, tal como o direito de proteger o meio
ambiente enquanto bem pblico, o direito vida em um meio ambiente saudvel e o direito
do consumidor de ser informado antes de consumir, sero examinados. Alm disso, ser

38

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

delineado o contexto nacional, que marcado pela coexistncia de dois mundos agrcolas
distintos no Brasil um o do agronegcio, com grande capacidade competitiva e
completamente integrado economia global, e que favorece a produo agrcola modificada,
e o outro o dos pequenos produtores rurais, pobres e desprovidos de assistncia.
Naturalmente, o primeiro grupo tem imposto seus interesses sobre a poltica brasileira de
desenvolvimento, apesar de o Presidente ser de esquerda e politicamente comprometido
com o segundo mundo.

O regime internacional de biossegurana


O Protocolo de Biossegurana3 foi negociado e adotado sob a gide da Conveno
sobre Diversidade Biolgica (CDB), de 1992, e , portanto, um acordo ambiental. Um total
de 187 pases so membros da Conveno (168 assinaturas), enquanto o Protocolo tem 109
ratificaes.4 Entretanto, a fim de que possa tornar-se membro do Protocolo, um pas deve
primeiro ser membro da CDB. O Protocolo foi implantado em 11 de setembro de 2003 e,
desde ento, os Estados tm tido que adaptar seus sistemas nacionais a fim de cumprir as
obrigaes por ele estipuladas. Quando o Protocolo entrar em vigncia, uma srie de medidas
dever ser implantada pelos pases membros. Entre elas, as quatro mais importantes so5:
1.

Os pases que exportarem Organismos Vivos Modificados (LMOs) [o que


diferente de Organismos Geneticamente Modificados (OGMs), haja vista que
OGMs no transmitem material gentico] para introduz-los no meio ambiente,
devero informar a parte compradora, por meio do Advanced Informed Agreement
System (AIA), para que a primeira entrega inclua informao suficiente para que
o comprador possa tomar as decises adequadas.

2.

A entrega ser certificada como estando em conformidade com as estipulaes


do Protocolo. Note-se que apenas o primeiro carregamento estar sujeito a esta
pesada burocracia de informao obrigatria.

3.

A documentao para LMOs usadas com alimentao dever mencionar apenas


que a comida pode conter LMOs, e que estas no esto destinadas introduo
no meio ambiente.

4.

O Mecanismo Clearing-House de biossegurana6 (CHM) requer informao, tal


como a legislao nacional de biossegurana, resumo da avaliao de risco, e as
decises finais tomadas pelos importadores, assim como suas respectivas
justificativas. A parte que aprovar o uso de LMOs que poderiam ser exportadas
dever comunicar sua deciso comunidade internacional atravs da Clearing
House.

39

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

O Protocolo de Biossegurana veio a preencher uma lacuna em relao ao progresso


biotecnolgico, que deveria ser regulado por legislao internacional. Assim sendo, ele tem
o efeito de estabelecer um sistema compulsrio de conduta anteriormente ao transporte de
LMOs, assim como os princpios para sua identificao e rotulagem, que sero definidos
subseqentemente. Os objetivos do Protocolo so: aumentar a segurana no manuseio,
transporte e uso de LMOs que poderiam causar efeitos adversos para a conservao e uso
sustentvel de recursos biolgicos, incluindo riscos sade humana.
Sua rea de aplicao relativamente ampla, mas seu contedo freqentemente
vago. Conseqentemente, o Protocolo considerado por ambientalistas como um texto com
um forte objetivo inicial, cuja raison dtre foi seriamente neutralizada por grupos de interesse
econmicos despreocupados com questes ambientais e sanitrias. O resultado foi que
produtos derivados de transgnicos, mas que no reproduzem ou transmitem material
gentico, foram excludos de seu mbito inicial. Isto levou confuso entre os termos OGM
(Organismo Geneticamente Modificado) e LMO.
Pases em desenvolvimento e outras entidades que estiveram ativos na luta por
eqidade social consideraram o Protocolo um completo fracasso em relao a questes sociais.
O objetivo da proteo social, tal como claramente definido pelos pases do Sul, no foi
bem aceito.
Na ausncia de um protocolo sobre biossegurana, a questo do movimento transfronteirio de LMOs poderia ser abordada com base na OMC, se for vista enquanto questo
comercial, ou atravs da busca de acordo ambiental, caso a situao no envolva comrcio.
Entretanto, os nicos instrumentos legais relevantes que especificamente abordam o tema
fazem parte do sistema legal da Unio Europia. Conseqentemente, o Protocolo foi
implementado, apesar de permanecer vago a respeito de questes importantes que sero
negociadas durante o primeiro encontro entre as partes. O fato de que a legislao europia
tenha se posicionado sobre o tema cria a expectativa de uma fonte de inspirao (ou
controvrsia) para os prximos encontros multilaterais.7
Neste ponto, faz-se til uma breve anlise dos artigos do Protocolo, a fim de que se
possa atingir melhor compreenso das concluses finais deste trabalho. At mesmo a
identificao de LMOs foi fonte de disputas entre grupos opostos. No Artigo 3 do Protocolo,
LMOs so definidas como qualquer organismo vivo que possua combinao diferente de
material gentico, obtida atravs do uso da biotecnologia moderna. Um procedimento
simplificado foi estabelecido para LMOs produzidas para consumo humano e animal. Como
j mencionado acima, outra exceo importante foi feita para LMOs destinados a uso
farmacutico, embora as partes envolvidas possam submeter os LMOs a avaliaes de risco
antes de sua importao. Os LMOs para uso farmacutico j so sujeitos a acordos especficos
que regulam seu uso.

40

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

O Protocolo menos ambicioso que outros acordos ambientais em relao questo


de acesso informao, especialmente em comparao com as propostas iniciais, que
requeriam informaes completas a respeito dos LMOs.8 O Protocolo o nico instrumento
legal multilateral relevante que aborda efetivamente o assunto. Foi decidido que ele se basearia
em um sistema de identificao, mas os detalhes no foram definidos imediatamente. Em
geral, os europeus consideraram isso como vitria.
O tratamento dado ao princpio de precauo tambm revelou um hiato significativo
entre o Grupo de Miami e a Unio Europia. Aquele no protestou contra a referncia feita
pelo artigo 15 da Declarao do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, embora a
questo do uso do princpio de precauo como justificativa para negar a importao de
LMOs tenha gerado mutia controvrsia.
Finalmente, o mecanismo para a resoluo de disputas, estabelecido pelo Protocolo,
resulta da considerao do Artigo 27 da Conveno sobre Diversidade Biolgica e do Artigo
32 do Protocolo de Cartagena. Assim, os mecanismos estabelecidos sob a CDB so aplicveis
ao Protocolo. As etapas do mecanismo cobrem desde arbitragem, contida no Anexo II, at as
apelaes Corte Internacional de Justia. Contudo, as estipulaes para interveno e
conciliao, assim como para o Comit de Reconciliao, no estabelecem normas
racionalmente necessrias. Alm dessa fragilidade, Maljean-Dubois tambm ressalta o fato
de que a clusula para a resoluo de controvrsias, como estabelecida em outras conferncias
ambientais, nunca foi usada.9
Para propsitos acadmicos, regime internacional corresponde ao conceito
desenvolvido por List e Rittberger uma forma de ao coletiva entre Estados, fundada
sobre uma comunidade de princpios, normas, regras e processos decisrios que guiam o
comportamento individual em relao a questes especficas.10 Considera-se que a Cpula
do Rio de 1992 marca o incio do regime de biossegurana. Foi consagrado pela assinatura
do Protocolo, em Montreal, em 2000. Houve um debate de sete anos sobre se o regime de
fato existia, mais notavelmente demonstrado pelo Grupo de Miami.11 Os outros grupos que
contriburam durante as negociaes foram o Grupo Like-Minded12, a Unio Europia13, o
Grupo do Acordo14 (Compromise) e o Grupo de Pases do Leste Europeu e Europa Central
candidatos entrada na Unio Europia. O Protocolo de Biossegurana entrou em vigor em
junho de 2003, quando Palau15 completou o nmero mnimo de ratificaes necessrias.
A participao dos Estados no foi o nico fator importante para o regime de
biossegurana. Paralelamente, vrias organizaes internacionais, por motivos diferentes,
contriburam para a formao de um consenso inicial em relao urgncia da questo.
Diversas organizaes internacionais participaram na formao do regime, tal como a
Organizao das Naes Unidas para Alimentao e Agricultura (Food and Agriculture
Organization-FAO, Organizao para Cooperao e Desenvolvimento Econmico
(Organizatiom for Coorperation and Economic Development-OECD, Organizao Mundial

41

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

da Sade (OMS) e Programa das Naes Unidas para o Meio Ambiente (United Nations
Environment Program-UNEP). Ainda que algumas dessas organizaes tenham normas
frgeis, elas tiveram papel importante na construo do primeiro passo do debate polticolegal que essencial para a adoo de normas relevantes. Por exemplo, em 1995, o UNEP
publicou Instrues (Guidelines) Internacionais para Segurana em Biotecnologia. A OECD
publicou vrios textos desde ento, com o propsito de orientar pases importadores de
OGMs. A FAO e a OMS tiveram papel importante na criao do Comit Codex Alimentarius,
que possui mandato para discutir a rotulagem.
Durante as negociaes do Protocolo, uma das questes recorrentes e que geraria
muitos estudos foi a dvida sobre se o Protocolo de Biossegurana era ou no um protocolo
de proteo ambiental que poderia afetar o comrcio de OGMs. Ou, ao contrrio, seria ele
prova da indivisibilidade das duas reas? A Corte Europia de Justia deliberou que o
Protocolo era de natureza ambiental e que sua base legal era especificamente poltica
ambiental.16Assim, conforme o esperado, a natureza ambiental do regime de biossegurana
foi aceita de forma geral, mas suas implicaes para o comrcio internacional so
inquestionveis. Desta forma, em termos polticos, o Protocolo congruente com a terceira
alternativa, e no com a opinio legal supracitada.
A questo de biossegurana foi abordada a partir de trs perspectivas diferentes:
proteo sade humana, proteo da diversidade biolgica e proteo de pequenos
produtores nos pases do sul. Os trs temas do uma viso clara das divergncias que
apareceriam nas negociaes do Protocolo. Eles tambm corroboraram a crena de que o
hiato Norte-Sul seria uma abordagem muito simplista para explicar as coalizes formadas.17
Isto se baseia no fato de que no so apenas as questes de alimentao e de segurana fitosanitria que esto em jogo, mas tambm a balana de poder entre os pases que possuem
a tecnologia mais avanada e aqueles que usam a poltica internacional para ganhar tempo
em relao ao assunto. Dentro deste contexto, o Protocolo de Biossegurana foi aprovado
por 133 pases, em Montreal, mais de trs anos atrs.
Dentro desse complexo cenrio internacional, poderia o Protocolo ser congruente
com os objetivos de desenvolvimento sustentvel aceitos pela comunidade internacional
desde os anos 1980? Se considerarmos como objetivos, basicamente, a erradicao da pobreza
mundial e a proteo da diversidade biolgica18, talvez no seja possvel atribuir tais ambies
altivas ao Protocolo. Seu objetivo principal foi o de garantir transparncia ao movimento de
organismos vivos modificados e, em menor grau, garantir que os consumidores tenham
acesso informao necessria a respeito dos produtos a serem vendidos. Em geral, o objetivo
foi de garantir um consenso na harmonizao da legislao sobre a questo, dado que a
maioria dos signatrios da Conveno sobre Diversidade Biolgica, de 1992, no possuam
legislao que abordasse especificamente a questo da biossegurana, poca da Conferncia
do Rio. Apesar disso, a partir de uma perspectiva extremamente otimista, poderia ser dito

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O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

que o Protocolo congruente com os objetivos de desenvolvimento sustentvel porque


parte da evoluo da legislao ambiental internacional, que busca tais objetivos. Esta
uma questo importante porque mostra quo distante est a legislao internacional
relativamente questo do desenvolvimento sustentvel.
Entrementes, os obstculos eram inmeros. Um dos fatores agravantes era que Estados
soberanos estavam negociando juntamente com gigantes genticos19 (gene giants), sem
nenhuma legislao nacional, de forma que o nico instrumento legal era, de fato, o Protocolo
de Cartagena.20 Em grande parte, este fato explica as controvrsias criadas durante as
negociaes multilaterais e a forma como se desenvolveu o Protocolo. Um exemplo so as
excees, j reguladas por outros instrumentos legais, relacionadas aplicao de
biotecnologia pela indstria farmacutica para fins de sade humana. Outras duas excees
parciais excluem LMOs em trnsito e aquelas para uso restrito com base na burocracia
estabelecida pelo Advanced Informed Agreement (AIA).
Os atores internacionais mais importantes envolvidos nessa negociao incluem os
Estados, stakeholders econmicos (primariamente empresas de biotecnologia), organizaes
no-governamentais, produtores agrcolas e indivduos enquanto consumidores. Em relao
aos Estados, o principal dissenso ocorreu entre o Grupo de Miami, que preferia o
reconhecimento de OGMs como substancialmente similares a outros produtos sem
modificao gentica, e a Unio Europia, que defendia a viso oposta. O Brasil oscilou
entre os dois grupos durante os anos da negociao, mas acabou por posicionar-se com o
segundo grupo. Os stakeholders econmicos tiveram papel importante primariamente como
agentes de lobby dentro de alguns Estados e de organizaes burocrticas nacionais21,
enquanto os produtores se dividiram entre aqueles a favor da liberalizao dos OGMs e
aqueles contra. Finalmente, as ONGs, vistas como representantes da comunidade de atores
no-estatais, subdividiu-se em dois grupos com interesses complementares. O primeiro
grupo defendia a proteo ao meio ambiente e sade humana, enquanto que o segundo
defendia a sobrevivncia de pequenos agricultores.
Contudo, um sistema legal para governar a questo da biossegurana ainda est longe
de estar completo. Dificuldades oriundas da novidade da questo e relacionadas com a
divergncia entre interesses estatais, especialmente a curto prazo, freqentemente indicam
que os hiatos na sociedade internacional so insuperveis. Ademais, a falta de consenso
sobre o assunto na comunidade cientfica contribui para o ritmo lento e complexidade das
negociaes para um verdadeiro regime internacional. Em todo caso, a incluso do universo
biolgico ao sistema legal resulta em restries s negociaes, confinadas a um universo
de controvrsia, nas palavras de Olivier Godard.22 Sua concluso esquematizada na tabela
a seguir.

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O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

Dois Universos Decisrios


Processo Decisrio em Universo
Estvel (Clssico)

Processo Decisrio em Universo de


Controvrsia (ambiental)

Percepo

Os agentes tm percepo direta dos Predominncia de uma construo cientfica


efeitos externos de bens coletivos.
e social dos problemas sobre a percepo
Suas escolhas so bem informadas
direta dos agentes.

Interesses

Apenas os interesses ou
preferncias dos atores presentes
so relevantes.

A representao separada dos interesses de


terceiros (e ausentes) questionada: outros
Estados, espcies em extino, geraes
futuras, etc.

Procedimentos

Os agentes tm acesso a
procedimentos sociais apropriados
a fim de expressar suas
preferncias: mercados, eleies,
protestos, conflitos.

Os representantes so contraditrios ou no
existem.

Conhecimento
Cientfico

A cincia estabilizou-se em relao Vrias controvrsias a respeito da natureza


natureza dos problemas
essencial do problema, relevantes para
relacionados ao: cadeias causais qualquer ao, ainda persistem.
foram elaboradas, o dano bem
definido, responsabilidade
claramente atribuda.

Reversibilidade dos
fenmeno causais

So reversveis: podemos esperar


pelo suficiente desenvolvimento da
tecnologia a fim de tomar decises
de acordo com o modelo de
racionalidade substancial (anlises
de custo-benefcio)

Por causa de uma possvel reversibilidade, e


da prpria natureza das questes ambientais,
alguns calculam que seja necessrio agir
imediatamente, sem esperar pela
estabilizao do conhecimento (consenso
cientfico ou certeza). Isto explica a criao
do Princpio de Precauo.

Teorias Cientficas

O conhecimento cientfico estvel


constitui um universo comum a
todos os atores, que
necessariamente precede a ao.

As vises do mundo e do futuro so


variveis estratgicas que engendram novas
formas de concorrncia.

O que est em jogo?

Eficincia econmica e equidade,


baseada em interesses bem
constitudos.

O enjeu23 a apropriao e uso, a custos


mais baixos para os recursos naturais,
dentro do mbito da regulao internacional
em processo de consolidao.

O direito internacional econmico


Atualmente, a OMC tem 148 membros e vrios observadores: ONU, FMI, Conferencial
das Naes Unidas sobre Comrcio e Desenvolvimento (UNCTAD), Banco Mundial, FAO,
OMPI (Organizao Mundial de Propriedade Intelectual) e OECD.24 Trata-se do corao do
direito internacional econmico, com legitimidade mundial e fora para tornar suas normas
eficazes e, em funo de centenas de conflitos trazidos ao longo dos poucos anos de existncia
do seu rgo de Soluo de Controvrsias. Inicialmente, com a falta de um protocolo de
biossegurana e, posteriormente, com a dvida em relao a seu campo de aplicao, a
OMC atuou como principal frum para a soluo de controvrsias em questes relacionadas
ao comrcio de OGMs. Com a implementao do Protocolo, que inclua um mecanismo
prprio para resoluo de disputas, conflitos de competncia entre os diferentes regimes
tornaram-se possveis e at mesmo provveis.25

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As questes relacionadas a OGMs continuam complexas, j que dizem respeito a


mercadorias cujo comrcio, com algumas excees, pode ser tratado pelo regime comercial,
dado os riscos inerentes possveis. Trs acordos que poderiam ser aplicados a este assunto.
O primeiro o Acordo sobre Padres Sanitrios e Fitossanitrios (SPS). O segundo o
Acordo sobre Barreiras Tcnicas ao Comrcio (TBT) e o terceiro o Acordo Geral sobre
Tarifas e Comrcio (GATT), de 1947.26 O objetivo e contedo da medida ser analisado luz
dos riscos ambientais e sanitrios que os OGMs parecem causar. Est claro que, mesmo no
mbito do regime da OMC, ainda no foi estabelecida a maneira pela qual sero tratadas as
questes contenciosas relacionadas a OGMs.27
Em se tratando do princpio jurdico-ambiental basilar para o tratamento do tema, o
princpio da precauo, a OMC tem se mostrado mais ativa e eficaz. Enquanto a Corte
Internacional de Justia negou a existncia do princpio, com princpio geral do direito
internacional, no caso Gabckovo-Nagymaros, e preferiu julgar o processo com base na teoria
da impreviso, do direito civil tradicional, o rgo de Soluo de Controvrsias da OMC,
trs meses depois da sentena da Corte reconheceu a existncia do princpio no acordo SPS
e o definiu em um caso concreto.28
Por enquanto, a batalha entre Estados Unidos e Unio Europia a respeito do
tratamento da questo na OMC ainda perdura. Os norte-americanos tiveram sua primeira
vitria ao conseguir que o assunto no fosse abordado apenas enquanto questo ambiental,
como propunham os europeus. Esse fato levou criao de um comit sobre biotecnologia
na OMC que, por enquanto, se limita a reunir informaes. Devido ao fato de que, em Seattle,
o frum foi criticado pelo Grupo de Miami, este se limita atualmente a ser o interface da
OMC para o regime ambiental.
Com o aparecimento de disputas relacionadas comercializao de OGMs, a
expectativa que as partes envolvidas tendam a escolher o regime internacional que melhor
se adapte a seus interesses. Alguns casos existem nos quais se apelar OMC, e no ao
Protocolo de Biossegurana, como no caso dos Estados Unidos. O segundo envolve a situao
na qual o Estado seja membro da OMC e do Protocolo, mas prefira levar o caso OMC. Esta
preferncia est baseada na eficincia j demonstrada pelo mecanismo de resoluo de
disputas da OMC. Mesmo em poucos anos de atuao, a grande quantidade de casos
resolvidos pela OMC contrasta com os poucos casos julgados pela Corte Internacional de
Justia.

A lgica comercial e ambiental


A coexistncia de dois regimes paralelos em campos legais diferentes, e que lidam
com o mesmo tema usando lgicas e objetivos diferentes pressupe uma hierarquia. Sabendose que o primeiro mais eficiente que o segundo, o resultado uma subordinao de fato do
ambiental ao comercial. Isto explica por que o campo comercial melhor estruturado e

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fundado sobre normas relevantes, tanto na legislao internacional quanto nacional em


geral, enquanto a legislao ambiental internacional desenvolveu-se com normas
declaratrias ou mais ambguas, restringindo a aplicao da lei. Ademais, no existe
instituio consolidada que seja capaz de implementar a legislao ambiental internacional,
ao passo que a OMC extremamente eficaz, por meio do seu rgo de soluo de
controvrsias, em perfazer a implementaao do seu conjunto normativo. Assim, mesmo
que terica ou legalmente, esta subordinao de certos ramos da lei no exista, ela ocorre na
prtica.29 Esta subordinao no significa necessariamente que a legislao comercial ignore
imperativos ambientais, como foi discutido por vrios autores. A jurisprudncia da OMC,
a partir de suas decises relacionadas pesca, ao salmo, aos combustveis e outros assuntos,
demonstra que as decises do rgo de Soluo de Controvrsias podem favorecer a proteo
ao meio ambiente.30 O ponto interessante aqui no tanto a subordinao dos ramos da
legislao internacional que se desenvolveram em paralelo e que abordam temas tais como
biossegurana a partir de perspectivas diferentes, ou at divergentes. O que deve ser
compreendido como os mecanismos internacionais de regulao criam um regime de
obrigaes para o Estado que tambm influencia os mecanismos nacionais de regulao, ou,
pelo menos, guiam sua interpretao at certo ponto. Se partirmos da hiptese de que,
atualmente, o regime internacional da OMC o que predomina, ento as obrigaes dos
Estados sero implementadas de acordo com esse regime, ou melhor, sero desenvolvidas
de forma a mitigar os obstculos relativos ao comrcio de OGMs.
Ao final do Prembulo do Protocolo adotado em Montreal, h uma frmula ambgua
o suficiente para atestar a coexistncia de dois instrumentos legais internacionais, sem
pistas sobre como resolver conflitos que possam emanar dessa coexistncia. O texto
estabelece que o comrcio e o meio ambiente devem contribuir para o desenvolvimento
sustentvel e que o Protocolo no modifica obrigaes internacionais pr-existentes, mas
tambm no subordinado a outros acordos internacionais. Portanto, o Prembulo do
Protocolo previa essa incongruncia com acordos comerciais, ressaltando o valor do apoio
mtuo que tratados ambientais e comerciais deveriam prestar um ao outro, cujo interface
seria a afirmao do conceito de desenvolvimento sustentvel.

A coexistncia de dois sistemas legais


Dada a existncia de vrios sistemas, as comunidades cientfica, legal e poltica
debatem possveis disputas relacionadas biotecnologia. Os mais otimistas almejam
solues atravs das quais os dois sistemas possam ser interpretados sob a mesma luz, em
nome do interesse geral da humanidade. Em todo caso, h um nmero crescente de autores
que sustentam que a simples existncia de uma dualidade de sistemas no deve
necessariamente ser uma fonte de conflito, j que existe a possibilidade de organizar-se em

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O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

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relao ao assunto. Assim, os conflitos no so necessariamente destrutivos, podendo levar


a um dilogo construtivo e transformador que tem por objetivo conciliar interesses diferentes.
O Protocolo tem se mostrado menos restritivo que a maioria dos acordos ambientais
internacionais, contendo princpios amplos e tentando satisfazer todos os grupos envolvidos.
Consideraes sociais e econmicas a grande causa dos pases em desenvolvimento
tiveram pouca importncia nos dois sistemas legais e no deveriam tambm ser sujeitas
discrdia entre eles. De fato, a agenda de Doha e do recente encontro de Cancn trouxe a
OMC de volta a esse debate, embora aqueles que analisam a evoluo da OMC no estejam
otimistas em relao a mudanas rpidas no regime.
Com efeito, algumas questes j foram discutidas mostrando resultados que indicam
a mitigao do problema ou certa convergncia entre os dois sistemas. No primeiro caso, a
questo da discriminao de LMOs parece haver sido superada. Isso ocorreu porque a
definio de LMOs resultou na necessidade de rotulagem a fim de diferenciar o produto de
outros, no modificados. No caso da convergncia de normas, o exemplo mais comum o
tratamento dos riscos inerentes ao comrcio de LMOs, tambm debatidos pelo Codex
Alimentarius. As clusulas sociais tambm poderiam constituir um ponto de convergncia
entre os dois regimes, j que ambos afirmam considerar como princpio norteador o do
desenvolvimento sustentvel.
Na verdade, existem duas solues legais para a polmica da coexistncia. A primeira
uma diviso de jurisdies que fechasse o debate, mas isto improvvel. O maior obstculo
seria a complexidade envolvida. Dada a dificuldade em definir os produtos do progresso
tecnolgico, tais como LMOs, quais seriam os critrios legais para a elaborao de normas
precisas? E, se considerarmos as incertezas cientficas e os riscos potenciais relacionados
ao transporte e liberao de LMOs? Nesse contexto de limitaes cientficas e polticas
resoluo legal da questo, a diviso de jurisdies entre os dois sistemas parece improvvel.
A segunda soluo legal possvel seria a abertura da OMC a questes ambientais, o
que se mostra uma tendncia desejvel e factvel. Claramente, acrscimos poderiam ser
feitos ao Protocolo a fim de prover conciliao com o regime comercial internacional. Isto
provavelmente ocorrer no futuro.
Em relao abertura do regime comercial, a jurisprudncia da OMC demonstra que
h uma diviso na considerao de questes ambientais. O Protocolo de Cartagena, sobretudo
em se tratando da aplicao do princpio da precauo. Ademais, a tendncia de
desenvolvimento sustentvel, que ficou evidente no Acordo de Marrakesh, foi reforada
pela declarao de Doha. Nesta, os objetivos do desenvolvimento do comrcio internacional
foram apresentados como sendo compatveis com os imperativos do desenvolvimento
sustentvel.31 Por ltimo, o Relatrio da OMC de 2003 corroborou esta tendncia com base
no debate ocorrido na Cpula de Joanesburgo em 2002 (a Conferncia Rio + 10).

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Os impactos dos regimes internacionais sobre o Brasil


A legalizao das relaes internacionais resulta do desenvolvimento de instituies
internacionais que garantem a coordenao de comportamentos por parte dos atores
internacionais, assim como a conformidade com as normas estabelecidas, sejam elas soft
norms ou hard law. Abbott e Snidal32 identificam a expanso da regulao internacional por
meio das leis e instituies criadas em vrias reas da vida em sociedade. Durante o sistema
de Yalta, elas ficaram relegadas ao monoplio quase exclusivo dos Estados. Biossegurana
constitui, irrefutavelmente, uma rea de grande interesse.
Os autores atribuem trs dimenses a esta legalizao da poltica internacional, sendo
elas: obrigao, preciso e delegao.33 Elas so independentes, mas cada uma influencia as
outras, porque cada regime constitui uma combinao dos trs. Por exemplo, existem regimes
que envolvem alto grau de obrigao e preciso, mas pouca delegao. Se as trs dimenses
forem fortes, o custo para a soberania aumentar imediatamente. Em outras palavras, se um
Estado se comprometer a uma norma obrigatria, sua margem para a ao ser reduzida.
A fim de evitar isto, Estados podem fazer lobby por normas que no sejam ligadas a nenhum
tema. Se a norma for muito precisa, limita a capacidade de interpretao das partes
comprometidas. Como resultado, alguns acordos so propositadamente amplos, com recurso
a princpios gerais, e so pouco contestados. Quando a norma envolve delegao, as partes
perdem autonomia na implementao, no controle e na sano das normas do regime. Essa
interpretao uma forma muito interessante de explicar a natureza do Protocolo de
Biossegurana, que tem sido descrita como obrigatria para as partes e pouco precisa e fraca
em relao delegao. importante enfatizar que o Protocolo foi elaborado utilizando
terminologia ampla, vaga em vrios pontos, mas que no permite excees aos Estados.34
A maioria dos acordos ambientais internacionais so da mesma natureza, porque os
Estados consideram o custo da soberania muito alto.35 Em contraste, o regime da OMC tem
sido descrito por alguns autores como obrigatrio, preciso e forte em relao delegao,
porque o custo da soberania compensado pelos benefcios que as partes podem obter de
um comrcio internacional regulado e previsvel.
Com base nesse ponto de vista, as obrigaes internacionais derivadas da OMC
influenciam mais na poltica e legislao nacionais dos Estados membros do que as obrigaes
oriundas dos regimes ambientais. O caso do Brasil uma ilustrao dessa hiptese.

O Brasil no regime de biossegurana


A fim de transpor o debate para a arena nacional, importante analisar a posio
internacional do Brasil, dadas as presses internas sofridas, seguidas por uma tmida
participao na negociao do Protocolo e, por ltimo, o impacto do regime internacional no
sistema legal e na poltica nacional.

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O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

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Como resultado de suas caractersticas especficas naturais, polticas, legais,


cientficas e agrcolas , o Brasil desfrutou de uma posio sui generis nas negociaes de
biossegurana. Em primeiro lugar, como conseqncia de sua diversidade biolgica e das
presses internas e externas geradas por essa diversidade. Em segundo lugar, e diretamente
ligado conseqncia anterior, o pas logrou continuar seus esforos iniciados nos anos
1990, quando ofereceu o Rio de Janeiro para ser a cidade anfitri da CDB e, assim, melhorou
sua fraca imagem internacional.36 Em termos legais, houve um acirrado debate nacional
sobre a criao de um dos mais modernos e inovadores sistemas ambientais legais do mundo,
que ocorreu durante a dcada de 1990.37 Do ponto de vista cientfico, considerou-se que a
grande capacidade de instituies de pesquisa aplicada, tais como a Empresa Brasileira de
Pesquisa Agropecuria (EMBRAPA), no poderiam ser prejudicadas por um regime nascente.
Por ltimo, a questo agrcola, que tem se mostrado extremamente complexa ao longo
dos ltimos dez anos. De fato, a situao brasileira resultado da existncia de dois mundos
rurais quase antagnicos. O primeiro o poderoso mundo do agronegcio e o segundo o
dos pequenos produtores rurais. De um lado, esto produtores em larga escala, visionrios,
que temem perder tempo e capacidade competitiva na corrida biotecnolgica, apoiados pelo
Ministrio da Agricultura, devido importncia do setor para a pasta de exportaes.38 Do
outro, organizaes da sociedade civil39 e produtores em pequena escala, receosos de
tornarem-se vassalos da grandes empresas de biotecnologia, ou simplesmente de no
sobreviverem.
Desta forma, durante todo o processo de negociaes que precedeu ao Protocolo, o
Brasil se encontrou em situao perigosa de fragilidade institucional, devido a diferenas
significativas entre os ministrios envolvidos nas questes de biossegurana. Em geral, o
Ministrio do Meio Ambiente foi o mais favorvel ao Protocolo, devido a seus objetivos de
preservao ambiental. No outro extremo esteve o Ministrio da Agricultura, motivado pela
preocupao de no deixar a questo dos transgnicos ser tratada com medo irracional. Ao
contrrio, considerava que deveria ser tratada como guerra comercial, vital para a integrao
competitiva do Brasil economia do sculo XXI.
Naturalmente, a profunda ciso nacional e institucional persiste no atual governo,
representada pelos seus respectivos Ministros, Marina Silva e Roberto Rodrigues. Entre
estes dois ministrios estava o Ministrio da Cincia e Tecnologia, que assumiu papel
importante na tentativa de manter uma abordagem racional no debate. Uma das principais
preocupaes foi minimizar o medo infundado de novas tecnologias e criar uma cultura
institucional que fosse favorvel ao progresso tecnolgico.40 A posio do Ministrio das
Relaes Exteriores foi a de conciliador entre os membros da delegao e de rbitro com
relao aos impactos das posies mais fortes sobre o interesse nacional.41 Alm disso, o
Brasil um pas onde a legislao sempre coincide com as prticas sociais quando se fala
em regulamentaes ambientais. Isto significa que a legislao ambiental tem evoludo rpido,
mas ainda no at o ponto necessrio para garantir sua implementao e cumprimento.

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O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

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importante enfatizar que esta fragmentao de interesses e arranjos burocrticos


ocorreu em outros pases tambm. Tanto na Frana quanto nos Estados Unidos houve
movimentos contra e a favor do Protocolo. A prova disso foi a mobilizao de ONGs em
transnational advocacy networks, tais como descritos por Keck e Sikkink.42 Entretanto, alguns
Estados negociadores puderam mandar delegaes mais homogneas e melhor informadas,
e maioria de suas negociaes foi de fato nacional, e no nacionais fora do pas, como no
caso do Brasil.43
Contudo, no foram apenas a falta de um debate nacional e as conseqentes
divergncias entre os ministrios que resultaram na falta de participao brasileira durante
as negociaes. O fato de que o pas encontrava-se imerso em acirrado debate entre os grandes
produtores de biotecnologia, de um lado, e os veementes defensores da agricultura nacional,
do outro, sem a contribuio significativa do G77 e do Grupo Like-Minded, resultou na
adoo de uma posio extremamente cautelosa por parte dos formuladores das polticas
nacionais. Assim, o Brasil poderia ter assumido uma posio mais ativa no cenrio
internacional, mas no conseguiu.44
Antes de abordar a Medida Provisria 113, necessrio compreender o contexto que
obrigou as autoridades a reconhecer uma situao, de fato, irreversvel. Na verdade, como
resultado da posio brasileira ambgua em relao questo, produtores, cientistas e
consumidores continuaram a comportar-se como se o pas no tivesse assumido nenhum
compromisso internacional e a infringir a legislao ambiental nacional e a Lei de
Biossegurana, n. 8.974, promulgada em 1995.

As medidas legais brasileiras


Aproximadamente 10% da safra de soja de 2003 foi geneticamente modificada,
proveniente em parte de contrabando da Argentina. Entretanto, o marketing de soja
geneticamente modificada foi expressamente proibido por deciso judicial.45 Foi nesse
contexto de insegurana poltica que a MP 113 foi editada em maro de 2003. A Medida
legalizou a venda da safra transgnica, sujeita a condies e limitaes da data, a fim de
evitar a repetio do impasse na safra de 2004. Autorizou tambm a venda da safra ilegal de
soja at maro de 2004. Alm disso, produtos que contenham mais de 1% de transgnicos
em sua composio devero ser etiquetados e seu cultivo ser proibido. Em outras palavras,
o governo se viu obrigado a modificar sua prpria legislao a fim de no ter que sancionar
os produtores rurais, sob o pretexto de proteger os pequenos produtores que seriam levados
bancarrota se fossem impedidos de venderem suas safras ilegalmente produzidas. Como
o Brasil ainda no faz parte do Protocolo de Biossegurana, pouca ou nenhuma referncia
lhe foi feita durante o debate nacional a respeito da Medida Provisria 113 e da Lei n
10.688, de 13 de junho de 2003.

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Recentemente, a nova Medida Provisria 223, de 14 de outubro de 2004, mais uma


vez possibilitou o plantio da soja transgnica, marcando a postura do governo frente aos
conflitos entre o Ministrio do Meio Ambiente e o Ministrio da Agricultura, ou seja,
preferindo o ltimo. De fato, a soja continua liberada no Brasil, ainda que sob judice nos
tribunais federais superiores.
Se o Brasil fosse um pas supostamente livre de transgnicos, estaria atualmente
em um impasse, porque, se no reconhecer a natureza perene das culturas transgnicas,
tambm no poder criar instituies, em nvel nacional, para regularem a questo. Como
resultado, a sensao de sociedade sem Estado foi promovida no Brasil, levando a vrias
iniciativas governamentais relacionadas regulamentao de OGMs.46 Alm disso, o pas
no estabelecer sua capacidade institucional de assumir seus compromissos internacionais,
a menos que estas pertenam ao regime comercial.

O governo em defesa dos cidados e dos pequenos agricultores


interessante notar que, como a legislao ambiental brasileira relativa ao assunto
ainda controversa, a melhor resposta legal a fim de impedir a liberalizao dos transgnicos
tem sido a defesa dos direitos do consumidor. O Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor
(IDEC)47 a instituio que faz campanha pela aplicao do Cdigo de Defesa do Consumidor
nacionalmente. No caso da soja, a ONG se uniu ao Greenpeace. Este no o nico exemplo
de apelo aos direitos do consumidor para fins ambientais, em parte porque os municpios
brasileiros, por exemplo, dispem de mais autonomia para questes de defesa do consumidor
do que para questes de segurana alimentar.
Depois da publicao das diversas medidas provisrias sobre o tema, no apenas o
IDEC e o Greenpeace, mas tambm outras importantes ONGs da rea ambiental, tais como
o Instituto Socioambiental (ISA) e Direito por um Planeta Verde, juntaram foras para
assegurar o cumprimento da legislao ambiental nacional. Ademais, a Associao Nacional
dos Procuradores da Repblica (ANPR) e a Associao de Juzes Federais (AJUFE) tambm
deram apoio iniciativa.
Em relao defesa do consumidor, tanto o presidente Lula quanto o ministro da
Agricultura, Roberto Rodrigues, comprometeram-se, este ano, a monitorar a qualidade dos
produtos que esto no mercado. Para que a qualidade seja igual dos produtos de exportao,
as autoridades estabeleceram o rgido monitoramento como poltica ministerial.
Paradoxalmente, enquanto no cenrio internacional o consumidor est crescentemente sendo
visto como o beneficirio de normas para a segurana sanitria e ambiental48, esta tendncia
ainda fraca no Brasil.
Assim, o primeiro impacto das normas internacionais sobre a poltica e legislao
brasileiras foi derivado do regime de proteo ao consumidor, como resultado da
convergncia entre os regimes ambiental e comercial. Se essa tendncia se confirmar, os

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direitos do consumidor sero fortalecidos nos prximos anos. Isso se deve ao fato de que o
Brasil est mudando de uma posio anti-OGM para uma posio favorvel ao contexto dos
OGMs sob certas condies legais.49 Conseqentemente, a posio internacional do pas em
relao a OGMs tambm tem mudado rapidamente.
O segundo impacto, diretamente ligado ao primeiro, ser sentido ao final dos debates
multilaterais a respeito da rotulagem e da separao de cadeias produtivas. Como o Brasil
ainda no possui legislao especfica sobre a rotulagem de transgnicos, prevalecero as
normas do Cdigo de Defesa do Consumidor. Ou seja, no nem a legislao ambiental nem
as organizaes tcnicas/cientficas que esto promovendo a regulamentao no Brasil, e
sim uma ONG de direitos do consumidor aliada a outras ONGs ambientais. Esta parece ser
uma questo sria o suficiente para melhorar a governana50 no Brasil. Entretanto, assim
que normas internacionais so estipuladas, o pas deve adequar-se s porcentagens definidas.
Com relao separao de cadeias, a legislao nacional ser fortemente afetada porque o
pas no possui infra-estrutura para assumir tais compromissos. Nesse caso, prevalecer a
influncia do regime comercial, porque os importadores de produtos modificados podem
exigir que os produtos sejam completamente rastreveis.
Um terceiro impacto, essencial, mas difcil de mesurar, diz respeito interpretao
da legislao ambiental brasileira. Pode-se dizer que o debate nacional foi bastante favorecido
pela influncia internacional. Ou seja, as tendncias internacionais influenciam a
compreenso da inteno dos legisladores. O princpio da precauo, por exemplo, foi
incorporado ao sistema legal nacional porque estava presente em acordos internacionais
dos quais o Brasil membro. O princpio foi aceito na Conveno sobre Diversidade Biolgica,
na Conveno das Naes Unidas para Mudana Climtica e no Protocolo de Biossegurana.
Entretanto, apesar da possvel concluso de que a ratificao desses documentos legais
pelo Brasil significa que o princpio foi incorporado ao sistema legal nacional, a Constituio
Federal no faz meno expressa a ele. O Artigo 225, pargrafo 1, menciona o risco sem
estabelecer princpios aplicveis sua interpretao.
De fato, o termo medidas de precauo foi usado na legislao nacional apenas na
Lei sobre Crimes Ambientais, n 9.605, de 1998, em relao ao caso em que haja risco de
danos ambientais graves ou irreversveis. Isto demonstra a influncia da legislao
ambiental internacional na evoluo da legislao ambiental brasileira. Ou, ainda, a influncia
da afirmao deste tipo de princpio sobre os legisladores e formuladores de doutrina
brasileiros. Como existe um certo grau de reconhecimento do princpio de precauo no
sistema legal brasileiro, os brasileiros tm a possibilidade de impetrar aes pblicas cveis
contra a liberao da safra transgnica, a fim de garantirem a defesa de seus direitos.51
No Artigo 225, a Constituio Federal estabelece que o meio ambiente um bem
para o uso comum do povo e que todos os cidados tm o direito a um meio ambiente
saudvel. Entretanto, uma questo relevante como esse direito constitucional pode ser
respeitado se o Brasil no capaz de implementar uma estrutura institucional que possa

52

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

garanti-lo. Devero os brasileiros resignar-se esperana de que a legislao internacional


evolua de forma a garantir seus direitos constitucionais? No caso da biossegurana, bastante
provvel que a legislao brasileira d um salto qualitativo como resultado da entrada em
vigor do Protocolo e da crise nacional com relao soja.
Atualmente, o Brasil passa por uma fase transitria de adaptao a um contexto
regulador mais estreito. Aqui poderia ser encontrado um quarto efeito, que vem a ser o
surgimento de novas iniciativas de governana. O pr-projeto para a lei brasileira de
biossegurana, que precisa ser atualizado, foi discutido em reunio de julho de 2003, no
Ministrio de Cincia e Tecnologia. As autoridades pblicas, a comunidade cientfica,
representantes da indstria de biotecnologia e organizaes da sociedade civil participaram
do debate, organizado pelo Comit Tcnico Nacional sobre Biossegurana (CTNBio).
Finalmente, para que a nova lei defenda realmente os direitos dos cidados brasileiros, ela
dever requerer cumprimento das provises estabelecidas pelo EIA-RIMA (Estudos de
Impacto Ambiental e Relatrios de Impacto ao Meio Ambiente) para que o plantio de safras
geneticamente modificadas seja liberado, que produtos contendo OGMs sejam devidamente
etiquetados, de acordo com o Cdigo de Defesa do Consumidor52 e que seja feita, pela Agncia
Nacional de Vigilncia Sanitria (ANVISA), uma avaliao dos riscos sade humana. Ainda
mais importante que os infratores, aqueles que cultivam sementes geneticamente
modificadas para fins comerciais, sem a devida autorizao, sejam responsabilizados e sofram
as sanes cabveis de acordo com a legislao em vigor.
Por ltimo, um quinto efeito que o setor do agronegcios tem ditado as regras do
jogo e o governo Lula tem sido capaz apenas de seguir e reagir s suas aes. Isso porque
exportao de commodities tem papel central na balana comercial brasileira. Alm disso, a
falta de polticas claras em relao questo dos OGMs, o que se deve, em parte, competio
econmica global, regulada por mercados e no por restries ambientais.

Consideraes finais
Viu-se que Protocolo de Biossegurana foi, provavelmente, o acordo multilateral
que mais sofreu com a influncia de interesses econmicos bem definidos. Isto explica a
rpida formao de grupos de interesse durante o processo de negociao do texto, assim
como sua rpida adaptao ao atual contexto tecnolgico. Conseqentemente, o Protocolo
foi elaborado em virtude da pr-existncia de outro regime internacional o da OMC. Gerou
controvrsia o fato de que o regime da OMC poderia ter jurisdio sobre disputas relacionadas
a LMOs e porque o regime poderia ser preferido por Estados que alegam sofrer danos por
causa da recusa de outros Estados em importar transgnicos. Em seguida, o regime
internacional para a proteo ambiental foi brevemente descrito. Foi mostrado que o regime
internacional de biossegurana no estabeleceu sua subordinao ao regime comercial,

53

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

tampouco uma hierarquia entre os acordos internacionais relevantes, deixando dvidas


quanto coexistncia de dois regimes e segurana legal internacional em geral.
O resultado dessa incerteza legal e poltica no cenrio internacional sentido em
pases como o Brasil, que no conseguiram adotar posies claras em relao s
regulamentaes relevantes. No caso brasileiro, a fragilidade institucional e a confuso
poltica surgem como resultado de um confronto de interesses entre dois mundos diferentes
o do agronegcio para exportao e o dos produtores em pequena escala ameaados pela
inacessibilidade s revolues tecnolgicas.
O Brasil, que foi refm de suas prprias divergncias internas durante as negociaes
multilaterais para o Protocolo, no foi capaz de assumir um papel importante no mbito do
regime. Contudo, dada a sua capacidade de exportao e o tamanho de seu mercado
consumidor, o Brasil pode vir a desempenhar um papel importante no futuro. Por enquanto,
a legislao nacional especfica sobre o tema ainda frgil e vem sendo debatida com o
intuito de ser revisada. Conseqentemente, o direito constitucional a um meio ambiente
limpo, o cumprimento de requisitos internacionais de licenciamento ambiental e a observao
da legislao especfica sobre biossegurana ainda no esto completamente garantidos pelas
instituies nacionais.
Existem basicamente cinco impactos sobre a poltica e legislao nacionais oriundos
da existncia de dois regimes internacionais. O primeiro relativo s constantes mudanas
na posio internacional brasileira neste assunto. O segundo afeta a interpretao das
provises legais existentes, comeando com a Constituio Federal de 1988. Em seguida, o
fortalecimento dos direitos do consumidor e a facilitao para o consumidor do acesso
informao. Isto envolve a organizao dos produtos e sua rotulagem. O quarto impacto
leva s iniciativas governamentais. Por ltimo, os empresrios do agronegcio tm
estabelecido as regras do jogo. Agora, as instituies nacionais devem ser reformadas a fim
de cumprirem com seus respectivos papis, tendo em vista o comrcio internacional e as
obrigaes ambientais assumidas pelo Brasil. Como as obrigaes comerciais so mais
facilmente sancionveis, seja pela legislao ou pelo mercado, o sistema nacional tender a
prioriz-las.

Notas
1

O conceito de legalizao foi discutido em edio especial da revista International Organization, n.


54, v. 3, vero de 2000. Ademais, vrios autores tm abordado o tema, tais como Anne-Marie Slaughter,
que trabalha com abordagens tericas das relaes internacionais e do direito internacional.

O princpio da precauo um princpio de direito ambiental. Ele consagra a idia de que a ausncia
de certeza cientfica no deve ser usada como pretexto para adiar a ao poltica. Constitui um avano
na regulao jurdica para a proteo ambiental, uma vez que o operador do direito no precisa
esperar que o dano ambiental seja causado para poder agir. A questo da precauo foi discutida pela

54

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

autora com maior profundidade no captulo A Legitimidade da governana global ambiental e o


princpio de precauo, in: VARELLA, Marcelo & BARROS-PLATIAU, Ana Flvia. (orgs.) Princpio
da precauo. Belo Horizonte: Del Rey, 2004 Coleo de Direito e Poltica Ambiental).
3

http://www.biodiv.org/biosafety/

De acordo com informao obtida em 7 de julho de 2003, no site oficial http://www.biodiv.org/world/


parties.asp. O Brasil assinou a CDB em 5 de junho de 1992, e tornou-se membro em 28 de fevereiro
de 1994. O pas ainda no assinou o Protocolo de Biosegurana.

http://www.biodiv.org/biosafety/ratification.asp, acessado em 28 de outubro de 2004.

A fase piloto do mecanismo est disponvel no seguinte site: http://bch.biodiv.org/Pilot/Home.aspx


Entretanto, as instituies da Unio Europia tambm so frgeis. A lei ambiental no se beneficia da

doutrina de supremacia da lei europia. Ao contrrio, ela restrita pela tradio de aceitao voluntria
inerente lei internacional. Ver: BODANSKY, Daniel. The Legitimacy of International Governance: a
Coming Challenge for International Environmental Law? The American Journal of International
Law, n. 93, 1999, p. 598.
8

MALJEAN-DUBOIS, S. Accs linformation et reconnaissance dun droit linformation


environnementale. Le nouveau contexte juridique international. In: MALJEAN-DUBOIS, S. Leffectivit
du droit europen de lenvironnement. Contrle de la mise en oeuvre et sanction du non-respect.
Paris: La Documentation Franaise, 2000, p. 25-48.

Ibid.

10

Regime Theory and International Environmental Management. In: HURRELL, A & KINGSBURY, B.
(eds.) The International Politics of the Environment: Actors, Interests and Institutions. Oxford:
Clarendon Press, 1992. Naturalmente, existem vrias definies de regimes internacionais na teoria
das relaes internacionais, mas esta foi escolhida porque ressalta o fato de que os regimes guiam o
comportamento individual sobre questes especficas.

11

O Grupo inclui produtores de GMOs em larga escala: Estados Unidos, Argentina, Canad, Austrlia,
Uruguai e Chile. Alguns autores no incluem os Estados Unidos no Grupo porque o pas no
membro da Conveno sobre Diversidade Biolgica.

12

O Grupo formado por G77/China e pases em desenvolvimento em geral. Seus membros demandam
a incluso de consideraes scio-econmicas em relao assimetria entre os Estados-membros.

13

A Unio Europia demanda um Protocolo amplo e uma maior aplicao do princpio da precauo.

14

Japo, Cingapura, Mxico, Sua, Nova Zelndia e Repblica do Coria.

15

Palau tem aproximadamente 20.000 habitantes, mas foi politicamente importante nesse contexto.
Dezembro de 2001. Ver: http://curia.eu.int

16
17

BARROS-PLATIAU, Ana Flavia & VARELLA, Marcelo. Direito e biodiversidade. O Protocolo


Internacional de Biossegurana e as implicaes jurdicas de sua aplicao para o mundo em
desenvolvimento, In: LEITE, Jos Rubens Morato (org.). Inovaes em direito ambiental. Florianpolis:
Fundao Boiteux, 2000, p. 187-202.

18

De acordo com os Millenium Development Goals mencionados na CDB, nota imprensa de maio de
2003: http://www.biodiv.org/doc/press/pr-2003-05-22-bioday-en.doc

19

As grandes empresas de biotecnologia. A Monsanto a maior no Brasil, mas no a nica.

20

O Protocolo aborda o direito do pas importador de rescindir sua compra se forem previstos riscos
fito-sanitrios.

21

GUIMARES, G. O pluralismo na formao do interesse brasileiro em biossegurana. Dissertao de


Mestrado, Universidade de Braslia (IREL), 2002.

55

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

22

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

Stratgies industrielles et conventions denvironnement: de lunivers stabilis aux univers


controverss , Environnement, Economie, INSEE, Mthodes, n. 39-40, p. 145-174.

23

Usando a anlise de Godard, Aubertin e Vivien concluem que o enjeu ambiental foi a criao de
comunidades epistemolgicas e a elaborao de acordos ambientais multilaterais.

24

Conforme site oficial www.wto.org, visitado em 28 de outubro de 2004.

25

Em seu Relatrio Anual de 2003 (p. 14), o Comit sobre Comrcio e Meio ambiente (CTE) da OMC
estabeleceu uma de suas prioridades como sendo o estudo de obrigaes internacionais estabelecidas
por acordos ambientais multilaterais. Disponvel no site: http://www.wto.org/english/res_e/booksp_e/
anrep_e/anrep03_e.pdf

26

O SPS e o TBT no estabelecem padres para a OMC, mas reconhecem o papel das agncias das
Naes Unidas em relao a estas questes. Ademais, o SPS determina quais medidas devem ser
amparadas para a proteo da sade.

27

Para uma anlise mais aprofundada da questo, consultar QURESHI, A. The Cartagena Protocol on
Biosafety and the WTO: Co-existence or Incoherence? International Comparative Law Quarterly, v.
49, 2000, p. 835-855.

28

Ver VARELLA, M. e BARROS-PLATIAU, A. (orgs). Princpio da precauo, op. cit.

29

MALJEAN-DUBOIS, S. La rgulation du commerce international des organismes gntiquement


modifis: entre le droit international de lenvironnement et le droit de lorganisation du commerce.
In: BOURRINET, J. & MALJEAN-DUBOIS, S. (orgs.) Le commerce international des organismes
gntiquement modifis, La Documentation Franaise, Monde Europen et International, 2002, p. 27-58.

30

VARELLA, M. Diferentes interpretaes sobre um mesmo tema: o exemplo do princpio de precauo,


in: VARELLA, M. & BARROS-PLATIAU, A. (orgs.) O Princpio da Precauo. op. cit.

31
32

http://www.wto.org/english/tratop_e/dda_e/dohaexplained_e.htm
ABBOTT, L & SNIDAL, D. Hard and Soft Law in International Governance. International Organization,
n. 54, v. 3, Summer 2000, p. 421-456. Os impactos das organizaes internacionais e da Unio
Europia tambm so cruciais nesse debate. No so, porm, abordados neste texto.

33

A obrigao definida pelo contedo da norma, e a preciso corresponde margem de interpretao


permitida. A delegao de poder a outra autoridade pode ser muito reduzida, como no caso dos
acordos ambientais, ou maior, como no caso de acordos comerciais.

34

O professor Alexandre Kiss acredita que esta evoluo em estgios, com denominadores comuns
menores, necessria, j que no existe consenso geral em relao aos valores do regime.

35

Assim, os acordos ambientais so caracterizados como acordos-lei, que estabelecem condutas


internacionais, e no acordos-contrato, nos quais uma contrapartida esperada.

36

O Brasil mudou da posio contenciosa de soberano intolerante durante a presidncia Sarney para
uma posio de soberano responsvel, nos perodos presidenciais Collor e Cardoso. O governo do
presidente Lula avana na mesma direo.

37

Apesar das grandes lacunas na regulao do progresso tecnolgico, a legislao ambiental brasileira
extremamente inovadora em outros aspectos, tais como direito ambiental constitucional e criminal
(Lei n 9.605/98).

38

A prxima safra de gros ser 23% maior que a anterior, de acordo com dados do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica (IBGE). O Brasil competitivo no plantio da soja, cana de aucar, caf e
laranjas, por exemplo. Segundo a USDA, as exportaes brasileiras de soja (aproximadamente 26
milhes de toneladas em 2003) sero superiores s exportaes norte-americanas pela primeira vez na

56

O REGIME INTERNACIONAL DE BIOSSEGURANA E SUAS IMPLICAES PARA OS CIDADOS BRASILEIROS

Ana Flvia Barros-Platiau & Marcelo Dias Varella

histria.
39

Movimento dos Sem-Terra (MST), lideranas religiosas, cooperativas agrcolas e outras.

40

Em 2000, Jeffrey Sachs considerou o Brasil como uma mistura de adepto da tecnologia e
tecnologicamente excludo em um mundo de poucos inovadores tecnolgicos. SACHS, J. A New
Map of the World. The Economist, junho 2000. Conseqentemente, o principal objetivo do Ministrio
da Cincia e Tecnologia eliminar os obstculos ao progresso tecnolgico, que se baseiam em argumentos
idealistas, radicais ou irracionais.

41

Concluses obtidas a partir de pesquisas do GERIMA sobre as ltimas negociaes do Protocolo.

42

KECK, M. & SIKKINK, K. Activists beyond Borders: Advocacy Networks in International Politics.
Ithaca: Cornell University Press, 1998.

43

Declaraes de participantes do GERIMA que estiveram em Cartagena ou que trabalhavam nos minstrios
mencionados na poca referida. Braslia, maio de 2003.

44

Gabrielle Guimares chegou a esta mesma concluso a partir de caminhos marcadamente diferentes.
Vide GUIMARES, G., op. cit.

45

O IDEC formulou aes (mounted an action) contra a Unio e as empresas Monsanto e Monsoy S.A.,
como remdio provisrio para pedir a proibio do cultivo de soja round up ready sem a precedente
anlise de impacto ambiental, como estipulado por resoluo do CONAMA (Conselho Nacional do
Meio ambiente).

46

At a EMN Monsanto compartilha dessa percepo, j que publicou em jornais brasileiros suas
expectativas de que os produtores nacionais pudessem ter o direito legal de escolherem suas sementes
e de usarem as melhores tecnologias disponveis.

47

ONG criada em 1987, ver: www.idec.org.br

48

Seattle foi um bom exemplo disso.

49

Entretanto, este o tipo de lei que no tem sido cumprida. Por exemplo, apenas cerca de 11.000
produtores assinaram o Termo de Compromisso, Responsabilidade e Ajustamento desde a publicao
da Medida Provisria 131. Esse um compromisso assinado com o MAPA, do Ministrio da
Agricultura, pelo qual os agricultores se responsabilizam por seus gros geneticamente modificados.

50

O termo governana usado aqui tal como definido por Oran Young funo social que envolve a
administrao de indivduos interdependentes ou grupos , em contraste com o termo governo, que
um conjunto de organizaes formais que elabora e implementa regras. Cf. International Governance:
Protecting the Environment in a Stateless Society. New York: Cornell University Press, 1994.

51

H grandes possibilidades de que isso ocorra dentro em breve, j que entidades da sociedade civil
tm se mobilizado em torno da questo.

52

A recentemente criada Lei n 10.688 prev a rotulagem de produtos que contenham transgnicos, que
podem chegar at 80% dos produtos consumidos, segundo informaes da Associao Nacional de
Biosegurana (ANBIO).

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59

O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE


BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO
PELO BRASIL
Resumo
O presente texto busca oferecer breves
consideraes a respeito Protocolo de
Cartagena sobre Biossegurana e a
participao do Brasil em suas
negociaes. Ser examinada a posio
do pas, assim como o desenvolvimento
do debate acerca de OGMs. Indicar-se-
que a dicotomia entre comrcio e meio
ambiente foi o ponto de inflexo nas
negociaes, o que constituiu grande
obstculo para a evoluo do tratamento
do tema no nvel internacional. O texto
trata detalhadamente da implementao
do Protocolo no Brasil, por meio da
anlise de seus principais dispositivos
com relao legislao brasileira,
levando em conta o projeto de lei sobre
biossegurana.

Abstract
This essay seeks to present a few
considerations regarding the Cartagena
Protocol on Biosafety and Brazils
participation in its negotiations. It will
examine the Brazilian position on the
matter as well as the development of the
growing debate on LMOs. In addition,
the essay will show that the dichotomy
between trade and the environment
marked the inflexion point in the
negotiation process, constituting a great
obstacle to the evolution of the
international treatment of the issue.
Finally, the text reviews, in detail, the
implementation of the Protocol in Brazil,
examining its principal characteristics in
relation to Brazilian legislation, also
taking into account the new legislation
project on biosafety.

Mariangela Rebu de Andrade Simes*

Introduo
O Protocolo de Cartagena um
instrumento ambiental que integra o regime da
Conveno sobre Diversidade Biolgica (CDB)
que se vincula ao desenvolvimento dos regimes
ambientais na dcada dos 90. Nesse perodo, o
tratamento dos assuntos de meio ambiente no
nvel internacional tornou-se mais complexo
pois a delimitao desses problemas passou a
ser observada de forma sistmica. Isto significa,
por exemplo, que o que antes era identificado
como espcie ameaada passou a ser tratado
dentro do conceito de perda de diversidade
biolgica e suas implicaes para seu uso
sustentado e a repartio de benefcios advindos
da utilizao desses recursos.
O Protocolo de Cartagena possui a mesma
caracterstica complexa da CDB, pois trata do
movimento transfronteirio de organismos
geneticamente modificados (OGMs). Nesse
sentido, traz em si diferentes aspectos
relacionados no apenas segurana ambiental
e ao eventual impacto na sade humana
presentes na utilizao dos OGMs, mas tambm
pode repercutir no comrcio internacional de
produtos transgnicos, j que inclui, entre outros
dispositivos, a possibilidade de aplicao do
Princpio da Precauo.

Rev. Cena Int. 6 (1): 59-81 [jun 2004]


* Mestre em Relaes Internacionais (Estudos de Poltica Ambiental) pela Universidade de Columbia, Nova York,
Estados Unidos.

60

O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

O presente texto busca oferecer breves consideraes sobre a implementao do


Protocolo de Cartagena pelo Brasil, tendo em conta que o Protocolo entrou em vigor para o
pas em 22 de fevereiro de 2004.
Na primeira parte do texto, sero apresentados o arcabouo conceitual e poltico do
Protocolo de Cartagena, a fim de que o leitor possa identificar as principais questes polticas,
socioeconmicas e comerciais presentes no Protocolo de Cartagena e que influenciam a sua
implementao. Assim, sero examinados, brevemente, o processo negociador, o debate
internacional e nacional sobre a utilizao de transgnicos e a participao do Brasil nas
negociaes.
Na segunda parte, do texto pretende-se realizar modesta anlise dos principais
dispositivos do Protocolo de Cartagena com relao legislao brasileira de biossegurana.
Para tanto, ser levado em conta o projeto de lei sobre biossegurana que est em fase final
de exame no Congresso Nacional.

I. Consideraes gerais
a) Antecedentes e principais questes
Segundo Porter e Brown (1996), os temas ambientais no so mais tratados apenas
como assuntos cientficos e tcnicos; esto tambm entrelaados a outros temas centrais: o
sistema internacional de produo e o uso de recursos, a liberalizao do comrcio
internacional, as relaes Norte-Sul e, at mesmo, conflitos internacionais e estabilidade
poltica e social interna.1 Acrescente-se, ainda, o fato de que, no caso da biotecnologia, as
incertezas cientficas relacionadas aos novos produtos afetam a formulao de polticas em
nvel nacional e internacional, uma vez que a falta de elementos de consenso para informar
uma atuao definida do pas pode influenciar sua participao em negociaes internacionais
sobre o assunto. Trata-se de tomar decises a respeito do risco do risco, ou seja, at que
ponto assumir o risco de serem adotadas tecnologias para as quais no existem evidncias
concretas de danos ambientais, tampouco consenso cientfico sobre seus impactos. E foram
os possveis riscos dos OGMs que chamaram a ateno internacional para a necessidade de
elaborao de um instrumento internacional com regras vinculantes sobre biossegurana.
Est-se diante de realidade que reflete no apenas o carter holstico dos temas
ambientais, mas tambm a crescente interdependncia mundial gerada pelo processo de
globalizao contemporneo2, fenmeno que vem sendo estudado por diversos autores, sem
que haja consenso sobre seu significado.
Segundo Simmons e Oudtraat (2001)3, o processo de globalizao pode ser visto como
verso ampliada da interdependncia que ocorre em diversas reas: na economia (como
resultado de consenso crescente a respeito do modelo econmico capitalista com a expanso
do comrcio internacional e da livre circulao de capitais); na poltica e na rea social (que

61

O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

compreende maior democratizao com a expanso da sociedade civil, a circulao de idias,


informaes e de pessoas); na rea tecnolgica (pela revoluo nas tecnologias de informao
e telecomunicao); e nas reas ambiental e biolgica (que incluem o movimento
transfronteirio de materiais e elementos diversos que podem afetar a sade humana e o
meio ambiente).4 Esses aspectos conferem ao processo de globalizao atual caractersticas
que desafiam o tratamento poltico desses temas no s internacionalmente, mas tambm
em nvel nacional, j que envolvem inmeros atores econmicos, sociais, cientficos, entre
outros, que se interconectam em redes de informao instantnea e influenciam a opinio
pblica em todos os cantos do mundo.
Na agenda poltica ambiental, o desenvolvimento do regime ambiental moderno5 foi
possibilitado pela expanso do debate cientfico a respeito da degradao ambiental verificada
sobretudo a partir do sculo XIX e, mais tarde, com a criao de formato organizacional do
sistema das Naes Unidas que facilitou a mobilizao para as causas sociais6. A ampliao
do debate cientfico foi analisado por Haas (1990)7 que chamou a ateno para a participao
das chamadas comunidades epistmicas (formadas sobretudo por cientistas e tcnicos
especialistas em diversas reas do conhecimento) responsveis pela divulgao das ameaas
ao meio ambiente global, o que possibilitou posterior mobilizao poltica em torno desses
temas e a preparao de acordos internacionais a eles relacionados. O regime ambiental
originou-se em discurso internacional informal e transformou-se em atividade oficial
intergovernamental.8 Segundo Winham (2003)9, tal processo pode ser caracterizado como de
cima para baixo em termos do sistema internacional, j que a iniciativa da criao de diversos
acordos internacionais (regimes) ocorreu, sobretudo, no nvel internacional e no no
nacional.10
A gravidade dos problemas ambientais11 passou a ser matria de vrios artigos que se
tornaram referncia clssica na agenda ambiental como o artigo de Garret Hardin publicado
na revista Science, intitulado The Tragedy of the Commons12, que descreve modelo de anlise
para compreenso da origem do dilema da preservao de bens de uso comum que no esto
afetos responsabilidade individual ou coletiva, tais como os oceanos, a atmosfera, as florestas
pblicas, as pastagens de uso comum.13 Segundo o artigo, os bens de uso comum tendem a
ser utilizados de forma predatria, uma vez que no s no existem limites sua explorao,
mas tambm o custo do eventual dano no imputado a ningum, ou melhor, passa a ser
divido entre todos os usurios. Nesse sentido, no caso da engenharia gentica (tcnicas de
RNA/DNA recombinantes14), assiste-se ao temor de que constitua novo fator desestabilizador
do meio ambiente, sobretudo relacionado ao desaparecimento de espcies da diversidade
biolgica, alm dos eventuais impactos na sade humana.
Nas dcadas de 70 e 80, proliferaram os movimentos sociais de cunho ambiental,
com o aparecimento de diversos grupos de interesse. Intensificou-se a nfase dada pela
sociedade civil15 em nvel mundial, no s preservao do meio ambiente, mas tambm
proteo da sade humana. Concorreram para isso alguns fatos que chocaram a opinio

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

pblica mundial, tais como o derrame de petrleo no Alasca causado pelo navio Exxon Valdez,
o desastre qumico de Bopal, na ndia, que vitimou cerca de quatro mil pessoas, e a contaminao
qumica de gua subterrnea em cidades americanas, que pode ter causado surtos de doenas
fatais em diferentes regies e gerou ao pblica contra empresas daquele pas.16
A conscientizao internacional sobre os problemas ambientais, ampliada nas dcadas
de 80 e 90, levou preparao de novos acordos ambientais. Merecem relevo, no entanto,
pela caracterstica de incluir preocupaes socioeconmicas e tecnolgicas ao lado da
necessidade de conservao ambiental, os acordos negociados no bojo do processo
preparatrio da Conferncia das Naes Unidas sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, a
Conferncia do Rio, de 1992. A CDB foi adotada durante essa mesma conferncia.
O Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana vincula-se ao regime da CDB que dispe,
em seu Artigo 19.3, que as Partes devem considerar a necessidade e as modalidades de um
Protocolo que regulamente, em particular, acordo de notificao prvia no campo da
transferncia, manuseio e uso de qualquer organismo vivo geneticamente modificado pela
biotecnologia que possa ter qualquer efeito adverso sobre a conservao e o uso sustentvel
da diversidade biolgica. Assim, a existncia do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
j estava prevista no prprio texto da CDB.
Trata-se, portanto, de instrumento que reflete a inquietao internacional com os
possveis impactos das novas tcnicas de RNA/DNA recombinantes. Apesar da caracterstica
eminentemente ambiental do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana, as questes
ambientais, e a biotecnologia em especial, esto vinculadas a aspectos econmico-comerciais
que envolvem a utilizao de novas tecnologias e descortinam fronteiras do conhecimento
que se tornam fontes de aplicaes industriais que podem movimentar significativo comrcio
internacional.17
A dicotomia de interesses entre ambientalistas e comercialistas refletiu-se nas
discusses internacionais para a adoo de regras para o estabelecimento de mecanismos de
proteo para o uso da biotecnologia moderna por meio de normas de segurana biolgica
conhecida como biossegurana Assim, ficou patente a polarizao de posies entre comrcio
e meio ambiente durante as negociaes do Protocolo de Cartagena, o que fez com que a
arquitetura poltica da negociao se afastasse da concepo terica a respeito dos regimes
internacionais formulada na segunda metade do sculo XX.
A presso exercida pelas ONGs deve ser reconhecida como elemento de relevo para
a prpria existncia do Protocolo de Cartagena. Insere-se, ademais, no processo de globalizao
comentado por William Clark como o aprofundamento do globalismo ambiental.18 Para
ilustrar esse fenmeno, o autor chama a ateno para o grande nmero e variedade de atores
envolvidos nos temas de meio ambiente em nvel transcontinental, com a criao de
interconexes em redes que difundem seus interesses e idias.
Esses vnculos transnacionais no reconhecem fronteiras. Penetram as discusses
polticas internas dos Estados. Tal o processo de influncia de cima para baixo em termos

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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do sistema internacional, j mencionado, que tem caracterizado no s as negociaes de


regimes ambientais19, mas tambm a prpria existncia do meio ambiente como tema global.
Dessa forma, a sociedade brasileira tambm recebeu influncia do debate externo
capitaneado pelas ONGs ambientais. A atuao desses atores sociais em nvel interno revelouse pea fundamental para dar visibilidade s possveis implicaes no apenas para o meio
ambiente, mas tambm socioeconmicas, ticas e culturais envolvidas na utilizao da
moderna biotecnologia.
Diversos assuntos tratados no Protocolo de Cartagena relacionam-se, direta ou
indiretamente a questes de comrcio internacional. Entre eles, mencionam-se, por exemplo,
o movimento transfronteirio de organismos vivos geneticamente modificados; a informao
a respeito do produto (transporte, embalagem e identificao); e a relao do Protocolo com
outros acordos internacionais, especialmente os da Organizao Mundial do Comrcio
(OMC). Por esse motivo, as negociaes do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
refletiram as inquietaes da opinio pblica mundial a respeito, por um lado, dos possveis
riscos relacionados aos produtos transgnicos (sobretudo os destinados alimentao
humana e liberao no meio ambiente) e, por outro lado, do desenvolvimento do comrcio
internacional desses produtos.
Alm das oportunidades que se abrem com o comrcio internacional de produtos
geneticamente modificados, cabe mencionar, do ponto de vista cientfico e tecnolgico, que
o desenvolvimento de OGMs tem auxiliado a pesquisa cientfica bsica e a biotecnologia
aplicada.20 Na pesquisa bsica, a tecnologia do DNA recombinante tem causado enorme
impacto no diagnstico mdico de doenas hereditrias e na oncologia. As tcnicas de
engenharia gentica oferecem a possibilidade de correo de muitas doenas hereditrias
por meio de manipulao gnica. Na biotecnologia aplicada, os organismos transgnicos
podem funcionar como biorreatores para a produo de protenas de grande valor ou para
propsitos industriais.21 A moderna biotecnologia possui inmeras aplicaes nos setores
farmacutico, agrcola e ambiental. Pode-se dizer que se assiste verdadeira revoluo
cientfica, tecnolgica e econmica.
Todas essas novas aplicaes que se descortinam com a moderna biotecnologia, e as
tcnicas de transgnese em particular, ampliam as possibilidades de desenvolvimento
industrial e comercial de novos produtos e patentes. Como a pesquisa em biotecnologia
requer vultosos investimentos por parte da indstria, verifica-se que o mercado desses
produtos tem-se concentrado entre grandes empresas, na maioria multinacionais. Estima-se
que o mercado global para os produtos derivados de recursos genticos gire em torno de
US$ 500 bilhes e US$ 800 bilhes.22 J os dados disponveis para a indstria da biotecnologia,
embora pouco divulgados, apontam para lucros da ordem de US$ 41,369 bilhes em 2002, o
que atesta um crescimento de 15% em relao ao ano anterior.23 Nesse sentido, o comrcio
mundial de commodities transgnicas tem crescido significativamente.

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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b) O processo de negociao
O embate entre comrcio e meio ambiente nas negociaes do Protocolo de Cartagena
dividiu, sobretudo, os pases da Organizao para a Cooperao e Desenvolvimento
Econmico (OCDE) e colocou frente a frente os interesses comerciais dos pases exportadores
de produtos transgnicos (especialmente os Estados Unidos, principal representante desse
grupo), de um lado, e a Unio Europia (UE), de outro, alm de grande parte dos pases em
desenvolvimento. A disputa comercial entre a UE e os Estados Unidos vinculou-se, sobretudo,
aplicao do processo decisrio para a importao de OGMs. A UE defende a utilizao
ampla do Princpio da Precauo24, ao lado dos pases importadores. Dependendo de como
for aplicado, o Princpio da Precauo contido no Protocolo pode ser inconsistente, por
exemplo, com o previsto no regime sanitrio e fitossanitrio da OMC prev que seja utilizada
avaliao cientfica para fundamentar a deciso de restrio importao. J a aplicao do
Princpio da Precauo no prev necessariamente a avaliao cientfica sobre os supostos
danos de um OGM ao meio ambiente e pode levar ao banimento da importao e, portanto,
ter efeitos adversos no comrcio desses produtos. A utilizao ampla do Princpio da
Precauo significa que sua aplicao, alm de no prever qualquer avaliao de risco, poder
implicar, inclusive, sua insero em questes comerciais.
Os Estados Unidos,e os pases exportadores em geral pretendem que qualquer
restrio importao de OGM seja baseada em critrios estritamente cientficos, a exemplo
das disposies dos acordos da OMC.
A anlise do quadro poltico das negociaes do Protocolo de Cartagena com relao
atuao das ONGs ilustra a situao descrita por Keohane e Nye25 e corrobora o que foi
observado a respeito do peso da disputa comercial entre os Estados Unidos e a UE. Esses
autores indicam que a participao dos atores no-governamentais complementar aos
estatais. Sustentam o entendimento de que, tal como se apresenta atualmente o sistema
internacional, os atores estatais so os mais importantes na arena poltica global, mas no
so os nicos que importam.
As negociaes do Protocolo de Cartagena, ao colocar em evidncia as questes de
comrcio e meio ambiente, revelaram, igualmente, diferentes universos de tratamento desses
assuntos. No caso do Protocolo de Cartagena, verifica-se uma nfase discrio dos pases
para tomar decises a respeito de importaes de OGM. Ainda assim, a aplicao do Princpio
da Precauo no Protocolo est vinculada avaliao de risco.
J o regime multilateral de comrcio previsto nas regras da OMC funciona de maneira
inversa do Protocolo de Cartagena pois parte de regras acordadas multilateralmente que
vinculam os pases a atuarem de acordo com seus preceitos.
A adoo do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana CDB, em 29 de janeiro de
2000, fez nascer na norma jurdica internacional o primeiro acordo global que regula o
movimento transfronteirio de OGMs. Representa um documento de consenso que contou

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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com o apoio tanto da sociedade civil organizada quanto das organizaes industriais presentes
s negociaes. A adoo do Protocolo resultou do esforo de flexibilizao de todos os
grupos. Por esse motivo, um documento amplo que remete muitas aes ao processo
decisrio interno de suas Partes, de acordo com suas legislaes nacionais.

c) O debate contemporneo sobre OGM


A discusso a respeito dos transgnicos, continua, dentro e fora do Brasil,
caracterizada por argumentos conflitantes e polarizados. De um lado esto os que defendem
o controle rgido sobre a biotecnologia, a fim de evitar riscos ao meio ambiente e sade
humana. Situam-se nessa posio, sobretudo, as ONG ambientalistas e de defesa de direitos
dos consumidores. Do outro lado esto os que advogam a ampla liberdade das atividades
biotecnolgicas, tendo em vista interesses cientficos e econmico-comerciais.
A transferncia da aoambiental global para os nveis local e regional parece ser,
segundo Clark26, a tendncia da governana ambiental27 para as prximas dcadas, uma vez
que, como mencionado, os regimes ambientais dependem da ao dos Estados.
O Brasil tem sido marcado por embates entre os setores pr-ambientais e os prcomerciais. A exemplo da polarizao do debate internacional, no Brasil ainda no existe
consenso a respeito da utilizao em larga escala de produtos transgnicos, sobretudo para
a alimentao. A polarizao de posies entre comrcio e meio ambiente internacionalmente,
exacerbada durante as negociaes do Protocolo de Cartagena, refletiu-se no pas e alimentou
o debate interno, o que contribuiu para que as posies antagnicas entre comrcio e meio
ambiente em nvel interno se tornassem cada vez mais entrincheiradas.
At o incio das negociaes do Protocolo sobre Biossegurana, em 1996, a maior
parte da sociedade brasileira no tinha conhecimento a respeito dos produtos transgnicos,
sobretudo as sementes geneticamente modificadas. Com a aprovao da Lei Nacional de
Biossegurana, n 8.974, em 5 de janeiro de 1995, e, ao mesmo tempo, com o incio das
negociaes do Protocolo sobre Biossegurana, o debate internacional penetrou no pas,
especialmente pela ao dos atores da sociedade civil ligados rea ambiental e de defesa do
consumidor. Transferiu-se, com a atuao infra-estatal da sociedade civil global, a polarizao
de posies do debate internacional entre os interesses da indstria de biotecnologia que se
desenvolvia rapidamente no pas e os dos grupos de proteo ambiental e de defesa do
consumidor.

d) A posio sui generis do Brasil


O Brasil que tem em seu territrio grande diversidade biolgica, pelas suas condies
climticas diversas, terras frteis e gua abundante oferece ambiente favorvel

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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sobrevivncia e reproduo de diversas formas de organismos vivos com diferentes


caractersticas adaptativas. Revela-se, ainda, como centro de origem de espcies biolgicas.
A variedade de espcies presente no Brasil representa um enorme reservatrio de riquezas
para o futuro aproveitamento pela biotecnologia. Alm disso, o Brasil possui grande rea
costeira, com vrios portos e fronteiras contnuas com diversas naes da Amrica do Sul e
infra-estrutura pouco especializada para a importao, manipulao e transporte de OGM
destinados ao consumo e ao uso em conteno.
Todos esses fatores contriburam para que o Brasil atuasse nas negociaes do
Protocolo de Cartagena de forma a considerar como um dos pontos fundamentais no texto
do acordo a proteo da diversidade biolgica que um dos objetivos principais da CDB e
tambm do Protocolo de Cartagena como instrumento ambiental vinculado CDB.
Do ponto de vista comercial, o Brasil, pela sua caracterstica de grande exportador
agrcola com fortes interesses do setor do agronegcio, produtor e exportador de produtos
de base (commodities) transgnicos e de produtos derivados de OGM, poder tornar-se
produtor e exportador, inclusive de produtos industriais derivados da biotecnologia.
Encontram-se em pesquisa diferentes sementes de milho, batata, arroz e outras variedades
transgnicas, muitas dessas desenvolvidas pela Empresa Brasileira de Pesquisa Agropecuria
(Embrapa). Existem estudos sobre melhoramentos genticos no tabaco, na cana-de-acar,
no tomate, no algodo, em espcies madeireiras, no mamo, entre outros.
A participao brasileira nas negociaes do Protocolo de Cartagena refletiu essa dupla
caracterstica e buscou aproximar os dois plos de interesse: comrcio e meio ambiente. Por
esse motivo, a fim de resguardar seu rico patrimnio gentico, o Brasil apoiou a incluso do
Princpio da Precauo. Ao mesmo tempo, defendeu o sistema simplificado de tratamento
para a importao e exportao de commodities transgnicas, com o objetivo de atender aos
interesses comerciais do agro-negcio.
A atuao brasileira nas negociaes do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
pautou-se sobretudo na Lei Brasileira de Biossegurana de 1995, ento vigente. A lei consagra
o conceito de OGM, definidos como todo organismo, incluindo vrus, prons e outras classes
que venham a ser conhecidas, cujo material gentico tenha sido modificado por qualquer
tcnica de engenharia gentica.
Com a entrada em vigor para o Brasil do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana,
em 22 de fevereiro de 2004, abre-se a perspectiva de plena participao nas reunies das
Partes, assim como a necessidade de implementao das disposies do Protocolo pela
legislao nacional sobre biossegurana.
Sero examinadas a seguir as principais caractersticas do Protocolo de Cartagena
tendo em vista sobretudo sua implementao e sua relao com a Lei Nacional de
Biossegurana em vigor.28

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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II. O protocolo e a legislao nacional


Dispositivos do Protocolo de Cartagena de interesse para
implementao pelo Brasil
O Prembulo do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana orienta o contedo do
articulado desse instrumento e pode relacionar-se com a Lei Nacional de Biossegurana
que, por sua vez, no apresenta parte preambular. Entre os principais pontos tratados no
prembulo do Protocolo de Cartagena ressaltam-se a referncia abordagem precautria no
quarto pargrafo e a relao do Protocolo com a OMC.
Com relao abordagem precautria, o Prembulo indica a necessidade de ser
aplicada a precauo para os OGMs, tendo em conta que o avano da moderna biotecnologia
tem suscitado crescente preocupao do pblico em geral com os potenciais efeitos sobre a
diversidade biolgica e a sade humana dos OGMs. A abordagem precautria aparece, ainda,
nos Artigos 1, 10 ( 6), 11 ( 8) e Anexo III do Protocolo de Cartagena.29
No Prembulo e no Artigo 1 do Protocolo h referncia ao Princpio 15 da Declarao
do Rio sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, segundo o qual quando houver
ameaa de risco de danos srios e irreversveis ao meio ambiente e sade humana, a falta
de completa certeza cientfica no ser usada como razo para adiar a adoo de medidas
eficazes a fim de prevenir a degradao ambiental30.
A previso do Princpio da Precauo no Protocolo de Cartagena implica a explicitao
do contedo desse princpio pelo rgo executor da legislao brasileira de biossegurana
com vistas a torn-lo operacional. O Princpio da Precauo trata de abordagem genrica
sobre problemas ambientais e no claramente mencionado como tal no texto do Protocolo.
Faz-se referncia ao Princpio 15 da Declarao do Rio e possibilidade de serem tomadas
decises na falta de evidncia cientfica. Cabe ressaltar, no entanto, que a aplicao de
abordagem precautria no texto do Protocolo vincula-se prvia avaliao de risco, o que d
base cientfica tomada de deciso. Tomando-se como referncia a Declarao do Rio, o
escopo do princpio limitado ao dano quando ele for srio ou irreversvel. Alm disso, as
medidas a serem tomadas na preveno devem ser eficazes. A idia da precauo est ligada
noo de que a preveno do dano freqentemente menos dispendiosa do que remedilo. A aplicao do Princpio da Precauo depender de futuras discusses a respeito de sua
implementao no nvel interno e externo.
O projeto de lei sobre biossegurana, que se encontra em fase final de apreciao
pelo Congresso Nacional, faz referncia explcita ao Princpio da Precauo em seu Artigo
1.: Esta Lei estabelece normas de segurana e mecanismos de fiscalizao sobre a construo,
o cultivo, a produo, a manipulao, o transporte, a transferncia, a importao, a exportao,
o armazenamento, a pesquisa, a comercializao, o consumo, a liberao no meio ambiente e
o descarte de OGMs e seus derivados, tendo como diretrizes o estmulo ao avano cientfico

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na rea de biossegurana e biotecnologia, a proteo vida e sade humana, animal e


vegetal, e a observncia do princpio da precauo para a proteo do meio ambiente.
Do ponto de vista do processo decisrio para a introduo de OGMs no pas, tanto o
projeto de lei sobre biossegurana quanto a lei em vigor caracterizam-se como a prpria
aplicao interna do Princpio da Precauo, uma vez que esto previstos procedimentos
estritos de avaliao de risco, controle e monitoramento. Apesar disso, persistir o desafio
de se operacionalizarem internamente os pressupostos desse princpio.31
A relao do Protocolo de Cartagena com outros acordos internacionais (em especial
os da OMC) est circunscrita a trs pargrafos preambulares no Protocolo. Nesses pargrafos
alude-se ao apoio mtuo entre comrcio e meio ambiente, afirmao de que o Protocolo
no deve ser interpretado como implicando mudana nos direitos e obrigaes de uma Parte
em outros acordos internacionais, e explicao de que a clusula anterior no pretende
subordinar o Protocolo a outros acordos internacionais.32
No caso especfico dos OGMs, a incerteza vigente quanto segurana desses produtos
e a possibilidade de aplicao do princpio da precauo parecem indicar ser prudente, pelo
menos no atual estgio negociador na OMC e nos demais foros, manter-se a caracterstica
intrnseca e independente das agendas ambiental e comercial, a fim de no permitir que o
Protocolo de Cartagena possa ser utilizado como barreira ao comrcio.
Nesse sentido, pode ser til a anlise de Asif H. Qureshi (2000)33 segundo a qual, em
caso de disputa entre Partes do Protocolo sobre assunto a ele relacionado, ser prefervel
recorrer ao prprio mecanismo de soluo de controvrsias desse instrumento. No se
aplicaro, portanto, as regras da OMC, j que estas somente so efetivas para os casos que
envolvam seus acordos. J em situaes de disputa em que um dos participantes seja pas
no-Parte do Protocolo (Estados Unidos, por exemplo), o autor sugere a OMC como foro
apropriado. Os dispositivos do Protocolo podero, ademais, servir para informar, quando
necessrio, o processo interpretativo das regras da OMC. Este tema, no entanto, encontra-se,
igualmente, em aberto.34
Desse modo, considerando o estgio ainda preliminar do tratamento regulamentar
internacional da biossegurana dos OGMs, aliado ao carter multifacetado da utilizao
desses organismos, ser interessante tambm considerar a hiptese de tratamento
especializado dos diversos aspectos a ele relacionados.
Assim, Phillips e Buckingham (2001)35 chamam a ateno para o fato de que, por no
existir nenhuma instituio internacional capaz de cuidar sozinha de todos os ngulos da
questo, deve-se recorrer s instituies que j vm tratando de temas especficos relacionados
biotecnologia no nvel internacional. Sugerem, portanto, que se possam utilizar, quando
necessrio, os documentos preparados pela OCDE com diretrizes para regular a
agrobiotecnologia. Da mesma forma, iniciativas no foro da International Standard Association
(ISO) podem fornecer padres de atuao para a indstria nessa rea. Podem, ademais, ser
fontes de consulta os esforos empreendidos no Codex Alimentarius para, entre outros,

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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estudar as possibilidades de rotulagem para alimentos transgnicos ou, ainda, os padres


desenvolvidos pelo Escritrio Internacional de Epizootias (OIE) sobre sade animal e pela
Conveno Internacional para a Proteo dos Vegetais (IPPC).
Todas essas iniciativas somam-se aos acordos da OMC e ao prprio Protocolo de
Cartagena como instrumento que focaliza os aspectos ambientais do comrcio. Entendimentos
entre produtores e consumidores incluem-se tambm como importante elemento para a
regulamentao internacional dos OGMs. O conjunto dessas iniciativas poder contribuir
para criar um arcabouo internacional capaz de servir de referncia para, por exemplo,
avaliaes de riscos relacionados aos OGMs, alm de ser fonte de consulta para eventuais
disputas comerciais relativas ao comrcio internacional de OGMs.36
Embora existam, ainda que de forma atenuada e suprimidas dos artigos operacionais,
disposies atinentes relao do Protocolo com outros acordos internacionais, no h, at
o momento, nenhum caso especfico que permita vislumbrar com clareza como sero
solucionadas eventuais controvrsias no contexto do comrcio internacional derivadas da
aplicao do Protocolo: se pelo caminho da OMC ou do mecanismo da prpria CDB
(arbitragem e Corte Internacional de Justia).
O Artigo 1 do Protocolo37 corresponde Artigo 1 da Lei Nacional de Biossegurana
de 1995. A lei nacional indica em seu primeiro artigo o objetivo geral do texto: estabelecer
normas de segurana e mecanismos de fiscalizao no uso das tcnicas de engenharia gentica
na construo, consumo, liberao e descarte de OGMs, visando proteger a vida e a sade do
homem, dos animais e das plantas, bem como o meio ambiente. Este artigo corresponde,
ademais, aos Artigos 1 e 2 do projeto de lei. Ambos os textos legais so consistentes com o
Protocolo de Cartagena, embora a lei nacional seja mais abrangente, j que trata de todos os
OGMs, inclusive seus derivados. O Protocolo de Cartagena cuida apenas dos organismos
vivos modificados e no de derivados que no sejam considerados organismos vivos.
A existncia da Nacional de Biossegurana atende, ademais, iniciativa proposta
nas disposies gerais do Protocolo de Cartagena (Artigo 2) que insta os pases a adotarem
medidas jurdicas, administrativas, etc., apropriadas para implementar suas obrigaes no
mbito do Protocolo.
Tanto a Nacional de Biossegurana em vigor quanto o projeto de lei que est em
estudo prevem ainda que as atividades e projetos, inclusive os de ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico e de produo industrial que envolvam OGM no territrio
brasileiro fiquem restritos ao mbito de entidades de direito pblico ou privado, que sero
tidas como responsveis pela obedincia aos preceitos da lei e de sua regulamentao, bem
como pelos eventuais efeitos ou conseqncias advindas de seu descumprimento.
No Artigo 2.4 do Protocolo h referncia ao fato de que as Partes podero tomar medidas
mais restritivas do que as contidas no Protocolo com o objetivo de proteger o meio ambiente
e a sade humana, desde que tais medidas sejam consistentes com o objetivo e as provises

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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do Protocolo e de acordo com as outras obrigaes que o pas tenha como Parte de outros
acordos internacionais (por exemplo, na OMC).
A Lei Nacional de Biossegurana em vigor, em seu Artigo 8, 1, prev que os produtos
contendo OGMs, destinados comercializao ou industrializao, provenientes de outros
pases, s podero ser introduzidos no Brasil aps o parecer prvio da CTNBio e a autorizao
do rgo de fiscalizao competente, levando-se em considerao pareceres tcnicos de outros
pases, quando disponveis.
O projeto de lei sobre biossegurana prev, ainda, que caber aos rgos e entidades
de registro e fiscalizao a emisso de autorizao para a entrada no pas de qualquer produto
contendo OGMs e seus derivados. Da mesma forma, o Conselho Nacional de Biossegurana
proposto pelo projeto de lei poder decidir em ltima instncia administrativa a respeito da
importao de OGMs e seus derivados no pas.
Assim, a Lei de Biossegurana em vigor e o projeto de lei encaixam-se no dispositivo
do Artigo 2.4 do Protocolo de Cartagena ao serem mais restritivas que esse instrumento
internacional.
A lei nacional em vigor e o projeto de lei em exame no Congresso Nacional no
regulamentam o transporte internacional dos OGMs. Nesse caso, o Protocolo pode vir a
complementar a lei nacional, uma vez que trata do movimento internacional de OGMs e
poder ser instrumento til para fornecer informaes a respeito do transporte internacional
desses produtos por meio do Mecanismo de Intermediao de Informao sobre
Biossegurana (Biosafety Clearing House) criado no mbito do Protocolo com acesso pela
Internet (Artigo 20). Esse mecanismo de informao poder auxiliar a CTNBio e os demais
rgos internos na tomada de decises informadas a respeito da importao de produtos
transgnicos, sobretudo os produtos de base.
O Protocolo exclui de sua aplicao os produtos farmacuticos para uso humano.
Prev, no entanto, que os frmacos (geneticamente modificados) j estariam contemplados
por outras organizaes internacionais, tais como, a Organizao Mundial da Sade (OMS).
A lei brasileira em vigor e o projeto de lei so mais completos do que o Protocolo, uma vez
que incluem todos os OGMs e, portanto, os produtos farmacuticos. Tal fato no invalida a
lei nacional, uma vez que as discusses sobre o assunto sero tratadas nos foros adequados.
Assim, caso venha o Brasil a tornar-se exportador de produtos farmacuticos geneticamente
modificados, dever levar em considerao as legislaes nacionais dos pases importadores
e a regulamentao internacional que venha a existir nos foros adequados.
A legislao brasileira de biossegurana no admite excees a qualquer OGM vivo,
capaz de replicao no meio ambiente. No entanto, de acordo com o Protocolo de Cartagena,
fica facultado s Partes decidir sobre a submisso de todos os OGM avaliao de risco
previamente importao o que d flexibilidade para o pas na condio de importador,
mas deve ser avaliado internamente quando o pas se apresentar como exportador de produtos
de base geneticamente modificados.

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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Os produtos transgnicos importados para uso em conteno (laboratrios, por


exemplo) e aqueles que passem pelo pas em trnsito esto excludos do procedimento de
acordo prvio entre importador e exportador previsto no Protocolo. Assim, caber CTNBio
decidir de acordo com a legislao nacional de biossegurana em vigor a respeito do
procedimento a ser tomado nesses casos38, se assim for julgado pertinente.
O Procedimento de Acordo Prvio Informado um dos pilares do Protocolo, j que
estabelece procedimento de tomada de deciso pelo pas importador antes da primeira
importao de um OGM previamente liberao desse organismo em seu meio ambiente,
conforme previsto nos Artigos 7, 8, 9, 10 e 12 do Protocolo. Busca-se, dessa forma, permitir
que o pas importador possa avaliar os eventuais riscos ao meio ambiente e sade humana
relacionados ao OGM antes de sua importao. Ao pas importador caber, portanto, a
responsabilidade pela avaliao do eventual risco de um OGM antes de introduzi-lo em seu
meio ambiente. A Parte importadora dever basear sua deciso em procedimento de avaliao
de risco cientificamente fundamentada de acordo com os requerimentos do Artigo 15 e do
Anexo III do Protocolo. Apesar da obrigao da Parte importadora de realizar a avaliao de
risco, o importador poder solicitar ao exportador arcar com os custos da avaliao de risco.
Tal procedimento obedece a prazos estabelecidos nesses artigos, podendo at incorrer na
suspenso da futura importao com a aplicao, inclusive, do Princpio da Precauo.
O mecanismo de concordncia prvia para importao de OGMs para liberao no
meio ambiente no diz respeito aos OGM para alimentao, rao ou processamento
(commodities) que so disciplinados pelo Artigo 11 do Protocolo, como tambm no se aplica
ao movimento transfronteirio de OGM a serem identificados como improvveis de ter efeitos
adversos para conservao e uso sustentvel da biodiversidade e para a sade humana. Os
produtos de base, que constituem a maior parte do comrcio internacional de produtos
transgnicos, esto tratados no Artigo 11, por meio de procedimento simplificado, mais
gil, de concordncia prvia por parte do importador.39
Apesar das provises na lei nacional 40 poderem equiparar-se aplicao do
Procedimento de Acordo Prvio Informado previsto no Protocolo de Cartagena, a lei nacional
aplica-se a todas as importaes/exportaes de OGM e no apenas ao primeiro movimento
internacional de um OGM, como previsto no Protocolo de Cartagena. Assim, com relao ao
Protocolo, a CTNBio poder decidir preparar Instruo Normativa especfica para OGMs
importados que j foram objeto de anlise e parecer tcnico prvio da CTNBio.
O procedimento de acordo prvio importao de um OGM, tanto para os que se
destinam liberao no meio ambiente quanto aos produtos de base, estabelece que a falta
de resposta do importador solicitao do exportador no implica a aceitao da importao.
Persistem dvidas com relao ao fato de que a ausncia de consentimento explcito ou a
recusa implcita poderiam vir a constituir-se barreira comercial sempre que uma Parte do
Protocolo injustificadamente silenciar quanto importao. de se crer, no entanto, que,
caso o importador no responda notificao, o exportador dever enviar nova notificao e

72

O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

insistir na necessidade de obter resposta com a devida urgncia. Caso tal no ocorra de se
esperar que sejam observadas as regras da OMC, caso a caso, para resolver o impasse quando
se tratar de importao/exportao comercial.
A Lei Nacional de Biossegurana em vigor e o projeto de lei no estabelecem prazos
especficos para a notificao e a confirmao do recebimento de importaes para essas
duas classes de produtos transgnicos (para a liberao intencional no meio ambiente e de
base). De acordo com a lei nacional, as solicitaes para a importao de OGMs devero ser
submetidas CTNBio, que se pronunciar a respeito. O Brasil, como Parte do Protocolo,
poder adaptar sua legislao, por meio de Instruo Normativa da CTNBio, para adequar-se
aos prazos previstos no Protocolo.
O mecanismo de notificao simplificado para OGM destinados ao uso direto na
alimentao, rao ou processamento (produtos de base), previsto no Artigo 11 do Protocolo,
de interesse do setor agro-exportador e no se aplica aos procedimentos de experimentos
de campo com OGM. O procedimento simplificado de informao prvia exportao de
um produto de base transgnico pressupe que um pas Parte do Protocolo que tomar deciso
final sobre o uso domstico de um determinado OGM, inclusive sua comercializao, dever
informar, pela Internet, o Mecanismo de Intermediao de Informao sobre Biossegurana
(Biosafety Clearing House) do Protocolo sobre o OGM. Ou, alternativamente, caso no tenha
acesso internet, dever encaminhar as informaes por escrito ao Secretariado do Protocolo
de Cartagena. Tal procedimento visa a tornar mais acessveis as informaes sobre o OGM
que est sendo lanado no mercado domstico, uma vez que as informaes correspondentes
ao OGM (no confidenciais) possam estar disponvel ao alcance no s do pblico em geral,
mas tambm de potenciais importadores, o que poder informar decises futuras.
O Protocolo tambm prev que as decises sobre importao, conforme as legislaes
nacionais sobre biossegurana, devero ser consistentes com o Protocolo. Ficaro, portanto,
discrio da deciso interna as importaes de produtos de base transgnicos, conforme
previsto na lei nacional de biossegurana. De acordo com o projeto de lei, no se submeter
anlise e emisso de parecer tcnico da CTNBio o derivado cujo OGM j tenha sido por ela
aprovado.
No Artigo 14 do Protocolo prev-se que os acordos e arranjos bilaterais, regionais e
multilaterais sobre movimentos transfronteirios realizados entre suas Partes, ou entre pasesParte e pases no-Parte, devero ser consistentes com seus objetivos do Protocolo e no
implicar menor nvel de prote o. As Partes devero notificar o Mecanismo de Intermediao
de Informao sobre Biossegurana do Protocolo a respeito da existncia desses acordos. Os
pases-Parte devero, ainda, informar as regulamentaes nacionais existentes que se
apliquem a determinadas importaes de OGMs. Caber, portanto, ao Brasil e aos demais
membros do MERCOSUL, por exemplo, informar sobre a existncia de eventuais arranjos
regionais existentes sobre biossegurana.As provises do Protocolo de Cartagena referentes
avaliao de risco (Artigo 15), ao controle de risco (Artigo 16) e aos movimentos

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

transfronteirios no intencionais e medidas de emergncia (Artigo 17) encontram


correspondentes na Lei Nacional de Biossegurana e nas Instrues Normativas da CTNBio,
inclusive no projeto de lei. Assim, segundo a lei nacional, compete CTNBio estabelecer
critrios de avaliao e monitoramento de risco de OGMs, a fim de proteger a vida e a sade
do homem, dos animais e das plantas, bem como o meio ambiente.
O pargrafo 3 do Artigo 16 do Protocolo de Cartagena41 menciona a necessidade de
se tomar medidas de controle de risco anteriormente liberao do OGM. No entanto, esse
pargrafo parece vago e no indica precisamente quais medidas devero ser tomadas. Devese ter em conta que a Lei Nacional de Biossegurana em vigor e o projeto de lei, alm das
Instrues Normativas da CTNBio, tratam do assunto em nvel interno e podem atender s
necessidades do Protocolo de Cartagena. O projeto de lei prev, ainda, o fornecimento de
informao adequada quanto aos critrios de liberao e requisitos tcnicos aplicveis
manuteno da biossegurana para os usurios de produtos transgnicos. Esto previstas,
igualmente, medidas de responsabilidade civil e administrativa para os responsveis pelos
danos ao meio ambiente e a terceiros.
O Artigo 17 do Protocolo de Cartagena estipula que cada Parte tomar medidas
apropriadas para notificar os Estados afetados ou potencialmente afetados, alm de colocar
as informaes disponveis no Mecanismo de Intermediao de Informao sobre
Biossegurana, mencionado acima, e, conforme o caso, as organizaes internacionais
relevantes, quando tiver conhecimento de uma ocorrncia danosa ao meio ambiente ou
sade humana, em sua jurisdio, que tenha resultado na liberao que conduza, ou possa
conduzir, a um movimento transfronteirio no-intencional de um OGM. O Artigo 17
menciona tambm as medidas de emergncia a serem adotadas. Essas disposies coadunamse com a Lei Nacional de Biossegurana em vigor, em especial no que se refere s medidas a
serem tomadas pelas Comisses Internas de Biossegurana de instituies especializadas
(universidades, laboratrios de pesquisa etc.) e empresas a respeito de eventuais riscos e
emergncias, s sanes e multas a infratores das regras de biossegurana estabelecidas, aos
crimes contra a biossegurana, e s obrigaes dos autores dos danos ao meio ambiente e a
terceiros sua reparao.42
O projeto de lei de biossegurana cuida, igualmente, do assunto ao tratar das
competncias da Comisses Internas de Biossegurana das instituies especializadas e das
empresas, bem como da responsabilidade civil e administrativa. Prope, ainda, a criao de
um Sistema de Informaes em Biossegurana (SIB) destinado gesto das informaes
decorrentes das atividades de anlise, autorizao, registro, monitoramento e
acompanhamento das atividades que envolvam OGM e seus derivados. O SIB poder ser
um instrumento til para atender s exigncias de informao a respeito de riscos de manejo
de OGMs previstas no Artigo 17 do Protocolo de Cartagena.
O Artigo 18 (Manuseio, Transporte, Embalagem e Identificao) do Protocolo de
Cartagena estabelece procedimentos para a embalagem e a identificao de OGM sujeitos ao

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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transporte transfronteirio e define medidas para assegurar que sejam manuseados, embalados
e transportados sob condies de segurana. Seu pargrafo 2, (a), trata dos produtos de base
geneticamente modificada. O ponto pendente at o final das negociaes do Protocolo, que
quase causou um impasse, foi o relativo identificao dos OGM, j que poderia significar
um aumento de custos para os exportadores, pois implicaria em procedimento de segregao.
O Protocolo pde finalmente ser adotado, com modificao na redao do Artigo 18.2 (a),
segundo a qual a documentao que acompanha o transporte deve indicar a expresso pode
conter e especificar que tais produtos no so destinados introduo no meio ambiente, o
que diminui a responsabilidade do exportador pelas conseqncias que resultem de eventual
utilizao para plantio da semente geneticamente modificada.
O pargrafo 3 do Artigo 18 do Protocolo prev tambm que, dois anos aps sua
entrada em vigor, a reunio das Partes dever considerar modalidades de identificao,
manuseio, transporte, embalagem e identificao, em consulta com as demais entidades
internacionais que se ocupam do assunto. Esse um dos temas prioritrios para a fase de
implementao do Protocolo, pois tem relao direta com o comrcio internacional de
produtos geneticamente modificados, especialmente os produtos de base transgnicos.
Para o Brasil, o Artigo 18 no parece causar dificuldades, j que, alm da Lei Nacional
de Biossegurana e das Instrues Normativas da CTNBio a respeito de importao de OGMs,
um mecanismo regulatrio para a rotulagem ou identificao de produtos geneticamente
modificados vem sendo implementado internamente. O Decreto no 4.680, de 24 de abril de
2003, regulamentou a rotulagem de produtos transgnicos e derivados no pas. Da mesma
forma, o projeto de lei prev a informao em rtulos em todas as etapas da cadeia produtiva.
A aplicao do Artigo 18 do Protocolo de Cartagena e a regulamentao da rotulagem
de produtos transgnicos no Brasil devero observar, no entanto, as regras da OMC,
especialmente as referentes ao tratamento nacional e no-discriminao, a fim de no provocar
reclamaes de exportadores de produtos transgnicos para o Brasil.
O Protocolo de Cartagena trata, ainda, em seu Artigo 23, da promoo e facilitao da
conscientizao, educao e participao pblicas a respeito da transferncia, da manipulao
e do uso seguros dos organismos vivos modificados em relao conservao e ao uso
sustentvel dos OGMs. Esto previstos na Lei Nacional sobre Biossegurana brasileira a
divulgao de informaes junto aos trabalhadores e coletividade e a publicao dos pleitos
submetidos CTNBio, bem como dos resultados dos processos analisados no Dirio Oficial
da Unio (Artigos 10 e 12 da Lei no 8.974, de 5 de janeiro de 1995, e Artigos 2 e 3 do Decreto
no 1.752, de 20 de dezembro de 1995). No projeto de lei prope-se a realizao de audincias
pblicas pela CTNBio, sendo obrigatrias no caso de anlise de solicitaes de liberao
comercial.
Relativamente s consideraes socioeconmicas para a tomada de decises em matria
de importao de um OGM, objeto do Artigo 26 do Protocolo, adotou-se consensualmente
que tais consideraes no deveriam ser utilizadas como barreira comercial. O objetivo desse

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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dispositivo o de ajudar os pases em desenvolvimento a superar desafios sociais decorrentes


da introduo da biotecnologia. As eventuais decises para importao ou no de um produto
transgnico que venham a ser tomadas baseadas em consideraes socioeconmicas devem,
no entanto, ser consistentes com as obrigaes internacionais das Partes, sem, portanto,
ferir regras internacionais, tais como as da OMC.
A Lei Nacional de Biossegurana em vigor e o projeto de lei no prevem que se leve
em conta consideraes socioeconmicas para impedir a importao de um OGM. No projeto
de lei, a existncia do Conselho Nacional de Biossegurana (CNB), como instncia poltica
no mbito da Casa Civil da Presidncia da Repblica, poder permitir, caso seja julgado
oportuno, a tomada de decises, com base no Protocolo, quanto adoo de um determinado
OGM no pas, com seu eventual impacto socioeconmico, por exemplo, nas comunidades
que praticam a agricultura familiar. Trata-se, portanto, de consideraes que extrapolam o
carter tcnico-cientfico da avaliao de risco e, nesse sentido, como mencionado, devero
ser levadas em conta as obrigaes do pas em outros acordos internacionais.
O Artigo 27 do Protocolo de Cartagena estabelece que dever ser adotado pela Reunio
das Partes um processo para a elaborao de regras internacionais e procedimentos na rea
de responsabilidade e compensao (indenizao) referentes aos danos resultantes de
movimentos transfronteirios de OGMs.
A Lei Nacional sobre Biossegurana e o projeto de lei tratam da responsabilidade
criminal relativamente ao uso de tcnicas de engenharia gentica na criao, cultivo,
manipulao, transporte, comercializao, consumo, liberao e descarte de OGMs.
Reconhecem que essas prticas podem gerar riscos para a sade humana e ao meio ambiente.
Nos dois textos legais est previsto que indivduos ou empresas respondero criminalmente
por aes ou atos de omisso relacionados a OGMs que resultem em crime do ponto de vista
legal com as correspondentes penalidades a serem aplicadas pelo Poder Judicirio.
Outro ponto de interesse para o Brasil na fase de implementao do Protocolo de
Cartagena sobre Biossegurana diz respeito ao Artigo 34 deste, que trata do regime de
cumprimento. Tendo em conta que o Brasil dispe de legislao nacional avanada sobre
biossegurana e que tem buscado atuar de forma construtiva no mbito das reunies das
Partes do Protocolo, parece ser de interesse brasileiro que o regime de cumprimento do Protocolo
seja estabelecido de maneira cooperativa, inclusive no sentido de oferecer assistncia s
Partes que porventura venham a no cumprir suas regras. Tal linha de ao permitir a
manuteno de uma relao positiva com a implementao interna do Protocolo. Deve-se
levar em conta, alm disso, que muitos pases em desenvolvimento encontram-se com fraca
capacidade institucional para atender a todas as exigncias criadas. No caso brasileiro, pela
legislao em vigor e pela capacidade institucional de que dispe, no haver provavelmente
maiores dificuldades para o cumprimento das regras do Protocolo internamente.
A Constituio brasileira, em seu Artigo 5, XXXII, trata da necessidade de o Estado
promover a defesa do direito do consumidor. Nos Artigos 196 e 197 trata da garantia sade,

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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assim como do direito e dever do Estado de promover polticas econmicas e sociais que
reduzam os riscos de doenas e outros males, alm do acesso universal aos servios para a
promoo, proteo e recuperao da sade. Em seu Artigo 200, o Estado instado a participar
da superviso e controle da produo, armazenamento e uso de substncias e produtos
psicoativos, txicos e radioativos por meio de seu sistema de sade. O Artigo 225 trata da
proteo ao meio ambiente e da necessidade de sua conservao para as geraes presentes
e futuras.
O Cdigo Penal brasileiro (Decreto Lei 2.848, de 7 de dezembro de 1940) trata
igualmente de crimes que afetam a vida e a sade humanas, de forma individual ou coletiva.
Alm disso, o novo Cdigo Civil (Lei 10.406, de 10 de janeiro de 2003) cuida da responsabilidade
civil e da obrigao de promover a compensao pelos danos causados a terceiros.
O sistema legal brasileiro sobre meio ambiente, a exemplo da Lei de Crimes
Ambientais (Lei 9.605, de 12 de fevereiro de 1998), revela-se, da mesma forma, importante
arcabouo jurdico para o tratamento da responsabilidade e da compensao em matria de
danos ao meio ambiente.
Assim, o Brasil encontra-se legalmente equipado para tomar medidas relativas a danos
ao meio ambiente e sade humana causados pelo uso, manipulao, transporte,
comercializao, consumo, liberao e descarte de OGM.

III. Concluso
Apesar do equipamento legal, e tambm cientfico e tecnolgico de que dispe o Brasil
para adequar-se s regras do Protocolo de Cartagena, reproduz-se no pas a dicotomia que se
verifica internacionalmente entre comrcio e meio ambiente, presente sobretudo na agenda
de interesses dos pases desenvolvidos (Estados Unidos e UE). Essa polarizao no parece
contribuir para aprofundar o debate interno conducente a uma reflexo madura sobre as
opes tecnolgicas de que o Brasil dispe para inserir-se na economia do sculo XXI, bem
como com relao proteo ambiental e ao desenvolvimento sustentvel.
A aplicao das regras do Protocolo no Brasil no deve enfrentar maiores empecilhos,
uma vez que a legislao brasileira de biossegurana mais estrita do que o texto do Protocolo.
Alm disso, a criao do Sistema de Informaes em Biossegurana proposto no projeto de
lei de biossegurana brasileira e a realizao de audincias pblicas, sobretudo em casos de
liberao comercial de OGMs, contribuem para tornar mais transparente o processo decisrio
interno sobre a adoo de organismos transgnicos no pas. A criao do Conselho Nacional
de Biossegurana ligado Casa Civil da Presidncia da Repblica poder, ademais, aprimorar
a coordenao poltica para a tomada de decises internamente com respeito ao assunto.
A entrada em vigor do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana e a aprovao do
projeto de lei de biossegurana podem constituir momento oportuno para que os rgos
governamentais e a sociedade brasileira realizem um esforo conjunto para tomar decises

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

responsveis e equilibradas a respeito da utilizao da moderna biotecnologia no pas, tendo em


conta todos os ngulos da questo, a fim de aproximar os plos de interesses de forma madura.

Notas
1

PORTER, Gareth & BROWN, Janet Welsh. Global Environmental Politics (Dilemmas in World Politics).
Boulder, Colorado: Westview Press, Inc., 1996, p. 1.

SIMMONS, P. J & OUDRAAT, Chantal de Jonge. Managing Global Issues. Lessons Learned.
Washington, DC: Carnegie Endowment for International Peace Press, 2001. Segundo os autores,
dependendo do tamanho do nosso globo, sempre houve assuntos globais desde os campos dos
caadores de tila at a Peste Negra dos colonizadores europeus na conquista da frica. No entanto,
o processo de globalizao contempornea bem mais complexo, j que modifica a natureza poltica
dos desafios que passam a exigir respostas que envolvem outros atores alm dos atores tradicionais.

Idem.

Idem.

MEYER, John et al. The structuring of a world environmental regime, 1870-1990, International
Organization, n. 51, v 4, Autumm 1997, p. 623-651.

WINHAM, Gilbert R..International Regime Conflict in Trade and Environment: The Biosafety Protocol
and the WTO, World Trade Review, v. 2, n. 2, Cambridge, 2003.

Haas, Ernst B. When Knowledge is Power: Three Models of Change in International Organizations.
Berkeley/Los Angeles, University of California Press Ltd., 1990.

WINHAM, Gilbert R, op. cit.

Idem

10

Idem.

11

Entre as principais ameaas ao meio ambiente que se tornaram conhecidas mencionam-se a destruio
da camada de oznio que protege a Terra da incidncia de raios ultra-violetas; o efeito estufa na
atmosfera causado pelo aumento das emisses de dixido de carbono, sobretudo, e de outros
compostos qumicos que absorvem a radiao infra-vermelha e retm calor, o que produz o aumento
da temperatura do planeta; a poluio marinha; a destruio das florestas; a chuva cida causada pela
emisso de dixido sulfrico e xido de nitrognio das chamins das fbricas e dos automveis, os
quais se transformam, em contato com a atmosfera, em cido sulfrico e cido ntrico que se deslocam
com o ar por centenas de quilmetros e destroem florestas, matam peixes, poluem a gua subterrnea,
alm de causar problemas respiratrios. A perda da diversidade biolgica (variao biolgica ou o
conjunto de diferentes espcies de seres vivos de todo o planeta) revela-se outra importante ameaa
ao meio ambiente, j que se constitui em insumo essencial para a produo agrcola, pecuria,
atividades pesqueira e florestal, alm de oferecer matria-prima para a biotecnologia. Segundo a FAO,
estima-se que 75 por cento da diversidade gentica das culturas foi perdida, desde o comeo do
sculo XX. A perda da biodiversidade provoca, ainda, a reduo da habilidade das sociedades humanas
de resistncia a doenas e da capacidade das culturas agrcolas de proteo contra pestes e mudanas
climticas.

12

HARDIN, Garrett. The Tragedy of the Commons, Science, v. 162.

13

EASTERBROOK, Gregg. A Moment on the Earth. New York: Penguin Group, 1995. No livro, o autor
chama a ateno para o exagerado pessimismo de muitas correntes ambientalistas e advoga argumento

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

que ele denomina de eco-realista que se fundamenta na capacidade do desenvolvimento tecnolgico


e de transformao das sociedades humanas que podem contribuir para encontrar solues para a
maioria dos problemas ambientais. Segundo o autor, tal j vem acontecendo, sobretudo nos pases
desenvolvidos.
14

Entende-se por engenharia gentica a utilizao de tcnicas de manipulao de molculas de cido


desoxirribonuclico (ADN, ou DNA em ingls) e de cido ribonuclico (ARN, ou RNA em ingls)
recombinantes. Essas molculas constituem o material gentico de um ser vivo, seja ele um simples
microrganismo, seja ele um homem. Esse material gentico contm as informaes determinantes dos
caracteres hereditrios transmissveis descendncia. As molculas de DNA/RNA recombinantes
so aquelas manipuladas fora das clulas vivas, mediante a modificao de segmentos de cidos
nuclicos naturais ou sintticos que possam multiplicar-se em uma clula viva, ou, ainda, as molculas
resultantes dessa modificao. Entre as inmeras aplicaes da moderna biotecnologia mencionamse: tratamento da diabetes com produto resultante da transferncia do gene humano para uma bactria
que passa a produzir grande quantidade de insulina humana; vacina contra a hepatite B criada por
meio de tecnologia de DNA recombinante; hormnio de crescimento que previne casos de nanismo;
tratamento de doenas de origem gentica como a sndrome de Down, a esquizofrenia e doenas
gentico-somticas como o cncer; produo de diversas vacinas para tratamento humano e veterinrio;
clonagem de animais de interesse pecurio; produo de microorganismos e bactrias para fabricao
de leveduras e fermentao lctea; engenharia de microorganismos conversores de biomassa, capazes
de degradar substncias poluentes; produo de novos aditivos alimentares e de antibiticos.

15

No presente trabalho considera-se sociedade civil as ONG ambientais e de defesa do consumidor,


bem como as associaes da indstria, de cientistas e de acadmicos ligados ao tema em anlise.

16

NEWTON, Lisa H.Watersheds 2: Ten cases in environmental ethics.Belmont, CA : Wadsworth Publishing


Company, 1997.

17

NUTTI, Marlia Regini; WATANABE, Edson; TANNO, Grace & SOUZA, Taynah Lopes de. Aspectos
da introduo da biotecnologia no comrcio internacional. In: Global Biotchnology Forum: Bioindustries
in Development Section 6 Strengthening market access 91): labeling and traceability of GMOs.
Seminrio realizado em Braslia, em julho de 2003. O presente debate sobre o uso de OGMs gira em
torno de alguns produtos agrcolas provenientes da chamada primeira onda da engenharia gentica
cujas caractersticas so a tolerncia a herbicidas e resistncia a insetos, os quais aportaram poucos
benefcios ao consumidor final. A maioria dos produtos j liberados para a comercializao contm
transgenes com o objetivo de reduzir estresses ambientais, incluindo tolerncia a herbicidas, resistncia
a insetos e vrus. Estima-se que com a segunda onda (alimentos funcionais) de produtos geneticamente
modificados o mercado poder contar com produtos que disponham de propriedades que contribuam
para melhorar a sade do consumidor (como, por exemplo, a soja com alto contedo de cido olico).
J na chamada terceira onda (bio-fbricas) sero produzidos OGMs com medicamentos ou
componentes para a sade humana e produo animal.

18

CLARK, William C. Environmental Globalization. In: Governance in a Globalizing World. Cambridge,


Massachusetts, 2000. Globalismo ambiental, segundo Robert O. Keohane e Joseph Nye, na mesma
publicao, refere-se to-somente ao carter transfronteirio dos problemas ambientais, tais como o
aquecimento global, a destruio da camada de oznio na estratosfera etc. J o aprofundamento do
globalismo ambiental, conforme Clark, envolve diversas relaes intensivas e extensivas, ou seja,
conseqncias econmicas, sociais e polticas, alm da multiplicidade de atores com interconexes

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

Mariangela Rebu de Andrade Simes

em rede transnacionais. Nessa mesma ordem de idias, o lema ambiental: Tudo est conectado a
todo o resto chama a ateno para os possveis efeitos de muitas atividades humanas, tais como a
queima de combustveis fsseis e as culturas geneticamente modificadas, com impacto no meio
ambiente, na sade. Esses problemas ambientais tambm afetam o processo econmico (e produtivo)
de forma, entre outros, a implicar a adoo de novos produtos e tecnologias.
19

WINHAM, Gilbert R., op. cit..

20

FONTES, Elizabeth P. B. O Que Biotecnologia. In: Entendendo a Biotecnologia. MICROSERVICE


TECNOLOGIADIGITAL S/A.

21

Ibid. Exemplos de substncias ou produtos que tm sido produzidos por meio da biotecnologia
moderna ou engenharia gentica incluem interferon humano (substncia natural sintetizada no
organismo humano para defesa contra vrus), insulina humana, hormnios de crescimento humano,
plantas resistentes a vrus, plantas tolerantes a insetos e plantas resistentes a herbicidas. Outro uso
importante da biotecnologia relaciona-se produo de bactrias, utilizadas para biodegradao de
vazamentos de leos ou lixos txicos.

22

KATE, Kerry Ten & LAIRD, Sarah A. The Commercial Use of Biodiversity. Access to Genetic Resources
and Benefit-Sharing. London: Earthscan, 2000.

23

ERNST & YOUNG. Beyond Borders. The Global Biotechnology Report 2003. Os dados disponveis
esto calculados para as empresas dos Estados Unidos, Canad, Europa e sia.

24

Nos ltimos cinqenta anos, o rpido desenvolvimento cientfico com a criao de novas tecnologias
e o reconhecimento dos limites do conhecimento prospectivo, como, por exemplo, a avaliao de
riscos relacionada a essas novas tcnicas, contriburam para a cunhagem do Princpio da Precauo
cuja formulao mais amplamente aceita est contida no Princpio 15 da Declarao do Rio sobre
Meio Ambiente e Desenvolvimento emanado da Conferncia do Rio. O Princpio 15 prev o seguinte:
De modo a proteger o meio ambiente, o Princpio da Precauo deve ser amplamente observado pelos
Estados, de acordo com suas capacidades. Quando houver ameaa de danos srios ou irreversveis,
a ausncia de absoluta certeza cientfica no deve ser utilizada como razo para postergar medidas
eficazes e economicamente viveis para prevenir a degradao ambiental.

25

KEOHANE O. Robert & NYE, Joseph S. Introduction. In: Governance in a Globalizing World.
Cambridge, Massachusetts, 2000.

26

CLARK, William C. Environmental Globalization, In: Governance in a Globalizing World. Cambridge,


Massachusetts, 2000.

27

Ibid., p.103-104. Segundo os autores, governana significa o processo e instituies tanto formais
quanto informais que guiam e restringem as atividades coletivas de um grupo em determinada rea.

28

A legislao nacional pertinente poder ser encontrada na pgina http://www.ctnbio.gov.br.

29

A meno ao Protocolo de Cartagena refere-se forma simplificada do mesmo instrumento: Protocolo


de Cartagena sobre Biossegurana.

30

A abordagem precautria causou polmica nas negociaes do Protocolo pela possibilidade de vir
sua aplicao a estimular o protecionismo comercial, uma vez que a adoo de medidas precautrias
no dependeriam do estabelecimento de evidncias cientficas que estabeleceriam uma relao clara
de causa e efeito entre o possvel dano ambiental ou sade humana e o OGM. Argumenta-se que tal
caracterstica da abordagem precautria estimularia importadores de OGM, mesmo sem ter as evidncias
cientficas necessrias, a proibir a importao de um OGM por pressupor potenciais danos ao meio
ambiente e sade humana. O receio dos pases exportadores agrcolas no sentido de que, sem

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O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

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evidncia cientfica de risco, questes de biossegurana sejam levantadas pelos pases importadores
simplesmente para bloquear o comrcio ou retardar as inovaes at que disponham de mesmo nvel
tecnolgico.
31

Como tentativa de superar-se tal desafio, a implementao interna do Princpio da Precauo existe
sugesto no sentido de que os rgos que aplicaro o Protocolo no Pas podero inspirar-se na frmula
adotada na Medida Provisria n 2.052/2000 que regulamenta a Conveno da Biodiversidade e o
acesso ao patrimnio gentico brasileiro e consagra em seu artigo 6 a abordagem precautria associada
abordagem cientfica, da seguinte forma: a qualquer tempo, existindo slida evidncia cientfica de
perigo de dano grave e irreversvel diversidade biolgica [e a sade humana], decorrente de atividades
praticadas na forma desta Medida Provisria [envolvendo OGMs], o Poder Pblico, com base em
parecer tcnico e com critrios de proporcionalidade, adotar medidas destinadas a impedir o dano,
podendo, inclusive, sustar a atividade.

32

O fato de que a meno sobre a relao do Protocolo com os demais Acordos internacionais tenha tido
tratamento apenas no Prembulo poderia ser usado como argumento segundo o qual o Protocolo no
estaria necessariamente obrigado a respeitar as regras contidas em outros textos legais internacionais
(como a OMC) e, portanto, os pases Partes poderiam, por exemplo, aplic-lo eventualmente de forma
protecionista contra o livre comrcio. A interpretao jurdica, no entanto, reconhece que o Prembulo
o arcabouo de princpios que inspira o Tratado, prov o quadro de referncia para os demais
artigos e parte integrante do Tratado, embora suas disposies no apresentem coercitividade ou
seja, so clusulas programticas e no operativas. Dever-se-ia levar em conta, ainda, que a afirmao
contida no pargrafo preambular 10 Este Protocolo no deve ser interpretado com implicando
mudana nos direitos e obrigaes de uma Parte sob qualquer outro acordo internacional
suficientemente incisiva para determinar que as regras do Protocolo no podem se sobrepor a qualquer
outro acordo pr-existente, mesmo sendo posterior a ele. Pela Conveno de Viena de 1969, quando
o novo tratado se refere a outro, anterior, o mais antigo, acrescido e regulamentado pelo novo. No
entanto, tambm consta no Prembulo do Protocolo de Cartagena a declarao de que tal clusula no
deve ser entendida como subordinao do Protocolo a outros Acordos Internacionais. Trata-se, portanto,
de considerar que os acordos se apiem mutuamente. Caberia meno, ademais, ao fato de que o
Artigo 2.4 do Protocolo prev que uma Parte poder tomar medidas mais restritivas do que as previstas
no Protocolo desde que tais aes sejam consistentes com os objetivos e provises do Protocolo e
estejam de acordo com as obrigaes da Parte sob a lei internacional. Tal afirmao implica que o
Protocolo no pode ser invocado para justificar medidas que estejam alm do que por ele regulado
e que no sejam consistentes com outras obrigaes internacionais, inclusive os acordos da OMC.
Neste caso, devero ser implementadas todas as obrigaes presentes nos acordos da OMC e no Protocolo,
de tal forma a no criar conflitos entre elas. Alm disso, tal o entendimento do Comit de Comrcio
e Meio Ambiente da OMC com relao aos Acordos Multilaterais Ambientais e os Acordos da OMC.

33

QURESHI, Asif H. The Cartagena Protocol on Biosafety and the WTO: Co-existence our Incoherence?
International and Comparative Law Quarterly, v. 49, n. 4, London, October 2000.

34

Sandrine MALJEAN-DUBOIS privilegia a OMC em funo da fora de facto do regime comercial


sobre o ambiental.

35

PHILLIPS, Peter W. B. & BUCKINGHAM, Donald E. Hot Potato, Hot Potato: Regulating Products of
Biotechnology by the International Community, Journal of World Trade, n. 35, v. 1, p. 1-31,
Netherlands, 2001.

81

O PROTOCOLO DE CARTAGENA SOBRE BIOSSEGURANA E SUA IMPLEMENTAO PELO BRASIL

36

Mariangela Rebu de Andrade Simes

MOS, Evdokia. Intellectual Property: Rights and Wrongs. OECD Observer, 2 April, 1999. Disponvel
em: http://www.oecdobserver.org/news/fullstory.phd/aid/86/Intellectual property:rights and wrongs.
Estima-se que o mercado para os produtos da biotecnologia deve alcanar US$ 38 bilhes de dlares
norte-americanos por volta do ano 2005.

37

Segundo o artigo, o objetivo do Protocolo, levando em considerao a abordagem precautria contida


no Princpio 15 da Declarao do Rio, o de contribuir para assegurar nvel adequado de proteo
para o transporte, manuseio e uso de OGM resultantes da moderna biotecnologia que podem ter
efeitos adversos para a conservao e o uso sustentvel da diversidade biolgica, levando em
considerao os riscos para a sade humana, com especial foco nos movimentos transfronteirios.

38

As Instrues Normativas da CTNBio 2 (estabelece normas provisrias para importao de vegetais


geneticamente modificados destinados pesquisa), 4 (estabelece normas para o transporte de OGM
no Pas), 5 (sobre a importao de vegetais geneticamente modificados destinados pesquisa quando
tiverem como objetivo a liberao planejada no meio ambiente), 7 (trata de normas para o trabalho em
conteno com OGM), 11 (regulamenta a importao de microorganismos geneticamente modificados
para uso em trabalho em conteno) e 13 (estabelece normas para a importao de animais geneticamente
modificados) podero fundamentar a tomada de deciso interna a respeito desses dois tipos de OGM.

39

Considere-se, ainda, a Instruo Normativa 4 da CTNBio (Normas para o transporte de OGM),


pargrafos 14, 15 e 16. O pargrafo 14 prev que no caso de transporte para fora do pas, a Comisso
Interna de Biossegurana (CIBio) da entidade remetente ser responsvel pelo cumprimento das
exigncias necessrias solicitadas na lei e nas Instrues Normativas da CTNBio, inclusive
encaminhando CTNBio a solicitao de autorizao para o transporte de OGM do Grupo II (OGM
que possam conter organismos patognicos, por exemplo). O pargrafo 15 esclarece que aps a chegada
do material, o destinatrio dever notificar o remetente sobre seu recebimento e sobre as condies do
mesmo. J o pargrafo 16 explica que no caso de importao ou exportao, o Pesquisador Principal
dever informar CIBio local sobre a inteno do recebimento ou envio do material, bem como enviar
ao remetente ou destinatrio as informaes relevantes sobre o transporte contidas nestas normas. De
acordo com esse mesmo pargrafo, a importao de OGM, tanto de Grupo I (no-patognico) quanto
de Grupo II, dever obedecer as normas especficas elaboradas para este fim pela CTNBio.

40

A legislao nacional de biossegurana em vigor, conforme j comentado, prev que os produtos


contendo OGM destinados comercializao ou industrializao provenientes de outros pases, s
podero ser introduzidos no Brasil aps o parecer prvio da CTNBio e a autorizao do rgo de
fiscalizao competente, levando-se em conta pareceres tcnicos de outros pases, quando disponveis.
Da mesma forma, a proposta de nova lei nacional sobre biossegurana prev que os rgos e entidades
de registro e fiscalizao devero emitir autorizao/licenciamento para a entrada no Pas de qualquer
produto contendo OGM e seus derivados.

41

O Artigo 16 do Protocolo de Cartagena prev que as Partes, levando em conta o Artigo 8 (g) da CDB,
estabelecero e mantero mecanismos, medidas e estratgias apropriadas para regular, manejar e controlar
os riscos identificados nas disposies de avaliao de risco do Protocolo.

42

As Instrues Normativas da CTNBio 3 (normas para a liberao planejada de OGM no meio ambiente),
6 (normas sobre a classificao dos experimentos com vegetais geneticamente modificados quanto aos
nveis de risco e conteno), 7 (normas para o trabalho em conteno com OGM) e 12 (normas para o
trabalho em conteno com animais geneticamente modificados), mencionadas anteriormente.

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

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Eduardo Viola

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL


NO REGIME INTERNACIONAL
DE MUDANA CLIMTICA E NA
GOVERNABILIDADE GLOBAL

Resumo
O regime de mudana climtica o mais
abrangente e ambicioso de todos os regimes
internacionais ambientais, ligando de forma
direta questes cruciais como o uso de
energia, a eficincia energtica e a ameaa
de mudana climtica global. Por esse
motivo, o regime climtico um dos
exemplos mais importantes dos impasses
encontrados na construo de uma
governabilidade global limitada em um
mundo anrquico e unipolar. Este artigo
discute a evoluo da posio brasileira em
suas relaes com o mundo durante os
ltimos quinze anos: o movimento de uma
posio mais nacionalista para uma mais
liberal e globalista em vrias questes
relacionadas com a governabilidade global.
Alm disso, analisada a evoluo da posio
brasileira nas negociaes do Protocolo de
Quioto, desde seu inicio em 1996 at os
dramticos esforos para atingir a sua entrada
em vigor e incio de implementao.

Abstract
The world system has presented for the past
five centuries successive systemic cycles of
accumulation built around hegemonic
powers. This article examines the theories
of Wallerstein and Arrighi about this subject
and elaborates a review to those authors
view that the economic gains collected by
hegemonic powers in the organization of
the world system are enough to push them
into this task. Based on the thought of
Norbert Elias about the process of power
concentration initiated in Europe of Middle
Age, it is stated that the ultimate power
that forces some states to become hegemonic
is the inter-estate tension that exists within
the system. The paper concludes that,
although the means to hegemonic rise are
economic, its ultimate reason is geopolitic.

Eduardo Viola*

Os quinze anos (1989-2004)


que mudaram as percepes:
da esperana de um mundo
cooperativo e sustentvel
realidade de um mundo violento
e tecnologicamente acelerado
O regime de mudana climtica o mais
abrangente e ambicioso de todos os regimes
internacionais ambientais, ligando de forma
direta questes cruciais, como o uso de energia,
a eficincia energtica e a ameaa de mudana
climtica global (Porter e Brown, 1996). A
Conveno-Quadro das Naes Unidas sobre
Mudana do Clima, assinada no Rio de Janeiro,
em 1992, estabeleceu como objetivo genrico a
reduo de emisses de gases de efeito estufa
(particularmente dixido de carbono, metano e
cloro-flor-carbono) para os pases desenvolvidos
e economias em transio vindas do Comunismo,
os quais deveriam estabilizar suas emisses, at
2000, nos mesmos nveis de 1990. J na metade
da dcada de 1990, ficava claro que nenhum pas
desenvolvido atingiria a reduo objetivada.
Houve progresso significativo na Conferncia de
Quioto, em dezembro de 1997, com a adoo de
um Protocolo (Grubb, 1999).

Rev. Cena Int. 6 (1): 82-105 [jun 2004]


* Professor Titular do Instituto de Relaes Internacionais, Universidade de Braslia.

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

Eduardo Viola

83

Apesar de anos de intensas negociaes, o Protocolo de Quioto ainda no entrou em


vigor e, at setembro de 2004, havia srio risco de o documento nunca se tornar legalmente
obrigatrio. Foi somente em setembro de 2004, quando a governo Putin anunciou que apoiava
a ratificao do Protocolo que a possibilidade de sua vigncia se tornou concreta. A
dificuldade de entrada em vigor poderia ser atribuda a uma combinao de seis fatores
principais, o primeiro e mais importante sendo a fraca liderana por parte dos principais
pases emissores de carbono e a falta de progresso desses pases em alcanar os nveis de
estabilizao estabelecidos no Protocolo de Quioto. Em comparao com os nveis de 1990,
as emisses de gs carbono em 2000 eram as seguintes: os Estados Unidos aumentaram em
14% (comprometeram-se a uma reduo de 7% at 2010), o Canad aumentou em 17%
(comprometeu-se a uma reduo de 6% at 2010), o Reino Unido reduziu em 15%
(comprometeu-se a uma reduo de 12% at 2010), a Alemanha reduziu em 17%
(comprometeu-se a reduzir 21% at 2010), os Pases Baixos aumentaram 17%
(comprometeram-se a reduzir 6% at 2010), e o Japo aumentou em 4% (comprometeu-se a
reduzir 6% at 2010). Entre os pases desenvolvidos, somente o Reino Unido, a Alemanha,
a Sucia e a Dinamarca encontravam-se em tendncia de cumprimento de seus compromissos
at 2010. At pases como os Pases Baixos e a ustria, que estiveram por dcadas na vanguarda
mundial das polticas ambientais, esto enfrentando fortes dificuldades em cumprir seus
compromissos (Viola e Simes, 2003).
O segundo fator que torna difcil a entrada em vigor do Protocolo de Quioto a sada
dos Estados Unidos em maro de 2001, aps a eleio de George W. Bush, em novembro de
2000. De fato, as polticas do governo Bush so a expresso de uma transformao profunda
na opinio pblica de pases desenvolvidos: o movimento gradual e estvel da mitigao
adaptao em relao mudana climtica. Seja de forma aberta, como a dos conservadores
norte-americanos, ou menos claras, fazendo apelo ao discurso politicamente correto como
fazem os europeus, a atitude das pessoas na maior parte do mundo mostra uma busca constante
por uma afluncia material quase infinita, contraditria com a diminuio de emisses de
gs carbnico, pelo menos dentro da atual matriz energtica. Os Estados Unidos produziram
24% das emisses de gs carbono em 2000 e, de acordo com a clusula de entrada em vigor
estabelecida pelo Protocolo de Quioto, so necessrios 35% (a proporo das emisses norteamericanas em relao aos pases pertencentes ao Anexo 1 em 1990, o ano-base do Protocolo)
de ratificaes entre os pases desenvolvidos para que o Protocolo entre em vigor. Devido ao
papel central dos Estados Unidos no sistema internacional e a natureza do mundo unipolar,
impossvel alcanar um regime internacional eficiente sem o comprometimento dos Estados
Unidos.
A relutncia por parte de pases emergentes (grandes e crescentes emissores de gases
de efeito estufa, como China, ndia, Mxico, Brasil, frica do Sul, Indonsia, Malsia, Coria
do Sul, Tailndia) em comprometer-se com a reduo de nveis futuros do crescimento de

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

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Eduardo Viola

suas emisses o terceiro fator que faz pensar que o Protocolo de Quioto dificilmente se
tornar um instrumento relevante para mitigar a mudana climtica. O quarto fator a
contnua e insidiosa oposio ao Protocolo por parte da maioria dos pases exportadores de
petrleo, especialmente os membros da OPEP. O quinto fator o conjunto de transformaes
dramticas e turbulentas experimentadas pela economia russa desde a assinatura do Protocolo
em 1997. Aps a escolha de 1990 como ano-base do mesmo, a Rssia percebeu-se como
vencedora no regime, situao esta que est mudando no perodo entre 2001-2004, devido
ao forte crescimento da economia russa nos setores de explorao de petrleo e gs natural.
Em setembro de 2004, depois de uma prolongada e acirrada disputa no gabinete russo, Putin
inclinou-se em favor do setor que defendia a ratificao do Protocolo, em funo de ganhos
de curto prazo: ingressos fiscais com a venda de crditos de carbono, melhor relao com a
Unio Europia e apoio desta ao pleito da Rssia para entrar na Organizao Mundial de
Comrcio, sem abandonar o subsdio aos preos internos de energia. Finalmente, num
processo muito veloz, tpico da subordinao quase total do Parlamento ao Executivo, em
outubro de 2004, a Duma e o Senado russo ratificaram o Protocolo de Quioto. Por ltimo, o
sexto fator a falta de consenso nas comunidades cientfica e econmica sobre,
respectivamente, a velocidade e a extenso das mudanas climticas, e os custos e benefcios
das diferentes alternativas para lidar com elas.
O declnio do Protocolo de Quioto nos ltimos anos tem chocado as comunidades
cientfica e de organizaes no-governamentais (ONGs) sobre mudanas ambientais globais,
j que a maioria destas comunidades subestimou a importncia das transformaes do mundo
desde a Cpula da Terra, em 1992. Apesar das previses otimistas de muitos analistas na
poca da queda do Muro de Berlim, questes de segurana e guerra continuam sendo cruciais,
como foi demonstrado pelos ataques terroristas de 11 de setembro e pela guerra contra o
terrorismo ligado ao radicalismo islmico, liderada pelos Estados Unidos aps os atentados.
A cooperao na arena global tem sido muito mais difcil do que se supunha no final da
Guerra Fria, com muito mais conflitos mundiais do que se antecipava.
As possibilidades de criao de um mundo prspero, pacfico e sustentvel dependem
da disseminao de economias de mercado e democracias polticas (Held, 1999; Keohane e
Miller, 1996). Entretanto, os ltimos quinze anos tm mostrado que em muitos pases
difcil construir economias de mercado consistentes e democracias polticas. Alguns
exemplos de sucesso so notveis: Polnia, Hungria, Repblica Checa, Eslovnia, os Estados
Blticos, Turquia, Chile, Brasil, Costa Rica, Mxico, Coria do Sul, Taiwan e Tailndia. No
entanto, os exemplos de fracasso so mais numerosos. A procisso de reformas econmicas
fracassadas, Estados falidos, sociedades desintegradas e guerras civis, nos ltimos anos,
tem sido muito mais produto de obstculos domsticos histricos do que conseqncias da
globalizao. Entretanto, as sociedades j integradas economia mundial no tm tido uma
atitude global fortemente cooperativa de acordo com as suposies Kantianas do final da

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

Eduardo Viola

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Guerra Fria e com o tipo de atitude dos EUA quando lanou o Plano Marshal para ajudar na
reconstruo da Europa Ocidental e do Japo a fim de prestar significativa assistncia a
outras sociedades na construo de economias de mercado e democracias polticas (Viola,
1998). Em sntese, o fracasso da disseminao de sociedades prsperas e democrticas
principalmente resultado de obstculos domsticos nas sociedades fracassadas e,
secundariamente, produto da falta de atitudes fortemente cooperativas por parte das
sociedades globalizadas, embora uma anlise minimamente realista nos indique que as
possibilidades de sucesso de atitudes fortemente cooperativas so bastante limitadas em
funo do grande nmero e da intensidade de conflitos nas sociedades fracassadas.
Outra mudana importante desde a Cpula de Rio tem sido o impacto da acelerao
da revoluo da tecnologia da informao. A forte onda global de expanso do movimento
ambiental (particularmente de 1985 a 1995) baseou-se em um processo de crtica ao impacto
da prosperidade econmica e do desenvolvimento cientfico e tecnolgico sobre a qualidade
ambiental. O ambientalismo demandou autocrtica por parte da cincia e uma diminuio
do passo do progresso tecnolgico e material, e foi dada ateno crescente a essas demandas
pelos principais segmentos da sociedade (Inglehart, 1997). Essa atmosfera cultural mudou
dramaticamente desde o incio dos anos 1990. A acelerao da revoluo da informao na
segunda metade da dcada de 1990 promoveu confiana crescente na capacidade da tecnologia
de resolver os problemas criados pela prpria tecnologia, mesmo enquanto crescia
dramaticamente o abismo tecnolgico entre sociedades desenvolvidas e pobres. Alm disso,
a capacidade de criao de ambientes tecnolgicos pelo uso generalizado de ar-condicionado,
assim como de transporte e comunicaes rapidssimos est produzindo uma nova
insensibilidade ps-ambientalista em relao transformao da natureza pelo ser humano.
A acelerao dramtica da inovao tecnolgica tem disseminado, nos pases desenvolvidos,
a impresso de que podem se proteger das conseqncias negativas da degradao ambiental
mundial. Esse fenmeno tem minado a idia de um destino comum no enfrentamento da
degradao ambiental para toda a humanidade, idia esta que criou algum momentum
poca da Cpula do Rio.
O movimento ambientalista tem tido grandes dificuldades em entender esse novo
caminho de afirmao tecnolgica tomado pelas sociedades ocidentais e a maioria dos pases
emergentes. Tais dificuldades foram agravadas pela viso ingnua sobre democracia que
prevalecia entre os ambientalistas. O movimento ambientalista tem contribudo para a
disseminao da democracia participativa, mas, o aumento da participao no traz somente
vantagens. A inflao de expectativas gera fadiga e cinismo nos envolvidos. A comparao
de sistemas polticos no longo prazo demonstra que, a fim de garantir bons nveis de
governabilidade, mais importante do que a intensidade de participao pblica a qualidade
institucional.

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

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Eduardo Viola

O Brasil na segunda metade do sculo XX:


crescimento econmico, democratizao e proteo ambiental
A economia brasileira tem crescido fortemente desde 1945, embora esse crescimento
tenha acontecido em dois perodos diferentes. No perodo entre 1945 e 1979, a economia
brasileira cresceu 7% ao ano, mdia muito mais alta que a mundial. Nos anos 1970, o pas
tornou-se a nona economia do mundo, atrs apenas dos pases do G7 e da Unio Sovitica.
No perodo entre 1980 e 2003, a economia brasileira cresceu apenas 2,3% ao ano, abaixo da
mdia mundial. Apesar do forte crescimento econmico da segunda metade do sculo 20, o
Brasil no foi capaz de mitigar sua muito assimtrica distribuio de renda, uma das piores
do mundo.
Durante todo o sculo XX, os elos entre o Brasil e o resto do mundo tm sido baseados
principalmente nos princpios de paz mundial, livre comrcio, diversidade cultural e
liberdade religiosa. A democracia poltica tem sido, na maior parte do tempo, um objetivo
declarado da sociedade brasileira, apesar de ter havido vrios perodos de autoritarismo
poltico. Entre a metade da dcada de 1960 e o final dos anos 1980, os militares tentaram
desenvolver armas nucleares, como forma de alcanar posies de poder na arena mundial.
Entre 1960 e 1990, a sociedade brasileira experimentou fortes tenses derivadas do
crescimento de duas tendncias poltico-econmicas contraditrias: de um lado, o
desenvolvimento de corporaes transnacionais, da iniciativa privada e de valores ocidentais;
do outro, a expanso de corporaes estatais, burocracias e valores nacionalistas.
A posio brasileira na emergente arena do ambiente global no incio dos anos 1970
correspondia ao perfil econmico do pas. A postura brasileira baseava-se no princpio de
que a pior forma de poluio a pobreza e que a proteo ambiental deveria vir somente
aps o aumento significativo da renda per capita. Na Conferncia do Meio Ambiente de
Estocolmo, em 1972, o Brasil e a China lideraram a formao de uma coalizo de pases do
Terceiro Mundo contrrios ao reconhecimento da importncia dos problemas ambientais. A
posio brasileira em Estocolmo baseou-se em trs princpios: a defesa de soberania nacional
irrestrita em relao ao uso de recursos naturais, a idia de que a proteo ambiental deveria
vir somente aps o crescimento da renda per capita e a atribuio de responsabilidade exclusiva
aos pases desenvolvidos pelo nus da proteo do meio ambiente global. (Viola, 1997).
Durante a dcada de 1990, o Brasil consolidou o regime democrtico, expandiu a
proteo dos direitos humanos ainda que maior expanso seja necessria , abriu sua
economia ao investimento externo e teve uma poltica externa baseada em forte aproximao
aos pases ocidentais. O Brasil continua sendo um pas importante na arena mundial, embora
sua importncia econmica tenha diminudo em relao aos anos 1970. Em 2003, o pas era
a dcimo-quinta economia do mundo, vindo depois do G7, da China, da Espanha, do Mxico,
da Coria do Sul, da Austrlia, da Holanda e da ndia. O Brasil tem 6% da superfcie global,
180 milhes de habitantes (2,4% da populao mundial), cresce 1,1% ao ano, tem densidade

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CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

Eduardo Viola

87

populacional de 20 habitantes por quilmetro quadrado e aproximadamente 70% de sua


populao em centros urbanos (com mais de 20.000 habitantes). O PIB brasileiro de 490
bilhes de dlares, considerando-se taxas cambiais, e por volta de 1,2 trilhes de dlares,
considerando-se paridade de poder de compra; a renda per capita de 2.800 dlares, e 7.000
dlares, considerando-se paridade de poder de compra; o pas produz aproximadamente
2% da produo mundial. A inflao tem sido 8% ao ano no trinio 2002-04, muito acima da
media dos pases desenvolvidos (1,5%) e acima da media dos emergentes (4,5%). O
desemprego era de 12,5% em 2003 e os custos da mo-de-obra por hora eram de 2,6 dlares.
O Brasil est colocado em 62 lugar no ranking de Desenvolvimento Humano das Naes
Unidas. A produo econmica est dividida entre agricultura (11%), indstria (28%) e
servios (61%). Em 2003, o investimento interno bruto foi de 18% (muito abaixo da mdia
dos desenvolvidos e emergentes), as receitas do governo (federal, estadual e municipal)
somaram 38% do PIB (muito acima da mdia dos pases emergentes e acima de vrios
desenvolvidos) e o dficit total do oramento foi de 4% do PIB (descontando-se os encargos
da dvida pblica, o pas tem supervit de 4,3%). Os investimentos diretos externos anuais
no perodo entre 1996 e 2002 foram, em mdia, de 18 bilhes de dlares, um recorde na
histria brasileira e uma das maiores mdias do mundo, apresentando pico de 30 bilhes de
dlares em 2000, mas caindo para 9 bilhes em 2003, e 12 bilhes em 2004. Em 2003, a
dvida pblica era de 270 bilhes de dlares (56% do PIB) e seus encargos totais de 48
bilhes de dlares, tendo o pas, conseqentemente, risco estrutural de default de sua dvida
pblica.
Em incio de 2004, um momento de grande liquidez nos mercados financeiros globais,
os ttulos brasileiros pagavam 450 pontos acima dos ttulos do Tesouro Americano, 150
pontos a mais que a mdia dos pases emergentes. Em 1998, a balana comercial brasileira
apresentava dficit de oito bilhes de dlares, enquanto em 2003 havia um supervit de 24
bilhes. Houve uma mudana dramtica nas relaes comerciais brasileiras com o mundo, o
que reduziu a vulnerabilidade do pas, embora as reservas cambiais tenham permanecido
baixas desde 1998. Em dezembro de 2003, as reservas (excluindo-se emprstimos do Fundo
Monetrio Internacional) eram equivalentes a 24 bilhes de dlares. A relao dvida externa/
exportaes tambm se encontrava bastante vulnervel, em 300%. O balano da conta corrente
(current account balance), enquanto porcentagem do PIB, havia melhorado dramaticamente
ao longo dos ltimos trs anos: -4,55 em 2001, -1,72 em 2002 e 0,20 em 2003. O Brasil
participa com apenas 0,9% do comrcio exterior mundial (exportando principalmente
commodities e produtos manufaturados de tecnologia intermediria, mas tambm produtos
de alta-tecnologia, como avies). Os principais parceiros comerciais do Brasil so: Estados
Unidos (24%), Unio Europia (27%), Argentina (13%) e China (8%). O Brasil produz por
volta de 3,5% das emisses mundiais de gs carbnico (considerando-se indstria, energia,
transporte, uso e transformao da terra, e pecuria), ou aproximadamente 1,5 toneladas
mtricas per capita. O Brasil possui 5,5 milhes de quilmetros quadrados de florestas,

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

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Eduardo Viola

com uma taxa de desmatamento de 0,4% ao ano, por volta de 20% da biodiversidade terrestre
mundial e aproximadamente 15% da gua doce de todo o mundo, da qual apenas 0,5% so
utilizados.
H algumas dissonncias que esto no ncleo da posio brasileira no cenrio mundial.
A renda per capita levemente mais baixa que a mdia mundial, se calculada de acordo com
taxas cambiais, e levemente mais alta que a mdia mundial, se calculada de acordo com o
poder de compra, embora em ambos os casos muito mais assimetricamente distribuda do
que a mdia, tendo o 1% mais rico da populao 14% da riqueza nacional e os 50% mais
pobres, 13%. A economia ainda significativamente mais fechada que a mdia mundial
porque a capacidade exportadora baixa, embora tenha crescido dramaticamente de apenas
8% do PIB, em 1998, para 16%, em 2003. As emisses per capita de gs carbnico esto bem
abaixo das taxas de pases desenvolvidos, mas acima da mdia de pases de renda mdia.
Emisses advindas dos setores modernos da economia (indstria, energia, transportes,
habitao e agro-negcio) so bastante baixas porque a matriz energtica baseada em energia
hidroeltrica, conseqentemente, as emisses oriundas dos setores modernos encontramse bem abaixo da mdia dos pases de renda mdia. O nico setor moderno que apresenta
altas taxas de emisso de gs carbnico, comparativamente, o da pecuria, devido ao fato
de o rebanho comercial brasileiro ser o maior do mundo, com significativas emisses de gs
metano. Emisses carbnicas advindas da transformao da terra e de seu uso tradicional
so extremamente altas. Neste ponto, o Brasil moderno refm do Brasil tradicional. Em
termos de eficincia energtica, a economia brasileira moderna demonstra melhor
desempenho que a maioria dos pases de renda mdia, enquanto sua economia tradicional
tem desempenho pior que o da maioria dos pases de renda mdia (Fearnside, 1999).

A mudana paradigmtica do governo Cardoso (1995-2002):


reformas liberalizantes, consolidao da democracia e poltica
externa globalista
Durante os anos 1990, a economia brasileira progrediu dramaticamente em direo
convergncia com o capitalismo democrtico ocidental: profundas reformas de mercado
criaram, pela primeira vez na histria, uma economia mais baseada nos mecanismos de
mercado do que em regulamentaes estatais. O investimento direto externo por parte de
pases desenvolvidos esteve entre os maiores do mundo, a transparncia nas contas pblicas
e a responsabilidade fiscal tornaram-se objetivos da sociedade nacional, a corrupo na
poltica tem diminudo, embora continue bastante alta, a democracia poltica tornou-se mais
enraizada na fbrica social e na cultura poltica, o respeito aos direitos humanos tornou-se
um dos principais objetivos das polticas domstica e externa, tentativas de construir uma
mquina militar nacional foram abandonadas e as foras armadas tm sido civilizadas, a
conscincia pblica a respeito da proteo ambiental tem crescido continuamente e a poltica

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externa nacional conseguiu, pela primeira vez, alguma capacidade de liderana regional e
global, sedimentando as fundaes de suas pretenses de ocupar uma assento permanente
no Conselho de Segurana das Naes Unidas. A nica rea em que no tem havido progresso
significativo est relacionada m distribuio de renda e a sua principal conseqncia: a
crescente violncia urbana e rural. Deste ponto de vista, criou-se um crculo vicioso entre as
dificuldades em superar a herana da escravido e a tendncia da globalizao de criar um
novo abismo entre aqueles que tm acesso informao e aqueles que no o tm por causa da
excluso digital. O crescimento da violncia urbana e rural nos anos 1990 esteve fortemente
relacionado com a produo, trfico e consumo de drogas ilegais, e outras atividades ilcitas,
como o contrabando de produtos eletrnicos e de ouro, assim como o trfico de armas e
animais em risco de extino (animais silvestres). Ao final do sculo XX, o Brasil estava
razoavelmente adaptado globalizao do ponto de vista econmico, mas a distribuio de
renda extremamente desigual e a crescente violncia social e o crime constituam grave ameaa
estabilidade da sociedade (Simes e Viola, 2003).
A posio brasileira na arena mundial ambivalente, apesar das transies positivas
significativas dos governos Collor (1990-92) e Cardoso (1995-2002), que buscaram maior
sintonia e convergncia com as polticas liberais dos pases da OECD. Uma parte importante
da burocracia estatal brasileira (foras armadas, poltica externa, promoo do
desenvolvimento) nacionalista, ainda que pragmtica, e tradicionalmente receosa de
qualquer tipo de cosmopolitismo, sempre associado a ameaas em relao soberania sobre
a Amaznia. A sociedade civil, apesar de participar ativamente em vrias ONGs brasileiras
envolvidas em redes mundiais de ao social, em vrios nveis, defende um comunitarismo
utpico, com importantes componentes antiliberais. Vrias empresas brasileiras esto
colhendo bons frutos da globalizao, embora poucas tenham evoludo para corporaes
verdadeiramente transnacionais com matriz no Brasil (destacam-se Embraer, Petrobrs, Vale
do Rio Doce, Gerdau, Sadia, Ambev, Marcopolo, Aracruz, Bradesco e Ita).
O governo Cardoso produziu uma mudana paradigmtica na poltica externa
brasileira. Reforaram-se as relaes econmicas com os Estados Unidos e a Unio Europia
(Onis, 2000), e o Brasil passou a apoiar o Ocidente na maioria das questes globais: proteo
aos direitos humanos e aos direitos de propriedade intelectual, apoio atuao da OMC,
proteo mulher e sade reprodutiva, e condenao proliferao nuclear e ao terrorismo.
Entretanto, o Ministrio das Relaes Exteriores tem mantido algumas posies terceiromundistas, tais como a continuao de sua afiliao ao G77 em foros da ONU, como forma
de buscar apoio para sua candidatura a um assento permanente no Conselho de Segurana.
A participao brasileira no cenrio mundial dos anos 1990 foi definida por quatro
tendncias principais: a aceitao de limites ao princpio de soberania nacional, a clara
deciso de lutar por uma vaga permanente no Conselho de Segurana das Naes Unidas
quando de sua expanso, o forte compromisso com o fortalecimento do Mercosul como
forma de enfrentar os desafios da integrao na economia globalizada e o apoio ao

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CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

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universalismo e contratualismo em questes como os direitos humanos, democracia poltica,


direitos de reproduo, direitos da mulher, desenvolvimento social e proteo ambiental.
Os quatro princpios so diametralmente opostos poltica externa brasileira dos anos 1970
e 1980, baseada no princpio de soberania absoluta e na tentativa de tornar-se uma potncia
no cenrio mundial, incluindo o desenvolvimento de foras armadas poderosas.
Durante seu perodo como Ministro das Relaes Exteriores, em 1992-93, Cardoso
persuadiu o governo Franco da necessidade de mover o Programa Espacial do controle militar
ao controle civil, a fim de conseguir o muito necessitado intercmbio de tecnologia para o
desenvolvimento do programa. Ainda seguindo a iniciativa de Cardoso, o Senado ratificou o
Tratado de Proscrio das Armas Nucleares na Amrica Latina e no Caribe (Tratado de
Tlatelolco) em 1994, significativamente mais tarde que os outros pases latino-americanos.
Imediatamente aps assumir a presidncia, em 1995, Cardoso deu incio a uma srie de
movimentos na poltica externa, que alinharam o Brasil completamente ao Ocidente. Em
1995, Cardoso completou seu trabalho na rea de msseis, assinando a entrada brasileira no
Regime de Controle de Tecnologia de Msseis (MTCR). Durante os anos 1980 e o incio dos
anos 1990, as foras armadas haviam sido contra o MTCR. Imediatamente aps a assinatura
do MTCR, o Brasil foi convidado a participar do projeto de construo da estao espacial
multinacional a ser estabelecida em rbita terrestre, tornando-se, conseqentemente, membro
do seleto Clube Espacial. Finalmente, o ltimo passo na direo da credibilidade do Brasil
enquanto membro pacfico da comunidade internacional aconteceu em 1999, quando o Brasil
superou a desconfiana norte-americana e assinou um acordo com os Estados Unidos e a
Ucrnia para o lanamento de satlites comerciais desde a Base de Alcntara, com fortes
vantagens competitivas, devido a sua localizao, prxima Linha do Equador. Entretanto,
setores nacionalistas e esquerdistas entrincheirados no Congresso Nacional tm negado a
ratificao do acordo com os Estados Unidos, alegando que o mesmo nocivo soberania
nacional.
O Brasil foi um dos lderes na formulao do Tratado de Banimento de Testes
Nucleares (Nuclear Test Ban Treaty), assinado em 1995, e apoiou tambm, com alguma
resistncia por parte dos militares, o Tratado de Banimento de Minas Terrestres (Land Mine
Ban Treaty), assinado em 1997. Cardoso esforou-se durante dois anos de seu mandato para
convencer o establishment diplomtico e militar da necessidade de o pas assinar o Tratado
de No-Proliferao Nuclear (Nuclear Non-Proliferation Treaty). Quando o Brasil finalmente
assinou (1997), era um dos ltimos trs pases que ainda no o tinham feito, mesmo
considerando que a eficcia do tratado se encontrava crescentemente erodida pelos
desenvolvimentos nucleares na Lbia, Paquisto, Coria do Norte, Iraque e Ir. A diplomacia
brasileira era bastante rgida quanto a esta questo e continuava a argumentar que o tratado
era injusto e discriminatrio, como se o mundo ainda estivesse nos anos 1970. A longa
oposio assinatura do Tratado de No-Proliferao Nuclear um dos maiores erros da
diplomacia brasileira no sculo XX. Tambm em 1996, Cardoso persuadiu as foras armadas

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da necessidade de maior coordenao entre os Estados Unidos e o Brasil no combate ao


narcotrfico e, conseqentemente, os dois pases assinaram um novo acordo de cooperao.
Entretanto, a maioria dos tomadores de deciso brasileiros percebeu o apoio norte-americano
ao governo colombiano no combate s narco-guerrilhas como uma ameaa soberania
brasileira na Amaznia.
Os Estados Unidos e os pases da Europa ocidental ficaram muito satisfeitos com a
nova poltica do governo Cardoso de acabar com os monoplios estatais dos setores do
petrleo e de telecomunicaes, e as companhias norte-americanas e europias de
telecomunicaes investiram pesadamente no Brasil desde 1996. Durante a visita de Clinton
ao Brasil, em 1997, o Brasil e os Estados Unidos assinaram importantes acordos de cooperao
em diversas reas: educao superior, cincia e tecnologia, meio ambiente e drogas. Segundo
o acordo ambiental, os dois pases comprometeram-se a uma profunda troca de idias a fim
de atingir maior consenso em vrias reas: mudana climtica, destruio da camada de
oznio, preservao e uso sustentvel da diversidade biolgica, desmatamento, desertificao,
poluio ocenica e gesto de resduos e de substncias txicas. A fim de aumentar sua
agenda comum para o meio ambiente, o Brasil e os Estados Unidos declararam sua inteno
de realizar regularmente conferncias consultivas de alto nvel, pelo menos uma vez por
ano, para discutir questes prioritrias de interesse comum na rea de meio ambiente e
desenvolvimento sustentvel. Tais consultas tm contado com a participao das agncias
governamentais relevantes dos dois lados, envolvidas com a proteo ambiental e o
desenvolvimento sustentvel. Em relao Amaznia, desde 1992, tem sido implementado
o Programa Piloto para a Proteo das Florestas Tropicais,, financiado pelo G7. Desde 1997,
a Agncia Espacial Norte-americana (NASA) tem colaborado com um seleto de grupo de
cientistas brasileiros e de outros pases no desenvolvimento do Experimento em Larga Escala
da Biosfera-Atmosfera na Amaznia (Large Scale Atmosphere Biosphere Experiment in the
Amazon), um dos programas mais importantes do mundo na pesquisa do ciclo do carbono.
Em quatro deliberaes das Naes Unidas sobre interveno militar em situaes
de crise na ltima dcada, o Brasil esteve relutante em aprovar intervenes: Iraque 1991,
Haiti 1994, Kosovo 1999 e Iraque 2003. A posio brasileira em relao Guerra do Golfo,
em 1991, custou caro em termos de credibilidade para o pas, embora pelo menos tenha sido
a ltima vez que as foras armadas brasileiras tiveram algum poder na definio de questes
cruciais em poltica externa. Contingentes brasileiros participaram na Fora Observadora da
ONU, que garantiu as eleies de 1994 em Moambique, e na Fora Observadora da ONU na
Bsnia/Crocia, em 1995. O Brasil mandou um contingente militar significativo de foras de
paz misso falida em Angola (1996). Mais recentemente, o Brasil mandou um contingente
ao Timor Leste (1999), onde a autoridade interina das Naes Unidas era liderada pelo
diplomata brasileiro Srgio Vieira de Mello (que faleceu em ataque terrorista a ONU em
Bagd, em agosto de 2003). O governo Lula apoiou ativamente, em fevereiro-maro de 2003,
a oposio franco-russo-alem ao ataque anglo-americano ao Iraque, mas retraiu-se na segunda

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semana da guerra diante de sinais de possveis retaliaes por parte do governo Bush. Em
2004, o Brasil foi escolhido pelo Conselho de Segurana da ONU para dirigir as Misso de
Paz no Haiti, um desafio gigantesco, em virtude de o Haiti apresentar as caractersticas mais
extremas do mundo em termos de sociedades fracassadas.
Em todas as Cpulas Mundiais relacionadas a direitos humanos a Conferncia de
Viena sobre Direitos Humanos de 1993, a Conferncia do Cairo sobre Populao e
Desenvolvimento de 1994, e a Conferncia de Beijing sobre Direitos da Mulher de 1995 , o
Brasil alinhou-se totalmente com as coalizes liberais dos pases ocidentais na promoo de
direitos individuais contra o Estado ou instituies tradicionais (Viola 1997). Nas
conferncias de Cairo e Beijing, a delegao brasileira teve uma participao significativa de
lderes feministas da sociedade civil e, conseqentemente, um papel de liderana na promoo
de causas universalistas e liberais. Em contraste a outros pases latino-americanos, a Igreja
Catlica Brasileira no teve xito em guiar a posio do pas em direo conservadora.
O Brasil tem apoiado desde o incio todos os tratados relacionados ao meio ambiente
global assinados durante os anos 1990: a Conveno de Basilia sobre o Controle dos
Movimentos Transfronteirios de Resduos Perigosos e seu Depsito, de 1989, a Emenda de
Londres ao Protocolo de Montreal, estabelecendo mecanismos de transferncia de tecnologia
para a substituio de CFCs, de 1990, a Emenda de Madri (1991) ao Tratado da Antrtica,
que estende por mais cinqenta anos a moratria para atividades econmicas naquele
continente, a Conveno sobre Biodiversidade (1992), e a criao (1991) e expanso (1993)
do Global Environment Facility. Na negociao do Protocolo de Cartagena sobre Biossegurana
(1998-2000), a delegao brasileira esteve dividida, com os representantes do Ministrio de
Meio Ambiente apoiando a posio europia contrria ao comrcio internacional de
organismos geneticamente modificados. O Brasil teve pouca ou mdia participao na
negociao destes tratados, exceto na Conveno sobre Biodiversidade (Viola e Leis 2001).
Durante as negociaes da Conveno sobre Diversidade Biolgica (1990-92), o Brasil
teve um papel de liderana, devido a sua realidade de ser o maior pas do mundo em
biodiversidade. Uma das questes mais importantes em jogo durante as negociaes da
Conveno sobre Biodiversidade estava relacionada com as relaes entre a biodiversidade
e biotecnologia. De um lado, os Estados Unidos (onde esto instalados 2/3 da indstria de
biotecnologia mundial) defendiam fortemente o princpio de direitos de propriedade
intelectual, de acordo com sua definio convencional. Do outro lado, uma coalizo de pases
ricos em biodiversidade, liderados pelo Brasil, defendia o direito de royalties para os pases
detentores da biodiversidade da qual eram gerados produtos de biotecnologia manufaturados
a partir dessa biodiversidade. A conveno foi adotada em maio de 1992 e foi uma vitria
implcita para os pases liderados pelo Brasil, j que no reconheceu totalmente o princpio
de direitos de propriedade intelectual e o definiu em um sentido amplo, dando direitos aos
habitantes locais.

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A participao brasileira em negociaes econmicas


O Tratado de Assuno, que criou o Mercosul, assinado em 1991, foi desenvolvido
sob liderana brasileira. O tratado foi crucial em duas dimenses: deu fim definitivo
rivalidade geopoltica entre Brasil e Argentina, aprofundando o poder civil (com a diminuio
da importncia das foras armadas nos dois pases), e promovendo o rpido crescimento do
intercmbio de bens, capital, pessoas e informao entre os quatro pases. Alguns meses
aps a assinatura do Tratado de Assuno, os presidentes brasileiro e argentino assinaram o
tratado que criou o Sistema Comum de Contabilidade e Controle de Materiais Nucleares,
submetido s regulamentaes da Agncia Internacional de Energia Atmica. Ambos os
Senados rapidamente ratificaram o tratado e, desde 1991, a relao Brasil/Argentina tomou
uma nova direo, definitivamente superando a forte rivalidade que prevaleceu entre as
dcadas de 1940 e 1970.
Em 1994, aps esforos significativos liderados por parte da diplomacia brasileira
para a convergncia comercial, os pases assinaram o Protocolo de Ouro Preto e aprofundaram
o Mercosul, apesar de ainda no se comprometerem com a construo de instituies
supranacionais. O Mercosul ficou gravemente abalado durante a crise financeira global nos
mercados emergentes, em 1997/99, especialmente depois da desvalorizao da moeda
brasileira, em janeiro de 1999. Mais recentemente, o Mercosul tem se tornado um meio de
promover o compromisso com polticas pblicas estveis em todos os pases (liberalizao
comercial, equilbrio fiscal, coordenao de polticas macro-econmicas, perspectiva em
mdio prazo de criao de moeda comum), apesar de a profunda crise argentina, com seu
ponto alto em 2002, ter diminudo a importncia econmica do tratado. Entre 1997 e 2000,
os quatro pases do Mercosul, liderados pelo Brasil, negociaram o Acordo-Quadro sobre
Meio Ambiente, finalizado em fevereiro de 2001. De acordo com este acordo, o processo de
integrao econmica deveria ter, no seu ncleo, a proteo ao meio ambiente. O Acordo
estabelece que o Mercosul est comprometido com ar puro, gua limpa, tratamento apropriado
de resduos slidos, gesto cuidadosa de substncias e produtos perigosos, preservao da
biodiversidade, integridade da camada de oznio e estabilidade do clima global (Leis e Viola
2000). O acordo negociado reflete os novos padres ambientais, mais altos, presentes na
economia brasileira, mas, por causa do medo de empresrios argentinos e uruguaios relativo
perda de competitividade, sua entrada em vigor deu-se somente em meados de 2004.
Durante as negociaes finais da Rodada Uruguai do GATT, em 1993, o Brasil apoiou
fortemente a liberalizao comercial baseada na recente abertura de sua economia e esteve,
de forma geral, aliado aos Estados Unidos, Austrlia, Canad e Argentina contra o
protecionismo agrcola empregado pela Unio Europia e pelo Japo. Alm disso, o Brasil
apoiou fortemente a criao da Organizao Mundial do Comrcio (OMC), em janeiro de
1995. Entretanto, o Brasil ops-se iniciativa geral do vice-presidente norte-americano Gore
para uma nova rodada de negociaes baseada no estabelecimento de clusulas de proteo

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ambiental no comrcio internacional (Viola 1999). Durante as difceis negociaes que


precederam a 3 Reunio Ministerial de Seattle, em 1999, o Brasil assumiu a liderana entre
os pases em desenvolvimento, que se opunham aos pases desenvolvidos em relao a suas
barreiras comerciais para produtos agrcolas, e foi contra a negociao de condies ambientais
e de trabalho proposta para a nova rodada de liberalizao comercial. Na 4 Reunio
Ministerial em Doha (2001), o Brasil teve papel protagonista no lanamento da Rodada de
Desenvolvimento. O Brasil fez-se ouvir em vrias questes: eliminao das barreiras
comerciais agricultura por parte dos pases desenvolvidos, txteis e calados, subsdios e
regimes antidumping em pases em desenvolvimento, e a promoo da incluso de
consideraes de sade pblica como restrio aos direitos de propriedade intelectual no
caso de alguns medicamentos. Durante a 5 Reunio Ministerial em Cancun (setembro de
2003), o Brasil foi o lder na formao do G20 (incluindo China, ndia, Mxico e frica do
Sul) e foi considerado pelos lderes da Unio Europia e dos EUA como principal responsvel
pelo fracasso da reunio.
Durante as negociaes para a criao de uma rea de Livre Comrcio das Amricas
(ALCA), iniciadas na Cpula de Miami em 1994, o Brasil sempre defendeu um processo
lento: no antes de 2005 e sem implementao parcial. A posio brasileira era baseada na
necessidade de preparar a indstria do pas para a competio total com a norte-americana.
Entre 1994 e 1997, a posio brasileira implicou conflitos com a poltica oficial de outros
pases latino-americanos (como Argentina, Uruguai e Chile) e dos Estados Unidos, que eram
a favor de um processo mais rpido. At que, em 1997, o Congresso Americano no aprovou
a legislao de fast track ao Presidente Clinton e a lentido tornou-se um grave
constrangimento para os pases que favoreciam a velocidade nas negociaes. As tenses
entre o Brasil e a maioria dos outros pases das Amricas ressurgiram em 2002, quando o
Presidente Bush finalmente conseguiu a aprovao da legislao fast track junto ao seu
Congresso, o que, conseqentemente, renovou as expectativas de criao da ALCA. Em
reunio em Miami, em novembro de 2003, o Brasil e os Estados Unidos concordaram em
uma abordagem da ALCA em duas velocidades. Entretanto, na reunio de Puebla, em fevereiro
de 2004, a posio brasileira tornou-se muito ideologizada e o Brasil encontrou-se isolado,
tendo apenas o apoio de Argentina e Venezuela, frente a uma aliana entre os Estados Unidos,
o Canad, o Mxico e o Chile, que lideravam o G14 no apoio a um acordo mais forte.
Contrariamente viso da cpula do Itamaraty no governo Lula, o Brasil e os Estados
Unidos tm muito mais interesses em comum do que divergncias em relao integrao
do hemisfrio. O Brasil ganharia na expanso de mercados para seus produtos agrcolas e na
atrao de mais investimento externo direto, e talvez perdesse com relao a algumas
indstrias intensivas em capital e servios, que no seriam competitivas com as norteamericanas. Apesar das objees do Presidente Lula em assinar a ALCA em termos
majoritariamente impostos pelos Estados Unidos, uma anlise pragmtica das opes
brasileiras para o crescimento econmico sustentado sugeriria que o atual comportamento

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opositor do Brasil est prejudicando as potencialidades do pas (Viola e Pio, 2003). Tambm
verdade que o interesse nacional americano poder ser prejudicado se o Brasil no alcanar
um robusto crescimento econmico, j que o pas tem um papel estabilizador na Amrica do
Sul. A estabilidade do hemisfrio ocidental depende do crescimento econmico sustentvel
no Brasil, j que a nica maneira de evitar uma reestruturao forada de sua dvida externa
de 300 bilhes de dlares (65% pblica e 35% privada). A moratria da dvida brasileira
(depois da Argentina, em 2001) poria toda a Amrica do Sul (exceto o Chile) em uma longa
e perigosa crise econmica, social e poltica. Isto produziria perdas econmicas entre
investidores norte-americanos e prejudicaria a segurana nacional americana devido ao
aumento dramtico do crime transnacional.

O Brasil na poltica global de emisses de carbono


A posio do governo brasileiro na Conferncia Rio-92 fundamentou-se no seguinte:
os problemas ambientais globais so muito importantes e sua resoluo deve ser priorizada
pela comunidade internacional; a responsabilidade pelos problemas ambientais globais tem
sido diferenciada entre diferentes pases ao longo da histria e isso deveria estar refletido
nas polticas para lidar com eles, devendo os pases ricos assumirem a maior parte dos
custos. Durante as negociaes da UNCED (1990-92), o governo brasileiro foi
progressivamente recuando de seu nacionalismo, marcante nos anos 1972-88, e assumindo
uma posio globalista: teve papel de liderana na elaborao da Conveno da Biodiversidade,
facilitou as negociaes e o acordo na Conveno-Quadro sobre Mudana do Clima, e apoiou
compromissos financeiros em relao Agenda 21. Apesar disso, o nacionalismo teve seu
breve ressurgimento quando o Brasil apoiou a Malsia em sua oposio assinatura de uma
conveno sobre florestas (Viola, 1997).
Para uma melhor compreenso da participao brasileira nas negociaes do Protocolo
de Quioto, necessrio levar em conta que, no que se refere a emisses de gs carbnico, o
pas tem trs grandes vantagens e uma desvantagem importante. As trs grandes vantagens
so: ser um pas de renda mdia (estando, assim, fora dos compromissos obrigatrios para a
reduo de emisses de gs carbnico correspondentes aos pases desenvolvidos e excomunistas industrializados); ter uma matriz energtica com grande peso do setor
hidroeltrico (mais de 90% da eletricidade gerada no pas deriva de fontes hidroeltricas), o
que reduz as emisses de gases do efeito estufa; e ter, em seu territrio, 16% das florestas do
mundo, com grande importncia no ciclo mundial do carbono. A grande desvantagem ter
altas taxas de emisso de gs carbnico, causadas pelo uso de queimadas na agricultura
tradicional e pelo desmatamento na Amaznia. As emisses brasileiras de gs carbnico
representam, aproximadamente, 2,5% das emisses mundiais, sendo que, em torno de 25%
destas emisses so produzidas pela economia moderna e os outros 75% so produzidos
pela agricultura tradicional, mudanas no uso da terra na fronteira agrcola e por uma indstria

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madeireira ineficiente. Conseqentemente, o pas tem emisses per capita mais altas que a
mdia dos pases emergentes, assim como uma maior intensidade de emisses por unidade
do PIB do que a mdia dos pases desenvolvidos e emergentes.
Devido importncia da Amaznia nas emisses brasileiras de gs carbnico,
conveniente examinar com mais detalhe as polticas do governo Cardoso neste setor. Elas
tiveram as seguintes caractersticas: incentivos a grandes investimentos em minerao,
energia, madeira, soja e transporte; baixa capacidade de punir o desmatamento ilegal por
parte da indstria madeireira, dos donos de terra, dos invasores e assentados, do Movimento
dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST) e de populaes tradicionais; baixa capacidade
de articular polticas e incentivos para o desenvolvimento do complexo biodiversidade/
biotecnologia, que valoriza os recursos florestais, promovendo o desenvolvimento de cadeias
produtivas com maior valor agregado; baixa capacidade de promover o ecoturismo nacional
e internacional; incapacidade de controlar a expanso do crime organizado, ligado
principalmente ao trfico de drogas, armas, ouro e animais silvestres (este constitui o principal
problema para a consistncia e eficincia das polticas pblicas na Amaznia); e prioridade
para o desenvolvimento do sistema SIVAM de radar, que se tornou operacional em 2002 e
vem tendo impactos positivos em termos de algum controle de atividades ilegais. O aumento
da demanda por madeira no resto do pas, a existncia de vastos contingentes de populaes
em condies de pobreza, com a conseqente tendncia a invadirem e desmatarem terras
pblicas, a fraqueza dos escritrios locais do IBAMA e uma abordagem de desenvolvimento
de curto prazo por parte das elites locais tm sido as causas fundamentais do desmatamento
amaznico. O ritmo do desmatamento tem sido acima de 20.000 km ao ano, entre 1985 e
1989, mas, entre 1990 e 2001, uma maior conscincia publica e uma maior capacidade de
atuao por parte do governo federal tm mantido a taxa entre 15.000 e 20.000 km por ano,
com picos superiores a 20.000 km apenas nos anos de forte crescimento econmico (1994,
1995 e 2000). Contudo, desde 2002 observa-se um desmatamento sustentado acima de 20.000
km2 e um crescimento exponencial do mercado para a madeira ilegal da Amaznia no
conjunto da economia brasileira. Em algumas regies, como o sudoeste de Par, o Norte de
Mato Grosso e o Sudeste de Amazonas, existe uma febril atividade de construo de estradas
ilegais por parte das empresas madeireiras. Mesmo a presena massiva de ambientalistas,
liderados pela senadora Marina Silva, no Ministrio do Meio Ambiente, parece no ter
impacto sobre a lgica de desmatamento. A lgica econmica de curto prazo (a floresta como
recurso abundante de baixo valor) predomina sobre uma lgica econmico-cultural de longo
prazo (a floresta valorizada por atividades madeireiras mais sustentveis e reconhecimento
dos servios ambientais regionais e globais por ela prestados. A disposio e a capacidade
limitadas de restringir o desmatamento na Amaznia demonstradas pelos governos Cardoso
e Lula (e por quase todos os governos estaduais) constituem uma limitao das potencialidades
da liderana brasileira no Protocolo de Quioto. O establishment do desmatamento,

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predominante na Amaznia e com grande poder no Congresso, tem condicionado o


comportamento do moderno centro-sul brasileiro.
O desempenho brasileiro no processo de negociao/ratificao de Quioto (1996-2003)
foi guiado por uma definio do interesse nacional baseada em cinco dimenses principais
(muito mais comprometidas com a governabilidade global do que poca da Conferncia de
Estocolmo): 1 afirmar o direito ao desenvolvimento como componente fundamental da
Ordem Mundial, dando continuidade a um dos pilares clssicos da poltica externa brasileira;
2 promover uma viso mundial do desenvolvimento associado sustentabilidade ambiental,
em consonncia com o forte crescimento da conscincia pblica a respeito do meio ambiente
no Brasil e sua traduo em polticas estaduais e nacionais; 3 promover o financiamento
por parte de pases desenvolvidos para projetos relacionados mitigao climtica em pases
em desenvolvimento; 4 promover um papel de liderana para o Brasil no mundo,
correspondente com o crescimento do prestgio internacional do pas durante o governo
Cardoso; e 5 bloquear a adoo de regras internacionais ao uso das florestas, com o objetivo
de evitar os riscos de questionamentos internacionais em relao ao desmatamento
amaznico. importante ressaltar que a entrada da questo das florestas no regime climtico
mundial no foi percebida como ameaa soberania nacional pela maior parte dos outros
pases detentores de vastas florestas: Estados Unidos, Canad, Rssia, Austrlia, Chile,
Argentina, Colmbia, Peru, Costa Rica e Mxico. Ao contrrio, estes pases promoveram a
adoo de regras internacionais sobre florestas.

Liderana mundial versus medos amaznicos:


contribuies brasileiras durante as negociaes de Quioto
Em junho de 1997, o Brasil fez uma proposta nova e original: o Fundo de
Desenvolvimento Limpo (Clean Development Fund - CDF), que seria constitudo pelas multas
pagas por pases desenvolvidos que no cumprissem seus compromissos de reduo de
emisses de gs carbnico. Essa proposta obteve forte apoio dos pases pobres e emergentes,
mas enfrentou firme oposio dos pases desenvolvidos.
Em outubro de 1997, algo surpreendente aconteceu: os Estados Unidos e o Brasil
articularam uma verso alterada do CDF, que seria chamada de Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo MDL (Clean Development Mechanism - CDM). O FDL tinha o
objetivo de fazer com que os pases desenvolvidos prestassem apoio financeiro a pases nomembros do Anexo 1 que se comprometessem a usar formas de energia menos intensivas
em carbono. Sem o carter punitivo da proposta brasileira original para o Fundo, que
estabelecia penalidades para os pases do Anexo 1 que no conseguissem reduzir suas
emisses, quase todos os pases apoiaram o MDL. Isto abriu a possibilidade de os pases
desenvolvidos cumprirem parte de suas promessas de reduo de emisses por meio do
financiamento de projetos de desenvolvimento sustentvel em pases emergentes e pobres.

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O MDL acabou sendo uma das maiores inovaes do Protocolo de Quioto e por meio dele o
Brasil aceitou o conceito de mecanismos flexveis de mercado a fim de complementar os
compromissos de reduo dos pases desenvolvidos. Assim, o Brasil superou tanto sua
prvia oposio Implementao Conjunta (j presente na Conveno-Quadro, de 1992),
quanto sua oposio ao comrcio de cotas de emisses entre pases do Anexo 1 (que acabou
sendo introduzido como mecanismo fundamental no Protocolo de Quioto).
O lanamento da proposta do MDL implicou um momento de forte colaborao entre
as diplomacias norte-americana e brasileira, e uma vitria para ambas, j que por meio dessa
colaborao os pases pobres e emergentes comearam a aceitar mecanismos flexveis de
mercado para complementar os compromissos de reduo de pases desenvolvidos. O
componente mais interessante da posio brasileira em todas as negociaes do Protocolo
foi a capacidade de articular com a diplomacia americana, em outubro de 1997, a transformao
de um fundo no vivel o Fundo de Desenvolvimento Limpo em um novo e promissor
mecanismo o Mecanismo de Desenvolvimento Limpo.
Entre 1999 e 2001, o Brasil liderou os pases que propuseram com sucesso que o
MDL fosse o primeiro dos trs mecanismos flexveis de mercado a ser implementado e que
seu Conselho Diretor tivesse maior representao de pases pobres e emergentes do que o
Fundo para o Meio Ambiente Global (Global Environment Facility-GEF). O Fundo de
Desenvolvimento Limpo foi a posio mais verde j assumida pela diplomacia nacional
na formao do Regime Climtico (sem considerar como posio nacional a abordagem
extremamente verde assumida pelo ento Ministro do Meio Ambiente, Lutzenberger, em
seus confrontos com o Ministrio das Relaes Exteriores durante as conferncias
preparatrias de 1990-92).
No que diz respeito aos sumidouros de carbono, o interesse nacional brasileiro foi
sempre definido de forma defensiva: a floresta amaznica foi percebida como nus por causa
do desmatamento e no como trunfo devido a seu papel mundial na absoro do gs carbnico.
A presuno implcita dos negociadores brasileiros era a de que o pas no conseguiria
combater de forma eficaz o desmatamento amaznico. Isso levou o Brasil a se opor incluso
de todo o ciclo do carbono no Protocolo, com medo de que, no futuro, quando fossem
estabelecidos compromissos para os pases emergentes, o pas poderia ser prejudicado devido
ao alto desmatamento na Amaznia. A deciso final pode ser analisada como resultado
intermedirio para a posio brasileira: de um lado, o Brasil e a Unio Europia foram
derrotados, porque a questo dos sumidouros de carbono foi includa com parte integrante
do Protocolo, mas, em relao ao MDL, somente reflorestamento e florestamento podero
ser contados como atividades de seqestro de carbono, ficando de fora do MDL o
desmatamento evitado de florestas primrias (neste quesito, Brasil e Unio Europia saram
vitoriosos). Na questo da no incluso do combate ao desmatamento no MDL, o Brasil
encontrava-se em minoria frente aos pases no-membros do Anexo 1, especialmente na
Amrica Latina (Viola e Leis, 2001).

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

Eduardo Viola

99

Apesar de ser um pas emergente com uma matriz energtica limpa, o Brasil constituiu
uma forte aliana com pases emergentes, de matrizes energticas dependentes de
combustveis fsseis (China, Indonsia, ndia e frica do Sul). A vantagem da matriz
energtica sempre esteve subordinada desvantagem do desmatamento amaznico na
formao da posio brasileira. Assim sendo, o pas se aliou, de forma geral, com a Unio
Europia contra os pases florestais com capacidade de controlar seu desmatamento (Estados
Unidos, Canad, Austrlia, Rssia, Japo, Chile, Argentina e Costa Rica) na questo da incluso
do seqestro de carbono na contabilidade das emisses. Conseqentemente, o Brasil no
valorizou o servio prestado ao mundo pelas florestas enquanto sumidouros de carbono.
Uma viso alternativa positiva sobre a Amaznia teria levado o Brasil a uma aliana inversa,
o que poderia ter tido influncias significativas no perfil final do Protocolo.
O Ministrio das Relaes Exteriores, em coordenao com o Ministrio da Cincia e
Tecnologia, tem estado encarregado das negociaes do regime climtico. At 1999, a
Presidncia da Repblica no considerava a negociao do Protocolo de Quioto um assunto
importante, no qual deveria interferir. Tambm at 1999, houve fraca participao de
organizaes no-governamentais no processo decisrio da posio brasileira. Algumas
grandes empresas tm comeado a interessar-se em mudana climtica por causa da influncia
da seo brasileira do Conselho Empresarial Mundial para o Desenvolvimento Sustentvel.
Tambm tem havido a participao de alguns cientistas, responsveis pela assessoria tcnica
diplomacia brasileira em debates multilaterais. Paralelamente, sempre houve esforo por
parte da diplomacia nacional em garantir a participao dos cientistas do pas no Painel
Inter-governamental sobre Mudana Climtica. O Congresso teve participao mnima no
processo decisrio da poltica brasileira em regimes ambientais. Sua funo restrita
ratificao dos acordos firmados pelo Executivo e acontece sem envolvimento significativo
por parte da sociedade civil. A poltica externa brasileira em relao a mudanas climticas
tem sido internamente consistente, entre 1996 e 1999 (depois do confronto aberto entre os
setores de Meio Ambiente e Relaes Exteriores do governo durante as negociaes da
UNCED, entre 1990 e 1992): nmero restrito de atores, concentrao das decises nos escales
mais altos da burocracia nacional e boa articulao entre as agncias dentro da estrutura
burocrtica (Viola, 2003).
A partir de 2000, a arena para a definio da posio brasileira foi ampliada, com a
incluso do Ministrio do Meio Ambiente, do Conselho Empresarial Brasileiro para o
Desenvolvimento Sustentvel, de alguns governos estaduais amaznicos e de vrias ONGs.
Em junho de 2000, por iniciativa presidencial, foi criado o Frum Brasileiro de Mudanas
Climticas, com um perfil amplo (multi-stakeholder), juntando vrios atores governamentais,
econmicos, de ONGs e acadmicos. O frum foi uma inovao em escala internacional,
fora dos pases desenvolvidos, tanto em termos de formao da arena para a definio da
posio nacional, quanto no potencial de internalizao do regime climtico no pas. A partir
de outubro de 2000, o Ministrio do Meio Ambiente e os governos estaduais de alguns

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

100

Eduardo Viola

estados amaznicos comearam a questionar a posio histrica do pas, que sempre se


ops incluso de todo o ciclo do carbono no Protocolo (sumidouros de carbono derivados
da gesto florestal e do solo). Vrias ONGs, especialmente aquelas com grande atuao na
Amaznia, tm demandado ativamente que o Brasil apie a incluso de projetos relacionados
proteo de florestas primrias (combate ao desmatamento) no Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo. Entretanto, tem prevalecido a posio do Ministrio da Cincia e
Tecnologia e do Itamaraty.
O Brasil sempre teve papel de liderana no G77, fazendo a ponte com os pases
desenvolvidos, quando comparado com ndia, China, Indonsia e Malsia, pases que
assumiram posies de maior confronto. O Brasil tem mantido a posio de atribuir a
responsabilidade pelas emisses de carbono aos pases desenvolvidos e de confrontar a
proposta desses pases para o estabelecimento de compromissos futuros de reduo de
emisses para os pases emergentes. A liderana nessa questo levou o Brasil ao confronto
com pases desenvolvidos (especialmente os Estados Unidos) em vrias ocasies e com a
Argentina em 1998/99. O Brasil assumiu, desde 1997, uma posio de princpio ao defender
a doutrina de que as emisses de gs carbnico deveriam ser calculadas em funo de sua
acumulao histrica desde o final do sculo XVIII, e no somente tendo 1990 como anobase. Ainda que essa posio conte com forte apoio da maioria dos pases no membros do
Anexo 1 (e ter sido um dos pilares da liderana brasileira), ela no foi levada a srio pelos
pases do Anexo 1 e, conseqentemente, no teve impacto no processo de negociao. A
proposta brasileira tecnicamente robusta, legtima de um ponto de vista histrico e est
moldada em uma abordagem terica baseada em direitos universais da populao mundial
ao uso da atmosfera como bem pblico mundial. Pode ser considerada utpica, por estar
bem longe da realidade do poder mundial no incio do sculo XXI, mas provvel que a
proposta brasileira acabe contribuindo para a melhoria do poder de barganha dos pases
emergentes em futuras negociaes do regime climtico, especialmente para o estabelecimento
de seus compromissos de reduo da curva de emisses a partir de 2010, caso se continue
com a definio da arquitetura de Quioto.
O Brasil sempre teve forte liderana na questo de novos financiamentos por parte
de pases desenvolvidos para a transferncia de tecnologias limpas e o desenvolvimento de
capacidades em pases em desenvolvimento, e obteve vitria nessa rea na Conferncia de
Bonn (2001). A nfase brasileira na promoo da transferncia de tecnologias limpas foi
consistente com os objetivos da poltica externa durante o governo Cardoso, de promover a
integrao competitiva do pas na economia globalizada.
A relao entre o Brasil e os Estados Unidos tornou-se difcil, em 1999, devido ao
confronto entre os dois pases em vrias questes: os Estados Unidos eram favorveis ao
estabelecimento de compromissos de reduo da curva futura de crescimento de emisses
dos pases emergentes no primeiro perodo de implementao (2010), enquanto o Brasil era
totalmente contra; o Brasil era contrrio incluso de florestas primrias no MDL e os

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

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101

Estados Unidos eram a favor; os Estados Unidos eram a favor de um regime de implementao
e sanes fraco, enquanto o Brasil apoiava a Unio Europia na defesa de um regime forte; o
Brasil, apoiando a Unio Europia, queria incluir limites para contabilidade de sumidouros
de carbono por parte dos pases desenvolvidos e os Estados Unidos eram contra. Da retirada
americana do Protocolo, em maro de 2001, at a concluso das negociaes, em novembro
de 2001, o Brasil teve um desempenho formidvel, tanto na crtica posio norte-americana,
quanto na promoo de negociaes entre os vrios blocos de pases. O Brasil foi um pas
proeminente na articulao da aliana entre Unio Europia, Japo e pases emergentes, o
que possibilitou o sucesso nas negociaes finais do Protocolo. Em vrios discursos
internacionais antes e depois de 11 de setembro o presidente Cardoso criticou
incisivamente a poltica unilateral do governo Bush em relao mudana climtica.
Comparando as posies brasileira e norte-americana em relao aos problemas ambientais
globais, entre 1989 e 2001, pode-se dizer que houve uma inverso de papis que mostra a
evoluo positiva ocorrida no Brasil, mesmo com as limitaes que ainda persistem: em
1989, o governo Bush (pai), aliado a outros governos de pases desenvolvidos, criticou o
governo Sarney pela contribuio brasileira em relao mudana climtica causada pelo
alto desmatamento amaznico; em 2001, o governo Cardoso, aliado a outros pases
desenvolvidos, criticou o governo Bush pela falta de uma atitude mais responsvel em relao
ao clima mundial.

O declnio de Quioto e a retirada brasileira


Durante as reunies preparatrias Conferncia de Joanesburgo sobre
Desenvolvimento Sustentvel (2001-2002), o Brasil liderou duas iniciativas importantes
para a reduo de emisses de gs carbono. A primeira iniciativa, em cooperao com a
Unio Europia, foi a de promover um nmero suficiente de ratificaes ao Protocolo de
Quioto o Senado Brasileiro o aprovou rapidssimo, em contraste com o ritmo usual desse
tipo de procedimento no pas a fim de que este entrasse em vigor em agosto de 2002. A
segunda foi a de conseguir o apoio de toda a Amrica Latina para a iniciativa de estabelecer
como objetivo para todos os pases do mundo que pelo menos 10% de sua energia deveria
ser produzida a partir de fontes renovveis, at 2010. O Brasil foi derrotado nas duas
iniciativas.
Na 7 Conferncia das Partes da UNFCCC, em Nova Dli, em outubro de 2002, o
Brasil, que liderava o G77, confrontou a Unio Europia em suas tentativas de implementar
compromissos de reduo para os pases em desenvolvimento no perodo 2010-2020. Nesse
confronto, o G77 recebeu o apoio dos Estados Unidos, o que revelou a outra face da complexa
arena de discusso do regime climtico: os pases emergentes eram favorveis a Quioto
apenas enquanto esse apoio no implicasse em obrigaes para eles; quando apareceu a
questo de compromissos de reduo para pases emergentes, definiram-se novos

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

102

Eduardo Viola

alinhamentos. De um lado, viu-se a formao de uma aliana entre os pases do Anexo 1


contrrios ao Protocolo de Quioto (Estados Unidos e Austrlia) com os principais pases
emergentes. Do outro, aliaram-se a Unio Europia, Japo, Canad, Sua, Noruega, Nova
Zelndia e alguns emergentes, como Coria do Sul, Singapura e Mxico, numa aliana prQuioto. Durante a 8 Conferncia das Partes, em Milo, em dezembro de 2003, a Rssia
mostrou-se inclinada no ratificao de Quioto a menos que obtivesse benefcios
significativos em outros campos. A Rssia resistia ao protocolo com base em quatro razes
principais, que combinam economia e geopoltica. Em primeiro lugar, devido recusa norteamericana em ratific-lo, o que desvalorizou sensivelmente o comrcio de cotas de emisso
- a Rssia deve ganhar menos com o comrcio de ar quente (hot air) do que se esperava. Em
segundo lugar, o governo russo mostrou-se insatisfeito com as ressalvas feitas China e
ndia pelo Protocolo. Os dois gigantes demogrficos esto entre os maiores emissores de
carbono e competem, cada vez mais, com a indstria russa. Em terceiro lugar, as indstrias
poluentes (smokestack industries) da Rssia tm muito a perder se o Kremlin assinar Quioto.
Por ltimo, uma grande parte da elite formadora de opinio russa suspeita que o Protocolo
tenha se tornado uma ferramenta da burocracia europia para limitar o crescimento econmico
russo e norte-americano, e reduzir a Rssia a fornecedor de matria-prima para a Europa,
especialmente de gs natural.
Uma vez que a Rssia mostrou relutncia em assinar o Protocolo, a arena domstica
brasileira tornou-se desorientada e comeou a descomprometer-se com o Protocolo.
Estabeleceu-se uma profunda diviso no governo Lula, iniciado em janeiro de 2003, algo
relativamente comum no Brasil, devido complexidade de seus arranjos federativos (Viola
2003). O ncleo do governo atual mostrou crescente falta de compromisso com o Protocolo
de Quioto, embora o Ministrio do Meio Ambiente tenha tentado mostrar-se empenhado em
cumpri-lo. Quando, em dezembro de 2003, ficou mais provvel que a Rssia no ratificaria
o Protocolo e que o tratado no entraria em vigor, a comunidade ambiental brasileira tentou
buscar alternativas que criassem oportunidades para a implementao do Mecanismo de
Desenvolvimento Limpo alm da estrutura legal de Quioto. A ratificao do Protocolo pelo
parlamento russo, em outubro de 2004, reacendeu as esperanas da comunidade ambientalista
brasileira, embora esteja consciente de que o governo russo, muito dividido na questo, est
tentando tirar o mximo proveito no curto prazo, com o Protocolo, estando longe de ter nele
um interesse genuno de longo prazo.
Em novembro de 2004 existiam indicaes de que o governo Lula reativaria o Frum
Brasileiro de Mudanas Climticas, que ficou no limbo desde janeiro de 2003 at outubro de
2004, e finalmente tornaria pblico (e comunicaria ao Secretariado da Conveno sobre
Mudana do Clima) o inventrio de emisses do Brasil, considerado por alguns setores do
governo (aqueles contaminados pela parania sobre a soberania nacional na Amaznia) como
um questo de segurana nacional e por isso tentados a manipular informaes, num mundo
em que isso impossvel, seno ridculo. Este inventrio, conhecido h dois anos entre os

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

Eduardo Viola

103

especialistas, mostra claramente que o pas um grande emissor mundial de carbono, com
aproximadamente 3,5% do total, sendo as emisses muito intensas nas reas de desmatamento
e de metano produzido pelo gado bovino. Apenas EUA, Unio Europia, Japo, Rssia, China,
ndia e Indonsia tm uma proporo maior que o Brasil das emisses mundiais.
Por outro lado, a possibilidade de uma maior ateno por parte do governo federal
questo da mudana climtica deriva da vulnerabilidade do Brasil. Com efeito, os mais
sofisticados modelos de simulao produzidos pelos centros de pesquisa do clima americanos
e europeus, e trabalhados mais especificamente para o Brasil pelo Instituto de Estudos
Espaciais (INPE), mostram cada vez mais claramente que o Brasil um dos pases mais
vulnerveis do mundo mudana climtica, em virtude da potencial transformao do clima
no Nordeste de semi-rido para rido e da diminuio das precipitaes na Amaznia Oriental
e Central, com potencial savanizao da floresta.
A viabilidade em longo prazo do regime climtico depende fortemente do envolvimento
em algum tipo de compromisso significativo para melhorar o perfil de suas emisses de gs
carbnico por parte dos principais emissores, no presente e nas prximas dcadas: Estados
Unidos, Unio Europia, Japo, Canad, Austrlia, Rssia, Ucrnia, China, ndia, Brasil,
Mxico, Venezuela, Indonsia, Arbia Saudita, Ira, Iraque, Arglia, Nigria e frica do Sul. A
posio brasileira a esse respeito ser, possivelmente, de grande importncia, j que o pas se
encontra numa das melhores situaes entre os pases emergentes para assumir compromissos
de reduo da curva de crescimento de emisses. Para isso, o Brasil teria que reduzir
significativamente o desmatamento na Amaznia, objetivo que contaria provavelmente com
o apoio da vasta maioria da populao. Possivelmente, a reduo no desmatamento amaznico
teria que ser de aproximadamente 70% da atual taxa anual (de aproximadamente 0,40% da
floresta amaznica para 0,15%), a fim de que fosse significativa para o balano nacional de
emisses de carbono. Apesar do apoio da opinio pblica ao combate ao desmatamento,
difcil avaliar quo forte seria esse apoio em um confronto aberto com a coalizo de interesses
que apia o desmatamento da Amaznia (maioria da populao pobre, empresas madeireiras,
agribusiness menos moderno, maioria dos polticos, crime organizado, empresas de
construo civil do resto do pas que se beneficiam da madeira ilegal mais barata). Devido s
peculiaridades do arranjo federativo brasileiro, esses interesses esto fortemente representados
no Congresso Nacional. A mudana necessria para diminuir significativamente o desmatamento
na Amaznia muito profunda e desafiadora porque envolve transformaes culturais com
relao ao uso dos recursos naturais, maior vigncia do Estado de Direito e nova estrutura
de incentivos e punies para os polticos. Os perdedores so concentrados, visveis no
curto prazo e tem capacidade de organizar-se para resistir, os ganhadores so difusos, com
baixa capacidade de organizao e os benefcios somente sero visveis no meio/longo prazo.
Conseqentemente, uma coalizo para o uso mais racional da floresta amaznica teria
impactos positivos no somente dentro do pas, mas tambm no cenrio internacional, trazendo
prestgio ao pas soft power e, de forma geral, para a cooperao multilateral internacional.

A EVOLUO DO PAPEL DO BRASIL NO REGIME INTERNACIONAL DE MUDANA


CLIMTICA E NA GOVERNABILIDADE GLOBAL

104

Eduardo Viola

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106

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

NOVO REGIONALISMO,
LIVRE COMRCIO E PROTEO
AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Resumo
O fortalecimento do novo regionalismo
constitui atualmente uma importante
estratgia comercial. Esse ajuste de
polticas pode ser feito de variadas
formas, dando origem a arranjos com
diferentes objetivos e desenhos
institucionais.
O objetivo deste artigo analisar como
a proteo ao meio ambiente tema
recorrente nas relaes internacionais e
com impacto significativo no comrcio
tratada pelo Nafta. Que cenrio e
perspectivas seus mecanismos e
instituies podem sugerir em termos
de poltica ambiental na Amrica do
Norte?

Abstract

Tatiana Coutto*

1. Introduo
Observando-se o cenrio internacional
desde a dcada de 1990, possvel apontar
mudanas significativas no s no modo como
Estados e organizaes conduzem suas polticas
como tambm nas questes que hoje recebem
maior ateno por parte de governos, instituies
e entidades que atuam em nvel transnacional.
Articulaes impensveis no contexto da Guerra
Fria tornaram-se realidade ou so seriamente
discutidas: a entrada da China na Organizao
Mundial do Comrcio (OMC), em 2001, e a

New regionalism has been regarded as a


major trade strategy. The policy
adjustment it requires can be carried out
in many ways, which accounts to the
variety of objectives and institutional
desings observed among various
arrengements.

possvel, ainda que controversa, admisso da

This article seeks to analyze how


environmental protection recurring
theme in international relations with
significant impact on trade is addressed
by Nafta. Which scenario and future
perspectives are suggested by its
institutional design in terms of
environmental policy in North America?

de avaliao, como ocorre com a OTAN

Turquia na Unio Europia so bons exemplos,


sem falar em questes mais delicadas como a
criao de um Estado Palestino e na guerra contra
o terrorismo. Nesse contexto, as organizaes
internacionais tambm passam por um processo
(Organizao do Tratado do Atlntico Norte).
De modo geral, pode-se afirmar que as relaes
internacionais

vm

se

modificando

significativamente desde a dcada de 90. Por um


lado, os Estados se deparam com novos desafios
no que diz respeito ao modo como sua poltica

deve ser conduzida. Se o objetivo principal do Estado sua segurana e, em ltima anlise,
sua prpria sobrevivncia necessrio reavaliar quais fatores e atores ameaam sua
Rev. Cena Int. 6 (1): 106-126 [jun 2004]
* Mestre em Relaes Internacionais pelo IRI/PUC-Rio. Doutoranda em Cincias Polticas e Sociais, Instituto
Universitrio Europeu (Florena, Itlia).

107

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

estabilidade, no s do ponto de vista geopoltico/militar, mas tambm econmico, social e


ambiental.1
Esta ltima dimenso analisada neste artigo; a evoluo da agenda ambiental
demonstra que esta deixou de ser um tema marginal e passou a ocupar mais espao na
agenda de governos nacionais e diversos tipos de organizaes. Se, por um lado, esta agenda
j no recebe tanto destaque por parte da mdia e mesmo no meio acadmico (em comparao
com assuntos relacionados segurana, por exemplo), por outro, experimenta um grau
crescente de institucionalizao. Este desenvolvimento burocrtico denota um
amadurecimento da agenda ambiental; esta passa a ser administrada levando-se em conta
no (apenas) um componente tico, mas tambm aspectos materiais e interesses de outros
atores envolvidos ou afetados por polticas de proteo ao meio ambiente. Fatores
econmicos desempenham papel fundamental, determinando em grande parte o contexto e
as polticas que podem ser adotadas, i.e., aquelas que se mostram economicamente viveis.
Partindo deste cenrio mudanas na ordem internacional, bem como o status ocupado
atualmente por questes ambientais, bem como sua relao (ou subordinao, em muitos
casos) com temas econmicos este artigo prope-se a analisar como a cooperao no plano
comercial pode tratar de questes relativas proteo do meio ambiente. O texto obedece
seguinte estrutura: primeiramente, so revisados conceitos-chave como cooperao e
regionalismo; em seguida aborda-se o caso do Nafta, a partir de seu histrico, instituies e
mecanismos que lidam com questes ambientais. A ltima parte do artigo traz concluses e
perspectivas para uma possvel agenda ambiental norte-americana.

2. Conceitos-chave
2.1. Cooperao
As transformaes mencionadas no incio do artigo chamam ateno para um ponto
importante: apesar de ainda constiturem o principal ator nas relaes internacionais, os
Estados so cada vez menos capazes de determinar suas polticas de modo autnomo. Outros
atores (estatais ou no) devem, cada vez mais, ser levados em considerao. Em meio a essa
interdependncia crescente, vrias agendas adquirem status de problemas de ao coletiva.
Em outras palavras, um nmero cada vez maior de pautas depende de aes coordenadas
para que certos ganhos sejam obtidos. Partindo do conceito de cooperao fornecido por
Robert Keohane, observa-se uma crescente necessidade do que o autor define como ajuste
de comportamento levando em conta as preferncias de outros atores, atravs de um processo
de coordenao de polticas.2
A cooperao, no entanto, no depende, necessariamente, de instituies complexas,
centralizao ou mesmo alto nvel de regulamentao. Tampouco se restringe a organismos
internacionais, j que um nvel mais alto de institucionalizao no garante per se maior

108

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

cooperao. Pelo contrrio, dependendo da agenda sob negociao, diversidade de interesses


e nmero de atores (entre outros fatores), um arranjo mais flexvel permite que sejam
alcanados resultados mais significativos do que iniciativas que impliquem um maior nvel
de comprometimento ou cesso de soberania, na percepo de alguns atores envolvidos.
Cooperao depende no s dos problemas a serem resolvidos; depende tambm de
um certo nvel de cesso de soberania e garantias (ou confiana) de que as outras partes no
tero incentivos para agirem unilateralmente, quebrando o acordo. Em contrapartida, elas
permitem alcanar solues para problemas de ao coletiva e geram a possibilidade de
ganhos mtuos. Em outras palavras, resultados favorveis para os atores envolvidos, ainda
que sua distribuio nem sempre se d de modo proporcional.
importante ressaltar que a cooperao no um processo simples. O prprio Keohane
afirma que, onde h harmonia de interesses, a cooperao desnecessria. Esta, por sua vez,
envolve barganhas onde interesses, expectativas futuras, percepes e restries externas
so avaliados e re-avaliados em mltiplas (na maioria das vezes) interaes. De modo geral,
quanto mais semelhantes os interesses dos negociadores, menos arriscado e custoso o
processo de ajuste de polticas. Esse aspecto fundamental para se entender a articulao
entre Estados de uma mesma regio.

2.2. Regionalismo3
Iniciativas regionais tm sido adotadas por um nmero cada vez maior de Estados
que buscam aumentar sua insero e poder de barganha em diversos processos de negociaes
internacionais. Sua prtica mais freqente no que diz respeitos a relaes comerciais,
onde a interdependncia entre diferentes mercados mais visvel. Sob esse aspecto, a
cooperao no s mostra-se possvel, como tambm desejada e vantajosa em diversas esferas.
No entanto, cabe ressaltar que processos envolvendo estabelecimento da agenda,
elaborao de acordos e implementao de polticas aprovadas previamente sejam isentos
de tenses e conflitos, pelo contrrio: grupos com interesses distintos e muitas vezes,
antagnicos participam, de alguma forma, destas negociaes. Isso ocorre em um semnmero de arenas, ou policy areas. Afinal, onde h perspectiva de ganhos, h interesses e,
portanto, articulao poltica. O papel de diferentes grupos envolvidos entre os quais
possvel destacar a comunidade cientfica/ epistmica, a iniciativa privada (nacional ou
estrangeira), mdia, sindicatos e rgos pblicos ligados aos mais variados setores econmicos
tem sido amplamente pesquisado luz de diferentes abordagens tericas.
O estabelecimento de acordos com objetivo de promover relaes comerciais entre
diferentes pases ou regies no constitui propriamente uma novidade do final do sculo
XX. Pelo contrrio, possvel identificar, ao longo da histria, diversas iniciativas de
coordenao de polticas e procedimentos envolvendo desde a elaborao de tratados de
navegao e comrcio at padronizao de cdigos postais e de sistemas de pesos e medidas.

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NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

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No entanto, seu carter era predominantemente tcnico, com objetivos bastante especficos
mas a necessidade de se cooperar visando a ganhos mtuos j era clara. De fato, mesmo em
pocas marcadas por disputas territoriais e conflitos de naturezas variadas, alguma articulao/
cooperao era necessria para que regies distintas, mas com algum grau de interao
pudessem contornar problemas de ordem prtica como percorrer um rio, atravessar uma
fronteira, vender um produto em outra localidade, etc. Em outras palavras, a integrao
regional era um fenmeno bastante limitado se comparado s diversas formas de concertao
observadas atualmente, uma vez que havia menos instncias, instrumentos de cooperao e
delegao de autoridade por parte dos Estados.
O foco deste artigo, no entanto, voltado para o que se convencionou chamar de
novo regionalismo, que tem se reafirmado como importante estratgia comercial. Para
entender suas variadas formas, necessrio fornecer um breve histrico a fim de esclarecer
como uma iniciativa localizada tornou-se to importante e difundida.
At a 2a Guerra Mundial, o regionalismo no era analisado em profundidade pelos
estudiosos da poltica internacional. Somente aps 1945 ele passou a ser encarado como
uma alternativa para o desenvolvimento e a recuperao econmica. Dois fatores principais
podem ser apontados: o primeiro, de carter acadmico, foi o surgimento das Relaes
Internacionais como disciplina e a incorporao do conceito de regio como unidade e nvel
de anlise.4 O segundo principalmente poltico: o deslocamento do eixo de poder da Europa
para Estados Unidos e Unio Sovitica, alm do estabelecimento de diversas organizaes
internacionais com o objetivo de manter a estabilidade mundial e evitar novas guerras. Tais
organizaes, no entanto, exerciam um papel limitado devido s restries impostas pela
ordem internacional vigente.
Enquanto isso, iniciativas regionais eram observadas principalmente na Europa
Ocidental (sob o patrocnio dos Estados Unidos). Do mesmo modo, elaboravam-se
perspectivas tericas capazes de explicar tais processos, sendo o funcionalismo a mais
difundida. A evoluo do processo europeu da Comunidade Econmica do Carvo e do
Ao (CECA), passando pela Comunidade Econmica Europia (CEE) e seus sucessivos
alargamentos at a Unio Europia com 15 e, atualmente, 25 Estados-membros parecia
indicar um processo irreversvel alimentado por uma crescente demanda por integrao.
Em outras palavras, a integrao de determinadas reas gera uma demanda por regulao em
outras esferas, em um processo conhecido por spill over.
Apesar de se tratar de um processo por vezes turbulento e que enfrentou diversos
altos e baixos, os xitos obtidos pela CEE estimularam a criao de reas de livre comrcio e
mercados comuns em outras regies. Alguns exemplos so o Mercado Comum Centro
Americano e a Associao de Livre Comrcio da Amrica Latina, ambos estabelecidos em
1960; a Associao das Naes do Sudeste Asitico (ASEAN), em 1967; o Mercado comum
centro-africano, e assim por diante. No entanto, a maioria destas iniciativas fracassou devido

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impossibilidade de reproduzir o fenmeno europeu em um contexto fundamentalmente


diferente.
Aps um perodo de latncia, o regionalismo foi retomado no final da dcada de 80,
principalmente devido s transformaes econmicas observadas em escala global e tambm
s transformaes ocorridas na Unio Sovitica e nos pases do leste europeu.
A elaborao de polticas regionais comuns passou a transcender questes comerciais
e de segurana. Atualmente, este novo regionalismo encarado como uma estratgia que
proporciona maior projeo em negociaes e fruns multilaterais, como demonstram, por
exemplo, acordos comerciais envolvendo diversos tipos de preferncias que promovem o
fortalecimento de determinados blocos comerciais. Esta escolha estratgica permite que
os Estados exeram maior influncia e/ou aumentem a capacidade de defender seus interesses,
tornando-se mais competitivos no plano internacional.
A opo pelo regionalismo poderia sugerir, em princpio, um abrangncia crescente
onde cada vez mais poder delegado a instituies supranacionais, modelo cujo exemplo
mais marcante o da Unio Europia. No entanto, importante ressaltar que um arranjo to
institucionalizado como o europeu, a integrao poltica e a unio monetria no constituem
a nica possibilidade, tampouco devem ser vistos obrigatoriamente como meta a ser alcanada
por outros pases. O carter do arranjo depende de seus objetivos e dos atores que o
constituem. essa flexibilidade que possibilita que Estados to diferentes quanto Estados
Unidos, Brasil, China e frica do Sul possam traar estratgias prprias de integrao e de
insero, considerando no s sua posio no sistema internacional, mas tambm
particularidades e demandas de diversos atores no plano domstico.
As diferentes formas de cooperao refletem graus variados de confiana e
interdependncia entre os atores, e no somente disparidades de poder e de recursos materiais.
Esses arranjos traduzem a pluralidade de interaes observadas atualmente no cenrio
internacional, onde os Estados, em meio a uma infinidade de outros atores e instituies,
desenvolvem instrumentos na tentativa de solucionar questes que se mostram cada vez
menos restritas s fronteiras dos Estados. No entanto, importante ressaltar que a opo
por determinado desenho institucional no apenas reflete como determina as polticas que
sero discutidas e implementadas, como demonstrado atravs da anlise de aspectos
ambientais no Nafta.
Por um lado, as perspectivas funcionalistas pecaram por tomar o spill over como
inevitvel. Essa viso excessivamente otimista dos primeiros trabalhos elaborados sob esta
perspectiva e a incapacidade de explicar iniciativas contrrias integrao oriundas de
governos nacionais e outros grupos sociais acabou deixando o funcionalismo latente durante
alguns anos. Seu ressurgimento coincide com a retomada do processo de integrao europeu
e o surgimento de outras iniciativas regionais. Do ponto de vista acadmico, procurou-se
corrigir as deficincias presentes na abordagem tal como havia sido proposta inicialmente,
tornando-a mais sofisticada. Por outro, verdade que, ao regular questes comerciais, uma

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srie de outros aspectos tm que ser discutidos e negociados. Tal fato nos leva a uma questo:
at que ponto os acordos de livre comrcio influenciam agendas que no so ou, como
gostaramos de pensar, no deveriam ser a priori - de carter econmico. Agendas que,
acredita-se, deveriam ser motivadas, antes de tudo, por um componente tico. Vejamos
como o contexto dentro do qual o Nafta foi estabelecido determina sua lgica, seu
funcionamento e sua abordagem ambiental.

3. O acordo do Nafta
As relaes internacionais registram inmeras iniciativas de cooperao bilateral,
bem como alguns projetos mais amplos envolvendo vrios Estados. No entanto, exemplos
de formao de arranjos entre trs pases so bem mais raros. O nmero reduzido de membros
oferece importantes vantagens como a possibilidade de abordar um nmero maior de questes,
permitindo uma variedade mais ampla de solues e compensaes. Por outro lado, os custos
relativos ao processo de integrao ainda que restritos esfera comercial causam maior
impacto. Diferenas de diversos tipos e disparidades de poder so ressaltadas. Esse ltimo
aspecto apontado inclusive por autores como Hufbauer e Schott5 como uma das causas
pelas poucas iniciativas trilaterais observadas. Tais prs e contras podem ser identificados
no Nafta com relativa facilidade, bem como suas caractersticas mais marcantes: nfase na
aplicao, cumprimento e fiscalizao da legislao, alto nvel de especificidade das regras e
predomnio de instituies governamentais em detrimento de organismos supranacionais.
A desigualdade entre as partes do acordo pode ser traduzida em poucos nmeros: os
Estados Unidos so responsveis por 88% do PIB da regio e 69% da populao, constituindo
o principal parceiro comercial de Mxico e Canad mesmo antes da entrada em vigor do
acordo. Por exemplo, no incio da dcada de 1990, 65% das importaes canadenses eram
provenientes dos Estados Unidos, que por sua vez eram o destino de 81% das exportaes
do pas. No caso do Mxico, produtos estadunidenses respondiam por 62% das importaes,
enquanto 70% das exportaes eram destinadas aos Estados Unidos. Tais aspectos fazem
com que os Estados Unidos desempenhem papel fundamental no estabelecimento, evoluo
e manuteno do arranjo, que possui carter de zona de comrcio estendida, uma vez que
envolve questes que no so estritamente comerciais, como investimentos, prestao de servios,
aspectos trabalhistas e meio ambiente, como ser visto mais adiante. Antes, porm, necessrio
saber um pouco mais sobre o contexto em que o Nafta foi concebido, bem como sua evoluo.

3.1. Um breve histrico


A constituio de uma rea de livre comrcio compreendendo unicamente a Amrica
do Norte no foi fruto de um nico acordo, ao contrrio: ocorreu gradualmente e em
decorrncia de uma srie de fatores com maior ou menor relao entre si. Sua origem remonta

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ao acordo firmado em 1965, o chamado Canada-US Auto Pact. Nos anos seguintes, no entanto,
os avanos foram modestos: a poca foi marcada por disputas bilaterais envolvendo
principalmente polticas de investimento e de energia adotadas pelo Canad, alm da
imposio de cotas e acordos setoriais por parte dos Estados Unidos. As negociaes voltaram
a se intensificar somente na metade da dcada de 1980, como reflexo da mobilizao, junto
ao executivo dos Estados Unidos, de grupos com interesse na diminuio de prticas
protecionistas, sobretudo empresas com operaes em outros pases. O governo Reagan
estabeleceu ento um conjunto de polticas visando promoo de acordos bilaterais que
contemplavam diversos setores, entre os quais se inclui o Canada-US Free Trade Agreement
(CUSTFA), de 1988. No entanto, o fomento do comrcio regional era apenas parte da estratgia
comercial dos Estados Unidos. Tambm merecem destaque iniciativas como o Trade and
Competitiveness Act de 1988, que direcionava a nova poltica comercial de Washington para
os pases em desenvolvimento, em especial aqueles que exerciam alguma posio de liderana
terceiro-mundista nas negociaes da Rodada do Uruguai, como Brasil e ndia. A atuao
dos Estados Unidos face liberalizao do comrcio concentrava-se, portanto, em duas frentes:
negociaes no mbito do GATT e uma srie de acordos bilaterais.
Em 17 de dezembro de 1992, os Estados Unidos, Canad e Mxico assinaram um
acordo comercial histrico, o North American Free Trade Agreement (NAFTA), o mais
abrangente pacto comercial j negociado entre parceiros comerciais regionais. 6
Compreendendo mais de 360 milhes de indivduos e um produto interno bruto de
aproximadamente 6.239 bilhes de dlares, tambm o primeiro acordo destas dimenses a
ser firmado entre um pas em desenvolvimento e pases com nvel avanado de
industrializao e grande poder econmico. O pacto comeou a vigorar em 1994 e
considerado pela literatura uma expanso do CUSTFA. Contou com a participao de
negociadores que tambm desempenharam papel significativo no mbito do GATT, da a
semelhana entre os dois acordos.
O quadro que levou ao estabelecimento do Nafta pode ser resumido da seguinte
forma: de um lado, o Mxico procurava abrir sua economia, diminuindo a participao (ou
interferncia) do Estado em determinados setores. Os Estados Unidos visavam a um maior
acesso ao mercado mexicano, precavendo-se tambm contra um possvel aumento de share
de produtos europeus. O Canad, cuja integrao comercial com os Estados Unidos j era
uma realidade, vislumbrava a possibilidade de um incremento em suas relaes com o
Mxico. No entanto, a deciso de aderir ao Nafta foi primordialmente defensiva, levando em
considerao o custo de oportunidade de no fazer parte do acordo e uma provvel perda de
mercado americano para o Mxico.
O acordo foi projetado para promover a liberalizao do mercado e estimular o fluxo
de capital na regio. Alm disso, so reguladas questes que tangenciam a abrangente e
multifacetada agenda comercial, como propriedade intelectual, investimentos e transportes,
ou seja, reas com impacto significativo nas relaes comerciais. Ele prev a eliminao

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progressiva de restries tarifrias e no tarifrias ao comrcio regional em um prazo de 10


anos7. No entanto, diferente do que ocorreu na UE, a delegao a instituies supranacionais
nunca foi uma meta a ser alcanada.

3.2. Estrutura e funcionamento


O acordo traduz um alto nvel de obrigao e predomnio da hard law. A autoridade
transferida quase exclusivamente a mecanismos (instituies, legislao) de resoluo de
controvrsias, uma vez que no houve apoio poltico para que fosse estabelecido um rgo
judicial regional que restringisse a autonomia dos membros e, principalmente, a capacidade
dos Estados Unidos de nortear a poltica regional. O objetivo era sobretudo tornar mais
transparente o ambiente onde as transaes comerciais, investimentos e outros negcios
eram conduzidos, reduzindo portanto o risco e a incerteza envolvidos em tais operaes.
Havia preocupao em manter o controle do processo, diminuindo a possibilidade de
conseqncias no esperadas. Tampouco era interessante aumentar os custos relativos a um
possvel abandono do acordo, como ocorrera na Europa.
Outro aspecto importante no estabelecimento do pacto regional dizia respeito s suas
regras e procedimentos. Lies aprendidas nas negociaes no GATT, principalmente na
Rodada de Tquio, apontavam a necessidade de definir regras com maior preciso e
restringindo debates em torno de diferentes interpretaes, os quais retardariam as
negociaes e impediriam avanos nas agendas que podiam ser tratadas.
O Nafta permite a cada Estado continuar defendendo, atravs de acordos com outros
pases ou em organizaes internacionais, interesses e objetivos particulares. No h, na
maioria das vezes, a obrigao de se negociar previamente uma posio norteamericana (i.e.,
dos trs pases). Mesmo em relao agenda econmica, observa-se diversidade de interesses,
embora exista um objetivo comum de se intensificar as relaes comerciais entre os membros.
No que diz respeito ao meio ambiente, a estrutura do arranjo e os rgos criados para lidar
com a questo deixam espao para que cada Estado determine sua adeso a tratados
internacionais e as medidas a serem implementadas para atingir as metas estabelecidas,
como ocorre com outras agendas.
Ao ser estabelecido, o Nafta foi dividido em grupos de negociaes, organizados em
seis categorias principais e seguindo o modelo adotado pelo GATT/OMC, como mostra o
esquema abaixo:
Acesso a Mercados
Barreiras tarifrias e no tarifrias
Regras de origem
Interveno governamental
Agricultura

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Automveis
Energia
Outros setores industriais
Regras Comerciais
Salvaguardas
Subsdios: clusulas compensatrias e antidumping
Padres sade e segurana
Servios
Princpios
Servios financeiros
Seguros
Transporte terrestre
Telecomunicaes
Outros servios
Investimentos (princpios e restries)
Propriedade Intelectual
Resoluo de Controvrsias
As principais instituies do Nafta so a Comisso de Livre Comrcio e o Secretariado,
que gerenciam e acompanham os grupos de negociaes mencionados acima. Alm destas,
existe um suporte burocrtico voltado para temas especficos, como o caso da agenda
ambiental, que conta com uma Comisso e Secretariado prprios, alm de outros organismos
como os Comits Consultivos (nacionais e intergovernamental) e o Comit Consultivo Pblico
Conjunto. No entanto, no basta descrever, de modo esttico, sua estrutura; preciso olhar
tambm para seus processos, como o mecanismo de resoluo de controvrsias, nfase do
acordo.

3.2.1. Mecanismos de resoluo de controvrsias


O Nafta estabelece mecanismos para a resoluo de controvrsias entre seus membros
acerca da interpretao e aplicao do acordo. Mecanismos especiais no que diz respeito a
acordos compensatrios e antidumping tambm foram estabelecidos, a exemplo do que ocorre
na OMC. Alm disso, h procedimentos especficos para tratar de setores como investimentos
e servios financeiros.
A superviso da aplicao do acordo e a resoluo de controvrsias cabem Comisso
do Nafta que, por sua vez, pode estabelecer e delegar responsabilidades a comits e grupos

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de trabalho, bem como solicitar a participao de especialistas e organizaes no


governamentais. Quando h suspeita de violao do acordo, uma queixa apresentada por
escrito. A parte acusada tem, ento, um prazo de quinze dias para responder denncia
atravs de um documento que tambm apresentado ao Secretariado e ao Estado no
envolvido. Vale lembrar que o procedimento pode ser adotado considerando normas que j
estejam em vigor e tambm aquelas propostas pelos governos dos Estados membros que
ainda no tenham sido adotadas, mas que possam constituir futura violao do acordo. A
partir dessa data, j possvel iniciar o procedimento de resoluo de controvrsias.
A Comisso pode estabelecer ou recorrer a um conselho consultivo e fazer
recomendaes. Se no houver acordo entre as partes, um painel composto por cinco rbitros
poder ser solicitado. H, ento um prazo de noventa dias para a emisso de um relatrio
preliminar, que pode ser acatado ou contestado pelas partes. De modo geral, se constatada a
violao ao Acordo, a Comisso determina a suspenso ou no adoo da norma contrria ao
Nafta. Caso isso no seja possvel, compensaes podem ser estabelecidas. Alm da solicitao
de painis por parte dos governos, so incentivados mecanismos alternativos (como comits
consultivos) de resoluo de controvrsias quando estas possuem carter privado. Assim,
empresas privadas podem recorrem ao Nafta (ou a seus comits) e no necessariamente a
instncias domsticas. importante ressaltar ainda que o procedimento para resoluo de
controvrsias no extingue a possibilidade de uma das partes recorrer a outras instituies,
como o prprio GATT/OMC.
Em relao questo ambiental, a especificidade das regras permite um julgamento
relativamente rpido de possveis violaes da legislao, sobretudo no que diz respeito soluo
de problemas localizados, como por exemplo: construo de uma fbrica onde o tratamento de
resduos no est previsto no projeto ou controle de sobre-pesca em determinada regio costeira.
Por outro lado, o baixo grau de obrigatoriedade do Nafta e do acordo que trata de questes
ambientais, bem como as possibilidades de se recorrer da deciso impem srios obstculos
elaborao de uma agenda ambiental mais pr ativa e abrangente, como ser estudado a seguir.

3.3. A agenda ambiental norte-americana


A Amrica do Norte caracteriza-se pela diversidade de ecossistemas, divididos em
quinze diferentes regies ecolgicas, que compreendem ambientes to variados quanto
tundras, florestas temperadas, desertos e plancies, entre outros. Alm disso, a extenso das
fronteiras e a existncia de diversos recursos naturais compartilhados (bacias hidrogrficas,
cadeias de montanhas e ambientes costeiros) fizeram com que questes transfronteirias
viessem sendo tratadas na regio desde o incio do sculo XX. Programas cooperativos como
o Boundary Waters Treaty (firmado por Estados Unidos e Canad em 1909, com o intuito de
estabelecer princpios e mecanismos para evitar e resolver controvrsias envolvendo o volume
e qualidade destas guas) foram estabelecidos a despeito dos conflitos gerados pelo direito

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de utilizao de recursos compartilhados. Deste ento, foram firmados acordos especficos


compreendendo questes como poluio atmosfrica, utilizao de recursos provenientes
de rios transfronteirios, como o Colorado e o Tijuana (1944), e biomas8 especficos, como
por exemplo os Grandes Lagos (1972) e a regio de fronteira entre Mxico e Estados Unidos.
A despeito destes convnios, no entanto, no havia, at a dcada de 1990, diretrizes
comuns para a Amrica do Norte, uma vez que os acordos estabelecidos eram bilaterais e
tratavam principalmente de regies de fronteira. Esse quadro comeou a ser modificado
com a entrada em vigor do Nafta, que estabeleceu acordos laterais e instituies que
permitiram a implantao de uma poltica que abrangesse a regio como um todo integrado,
como por exemplo a Broader Environment Cooperation Comission (BECC) e o North American
Waterfowl Management Plan.
A elaborao de polticas ambientais no mbito do Nafta fundamenta-se no conceito
de ecological footprint, ou seja, rea necessria para a produo de recursos e servios que
atendam s demandas de determinada populao. Tal rea deve tambm ser capaz de absorver
os resduos gerados por estas sociedades. Estados Unidos e Canad utilizam recursos naturais
em larga escala e, por isso, so responsveis por grande volume de resduos, configurando
um modelo de desenvolvimento no sustentvel. Os programas ambientais firmados no
mbito do Nafta visam reduo deste ndice, garantindo, no entanto, que a opo por um
modelo econmico amigo do meio ambiente no prejudique a liberalizao do comrcio,
obedecendo assim ao que se convencionou chamar lgica de mercado.
Desde seu estabelecimento, os rgos ambientais do Nafta levam em considerao a
tecnologia de informao e a possibilidade de se formarem redes transnacionais no
governamentais com o intuito de divulgar dados e estudos sobre meio ambiente. O argumento
que, bem informados, os consumidores tm a opo de rechaar produtos/empresas
ecologicamente incorretos, que por sua vez arcaro com o nus de no conservarem o meio
ambiente. A interferncia (i.e., arbitragem) ocorre somente quando a prtica lesiva ao meio
ambiente acarreta distores de mercado. No entanto, no caso do Nafta, tais distores quase
sempre significam maior competitividade de empresas mexicanas, incorporam com menor
freqncia e/ou extenso tecnologias e custos da adoo de tecnologias e mtodos
industriais mais ecolgicos.
Em geral, tem-se a idia de que polticas de proteo ao meio ambiente simplesmente
no so objeto de discusso no mbito do Nafta. Essa sensao deve-se, em grande parte,
postura dos Estados Unidos face a acordos internacionais, como por exemplo a Conveno
sobre Mudanas Climticas e o Protocolo de Quito, amplamente discutidos e divulgados
pela mdia. Isso no significa, no entanto, que a questo ambiental tenha sido esquecida ou
que grupos ambientalistas no consigam exercer presso junto aos governos para conseguir
a aprovao de polticas de proteo ao meio ambiente. Se, por um lado, a lgica de mercado
d a tnica da cooperao no Nafta, por outro, observa-se a ao de tais grupos nos nveis
domstico (principalmente) e regional, no sentido de exigir alguma regulao nesta rea.

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Inicialmente, Mxico e Canad consideravam o Nafta inadequado para o


estabelecimento de polticas ambientais, uma vez que clusulas ambientais poderiam disfarar
medidas protecionistas. Alm disso, mesmo que constitudo por um genuno interesse ou
tica ecolgica, a atuao de lobbies ambientalistas poderia elevar padres (environmental
standards) a nveis proibitivos, prejudicando o acesso de produtos canadenses e mexicanos.
Apesar de reconhecerem a necessidade de programas coordenados no que diz respeito a
questes internacionais, como chuva cida e recursos compartilhados, como os grandes
lagos, os dois pases defendiam que problemas locais no deveriam ser tratados pelo Nafta
e sim solucionados no nvel domstico. Alm disso, a maior parte das questes
transfronteirias poderia ser tratada com eficcia por meio de iniciativas bilaterais, como j
vinha sendo realizado. No entanto, a interface entre comrcio e meio ambiente, e a presso
de determinados grupos fizeram com que clusulas ambientais constassem do acordo, ainda
que no fossem abordadas em profundidade.
O texto do Nafta trata explicitamente de questes ambientais em quatro captulos, os
quais referem-se a: medidas sanitrias e fitossanitrias, estabelecimento e adoo de padres
comuns (standard related measures), investimentos e resoluo de controvrsias.9 A incluso
de clusulas ambientais representa, portanto, uma mudana em relao ao acordo anterior
(CUSTFA), que no fazia meno ao tema. No entanto, grupos ambientalistas que
acompanhavam as negociaes consideraram que o tratamento dado pelo Nafta agenda era
demasiadamente vago, incapaz de gerar polticas concretas e medidas de carter prtico.
Diversas organizaes opuseram-se violentamente ao estabelecimento da rea de livre
comrcio. A presso exercida junto aos governos principalmente estadunidense resultou
na elaborao, ainda em 1993, de um acordo complementar (side agreement), denominado
ACAAN (Acordo de Cooperao Ambiental da Amrica do Norte). A oposio de tais grupos
foi amenizada, restringindo-se a grupos mais radicais (ex, Sierra Club) que, sozinhos, no
exerciam presso suficiente. O acordo entrou em vigor imediatamente aps a implementao
do Nafta, em 1994, regulando a maioria das disposies com relao a agenda ambiental.

3.3.1. O Acordo para Cooperao Ambiental da Amrica do Norte (ACAAN)


O estabelecimento de uma rea de livre comrcio norte-americana no s gerou
repercusses diversas nos Estados-partes como suscitou debates entre diferentes grupos no
plano domstico, sobretudo nos Estados Unidos. Diferenas entre hispnicos e afroamericanos ou entre sub-regies distintas, como por exemplo os chamados sunbelt e rustbelt,
foram ressaltadas. Alm disso, a intensa atividade das maquiladoras mexicanas representava
uma potencial fonte de contaminao e, portanto, uma ameaa imediata regio de fronteira.
Estes atores foram relativamente bem-sucedidos ao garantir o estabelecimento de medidas
de segurana e regulao ambiental no texto do acordo, forando ainda a negociao de um
acordo complementar ambiental.

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O ACAAN, que passou a vigorar em 1 de janeiro de 1994, tem como objetivo geral o
estabelecimento de um aparato que permita a conservao, preservao e melhoria das
condies ambientais por meio da cooperao e aplicao efetiva da legislao ambiental,
tendo sido tambm o primeiro acordo ambiental firmado paralelamente a um convnio
comercial. importante ressaltar que, embora constitua um acordo complementar, o ACAAN
no pode contrariar as diretrizes estabelecidas pelo Nafta (o acordo principal). Logo, o que
se v no uma independncia do acordo de cooperao ambiental e sim uma relao de
subordinao deste ao Nafta. Dentre os compromissos de cada Estado membro, destacam-se:

Elaborao de relatrios peridicos e de carter pblico sobre as condies


ambientais de seu territrio;

Desenvolvimento de medidas em caso de emergncia ambiental;

Promoo da educao ambiental, bem como do Direito Ambiental;

Desenvolvimento de pesquisas na rea de cincia e tecnologia ambientais;

Para solucionar tais problemas de ao coletiva e colocar em prtica os dispositivos


do ACAAN, foi criada, tambm em 1994, a Comisso para Cooperao Ambiental, ou CCA
(j prevista no texto do acordo).

3.3.2. Comisso para Cooperao Ambiental (CCA)


A Comisso visa concretizao dos objetivos expressos no acordo de cooperao
ambiental: tratar de assuntos ambientais de preocupao comum, contribuir para a preveno
de possveis conflitos ambientais derivados da relao comercial e promover a aplicao
efetiva da legislao ambiental, complementando as disposies previstas no Tratado de
Livre Comrcio da Amrica do Norte.
Para atingir os objetivos para os quais foi planejada, a CCA atua em trs frentes:
estmulo pesquisa, promoo da transparncia i.e., promoo do acesso e difuso das
informaes relativas s polticas ambientais praticadas e aplicao da lei. decisiva a
participao do setor privado, uma vez que o oramento da organizao de apenas nove
milhes de dlares anuais. importante ressaltar que cada Estado contribui com a mesma
quantia, ou seja, nenhum membro obrigado a destinar maior volume de recursos (em valores
absolutos) que os outros, como expresso no artigo 43 do ACAAN. Essa contribuio igual,
porm longe de ser eqitativa, traz conseqncias relevantes e diferenciadas para cada Estado,
as quais sero tratadas ao final deste captulo.
O estabelecimento da CCA e do acordo de cooperao ambiental como um todo do
grande nfase ao papel a ser desempenhado por organizaes privadas na implementao e
busca por polticas ambientais eficientes. Esse aspecto est presente no s nos dispositivos
que estabelecem o acordo e a organizao como tambm em sua burocracia. Outro precedente

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estabelecido pela Comisso a participao da sociedade civil por meio da instituio de


um grupo consultivo cidado, no governamental. A CCA composta de um Conselho, um
Comit Consultivo Pblico Conjunto e um Secretariado, cujas atribuies so descritas a
seguir.

3.3.3. Financiamento dos programas


Em 1995, a CCA criou o Fundo da Amrica do Norte para a Cooperao Ambiental
(FANCA), com o propsito de financiar projetos comunitrios que apiem as iniciativas da
Comisso no Canad, Mxico e Estados Unidos. importante ressaltar que o fundo no
objetiva a melhoria pura e simples de condies ambientais, ou mesmo a transferncia de
recursos com vistas a reduzir desigualdades e problemas de ecologia humana relacionados
pobreza e baixo nvel de educao de determinada populao. Tais projetos so contemplados
medida que possam ser mantidos pela comunidade, gerem resultados concretos para a
Amrica do Norte, estimulem a cooperao entre diferentes organizaes e atores e contem
com apoio financeiro adicional.
Resumidamente, pode-se afirmar que O FANCA estimula programas que possam, no
futuro, sustentar-se sem recursos da CCA ou de outros rgos do Nafta e que possam trazer
mais dinamismo economia da regio atendida, seguindo a lgica norte-americana de trade,
not aid. O financiamento somente pode ser solicitado por organizaes de carter no
governamental, ainda que o programa preveja a participao do setor pblico. As propostas
so avaliadas por um comit formado por dois representantes de cada pas. Os projetos
contemplados em 2002 tratam em sua ampla maioria do estabelecimento e aplicao de
fontes de energia renovvel. Pode-se destacar, entre outros, o consrcio de energia elica na
comunidade de Lake Wind, Ontrio; a criao de mercados integrados (ou seja, divulgao,
fortalecimento, estmulo demanda e comercializao) para certificados nas reas de energia
e agricultura, e utilizao de energia solar no processo de secagem do caf em comunidades
mexicanas.

3.3.4. Aplicao da legislao ambiental


O ACAAN enfatiza o cumprimento das normas ambientais estabelecidas no mbito
do Nafta, bem como a aplicao da legislao domstica de cada pas com relao ao meio
ambiente, que deve dar-se atravs da criao e do fortalecimento de instituies competentes
em cada Estado. Essa fiscalizao cabe no s aos Estados membros como tambm a pessoas
fsicas e organizaes no governamentais, constituindo um novo espao de insero poltica
destes atores. Denncias sobre possveis violaes nessa esfera podem ser feitas atravs de
dois mecanismos: 1) instaurao de painis, com regras e procedimentos especficos,
estabelecidos nos moldes da Organizao Mundial do Comrcio e do prprio Nafta, e 2)

120

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

apresentao de queixas por partes dos cidados e ONGs, denominadas peties cidads,
ou citizen submissions.

3.3.5. Mecanismos de consulta e soluo de controvrsias


no mbito do ACAAN
Os mecanismos e procedimentos estabelecidos pelo ACAAN no diferem daqueles
previstos no Nafta ou mesmo na OMC. As regras so claras e precisas. O acordo de cooperao
ambiental estipula que qualquer uma das partes pode pedir esclarecimentos aos outros
Estados acerca de possveis falhas no cumprimento da legislao ambiental. A consulta
solicitada por escrito e comunicada ao Secretariado, que pode demandar mais informaes,
e ao outro Estado. Caso a questo no seja solucionada, poder ser solicitada (por qualquer
Estado) uma sesso extraordinria do Conselho, a qual deve ser realizada dentro de vinte dias.
A partir desta solicitao, o Conselho pode convocar assessores tcnicos, criar grupos
de trabalho, atuar como mediador ou formular recomendaes determinando ainda o acesso
por parte do pblico.
Se a questo no for solucionada em um prazo de sessenta dias, o Conselho pode
determinar, por maioria de dois teros de seus membros, a convocao de um painel arbitral.
Vale lembrar que as violaes lei ambiental referem-se a companhias, organizaes e setores
cujos bens ou servios sejam comercializados entre os Estados membros e que concorram
com produtos oriundos de outros Estados que compem o Nafta.
O Conselho determina os 45 membros que podero ser requisitados para compor os
painis arbitrais. Os membros, ou rbitros, so nomeados por consenso para um mandato
de trs anos e devero possuir conhecimentos especficos (tcnico-cientficos) ou experincia
em direito ambiental e suas aplicaes. O ACAAN determina ainda que os mesmos no
podem possuir vnculos com os Estados ou com a CCA, nem tampouco receber instrues
de seus respectivos governos. Cada painel, cuja presidncia determinada pelas partes ou
determinada pelo Conselho, composto de cinco membros.
Em um prazo de 180 dias, elaborado um informe preliminar, contendo as concluses
e recomendaes, que geralmente envolvem a adoo de programas de ao especficos.
possvel ainda recorrer da deciso do painel e solicitar que o informe seja reconsiderado.
Quando o comunicado final reconhece que houve omisso no cumprimento da legislao
ambiental por parte de um ou mais Estados, as partes conflitantes podem estabelecer um
plano de ao conjunta que atenda aos interesses de ambos. Se ainda assim um acordo no
for possvel, poder ser solicitado novo painel, que poder aprovar o plano de ao prdeterminado, estabelecer um plano de acordo com a legislao da parte demandada, impor
contribuies monetrias ou suspender benefcios. As sanes impostas levam em
considerao a natureza e a extenso do dano ambiental, condio econmica da parte que
violou o acordo e possveis ganhos econmicos obtidos com a prtica. Finalmente, o painel

121

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

pode ser novamente convocado pelo Estado reclamante a fim de verificar o cumprimento da
aplicao recomendada.
Alm do painel (solicitado pelos Estados membros), outro mecanismo
disponibilizado para fiscalizao e soluo de controvrsias envolvendo violaes do acordo
de cooperao ambiental. Este procedimento denominado petio cidad e pode ser utilizado
por indivduos e outros atores privados (i.e, no governamentais), como ONGs e empresas.

3.3.6. Peties cidads (citizen submissions)


O mecanismo de apresentao de denncias visa aplicao efetiva da legislao
ambiental ao abrir a possibilidade de a sociedade civil desempenhar um papel ativo como
denunciante quando um governo parecer estar omitindo-se da aplicao efetiva de sua
legislao ambiental. Essa possibilidade expressa nos artigos 14 e 15 do ACAAN, e se
estende a qualquer residente ou organizao no governamental estabelecida em qualquer
um dos trs pases. O processo inicia-se com a apresentao de uma petio ao Secretariado
da CCA, explicitando a omisso por parte de qualquer um dos trs governos federais. A
petio revisada e a prpria CCA tem o poder de determinar a realizao de investigaes
ou demandar esclarecimentos ao governo implicado.
Em tese, as peties cidads representam um ponto de insero para atores que
normalmente no teriam voz nas negociaes. Enquanto arranjos com grau muito mais
elevado de comprometimento entre os membros (como a prpria UE) discutem um possvel
dficit democrtico em suas instituies, o Nafta abre a possiblidade de uma participao
direta, ainda que a nfase seja mantida nas sanes contra o dano ambiental e no em sua
preveno. Mas, cabe perguntar: em que medida essa janela aberta para a participao de
outros atores torna o Nafta mais capaz de tratar de questes ambientais?

4. Concluses
4.1. Evoluo institucional
No que concerne o estabelecimento e implementao de polticas ambientais, podese afirmar que o Nafta no experimentou significativas mudanas em seu desenho
institucional, uma vez que o acordo prev, desde o incio de sua vigncia, o estabelecimento
de um rgo ambiental executivo, a Comisso para Cooperao Ambiental. Do mesmo modo,
a cooperao ambiental no foi gradativamente incorporada e sim estabelecida
simultaneamente mediante um acordo complementar.
A necessidade de formular tal documento para tratar de questes ambientais regionais
reflete a importncia de determinados atores (movimentos ambientalistas, organizaes no
governamentais, entre outros) na formulao e evoluo da poltica regional norte americana.

122

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

Ao contrrio do que sugere primeira vista, existe uma preocupao com a adoo de polticas
de proteo ao meio ambiente na Amrica do Norte, ou seja, uma demanda por regulao
nesta rea. Essa regulao, no entanto, d-se muito mais por meio de instituies domsticas
e da prpria presso exercida pelo mercado, do que por meio da adeso a tratados
internacionais e elaborao de polticas comunitrias, especialmente no que diz respeito
preveno do dano ambiental e reduo das disparidades entre as micro-regies. Por outro
lado, fica claro que o objetivo principal do arranjo o fortalecimento do comrcio e no o
estabelecimento de uma agenda comunitria, uma vez que residem na integrao comercial
as maiores possibilidades de ganhos mtuos.

4.2. Legitimidade e consideraes finais


A busca por solues para problemas ambientais transfronteirios no um aspecto
novo na Amrica do Norte. Ao longo da histria, essa cooperao foi realizada via acordos
bilaterais que regulamentavam o uso de recursos compartilhados como bacias hidrogrficas,
por exemplo, e o gerenciamento de atividades potencialmente prejudiciais ao meio ambiente,
como o transporte de resduos industriais txicos.
O fato de o Nafta ser um acordo essencialmente comercial no significa que no
possa trazer benefcios em termos de proteo ao meio ambiente. A incluso de novas esferas
polticas no apenas prevista do ponto de vista terico como demonstrado pela perspectiva
neofuncionalista, por exemplo mas tambm comprovada empiricamente ao se acompanhar
a evoluo dos acordos de livre comrcio.
Por outro lado, a formulao de polticas ambientais depende da ao de grupos de
interesse que interagem e fazem presso no mbito do Nafta. Se grupos ambientalistas
simplesmente se retiram do acordo, caber a outros atores estabelecer prioridades e determinar
linhas de ao a serem seguidas. Como visto no texto, grupos que poderiam lutar por uma
agenda pr-ativa retiraram-se das negociaes por no perceber o Nafta como frum adequado
para tais discusses, a despeito das presses iniciais para a incluso do acordo ambiental. A
legitimidade do acordo, entretanto, j dada pela atuao de outros grupos. Ela conferida
quando atores (empresas, governos nacionais ou provinciais, ou cidados) recorrem a seus
sistemas de arbitragem ou quando elaboram suas estratgias baseando-se em suas clusulas,
por exemplo. Ou seja, o Nafta no abalado se grupos com interesse puramente ecolgico
ficam de fora.
No futuro, possvel que haja espao para a elaborao de uma agenda mais prativa, ou seja, que d maior destaque preveno do dano ambiental e no apenas arbitragem
e investigao de denncias. No entanto, a estrutura e processos pertinentes ao Nafta indicam
que essa agenda s ser desenvolvida medida que exera impacto nas relaes comerciais.
Preos, comportamento do consumidor, incorporao de custos referentes a adaptaes
determinadas pela legislao dos trs Estados partes constituem aspectos importantes na

123

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

determinao das diretrizes a serem adotadas. Para que uma agenda ambiental norte-americana
avance de modo mais significativo necessrio que grupos ambientalistas participem das
negociaes, utilizando uma linguagem comum aos outros negociadores do Nafta. Ou seja:
preciso que eles traduzam para o jargo econmico-comercial suas reivindicaes ecolgicas.
Nesse processo, determinadas questes sero deixadas de lado devido a esta impossibilidade
de traduo, mas avanos podem ser esperados em outras questes. Em negociaes
envolvendo proteo ambiental, acredita-se que mesmo um resultado longe do ideal melhor
do que nenhum resultado. esse o quadro atual: o Nafta pode no ser o melhor acordo
para tratar de questes ambientais; no entanto, no h muitas alternativas para se estabelecer
iniciativas coordenadas entre os trs Estados.
Uma agenda ambiental mais abrangente no vivel no curto prazo. Tal movimento
requer maior nfase no carter interdisciplinar das questes ambientais, expondo sua relao
no apenas com questes comerciais como tambm com outras agendas que envolvem polticas
pblicas relacionadas segurana e reduo das desigualdades entre diferentes regies, por
exemplo. Atualmente no se espera que os membros do Nafta, sobretudo os Estados Unidos,
permitam tamanha interferncia em polticas consideradas de natureza domstica. Essa
ressalva est prevista no prprio acordo de cooperao ambiental em seu artigo 42, o qual
afirma que nenhum dispositivo ser estabelecido com o objetivo de tornar obrigatria a
divulgao de informaes ambientais por qualquer um dos Estados membros. Alm disso,
o acordo no poder impedir os governos de tomarem as medidas necessrias para a proteo
de sua segurana, ponto sensvel na presente agenda norte-americana. Finalmente, no nvel
global, caractersticas do arranjo estabelecido entre Mxico e Canad fazem com que no
haja uma posio em bloco acerca das principais questes ambientais globais, impedindo o
desempenho do Nafta como ator internacional nessa esfera.
Desde seu estabelecimento em 1994, a CCA no sofreu alteraes significativas em
sua estrutura ou em relao a suas atribuies. Sua misso continua sendo a proteo de um
meio ambiente compartilhado por trs Estados, no que diz respeito relao entre comrcio
e meio ambiente. Como visto, tal agenda tem se revelado mais ampla do que pode parecer a
princpio, uma vez que o comrcio envolve no s a venda do produto em si, como tambm
uma srie de servios e tecnologias agregados ao longo do processo, o que compreende, por
exemplo, pesquisa e desenvolvimento (e, conseqentemente, propriedade intelectual),
logstica, insumos que abrangem desde organismos geneticamente modificados fontes de
energia empregada no processo produtivo e recursos humanos.
A realizao de um balano da CCA j era prevista no acordo ambiental, que estabelecia
que a burocracia e atuao da organizao deveriam ser avaliadas quatro anos aps o incio
de suas atividades. Para tanto, foi estabelecido um Comit de Reviso Independente (CRI), o
qual deveria elaborar relatrios e fazer recomendaes visando a um melhor funcionamento
da CCA, melhoria das condies ambientais da Amrica do Norte e obteno de avanos
na agenda comrcio/meio ambiente. Tudo indica, porm, que a prxima reviso no trar

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NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

mudanas significativas, uma vez que atores com maior interesse na proteo do meio ambiente
mantm-se distantes das negociaes. Outro ponto importante o contexto onde as
negociaes do Nafta se do atualmente. Proteo ao meio ambiente, a despeito de sua
importncia e do desenvolvimento de um aparato burocrtico em vrios nveis (nacional,
regional, global), no um tema de grande interesse no momento, especialmente se comparado
a questes referentes segurana e liberalizao do comrcio.
Em relao s instituies regionais encarregadas da proteo ao meio ambiente, a
CCA tem se firmado mais como um frum de arbitragem de questes ambientais relacionadas
ao comrcio do que uma organizao destinada promoo de uma agenda ambiental positiva
e voltada para a melhoria dos indicadores ambientais. O estabelecimento desta agenda, no
entanto, envolve maior comprometimento por parte dos Estados membros, diminuio das
disparidades observadas entre micro regies e mais delegao, alm do estabelecimento de
instituies de cunho comunitrio, onde o carter intergovernamental no seja to ressaltado.
Outro aspecto que chama ateno diz respeito participao de cada estado no
oramento da organizao, que gira em torno de nove milhes de dlares anuais. Como este
dividido em trs partes iguais, fica claro que, em termos relativos, a contribuio mexicana
muito maior que a de seus parceiros. Ou seja, em termos de proteo ao meio ambiente, o
retorno obtido pelo Mxico muito menor, no compensando o montante destinado para
este fim. De fato, o pas necessita desenvolver instituies isentas que possam aplicar e
fiscalizar as normas ambientais. Grupos ambientalistas no possuem tanta fora como aqueles
que atuam nos Estados Unidos e Canad. Alm disso, possuem maior envolvimento com as
dimenses sociais da questo ecolgica. Temas como distribuio de terras, proteo e insero
social de populaes indgenas, e participao poltica indicam um interesse em discutir
tais questes utilizando uma concepo mais ampla de ambientalismo e bem-estar ecolgico.
Resumindo: o conceito de ambientalismo destes grupos impede (ou pelo menos, dificulta
imensamente) que a discusso se d no mbito do Nafta j que tais grupos no compartilham
da viso nem da linguagem dos demais grupos que negociam segundo as regras estipuladas
pelo acordo.
A anlise das instituies e processos referentes proteo do meio ambiente no
mbito do Nafta evidencia a ausncia de um projeto mais amplo de elaborao de polticas
comuns. H, sim, a deciso de se removerem entraves ao comrcio entre os trs pases que
compem a regio. Isso no significa que mecanismos de proteo ao meio ambiente no
possam ser pensados; no entanto, improvvel que a elaborao de uma agenda pr-ativa
caiba ao Nafta; ao que tudo indica, ela parece estar sendo formada no nvel domstico, junto
aos congressos nacionais; atravs de redes transnacionais paralelas aos governos; no nvel
global, por meio de acordos ambientais mais abrangentes dos quais, importante lembrar,
os Estados Unidos freqentemente mantm-se parte. Questes ambientais tiveram, ao longo
dos ltimos anos, sua importncia reconhecida; elas no so mais vistas como marginais,
pouco srias ou estranhas ao policy-making. uma agenda que vem sendo administrada,

125

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

como maior ou menor eficincia, por instituies atuantes em diferentes nveis. No entanto,
o contexto atual sugere fortemente que divisores de guas ou mesmo avanos notveis no
se daro no curto prazo. Espera-se somente que no seja uma catstrofe ecolgica a atrair a
ateno para esta rea.

Notas
1

Uma abordagem mais abrangente acerca do que constitui uma questo de segurana discutida
principalmente pela escola de Copenhague. Ver, por exemplo: BUZAN, B.;WEAVER, O. & WILDE, J.
Security : a New Framework for Analysis. Boulder, Colo: Lynne Rienner, 1998.

KEOHANE, 1984, p. 51.

Neste artigo, Regionalismo significa coordenao entre estados geograficamente prximos. O conceito
mais difuso de (sub) regio como um domnio identificado por caractersticas fsicas e identidades
culturais comuns (ex. Catalunha, Baviera, Pas Basco, etc) no se aplica ao caso estudado.

A bipolaridade trouxe tona o conceito de regio, como afirma Louise Fawcett: The Second World
War (...) divided the world into two competing spheres. The region as a unit of analysis became
important not only in a Cold war Context, but increasingly as a result of the growing assertiveness and
self-consciousness of regions themselves (FAWCETT: 1995, p. 95)

HUFBAUER & SCHOTT, 1992, p. 23.

HUFBAUER & SCHOTT, 1993, p. xi.

Esse prazo pode estender-se a at 15 anos para alguns produtos como calados, artefatos de cermica
e vidro, alm de algumas frutas e vegetais.

Bioma: conjunto dos seres vivos de determinada rea, que pode compreender um ou mais ecossistemas.

Captulos 7, 9, 11 e 20.

Bibliografia
COLYER, Dale. Environmental Impacts of Agricultural Trade Under Nafta. Annual Meeting of the Southern
Agricultural Economics Association. Orlando, Fevereiro de 2002. Cf. http://www.umi.com/proquest.
FAWCETT, Louise & HURRELL, Andrew (eds). Regionalism in World Politics. Regional Organizations
and International Order. Oxford: Oxford University Press, 1995.
KEOHANE, Robert. After Hegemony: Cooperation and Discord in the World Political Economy. Princeton:
Princeton University Press,1984.
KEOHANE, Robert & NYE, Joseph. Power and Independence Revisited. International Organization, v.
41, n. 4, Stanford, 1987, p. 725-753.
MATTLI, Walter. The Logic of Regional Integration. Europe and Beyond. Cambridge: University Press,
1999.
MCCORMICK, John. Rumo ao paraso. A histria do movimento ambientalista. Rio de Janeiro: Relume
Dumar, 1992.

126

NOVO REGIONALISMO, LIVRE COMRCIO E PROTEO AMBIENTAL: O CASO DO NAFTA

Tatiana Coutto

MILANI, C. O meio ambiente e a regulao da ordem mundial. Contexto internacional, v. 120, n. 2. Rio
de Janeiro, jul/dez 1998, p. 306-308.
SECRETARIAT OF THE COMISSION FOR ENVIRONMENTAL COOPERATION. North American
Agreement on Environmntal Cooperation. Cf. http://www.cec.org/pubs_info_resources/
law_treat_agree/naaec/index.cfm?varlan=English

127

ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO


VERDE TRANSNACIONAL

Resumo
O artigo examina as coalizes e alianas
propiciadas por ativistas ecolgicos
transnacionais, frisando trs aspectoschave: a natureza das coalizes, os
recursos disponveis e mobilizados por
estas coalizes e os fatores estruturais
que incentivam as alianas, com especial
nfase para a interdependncia entre
meio ambiente e desenvolvimento.

Abstract
The article examines the coalitions
and alliances formed by transnational
environmental activists, concentrating
on three key aspects: the nature of the
coalitions, the resources available and
mobilized by these coalitions and the
structural factors that influence these
alliances, with special emphasis on
the interdependence between the
environment and development.

Rafael Duarte Villa*

1. Uma breve referncia terica


Qual o papel dos atores no-estatais nas
relaes internacionais contemporneas? Uma
resposta emprica, dada a ampla visibilidade que
alguns deles adquirem, pode levar-nos a
acreditar que esses atores adquiriram um
impacto decisivo na formao de agendas
internacionais. J uma resposta terica a essa
questo nos alerta contra os excessos de
otimismo que tendem a ver em categorias como
movimentos sociais, organizaes nogovernamentais (ONGs), Terceiro Setor e
empresas multinacionais, uma constelao de
novos sujeitos histricos capazes de subsidiar
conceitos novos e de questionar outros. Toda
crtica s teorias realistas e institucionalistas

relacionada aos atores relevantes que formam parte da estrutura do sistema internacional
comea por ressaltar anomalias no explicadas por ambas as respostas.
Na dcada de 90 surge uma literatura das relaes internacionais que engendra uma
leitura mais dinmica das relaes que se estabeleciam entre sistema internacional e poltica
domstica. Antes que nveis de anlises autnomas, esses dois planos so concebidos como
respondendo a uma lgica intermstica1 (Putnan, 1993; Milner, 1997). Essa literatura
relativiza a escolha metodolgica entre as teorias da primeira imagem que enfatizavam os
elementos intrnsecos ao ator como determinante de sua conduta externa, ou entre as teorias
da terceira imagem que enfatizam a prioridade do sistema como varivel explicativa dos
comportamentos internacionais (como o neo-realismo e o neo-institucionalismo).
A contribuio das teorias de dois nveis, como a de Putnam, permitiu no s
visualizar o impacto da esfera domstica na poltica externa como tambm mostrar os jogos
de coalizes, alianas e alinhamentos que se estabeleciam no plano domstico entre atores
nacionais e seu impacto no resultado poltico externo. Ou tambm o contrrio, como esse
Rev. Cena Int. 6 (1): 127-150 [jun 2004]
* Professor do Departamento de Cincia Poltica da Universidade de So Paulo (USP).

128

ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

mesmo jogo de alianas e de alinhamentos processados no nvel externo podia afetar o


resultado poltico nacional.
Considerando-se a temtica deste artigo, importa ressaltar que esses tipos de enfoque
resultaram em pesquisas mais microscpicas, mostrando que as alianas, coalizes e os
alinhamentos no se operavam somente entre atores estatais, como pregava o velho realismo.
Em arenas diferenciadas daquelas de segurana nacional, desarmamento e corrida
armamentista era possvel observar uma manifestao de interesses e preferncias de atores
societais, nacionais e transnacionais, que instrumentalizava tambm o jogo de coalizes,
visando a satisfao de suas preferncias domsticas ou internacionais.
Desta maneira, em negociaes intermsticas de arenas como meio ambiente, direitos
humanos, migraes internacionais, questes de sade pblica, entre outros, o movimento
de atores no-estatais passou a ser uma estratgia usada com regularidade entre os atores,
articulando alianas que levassem satisfao de seus objetivos (apresentados na maior
parte das vezes como universais), tendo como alvo dessa estratgia no s o sistema estatal
mas tambm outros subsistemas, como o intergovernamental e s vezes o prprio
transnacional. No exagerado dizer que com isso foi questionada outra idia comum em
quase todos os enfoques tericos que precedem as teorias dos dois nveis, que limitavam a
definio de atores relevantes do sistema internacional ao Estado.
No que o Estado deixasse de ser o ator fundamental e a principal categoria de anlise
da teoria das relaes, mas uma hiptese importante que pode emergir que a definio do
que podemos chamar de atores relevantes ou essenciais do sistema internacional passou a
ser uma funo da arena especfica em que atuam. Quem negaria ento a importncia dos
atores no-estatais ecolgicos na mobilizao de estratgias que conduzem ao estabelecimento
de alianas e alinhamentos tanto no plano domstico como internacional? Desta maneira,
embora na perspectiva histrica os atores no-estatais transnacionais no tenham
amadurecido ainda a ponto de podermos falar numa teoria do ator no-estatal, no se verifica
que no sejam importantes para a teoria, sobretudo para aquela que trata de coalizes. A
partir de uma abordagem que aproveita dados de atuao de grupos no-estatais nos ltimos
25 anos, nosso prximo passo fazer uma anlise terico-emprica que frise as estratgias
desenvolvidas por coalizes de ativistas ecolgicos. Interessa-nos apreender a ao, recursos
e contexto externo dos ativistas verdes via coalizes e alianas e no a descrio das
caractersticas internas destas coalizes.

2. A natureza das coalizes e alianas dos ativistas verdes


Quantitativamente, a ao do movimento ambientalista internacional muito ativa.
Um bom exemplo seria a ampla participao de delegados das ONGs nas conferncias
sociais globais, realizadas pela Organizao das Naes Unidas (ONU) sobre meio ambiente,
nas quais manifestam sua presena atravs de fruns paralelos, como adidos das delegaes

129

ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

oficiais ou como observadores nos eventos oficiais. Foram 20 mil delegados na Conferncia
Mundial sobre Desenvolvimento e Meio Ambiente, ou Rio-92 (Villa, 1999: 63). Na Conferncia
Mundial de Desenvolvimento Sustentvel de setembro de 2002, ou Rio+10, llegaron ms
de 9.000 delegados de gobierno, 8.000 representares de la sociedad civil y 4.000 periodistas
de todo el orbe a Johanesburgo. 2 No entanto, a participao e a institucionalizao
quantitativa no implicam necessariamente que os ativistas verdes formem parte da estrutura
de political decison making nessas conferncias globais sobre meio ambiente, posto que
organizaes como Programa Ambiental das Naes Unidas (PNUMA) e o Programa das
Naes Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) aplicam critrios de seletividade para
participao nos eventos e nos comits oficiais em que se decidem os lineamentos dos
chamados planos de ao, que emergem de cada cpula organizada pela ONU.
Tambm a participao dos ativistas ambientais no indicativo confivel de que se
aumente o desempenho institucional dos regimes internacionais de meio ambiente3, que os
ativistas ambientais procuram influenciar com sua participao. De outra parte, o
desempenho institucional desses regimes depende dos interesses e acordos mais amplos
dos atores estatais e no do voluntarismo muito comum nesses movimentos ativistas. Desta
maneira, a coalizo de ONGs ambientais presentes na Conferncia Mundial de
Desenvolvimento Sustentvel de 2002 no hesitou em concordar com as instncias diretoras
do PNUD sobre o fracasso dessas cpulas pela pouca eficcia na implementao dos acordos.4
Porm, o que interessa notar que a institucionalizao da participao desde dentro
(a partir de suas prprias organizaes, como os fruns paralelos) ou desde fora (participando
da estrutura oficial montada por entidades como o PNUMA) viabilizada porque essas
organizaes ambientais incorporam um discurso que muito sensvel ao cotidiano dos
indivduos. Essa clara natureza sociolgica permite aos atores transnacionais nogovernamentais tornarem-se expresses crticas de demandas societais globais ambientais.
De outro lado, o ativismo institucionalizado viabilizado tambm pelo baixo interesse, ou
ausncia, das instncias de representao que, em tese, deveriam ser assumidas pelos
representantes eleitos atravs dos mecanismos eleitorais nacionais, como foi notvel na
Conferncia de Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992: os grandes ausentes da
Conferncia do Rio foram precisamente os parlamentares (...). Os organizadores da
conferncia se preocuparam em garantir a presena das ONGs, mas se esqueceram de um
pequeno detalhe: convidar os legtimos representantes da sociedade civil (Guimares,
1992: 98).
importante destacar tambm que essa institucionalizao da participao
quantitativa um bom ponto de partida para contextualizar as condies nas quais a procura
por alianas e coalizes entre grupos ambientalistas, e alm deles, tem ocorrido. Quais so
as condies nas quais se opera o insucesso das coalizes de ambientalistas? Podemos
ento admitir que essas condies tm a ver com a natureza das alianas, os recursos de que
dispem e os fatores estruturais (externos) nos quais so inseridos.

130

ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

A literatura sobre alianas costuma classificar as coalizes em temticas (issueoriented) ou abrangentes (quando a coalizo atravessada pela negociao de uma diversidade
de temticas interdependentes) (Nartikar, 2003; Nartikar & Woods, 2002). Essa mesma
literatura procura sustentar que o primeiro tipo de coalizes mais estvel e eficaz pela
concentrao da agenda num nico aspecto, dando mais margem para barganhas, enquanto
que o segundo tipo tenderia a propiciar defeces e veto dos atores (veto player) porque o
equilbrio atingido num ponto da agenda pode no se constatar para um outro ponto limitando
o tamanho do win-set na negociao (Putnam, 1993; Milner, 1997). Certamente, as coalizes
ambientais tendem a ser do primeiro tipo.
Deve-se agregar que, quanto natureza das coalizes temticas, estas podem ser
internas aos prprios atores no-governamentais, isto , restritas a eles mesmos ou amplas
(incluindo outros atores, sejam transgovernamentais ou estatais). No primeiro caso, chamado
pela literatura de coalizo bloco, as alianas apresentam coerncia interna, so mais slidas
quando atravessadas por identidades sobre valores (ou ideologias) compartilhadas por todos
(Nartikar & Woods, 2002). O processo de criao dessas identidades bem conhecido. Numa
primeira fase, os atores transnacionais tm como mbito de atuao a sociedade nacional,
em que se destacam, geralmente, no papel de conscincia crtica de um problema de natureza
ambiental. Ou, como prefere Hertz, o exerccio de sua influncia se d, num primeiro
momento, atravs de um locus cultural e social no interior das fronteiras nacionais
(Hertz, 1988: 77).
medida que os grupos societais percebem que sua motivao para a atuao nacional
tambm um problema que ultrapassa as fronteiras nacionais, estabelecem-se contatos
pessoais e institucionais com as organizaes congneres de outros pases, e este momento
permite a criao de identidades coletivas globais a partir das organizaes nacionais, estas
passando agora a agir como subunidades transnacionais identificadas como porta-vozes
crticos. A Friends of the Earth serve bem para exemplificar. Ela uma rede de ONGs locais
de 70 pases que se unem em torno de campanhas comuns, envolvendo diversas organizaes,
que influenciam tomadas de decises no nvel local e outras vezes tentando influenciar
decises internacionais.
No segundo caso, que inclui alianas com outros atores e que tem sido chamado de
type-alliance, no existem identidades que perpassem a aliana, misturando-se, no entanto,
interesses nacionais com transnacionais (Nartikar & Woods, 2000). O mesmo risco de
defeco ou de veto player pode estar presente com mais probabilidades neste segundo tipo
de coalizes, embora claro que o que permite a coalizo entre atores de naturezas distintas
seja uma estratgia integrativa que mostra que certas metas em comum so compartilhadas,
apesar dos interesses que os separa5. Este foi o caso da discusso para a Antrtida de um
regime internacional de meio. Nesses casos, atores ecolgicos, comandados pelo Greenpeace6,
se organizaram na Coalizo Antrtica e do Oceano rtico (ASOC) e agiram com muita eficcia
estabeleceram uma aliana com atores estatais como a Frana e a Austrlia para influenciar

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

a redao do Protocolo de Madri, de 1991, regime este dos pases do Tratado Antrtico7 que
congelou por 50 anos qualquer possibilidade de prospeco mineral na Antrtida (Villa,
2004). Esse tipo de ao transnacional bem sucedido quanto s estratgias confere
legitimidade terica teoria das coalizes temticas.
Mas, por outro lado, as coalizes temticas e de bloco nem sempre refletem eficcia
nas estratgias porque em questes de meio ambiente elas podem se ver limitadas por uma
discusso que ope as percepes dos ativistas ambientais na administrao dos bens
pblicos globais, como os santurios ecolgicos, com a viso dos planejadores de polticas
pblicas dos governos sobre a temtica do desenvolvimento nacional. Um exemplo
interessante deu-se no Brasil atravs da aliana entre organizaes ambientalistas brasileiras
e americanas (particularmente a Environmental Defense Fund, National Wildlife Federation
e Sierra Club) em torno do projeto de construo da estrada Porto Velho-Cuiab. Em 1981, o
Banco Mundial aprovou o financiamento do asfaltamento da BR-364, que liga Cuiab a
Porto Velho. Como havia sido previsto por algumas entidades ambientalistas, o projeto
originou um impacto negativo sobre bosques e populaes indgenas. Indo mais fundo na
questo, trata-se de um dilema de ao coletiva que contrape uma viso universalista dos
bens pblicos globais (representados pelos ambientalistas) versus uma viso que sustenta
o desenvolvimento como um bem pblico nacional (na percepo do governo brasileiro).
Alguns exemplos mostram como uma coalizo abrangente pode ver limitada a sua
capacidade de influenciar a agenda se o carter normativo da proposta descolado do
contexto de interesses de outros atores estatais e transnacionais, como empresas
multinacionais. Um exemplo desse limite que atinge propostas de agendas desse tipo pode
ser lembrado na Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento de 1992, na
qual a proposta das ONGs ambientalistas feita em coalizo com organizaes
intergovernamentais como o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) e a Comisso
Econmica para Amrica Latina (CEPAL) de que os pases do Norte deveriam pagar uma
dvida ecolgica aos pases do Sul, por serem os primeiros responsveis por um padro
de desenvolvimento e de tecnologia geradora de boa parte dos desequilbrios ecolgicos e
da pobreza dos segundos (Guimares, 1995: 117).
Ao problematizar as propostas normativas que so altamente conflitantes com o que
os atores podem ceder, a teoria aplicada s condies do estabelecimento de coalizes (para
diferentes grupos de atores) destaca trs elementos que devem ser observados nas estratgias
dessas coalizes para serem eficazes: 1) diviso de tarefas que tende a aumentar o grau de
identidade; 2) criao de interesses e identidades acima dos particularismos dos grupos; e
3) uma agenda de demandas moderadas, que tornem vivel o objetivo (Zisk, 1988; Lipset e
Rokkan, 1967; Rodrigues, 1993). No exemplo comentado no pargrafo anterior, bem verdade
que a terceira condio estava ausente. Mas tambm deve se destacar que esse tipo de agenda
proposto, que hoje chamaramos de no-realista, tambm influenciado pelo contexto e
pela conjuntura histrica na qual se inscrevem. O fim da Guerra Fria e o clima de ativismo

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

que precederam Rio-92 geraram expectativas positivas a tal ponto que os parmetros do
normativo pouco se correspondiam aos interesses de alguns atores estatais tanto do mundo
desenvolvido como em desenvolvimento e de interesses transnacionais.8
No entanto, estratgias compensadoras aos insucessos podem ser geradas quando o
insucesso transformado num capital social de aprendizado9. Isso foi o que aconteceu em
1984 quando o governo brasileiro apresentou um projeto de financiamento ao Banco
Interamericano de Desenvolvimento (BID) para a construo da ligao Porto Velho-Rio
Branco. Antes, em 1980, o governo brasileiro tinha conseguido o financiamento para a BR364 (Cuiab-Porto Velho), projeto esse que ao ser implementado originou srias conseqncias
ao meio ambiente e s comunidades locais de agricultores e populaes indgenas. A
possibilidade de que os mesmos resultados originados da construo da BR-364 viessem a
se repetir originou uma forte reao de entidades ambientalistas brasileiras e americanas e
de organizaes dos povos indgenas.
A partir da, as presses foram dirigidas tanto ao governo brasileiro quanto ao BID:
Embora o governo brasileiro aceitasse em 1985 as condies do BID, a implementao do
projeto estava longe daquilo que tinha sido acertado, resultando na resistncia organizada
da coalizo ambientalista. No incio de 1987, os representantes dos seringueiros, dos
indgenas, dos ambientalistas e dos antroplogos brasileiros realizaram uma presso
sistemtica sobre todos os organismos brasileiros comprometidos com o projeto; similar
estratgia de presso foi desenvolvida na assemblia anual do BID. (...) Como resultante
desta presso, o BID suspendeu os desembolsos financeiros em dezembro de 1987 (...).
(Viola, 1992: 148)
Um aspecto importante para o sucesso das estratgias ambientalistas , sem dvida,
os recursos de que dispem. Nesse aspecto, os ativistas ambientalistas tm sido prolixos
na sua produo. Vejamos quais so esses recursos arregimentados e mobilizados pelos
ativistas verdes.

3. Os recursos mobilizados nas coalizes


Discutimos de maneira mais ampla em outros trabalhos (Villa, 1999a: 59-63; Villa,
1999b: 23-5) que os atores no-estatais transnacionais valem-se de um dos meios da poltica
na sua atuao internacional: a criao de consensos. De outro lado, os atores transnacionais
carecem da fora material do Estado (que a outra face do poder poltico). gerao de
consenso denominamos de influncia. Os ativistas verdes, verdadeiros profetas dasarmados
parodiando a Maquiavel, so capazes de exercer influncia no nvel da transnacional quando
tm a capacidade de determinar certos resultados independentemente das estruturas formais
de autoridade, como sugere Tomassini (1984). Dessa forma, a categoria influncia torna-se
a chave que permite medir e explicar em termos mais concretos (e sobretudo menos
apocalpticos para o Estado nacional) o alcance efetivo da ao transnacional pblica.

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

De outro lado, os atores transnacionais pblicos no estariam interessados em


estabelecer formas diferenciadas de poder poltico ou em concorrer por ele mas se
interessariam por orientar sua ao poltica de tal forma a gerar consenso em torno de
processos globais e transnacionais. A categoria de influncia torna-se assim o meio especfico
da ao poltica dos atores transacionais. Ora, qual a estrutura emprica da categoria de
influncia que permite visualizar a ao do ator transnacional? Em outras palavras, o que
permite o deslocamento do conceito abstrato de influncia para parmetros concretos em
processos transnacionais? Essa problemtica est relacionada diretamente com os recursos
de que dispem e mobilizam efetivamente esses atores. A agenda ambiental global e o
ativismo verde, via coalizes, um bom cenrio para mostrar a estrutura da influncia
transnacional em ao.
As coalizes, para terem sucesso, requerem a mobilizao de todo um conjunto de
recursos, embora nem sempre apaream juntos. Em primeiro lugar, a mobilizao de recursos
extra-coalizionais tais como conjuntura e opinio pblica so importantes para atingir
resultados eficazes. A vitria que obteve a Coalizo Antrtica e do Oceano rtico (ASOC),
em aliana com a Frana e a Austrlia, ao conseguir incluir no Protocolo de Madri de 1991
uma clusula que declara a Antrtida como reserva natural voltada para a paz e a cincia
(Villa, 2004: 143), foi muito influenciada por trs causas, todas de ordem conjuntural e
extra-coalizional: 1) a memria trgica de alguns fatos envolvendo as multinacionais do
petrleo, entre esses, o desastre ecolgico produzido na Alasca por um petroleiro da Exxon
Valdez, em 1989; 2) o clima de intenso ativismo ecolgico que precedeu a Rio-92; e 3) as
eleies nos EUA de 1991, em que Al Gore, vice-candidato na chapa do democrata Bill
Clinton, tambm assumia uma posio de ativista ecolgico internacional, chegando a propor
uma espcie de Plano Marshall para o meio ambiente dos pases pobres e em desenvolvimento
atravs da criao de um fundo de investimento de 100 bilhes de dlares.10
Tambm podem ser citadas como exemplo de aproveitamento de conjuntura as
presses que fizeram as coalizes ambientalistas mexicanas que se negavam a aceitar a
construo de uma auto-estrada na reserva ecolgica dos Chimalapas, no sudoeste do Mxico,
considerado talvez o maior ecossistema do pas. Uma coalizo de indgenas e ecologistas
agrupadas no Comit Nacional para la Defensa de los Chimalapas, aproveitando momentos
cruciais, eventos e aliados estratgicos [como] a Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, conseguiu tornar visveis
internacionalmente suas presses para deter a construo da auto-estrada e exigir a
delimitao de uma reserva camponesa em Chimalapas (Umlas, 1998: 172).
A ao direta pode ser um recurso interno de reforo s coalizes temticas para
mobilizar a opinio pblica. Esse tipo de recurso consiste na execuo de aes nos prprios
lugares onde se desenvolvem os projetos considerados no-procedentes, embora esse mtodo
no seja universal a todos os grupos, como no caso do Worldwide Fundation (WWF) que
prefere a poltica de lobby. Mas, comumente, nas coalizes de bloco sob a liderana de

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

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outras importantes organizaes como o Greenpeace, costuma-se reforar as campanhas de


mobilizao da opinio pblica com o uso desse mtodo. Vale lembrar, a ttulo de ilustrao,
o incidente de Mururoa, sob a jurisdio da Frana, em 1985, que teve o envolvimento do
governo francs no afundamento da embarcao Rainbow Warrior, da ONG Greenpeace,
trazendo srias conseqncias para o gabinete francs, alm do fato de que o embaixador
francs na Nova Zelndia chegou a ser advertido diplomaticamente com pedido de retirada,
j que o barco estava em guas do porto de Auckland, sob jurisdio da Nova Zelndia
(Trevisam, 1988). Nos anos 90, o Greenpeace fez uso dos mesmos mtodos na Frana para
tentar deter a ao do governo de Chirac de levar a cabo testes nucleares na mesma regio de
Mururoa, ou nas suas campanhas na Amaznia se amarrando a grandes rvores em protesto
pelo desmatamento causado por empresas madeireiras.
Um segundo recurso mobilizado pelos ativistas transnacionais de ordem epistmica,
com evidncias cientficas apresentadas para sustentar impactos ambientais localizados ou
globais. O sucesso das alianas pode depender do que o pensamento construtivista de Adler
e Hass (1992) tem chamado de comunidades epistmicas.11 Como argumentam Goldstein e
Keohane (1993), idias so importantes como road maps para orientar resultados polticos
quando recolhem experincias bem sucedidas em outros casos. No caso dos
clorofluorcarbonos (CFCs), as evidncias recolhidas em meados da dcada de 80 pelo British
Antartic Survey e por um relatrio conjunto da U.S National Aeronautics and Space (NASA)
e pelo PNUMA reforavam a tese da existncia de um buraco em cima da camada de oznio
causado pelos aerossis liberados pelos CFCs. Esses achados cientficos vieram a reforar a
tese dos ativistas ambientais da ASOC sobre as relaes sistmicas entre a presena humana
sem planejamento na Antrtida, os efeitos dos CFCs e as mudanas no nvel dos oceanos
(decorrentes da alterao climtica da Antrtida).
Como sustenta Peter Hass em trabalho dedicado temtica dos CFCs e o a influncia
das comunidades epistmicas: Em relao aos decision-makers de poltica externa as
incertezas sobre as causas do problema e possveis conseqncias, a comunidade epistmica
foi amplamente responsvel em identificar e chamar a ateno para a existncia de ameaas
camada de oznio e por pontuar acuradas escolhas polticas para sua proteo (Hass,
1992: 158). Mas que isso, como o prprio Hass destaca, a bem sucedida coordenao de
polticas para proteger a camada de oznio foi fortemente influenciada [por uma coalizo
formada] pelo ativismo de uma comunidade epistmica ecolgica, um network de
conhecimento de especialistas que compartilharam crenas sobre causas e efeitos, testes de
validao, valores e perseguiam metas polticas comuns. (Ibid.b p. 157)
importante destacar um elemento importante que aparece implcito nas palavras
anteriores de Hass. Isto , em certas circunstncias os prprios ativistas incorporam o rol
de comunidades epistmicas. Em 1988, o Greenpeace produziu um substantivo relatrio,
produto de sua Expedio Antrtica (1987-1988) demonstrando que a quase totalidade das
bases presentes na Antrtida no s no cumpriam o Cdigo de Conduta para Bases e

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

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Expedies seno que, alm disso, inauguraram prticas como a queima de lixo a cu aberto,
inclusive de plsticos, o despejo de esgoto sem prvio tratamento das bacias circundantes e
a disposio de resduos no gelo na espera do derretimento na primavera. A minuciosa
inspeo do Greenpeace constatou, como j o tinha feito a Science National Foundation dos
Estados Unidos (NSF), que as bases Palmer e Mc Murdo (da Inglaterra e EUA, respectivamente)
(...) no cumpriam o Cdigo de Conduta no que diz respeito disposio de resduos.
(Greenpeace, 1988)12
Porm, as evidncias cientficas tambm podem servir, no sentido contrrio, para
reforar teses opostas s sustentadas pelas coalizes ambientais. As tentativas de formular
um regime internacional que administre as mudanas climticas globais (a exemplo de
Kyoto) tm sido geralmente contestadas pelo argumento dos decision-makers dos EUA sobre
a falta de evidncias cientficas slidas. O argumento cientfico, que embaa o discurso
poltico, se baseia nas incertezas dos achados cientficos quanto aos seguintes pontos:
1) desconhecimento preciso dos ciclos naturais e dos efeitos humanos sobre os ciclos
naturais; 2) desconhecem-se os elementos que atuam como feedback e que aceleram ou
diminuem as taxas de mudana climtica; e 3) a maior incerteza se existe efetiva mudana
climtica global, que implicaria que dado equilbrio fosse atingido antes de um novo
equilbrio ser alcanado. (Helman, 1990: 195-7)
Esse argumento poltico, que tambm reflete as demandas de grupos domsticos
econmicos internos, mostra claramente que os recursos epistmicos podem ser acionados
para neutralizar o discurso ambientalista. Como o prprio Peter Hass (1990) tem admitido,
as comunidades epistmicas informam tambm as instncias polticas das agncias estatais
encarregadas da formulao de polticas pblicas sobre meio ambiente e desenvolvimento.
Tambm a neutralizao da ao do movimento verde mostra que nem sempre os atores
esto prestes a reconhecer, por analogia, que idias epistmicas bem sucedidas num issue,
como poderiam sustentar Goldstein e Keohane (1993), sirvam como road maps para ser
duplicadas num outro issue. Da por que o modelo bem sucedido do regime internacional
dos CFCs, que se baseou na forte influncia dos resultados obtidos pelas comunidades
acadmicas, pouco tem servido de exemplo para guiar uma soluo homloga para o caso
do aquecimento global.
A procura de evidncias cientficas que reforcem a argumentao de um ou outro
lado passa a ser assim uma espcie de corrida contra o tempo, que pode render ganhos
quando usadas em organismos multilaterais de arbitragem de regras solidamente
institucionalizadas e, portanto, vinculantes para os atores. Uma polmica recente,
envolvendo a Unio Europia e ambientalistas, de um lado, e os Estados Unidos, de outro,
ilustra bem o que queremos dizer com isso: os Organismos Geneticamente Modificados
(OGMs). possvel na Organizao Mundial de Comrcio (OMC) invocar o Princpio de
Precauo, que permite aos pases bloquear a importao de qualquer produto oferecendo
riscos sade pblica com base nas Sanitary and Phitossanitarius Measures (SPS) dessa

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

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instituio. A Unio Europia e organizaes ambientalistas pediram a abertura de um painel


na OMC contra os EUA, pas exportador do hormnio bife (que um OGM). O painel acabou
julgando a favor dos EUA. O SPS foi usado pelo painel da OMC em favor dos EUA e a
argumentao foi exatamente que a UE e ambientalistas no haviam produzido evidncias
cientficas suficientes para demonstrar os danos sade pblica por parte dos Organismos
Geneticamente Modificados em questo. (Weinstein e Charnovitz, S., 2001)
Tambm a mobilizao de recursos discursivos tem um rol importante nas alianas e
coalizes promovidas por grupos ambientalistas. A mobilizao desse recurso est vinculada
a uma agenda de demandas de claro cunho normativo. A mobilizao do recurso discursivo/
simblico decorre da identidade intersubjetiva universalista que atribui para si o movimento
ambientalista. De acordo com Fuks, uma das caractersticas que o movimento ambientalista
julga distingui-lo dos demais movimentos sociais sua universalidade. Ao contrrio do
movimento negro, feminista ou operrio, o movimento ambientalista declara-se como,
virtualmente, um movimento constitudo por todos os cidados do mundo (Fuks, 1996:
189). Essa identidade dos movimentos ambientalistas os define, portanto, como um tpico
demandante de bens globais ambientais e de polticas pblicas da mesma natureza, demandas
essas que tentam ser institucionalizadas em frmulas tais como patrimnio comum da
humanidade.
Essas frmulas universalistas so importantes porque conferem legitimidade ao
discurso ambientalista. Como tem mostrado o trabalho de Elizabeth Dore, na obra Green
Guerrillas: conflitcs and initiatives in Latin America and the Caribbean, editado por Hellen
Collinson, houve uma evoluo na percepo de que o discurso ambientalista poderia ser
uma boa oportunidade para revestir uma ao com legitimidade social. Em 70 no existiam
vozes legtimas reivindicando a preservao das florestas. Em 1990 nenhum grupo que
procure legitimidade poderia opor-se a esta palavra (Dore, 1996: 15).
Finalmente, na ordem dos recursos de ao devem se ressaltar tambm as campanhas
organizadas pelas coalizes ambientalistas. Este tipo de recurso tem sido utilizado com
muita eficcia, por exemplo, nos constantes envolvimentos pblicos com empresas
multinacionais. Alguns casos mais recentes ilustram de maneira muito clara a forma como
as campanhas dos ativistas ecolgicos conseguiram mudar as polticas de produo e de
mercado de algumas multinacionais. Em 1990, a multinacional Uniroyal Chemical Company
deixou de produzir o agente qumico alar, usado na conservao de mas, depois que
grupos de ativistas como o Ralph Neders Public Interest Research Group (PIRG) e o Natural
Resources Defense Council (NRDC) organizaram uma campanha pblica macia nos Estados
Unidos e no mundo todo (Wapner, 1995: 326-38). Em 1994, a NRDC produziu um estudo
segundo o qual o alar produzia riscos de cncer 240 vezes mais altos do que supunha a
Agncia de Proteo Ambiental dos Estados Unidos (EPA). O estudo em questo foi
apresentado no programa 60 Minutes da rede de televiso CBS. Ainda mais: os ativistas
pressionaram os supermercados a parar de vender mas contendo alar. O efeito foi

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

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devastador: a demanda de mas caiu significativamente e seus preos chegaram a nveis


muito baixos, resultando em perdas por 135 milhes de dlares s no Estado de Washington.
Esses efeitos e as presses dos ativistas levaram a Uniroyal Chemical Company a parar de
produzir a substncia no mundo todo.
O caso da Uniroyal Chemical Company no constitui, entretanto, um caso isolado
da mobilizao do recurso da campanha. Em 1991, a multinacional McDonalds Corporation
decidiu parar de produzir sua tradicional caixa para hambrguer, visando no usar mais
materiais como espuma e plstico. Ambos teriam na sua composio qumica o gs CFC,
responsvel pelo buraco na camada de oznio. A deciso da McDonalds foi o resultado da
presso de uma coalizo de grupos ambientalistas como Earth Action Network e Kids Against
Polution, que organizaram um abaixo-assinado no qual as pessoas assinantes sugeriam
McDonalds usar sacolas para servir o hambrguer. Na esteira dessa campanha, os ativistas
ecolgicos aproveitaram para protestar contra as polticas ambientalistas da multinacional
no mundo, de tal forma que ela se viu forada a estudar formas de reduzir os detritos slidos
produzidos por seus 11.000 restaurantes espalhados pelo mundo (Wapner, 1995: 326).
claro que os diretores da McDonalds no acreditam que faa muito sentido, ecolgico ou
econmico, parar de usar as caixas construdas base de espuma e plstico (ou controlar os
dejetos slidos). Mas eles esto respondendo a presses dos ativistas (Wapner, 1995, 327).
Atualmente, a ao das campanhas das coalizes tipo bloco favorecida tambm
pelo que Roberto Keohane e Joseph Nye, na mais nova verso de Poder e Interdependncia,
tm chamado de networks thickness ou espessura de rede. Esta categoria usada pelos
autores para denominar uma situao em que tenha havido um incremento da intensidade
entre as redes (netwoks), no nvel dos processos e dos atores. Tudo est conectado a tudo.
O econmico, a agenda social e o ambiental se interceptam transversalmente enquanto redes.
O que caracterizaria ao globalismo contemporneo, que o contexto no qual os autores
tentam atualizar e reinterpretar sua obra escrita em finais de 70, um alto grau de espessura,
na medida em que diferentes tipos de interdependncia se interceptam com intensidade
em vrios pontos. Desta maneira, os efeitos numa arena social podem ter profundos impactos
numa arena ambiental e vice-versa. (Keohane & Nye, 2001: 243)
O debate em torno da relao entre populao, meio ambiente e direitos reprodutivos
exemplifica bem a espessura de rede e como tal espessura pode ser funcional s coalizes
ambientalistas. De um lado, localizam-se aquelas organizaes principalmente as ONGs
ambientalistas americanas de vis conservador que sustentam um argumento
neomalthusiano, segundo o qual existe uma relao direta e quase mecnica entre o
crescimento populacional e o aumento da pobreza, escassez de alimentos e crise ambiental
global, sem levar em conta (...) os nveis extremamente diferenciados de padres de
produo, e de controle e acesso aos recursos entre as diferentes classes sociais (...). A
partir de diagnsticos desse tipo, a formao de alianas entre importantes setores do
ambientalismo norte-americano e de entidades de planejamento familiar fortaleceu

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

imensamente o poder de mobilizao das teses neomalthusianas junto opinio pblica e


s agncias provedoras de recursos para o controle populacional. (Mello, 1995: 172)
Uma das problemticas contemporneas onde a espessura de rede quase autoevidente a interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento, o que tem sido
aproveitado com bastante expertise pelas redes de ativistas ambientais transnacionais. Mas
a interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento chama a ateno para o efeito
dos fatores estruturais (ou contextuais) sobre as coalizes. Antes observemos alguns
desdobramentos sobre a institucionalizao internacional da interdependncia dessas duas
arenas.

4. Desenvolvimento e meio ambiente: os fatores estruturais como


incentivos s coalizes
De uma perspectiva institucional, a discusso introduzida pelo Relatrio Brundtland
da ONU em finais da dcada de 80, chamando a ateno para os estreitos vnculos entre
desenvolvimento sustentado e meio ambiente13, foi decisiva. O relatrio quase taxativo ao
identificar os desnveis de desenvolvimento como uma das principais causas e, ao mesmo
tempo, um dos principais efeitos dos problemas ambientais. A disparidade de
desenvolvimento fica evidente na distribuio per capita da renda mundial. Para 1984, as
economias de alta renda chegavam a ter um rendimento per capita na faixa mdia de 11.320
dlares, enquanto que havia pases de baixa renda com um rendimento per capita de 190
dlares (Banco Mundial, 1986). Portanto, o relatrio considera intil tentar abordar esses
problemas fora de uma perspectiva mais ampla, a qual teria que enfocar, necessariamente,
os problemas subjacentes pobreza mundial e desigualdade internacional. Em outras
palavras, se em dcadas passadas tivemos de assistir ao aumento acentuado da
interdependncia econmica das naes, agora os desequilbrios ambientais globais
acrescentam um novo tipo de complexidade, que poderia ser chamado de interdependncia
ecolgica. Esse tipo de interdependncia pode ser entendido no sentido definido por Keohane
& Nye (2001), isto , como efeitos e custos recprocos que derivam da interao dos atores,
mesmo quando estes no sejam equivalentes, o que gera a chamada interdependncia
complexa ou assimtrica.
O Relatrio Bluntland claro ao destacar este tipo de interdependncia assimtrica
quando analisa as relaes desiguais entre pases desenvolvidos e pases em desenvolvimento
em torno do meio ambiente. Os pases em desenvolvimento tm de atuar num contexto em
que se amplia o fosso entre a maioria das naes industrializadas e em desenvolvimento, em
matria de recursos; sendo que o mundo industrializado j usou grande parte do capital
ecolgico do planeta. Essa desigualdade o maior problema ambiental da terra. Porm, ao
contrrio do que se poderia pensar, a relao entre meio ambiente e desenvolvimento se fez
evidente pouco tempo atrs:

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

Rafael Duarte Villa

Os problemas ambientais com que nos defrontamos no so novos, mas s recentemente sua
complexidade comeou a ser entendida. Antes, nossas maiores preocupaes voltavam-se para
os efeitos do desenvolvimento sobre o meio ambiente. Hoje, temos de nos preocupar tambm
com o modo como a deteriorao ambiental pode impedir ou reverter o desenvolvimento
econmico. (...) O mpeto menos acelerado da expanso econmica e a estagnao do comrcio
mundial na dcada de 80 desativaram a capacidade de todas as naes para reagirem e ajustaremse. Os pases em desenvolvimento que dependem da exportao de produtos primrios foram
especialmente atingidos pela queda desses produtos. Entre 1980 e 1984 esses pases perderam
cerca de US$ 55 bilhes nas suas exportaes devido queda dos preos de produtos primrios,
e o golpe foi sentido mais profundamente na Amrica Latina e na frica. (Comisso Mundial
sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, 1988)

Como conseqncia desse perodo de menor crescimento da economia mundial, ligado


a obrigaes maiores como o servio da dvida externa e um declnio nos fluxos de
financiamento, muitos pases em desenvolvimento passaram a enfrentar graves crises
econmicas. De fato, mais da metade destes pases teve seu Produto Interno Bruto (PIB) per
capita reduzido no perodo de 1982-1985, sendo que para o conjunto dos pases em
desenvolvimento o PIB per capita caiu cerca de 10% nos anos 80.
Nesse clima de crtica e autocrtica de organizaes multilaterais como a ONU sobre
as responsabilidades com o desenvolvimento dos pases pobres e em desenvolvimento, os
atores no-governamentais ambientalistas transnacionais fizeram, de um lado, uma
apropriao do discurso do desenvolvimento e, de outro, uma janela de oportunidades para
ter um foco concreto e visvel na sua ao coletiva. Quer dizer, a discusso crtico-global
sobre o desenvolvimento deu oportunidade a tais atores para avanar do discurso ao,
sobretudo como canais privilegiados de gerenciamento de projetos de desenvolvimento assim
como canalizao de recursos para implementar projetos sociais e/ou ambientais em
comunidades locais dos pases mais pobres ou em desenvolvimento. Essa tarefa se viu
facilitada porque tanto os organismos internacionais como o PNUD e o PNUMA, embora
tivessem que executar diretamente os projetos em pases pobres e em desenvolvimento,
acabam praticamente terceirizando essa funo regulamentar em executings agencies, como
mostrado para o caso do PNUD por alguns pesquisadores da problemtica do desenvolvimento.
O PNUD limita-se na maior parte dos casos funo de rgo financeiro, conferindo fundos
necessrios para cobrir os custos internacionais (custos de operacionalizao) de projetos,
cuja execuo vem confiada s agncias de execuo (executing agencies) do Sistema das
Naes Unidas e, tambm, a partir de 1984, s ONGs internacionais que tenham carter
consultivo junto ECOSOC [Conselho Econmico e Social da ONU]. (Natividade, 2003: 50)
Reforando essa tendncia a repassar o gerenciamento de projetos a executing agencies,
foi institucionalizado pelas agncias multilaterais de desenvolvimento como PNUDA e
PNUMA, pelas agncias internacionais de financiamento ao desenvolvimento como o Banco
Mundial e, nos 90, pela Unio Europia, o conceito de cooperao descentralizada, que frisa

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ALIANAS E COALIZES NO ATIVISMO VERDE TRANSNACIONAL

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o envolvimento de instncias multilaterais e organizaes no-governamentais na execuo


de projetos para os pases pobres e em desenvolvimento.
O resultado imediato foi que os pases da OECD e dos organismos multilaterais
passaram a estabelecer acordos informais com as ONGs ambientalistas de maiores recursos
humanos, tcnicos e financeiros, tais como a WWF, OXFAM, Earth of Friends, entre outros,
para que como receptores de recursos fizessem tambm o papel de organismos executores
de projetos. Nessa funo de executing agencies em 1975, e no marco da cooperao
descentralizada, os pases da Organizao para a Cooperao Econmica e o Desenvolvimento
repassaram 100 milhes de dlares para as ONGs do Terceiro Mundo; em 1985, a quantia
subiu para 1.1 bilho. Esse aumento das quantias repassadas s ONGs revela que se deposita
mais confiana na experincia e eficcia desses atores do que nas burocracias oficiais, no
que tange canalizao e alocao dos recursos para projetos locais de desenvolvimento
(Cernea, 1989: 117-18). Os pases favorecidos com o financiamento de projetos pouco podem
fazer para chamar a responsabilidade pela administrao direta desses projetos porque so
submetidos s chamadas clusulas de condicionalidade de ajuda, que incluem um pacote
de clusulas que limitam a execuo do projeto a uma ONG de escolha do organismo ou pas
financiador (Natividade, 2003).
O estabelecimento desse tipo de parcerias-coalizes no institucionalizadas entre
ativistas ambientais, OECD e organismos multilaterais de ajuda ao desenvolvimento que
resulta em clusulas de condicionalidade para execuo de projeto ressalta o fato de que o
fortalecimento dos atores no-governamentais mais poderosos, como algumas organizaes
ambientais, no incompatvel com a distribuio do poder internacional entre os atores
estatais. Pelo contrrio, este tem sido funcional s metas dos ambientalistas apesar de seu
discurso universalista. Nessa mesma perspectiva da cooperao descentralizada e
condicionada j para 1989, as ONGs dos pases do G-7 direcionaram 6.4 bilhes de dlares
aos pases em desenvolvimento, o que representou 12% de toda a ajuda pblica e privada
dos pases desenvolvidos (ibid).
Mas tambm as ONGs ambientalistas transnacionais parecem ter um senso de
oportunidade afinado para aproveitar algumas brechas deixadas pelos pases da OECD. Se
verdade que a atuao das ONGs ambientalistas se viu favorecida pela parceria-coalizo
centrada em ajudas condicionadas ao desenvolvimento, tambm no menos certo que as
retiradas dos Estados da OECD em matria de ajuda ao desenvolvimento so aproveitadas
por organizaes ambientalistas fortes para tomar suas prprias iniciativas. Veja-se o seguinte
exemplo: nos ltimos 20 anos tem havido uma diminuio dos fundos pblicos de
financiamento internacional de ajuda ao desenvolvimento e ao aumento dos fundos privados.
Os pases industrializados do Norte no tm cumprido com regularidade as metas de destinar
0,7% ao ano de seus PIB para ajuda ao desenvolvimento. A ajuda dos pases industrializados
ao desenvolvimento sofreu uma contrao em percentual sobre o PIB de 0,33% em 1986-87
para 0,22% em 1997, os capitais privados passaram no mesmo perodo de 0,19% a 0,59%. (ibid)

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Essa diminuio dos fundos pblicos ao desenvolvimento e o aumento da participao


privada talvez expliquem o porqu de algumas poderosas ONGs ambientalistas serem capazes
de financiar seus prprios fundos e projetos que vinculem meio ambiente e desenvolvimento.
Exemplo claro disso constitui a WWF que, nas ltimas dcadas, tem financiado projetos
de conservao, reflorestamento ambiental e assistncia tcnica sanitria em vrios pases,
entre os quais se destacam a Zmbia, Camares e Santa Lucia (Wapner, 1995: 331-332).
Atualmente a prpria WWF financia um ambicioso projeto de desenvolvimento hdrico em
todo o Brasil, apoiado na campanha gua para todos.14
Mas a implementao de projetos de desenvolvimento por parte de ONGs
ambientalistas tambm pode ser facilitada pela declarada incapacidade das lideranas dos
pases pobres para superar os condicionamentos estruturais de suas economias nacionais.
Como a economia mundial tem se expandido desde a poca colonial at o presente, as elites
domsticas econmicas e polticas tm ingressado em alianas com foras internacionais
para mudar os padres tradicionais de propriedade da terra, (introduzir) pacotes tecnolgicos
e assentamentos de comunidades locais.(Silva, 1998: 239)
As alianas dos ativistas ambientais sobre temticas de meio ambiente e
desenvolvimento podem ser estimuladas tambm pelas comunidades locais que se sentem
ameaadas por prticas predatrias de grupos econmicos, como costuma acontecer com
comunidades que vivem em regies de florestas densas e que sentem ameaadas suas fontes
de sobrevivncia. Em conseqncia, essas alianas abrem espao poltico para polticas
que oferecem meios de subsistncia alternativas para moradores das florestas e populao
rural prxima das florestas. (Barraclough & Ghimire, 1996)
No entanto, numa arena to delicada como a interdependncia entre a arena ambiental
e a de desenvolvimento, as coalizes devem ser observadas pelo prisma mais ad hoc. A
mesma problemtica da interdependncia entre meio ambiente e desenvolvimento pode, em
condies diferentes, opor e criar tenses entre parceiros que juntam esforos em outro
issue da mesma natureza. O exemplo da campanha contra Bancos Multilaterais de
Desenvolvimento (campanha MBD) resume bem esse carter ad hoc das coalizes e alianas
abrangentes. E, ao mesmo tempo, resume bem o que tem sido o objeto deste trabalho, a
formao e ao de alianas e coalizes no ambientalismo.
A campanha iniciou-se em 1981, tendo como tema o projeto de desenvolvimento da
Amaznia Oriental Brasileira (Rondnia e o Noroeste de Mato Grosso), conhecido como
Polonoroeste. Para esse objetivo o Banco Mundial e o governo brasileiro assinaram em incios
dos anos 80 um acordo que inclua a pavimentao da rodovia BR-364, ligando Cuiab a
Porto Velho. Complementarmente, outros projetos tambm estavam includos como
assentamentos de pequenos camponeses, proteo de reas indgenas e ambientais. Desde o
incio do projeto em 1981, os danos ambientais, os prejuzos s comunidades indgenas e o
aumento demogrfico (causado por migrantes internos em busca de trabalho) sem infraestrutura adequada para atend-los chamaram a ateno de grupos de ativistas ambientais e

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do Brasil. Este foi motivo para que se formasse uma aliana do tipo bloco entre trs grupos
ambientalistas dos EUA: Natural Resources Defense Council (NRDC), National Wildlife
Federation (NWF) e Environmental Policy Institute que depois ampliaram a coalizo com
grupos de ativistas brasileiros. Com isso dava-se incio campanha contra os Bancos
Multilaterais de Desenvolvimento ou campanha BMD, que se estenderia por todos os anos
80. A campanha dos ativistas ambientais no pedia que os BMDs deixassem de financiar o
desenvolvimento, mas que esse financiamento fosse feito de acordo com os princpios do
desenvolvimento sustentado.
A Campanha BMD em relao ao projeto Polonoroeste mostrou grande flexibilidade
nas alianas, permitindo ampliar a base da coalizo inicial e a transformao da natureza da
aliana que deixou de ser bloco, como ensina a teoria das coalizes, para se transformar
numa aliana abrangente na qual se compartiam interesses e identidades ao mesmo tempo.
Inicialmente se forjou uma aliana informal com funcionrios do prprio Banco Mundial
(...) sensveis s questes ambientais. (Rodrigues, 1993: 220) Depois esta aliana se ampliou
ainda mais quando as presses polticas foram dirigidas ao Congresso dos Estados Unidos.
Os motivos das presses a essa instituio eram dois: o Congresso tem instrumentos e
maneiras de pressionar a Secretaria do Tesouro dos EUA. Afinal de contas, o diretor do
organismo sempre um estadunidense (ao contrrio do FMI que sempre dirigido por um
europeu). Segundo, a interdependncia das relaes entre os financiamentos do Banco
Mundial ao desenvolvimento e a questo da legitimidade de tal poltica do Banco Mundial,
se se levasse em conta a opinio dos representantes dos principais responsveis em ltima
instncia pelos fundos para o financiamento, o contribuinte dos EUA. Se uma parcela da
renda oriunda de impostos americanos est sendo utilizada para financiar instituies cujas
aes contrariam os interesses dos contribuintes, estes esto legitimados a manifestar sua
posio forma como esses recursos esto sendo aplicados (ibid., p. 221).
Mas tambm o caso da Campanha BMDs mostrou uma outra caracterstica que
pouco frisada pela teoria das coalizes e alianas: os riscos de defeco nas coalizes temticas
amplas podem ser mais eficazes quando descartam consideraes ideolgicas entre seus
parceiros e refletem posies mais pragmticas. Essa pode ser uma quarta condio
importante para a eficcia da ao da coalizo, que se acrescenta quelas trs j tratadas no
item sobre a natureza das alianas.15
O caso da Campanha BMD bem pertinente para ilustrar o que estamos sugerindo.
Agindo de maneira estritamente pragmtica a coalizo ambientalista estabeleceu uma aliana
com setores mais conservadores no interior do Congresso dos EUA, com especial destaque
para a aliana com o senador republicano, o ultraconservador Robert Karsen, que, numa
posio nacionalista fazia frrea oposio aos desembolsos de financiamento ao
desenvolvimento por parte dos EUA. O objetivo dessa aliana de risco, que certamente no
tinha nenhuma relao ideolgica, era valer-se do discurso de Karsen para pressionar o
Banco Mundial a redirecionar os fundos para projetos de desenvolvimento auto-sustentados.

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O clculo das organizaes ambientalistas era o de que o Banco Mundial no arriscaria


colocar um bom motivo em mos de Karsen para atingir sua demanda de cortar a ajuda dos
EUA Associao Internacional de Desenvolvimento (AID) e aos Bancos Multilaterais de
Desenvolvimento. Com a suspenso dos desembolsos para o Plonoroeste em maro de 1985,
o clculo pareceu correto e tambm a ao pragmtica dos grupos.
Em resumo, um aspecto importante das estratgias de alianas promovidas por
algumas ONGs ambientalistas transnacionais so as parcerias formais e informais que
estabelecem na interao com os planos governamentais e intergovernamentais. Essas
parcerias expressam uma grande flexibilidade, o que revela muitas vezes uma face pragmtica
e instrumental, e inconstncia de princpios, no significando, no entanto, que entre as
ONGs no existam posies doutrinrias em confronto, como mostra Viola (1987).
O sucesso da coalizo sobre os BMD levou tambm a uma ampliao da agenda de
questes para a Amaznia brasileira. Como resultado das prprias mudanas acontecidas
no sistema poltico brasileiro com a passagem do governo ditatorial para o democrtico
permitiu-se ampliar o nmero de atores envolvidos e o adensamento da agenda setting
inicialmente formulada. Como assinala Schmink e Woods (1992), o retorno do Brasil
democracia permitiu a formao de uma grande coalizo formada por partidos polticos
locais, ONGs locais e internacionais e pelo Congresso dos EUA. De outro lado, esta coalizo
favoreceu solues de desenvolvimento comunitrio para grupos sociais subordinados
(ndios, pequenos agricultores) tais como o estabelecimento de reservas extrativas e a
demarcao de terras indgenas.
Finalmente, o caso da Campanha dos BMDs mostra bem um aspecto que tem sido
explorado pela teoria que trata de assuntos intermsticos (Milner, 1997; Putnam, 1993; Russet,
1982): os efeitos da poltica interna sobre realinhamentos em poltica internacional e viceversa. O argumento poltico defendendo a legitimidade dos cidados americanos se
envolverem internacionalmente em questes ambientais foi crucial para a campanha BMD.
Ele tornou possvel que ONGs estrangeiras pudessem se manifestar sobre problemas
ambientais em pases em desenvolvimento, sem serem acusadas de ingerncia na soberania
nacional. (Rodrigues, 1993: 221-2)
Esse tipo de articulao poltica no nvel da sociedade tendo como operadores as
coalizes de ativistas tende a relaxar a crena realista na unidade e racionalidade da poltica
externa de um pas, pela qual este age como um bloco monoltico dado que a
internacionalizao da economia e de diversos fenmenos sociais fomenta a superao da
fronteira interna/externa e, conseqentemente, a internacionalizao da agenda domstica.
[sublinhado nosso] (Soares de Lima, 2000: 287). Isso significa que na sua ao a poltica
externa de um Estado no representa somente interesses coletivos de um pas no plano
mundial, mas tambm passou a negociar internacionalmente interesses setoriais. (Oliveira,
2004: 1). Dessa forma, as presses domsticas geram demandas no s por ganhos
distributivos domsticos, como supe a teoria intermstica, mas tambm por formas de

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accountability na atuao internacional de um pas e das organizaes multilaterais das


quais participa. Grupos societais afetados internamente de maneira negativa pelo
gerenciamento de seus recursos podem passar a traduzir suas demandas em formas
substantivamente polticas (por exemplo, questionando a legitimidade de determinada
poltica). Instncias como o legislativo, segundo mostra a campanha do BMD, so importante
para traduzir esse tipo de demanda, e as coalizes de ativistas verdes podem ser um importante
meio a partir da qual possvel colocar a demanda na agenda dos rgos nacionais, originandose um circuito que tem um impacto sobre instncias do sistema internacional com feedback
sobre o domstico.

Concluses
Retomando o conceito de influncia podemos concordar que ator transnacional tem
influncia mesmo quando carece de meios de coero, ao se valer de meios consensuais
para conseguir o objetivo de encontrar obedincia nas vontades alheias: justamente esse
aspecto do ator transnacional dos menos estudados na sua insero nos processos
transnacionais. Quais so as condies contextuais que permitem no a atores isolados,
mas a atores agindo em coalizes atingir eficincia na sua ao intermstica? Partimos do
fato de que as condies que permitem o sucesso ou insucesso das coalizes dos verdes no
so internas ao ator. Por isso, no nos detivemos no estudo das caractersticas endgenas
dos grupos de ativistas e de suas coalizes ao longo deste trabalho.
Assim podemos concluir que a sua eficcia no exerccio da influncia depende da
conjuno de estratgias de mobilizao de recursos polticos e extracoalizes (como a opinio
pblica), discursivos, epistmicos e de campanhas, assim como da habilidade em conciliar
interesses e identidades nos tipos de coalizo prescritos pela teoria (temtica ou abrangentes).
Depende tambm da maneira como suas estratgias os levem a conciliar senso da realidade
com senso da oportunidade, atenuando o voluntarismo normativo que decorre de sua
identidade universalista. E depende tambm do sucesso ou insucesso de suas estratgias
da habilidade em transformar e mostrar para os cidados de um pas o carter sistmico de
suas demandas e a forma como elas afetam seus direitos.
No entanto, a influncia e a eficcia dessas coalizes no podem ser explicadas por
referncia exclusiva a estratgias racionalistas, seno que tambm necessrio utilizar como
varivel explicativa o aspecto contextual, ou aspecto estrutural da arena na qual se insere a
ao das coalizes. Ans Kolk (1996), numa posio um tanto extrema, referindo-se coalizo
vitoriosa na Amaznia brasileira em torno da agenda de financiamento predatrio, reservas
e assentamentos indgenas, em finais dos anos 80, tem argumentado que em ltima instncia
foram fatores externos que inclinaram a balana em favor da coalizo de desenvolvimento
comunitrio16. Em suma, em matria ambiental, como tem argumentado Eduardo Silva, o
sucesso do resultado poltico depende, de um lado, da dinmica da coalizo formada entre

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atores sociais, estatais, internacionais e organizaes no-governamentais e, de outro, das


estruturas especficas histricas internas e internacionais nas quais eles esto inseridos.
Essas alianas e condies estruturais definem a soma de poder que coalizes concorrentes
conseguem para sustentar apoio para polticas alternativas durante o estgio de formulao
do processo decisrio (Silva, 1998: 232-4).
Assim, parte do sucesso das estratgias se explica pela natureza descentralizada da
arena ambiental global. Com isso queremos dizer que a questo ambiental escapa do
monoplio de solues polticas e tcnicas exclusivas dos centros estatais ou
intergovernamentais multilaterais. Em outras palavras, tais arenas so descentralizadas nas
suas solues, o que permite que sejam permeveis nos processos de deciso, em maior ou
menor medida, a coalizes transnacionais de ativistas ambientalistas.
A comparao entre dois processos, um de natureza dura (a questo nuclear) e outro
de natureza soft nos permite compreender melhor a importncia do contexto da ao das
coalizes ambientalistas. A globalidade das questes termonucleares supe que o arranjo
dos atores estatais hegemnicos condio suficiente nos processos de deciso. A globalidade
da questo ambiental implica, por sua vez, que os arranjos dos centros estatais hegemnicos
possam ser insuficientes ou incuos sem a colaborao de potncias intermedirias e de
alguns atores no-estatais, quer sejam comunidades epistmicas, empresas multinacionais,
organismos internacionais como o PNUMA, e organizaes de ativistas verdes, como
mostraram os acontecimentos da criao de regimes internacionais em torno dos casos dos
CFCs e da Antrtida. Esses outros atores internacionais no podem ser concebidos s como
concorrentes do Estado mas tambm como geradores de recursos que podem fazer uma
contribuio para uma administrao mais eficiente da anarquia internacional em arenas
de exerccio de poder brando como as de natureza ambiental.
A reivindicao dos fatores estruturais e seu impacto sobre coalizes no deve levar
a acreditar, como o faz a posio neo-realista de Kolk, que na arena ambiental o ambiente
externo em qualquer momento estgio crucial para orientar os resultados prticos do
processo de deciso. Como argutamente tem sugerido Silva (1997), num primeiro estgio,
os fatores estatocntricos e as idias so mais importantes no processo de formulao de
polticas, enquanto o autor chama de dimenses sciocntricas pesam mais no resultado
final. O que certo, acrescenta Silva, que os fatores internacionais inclinam a balana de
poder entre foras domsticas concorrentes.
Finalizemos este trabalho com uma reflexo epistemolgica. No propsito dizer
que o Estado nacional a unidade poltica errada para administrar os processos ambientais
globais, mas de mostrar significativas evidncias de que a natureza descentralizada das
arenas ambientais relativizam o monoplio da administrao poltica e tcnica estatal. Isso
nos leva a um ponto importante na discusso terica da ao coletiva dos atores no-estatais
transacionais pblicos. verdade que ainda no se pode conferir-lhes um estatuto terico a
uma teoria de ator no-estatal em contraste com a ainda slida teoria do Estado. Porm

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necessrio distinguir dois nveis de cognio cientfica quando se compara o ator estatal e o
no-estatal: maturidade do ator e ao do ator. A ausncia da primeira condio no impede
o exerccio da segunda. Se algo nos sinaliza o estudo de coalizes e alianas ambientalistas
que, se aceitamos que a ainda poderosa concepo realista arquitetou uma bem sucedida
teoria da ao do Estado, tambm vivel pensar uma teoria da ao do ator no-estatal. O
que seria insensato pensar que no nvel ontolgico os atores transnacionais sejam projetos
amadurecidos para ser considerados j como alternativas histricas de organizao poltica
e social ao Estado.
O reconhecimento da imaturidade ontolgica do ator estatal, no entanto, no
incompatvel com a constatao da existncia da ao do ator, em nveis nacionais e
internacionais. Os recursos polticos e materiais com que contam os atores no-estatais
transnacionais so menos slidos que aqueles que o Estado gera e possui, mas em
compensao a ao no-estatal pode ser mais dinmica que a do prprio Estado, embora
lhe faltem os instrumentos da fora (exrcitos) e da diplomacia. Mas a influncia dos atores
no-estatais, no sentido em que a definimos, e de suas coalizes, pode ser objeto de
constatao em proporo natureza da arena especfica. Com isso retomamos a nossa
hiptese terica de que a definio do que podemos chamar de atores relevantes ou essenciais
do sistema internacional passou a ser uma funo da arena especfica em que atuam. Porm,
necessrio reconhecer que ainda no emergiu um programa de pesquisas empricas que
nos mostrem a extenso qualitativa da influncia dos atores no-estatais.

Notas
1

Os problemas intermsticos, isto , os problemas da agenda domstica, so internacionalizados, e os


internacionais so nacionalizados.

Ver: http://www.tierramerica.net/riomas10/noticias0309_2.shtml).

O rendimento institucional aqui entendido como capacidade de gerir a vida coletiva e manter
instituies eficazes. (Putnam, 2002)

Quanto aos resultados de Cpula Mundial sobre Desenvolvimento Sustentado, a coalizao de ONGs
ambientalistas formada por Greenpeace, Oxfam, WWF, entre outros, expressava que a linguagem do
chamado Plano de Ao era pr-elaborado e pr-Rio. Na mesma direo, o diretor do PNUD expressava
que El hecho es que la frmula de Ro no funcion, y por eso estamos hoy donde estamos, funcion,
y por eso estamos hoy donde estamos (http://www.tierramerica.net/riomas10/noticias0309_2.shtml)

Para um estudo de estratgias integrativas, ver o estudo de Jay ROTHMAN. From confrontation to
Cooperation. London: Sage Publications, 1992.

Alis, interessante registrar que o Greenpeace o nico ator no-estatal que tem uma base de
operaes cientficas na Antrtida e o nico que participa com status de parte no-consultiva (isto ,
com direito a voz, mas sem voto) das reunies do Tratado Antrtico.

Este tratado foi assinado em 1959 e reunia, inicialmente, todos os pases que tm instalado uma base
cientfica ou que fazem reivindicaes de soberania: Chile, Argentina, Inglaterra, Estados Unidos,

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Japo, Noruega, Austrlia, Nova Zelndia, Peru, Equador, frica do Sul, China, Unio Sovitica,
Frana e Espanha. O Brasil se integrou ao Tratado antrtico em 1983.
8

Deve-se lembrar que a oposio a uma conveno global sobre aquecimento global no s veio dos
Estados Unidos, mas tambm dos pases produtores de petrleo do Oriente Mdio e das multinacionais
do ramo.

Uso aqui o termo no sentido atribudo por Putnam: o capital social diz respeito a caractersticas da
organizao social como confiana, normas e sistemas, que contribuem para aumentar a eficincia da
sociedade, facilitando as aes coordenadas (Putnam, 2002: 177).

10

Jornal do Brasil, Clinton quer ver os Estados Unidos na vanguarda ambiental, 2/11/1992.

11

Para Adler e Hass as comunidades epistmicas so menos um novo ator internacional ou unidade
de anlise; mais que isso, so veculos para o desenvolvimento de premissas tericas acuradas sobre
interpretaes coletivas e escolhas. (Adler & Hass, 1992: 362)

12

Ibid., p. 64. Por outro lado, esta atitude negligente dos Estados Unidos no deixa de ser um paradoxo
para um pas que apresenta os Estudos de Impacto Ambiental (EIA) mais desenvolvidos do mundo.

13

O Relatrio Nosso Futuro Comum foi feito pela Comisso Mundial sobre Meio Ambiente e
Desenvolvimento da ONU, de 1983 a 1987. A Comisso foi presidida por Charlem Brundtland,
Primeira Ministra da Noruega. Da ser conhecido como Relatrio Brundtland.

14

Ver : http://www.wwf.org.br/projetos/agua_programa.htm

15

Essas trs condies iniciais seriam: diviso de tarefas que tende a aumentar o grau de identidade,
criao de interesses e identidades acima dos particularismos dos grupos, e uma agenda de demandas
moderadas.

16

Esses fatores externos incluiriam, entre outros, as negociaes e o ativismo que antecederam a
Conferncia Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, o compromisso do G-7 e do Banco
Mundial de assumir responsabilidade mundial pelo meio ambiente.

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