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DIREITO ADMINISTRATIVO A

FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO


CONCEITO DE FUNO ADMINISTRATIVA EM FACE AOS PODERES DO
ESTADO
Abordagens do Estado: subjetiva (orgnica) e objetiva (institucional).
Uma abordagem adotada pela Teoria Poltica trata os Poderes como funes
do Estado. No entanto, os Poderes no se referem a funes, mas a
estruturas, organismos do Estado. A funo do Estado em si se divide em
funo administrativa, funo legislativa e funo judicial. Os Poderes se
referem a uma perspectiva orgnica, subjetiva do Estado, se refere a quem
o Estado. As funes se referem a uma perspectiva institucional, objetiva do
Estado, se refere ao que faz o Estado. Importante frisar que esta uma
concepo clssica e dogmtica, atualmente h diversas discusses sobre as
divises objetivas e subjetivas do Estado.
Os sujeitos do Estado se estabelecem a partir do que ele faz.
Fundamentalmente o Poder Executivo administra, sua funo tpica. Assim
como a funo tpica do Poder Legislativo legislar e do Judicirio julgar.
Porm, no h uma diviso estanque entre as funes. Na realidade cada
Poder possui as trs funes.
Atipicamente o Poder Judicirio possui as funes administrativa e legislativa
(Projeto de Lei Oramentria do Judicirio), atipicamente o Poder Executivo
possui a funo legislativa (Medida Provisria, Lei delegada, Projeto de Lei)
mas no a funo de julgar. No h coisa julgada pelo Poder Executivo,
somente pelo Poder Judicirio. No h questo de mrito no mbito Executivo
que no possa ser apreciada pelo Poder Judicirio (a ideia de que as decises
administrativas s podem ser analisadas por seu aspecto processual e legal
mas no material decorrente de usos e costumes da histria cultural
brasileira,
sem
guarida
na
Constituio
Federal
ou
em
leis
infraconstitucionais).

FUNDAMENTOS DE DIREITO ADMINISTRATIVO


HISTRIA DO DIREITO ADMINISTRATIVO E SUAS INFLUNCIAS
Leitura sugerida: MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO. Manual de Direito
Administrativo.
Na Antiguidade e na Idade Mdia no se tinha o Direito Administrativo como
conhecemos hoje. O perodo Absolutista se aproxima, na histria da
humanidade, de forma muito superficial do que hoje se conhece como Direito

Administrativo, por conta da centralizao do Estado e algumas regras que


norteavam a sociedade da poca (a exemplo de regulaes urbansticas).
Mas ainda se est afastado do Direito Administrativo como o estudamos.
na segunda modernidade que o Direito Administrativo encontra sua
racionalidade, com o Estado de Direito e o Princpio da Separao de Poderes,
tendo como marco simblico a Revoluo Francesa (ressalte-se que essa
historicidade visa conhecer a Civil Law).
Importante destacar trs grandes fontes para o Direito Administrativo: lei,
jurisprudncia e doutrina. Destes, a doutrina a mais importante para a
sistematizao do Direito Administrativo atual.
Das leis, como marco simblico, citam-se a Lei 16 de 24/08/1790 (organiza a
funo pblica de forma independente das demais funes) e a Lei 28 do
Pluvioso do Ano VIII - 17/02/1800 (esta uma lei francesa, que pela 1 vez
traz normas especficas aplicveis ao Estado, normas que vo regular a
atuao administrativa do Estado e a proteo do cidado).
Sob o ponto de vista da jurisprudncia, h o famoso Caso Blanco de 1873 - foi
aqui que na Frana se consagrou o critrio distintivo do que ou no Direito
Administrativo, porm, houve muita controvrsia na escolha do critrio, que
poca foi escolhido como o critrio de servio pblico.
Blanco, em 1 lugar, no um menino, uma menina, Agnes Blanco, essa a
1 ressalva. Ento Agnes Blanco era uma menininha, que estava na rua de
Bordeaux, na Frana, sendo atropelada por uma caminhonete que
transportava fumo. Na poca, o transporte de fumo era considerado uma
atividade importantssima e fundamental. A famlia de Agnes Blanco quis
processar aquela caminhonete de fumo, e a props uma ao indenizatria. O
que aconteceu? Surgiu uma discusso naquele momento: quem vai processar
e julgar aquela ao? Teve um conflito de competncia, porque na Frana
existe uma dualidade de jurisdio; no que nem no Brasil, onde a jurisdio
uma, indivisvel. L na Frana voc tem 2 (duas) jurisdies diferenciadas:
uma Jurisdio, s para assuntos administrativos, assuntos envolvendo o
Estado, sendo essa jurisdio exercida pelo Conselho de Estado. Existe
tambm outra jurisdio, que a Jurisdio Cvel, que vai resolver conflitos
entre particulares, em geral, em que voc no tem a presena do Estado; para
essa outra jurisdio, voc vai ter a Corte de Cassao. No momento em que
a famlia de Agnes Blanco processou aquela empresa que transportava o
fumo, surgiu o conflito sobre quem caberia julgar essa ao: o Conselho de
Estado ou a Corte de Cassao? Ainda que voc no tenha o Estado atuando
diretamente naquele caso concreto, no era o Estado o responsvel pelo
atropelamento, naquele caso concreto, a atividade desenvolvida pela
caminhonete que transportava o fumo era uma atividade fundamental
naquela poca. O que aconteceu? Naquele momento, o Tribunal de Conflitos
da Frana disse que a competncia para processar e julgar aquele caso do
Conselho de Estado, da jurisdio administrativa. Ah, mas no tem o Estado
ali presente! No importa, a vem a noo de servio pblico, e depois a

Escola Francesa do Servio Pblico.

Do ponto de vista da doutrina em si, h importncia da Itlia. Em 1814 h a


primeira obra de Direito Administrativo, do autor ROMAGNOSI, chamado
Principi fondamentali del diritto amministrativo onde tesserne le istituzioni.
Em 1819 h a primeira ctedra na Universidade de Paris de Direito
Administrativo.
(1) Diferentes teorias ou concepes do Direito Administrativo
(1.1) Escola Legalista. Tendncia de interpretao de leis, mas no s de leis,
mas com foco na interpretao literal das decises judiciais dos Tribunais
Administrativos (FIRMIN, MACAREL). Mrito de focar a diferena entre direito
administrativo e cincia da administrao, nessa poca havia uma mistura do
direito administrativo e outras reas de conhecimento.
(1.2) Escola Histrico-Poltica. Como reao Escola Legalista, fundada por
autores que com ela romperam, a exemplo de LORENZO MEUCI. Buscavam
interpretar o Direito de acordo com sua realidade, o que o Direito
Administrativo deveria ser na prtica. uma escola que no teve muito
espao nesse perodo histrico (XIX - XX), pois no houve abertura para
escolas que buscavam aspectos histricos e polticos, j que o momento do
positivismo.
(1.3) Escola Tcnico-Jurdica. Diz que o Direito no precisa ser uma
interpretao literal, mas nem por isso precisa mistur-lo com Histria.
Retomou a diviso entre Direito Administrativo e Cincia da Administrao.
Destacam-se EDOUARD LAFERRIRE, VITORIO E. ORLANDO e SAUTI ROMENO.
Nesse perodo surgiram vrias teorias do Direito Administrativo, como
exemplo a responsabilizao do Estado por servios prestados. Essa escola
originou outras, como a Escola Formalista (MAURICE HAURIOU, HENRY
BEITHELENGY), para a qual o que importava era o Direito e a realidade
deveria se conformar a ele; a Escola do Servio Pblico ou Escola Realista,
com forte vis sociolgico (LEON DUGUIT, GASTON JZE), para a qual se deve
entender a realidade primeiro, para depois conformar o Direito.
(1.4) Escola Lgica ou Lgico-Formal. Auge do Positivismo Tcnico. Essa
escola visa racionalizao total do Direito, no interessa nada do ponto de
vista da realidade. Destaque para o italiano MASSIMO SEVERO AGIANNI e
para o austraco ADOLF MERHEL.
(2) Histria da doutrina do Direito Administrativo no Brasil
O Brasil no teve uma histria prpria do Direito Administrativo.
(1.1) Colnia. Da Colnia se importou o conjunto normativo portugus.

(1.2) Perodo Monrquico. Desenvolvimento e sistematizao do Direito


Administrativo na Frana e na Itlia, e acompanhamento por alguns autores
nacionais. Em 1827 criam-se os primeiros cursos de nvel superior em Direito
e em 1851 criada a primeira ctedra de Direito Administrativo, mas apenas
em 1855 surgem os primeiros professores de Direito Administrativo: JOS
ANTONIO JOAQUIM RIBAS e VICENTE PEREIRA DO RIO. Durante esse perodo a
grande influncia era da Escola Legalista. O maior escritor de Direito
Administrativo foi VISCONDE DO URUGUAI.
(1.3) Primeira Repblica (1889-1930). Influncia da Escola Tcnico-Jurdica.
Destaque para VIVEIROS DE CASTRO e ALCIDES CRUZ. Decorrente dessa
influncia so as reformas na esfera administrativa, com as primeiras
regulaes democrticas no pas. Perodo fortemente liberal, de no
interveno do Estado.
(1.4) Segunda Repblica (1930-1964). Momento profcuo do Direito
Administrativo, comea-se a construir uma doutrina nacional, tambm
influenciado pela Escola Tcnico-Jurdica. Voltada para a criao de institutos
nacionais de interveno estatal na economia. Destaque para THAMISTOCLES
BRANDAO CAVALCANTI, RUY CIRNE LIMA, JOS GUIMARAES MENEGALI, TITO
PRATES DA FONSECA, MANOEL DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO, MARIO
MASSAGAO.
(1.5) Perodo Ps 64 at 90's. Destaque para um autor: HELY LOPES
MEIRELLES, autor que tem mnima preocupao com as teorias estrangeiras,
busca sistematizar o direito a partir da realidade brasileira e no seguia
nenhuma escola.
(1.6) Ps 90's. Destaque para CELSO ANTONIO BANDEIRA DE MELLO, ele
adaptou o perodo fortemente liberal, de no interveno do Estado.
Mudana de um Direito Administrativo pr CF/88 para o Direito Administrativo
constitucionalizado. Ainda na 90's destaque tambm para MARIA SYLVIA
ZANELLA DI PIETRO. Ps 90's destaque para MARAL FILHO, ROMEU FELIPE
BACELLAR FILHO e ODETE MEDAUAR (defendendo a existncia do processo).
E mais atualmente CARLOS ARI SUNDFELD (coautor da Lei do Prego, da
ANAEL).
(3) Jurisdio Administrativa
O que jurisdio? Em um aspecto bem simples, se refere a ditar normas.
Mas cabe por ora ressaltar que jurisdio uma delimitao de competncia
para dizer o Direito, em carter terminativo ou definitivo. A Jurisdio
Administrativa, assim, aquela que trata da funo administrativa (critrio
material, no geogrfico).
Historicamente, h duas propostas de jurisdio administrativa, uma da Civil
Law e outra da Common Law. So dois modelos ideais: Modelo Duplo (usado
na Frana - "Contencioso" e "Gracioso") e Modelo Uno (usado no Brasil).

No final da Idade Mdia o Prncipe tinha uma relao de poder somente com
o seu vassalo imediato. Na Frana, nesse perodo de transio, quanto mais
se centralizava o poder mais se criavam cargos pblicos, a exemplo do cargo
de magistrado (acumulava inmeras funes). Aos poucos o Rei foi querendo
intervir nessas relaes, com a criao de cargos de comissrios do rei vitalcios, hereditrios e comercializados. Posteriormente criaram-se os
cargos de intendentes, no ocupados somente pela alta nobreza, no eram
comercializveis nem vitalcios (o rei passou a ter maior controle). O rei era
um inimigo da nobreza, faz parte de um Estado Moderno, da economia
fisiocrtica. Aos poucos, os reis foram impondo seus ditos sem a aprovao
do Parlamento. Em um determinado momento, o Rei procura se sobrepor ao
magistrado, dando poder aos intendentes, que ficam a cargo do Direito
Pblico, enquanto os magistrados ficam restritos ao Direito Privado (dito de
San German). Com a Revoluo Francesa essa realidade reafirmada.
Temos na Frana uma separao entre Judicirio, Executivo e Legislativo. A
ordem judiciria produto da antiga ordem. Junto com o Poder Executivo se
envolve uma estrutura autnoma dos intendentes, que copiaram a
estrutura do Judicirio. a estrutura do Contencioso Administrativo Francs,
que na poca de Napoleo se reforou muito. Hoje totalmente
independente, quase um outro poder. Sendo que no Judicirio e no
Contencioso h coisa julgada. Tem-se jurisdies paralelas, caracterizao da
jurisdio dupla.
Posteriormente foi criado um Tribunal de Conflitos, que julga conflitos de
competncia. Um tribunal muito importante. Nele foi julgado o caso de
Agnes.
No sistema brasileiro tambm temos uma estrutura tripartite, mas no temos
a estrutura do contencioso administrativo. A coisa julgada s existe na
estrutura do Judicirio. O nome do modelo uno. Claro que h julgamentos
na esfera administrativa, mas no h como falar em coisa julgada na esfera
administrativa.
No Brasil no preciso dar um nome ao processo administrativo, porm na
Frana h processo administrativo contencioso e processo administrativo
comum, que no produz coisa julgada, e foi chamado de gracioso.
O Brasil na monarquia teve uma ameaa de instituir o Conselho de Estado. O
VISCONDE DO URUGUAI trabalhou essa matria. Entretanto a Repblica fez
uma escolha pelo modelo ingls. Assim, misturamos os dois sistemas.
Leitura sugerida (para a 1 prova):

CARLOS ARI SUNDFELD. Para entender o Direito Administrativo.


ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO. Breves reflexes sobre a jurisdio.
EMERSON GABARDO. O suposto carter autoritrio da supremacia do
interesse pblico e das origens do Direito Administrativo.

FUNDAMENTOS DA ADMINISTRAO PBLICA


PODERES DA ADMINISTRAO PBLICA
Poderes da Administrao Pblica: normativo, regulamentar, hierrquico e
disciplinar.

Poder Normativo: se funo pblica, tem que ter o poder de


normatizar. Todo ato administrativo uma norma.

Poder Regulamentar: o poder de estabelecer regras em abstrato para


especificao de leis.

Poder Hierrquico: inerente Administrao Pblica, o poder de


comandar e ter para si sujeitos que tem o dever de obedecer aos seus
comandos. tpico da Administrao Pblica ter hierarquia, por uma
estrutura de coordenao e subordinao. A hierarquia, porm, no
uma caracterstica sempre presente nas relaes da Administrao
Pblica. possvel uma relao se sujeio comum (controle geral, a
todos - ex. multa de trnsito) e uma relao de sujeio especial (por
regime jurdico especial - ex. suspenso para servidor pblico).

Poder Disciplinar: imposio de disciplina a quem tem o dever de


hierarquia (sujeio especial).

Para GABARDO o poder regulamentar uma faceta do poder normativo,


assim como o poder disciplinar para o poder hierrquico.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


DESCENTRALIZAO E DESCONCENTRAO: RGOS E ENTES
Teoria do rgo. Autonomia e dependncia.
Entes tm vontade e rgos no (so comandados). O ente ento pode ser
titular de direitos e obrigaes (possui personalidade), mas os rgos so
partes de um ente. Para verificar se h ou no personalidade jurdica, deve-se
recorrer ao ato constitutivo (lei).
H duas formas de dividir competncia no nosso sistema jurdico. A clssica
a diviso em rgos, por territrio ou matria, que se denomina
'Desconcentrao'. A outra forma, mais radical, pela qual possvel uma

pessoa jurdica criar-se por lei de outra pessoa jurdica, a


'Descentralizao', ou seja, o ente central cria entes descentralizados (com
personalidade jurdica prpria).
A diviso por rgos mantm a hierarquia, mas a diviso por
descentralizao no estabelece hierarquia, mesmo que haja mecanismos de
controle. Por exemplo, o INSS um ente no subordinado ao Ministrio da
Previdncia, ou seja, no h processo disciplinar por desobedincia; porm, o
cargo de Presidente do INSS designado pelo Ministrio da Previdncia, h
um controle poltico mas no jurdico.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


PRIMEIRO SETOR DA SOCIEDADE
Estatal. Pblico (Unio, Estados, Municpios, autarquias) ou Privado
(sociedade de economia mista). Manifestao de personalidade interna
(mltipla) e externa (nica - Unio).
Personalidade
O Estado possui personalidade, ou seja, tem a capacidade de possuir direitos
e obrigaes.
Mas qual a personalidade do Estado? Pessoa fsica ou jurdica? A pessoa fsica
ligada diretamente a uma pessoa natural, j a pessoa jurdica ser ligada a
uma pessoa natural indiretamente ou no ser ligada a nenhuma. Um
Estado, assim, uma pessoa jurdica, pois no se liga a nenhuma pessoa
fsica ou pessoa natural (somente Estado e fundaes tem essa
caracterstica).
Por uma fico jurdica, no Brasil o Estado uma Pessoa Jurdica de Direito
Pblico, mas que em algumas circunstncias pode ser de Direito Privado.
Aquelas que forem Pessoas Jurdicas de Direito Pblico seguem
predominantemente um regime de direito pblico. As de Direito Privado
seguem predominantemente um regime de direito privado.
O Estado uma Pessoa de Direito Pblico peculiar. O exerccio da soberania
faz com que existam manifestaes de personalidade diferentes.
Externamente, para fora de nossas fronteiras, o Estado possui uma
manifestao una, representada pela Unio. Por ser uma Federao, porm,
internamente a manifestao mltipla.
Internamente o Estado dividido em pessoas polticas e pessoas
administrativas. As pessoas polticas so aquelas que tm capacidade e

competncia para legislar e administrar, as pessoas administrativas so


aquelas que tm competncia para administrar. Essa realidade se constitui
pelo regime de competncias por descentralizao. As pessoas polticas so a
Unio Federal, Estados-membros, Distrito Federal e Municpios. As pessoas
administrativas so as Autarquias, Fundaes Pblicas e, mais recentemente
h a criao dos Consrcios Pblicos-Pblicos, e ainda o Consrcio PblicoPrivado, as Empresas Pblicas e as Sociedades de Economia Mista. Estes trs
ltimos se destacam por ter personalidade jurdica de Direito Privado, mas
no deixam de ser estatais: a classificao de Autarquia pessoa jurdica de
direito publico interna administrativa e de Empresa Pblica pessoa jurdica
de direito privado interna administrativa.
HELY LOPES MEIRELES diz que as trs pessoas em destaque so paraestatais,
mas adotamos a classificao como estatais.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


SEGUNDO SETOR DA SOCIEDADE
Mercado. Situao de troca de bens econmicos, sujeita oferta e procura.
Monoplio bilateral (um ofertante e um demandante) exclui a definio de
mercado, apenas uma troca econmica. Busca de fins lucrativos.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


TERCEIRO SETOR DA SOCIEDADE
Leitura sugerida: Maria Sylvia Zanella di Pietro.
Pblico, no-estatal, sem fins lucrativos. Pblico como finalidade de
beneficiar terceiros, em benefcio sociedade. No diz respeito
personalidade, que aqui Pessoa Jurdica de Direito Privado.
O que significa uma entidade sem fins lucrativos? No h impedimento de
lucro, o impedimento que haja lucro distribudo entre os scios. O lucro
obtido deve ser destinado sociedade.
Genericamente se denomina de ONG's. Podem ser de vrios tipos: sem
personalidade jurdica ou com personalidade jurdica. A ONG com
personalidade jurdica pode ser de dois tipos: com vnculo com o Estado ou
sem vnculo com o Estado. O vnculo com o Estado pode ocorrer de trs
formas: tpico (espordico, no permanece no tempo, se esgota em uma
ao isolada), temporrio (implica algum tipo de continuidade, pode ser, por
ex. um financiamento de um projeto, com prestaes continuadas do poder

pblico) e permanente (permite a iseno de tributos).


Exemplo de vnculos permanentes entre Associaes e Estado:

ONG's que so Associaes Conveniadas;

Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico (O.S.C.I.P. possvel a partir de 1999);

Entidade de Utilidade Pblica;

Associaes que ganham o ttulo de Organizaes Sociais (O.S. possvel a partir de 1998);

Entidades com Certificado de Entidade Beneficente de Assistncia


Social (C.E.B.A.S.).

Espao fora de 1, 2 e 3 Setor: limbo (joga tudo aquilo que no tem onde
colocar). No h ponto de convergncia.
As primeiras entidades que tratamos no limbo so as paraestatais, os
servios sociais autnomos (SSA). Entidades que se prezam a auxiliar o
Estado em atividades de fomento: SESI, SESC. H predominncia do regime
privado, mas so guiados por lei. Um regime peculiar, um formato atpico. O
SESI criado por lei com regime jurdico privado. Estamos falando aqui das
paraestatais verdadeiras.
Mais recentemente foram criadas paraestatais que no possuem esse
regime, so paraestatais falsas. Temos aqui tambm os partidos polticos, as
igrejas, os sindicatos, os conselhos profissionais* e a OAB. Os conselhos
profissionais so na sua maioria autarquias, mas alguns so sujeitos de
direito privado. Esses conselhos exercem um poder de polcia do Estado,
realizando fiscalizaes. Todo conselho tem personalidade. A OAB no se
enquadra como conselho profissional, no segue o mesmo regime. A
personalidade jurdica da OAB o de uma autarquia, entretanto segue em
parte o regime de conselho profissional. Ela no precisa de concurso pblico,
no faz licitao, no presta contas ao TCU e no possui teto salarial. Ela
autarquia enquanto prerrogativas, mas no possui os deveres de uma
autarquia. uma das entidades polticas mais poderosas.
Agora revemos as organizaes sociais (OS) falsas. A Lei das OS previu a
transformao de autarquias em OS por lei. Essas seriam as OS falsas, que
continuaram tendo estrutura pblica, financiamento pblico, s no esto
presas s amarras das autarquias. Algo muito criticado, por isso foram
criadas as OSCIP.
Vimos mecanismos de atribuio de competncias. Um deles a atribuio
originria de competncias, que se d por descentralizao e

desconcentrao. H uma outra forma, a atribuio derivada, que se d por


delegao e avocao de competncias, que dependem de um sistema de
hierarquia. A delegao envolve delegar competncias, a avocao o ato
puxar a competncia de um nvel inferior para um nvel superior. Para
reverter esses atos necessria REVOGAO DA DELEGAO e REVOGAO
DA AVOCAO. No posso revogar a avocao com uma delegao, isso
impossvel.
Deve-se diferenciar delegao de transferncia. A delegao envolve um ato
unilateral. J a transferncia pode ocorrer em um mesmo nvel hierrquico.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


ATIVIDADES DO ESTADO: ATIVIDADES FIM E INSTRUMENTAIS
Temos trs aspectos para estudar o direito administrativo:
Orgnico: personalidade aspecto subjetivo
Funcional: ao aspecto objetivo
Normativa: regime aspecto formal
Tudo isso tem haver com a ideia de exerccio da funo pblica, aspecto
central da administrao pblica. Quais as palavras chaves do conceito de
funo pblica? Competncia para fazer coisas (delimitao de atribuies),
dever-poder e finalidade (a finalidade que condiciona a funo). Essa trade
fundamental para todas as funes do Estado.
Na realidade o Estado exerce funes de carter tpico e atpico. A funo
tpica a funo pblica propriamente dita. As atpicas no caracterizam
aes caracterizadas como funo pblica, mas respeitam essa trade. O
Estado pode exercer funes que no so pblicas: atos que no so
exerccio de funo administrativa, legislativa e judicial. Tem-se vrios tipos
de atividades do Estado.
Atividades dos Particulares
As atividades que dizem respeito aos particulares, das pessoas em geral, so
aquelas inerentes aos direitos fundamentais. Por exemplo, os particulares
tm o direito de se associar, de ir e vir. Mas h um deles que especialmente
ligado aos particulares, que o exerccio de atividade econmica (art. 173,
CF/88). O Estado no pode no Brasil exercer atividade econmica (regra). H
ainda atividades vedadas ao Estado, de forma peremptria, como por
exemplo a criao de igrejas (art. 19, CF/88).
Art. 19. vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:
I - estabelecer cultos religiosos ou igrejas, subvencion-los, embaraar-lhes o

funcionamento ou manter com eles ou seus representantes relaes de


dependncia ou aliana, ressalvada, na forma da lei, a colaborao de
interesse pblico;

Atividades Atpicas do Estado


Em relao s atividades do Estado, elas podem ser tpicas ou atpicas. As
atpicas so atividades dos particulares que so exploradas pelo Estado em
caso atpico, a exemplo da atividade econmica, prevista no artigo 173, que
cria a regra e a exceo:
Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao
direta de atividade econmica pelo Estado s ser permitida quando
necessria aos imperativos da segurana nacional ou a relevante interesse
coletivo, conforme definidos em lei.

A exceo do artigo 173 relaciona-se a segurana nacional, relevante


interesse coletivo e casos previstos na prpria CF/88. Mas quais so os casos
previstos? Por exemplo, a atividade bancria, a extrao de petrleo e a
explorao de minrios.
A definio do que segurana nacional e relevante interesse coletivo
poltica.
Sob o ponto de vista orgnico, o Estado cria uma empresa estatal (sociedade
de economia mista ou empresa pblica) para desenvolver a atividade
econmica em carter atpico.
Atividades Tpicas do Estado
As atividades tpicas do Estado podem ser classificadas em Atividades
Instrumentais ou Meio e Atividades Fim (a atividade fim justifica a forma e
existncia do Estado).
Atividades Instrumentais
So aquelas que no se auto justificam, atividades que so exercidas para
tornar possvel o exerccio das atividades auto justificveis.
A primeira coisa necessria dinheiro. O Estado no pode ganhar dinheiro
por ganhar dinheiro. Assim a primeira atividade captar recursos. Ns,
particulares, tambm podemos ter essa atividade para captar recursos. H
particulares que ganham dinheiro e no gastam. O Estado no pode fazer
isso. Assim para o Estado essa atividade meramente instrumental.
Quais as formas que o Estado pode captar recursos? Tributao em geral,
cobrana de servios pblicos, lucro de diversos tipos de aplicao (entre
eles sociedades de economia mista), receitas de aluguel; alm disso, o

Estado tambm pode emprestar dinheiro.


A segunda atividade instrumental se diferencia um pouco da atividade
particular. Do ponto de vista jurdico o particular pode realizar o que quiser.
Aos particulares no se exige um plano de gesto de recursos, mas ao Estado
se exige. Atividade instrumental de gesto de recursos. O Estado no pode
executar as atividades de gasto sem planejamento.
Como o nome do plano do Estado?
O Oramento. Geralmente o oramento desmembrado. No fundamento
do Estado fazer oramento, mas faz para poder executar as atividades fins.
Para executar as politicas pblicas necessrio pessoas tambm, captao
de agentes. Portanto precisa ter mecanismos de seleo de agentes e
tambm integrao dessas pessoas dentro de sua estrutura. Se ele designa
algum para determinada funo ela deve realizar uma atividade fim.
Quais as formas para escolher os agentes?
Eleio, concurso pblico, licitao, nomeao
comissionado, designao.

direta

para

cargo

Por ltimo, temos uma atividade instrumental de captao e gesto de bens


materiais.
Essas so as quatro atividades instrumentais fundamentais: tributrio
financeiro eleitoral e administrativo administrativo
Quando o Estado constri um monumento, isso um bem material que
pertence ao Estado? Sim, um bem material que pertence ao Estado. uma
atividade instrumental? Atividade fim porque tem um fim especfico. O Estado
serve a realizar cultura. Aquela esttua se auto justifica.
Outra questo, em relao capitao de recursos. A multa no uma forma
de captao de recursos. Atividade fim ou instrumental? A multa no uma
forma de captao de recursos, se auto justifica. A arrecadao uma
consequncia. A multa uma pena.
Pergunta: Qual a personalidade jurdica da URBS? Personalidade jurdica de
direito privado. Uma sociedade economia mista. Ela poderia multar? Hoje se
consolida o entendimento que no. A funo de fiscalizao (ordenadora)
pode ser delegada a uma pessoa de direito privado? Existem autores que
dizem que sim e outros que no. Como o regime varia, a resposta dada nos
casos concretos. Presso hermenutica na ideia de regime. Em Curitiba foi
criado um rgo especial. O que se faz com o dinheiro no importante, o

importante o fundamento da multa. O dinheiro das multas no vinculado,


diferente da taxa. O critrio meio-fim no diz respeito ao que eu fao com o
dinheiro, mas o fundamento. Outro elemento o fator que a URBS
multando, e parte das multas indo para os dividendos, indo para os scios,
isso um dos grandes fundamentos de quem contra uma empresa de
personalidade privada multar.
Atividades Fim do Estado
Atividades que se auto justificam e justificam a existncia do Estado. Trs
espcies: atividade de relacionamento internacional, atividade de controle
social e atividade de gesto administrativa.
A atividade de relacionamento internacional historicamente a mais inerente
formao do Estado Moderno, pois o Estado Moderno se funda a partir da
ideia de soberania - e mais particularmente sob a ideia de soberania externa.
Externamente, a Repblica Federativa do Brasil representada pela Unio,
mas isso no obsta que os estados-membros possuam relacionamentos
internacionais.
A atividade de controle social a manifestao de soberania interna e se
caracteriza por uma limitao interna de liberdade dos sujeitos,
verticalmente. Em primeiro plano, esse controle exercido atravs de uma
atividade legislativa (o Estado precisa fazer leis), segundo, pela atividade
judicial independente e terceiro, pela atividade administrativa ordenadora
(atividade limitao das liberdades, de restrio do que se pode fazer). A
restrio de liberdade pode se dar em decorrncia de leis ou de deciso
judicial, porm, h limitaes administrativas, a exemplo da determinao de
velocidade mxima (fiscalizao de trnsito, fiscalizao sanitria, etc.).
A partir do sculo XIX o Estado deixa de ser meramente limitador e passa a
ser tambm um Estado prestador. Se de um lado o Estado faz com que
faamos menos do que faramos normalmente, de outro, h atividades que
s so possveis atravs das condies de exerccio dadas pelo Estado (forma
prestacional do Estado).
Essa forma prestacional caracteriza a atividade de gesto administrativa, que
tem como melhor exemplo a prestao de servio pblico (ex. - transporte
coletivo). Alm do servio pblico, o Estado tambm presta os servios
sociais (ex. - educao) e as atividades de fomento. No caso de servio
pblico e servios sociais, h uma atividade direta de transferncia de bens
do Estado para o indivduo. Na atividade de fomento o Estado induz
indiretamente o indivduo a fazer, essa "induo" pode ser por meio de
imposio ou de sugesto (ex. - fomento cultura).

Alm dessas atividades, h a segurana pblica - que normalmente


enquadrada como servio pblico, porm juridicamente essa caracterizao
incorreta; a emisso de moeda (originariamente essa atividade no era
estatal); os ofcios pblicos (tabelionatos de registro); os servios estatsticos;
entre muitas outras (no possvel esgotar quais so essas atividades
pblicas).
Uma classificao material para se chegar no servio pblico a possibilitada
pela atividade econmica em sentido amplo. A atividade econmica em
sentido amplo pode ser subdividida juridicamente em duas: atividade
econmica em sentido estrito e servio pblico. Assim, todo servio pblico
est materialmente relacionado a atividades econmicas. A atividade
econmica em sentido estrito aquela caracterizada pelo artigo 173, CF/88,
ou seja, aquela que tpica para os particulares (art. 5, CF/88) e atpica para
o Estado (previstas em lei, segurana nacional, relevante interesse coletivo).
Alm da explorao de atividade econmica de forma atpica, h a
explorao de forma tpica dada pelo servio pblico - que no precisam
passar pelas excees do artigo 173, CF/88.
No Estado brasileiro h duas espcies fundamentais de servio pblico:
(1) Servio pblico clssico, servio exclusivo do Estado (retirado dos
particulares e para ele proibido), para o qual no h livre iniciativa - ex.
telefonia. O artigo 175, CF/88, estipula como se dar a prestao de servio
pblico, de forma direta ou indireta. Se o Estado quiser prestar diretamente o
servio pblico, ele dever criar uma empresa estatal (sociedade de
economia mista ou empresa pblica).
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a prestao
de servios pblicos.

O Estado pode privatizar suas atividades, por exemplo, atravs da venda de


empresa pblica ou de sociedade de economia mista. Ainda, o Estado pode
privatizar cotas de uma empresa estatal, atravs da delegao.
(2) Alm do servio pblico privativo, h o servio pblico no privativo
do Estado, que est no mbito da livre iniciativa (atividade que pode ser
explorada pelos particulares). Alguns autores afirmam que esse tipo de
atividade no deveria ser denominado de servio pblico, mas de servios
sociais - ex. educao e sade. Atividades tpicas do Estado que esto
submetidas livre iniciativa. As universidades no so delegadas do Estado,
mas so autorizadas a exercer a atividade de educao (licena para

atividade econmica).
Os servios sociais mais recentemente podem ser prestados de duas formas,
direta (por autarquias e fundaes pblicas) e indireta (entidades do 3 setor,
mediante convnios).
Observao:
Segurana pblica no se enquadra no artigo 175 porque ela no pode ser
delegada! No servio social (mesmo que haja segurana 'privada')!
Tabelionatos no podem ter prestao direta!

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


Art. 4 A Administrao Federal compreende:
I - A Administrao Direta, que se constitui dos servios integrados na
estrutura administrativa da Presidncia da Repblica e dos Ministrios.
II - A Administrao Indireta, que compreende as seguintes categorias de
entidades, dotadas de personalidade jurdica prpria:
a) Autarquias;
b) Emprsas Pblicas;
c) Sociedades de Economia Mista.
d) fundaes pblicas.
Pargrafo nico. As entidades compreendidas na Administrao Indireta
vinculam-se ao Ministrio em cuja rea de competncia estiver enquadrada
sua principal atividade. (Decreto 200/1967)
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
e, tambm, ao seguinte:
XVII - a proibio de acumular estende-se a empregos e funes e abrange
autarquias, fundaes, empresas pblicas, sociedades de economia mista,
suas subsidirias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo
poder pblico [acumulao remunerada de cargos pblicos];
XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao; (CF/88)

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


AUTARQUIA
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
I - Autarquia - o servio autnomo, criado por lei, com personalidade jurdica,
patrimnio e receita prprios, para executar atividades tpicas da
Administrao Pblica, que requeiram, para seu melhor funcionamento,
gesto administrativa e financeira descentralizada. (Decreto 200/1967)

Caractersticas
(1) Criao e extino por lei especfica (art. 37, XIX, CF/88)
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
e, tambm, ao seguinte:
XIX - somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a
instituio de empresa pblica, de sociedade de economia mista e de
fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo caso, definir as reas de
sua atuao;

Esse artigo fala que as autarquias sero criadas por lei especfica, publicada
a lei a autarquia j existe. Nos demais casos da administrao indireta, tem
de se ter lei tambm, porm, autorizando a criao, ou seja, aps a
publicao a fundao pblica, a sociedade de economia mista ou a empresa
pblica no esto criadas, para que a personalidade jurdica surja
necessrio um ato institutivo. A iniciativa de criao de autarquia privativa
do Executivo.
(2) Pessoas jurdicas de Direito Pblico "sem capacidade legiferante".
(3) Exerce atividade tpica do Estado, ou seja, no pode exercer atividade
econmica em sentido estrito (art. 173, CF/88) nem pode prestar servio
pblico em sentido estrito (art. 175, CF/88). Ela serve para servios pblicos
no privativos de Estado. H uma exceo no Estado do Paran, com a
administrao do Porto de Paranagu, o que gera demandas judiciais. MARIA
SYLVIA DI PIETRO: autarquias no devem explorar atividade econmica,
apesar de isto ter acontecido frequentemente na histria do Brasil e existir
at hoje.
(4) Possui autonomia financeira, tem oramento prprio destacado do
oramento da entidade central. Os rgos pblicos no possuem oramento
prprio. Possui autonomia de execuo, embora seja restringida por
contingenciamento de oramento (est no oramento mas no se pode
gastar).
(5) Responsabilidade subsidiria do ente central pelas aes da autarquia,
por exemplo, se a autarquia municipal no tiver dinheiro, o Municpio paga.
(6) Seus bens so pblicos: bens imprescritveis (impassveis de serem
usucapidos), bens inalienveis por atos administrativos (precisa-se de lei
autorizativa), bens impenhorveis (no se sujeitam a execuo forada, o
sistema constitucional prev uma execuo especial contra a Fazenda

Pblica, que por meio de precatrios requisitrios).


(7) As regras de pessoal so iguais as da Administrao Direta (regras dos
servidores estatutrios).
(8) As autarquias se submetem licitao e ao concurso pblico.
(9) autarquia estendida a imunidade tributria recproca em relao a
imposto de renda relativo sua atividade fim (comum aos entes federativos).
Imunidade tributria: para impostos incidentes sobre a renda, patrimnio e
servios, desde que em atividades vinculadas s suas atividades essenciais.
Um dos primeiros juristas no Brasil a escrever sobre autarquias foi MANOEL
DE OLIVEIRA FRANCO SOBRINHO.
Tipos de Autarquias
(1) Comuns: possuem todas as caractersticas.
(2) Especiais: possuem todas as caractersticas e mais algumas - possui
maior autonomia de gesto financeira (notadamente oramentria), seus
dirigentes tero a garantia do mandato (para as autarquias comuns, os
cargos de comisso para dirigentes so de livre nomeao e exonerao,
suscetveis ao jogo poltico, para as autarquias especiais h mandato fixo).
As autarquias especiais se dividem em: autarquias universitrias, agncias
reguladoras (do servio pblico ou da atividade econmica em sentido
estrito) e agncias executivas. No caso de uma autarquia especial
universitria (UFPR) o reitor o Presidente, nomeado diretamente pelo
Presidente da Repblica, cuja nomeao passa por um processo legislativo,
pois um ato complexo que envolve a vontade da comunidade acadmica e
a vontade do Presidente da Repblica. Exemplo de agncia reguladora de
servio pblico a ANATEL e de agncia reguladora de atividade econmica
a Agncia Nacional do Petrleo. A agncia executiva serve para prestar
determinado servio comunidade, no para regular, a exemplo do
INMETRO.
(2.1) Universidades Estatais

regime autrquico ou fundacional pblico


autonomia ressalvada pela Constituio (artigo 207)
Art. 207. As universidades gozam de autonomia didtico-cientfica,
administrativa e de gesto financeira e patrimonial, e obedecero ao princpio
de indissociabilidade entre ensino, pesquisa e extenso.

1 facultado s universidades admitir professores, tcnicos e cientistas


estrangeiros, na forma da lei.
2 O disposto neste artigo aplica-se s instituies de pesquisa cientfica e
tecnolgica.

(2.2) Agncias Executivas

autarquias ou fundaes que celebrem contrato de gesto com a


Administrao Central para o fim de obterem maior autonomia de
gesto. Ex. INMETRO (Instituto Nacional de Metodologia, Normalizao
e Qualidade Industrial).

prestar determinado servio comunidade (no reguladora).

(2.3) Agncias Reguladoras Independentes

ampliada capacidade de auto-administrao.

exercem funo administrativa, com foco na normativo-administrativa.

Em sentido contrrio, h a posio de FLORIANO DE AZEVEDO


MARQUES NETO, que afirma que em que pese surgidas em momento
de desestatizao, as agncias no so vetores de "no-interveno"
estatal. Ao contrrio, so mecanismos de interferncia, tendo os
seguintes poderes:
1. Normativo: editar comendos gerais para o setor regulado.
2. De outorga: franquear ou interditar o exerccio de uma atividade
regulada a um particular.
3. De fiscalizao: monitoramento do setor.
4. Sancionrio: aplicar sanes.
5. De conciliao: mediar interesses dos atores envolvidos.
6. De recomendao: auxlio na formulao de polticas pblicas.

criao por lei especfica; inexiste no Brasil uma lei geral de agncias
reguladoras. FLORIANO MARQUES NETO critica esta situao e defende
a criao de uma "Lei Quadro" para uniformizar o sistema.
regulam servio pblico ou atividade econmica.
possuem oramento prprio.
CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO: oriundas de um plano de
desestatizao da dcada de 1990, vis neoliberal e no-interventor.

Exemplos de agncias criadas no Brasil:


- Reguladoras de servios pblicos: ANEEL (Agncia Nacional de
Energia Eltrica) e ANATEL (Agncia Nacional de Telecomunicaes).
- Reguladoras de atividade econmica em sentido estrito: ANP
(Agncia Nacional do Petrleo) e BACEN (Banco Central do Brasil).

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


FUNDAES PBLICAS
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
IV - Fundao Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorizao legislativa, para
o desenvolvimento de atividades que no exijam execuo por rgos ou
entidades de direito pblico, com autonomia administrativa, patrimnio
prprio gerido pelos respectivos rgos de direo, e funcionamento custeado
por recursos da Unio e de outras fontes. (Decreto 200/1967)

H vrias teorias sobre o regime das fundaes pblicas. Para a primeira, a


fundao pblica sempre regida pelo Direito Privado, para a segunda ela
possui natureza autrquica, e para a terceira teoria ela pode seguir o regime
de Direito Pblico ou de Direito Privado, dependendo do caso. (Ver opinio de
Celso Antnio).
absolutamente incorreta a afirmao normativa de que as fundaes
pblicas so pessoas de Direito Privado. Na verdade, so pessoas de Direito
Pblico, consoante, alis, universal entendimento, que s no Brasil foi
contendido. Saber-se se uma pessoa criada pelo Estado de Direito Privado
ou de Direito Pblico meramente uma questo de examinar o regime
jurdico estabelecido na lei que a criou. Se lhe atribuiu a titularidade de
poderes pblicos, e no meramente o exerccio deles, e disciplinou-a de
maneira a que suas relaes sejam regidas pelo Direito Pblico, a pessoa ser
de Direito Pbco, ainda que se lhe atribua outra classificao. Na situao
inversa, a pessoa ser de Direito Privado, mesmo inadequadamente
nominada.
O que se passou, entretanto, no Direito brasileiro que foram criadas
inmeras pessoas designadas como fundaes, com atribuies
nitidamente pblicas, e que, sob este aspecto, em nada se distinguiam das
autarquias. O regime delas estaria inevitavelmente atrelando-se s limitaes
e controles prprios das pessoas de Direito Pblico. Entretanto, foram
batizadas de pessoas de Direito Privado apenas para se evadirem destes
controles moralizadores ou, ento, para permitir que seus agentes
acumulassem cargos e empregos, o que lhes seria vedado se fossem
reconhecidas como pessoas de Direito Pblico. (MELLO, Celso Antnio
Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 29 ed. So Paulo: Malheiros,
2011, p. 188)

Caractersticas
(1) Todas as fundaes - sejam pblicas ou privadas - so patrimnios ligados
a um fim de utilidade pblica.
(2) Formalmente pessoas jurdicas de Direito Privado.
(3) Sem fins lucrativos.
(4) Criada aps autorizao legislativa.
(5) Autonomia administrativa.
(6) Funcionamento custeado por recursos pblicos.

Regulao Constitucional
Embora nossa CF/88 utilize uma nomenclatura ruim para as fundaes
pblicas, ela as regula, a exemplo de:

submisso aos princpios da Administrao Pblica;

necessidade de autorizao legal para criao (diferente da autarquia


que criada diretamente pela Lei);

controle pelo Tribunal de Contas;

tambm tm imunidade tributria especial.

proibio de acmulos de cargos e empregos (regra da Administrao


Direta);

equiparao dos empregados aos servidores para fins criminais e de


improbidade administrativa;

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


EMPRESAS ESTATAIS
Art. 5 Para os fins desta lei, considera-se:
II - Emprsa Pblica - a entidade dotada de personalidade jurdica de direito
privado, com patrimnio prprio e capital exclusivo da Unio, criado por lei
para a explorao de atividade econmica que o Govrno seja levado a
exercer por fra de contingncia ou de convenincia administrativa podendo
revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.
III - Sociedade de Economia Mista - a entidade dotada de personalidade
jurdica de direito privado, criada por lei para a explorao de atividade
econmica, sob a forma de sociedade annima, cujas aes com direito a voto
pertenam em sua maioria Unio ou a entidade da Administrao Indireta.
1 No caso do inciso III, quando a atividade fr submetida a regime de
monoplio estatal, a maioria acionria caber apenas Unio, em carter
permanente. (Decreto 200/1967)

A empresa estatal pessoa jurdica estatal de Direito Privado (personalidade


no muda). Sua criao autorizada por LEI ESPECFICA e a instituio ocorre
por registro civil.
A personalidade sempre de Direito Privado. O regime, em tese, privado.
Mas quando as empresas estatais exploram servio pblico, o regime pode
ser fortemente pblico. O regime pode ser, ento, predominantemente de
Direito Pblico ou predominantemente de Direito Privado.
H submisso a regras especiais parcialmente derrogatrias do Direito
Privado (inclusive no tocante aos seus bens). Podem prestar servio pblico
ou atividade econmica em sentido estrito.

Diferenas entre empresa pblica e sociedade de economia mista


(1) Capital: A empresa pblica tem como dono uma pessoa jurdica de direito
pblico. s vezes pode ser mais de uma: estado do Paran scio da Unio,
por exemplo. O capital da empresa inteiramente pblico. J a sociedade de
economia mista ter um capital majoritariamente pblico e minoritariamente
privado.
(2) Forma: A empresa pblica pode adotar qualquer forma societria prevista
no Direito Comercial. Se formada pela Unio pode at mesmo inventar uma
nova personalidade que no esteja prevista no Direito Comercial, um novo
tipo de empresa (s Unio!). As sociedades de economia mista sero sempre
sociedades annimas (tipo de sociedade + publicizado). Ver Lei das S/A.
CAPTULO XIX
Sociedades de Economia Mista
Legislao Aplicvel
Art. 235. As sociedades annimas de economia mista esto sujeitas a esta Lei,
sem prejuzo das disposies especiais de lei federal.
1 As companhias abertas de economia mista esto tambm sujeitas s
normas expedidas pela Comisso de Valores Mobilirios.
2 As companhias de que participarem, majoritria ou minoritariamente, as
sociedades de economia mista, esto sujeitas ao disposto nesta Lei, sem as
excees previstas neste Captulo. (Lei 6.404/1976 Lei das S/A)

Peculiaridades Jurdicas
Economia Mista

da

Empresa

Pblica

Sociedade

de

Sociedade de Economia Mista e Empresa Pblica diferem de outras pessoas


privadas, por influncia do regime pblico.
(1) Podem ser controladas por ao popular (exemplo em casos de corrupo
ou m administrao).
(2) Submisso aos princpios constitucionais da Administrao Pblica.
(3) Exigncia de concurso pblico (gerou controvrsia na constituinte sobre
essa imposio).
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
e, tambm, ao seguinte:
II - a investidura em cargo ou emprego pblico depende de aprovao prvia
em concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, de acordo com a
natureza e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei,
ressalvadas as nomeaes para cargo em comisso declarado em lei de livre
nomeao e exonerao; (CF/88)

(4) Exigncia de autorizao legislativa para a criao de subsidirias ou a


participao em empresas privadas (segundo a ADIN 1649 a autorizao para
a criao de subsidirias pode ser genrica, no precisa ser caso a caso). A
autorizao pode ser na prpria lei que autoiza a empresa estatal, exemplo,
criao de holding - Petrobrs e BR Distribuidora.
(5) Submisso ao controle do Poder Legislativo e fiscalizao do Tribunal de
Contas.
(6) Esto sujeitas falncia, embora na prtica isso no ocorra, pois o Poder
Pblico intervm para impedir. CELSO ANTNIO diz que impossvel a
falncia.
(7) A responsabilidade civil do Estado (pessoa jurdica centralizada)
subsidiria (controvrsia no caso de ser exploradora de atividade
econmica). Se a sociedade de economia mista no tiver patrimnio, o ente
que a criou quem responsvel. A controvrsia no existe sobre o
prestador de servio pblico, mas para alguns se h explorao de atividade
econmica no h responsabilidade subsidiria do ente.
(8) O regime de trabalhos celetista (se submete a CLT).
(9) No tem privilgios processuais.
A ttulo de registro, preciso mencionar ainda a existncia das empresas
pblicas internacionais, reguladas pelos seus respectivos Tratados e que
escapam das formulaes normativas especficas (no esto submetidas s
regras constitucionais) de cada um dos Estados partcipes (funcionam com
um regime paralelo). Como exemplo, a Itaipu Binacional e a Base de
Alcntara (Brasil e Ucrnia).

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


CONSRCIOS PBLICOS
Art. 1 Esta Lei dispe sobre normas gerais para a Unio, os Estados, o Distrito
Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de
objetivos de interesse comum e d outras providncias.
1 O consrcio pblico constituir associao pblica ou pessoa jurdica de
direito privado.
2 A Unio somente participar de consrcios pblicos em que tambm
faam parte todos os Estados em cujos territrios estejam situados os
Municpios consorciados.
3 Os consrcios pblicos, na rea de sade, devero obedecer aos
princpios, diretrizes e normas que regulam o Sistema nico de Sade SUS.

Art. 6 O consrcio pblico adquirir personalidade jurdica:


I de direito pblico, no caso de constituir associao pblica, mediante a
vigncia das leis de ratificao do protocolo de intenes;
II de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislao
civil.
1 O consrcio pblico com personalidade jurdica de direito pblico integra
a administrao indireta de todos os entes da Federao consorciados.
2 No caso de se revestir de personalidade jurdica de direito privado, o
consrcio pblico observar as normas de direito pblico no que concerne
realizao de licitao, celebrao de contratos, prestao de contas e
admisso de pessoal, que ser regido pela Consolidao das Leis do Trabalho CLT.
Art. 13. Devero ser constitudas e reguladas por contrato de programa, como
condio de sua validade, as obrigaes que um ente da Federao constituir
para com outro ente da Federao ou para com consrcio pblico no mbito
de gesto associada em que haja a prestao de servios pblicos ou a
transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal ou de bens
necessrios continuidade dos servios transferidos.
Art. 14. A Unio poder celebrar convnios com os consrcios pblicos, com o
objetivo de viabilizar a descentralizao e a prestao de polticas pblicas
em escalas adequadas. (Lei 11.707/2005)

Antes de 2005 eram um contrato, um acordo de vontades. Depois de 2005


passaram a implicar a criao de uma nova personalidade jurdica (Lei
11.107/2005). Podem ser de direito pblico (associaes pblicas) ou de
direito privado. Prestam-se gesto associada de servios pblicos entre
entidades federativas (ao lado do Convnio de Cooperao, mais fcil de
ser criado, no criada a pessoa jurdica, mas um convnio entre entidades
polticas).
Esto presentes no art. 241, CF/88.
Art. 241. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios disciplinaro
por meio de lei os consrcios pblicos e os convnios de cooperao entre os
entes federados, autorizando a gesto associada de servios pblicos, bem
como a transferncia total ou parcial de encargos, servios, pessoal e bens
essenciais continuidade dos servios transferidos.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


SERVIO SOCIAL AUTNOMO VERDADEIRO
NO exercem servio pblico, mas de utilidade pblica, pois no possuem
carter universal: so direcionados a determinado grupo.

Recebem recursos ttulo de fomento pblico;

Prestao de servio de utilidade pblica - interesse pblico e no


privado;

Submetem-se ao controle do Tribunal de Contas;


Submetem-se ao princpio da licitao, embora com regimento prprio;
So de Direito Privado externos Administrao Pblica;
So criados por lei;
O regime de trabalho celetista;
No obrigatrio o concurso pblico;
Recebem recursos fixos, as contribuies sociais (art. 149, CF/88);
Art. 149. Compete exclusivamente Unio instituir contribuies sociais,
de interveno no domnio econmico e de interesse das categorias
profissionais ou econmicas, como instrumento de sua atuao nas
respectivas reas, observado o disposto nos arts. 146, III, e 150, I e III, e
sem prejuzo do previsto no art. 195, 6, relativamente s contribuies a
que alude o dispositivo.

Em geral so federais, pois podem os outros entes criar SSA, mas no


instituir contribuio para financi-los (art. 149, CF/88);

O Poder Pblico participa da escolha dos dirigentes.

Servios Sociais Autnomos Falsos


Segundo MARAL JUSTEN FILHO so as entidades da Administrao Indireta
(em geral autarquias) artificialmente transformadas por lei em entidades de
Direito Privado, mas ainda mantendo-se dentro da estrutura estatal, com
servidores pblicos, direo governamental, solidariedade da pessoa jurdica
estatal central na responsabilidade civil, bens pblicos e financiamento
pblico para atividades tpicas do Estado. Como exemplo, a
Paranprevidncia.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


ORGANIZAES SOCIAIS VERDADEIRAS
Art. 1 O Poder Executivo poder qualificar como organizaes sociais pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, cujas atividades sejam
dirigidas ao ensino, pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico,
proteo e preservao do meio ambiente, cultura e sade, atendidos aos
requisitos previstos nesta Lei. (Lei 9.637/98)

Foram criadas na dcada de 1990 (Lei 9.637/98). So entidades que recebem


um mero ttulo que concede prerrogativas.

Devem ser pessoas jurdicas de direito privado componentes do

Terceiro Setor.

Sem fins lucrativos.

So escolhidos em carter discricionrio mediante pedido ao Poder


Pblico.

O Poder Pblico participa dos rgos diretivos, o que implica a reduo


da liberdade das OS; um motivo pelo fato da OS no ser muito
utilizada no Brasil.

Firmam o chamado contrato de gesto para recebimento de vantagens


oriundas do Poder Pblico mediante o estabelecimento de metas de
gesto cujo controle focar nos resultados. No um contrato, no
contrato h interesses diversos; representa um convnio - h um
mesmo objetivo.

Alm de vrios benefcios tributrios e vantagens no regime de


contratao pblica (previso expressa de dispensa do regime
licitatrio para sua contratao) podem receber servidores cedidos
(tambm recursos e bens pblicos).

Devem exercer atividades especficas:


ensino/pesquisa/desenvolvimento, tecnologia e proteo do meio
ambiente/cultura/sade.

A Lei de Licitaes possui um artigo que fala de dispensas. Nele permitido a


dispensa das Organizaes Sociais: se o poder pblico precisar de uma OS
no precisa fazer licitao, h uma escolha direta.
Art. 24. dispensvel a licitao:
XXIV - para a celebrao de contratos de prestao de servios com as
organizaes sociais, qualificadas no mbito das respectivas esferas de
governo, para atividades contempladas no contrato de gesto. (Lei
8.666/1993)

Organizaes sociais falsas


Segundo MARAL JUSTEN FILHO so as entidades da Administrao Indireta
(em geral fundaes) artificialmente transformadas por lei em entidades de
Direito Privado para fins exclusivos de recusa do regime jurdico de Direito
Pblico.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


OSCIP's
Art. 1 Podem qualificar-se como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico as pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, desde que
os respectivos objetivos sociais e normas estatutrias atendam aos requisitos
institudos por esta Lei.
1 Para os efeitos desta Lei, considera-se sem fins lucrativos a pessoa

jurdica de direito privado que no distribui, entre os seus scios ou


associados, conselheiros, diretores, empregados ou doadores, eventuais
excedentes operacionais, brutos ou lquidos, dividendos, bonificaes,
participaes ou parcelas do seu patrimnio, auferidos mediante o exerccio
de suas atividades, e que os aplica integralmente na consecuo do
respectivo objeto social.
2 A outorga da qualificao prevista neste artigo ato vinculado ao
cumprimento dos requisitos institudos por esta Lei.
Art. 2 No so passveis de qualificao como Organizaes da Sociedade
Civil de Interesse Pblico, ainda que se dediquem de qualquer forma s
atividades descritas no art. 3o desta Lei:
IX - as organizaes sociais;
XI - as fundaes pblicas;
Art. 3 A qualificao instituda por esta Lei, observado em qualquer caso, o
princpio da universalizao dos servios, no respectivo mbito de atuao
das Organizaes, somente ser conferida s pessoas jurdicas de direito
privado, sem fins lucrativos, cujos objetivos sociais tenham pelo menos uma
das seguintes finalidades:
I - promoo da assistncia social;
II - promoo da cultura, defesa e conservao do patrimnio histrico e
artstico;
III - promoo gratuita da educao, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;
IV - promoo gratuita da sade, observando-se a forma complementar de
participao das organizaes de que trata esta Lei;
V - promoo da segurana alimentar e nutricional;
VI - defesa, preservao e conservao do meio ambiente e promoo do
desenvolvimento sustentvel;
VII - promoo do voluntariado;
VIII - promoo do desenvolvimento econmico e social e combate pobreza;
IX - experimentao, no lucrativa, de novos modelos scio-produtivos e de
sistemas alternativos de produo, comrcio, emprego e crdito;
X - promoo de direitos estabelecidos, construo de novos direitos e
assessoria jurdica gratuita de interesse suplementar;
XI - promoo da tica, da paz, da cidadania, dos direitos humanos, da
democracia e de outros valores universais;
XII - estudos e pesquisas, desenvolvimento de tecnologias alternativas,
produo e divulgao de informaes e conhecimentos tcnicos e cientficos
que digam respeito s atividades mencionadas neste artigo.
Pargrafo nico. Para os fins deste artigo, a dedicao s atividades nele
previstas configura-se mediante a execuo direta de projetos, programas,
planos de aes correlatas, por meio da doao de recursos fsicos, humanos
e financeiros, ou ainda pela prestao de servios intermedirios de apoio a
outras organizaes sem fins lucrativos e a rgos do setor pblico que atuem
em reas afins.
Art. 7 Perde-se a qualificao de Organizao da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, a pedido ou mediante deciso proferida em processo administrativo
ou judicial, de iniciativa popular ou do Ministrio Pblico, no qual sero
assegurados, ampla defesa e o devido contraditrio.
Art. 9 Fica institudo o Termo de Parceria, assim considerado o instrumento
passvel de ser firmado entre o Poder Pblico e as entidades qualificadas

como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico destinado


formao de vnculo de cooperao entre as partes, para o fomento e a
execuo das atividades de interesse pblico previstas no art. 3o desta Lei.
Art. 10. O Termo de Parceria firmado de comum acordo entre o Poder Pblico e
as Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico discriminar direitos,
responsabilidades e obrigaes das partes signatrias. (Lei 9.790/1999)

Detentora de um ttulo pblico especial conferido pelo Estado aps o


cumprimento dos requisitos da Lei 9.790/99. Foi criada logo aps a
Organizao Social. Houve nessa lei uma proibio da transformao de
entidade pblica em OSCIP.

Pessoas jurdicas de Direito Privado do Terceiro Setor.

No podem ser entidades com vnculo de origem no Poder Pblico.

A concesso do ttulo de OSCIP no ato discricionrio, mas ato


vinculativo. Se os requisitos da lei forem preenchidos h o direito
subjetivo de ser OSCIP. Contudo, no to fcil fazer um termo de
parceria. Ser uma OSCIP no denota ter um termo de parceria: muitas
no o tem (possuindo somente benefcios de ordem tributria, no
recebem o dinheiro). A firmao de parceria , diferente da concesso
do ttulo, discricionria. Quando o governo for firmar parceria com a
OSCIP tem que haver licitao (mas h opinies contraditrias).

Sem fins lucrativos.


A OSCIP visa o interesse pblico no individualizvel. Assim, se a
entidade existir em benefcio de ente corporativo no pode ser OSCIP
(o problema que no h uma definio legal de ente corporativo). O
mesmo vale para cooperativas, sindicatos e fundaes.
Recebe vrios benefcios do Poder Pblico, notadamente aps o termo
de parceria.

ORGANIZAO DA ADMINISTRAO PBLICA


A DICOTOMIA ENTRE ADMINISTRAO PBLICA BUROCRTICA E
GERENCIAL
O modelo racional-burocrtico de teoria descentralizada e prtica
centralizada
(1) Surgimento do racionalismo burocrtico

Revoluo Francesa: nascimento simblico da ideia de gesto eficiente


do poder - despersonalizao do poder.

Contestao dos privilgios dos agentes pblicos (antes naturais e


formais).

Surgem teorias de descentralizao administrativa:


reao ao centralismo absolutista
diferenciao funcional
aumento do grau de organizao prvia

Todavia, prtica de re-centralizao administrativa.


crescimento do poder dos funcionrios centrais
nascimento do patrimonialismo em substituio ao personalismo

(2) Modelo burocrtico ideal descentralizado e democrtico


o modelo racional da burocracia, decorrente do modelo ps-revoluo
francesa (deixando o modelo personalista)

regulamentao pelo sistema racional-legal.

formalismo (inclusive nos registros e documentos).

excluso do patrimonialismo (impessoalidade).


legitimao pelos procedimentos (a priori).
prvia definio de competncias.
prevalncia da hierarquia como princpio.
qualificao profissional.
separao entre o pessoal administrativo e os meios/instrumentos de
administrao.
preciso,
disciplina,
calculabilidade,
especializao do saber.

aperfeioamento

tcnico,

O Brasil tentou instalar o modelo burocrtico, mas na prtica somente agora


est se iniciando isso. O que houve no Brasil uma distoro, uma pseudoburocracia, o chamado estamento burocrtico.
(3) O estamento burocrtico na prtica centralizado e autoritrio
Burocracia realizada na prtica.

autonomizao do sistema e afastamento das finalidades.


exacerbao do formalismo centralista e da subordinao.
manuteno do patrimonialismo.
prevalncia das "convenincias" em detrimento da segurana jurdica.
foi o modelo tpico das ditaduras e regimes totalitrios do sculo XX
(para satisfazer as vontades do governo).

As perenes tentativas de reforma do Estado no Brasil

Dcada de 30
At a dcada de 20 era um modelo liberal. A dcada de 30 foi a consolidao
do Estado intervencionista centralizado no Brasil.
Surgimento do DASP - Departamento de Administrao do Servio Pblico (no
sentido amplo, administrao pblica no geral), possua status de Ministrio e
era rgo federal.

reformar o servio pblico,


modernizao nacionalista.

forte influncia da teoria administrativa americana que separava a


poltica
da
administrao
(questes
polticas
de
questes
administrativas).

objetivo formal: restringir o patrimonialismo e implantar os princpios


centralizadores e hierrquicos.

transformando-o

num

agente

da

1967: Decreto-lei 200


Foi a principal reforma da administrao pblica no Brasil, nica lei orgnica
material da administrao. Criao de conceitos de autarquia e fundao,
esse decreto em parte ainda est vigente.

primeira grande estruturao do sistema burocrtico brasileiro.


fundado nos princpios do planejamento, da coordenao,
descentralizao, da delegao de competncias, do controle.

da

1967: Programa Nacional de Desburocratizao


Pela deturpao da burocracia na falha de implantao do modelo
burocrtico ideal, tenta-se desburocratizar. No foi eficaz.

restringe a criao de paraestatais.

retrica de descentralizao cujo fim legitimar a centralidade.

d diretrizes privatizao de empresas pblicas sem efetiv-las na


prtica.

1985: Conselho Interministerial de Privatizao


Em 1988 transformado em Conselho Federal de Desestatizao.

ainda sob um regime ditatorial (em decadncia); mas o ambiente


pr-constitucional.

no se transforma num meio efetivo de incrementao da eficincia no


pas.

so iniciados estudos a respeito da reforma na administrao pblica


brasileira, com base em experincias internacionais.

1990: Programa Nacional de Privatizao

Governo Collor. Lei n. 8.031/1990. Realmente implantado.

alterao no paradigma ideolgico - abandono do intervencionismo.

abertura ao capital privado.

diminuio do tamanho do Estado.

foco na privatizao das empresas estatais exploradoras de atividade


econmica em sentido estrito.
abertura ao capital estrangeiro - comeam propostas de montadoras
de carros no Brasil, com poltica tributria facilitadora para
implantao de multinacionais no pas.
fortalecimento da funo reguladora.

1995: Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado (MARE)


Fernando Henrique Cardoso consegue implantar aproximadamente 10% do
que queria. A inteno acabar com o regime burocrtico, a empresa mais
eficiente que o Estado, ento o Estado tenta imit-la para tratar o cidado
como cliente.

orientao para clientes e resultados.


flexibilidade normativa (fuga do regime administrativo).
adoo de estruturas administrativas horizontais.
utilizao de tcnicas da administrao privada.
remodelao da estrutura de descentralizao poltico-administrativa:
Ncleo Estratgico: desburocratizao (Executivo, Legislativo,
Judicirio, Ministrio Pblico, Tribunal de Contas)
Ncleo
de
Atividades
Exclusivas:
gerencializao
(polcia/fiscalizao)
Ncleo de Atividades No-Exclusivas: desestatizao e
delegao (servios pblicos privativos e no privativos)
Ncleo de Produo de Bens para o Mercado: privatizao
(atividade econmica em sentido estrito)

1997: Programa Nacional de Desestatizao


Lei 9.491/97: revoga o de 1990 mas mantm os mesmos objetivos gerais.

fundamento
horizontal.

transferir ao setor privado


exploradas pelo estatal.

reduzir a dvida pblica: FHC procura ao mximo reduzir o dficit


pblico. Em 2003 a primeira vez que o Brasl no tem dficit pblico.

retomar os investimentos nos servios pblicos.

cientfico-filosfico:

princpio

atividades

modernizar o parque industrial do pas.

da

julgadas

subsidiariedade
indevidamente

reforar a capacidade empresarial privada.

Espcies de processo de desestatizao:


7. Desregulamentao: reduo do volume de normas limitadoras da
atividade econmica.
8. Privatizao: alienao de direitos patrimoniais, de controle acionrio e
direo empresarial.
9. Concesso e Permisso: mudana na prestao de um servio pblico
de direta para indireta mediante a firmao de um contrato com um
particular.
10. Terceirizao: enxugamento da mquina administrativa pela no
realizao direta de atividades instrumentais, que passam a ser
realizadas por agentes especializados contratados.
1998/1999: Plano Nacional de Publicizao

Lei 9.367/98 (organizaes sociais)

incrementao do fomento aos servios sociais.

Lei 9.790/99 (organizaes da sociedade civil de interesse pblico)


Foco a descentralizao da prestao dos servios pblicos no
privativos do Estado.

2009: Anteprojeto de Lei Orgnica


O Brasil formalmente no possui uma lei orgnica da Administrao Pblica.
Esse projeto de reforma do Estado foi construdo por um grupo de juristas, no
governo Lula.

lei de mbito nacional que estabelecer novas normas para a


Administrao Direta e Indireta, as entidades paraestatais e as de
colaborao.

elaborada pela Comisso de juristas constituda pelo Ministrio do


Planejamento, Oramento e Gesto em 2007: Almiro do Couto e Silva,
Carlos Ari Sundfeld, Floriano Marques Neto, Maria Coeli Simes Pires,
Maria Sylvia di Pietro, Paulo Modesto e Srgio de Andra Ferreira.

concluiu seus trabalhos em 2009 e


encaminhamento legislativo da proposta.

aguarda

adequado

.............................................................................
REVISO - monitor Maurcio
Alexandre Mazza. Curso de Direito Administrativo. Para estudar fundaes e
autarquias.
Matria cumulativa.

Direito Administrativo provm da funo administrativa.

Jurisdio administrativa. Modelo uno e duplo.

Atividades fim e meio. Atividade-fim se esgota em si mesma, a


atividade cumpre o atendimento do interesse pblico.

Histria do Direito
Revoluo Francesa.

Administrativo.

Nasce

com

modernidade,

Diferena entre desconcentrao e descentralizao administrativas.


Na desconcentrao a mesma entidade, com rgos diferentes e que
atuam de forma separada. Na descentralizao outros entes so
criados. Aes so ajuizadas contra o ente, no contra o rgo.
Importa destacar que o novo ente nascido da descentralizao herda
peculiaridades do ente criador, e o ente criador pode ter algumas
formas de controle.

Entes da Administrao Direta, Indireta e Entes do 3 setor. A


sociedade separada em Estado e Mercado, e o que diferencia a lei
de oferta e procura, aplicada somente ao Mercado. H ainda o 3 setor.
.............................................................................
REGIME JURDICO ADMINISTRATIVO
Conceito de regime jurdico e sua importncia para o Direito Administrativo
Fundamentos do regime jurdico administrativo: ideias italianas e francesas
O que regime jurdico administrativo
O que regime? Ele se caracteriza por seu fim e as regras so criadas em
razo desse fim. Se no forem cumpridas as regras, no se alcana a
finalidade, so regras que condicionam o comportamento. As normas so
criadas aps a definio da finalidade.
O que caracteriza o regime jurdico? Ele imposto pelo Estado. Alm disso,
h sanes jurdicas, que podem interferir na liberdade e na propriedade do
indivduo.
O que significa regime jurdico administrativo? Que o regime tem por objeto a
funo administrativa do Estado. E a funo administrativa estar presente
onde estiver um interesse pblico qualificado.
Regime jurdico administrativo o conjunto de prerrogativas e restries a
que est sujeita Administrao e que no se encontram nas relaes entre
particulares.
Qual o contedo do regime jurdico administrativo?

Seu cerne o ncleo eminentemente principiolgico, formado por princpios


estruturantes, princpios gerais expressos e princpios gerais implcitos. Como
princpios estruturantes citam-se o princpio da supremacia do interesse
pblico sobre o privado e o princpio da indisponibilidade dos interesses
pblicos pela Administrao. Os princpios gerais expressos so extrados do
art. 37, CF/88 princpio da legalidade, da moralidade, da publicidade, da
impessoalidade, da eficincia. A doutrina cita vrios princpios gerais
implcitos, mas destacam-se o princpio da motivao, da proporcionalidade e
da segurana jurdica.
H determinados fundamentos ou princpios estruturantes que so o ncleo
do regime jurdico administrativo, so extrados da histria do Direito
Administrativo, ou seja, os princpios estruturantes so implcitos, sendo
explicados a partir da corrente italiana ou da corrente francesa.
No Brasil h duas influncias importantes:

CELSO ANTONIO BANDERIA DE MELLO trouxe a corrente italiana


(Direito Administrativo estruturado nos princpios da supremacia do
interesse pblico e indisponibilidade dos interesses pblicos pela
Administrao), com influncia de RENATO ALESSI (teoria dominante
no Brasil).

MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO trouxe a corrente a francesa (afirma


a estruturao do direito administrativo no de forma principiolgica,
mas com institutos, destacando-se como fundamentais a ideia de
prerrogativas e sujeies especiais), com influncia de JEAN RIVERO.

A partir da corrente italiana, tradicionalmente desde o fim do sculo XIX


principiolgica, os princpios estruturantes so dois: supremacia do interesse
pblico e indisponibilidade dos interesses pblicos pela Administrao. J a
partir da corrente francesa h os seguintes fundamentos: prerrogativas e
sujeies especiais. Ambas chegam ao ponto de diferenciar a ideia da
existncia de um regime jurdico administrativo especial, que foi o que
reconheceu a Civil Law. No se acredita em um regime "normal" para a
Administrao, que a ideia da tradio da Common Law. Na Common Law
se aplica o Direito "normal", no se acredita em uma especialidade do
regime.
No entanto essas duas correntes explicam o mesmo cenrio, sob ticas
diferentes, pois analisam o desequilbrio entre Administrao e particular.
O regime jurdico administrativo tambm composto por outros princpios
gerais expressos e princpios gerais implcitos, alm do ncleo implcito da
supremacia do interesse pblico e da indisponibilidade dos interesses

pblicos pela Administrao. Os gerais expressos esto escritos na CF/88, art.


37 caput: legalidade, impessoalidade, moralidade (e boa-f), publicidade,
eficincia. Os princpios gerais implcitos (implcitos CF/88) so difceis de
serem extrados do sistema, o que ocorre atravs de doutrina e
jurisprudncia: proporcionalidade (e razoabilidade), segurana jurdica,
motivao.
O contedo do regime jurdico administrativo no estanque. H ainda
princpios setoriais, de alguns institutos do Direito Administrativo.
Importa aqui destacar o que um princpio. uma espcie de norma.

PRINCPIOS ESTRUTURANTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO


PRINCPIO DA SUPREMACIA DO INTERESSE PBLICO
Princpio clssico do Direito Administrativo Brasileiro. Segundo CELSO
ANTNIO esse princpio constitutivo ideia de Estado, ele no precisa estar
explcito em alguma norma. Outros doutrinadores, porm, vo procurar no
sistema algumas noes normativas de onde se encontra esse princpio, a
exemplo de DANIEL HACHEM e DESIRRE SALGADO.
O interesse pblico um conceito jurdico indeterminado, mas a doutrina vai
dizer que h uma zona de certeza positiva (ex. promover a dignidade da
pessoa humana) e uma zona de certeza negativa (dividir o Brasil em castas).
H uma zona de incerteza, mas a doutrina afirma que a incerteza de plano,
mas que pode ser resolvida pela zona de certeza. A lei figura no centro da
zona de certeza positiva.
Importa distinguir o interesse pblico do interesse do Estado. A doutrina
identifica o interesse pblico como primrio e o do Estado como secundrio.
MARAL FILHO vai afirmar que o Estado no tem vontade, quem tem vontade
so os agentes do Estado. O que pode ocorrer para o Estado e que seja
entendido como interesse uma circunstncia de convenincia do Estado.
Previso normativa
Quem defende que existe a previso normativa e que ela necessria, vai
encontr-la no artigo 3 da CF/88, quando h a previso do bem de todos
sem discriminao. Esse 'bem de todos' uma forma de compreender a
supremacia do interesse pblico. Alm disso, no artigo 66 da CF/88, quando
se fala de processo legislativo, h previso de veto de lei pela Presidncia por
motivo de interesse pblico.
Alm

das

previses

normativas

constitucionais,

mecanismos

que

explicitam e justificam o interesse pblico, como o caso de desapropriao


por interesse pblico para cumprimento de funo social da propriedade.
Efeitos
CELSO ANTNIO afirma que h dois efeitos: posio privilegiada e posio de
supremacia.
A posio privilegiada uma posio diferenciada dos particulares que a
Administrao Pblica goza em vrios aspectos:

a presuno de legitimidade (veracidade e legalidade) dos atos


administrativos;

prazos dilatados processuais;


prazos prescricionais e decadenciais para Fazenda Pblica.

A posio de supremacia no estaria ligada aos privilgios, mas


verticalidade das relaes. Diferente dos particulares, a Administrao
Pblica no est em uma relao de linearidade, mas sim de superioridade. O
que implica que a Administrao Pblica:

oferece comandos que devem ser obedecidos pelo administrado, a


exemplo do comando de parar quando em frente ao sinal vermelho;

pode constituir obrigaes


recadastramento eleitoral;

pode modificar unilateralmente obrigaes de contratos j


constitudos, pode modificar clusulas contratuais e rescindir o
contrato unilateralmente em nome da supremacia do interesse pblico.

unilateralmente,

exemplo

do

Crticas
MARAL FILHO, SARMENTO, PAULO SCHIER.
Fundamento jurdico para prtica de arbitrariedades. Razes de Estado.
MARAL JUSTEN FILHO vai dizer que a supremacia do interesse pblico
arbitrrio para dar fora aos governantes.
Outra crtica a incompatibilidade da supremacia do interesse pblico com
os direitos fundamentais. Alm disso, alguns autores afirmam que interesse
pblico est ligado a interesses privados.

PRINCPIOS ESTRUTURANTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO


PRINCPIO DA INDISPONIBILIDADE DO INTERESSE PBLICO
A Administrao Pblica no pode dispor do interesse pblico. Se o interesse

pblico est na lei, a Administrao Pblica deve aplic-la de plano, ser


cumprida oficiosamente. O cumprimento do interesse pblico no facultado
Administrao, e isso tem alguns efeitos.
Primeiro, a prpria relao de tutela e controle. A noo de interesse pblico
possibilita que a Administrao possa rever seus prprios atos e que o Poder
Judicirio tambm possa rever. Essa relao se aplica a tambm bens
pblicos, que existem para a satisfao do interesse pblico e no para a
satisfao de interesses particulares, por isso a Administrao Pblica tem o
dever de zelo.
A indisponibilidade do interesse pblico, assim como a supremacia, perpassa
pelos demais princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade e eficincia.
Outro efeito a finalidade do interesse pblico, que se no atingida pode
anular um ato.

PRINCPIOS GERAIS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


CAPUT, ART. 37, CF/88
PRINCPIO DA LEGALIDADE
o grande princpio do sculo XIX, a ideia que o juiz no pode criar.
Durante o Positivismo a legalidade era simples: cumprir a lei. A partir da
alterao do constitucionalismo da dcada de 90 a legalidade se tornou
extremamente complexa, pois dependendo do sentido que se der
legalidade, a resposta pode ser diferente.
Atualmente tem pelo menos trs sentidos, a partir do paradigma pspositivista ou neoconstitucional:

Sentido restrito de legalidade: respeitar a legalidade respeitar a lei


decorrente do processo legislativo formal. Defendido por ROMEU
FELIPE BACELLAR FILHO, que enquadra o sentido estrito no paradigma
neoconstitucional, pelo qual a legalidade deve ser respeitada para no
se tirar o sentido dos demais princpios.

Sentido amplo: legalidade significando juridicidade, diz respeito ao


Direito como um todo (leis, decretos, tratados internacionais,
princpios, etc.). Supera o Positivismo clssico, afirmando que a palavra
legalidade estaria ultrapassada, a nova ideia seria a de juridicidade.
Defendido por CARMEN LCIA ANTUNES ROCHA, para quem a
legalidade quer dizer mais que a lei (tratou de forma pioneira), e pelos
doutrinadores CELSO ANTNIO BANDEIRA DE MELLO e JUAREZ

FREITAS.

Sentido amplo: legalidade mais radical, superao da clssica


separao dos Poderes, sentido de flexibilizao do sistema jurdico. O
governo pode agir diferentemente da lei e o Judicirio poderia inovar,
ambos em alguns casos. Defendida por CARLOS ARI SUNDFELD. O
administrador poderia inovar materialmente atravs de atos
administrativos.

Mesmo quem defende o sentido amplo respeita a necessidade de reserva de


lei.
ROMEU FELIPE BACELLAR FILHO traz o sentido amplo como "bobagem", pois
se o Constituinte quisesse que a Administrao observasse o Direito como
todo, colocaria simplesmente juridicidade como princpio no art. 37, CF/88. O
doutrinador ainda observa que a legalidade no um super-princpo, mas
est ao lado dos demais. Assim, quando o legislador traz legalidade como
princpio constitucional, refere-se a legalidade mesmo, em sua concepo
clssica.
Regulamentao primria de lei
Regulamentos
Historicamente se discute os limites da competncia regulamentar do Poder
Pblico em relao lei.
Na doutrina clssica h dois tipos de regulamentos de lei, duas grandes teses
que se contrape:
(1) Regulamento Executivo. Serve especfica execuo de uma lei e boa
parte do decreto (ato para a regulamentao) repete os artigos da lei
explicando-os melhor.
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos
e regulamentos para sua fiel execuo. (CF/88)

Tecnicamente o inciso IV est incorreto, pois que decreto a forma do ato e o


regulamento o contedo do ato. Independente disso, destaca-se que para
sua fiel execuo, esse fiel um reforo terico que deve ser conforme a lei.
(2) Regulamento Autonmo. Independe de lei especfica. Tem prerrogativa
inovadora. Existe em pases em que as Constituies garantem ao Chefe do
Poder Executivo expedir decretos independentemente da existncia da lei,
aplicam o terceiro sentido de legalidade, como ocorre na Frana. No Brasil

vedado, porm, historicamente h uma doutrina minoritria que defendia que


nosso pas adotasse os regulamentos autonmos, a exemplo de EROS
ROBERTO GRAU.
No sistema jurdico brasileiro a CF/88 trata do assunto no artigo 84 e mais
recentemente essa realidade teve uma alterao, pois o art. 84 foi alterado
pela EC n. 32/2001, acrescentando-lhe o inciso VI:
VI - dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no
implicar aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos. (CF/88)

Existem ento dois casos de decreto no qual no exigida a fiel execuo de


lei, e parte da doutrina admite pela primeira vez que existe o regulamento
autonmo no Brasil. E embora a CF/88 traz "Presidente da Repblica",
entende-se que essa regra repetida e estende-se ao Governador e Prefeito
(Chefe do Executivo).
Aps a incluso desse inciso a doutrina discutiu se se trata de decreto
executivo ou se refere a incluso de decreto autonmo. CELSO ANTNIO
afirma que ainda se trata de decreto executivo, mas a maioria dos
doutrinadores (e a ideia que prevalece) diz que, mesmo que somente para
os casos das alneas 'a' e 'b', h presena, ainda que excepcional, do decreto
autonmo. Por fim, h uma doutrina minoritria que diz que o rol do inciso VI
exemplificativo e que ele possibilita a aceitao do decreto autonmo no
sistema jurdico brasileiro.

PRINCPIOS GERAIS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


CAPUT, ART. 37, CF/88
PRINCPIO DA MORALIDADE
um dos princpios mais recentes, includo na ordem jurdica brasileira
expressamente com a CF/88. At ento a moralidade no estava consagrada
na Constituio, em que pese alguns autores entendiam que j era um
princpio implcito. Se falava em moralidade e tica, mas no no sentido
jurdico com aplicabilidade concreta. MANOEL DE OLIVEIRA FRANCO
SOBRINHO foi o primeiro no Brasil a defender a moralidade como princpio, a
ser consagrado na Constiuio. Atualmente a moralidade pacificamente
aceita como princpio jurdico e no meta-jurdico, com rarissmas excees.
A juridicidade do princpio da moralidade independente, autonma, de
natureza expressamente constitucional.
Porm, no se deve confundir a moral comum com a moral administrativa,

pois que so diferentes. Moral administrativa no uma expresso boa, pois


pode levar a uma ideia fora do significado que se queira ter. Talvez em vez da
palavra moral, seja interessante usar a expresso racionalidade especial da
Administrao. A moral comum essencialmente de carter subjetivo, ainda
que compartilhada; j a moral administrativa de carter objetivo.
Ao administrador pblico no basta ser honesto, mas deve parecer honesto.
Todo aquele que entra em contato com a Administrao deve observar a
moralidade.
Problema com relao a presentear servidor pblico. Para a moral
administrativa, no necessariamente relevante a inteno de presentear
um servidor pblico para caracterizar a imoralidade, mas a conduta que o
administrador escolheu a partir do presente. Segundo, importa destacar o
princpio da insignificncia do presente, que em alguns entes
regulamentado em lei (valor aceitvel para receber presentes).
Smula vinculante n. 13, STF. Nepotismo. O STF inovou uma regra para a
Administrao Pblica sem a inexistncia de lei anterior. um lider case
sobre a moralidade administrativa.
STF Smula Vinculante n 13 - Sesso Plenria de 21/08/2008 - DJe n
162/2008, p. 1, em 29/8/2008 - DO de 29/8/2008, p. 1. Nomeao de Cnjuge,
Companheiro ou Parente da Autoridade Nomeante ou de Servidor da Mesma
Pessoa Jurdica, Investido em Cargo de Direo, Chefia ou Assessoramento em
Cargo em Comisso, de Confiana ou Funo Gratificada na Administrao
Pblica Direta e Indireta em Qualquer dos Poderes - e Designaes Recprocas
- Constitucionalidade Nepotismo. A nomeao de cnjuge, companheiro ou
parente em linha reta, colateral ou por afinidade, at o terceiro grau,
inclusive, da autoridade nomeante ou de servidor da mesma pessoa jurdica
investido em cargo de direo, chefia ou assessoramento, para o exerccio de
cargo em comisso ou de confiana ou, ainda, de funo gratificada na
administrao pblica direta e indireta em qualquer dos Poderes da Unio, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, compreendido o ajuste mediante
designaes recprocas, viola a Constituio Federal.

O Princpio da Moralidade percebido atravs dos deveres de probidade e


lealdade (boa-f) que devem reger a administrao pblica.
Segundo a Lei 8.429/1992, a improbidade pode decorrer de fato doloso ou
culposo (art. 5) que provoque dano ao errio ou viole algum princpio
administrativo, essa definio bastante criticada pela doutrina, pois parece
difcil conciliar a desonestidade com imprudncia ou impercia, e na
jurisprudncia j comeam a surgir entendimentos nesse sentido.
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer agente pblico,
servidor ou no, contra a administrao direta, indireta ou fundacional de

qualquer dos Poderes da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos


Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio pblico ou de
entidade para cuja criao ou custeio o errio haja concorrido ou concorra
com mais de cinqenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero
punidos na forma desta lei.
Art. 4 Os agentes pblicos de qualquer nvel ou hierarquia so obrigados a
velar pela estrita observncia dos princpios de legalidade, impessoalidade,
moralidade e publicidade no trato dos assuntos que lhe so afetos.
Art. 5 Ocorrendo leso ao patrimnio pblico por ao ou omisso, dolosa ou
culposa, do agente ou de terceiro, dar-se- o integral ressarcimento do dano.
Art. 10. Constitui ato de improbidade administrativa que causa leso ao errio
qualquer ao ou omisso, dolosa ou culposa, que enseje perda patrimonial,
desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou haveres das
entidades referidas no art. 1 desta lei, e notadamente (...). (Lei 8.249/1992)

O princpio da boa-f objetiva surgiu no setor privado, sendo o caso dos


tomates paradigmtico para a construo desse conceito, e foi aproveitado
pelo setor pblico, pois a moralidade no permite que o setor pblico atue
com deslealdade perante seus administrados.
Esse princpio deve ser observado no apenas pelo administrador, mas
tambm pelo particular que se relaciona com a Administrao Pblica.

PRINCPIOS GERAIS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


CAPUT, ART. 37, CF/88
PRINCPIO DA IMPESSOALIDADE
a ideia contrria ao Estado Pessoal, do
impessoalidade inerente ideia de Repblica.

Estado

Monrquico,

Duas vertentes importantes.

Uma mais bsica, que se reporta ao dever de isonomia. No pode o


Poder Pblico criar privilgios ou discriminaes. O administrador no
pode criar discriminaes, quem pode o legislador. A lei deve criar
permisso para a quebra do princpio da impessoalidade. Exceo,
fruto de caso concreto, foi a criao de cotas nas universidades (hoje
no h o que se falar, pois que h lei publicada e regulamentada).
Como as universidades possuem uma autonomia garantida pela
prpria CF/88, restou entendido que elas podiam por ato
administrativo criar essa reserva, j que o vestibular incto questo
universitria.

Outro critrio o da despersonalizao. O administrador pblico nao


age em prprio nome, mas em nome de seu cargo. Ele no pode usar o

cargo para se promover. Deve haver finalidade pblica.


Despersonalizao tambm como proteo ao servidor, ressalvadas,
claro, as responsabilidades individuais civis, penais e administrativas
(responsabilidade indireta e regresso).

PRINCPIOS GERAIS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


CAPUT, ART. 37, CF/88
PRINCPIO DA PUBLICIDADE
Implica transparncia para controle difuso das atuaes do Poder Pblico. A
publicidade permite contraditrio e ampla defesa. H uma tendncia de
tornar a Administrao Pblica transparente em sua totalidade, para que no
haja documentos sigilosos.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
XXXIII - todos tm direito a receber dos rgos pblicos informaes de seu
interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas no
prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo
seja imprescindvel segurana da sociedade e do Estado; (CF/88)

O art. 5, XXXIII, CF/88, estabelece acesso a informaes (mas no direito) a


qualquer interesse particular, coletivo (coletividade definvel ou definida) ou
geral (abstrato ou difuso), ressalvados os casos de sigilo para segurana da
sociedade e do Estado (reporte ao interesse pblico). Interesse particular
nem sempre individual, pode ser da famlia, do caso. A CF/88 no traz quais
os casos de segurana da sociedade e do Estado, cabe ento doutrina e
legislao infraconstitucional especificar. A Lei 8.159/91 trazia acesso s
informaes, de forma singela, pois que era favorvel ao sigilo. Atualmente
h a Lei de Acesso s Informaes, n. 12.527/2011. O acesso s informaes
no Brasil est regulamentado nessa lei, que restringe muito os casos de sigilo
e cria um procedimento para que determinado documento seja considerado
formalmente sigiloso; mesmo sigiloso, qualquer cidado pode solicitar a
quebra do sigilo; ainda, no h documento totalmente sigiloso hoje, mesmo
que exista um perodo de carncia, futuramente o documento poder ser
acessado. A lei 12.527 atinge documentos anteriores a ela.
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
X - so inviolveis a intimidade, a vida privada, a honra e a imagem das
pessoas, assegurado o direito a indenizao pelo dano material ou moral
decorrente de sua violao; (CF/88)

O inciso X do art. 5, CF/88 cria sigilo por proteo a direitos fundamentais:


intimidade (s diz respeito ao indivduo), vida privada (atinge outras
pessoas), honra e imagem.
Art. 37. A administrao pblica direta e indireta de qualquer dos Poderes da
Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios obedecer aos
princpios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia
e, tambm, ao seguinte:
1 - A publicidade dos atos, programas, obras, servios e campanhas dos
rgos pblicos dever ter carter educativo, informativo ou de orientao
social, dela no podendo constar nomes, smbolos ou imagens que
caracterizem promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos.

O 1 do art. 37, CF/88, traz que a publicidade ter carter educativo,


informativo ou orientao social. uma regra para um sentido de publicidade
diferente, pois at agora a publicidade foi usada como "transparncia" (seja
no sentido positivo, de deixar exposta a informao, seja no sentido negativo,
de no dar a informao), aqui, o sentido de propaganda mesmo (ex.
propaganda de Curitiba com crianas orientais).

PRINCPIOS GERAIS EXPRESSOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


CAPUT, ART. 37, CF/88
PRINCPIO DA EFICINCIA
o mais novo princpio constitucional, nico que no estava escrito na
redao original, includo pela EC 19/98 (emenda da reforma administrativa
gerencial). Em que pese no projeto da EC 19 no estar escrito que o princpio
da eficincia deveria ser includo na redao constitucional, ou seja, ele
sequer foi votado; o que estava na emenda que deveria haver um novo
princpio, de qualidade do servio prestado. A mudana do nome ocorreu
aps a aprovao no Senado. Porm, eficincia mais abrangente. A doutrina
foi bem resistente a esse princpio, a exemplo de CELSO ANTNIO (que hoje
no inclui a temtica em seu manual).
Primeiramente, um princpio jurdico, est na Constituio! E GABARDO
atenta que no um princpio da administrao privada trazido para a
administrao pblica, um princpio que nasce originalmente pblico. Na
iniciativa privada no h sano nenhuma se no for observado o princpio
da eficincia, em regra, pois que os indivduos dispe de seus bens, o que
no ocorre com o administrador pblico (eles devem zelar pelos bens
pblicos). EMERSON ainda completa que a eficincia no surge como dever a
partir de 1998, mas que j era inerente Repblica e constava como
princpio implcito Administrao.

Como se sabe que o ato eficiente? Quando se consegue atender o ato


timo. O ato timo o melhor ato possvel, principalmente dentro do mbito
da discricionaridade. No possvel ao administrador resolver o ato pela
sorte, ele deve escolher a que melhor para o interesse pblico. E sua
escolha ter presuno (relativa) de legitimidade - poder ser desconstituda
administrativamente ou por controle judicial (atentando-se porm, que o juiz
no pode substituir o administrador, determinar qual ato ele dever cumprir
dentro do campo de sua discricionaridade). O ato timo aquele que est na
lei, objetivamente. Se a esfera discricionria, dentre as escolhas possveis,
ainda que todas encontrem um resultado satisfatrio, o administrador pblico
no poder escolher aquela que for ilegal.
Outra questo interessante o uso de expresses.
Constituio fala de eficcia e economicidade, e
efetividade. So expresses diferentes, que podem
acordo com a doutrina, principalmente em relao ao

Por exemplo, a prpria


a doutrina traz ainda
mudar de contedo de
direito comparado.

No Brasil, a eficincia entendida como o melhor meio mais o melhor


resultado, de acordo com o fim almejado. A eficcia uma aspecto da
eficincia, que se reporta a se conseguir o melhor resultado de acordo com o
fim almejado. Podem-se ter atos eficazes e no eficientes, mas jamais se ter
um ato eficiente se ele for ineficaz. A economicidade se reporta melhor
relao entre custo econmico e benefcio, sendo tambm um aspecto da
eficincia. J a efetividade um elemento meta-jurdico, que diz respeito ao
impacto social do ato administrativo, efeitos concretos, fora do direito. Nem
sempre a Administrao Pblica ser efetiva em suas aes, por motivos
externos ao direito, da prpria realidade. Assim, a efetividade no
controlada juridicamente.

PRINCPIOS GERAIS IMPLCITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


PRINCPIO DA MOTIVAO
Parte da doutrina entende que motivao no um princpio, mas a maioria
entende que sim. Essa minoria entende que a prpria Lei 9.784/99 enumera
os motivos dos atos administrativos (art. 50), sendo um rol numerus clausus,
a motivao no seria, assim, um princpio. Porm, quando se avalia o inciso I
do art. 50, Lei 9.784/99, verifica-se que o nvel de abrangncia muito
grande, tornando, por fim, a motivao um princpio.
Art. 50. Os atos administrativos devero ser motivados, com indicao dos
fatos e dos fundamentos jurdicos, quando:
I - neguem, limitem ou afetem direitos ou interesses;

II - imponham ou agravem deveres, encargos ou sanes;


III - decidam processos administrativos de concurso ou seleo pblica;
IV - dispensem ou declarem a inexigibilidade de processo licitatrio;
V - decidam recursos administrativos;
VI - decorram de reexame de ofcio;
VII - deixem de aplicar jurisprudncia firmada sobre a questo ou discrepem
de pareceres, laudos, propostas e relatrios oficiais;
VIII - importem anulao, revogao, suspenso ou convalidao de ato
administrativo. (Lei 7.984/99)

Quando se fala de motivao, fala-se fundamentao, justificativa do ato,


explicitao dos fundamentos, de fato e de direito. A motivao diz respeito a
um relatrio, a uma explicao das razes, diferente do motivo, que
elemento do ato administrativo (causa, razo). O 1, art. 50, Lei 9.784/99
traz requisitos para a motivao ser considerada, ser adequada - explcita,
clara e congruente.
Art. 51, 1 A motivao deve ser explcita, clara e congruente, podendo
consistir em declarao de concordncia com fundamentos de anteriores
pareceres, informaes, decises ou propostas, que, neste caso, sero parte
integrante do ato. (Lei 7.984/99)

A motivao nem sempre acompanha o ato, pode ser prvia, por exemplo,
quando um parecer usado como fundamento do ato.
Uma questo importante ainda a chamada "Teoria dos Motivos
Determinantes". Aps se relatar os motivos pelos quais o ato administrativo
foi praticado, eles no podem mais ser alterados, a motivao fixa os motivos
do ato. E se a motivao era falsa? O ato nulo! No h como "arrumar" o
ato. Isso ilegal. uma forma de garantia.
H alguns atos, porm, que no precisam ser motivados, a exemplo de
nomeao e exonerao de cargos em comisso, e atos de mero expediente
(ex. encaminhamento de processo de um departamento a outro). Entretanto,
se em um desses casos, o ato for motivado, os motivos so vinculantes.

PRINCPIOS GERAIS IMPLCITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


PRINCPIO DA PROPORCIONALIDADE
Autores sugeridos: PAULO BONAVIDES (Curso de Direito Constitucional) e
JOS AFONSO DA SILVA.
O princpio da proporcionalidade aproxima-se do princpio da razoabilidade.
Apesar de implcito no texto constitucional, um princpio expresso em
outras leis.

So trs os aspectos (a serem aferidos pelo caso concreto):


(1) Adequao: os meios utilizados para alcanar a finalidade devem produzir
o resultado (devem ser aptos para tal);
(2) Necessidade: se o meio escolhido necessrio especificamente para
atingir tal objetivo (pode, muitas vezes, ser avaliado sob o principio da
Eficincia);
(3) Proporcionalidade em sentido estrito (Razoabilidade): "bom-senso"
jurdico (objetivamente); depende das conjunturas do caso, muitas vezes de
um sopesamento de valores, da teleologia da norma.
O princpio da proporcionalidade, por ALEXY, se divide em subprincpio da
adequao (idoneidade), subprincpio da necessidade e subprincpio da
proporcionalidade em sentido estrito. Seguindo uma sequncia lgica - (1)
adequao, (2) necessidade e (3) proporcionalidade em sentido estrito:
(A) O subprincpio da adequao estabelece que toda interveno de direitos
fundamentais deve ser adequada para contribuir com a obteno de um fim
constitucionalmente legtimo, ou seja, o Poder Pblico s pode intervir em
direitos fundamentais se essa interveno for idnea para conseguir um fim
constitucionalmente legtimo.
(B) O subprincpio da necessidade estabelece que toda medida de interveno
em direitos fundamentais deve ser a mais benigna em relao ao direito que
objeto daquela interveno, comparando ou analisando entre todas aquelas
possibilidades que parecem adequadas para atingir o objetivo proposto, de
forma a procurar o meio menos gravoso e que resulte em um bom resultado,
a uma boa tutela para o direito fundamental.
(C) O subprincpio da proporcionalidade em sentido estrito estabelece que se
considere a importncia dos objetivos que se quer atingir atravs da
interveno no campo dos direitos fundamentais, ou seja, as vantagens
obtidas atravs da interveno devem compensar os sacrifcios que os
titulares do direito fundamental iro sofrer e, sobretudo, que a sociedade em
geral ir sofrer. um equacionamento entre as vantagens obtidas com a
interveno e os sacrifcios necessrios para essa obteno, uma anlise de
custos e benefcios (razoabilidade). (Aula VERA KARAM, 2011)

PRINCPIOS GERAIS IMPLCITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA
**** depois que terminar atos administrativos

ATOS ADMINISTRATIVOS
NOES GERAIS
Importa destacar a distino entre fato jurdico e ato jurdico. Ato uma
espcie de fato, mas h fatos que no so atos. O ato jurdico deve ser
prescritivo - muitas vezes isso implica uma vontade - e criado para alterar a

realidade - criar, modificar ou extinguir direitos. De modo que h situaes


no prescritivas, apenas fatos jurdicos, mesmo que advindas de atos
humanos. Como ato jurdico, tem-se a Administrao Pblica nomeando um
candidato e como fato jurdico, matar algum (no existe aqui a prescrio
para alterar direitos). O fato jurdico est na esfera do ser, com consequncia.
J o ato jurdico est na esfera do dever-ser, o Direito interferindo na esfera
do ser.
O ato jurdico deve ser praticado por agente competente e dever ter
finalidade especfica na lei ou na Constituio.
Importa ainda que atos administrativos so diferentes de atos da
Administrao. Atos da Administrao no precisam ser sequer jurdicos.
Muitos so os atos da Administrao, um deles o ato administrativo.
O ato administrativo assim:

ato jurdico
deve ter agente competente
estar de acordo com a lei e a Constituio
ter finalidade pblica
ser praticado de acordo com o regime jurdico administrativo

Mas a Administrao Pblica pratica tambm atos jurdicos do Direito Privado.


A exemplo das empresas de economia mista, que praticam atos de direito
privado e fazem parte da Administrao Pblica. A Administrao ainda
pratica atos materiais, que no criam, modificam, extinguem direitos e
obrigaes (por exemplo, levar um processo a outro setor - um ato material
humano). A Administrao ainda firma contratos administrativos, que
tambm so atos, mas tm suas peculiaridades. Ainda, tem-se outras formas
de atividades da Administrao que no configuram atos administrativos,
apenas sendo atos da Administrao.
O ato administrativo possui atributos - caractersticas especiais que do a
eles poder especial que os atos privados no tm. Importa que nem todos os
atributos esto presentes em todos os atos.

Presuno de Legitimidade. O primeiro atributo (presente em todos os


atos administrativos) a presuno de legitimidade, na qual est
includa a presuno de veracidade (diz respeito aos fatos, presumemse verdadeiros os fatos praticados pela Administrao).

Imperatividade.
Exigibilidade. Os atos administrativos so exigveis independente de

fora judicial. Implica meios indiretos de coero.

Executoriedade. Caso mais raro, pois a lei deve trazer expressamente


que o ato executrio. Implica meios diretos de execuo (alguns
autores unem os atributos de exigibilidade e executoriedade,
denominando de auto-executoriedade).

Tipicidade. Defendido por MARIA SYLVIA. Segundo o qual todos os atos


administrativos so tpicos.

ATOS ADMINISTRATIVOS
ELEMENTOS

Sujeito (ou competncia)


Contedo (ou objeto)
Forma
Motivo
Finalidade

CELSO BANDEIRA DE MELLO no considera o sujeito como elemento, mas a


competncia. O ato tem que ser praticado fruto de uma competncia
corretamente estabelecida. Competncia como uma atribuio poder-dever.
Competncia no mero poder, mas um conjunto de deveres delimitados.
possvel transferir competncia mediante ato administrativo.
O critrio competncia um elemento importante dos atos administrativos.
Est previsto em Lei. Pode ser avocada e delegada. Se um agente pblico
realiza um ato no obedecendo aos critrios de competncia geogrfica ou
material, o ato est comprometido. As competncias que no so
determinadas em Lei so provisrias. A delegao est prevista em Lei, assim
como a avocao. Elas so sempre permitidas, mesmo que no tenha uma
previso legal em especfica. So atributos inerentes ao Poder Hierrquico. S
no esto presentes, se houver uma norma expressa proibindo a delegao e
a avocao.
Em relao ao contedo, um equivoco referir-se ao objeto. Contedo ou
objeto seriam os efeitos que o ato administrativo pratica na esfera jurdica
das pessoas. O contedo o sofredor dos efeitos. para qu o ato
administrativo serve.
Alm do sujeito, ligado pela competncia, do contedo e objeto, temos a
forma do ato administrativo, que uma questo complicada. Alguns dizem
que o ato administrativo necessariamente formal, ao contrrio dos atos
privados. Os atos privados podem ser de qualquer forma, desde que a Lei

no preveja o contrrio. Alguns atos privados tm forma especfica, como o


testamento por instrumento pblico. Mas a maioria dos atos privados no
precisam de forma determinada. Como todos os atos administrativos so
previstos em Lei, eles so formais. No possvel inventar um ato
administrativo que no tenha previso legal. J h segunda perspectiva
segundo a qual esses atos so informais. Haveria um princpio formalista
MODERADO.
A Lei de Processo Administrativo prev, todavia, que o ato administrativo no
precisar estar previsto em lei a sua forma. O ato em si deve estar previsto em
Lei, mas o como o ato deve ser realizado, as suas formalidade no precisam.
O Processo Administrativo segue o princpio do Formalismo Moderado. Assim,
temos um formalismo que vai depender da espcie do ato administrativo.
Existem mais formalidade em um processo disciplinar, do que um processo
que no sancionatrio. impossvel, na prtica, saber qual ato deve ter
formalidades e quais no precisam. At que ponto a forma deve ser exigida
como essencial? Esse limite em que possvel afirmar que o ato viciado ou
no em decorrncia do no cumprimento da forma, difcil de se delimitar. O
quanto moderado o formalismo?
O outro elemento o motivo. Motivao diferente de motivo. Motivao a
fundamentao que explicita as razes de fato do ato. Motivo a razo, so
as razes de fato e de direito. Teoria dos Motivos Determinantes - dados os
motivos, no possvel voltar atrs. Os motivos ficam ligados ao ato.
A finalidade do ato administrativo so as consequncias que o ato vai buscar.
Tem muito a ver como motivo. Pode ser analisada sobre dois aspectos. O ato
administrativo tem uma finalidade especfica e uma finalidade pblica. Se a
finalidade pblica se transformar em uma finalidade privada, ocorre a
descaraterizao do ato administrativo, devido um desvio de finalidade. O
excesso da finalidade tambm um vcio de finalidade do ato administrativo. O
abuso de poder e o excesso de poder geram vcios na finalidade.

ATOS ADMINISTRATIVOS
CLASSIFICAES
Quanto s prerrogativas
Classificao ultrapassada.
De imprio. Feito como ato de soberania. De direito pblico.
De gesto. De direito privado. Feito como ato de igualdade.
Antigamente, entendia-se que os atos de imperio no sofriam controle pelo
Judicirio, hoje, entende-se que ambos sofrem.

Quanto formao da vontade


Simples. Expedido por uma vontade com um efeito. Uma portaria de
nomeao de um servidor. Uma multa. Mesmo que seja um colegiado.
Complexos. Depende de duas vontades para se realizar, duas
afirmaes em diferentes momentos. Com apenas um efeito. Ex.
designao de reitor - a comunidade vota e depois o presidente
escolhe quem est na lista.
Compostos. Para GABARDO no so tipos de atos administrativos, pois
seriam dois atos em apartados. H duas vontades e dois atos (ou mais
de dois). H ato principal e ato acessrio. Ex. deferimento de
aposentadoria com portaria e homologao posterior.
Quanto aos destinatrios
Em geral os atos administrativos so concretos (ex. decreto de
desapropriao), mas podem ser abstratos (em geral os decretos so atos
abstratos, estabelece um contedo em abstrato, enquanto os demais
estabelecem uma regulao especfica).
Abstrato. Sujeitos indeterminados, qualquer um pode ser sujeito da
norma; conferem condutas em abstrato.
Concreto.
Quanto aos efeitos
Restritivos. Diminuem a esfera de direitos dos sujeitos particulares ou
de quem est sujeito norma administrativa, so proibies. Ex. andar
a 40 km por hora.
Ampliativos. Melhoram as possibilidades jurdicas do sujeito. Do
possibilidades que o sujeito no tinha, concedem benefcios aos
sujeitos que eles no teriam espontaneamente. Ex. autorizao para
construir.
Punitivos. Estabelecem sano, de trnsito, disciplinar.
O resultado concreto no relevante, o que importante o objetivo do ato.
Podem existir atos neutros, no ampliam nem restringem.
Quanto ao contedo
Vrios tipos. Exemplos
Autorizao. Caracterstica fundamental que amplia, discricionrio.
Possibilita que o indivduo faa o que no poderia, e os critrios no
so vinculados lei.
Licena. Tambm ampliativa, mas vinculada aos critrios da lei. A
licena implica o cumprimento de requisitos jurdicos objetivos
presentes na Lei. Cumprido os requisitos, a licena deve ser concedida.

um ato vinculado, diferente da autorizao.


Admisso. um ato que est ligado a um ingresso.
Permisso. um ato especfico de atribuio de um servio pblico, de
um direito a explorar um servio pblico ou ao uso do servio pblico
por um particular. O Estado atribui ao particular o direito a algo
pblico. Esse ato pode ser o uso de algo pblico, ou a realizao de um
servio pblico. Permite o uso privativo de um bem pblico.
Aprovao. Atos de fiscalizao, so acessrios aos atos principais.
Permite que o sujeito julgue a convenincia do ato.
Homologao. Ato restritivo. a mera verificao se o ato legal ou
no. O sujeito que tem a competncia de aprovao tem maior
liberdade de deciso.
Parecer. No um ato administrativo de forma ordinria. O parecer
uma manifestao administrativa. um documento. No um ato
administrativo, em tese, mas uma opinio, um ato da Administrao.
Pode ser de trs tipos: pode ser um parecer facultativo, parecer
obrigatrio, ou parecer vinculante. O facultativo vai existir quando
alguma autoridade pedir a opinio de algum sobre um assunto,
algum mais competente. O Administrador segue se quiser o parecer.
apenas uma ajuda. O parecer obrigatrio por Lei. O Administrativo
tem que pedir o parecer, mas pode contest-lo e agir de forma
diferente. O parecer vinculante , alm de obrigatrio, aquele que
vincula o ato. A autoridade no pode praticar um ato diferente daquele
que est no parecer. Um laudo mdico um parecer vinculante. O
parecer normativo outra coisa. Ele quase no um parecer. Funciona
como se fosse uma portaria. Passa a ser um ato administrativo
abstrato, passando a regular todos os atos semelhantes ao primeiro.
Visto. T ambm um ato de autorizao. No pode negar o ato, mas
pode verificar. No pode ser alegado o desconhecimento. um
conhecimento de que a autoridade est ciente do fato.

Quanto forma
Tipo de documento que carrega determinado contedo. No Brasil no h
padronizao quanto forma. A doutrina tambm no consensual. Estudase o que geralmente entende-se por estes atos. Depende da regulamentao
prpria de cada ente.
Decreto. Pela sua prpria natureza, ato tpico dos chefes dos poderes
executivos. Geralmente se prestam atos de carter abstrato. Todo
decreto ato administrativo. No tem nada a ver com o decretolegislativo ( um instrumento raro apenas nos casos em que a CF/88
prev, j os decretos so um instrumento legislativo do Chefe do
Executivo).
Portaria. Atos das autoridades imediatamente inferiores aos chefes dos

poderes executivos. Editados, por exemplo, pelos Ministros. Em regra


so atos normativos e editados por autoridades singulares.
Resoluo. Em geral editadas por rgos colegiados.
Circular. Deveriam ser atos normativos internos que explicitam normas
da administrao pblica na gesto.
Instruo normativa. Em tese atos que explicitam normas da
administrao pblica com efeito externo.
Despacho. Fundamentalmente singular dado no caso concreto. uma
deciso, ainda que no terminativa num caso qualquer. Despachonormativo - dado no caso concreto, para o qual, seus efeitos sero
abstratos e aplicados em casos anlogos.
Alvar. Etimologicamente implica uma libertao. No Direito
Administrativo criam o sentido de permisso, que geralmente constitui
uma licena. Mas nada impede que carregue uma autorizao.

Quanto delimitao jurdica


Vinculados. Quase todo descrito na norma de carter especfico,
majoritariamente vinculado.
Discricionrios. Majoritariamente discricionrio.

ATOS ADMINISTRATIVOS
EXTINO
Por cumprimento dos efeitos
Um ato que cumpre seus efeitos extingue-se.

Esgotamento do contedo. Ex - ato de nomeao.

Sobrevinda de termo ou condio. Ex - ato de nomeao para cargo


em comisso por dois anos.

Encerramento da execuo material. Ex - ato de demolio de uma


casa, se a casa j est demolida, extingue-se o ato.

Por desaparecimento

Do sujeito. Ex - falecimento da pessoa que foi designada para exercer


uma funo comissionada.

Do objeto. Ex - atos administrativos em torno de um carro oficial, e o


carro pega fogo.

Por retirada do ato

Revogao. A revogao a retirarada do ato do mundo jurdico com o


seguinte fundamento: razes de convenincia e oportunidade. A
revogao sempre ocorre em relao a um ato VLIDO. Por exemplo,
uma circular que estabelece o horrio de funcionamento da UFPR.
Revoga-se o horrio anterior, por inconvenincia e se estabelece outro.
um ato preponderantemente discricionrio. Pela prpria lgica, os
efeitos do ato revogatrio so ex nunc, no retroagem. Em relao ao
controle, a revogao pode se realizada por quem praticou o ato ou
por autoridade superior. A prpria administrao pode, a partir da
autotutela, revogar o ato. possvel entrar no Judicirio com uma ao
para revogar um ato legislativo? Seria regular? No.
Anulao. O fundamento de uma anulao a existncia de um vcio.
S pode ocorrer para um ato INVLIDO. Nesse sentido, um ato
vinculado, porque, presente a ilicitude, no pode a Administrao
Pblica calar-se. Os efeitos so ex tunc. O ato de anular o ato de
declarar a existncia de uma nulidade anterior. Entretanto, esta regra
clssica j est sendo flexibilizada. Isso faz com que a anulao seja
parecida com a convalidao. Em relao ao controle, h autotutela,
rgos de controle podem anular o ato e o Poder Judicirio (ato
vinculado).
Convalidao. Ato mais polmico. Para que se convalide um ato h a
obrigatoriedade que haja um vcio. Ou seja, s pode ocorrer para um
ato INVLIDO. Tambm um ato vinculado. Entretanto, na legislao
est escrito que a Administrao Pblica poder convalidar o ato, por
isso pergunta-se se no um ato discricionrio, uma faculdade e no
uma obrigao. Assim parte da doutrina afirma que um ato
discricionrio. Haver convalidao quando presentes os pressupostos:
boa-f, interesse pblico maior, dano maior anulando que mantendo o
ato. Os efeitos podem ser ex tunc ou ex nunc. Em geral, so ex tunc,
retroagem. O controle realizado atravs da autotutela. H uma
controvrsia muito grande se o Judicirio pode convalidar, na medida
que no se sabe se discricionrio.
REVOGAO

RAZO ou
fundamentos

Convenincia ou
oportunidade

Ato vlido

ANULAO

CONVALIDAO

Razo
Pr-existencia de
fundamental: prum vicio (ato
existncia de um
invlido)
vicio
Ato invlido
sempre uma
declarao de

Ato invlido

invalidade anterior
EFEITOS

Ex nunc (no
retroage)

Ex tunc (retroage)
*

Ex tunc

NATUREZA

Discricionrio

Vinculada

Vinculado
(existentes os
pressupostos da
convalidao, deve
ser feito);
majoritria**

CONTROLE (quais Administrao no Administrao no Administrao na


os sujeitos que
exerccio da
exerccio da
autotutela
podem fazer)
autotutela (ex.;
autotutela.
agente, superior,
etc)
NO pode ser feito
pelo poder
judicirio

Poder judicirio

Se se considera
que o ato
vinculado o
judicirio pode
convalidar. Mas a
maioria da
doutrina entende
que o Judicirio
no pode
convalidar

* no funciona assim na prtica: muitas vezes por ferir a razoabilidade.


Ligadas a questes de boa-f, interesse pblico maior, danos maiores com a
anulao do que com a manuteno do ato judicial (ex.: sujeito passa em
concurso de notrio pratica atos como autenticaes de assinatura etc
durante um ano, e se descobre que ele s passou no concurso devido a
corrupo).
** parte da doutrina acredita que discricionrio e tem respaldo na lei do
processo administrativo que afirma que a administrao poder.

22/01/2013
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO
A partir da dcada de 80's passa-se a pensar em uma teoria do processo
administrativo, inicialmente com base no processo civil. Um dos grandes

autores importantes para isso foi HELY LOPES MEIRELLES, que pensava em
uma teoria feita pelo Brasil para o Brasil.
Uma obra importante foi a defesa em banca da tese "A processualidade do
direito administrativo", pela Professora Odete Medauar que defendia a
existncia do processo administrativo de forma independente e com
contedo prprio. Outro autor importante foi ROMEU FELIPE BACELLAR,
tambm com defesa de tese de doutorado.
Mas at a dcada de 80's no tnhamos obras destinadas ao processo
administrativo, diferentemente do que ocorreu com outros pases. O Brasil
ter leis sobre o processo administrativo a partir da dcada de 90's e a lei
federal surge somente em 1999: Lei 9.784. Sergipe foi o primeiro estado
brasileiro a publicar lei sobre processo administrativo, editada por AIRES
BRITO; So Paulo tinha lei prpria anterior lei federal; porm, at hoje h
estados ainda sem lei prpria para processo administrativo, trabalhando o
tema por meio de decretos. O fato da doutrina e jurisprudncia
reconhecerem o processo administrativo, no significa que a doutrina
unnime em dizer 'o que processo administrativo'. Isso gera polmica. Um
dos primeiros autores a tratar dessa polemica foi ROMEU FELIPE BACELLAR.
Sobre a lei federal do processo administrativo importante a obra do
Professor EGON, baseado em sua tese de mestrado. Trata esse livro de
questes importantes, a exemplo, do conceito.
A razo para distinguir processo de procedimento encontra-se nas prprias
garantias constitucionais para o processo, visto que o procedimento possui
garantias menores. H um dispositivo constitucional que trata da matria,
art. 5, LV, CF/88:
Art. 5 Todos so iguais perante a lei, sem distino de qualquer natureza,
garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no Pas a
inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade, segurana e
propriedade, nos termos seguintes:
LV - aos litigantes, em processo judicial ou administrativo, e aos acusados em
geral so assegurados o contraditrio e ampla defesa, com os meios e
recursos a ela inerentes; (CF/88)

A redao da CF clara, garantindo em processo o contraditrio e a ampla


defesa. Se a CF/88 traz a expresso "processo", sinal que isso um dado
importante, para alm do que era dado historicamente pela doutrina.
Obra importante para processo civil foi a de CNDIDO DINAMARCO, sobre
questes de direito pblico, que defendia que seria processo administrativo
aquele que tem contraditrio e ampla defesa. Isso acaba em uma referncia
circular, ento, deve-se procurar a soluo mais protetiva. Se a CF/88 trouxe

contraditrio e ampla defesa para o processo, significa que ela quis proteger
o indivduo.
Existe um gnero que o procedimento administrativo - so os ritos, so
sries de atos concatenados que detm um propsito. Se o ato administrativo
fosse um 'pontinho', o procedimento seriam vrios 'pontinhos' concatenados,
ordenados, com um propsito rumo a determinado fim. Todo processo
administrativo ser no mnimo um procedimento. Os procedimentos simples
so aqueles que no so processo e h aqueles procedimentos qualificados
que sero um processo. Mas o que qualificaria este procedimento? aqui que
alguns autores afirmam que o processo um procedimento qualificado pelo
contraditrio e ampla defesa, mas GABARDO discorda disso, pois falho. Se
h um potencial ou real litgio (divergncia de pretenso), estar-se- diante
de um processo. Esse potencial pode ser presumido - no real. Nesses casos
a divergncia se d a priori, mas nem sempre assim. Pode ser que se inicia
um procedimento e no meio do caminho surge uma divergncia, que
caracteriza o processo - a partir disso, deve-se dar o contraditrio (processo
no acusatrio) e a ampla defesa (processo acusatrio).
Quem competente para praticar e quem competente para legislar?
Competncia para legislar.
Art. 22. Compete privativamente Unio legislar sobre:
I - direito civil, comercial, penal, processual, eleitoral, agrrio, martimo,
aeronutico, espacial e do trabalho; (CF/88)

Diante do art. 22, CF/88, poder-se-ia pensar que a Unio competente para
legislar sobre processo administrativo, porm, a doutrina pacfica em
entender que o legislador quis se referir ao direito processual judicial. Na
realidade a competncia para legislar de processo administrativo mista,
todos entes a tm, cada qual para si (a lei federal no nacional, regula o
processo administrativo no mbito federal) - sempre respeitando o ncleo
duro da constituio.
Competncia pra praticar o processo administrativo todos aqueles que
podem praticar o ato administrativo tambm a tem, com personalidade ou
no.
Se o ente no tiver legislao prpria, defende-se - e o STJ apoia essa ideia que seja aplicada a lei federal. Porm, isso no tem respaldo constitucional.
Defendia-se por meio de uma excrepncia: a subsidiaridade por analogia.
Atualmente defende-se o uso da lei federal por analogia, o que est de
acordo com a Lei de introduo as normas do direito brasileiro.

Art. 69. Os processos administrativos especficos continuaro a reger-se por


lei prpria, aplicando-se-lhes apenas subsidiariamente os preceitos desta Lei.
(Lei 9.784)

Classificao do processo administrativo


Em relao classificao do processo administrativo, importa observar que
no pacfico na doutrina. Cada doutrinador classifica como melhor lhe
convm.
O procedimento administrativo o gnero, que tem como espcies o
processo administrativo e os procedimentos simples (ou meros
procedimentos). Os procedimentos simples se dividem em atos de mero
expediente e atos decisrios (contemplam uma deciso). J o processo
administrativo se divide em processo administrativo comum e processo
administrativo sancionatrio. O processo administrativo comum no tem
acusao para fins de aplicao de pena. H dois tipos de processos que
podem culminar em uma sano: processos disciplinares e processos
sancionatrios simples. Os disciplinares tm uma relao jurdica de carter
especial, uma sujeio especial (ex. sano a servidor pblico). Nos
processos sancionatrios simples no se tem a sujeio especial (ex. multa
de trnsito).
O processo disciplinar costumeiramente regulamentado. Nos regramentos
para servidores pblicos, em geral h um captulo sobre o processo
disciplinar, os prazos, os deveres, etc.. Em geral, os regramentos so iguais
nas garantias estruturais, j previstas na CF/88, mas h variao nos
detalhes, no rito do processo.
Os processos sancionatrios simples so menos regulamentados, menos
detalhados e apresentam menos garantias.
> procedimento administrativo
processo administrativo
processo administrativo comum
processos sancionatrios
processo sancionatrio disciplinar
processo sancionatrio simples
procedimentos simples
atos de mero expediente
atos decisrios
Princpios fundamentais da Lei Federal do Processo Administrativo
(Lei 9.784/99)

Art. 2 A Administrao Pblica obedecer, dentre outros, aos princpios da


legalidade, finalidade [finalidade da funo pblica], motivao, razoabilidade,
proporcionalidade, moralidade, ampla defesa [defesa de acusao],
contraditrio [se manifestar em situaes de interesse do indivduo],
segurana jurdica, interesse pblico e eficincia. (Lei 9.784)

A Lei Federal consagrou princpios expressos e implcitos. O fato do rol no


contemplar todos os princpios irrelevante.
Processo Administrativo Disciplinar e Sindicncia
Os estatutos dos servidores em geral estabelecem um conceito de
sindicncia inconstitucional, usualmente aplicado na prtica, aplicado de
forma a resolver os problemas de inconstitucionalidade. A sindicncia no
um processo administrativo, , em tese, um procedimento, pois que no tem
litgio, no tem pretenso resistida. um procedimento investigatrio semelhante ao inqurito policial - em que a Administrao Pblica, de forma
unilateral, verificar a materialidade do ilcito e se h algum indcio de
autoria. Os estatutos dos servidores muitas vezes tipificam a sindicncia
como se processo fosse.
As comisses de sindicncia so formadas por trs servidores efetivos, sendo
um deles presidente. Ao final da sindicncia emitido um relatrio, mas a
comisso de sindicncia no decide nada. A autoridade que recebe o relatrio
pode concordar com o relatrio e instaurar o processo administrativo
disciplinar ou pode discordar da comisso, atravs de um relatrio
fundamentado.
As fases do processo administrativo variam. De incio, h uma portaria
designando a comisso e qual o objeto de trabalho para sindicncia; ou
uma portaria, tambm designando a comisso, indicando o acusado e o ilcito
no caso do PAD. Feita a portaria, a comisso iniciar seus trabalhos,
colocando em ata toda sesso (ata que ser juntada ao processo). Questionase se necessrio o acompanhamento por advogado. Em que pese haja farta
jurisprudncia dizendo que sim, o entendimento majoritrio de que no
necessrio. Alguns autores e alguns estatutos trazem que possvel designar
um servidor para atuar como advogado ad hoc. Mas ser acompanhado por
advogado um direito. admitido recurso.
Alguns autores admitem a reformatio in pejus (reformar a sentena para
pior). A lei federal admite desde que seja aberto o contraditrio.
Prescrio. Muitos estatutos trazem que a prescrio para a abertura do PAD
ocorre em trs anos.
Importante: ler a lei federal

PRINCPIOS GERAIS IMPLCITOS DO DIREITO ADMINISTRATIVO


PRINCPIO DA SEGURANA JURDICA
Quando se fala em segurana jurdica, trs elementos so importantes: ato
jurdico perfeito, coisa julgada e direito adquirido. Importa observar que
nenhum ato da administrao pblica faz coisa julgada, qualquer ato poder
ser revisto pelo judicirio. O que gera tema para o direito administrativo o
direito adquirido e o ato jurdico perfeito.
Etapas

Sem relao jurdica.

Ato jurdico perfeito. Direito subjetivo consolidado. Todas as condies


para o gozo do direito esto prontas, e se est gozando.

-fim-

Expectativa de direito. A lei prev a relao jurdica.


Direito adquirido. Direito subjetivo adquirido. Todas as condies esto
prontas, mas o gozo depende de seu exerccio.