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RELAÇÕES INTERNACIONAIS DO BRASIL:

ensaio de síntese sobre os primeiros 500 anos

BRAZILIAN INTERNATIONAL RELATIONS:

P AULO R OBERTO DE A LMEIDA

Doutor em Ciências Sociais pela Universidade de Bruxelas. Diplomata, ministro conselheiro na embaixada do Brasil em Washington pralmeida@brasilemb.org

essay of assessment on the first 500 years

R ESUMO Síntese crítica sobre as tendências fortes das relações internacionais do Brasil, desde a formação da nação até a atualidade, destacando as grandes linhas e orientações do desenvolvimento brasileiro do ponto de vista da in- serção internacional do País.

Palavras-chave Brasil – relações internacionais – política externa.

A BSTRACT Critical assessment on the main trends of Brazilian international relations, from the constitution of the nation to the present, stressing the general features and the pathways of Brazilian development, from the perspective of the nation’s international insertion .

Keywords Brazil – international relations – foreign policy.

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Brasil nos primeiros 500 anos de sua existência enquanto “entidade tipificável” do ponto de vista da ordem internacional

I NTRODUÇÃO

QQQQ

ualquer balanço que se decida empreender sobre as relações internacionais do Brasil nos primeiros 500 anos de sua existência enquanto “entidade tipificável” do ponto de vista da ordem internacional – isto é, um território geograficamente delimitado, dotado de es- truturas de poder reconhecidas como formalmente legítimas pelos demais Estados participantes dessa or-

dem, mesmo que não dispondo de autonomia política própria – deve partir de um entendimento preliminar quanto à periodização suscetível de ser aplicada à sua história. Ora, no caso do Brasil, um certo consenso historiográfico costuma dividir sua história política em uma primeira fase colonial claramente determinada – ain- da que alguns coloquem seu fim em 1808 e outros, apenas em 1822 –, uma se- gunda fase independente, que se desenvolveria a partir da proclamação da auto- nomia política, ou mais afirmadamente, a partir das regências, e uma fase dita “nacional”, de contornos menos reconhecíveis, mas que se estenderia da Revolução de 1930 até nossos dias. 1 Uma divisão de natureza econômica poderia eventual- mente deslocar para frente ou para trás alguns desses limites de tipo político, mas não alteraria fundamentalmente o caráter algo paradigmático dessa periodização tão simples quanto desprovida de grandes problemas epistemológicos.

A S G RANDES E TAPAS DAS R ELAÇÕES I NTERNACIONAIS DO B RASIL

Poder-se-ia, portanto, começar esta análise sintética ordenando as fases do relacionamento externo do Brasil em três grandes “blocos históricos”, correspon- dendo cada um (e de forma sucessiva) aos períodos seguintes:

a) colonial , isto é, a partir de 1530-1550, aproximadamente (com a im- plantação do sistema de governo geral do Brasil pela Coroa portuguesa, no seguimento da atribuição das primeiras capitanias hereditárias) até os anos 1808-1822, que assistem ao movimento gradual mas irreversível em direção da independência; nessa fase, as relações internacionais da nação americana em formação são claramente determinadas pelos interesses metropolitanos;

1 Para uma discussão mais pormenorizada sobre a problemática da periodização nas relações internacionais do Brasil, remeto ao capítulo 2, “A periodização das relações internacionais do Brasil”, de meu livro O Estudo das Relações Internacionais do Brasil (ALMEIDA, 1999b, pp. 39-75). Esse e outros livros, bem como artigos diversos sobre a integração e as relações internacionais do Brasil, podem ser conferidos na web-page: http:// members.tripod.com/pralmeida.

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b) independente , a partir daquela última data, até a Revolução de 1930, que assiste, ainda que de maneira algo involuntária, à conclusão do ciclo colonial-exportador da economia brasileira; nessa fase longa de quase um século e meio, os principiais problemas de relações internacionais do jo- vem Estado autônomo são compostos sobretudo pela definição e legiti- mação externa do território herdado da fase colonial e pela difícil afirma- ção dos interesses nacionais numa era de afirmação arrogante dos impe- rialismos europeus;

c) nacional , que se estende desde então até os nossos dias, com diferentes

subperíodos depois de 1930, a começar pelo longo interregno varguista até 1945, sucedido pela existência tormentosa da República “populista” de 1946, por novo interregno autoritário a partir de 1964, este seguido pela fase de redemocratização que se inicia em 1985; em termos de relações in- ternacionais, essa fase assiste à lenta construção de elementos autônomos de afirmação internacional, claramente vinculados ao esforço industria- lizador e à própria reorganização do Estado. Vejamos, com um pouco mais de detalhe, os principais componentes das re- lações internacionais em cada uma dessas grandes etapas. Numa primeira fase, que corresponde grosso modo aos três séculos da era colonial, a problemática do- minante na definição da inserção internacional do País é, obviamente, represen- tada pelo status colonial no contexto da economia mercantilista portuguesa. Nesse longo período parece óbvio, também, que se trata de uma inserção dependente da formação social brasileira no sistema da economia mundial pré-capitalista de en- tão, com uma absorção passiva das alianças internacionais que se desenham no continente europeu (isto é, o fluxo de “relações exteriores” do Brasil refletindo o movimento errático das alianças dinásticas e dos tratados de “amizade e de nave- gação” concluídos por uma Coroa portuguesa temerosa de seus grandes vizinhos europeus, a Espanha e a França em primeiro lugar). A expansão continental do território brasileiro se faz, nessa conjuntura, seguindo o ritmo das relações interi- béricas (a anulação da linha de Tordesilhas pela obra das entradas e bandeiras), mas observando mais adiante a dinâmica própria de uma sociedade em formação e em expansão contínua, nas fronteiras abertas ao invulgar empreendimento dos desbravadores do sertão (bem mais interessados em ouro e índios, está claro, do que em qualquer projeto consciente de “engrandecimento pátrio”. No período final da “era colonial”, observa-se no Brasil a lenta estruturação de uma “consciência nacional” apreendendo a nação independentemente do es- treito quadro mental da metrópole tutelar, ao mesmo tempo em que o movimento autonomista se aproveita politicamente dos impulsos resultantes da grave crise do

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sistema colonial (acelerado pela “grande desordem” provocada pela hegemonia napoleônica no continente europeu) bem como dos avanços propiciados pela ide- ologia iluminista em ascensão. Contrariamente, porém, aos demais territórios co- lonizados da América ibérica, o Brasil emergeria do processo de independência sem grandes rupturas socioeconômicas ou mesmo políticas em relação ao passado português.

A era independente, que então tem início, vem introduzir um fator inédito de

legitimação externa para a jovem nação, que emerge como novo Estado autônomo a partir de um processo de transação – nem sempre dotado de plena legitimidade, pois que resultante de um tratado de “aquisição” do reconhecimento pleno da nova situação soberana – entre o antigo poder colonial e as potências da época, a co- meçar pela Grã-Bretanha. Com a figura de founding Father de José Bonifácio co- meça a sustentação de um projeto próprio de construção nacional em face dos in- teresses de poderes hegemônicos externos, processo em parte perturbado pelos for- tes vínculos externos, no caso portugueses e acima de tudo familiares, do primeiro monarca “brasileiro” da dinastia dos Braganças. A abdicação assume característi- cas traumáticas, já que coloca em perigo a própria definição da unidade nacional, que seria lograda a partir do regime regencial transitório. Este não hesita quanto aos meios mais adequados para obtê-la, ainda que à custa de brutal repressão con- tra certos movimentos regionais autonomistas, assim como contra insurreições de caráter propriamente social e mesmo étnico. A era independente, já sob o regime republicano, ainda assistiu ao acabamento da obra de delimitação das fronteiras do território pátrio, mas não logrou consolidar uma economia realmente independen- te, pois que preservada esta em suas funções básicas de fornecedora de alguns pou- cos produtos primários a economias mais avançadas.

A era nacional, coincidentemente inaugurada numa fase de grave crise da

economia mundial, começa a tarefa de afirmação dos interesses externos da nação, em face dos desafios políticos de um mundo em transição entre o capitalismo estilo laissez-faire da belle époque , e a fase de intenso intervencionismo do Estado na vida econômica, que iria durar até os anos 80 do século XX pelo menos. O regime varguista, tanto em suas fases provisória e “constitucional” como sob o impacto do fechamento Estado-novista, dá a partida ao lento processo de elaboração das con- dições políticas e institucionais, inclusive externas, para a tarefa de modernização do País. A afirmação dos interesses propriamente nacionais do Brasil, num mundo crescentemente diferenciado entre grandes potências e nações de “segunda classe”, passa pelo projeto auto-assumido da industrialização básica, uma das muitas fa- cetas – com a capacitação tecnológica independente – do interminável processo de prosseguimento da obra incontornável do desenvolvimento. De certa forma, a

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construção do “Estado varguista” – isto é, modernizador-autoritário e intervenci- onista – continua até o período culminante do regime militar inaugurado em 1964 (depois do “breve” interregno da República democrática de 1946), mesmo se mui- tas das ações políticas empreendidas pelos generais-tecnocratas nos anos 60 e 70 tenham estado especificamente orientadas ao desmantelamento do populismo var- guista que eles desprezavam. Em todo caso, o regime militar também deu um alto sentido de profissionalização e de “finalidade” (busca de resultados) – ainda que se possa discutir suas escolhas ideológicas – à política externa nacional, constituída objetivamente como um dos sustentáculos da afirmação do “poder nacional”. Nessas várias eras e fases sucessivas do relacionamento externo do Brasil, os “agentes” sociais e humanos, bem como os principais “vetores” de sua inserção ex- terna, são qualitativamente diferentes em cada etapa, resultantes de fenômenos complexos de estruturação social, regional e “societal” que concorrem, de maneira diferenciada, para compatibilizar (ou não, segundo a conjuntura histórica) as “re- lações internacionais” do País e o “desenvolvimento histórico-social” da nação. Nas duas primeiras fases, os agentes do relacionamento “internacional” da nação – açucarocracia nordestina, fazendeiros de café, grandes comerciantes dos principais portos da costa atlântica, representantes da Administração – possuem alto grau de dependência desses “vetores” externos: o Estado português no primeiro caso, o po- der econômico de fato dos interesses comerciais e financeiros britânicos no segun- do (o que de forma alguma nega autonomia na determinação dos interesses bra- sileiros na região platina, por exemplo). Na era contemporânea, os novos agentes sociais encontram-se claramente identificados com um Estado nacional já plena- mente constituído e consciente de seu papel impulsionador do desenvolvimento econômico do País.

R ELAÇÕES I NTERNACIONAIS SEM A UTONOMIA P OLÍTICA ?

A questão inicial de ordem metodológica que se coloca em relação à defi- nição da primeira das eras apontadas é saber se apenas as duas últimas, classifi- cadas como “independente” e “nacional”, podem ser cobertas pela categoria “re- lações internacionais”, ou então, se a fase anterior, apresentada sob o signo do es- tatuto “colonial”, também estaria compreendida nesse conceito. As formações co- loniais, como se sabe, não costumam ter política externa. Simplesmente não dispõem do atributo indispensável para tanto: um Estado nacional independente, em condições de exercer sua vontade soberana perante os outros atores do sistema internacional. Elas podem ter, no máximo, relações exteriores, sempre pautadas e balizadas, é claro, pelo poder hegemônico que detém o controle de seus mecanis- mos de organização política e administrativa.

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No entanto, as comunidades políticas introduzidas no devir histórico na con- dição de formações sociais colonizadas – ou reduzidas a esse status por ulterior

dominação externa – dependem, talvez mais do que qualquer outra sociedade, do contexto externo. É no quadro da ordem internacional vigente a cada etapa de seu desenvolvimento histórico-social que essas formações se afirmam progressivamen-

te enquanto nações individualizadas, dotadas de características próprias, social, ét-

nica e historicamente diferentes das demais unidades políticas do sistema interna- cional. A determinação externa é ainda mais importante no caso das configurações histórico-culturais chamadas, na caracterização antropológico-evolutiva defendi- da por Darcy Ribeiro, de “povos novos”. 2 Nas formações sociais extra-européias dessa parte do “Novo Mundo” – que, devido a uma espécie de “pecado original” propriamente ibérico, nunca deixou de ser “periferia” do sistema internacional ao longo de toda a sua história –, as relações externas representam um elemento constitutivo da própria nacionalidade e determinam, por assim dizer, os contornos básicos de suas identidades nacionais respectivas: povo, território, administração

política, organização social e estrutura econômica. Em virtude de que, nessas con- figurações sociais, o processo de State-building precedeu historicamente ao de Na- tion-making , 3 a determinação externa inerente ao status colonial impregna todo

o itinerário histórico de formação do Estado-nacional independente.

Em outros termos, nas formações sociais desta América “iberizada” – para empregar uma caracterização mais correta, de cunho histórico-antropológico, e não simplesmente o conceito habitual de “América ibérica”, de natureza propria- mente etnolingüística –, a nação emerge como o produto indireto do processo de constituição de estruturas políticas e administrativas estabelecidas pelas potências tutelares, surgindo o “Estado” como resultado imediato das “relações externas” que afetaram cada um dos territórios incorporados originalmente a suas respectivas es- feras hegemônicas. No que se refere ao Brasil, mais especificamente, a formação da nacionali- dade sempre se colocou sob a dependência direta da ordem internacional – me- diata e imediata – que presidiu, num longo processo multiforme, à delimitação de seu território, à constituição de suas fronteiras, à estruturação de sua economia, à

2 RIBEIRO, 1968, 1970 e 1975.

3 O conceito de State-building , na literatura especializada de política comparada, está geralmente associado ao processo de unificação política nacional e refere-se, mais especificamente, ao desenvolvimento de uma burocracia centralizada e eficiente, capaz de aumentar significativamente as capacidades reguladora e extra- tiva do sistema político em causa. Já a noção de Nation-making enfatiza os aspectos culturais do desenvolvi- mento histórico e social num determinado país, caracterizando o processo pelo qual as pessoas transferem sua devoção e lealdade das pequenas comunidades e vilas para um sistema político central muito mais amplo, geralmente de tipo impessoal. Para uma teoria sistêmica dessa problemática, a despeito de uma visão marcadamente estrutural-funcionalista, ver ALMOND & POWELL, 1966.

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conformação de seu povo e à lenta emergência de uma consciência nacional au- tônoma. A constituição da nação brasileira – que desponta primeiro como territó- rio indevassado, definido na aparente aposta do acerto de Tordesilhas, para muito depois emergir como entidade política – resulta de um primeiro processo de ne- gociações diretas entre Estados que prescindem da intermediação vaticana, exem- plo precoce do que se poderia chamar de “diplomacia dos descobrimentos”. 4

O Brasil, não é preciso relembrar, só se constitui como Estado independente

no alvorecer do século XIX , mas a formação social que lhe dá fundamento se forja gradualmente nos três séculos anteriores à conquista de sua autonomia política. É no passado colonial brasileiro que se constituíram, no dizer de Caio Prado Jr., “os fundamentos da nacionalidade”, 5 emergindo, no mesmo processo, aquilo que o historiador José Honório Rodrigues chamou de “aspirações nacionais”. 6 Essas as- pirações seriam as seguintes: independência e soberania, integridade territorial, ocupação efetiva do território, unidade nacional, equilíbrio nacional em face dos regionalismos e desenvolvimento econômico e bem-estar. Em termos contempo- râneos, se poderia, resumidamente, enfeixar todos esses conceitos ao abrigo da fór- mula clássica: “desenvolvimento com soberania”.

Quando exatamente teria o Brasil deixado de figurar como objeto histórico no quadro de um subsistema imperial (Portugal) integrado ao moderno sistema de Estados-nacionais e passado à condição de agente autônomo de suas próprias re- lações internacionais? Os mais otimistas diriam que a passagem se fez por ocasião do movimento de Independência política e no processo ulterior de afirmação pro- gressiva dos interesses nacionais específicos do Estado brasileiro vis-à-vis as po- tências hegemônicas da época. Mas como considerar, então, a persistente depen- dência econômica do País e seu status subordinado no âmbito do sistema inter- nacional, ou mesmo simplesmente hemisférico?

A resposta a essas questões não é provavelmente teórica, sendo antes dada

pela própria transformação real dos agentes e atores em causa. Contrariamente a certas idéias “fora do lugar”, caberia ressaltar que, em relação a sua inserção no sistema internacional da “economia-mundo” capitalista, o Brasil não é atrasado em termos absolutos e, independentemente do caráter mais ou menos “dependen- te” de seu sistema econômico interno, ele sempre foi relativamente “moderno” quanto às suas possibilidades de inserção no sistema internacional. Com efeito, di- ferentemente de certos países asiáticos ou mesmo da Europa central e oriental,

4 O tema foi desenvolvido no capítulo pertinente, “A diplomacia dos descobrimentos: Tordesilhas e a forma- ção do Brasil”, de meu livro Relações Internacionais e Política Externa do Brasil: dos descobrimentos à glo- balização (ALMEIDA, 1998a, pp. 101-120).

5 PRADO Jr., 1979, p. 10.

6 RODRIGUES, 1963.

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nunca existiu, no Brasil, uma sociedade “tradicional”, “arcaica” ou, metaforica- mente, um ancien régime que devesse ser reduzido ou necessariamente eliminado para que pudessem avançar o sistema capitalista e o processo de modernização so- cial.

O B RASIL E A E MERGÊNCIA DA O RDEM I NTERNACIONAL C ONTEMPORÂNEA

Aceitas as considerações acima, parece claro que o que definimos como de- limitação cronológica das “relações internacionais do Brasil” deve ser entendido numa acepção bastante larga, englobando inclusive os primórdios do descobri- mento e a totalidade do período colonial, estendendo-se ainda ao contexto inter- nacional em que se situava a potência tutelar. Nos limites relativamente estreitos deste ensaio caberia, contudo, enfatizar um tratamento mais “moderno” dessa am- pla problemática, propondo um exame mais acurado da “matéria-prima” evolu- tiva das relações internacionais do Brasil para o período contemporâneo, isto é, grosso modo a era republicana.

No fim do século XIX , a despeito de transformações econômicas ocorridas durante o Império, o Brasil se inseria na divisão internacional do trabalho da mes- ma forma como em seu início: como uma nação dotada de afirmada vocação agrí- cola para o monocultivo de exportação, ainda que alguns produtos momentâneos – a borracha, por exemplo – viessem a disputar a primazia ao café nessa fase e no começo do século XX . A República trará poucas modificações a uma estrutura eco- nômico-social essencialmente conservadora, não obstante a promissora experiên- cia industrializadora de seus primeiros anos. O que a República introduz de novo são princípios alternativos de política externa, como o pan-americanismo, numa área em que o Império tinha mantido, ou sido mantido em, um relativo isolamento das demais repúblicas do continente. A afirmação da República se dá num terreno em que o legado monárquico não tinha ainda se esvanecido, sobretudo nos meios diplomáticos, ocorrendo mesmo alguns episódios “jacobinos”, no caso das inter- venções estrangeiras durante a Revolta da Armada, por exemplo. Mas, do ponto de vista econômico, os problemas que passam a atormentar

a jovem República eram os mesmos que tinham angustiado a jovem nação inde- pendente: o problema da mão-de-obra (desta vez como imigração) e os investi- mentos estrangeiros e os capitais de empréstimo, origem de monumental dívida ex- terna que estaria sempre sendo jogada para a frente. A questão financeira – com

a negociação do Funding Loan de 1898 7 – e o problema da “defesa do café” (pro-

7 PALAZZO, 1999.

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moção comercial e propaganda no exterior) são os grandes assuntos da diplomacia econômica do Brasil nesse período, cuja inserção na divisão internacional do tra- balho continuaria sendo feita pelo simples lado da exportação primária. Tem início, assim, uma diplomacia do café, que continuaria durante todo o período de afir- mação de nossa “vocação agrícola”.

A E RA DO B ARÃO , 1902-1912

Os elementos relevantes do relacionamento externo nessa fase são os dos li- mites territoriais deixados em aberto pela nulificação do Tratado de Madri, medi- ante o trabalho diplomático de delimitação das fronteiras ainda duvidosas. A figura proeminente nessa fase é, evidentemente, a do barão do Rio Branco (1902-1912), verdadeiro patrono e elemento ideológico central no processo de formação da mo- derna diplomacia brasileira. Outras questões proeminentes são a do equilíbrio no Cone Sul, problema indissociável da política americana conduzida pela Chancela- ria, e a da participação do Brasil nas conferências de paz de Haia. Na vertente eco- nômica destacam-se os empréstimos para estocagem de café e o primeiro exemplo de “ currency board ” de nossa história econômica, com a criação da Caixa de Conversão em 1906.

A R EPÚBLICA DOS B ACHARÉIS , 1912-1930

Essa República de “bacharéis”, que vai atravessar grosso modo todo o pri- meiro período republicano, tenta inserir o Brasil no chamado “concerto de nações”, inclusive pelo envolvimento na Primeira Guerra e na ulterior experiência da Liga das Nações, motivo de uma das grandes frustrações na história multilateral da di- plomacia brasileira. No que se refere às questões relativas à inserção do País no “concerto de na- ções civilizadas”, parecia evidente que o relacionamento político com as potências econômica e militarmente significativas não poderia se fazer em pé de igualdade, como a visão bacharelesca e jurisdicista das elites monárquicas e republicanas pre- tendeu, inutilmente, alimentar a ilusão durante um largo período. Desde as agruras do relacionamento com a Inglaterra vitoriana, passando pela participação algo frustrada nas conferências de paz de Haia, até a experiência humilhante da Liga das Nações, o Brasil se verá confrontado a posturas externas que iam do desprezo e da soberbia ao que – mais tarde e em outro contexto – se chamaria de benign neglect . Cabe destacar, porém, que, mesmo num contexto cultural ainda fortemen- te “colonizado” ideologicamente, a “República dos bacharéis” não se afastará, grosso modo, da missão já desenhada pelas elites da “monarquia ilustrada” no sen- tido de buscar, incessantemente, afirmar os interesses nacionais no quadro de um

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sistema internacional fortemente discriminatório em relação a “potências meno- res”, nações anteriormente colonizadas, ou, enfim, formações periféricas de um modo geral.

C RISE E FECHAMENTO INTERNACIONAL: 1930-1945

A “era nacional” introduz, no cenário das relações internacionais do Brasil,

o que se poderia chamar de “mudança de paradigma”. As alterações na correlação de forças sociais e na própria estrutura decisória do sistema político brasileiro, in- troduzidas pela Revolução de 1930 (e por seus desenvolvimentos subseqüentes), não poderiam, é claro, deixar de afetar a natureza do relacionamento externo do País, em escala ainda não experimentada até aquela conjuntura histórica. Apesar de que a diplomacia brasileira continua, por certo tempo mais, a apoiar-se na tra- dição bacharelesca e jurisdicista vinda do século XIX e sem embargo de que as pre-

ocupações de seus quadros principais ainda estivessem marcadas por uma atitude “essencialmente ornamental e aristocrática” – para empregar a terminologia cunhada por Hélio Jaguaribe 8 –, é nessa fase que se passa de uma postura mais ou menos passiva em relação ao sistema internacional dominante para uma tentativa de inserção positiva, e portanto afirmativa, nos quadros da ordem mundial em construção.

O subperíodo é dominado pela redefinição de prioridades políticas e das ali-

anças externas no contexto das crises da ordem política e econômica internacionais dos anos 1930, com dificuldades para a preservação de escolhas autônomas em face dos limites objetivos – guerra e bloqueios – à atuação puramente diplomática. Elementos de destaque no contexto externo são constituídos pela crise econômica inaugurada pelo crack da bolsa de Nova York, em 1929, pela questão da dívida ex- terna – na qual se observa uma moratória de fato, seguida de renegociação com os credores bilaterais – e, sobretudo, pela política de alianças e de equilíbrio pen- dular entre imperialismos rivais, entre os quais se destacam os Estados Unidos e a Alemanha nazista.

Em muitos países europeus e em diversas outras regiões do mundo civilizado se travava então uma surda (por vezes aberta) luta entre doutrinas ideológicas ri- vais, com destaque para as correntes fascistas e autoritárias e, em menor plano, os diversos movimentos de afiliação socialista ou comunista. No plano interno, não se pode deixar de notar os desafios insurrecionais comunista e integralista, respecti- vamente em 1935 e 1938, que não deixaram de ter conexões internacionais bem marcadas. A guerra civil espanhola, na qual chegam a combater inclusive volun-

8 JAGUARIBE, 1958, pp. 226-227.

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tários brasileiros – geralmente saídos do movimento aliancista de 1935 9 –, epito- miza essa fase de intensos conflitos ideológicos e de apelos dramáticos à solidari- edade internacional. No final do período, o Brasil define-se pela política de “grande aliança atlântica”, confirmada pela participação na Segunda Guerra Mundial e pelo alinhamento com as posições norte-americanas. Persiste em filigrana, durante toda essa fase, uma consciência nítida das eli- tes dirigentes em relação ao atraso material e tecnológico do País, mesmo se essa percepção ainda não tivesse sido conceitualmente definida nos termos da grande divisão entre desenvolvimento e subdesenvolvimento que vai mobilizar a agenda internacional no imediato pós-guerra e nas décadas seguintes. Em todo caso, grande parte das energias da diplomacia varguista, no capítulo das relações eco- nômicas externas, será mobilizada em virtude da necessidade de se lograr recursos financeiros e materiais para a instalação de uma usina siderúrgica no País, o que será alcançado mediante o apoio dos Estados Unidos à construção de Volta Re- donda.

POLÍTICA EXTERIOR TRADICIONAL: 1945-1960

Essa fase tem início pela participação tentativa e parcial do Brasil na cons- trução de uma nova ordem mundial, na conferência de Bretton Woods, em 1944, a partir de quando a reorganização econômica do mundo é enquadrada pela luta entre os modelos rivais do liberalismo e do socialismo. Tem continuidade com a afirmação incisiva – já no segundo governo Vargas – dos interesses nacionais no quadro inédito de diminuição dramática dos atores relevantes no plano internaci- onal – em razão da bipolaridade introduzida pela Guerra Fria – e, portanto, de re- dução simultânea das parcerias economicamente “rentáveis” nesse quadro de op- ções obrigatórias. Mas a “opção americana” que então se desenha se faz também no contexto da emergência de uma diplomacia do “desenvolvimento”, que se afir- mará plenamente na fase seguinte. Se, por um lado, a doutrina da “segurança na- cional” define o sustentáculo ideológico da Guerra Fria, o pan-americanismo, por outro, mobiliza os esforços da diplomacia para a “exploração” da carta da coope- ração com a principal potência hemisférica e ocidental. É nesse quadro de barga- nhas políticas e de interesse econômico bem direcionado que o Brasil empreenderá sua primeira iniciativa multilateral digna de registro, a Operação Pan-Americana, proposta pelo governo Kubitschek em 1958. No plano econômico externo, é nessa fase que tem início a negociação dos primeiros acordos de produtos de base – café, cacau, açúcar, entre outros –, com

9 ALMEIDA, 1999c.

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a criação concomitante das organizações multilaterais setoriais que se ocupam

desses produtos, ao mesmo tempo em que o Brasil suscita, em 1956, mediante a de- manda formal de reestruturação das dívidas oficiais bilaterais, a criação de um foro de credores que mais adiante evoluirá para a constituição do Clube de Paris (1961). Ainda no terreno da diplomacia econômica multilateral, essa fase corresponde aos primeiros exercícios negociadores de política comercial no GATT, o Acordo Geral de Tarifas e Comércio, quando o Brasil renegocia sua adesão, em 1957, a partir da nova Lei Aduaneira e de reclassificação tarifária.

A política regional é marcada por certa ambigüidade entre o equilíbrio es-

tratégico e o isolamento diplomático, visível sobretudo no relacionamento com o

principal parceiro e rival, a Argentina, mas o quadro evolui, sobretudo a partir da era Kubitschek, para a superação da competição e sua substituição pela convivência

e pela cooperação. Começa a ter voga, nessa época, sob a impulsão do economista

argentino Raul Prebisch, o chamado “modelo cepalino”, isto é, a promoção do de- senvolvimento nacional por meio de políticas ativas de industrialização, eventual- mente mediante a cooperação econômica no contexto sul-americano e a promo- ção de esquemas de integração. Tais esforços, inclusive por um certo mimetismo em relação ao mercado comum europeu recentemente (1957) instituído, resulta- rão, em 1960, na criação da Associação Latino-Americana de Livre-Comércio (ALALC). No plano institucional interno, é também nessa fase que se completa a pro- fissionalização da carreira diplomática, cujo acesso passa a se dar, desde 1946, por vestibular organizado pelo Instituto Rio Branco e na qual a ascensão funcional confirma mais intensamente o mérito do que o background familiar.

A POLÍTICA EXTERNA INDEPENDENTE: 1961-1964

A prática da política externa independente, em sua primeira modalidade nos

conturbados anos Jânio Quadros/João Goulart, representa uma espécie de parên- teses inovador num continuum diplomático dominado pelo conflito Leste-Oeste.

O impacto da revolução cubana e o processo de descolonização tinham trazido o

neutralismo e o não-alinhamento ao primeiro plano do cenário internacional, ao lado da competição cada vez mais acirrada entre as duas superpotências pela pre- eminência tecnológica e pela influência política junto às jovens nações indepen-

dentes. Não surpreende, assim, que a diplomacia brasileira comece a repensar seus fundamentos e a revisar suas linhas de atuação, em especial no que se refere ao tra- dicional apoio emprestado ao colonialismo português na África e a recusa do re- lacionamento econômico-comercial com os países socialistas. A aliança preferen- cial com os Estados Unidos é pensada mais em termos de vantagens econômicas

a serem barganhadas do que em virtude do xadrez geopolítico da Guerra Fria. For-

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muladores protagônicos dessa nova maneira de pensar foram políticos relativa- mente tradicionais, como Afonso Arinos e San Tiago Dantas, e alguns diplomatas de espírito inovador, como Araújo Castro. É nesse período que, ao lado da tradicional dicotomia Leste-Oeste, se começa a proclamar uma divisão do mundo ainda mais insidiosa, Norte-Sul, entre países avançados e países subdesenvolvidos. O Brasil foi um dos articuladores mais ativos das propostas desenvolvimentistas que resultaram na criação, em março de 1964, da Conferência das Nações Unidas sobre Comércio e Desenvolvimento (UNCTAD), cujos objetivos eram nada mais, nada menos do que a revisão completa da arqui- tetura do sistema multilateral de comércio e a criação de mecanismos – sustenta- ção de produtos de base, sistema geral de preferências comerciais em favor dos ex- portadores de matérias-primas, não reciprocidade nas relações de comércio – sus- cetíveis de promover uma inserção mais ativa dos países em desenvolvimento na economia mundial. Quando a primeira sessão da conferência se realizava, em Ge- nebra, o golpe militar no Brasil sinalizou, entretanto, um retorno a padrões mais tradicionais de política externa.

A VOLTA AO ALINHAMENTO, 1964-1967

O reenquadramento do Brasil no “conflito ideológico global” representa mais uma espécie de “pedágio” a pagar pelo apoio dado pelos Estados Unidos no momento do golpe militar contra o regime populista do que propriamente uma operação de reconversão ideológica da diplomacia brasileira. Em todo caso, obser- va-se um curto período de “alinhamento político”, durante o qual a nova “diplo- macia do marechal” Castelo Branco – em contraposição àquela resolutamente na- cionalista aplicada por Floriano Peixoto durante a revolta da Armada – adere es- tritamente aos cânones oficiais do pan-americanismo, como definidos em Wa- shington: registre-se, numa seqüência de poucos meses, a ruptura de relações diplomáticas com Cuba e com a maior parte dos países socialistas, assim como a participação de força de intervenção na crise da República Dominicana. A política multilateral e as relações bilaterais, de modo geral, passam por uma “reversão de expectativas”, para grande frustração de parte da nova geração de diplomatas que tinha sido educada nos anos da política externa independente. No plano econômico externo, a volta à ortodoxia na gestão da política eco- nômica permite um tratamento mais benigno da questão da dívida externa, seja no plano bilateral, seja nos foros multilaterais do Clube de Paris ou nas instituições fi- nanceiras internacionais, como o FMI. É sintomático, aliás, que a única assembléia conjunta das organizações de Bretton Woods, a realizar-se no Brasil, tenha tido por cenário o Rio de Janeiro da primeira era militar, em 1967, quando também se ne-

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gocia a instituição de uma nova liquidez para o sistema financeiro internacional,

o Direito Especial de Saque do FMI. 10 Mas a postura de princípio favorável a uma política exterior de tipo “tradi-

cional” ou a aceitação indiscutida de regras diplomáticas caracterizadas pelo “ali- nhamento incondicional” às teses do principal parceiro ocidental vinham tendo cada vez menos vigência no Brasil contemporâneo, mesmo no regime dos militares adeptos da doutrina da segurança nacional. Basicamente, essas atitudes apenas se manifestaram nos primeiros anos do pós-guerra e no seguimento imediato do mo- vimento militar de 1964, para serem logo em seguida substituídas por atitudes mais pragmáticas. A atitude “contemplativa” em relação aos EUA – partilhada igual- mente pelos militares e pelas elites, de modo geral, durante a Guerra Fria – cede progressivamente lugar a uma diplomacia altamente profissionalizada, preocupa- da com a adaptação dos instrumentos de ação a um mundo em rápida mutação,

e instrumentalizada essencialmente para o atingimento dos objetivos nacionais do

desenvolvimento econômico. Tem início, então, a participação plena do Brasil nos esforços de construção de uma “nova ordem econômica internacional”, com atuação destacada em todos os foros multilaterais abertos ao engenho e arte de uma diplomacia mais madura

e liberta das alianças exclusivas da Guerra Fria. O período pode ser caricatural- mente identificado com a “diplomacia dos rótulos”, que efetivamente se sucedem

entre 1967 e 1985, a saber: 1. “diplomacia da prosperidade” ainda no governo Costa

e Silva; 2. “Brasil Grande Potência”, no período Médici; 3. “pragmatismo respon-

sável”, sob a presidência Geisel; 4. “diplomacia ecumênica”, já no último governo militar desse ciclo, o de Figueiredo. 11 A despeito dessas classificações mais ou menos arbitrárias, tratou-se, basi- camente, de uma “diplomacia do crescimento”, consubstanciada na busca da au- tonomia tecnológica, inclusive a nuclear, com uma afirmação marcada da ação do Estado nos planos interno e externo. Mas observa-se também nesse período a con- firmação da fragilidade econômica do País, ao não terem sido eliminados os cons- trangimentos de balança de pagamentos que marcaram historicamente o processo de desenvolvimento brasileiro: as crises do petróleo, em 1973 e 1979, seguida pela da dívida externa, em 1982, marcam o começo do declínio do regime militar.

REDEFINIÇÃO DAS PRIORIDADES E AFIRMAÇÃO DA VOCAÇÃO REGIONAL: 1985-2000

Os elementos mais significativos da postura internacional do Brasil poderi- am ser atualmente caracterizados pelos seguintes processos: redefinição das prio-

10 Ibid.

11 VIZENTINI, 1998.

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ridades externas, com afirmação da vocação regional – processo de integração su- bregional no Mercosul e de construção de um espaço econômico na América do Sul –, opção por uma maior inserção internacional e aceitação consciente da in- terdependência – em contraste com a experiência anterior de busca da autonomia nacional –, com a continuidade da abertura econômica e da liberalização comer- cial, no quadro de processos de reconversão e de adaptação aos desafios da globa-

lização. A diplomacia passa a apresentar múltiplas facetas, que não exclusivamente

a de tipo bilateral ou aquelas de ordem estritamente profissional corporativa: são

elas a regional, a multilateral (em especial no âmbito da OMC) e a presidencial. As mudanças de ordem política, econômica e diplomática nas relações inter- nacionais do País, neste período recente, são tão variadas, e de tal magnitude – tanto as surgidas internamente como as induzidas de fora –, que qualquer tentativa de le- vantamento das “questões relevantes” nesta fase da história nacional correria o risco de deixar de fora problemas importantes de uma agenda externa crescentemente di- versificada e extremamente complexa, seja no âmbito multilateral ou nos diversos planos bilaterais. Mencione-se, por obrigatória, a questão nem sempre bem colocada da “opção” entre uma “política externa tradicional” – por definição “alinhada” – e uma “política externa independente”, problema dramatizado por anos de enfrenta- mento bipolar no cenário geopolítico global. Superando, contudo, o invólucro “ide- ológico” da postura externa do País nesse período, e mesmo os diversos “rótulos” com os quais se procurou classificar a diplomacia da era “militar”, assume impor- tância primordial, independentemente da postura política particular de cada gover- no diante os desafios do cenário internacional, a questão do desenvolvimento eco- nômico, verdadeiro leit motiv da diplomacia brasileira contemporânea. A política externa brasileira, desde os anos 50 pelo menos, foi basicamente uma política econômica externa, mesmo se problemas de ordem regional (rivalida- de com a Argentina), de tipo político-ideológico (desafio insurrecional segundo o modelo “castrista”) ou de cunho social-humanista (direitos humanos, por exemplo) ocuparam frações significativas da agenda diplomática em momentos determinados

desse período. Sem praticamente nenhum tipo de exceção, todas as grandes questões de política interna do País – industrialização, capital estrangeiro, política energética

e de “segurança nacional” (começando pelo petróleo, passando pelo programa nu-

clear e chegando à política de informática), modernização tecnológica etc. – são também, e antes de mais nada, questões de política externa da nação.

CONCLUSÕES

São essas as questões – acrescidas de algumas outras que delas derivam: dí- vida externa, meio ambiente, exportações de artigos militares etc. – que estão no centro das relações internacionais do Brasil contemporâneo e que, como tais, de-

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vem conformar o próprio “menu” de um estudo global das relações internacionais do País. Uma outra questão, mais recente, mas que faz parte igualmente da agenda econômica “externa” da nação, veio a elas se juntar em forma permanente: a po- lítica de integração regional, em especial o processo de constituição de um mercado comum no cone sul americano. 12 Ainda que esta última issue diplomática tenha resultado, basicamente, de uma opção de public policy cuja natureza foi fundamentalmente política – e mes- mo “geopolítica”, no bom sentido da palavra –, isto é, a decisão tomada, ao con- cluir-se o período militar, de encerrar a tradicional postura de conflito e de con- corrência com a Argentina para substituí-la por uma de cooperação e de integra- ção, essa questão representa, igualmente, um capítulo específico, ainda que inédito, da densa agenda brasileira no campo das relações econômicas internacionais. Ela

é uma vertente, provavelmente a mais importante na atualidade, da já chamada

“diplomacia do desenvolvimento”. 13 Assim como a industrialização e a modernização econômica do País foram perseguidas de maneira persistente, desde longas décadas, pela sociedade em seu conjunto, a integração regional passa a fazer parte do horizonte histórico futuro da nacionalidade. Num mundo em rápida mutação, com cenários geopolíticos e geo- econômicos ainda não totalmente claros, a opção de política regional adotada pelo Brasil passa a conformar um dos pontos mais importantes de sua agenda interna- cional. Como tal, essa questão deve figurar em posição de destaque em qualquer es- tudo que se empreenda, doravante, sobre as relações internacionais do Brasil.

Finalmente, nem um estudo das relações internacionais do Brasil poderia descurar a perspectiva propriamente globalizante – e “primariamente” compara-

tista –, consistindo em pensar sua inserção num sistema internacional cujas bases de funcionamento estão em processo de transformação acelerada. Não está ainda totalmente claro que estrutura de tomada de decisões políticas, em nível mundial,

e que conformação precisa, em termos de sistema hierarquizado (ainda que se-

gundo novos princípios), terá a ordem emergente atualmente, que passa a substi- tuir o cenário bipolarizado enterrado ao mesmo tempo em que se cobre de terra o caixão do socialismo mundial. Em todo caso, essa “nova ordem” já não mais consistirá, apenas, de duas su- perpotências, algumas potências médias e vários Estados “emergentes”. Os fenô- menos de “globalização” – não apenas restrito à internacionalização dos circuitos produtivos – e de “regionalização” – com a formação de blocos econômicos e po- líticos em diversas regiões do planeta – prometem introduzir novas variantes nos modelos até aqui conhecidos de sistema internacional, como referidos anterior-

12 ALMEIDA, 1998b.

13 RICUPERO, 1989.

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mente: o modelo dos impérios universais, o das cidades-Estado comerciais e o mo- derno sistema de Estados. O cenário histórico futuro indica, previsivelmente, que o estudo das relações internacionais de um País como o Brasil terá de trabalhar, du- rante certo tempo ainda, com os conceitos de “Estado periférico” e de “potência média”. Ainda assim, o padrão de relacionamento de um Estado desse tipo com os atores principais do sistema internacional, bem como o peso específico de nações “periféricas” na estrutura do poder mundial, sofrerão mudanças significativas em direção do horizonte 2000. Nesse sentido, uma reflexão comparada sobre as ten- dências de desenvolvimento dos Estados médios, com base nos elementos de análise já disponíveis, poderá contribuir a uma melhor compreensão da agenda diplomá- tica de um país-continente como o Brasil.

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