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PODERES ADMINISTRATIVOS

Para bem atender aos interesses pblicos, a Administrao Pblica dotada de


poderes administrativos, ou seja, de prerrogativas que lhe so exclusivas. Para atender ao
interesse da coletividade, a Administrao Pblica vem dotada de poderes especiais,
exatamente para fazer aquilo que os particulares no podem fazer.
Os poderes administrativos so sempre definidos por lei. Lembremos, ento, o
significado do princpio da legalidade, segundo o qual a Administrao Pblica somente
poder fazer o que estiver expressamente previsto ou autorizado por lei. Sendo assim, no
haver, em hiptese alguma, poder administrativo no estabelecimento previamente na
legislao.
Em outras linhas, poderes administrativos so instrumentos definidos por lei,
colocados exclusivamente disposio da Administrao para que desenvolva atividades
prprias, objetivando sempre o atingimento dos interesses pblicos.
Possvel dizer que os poderes administrativos, em verdade, so centenas, ou quem
sabe, milhares: Tomemos como exemplos o poder de aplicar uma multa de trnsito, de
desapropriar um imvel particular, de interditar um estabelecimento comercial, ou de
embargar uma obra. So poderes que cabem exclusivamente Administrao Pblica, que
s por ela podem ser exercidos e, portanto, so tpicos poderes administrativos.
Antes de qualquer ponderao especfica em relao aos Poderes Administrativos,
importante mencionar que o Poder Executivo quem detm a funo tpica de administrar
e, portanto, quem preferencialmente detm os Poderes Administrativos.
No entanto, no podemos dizer que apenas o Poder Executivo goza dos poderes
administrativos, eis que os demais poderes, obviamente, dentro de suas funes
administrativas, tambm podem se valer de tais poderes. o que acontece, por exemplo,
quando o Congresso Nacional (Poder Legislativo) aplica uma punio disciplinar a um de
seus servidores pblicos.
Segundo a lio de Hely Lopes Meirelles, os Poderes Administrativos so: Vinculado,
discricionrio, hierrquico, disciplinar, regulamentar e de polcia.
I. Poder Vinculado
No exerccio do poder vinculado, o administrador fica totalmente restrito ao que
determina a Lei, de forma que, caso inobservada a disposio legal, ser o ato considerado
invlido. Aqui, o agente administrativo tem o poder exclusivamente de fazer o que a lei lhe
determina, no lhe sendo permitido fazer qualquer juzo de mrito quanto a como
proceder.
Quando a Administrao Pblica aposenta um servidor, seja por invalidez, voluntria
ou compulsoriamente, este ato de aposentadoria deriva exclusivamente do Poder
Vinculado, eis que as hipteses de aposentadoria se encontram taxativamente descritas em
Lei.

No cabe ao agente ponderar se deve ou no conceder a aposentadoria. A lei lhe


obriga a agir deste modo e, portanto, sua conduta dever estar estritamente vinculada ao
que diz a lei.
Neste caso, toda e qualquer liberdade do administrador tolhida em prol do
cumprimento literal do que diz a lei, no lhe restando qualquer margem de liberdade.
No exerccio do poder vinculado, todos os elementos dos atos administrativos
(competncia, forma, finalidade, motivo e objeto) esto definidos por lei, no havendo
mrito para a determinao de quaisquer destes elementos.
II. Poder Discricionrio
O poder discricionrio se manifesta quando a lei no obriga, mas autoriza o agente
pblico a agir de determinada forma. A lei no diz o agente deve fazer assim, mas diz o
agente pode agir assim. Ou seja, no exerccio de seu poder discricionrio, o administrador
pratica atos com certa margem de liberdade, diante de cada caso concreto e segundo
critrios subjetivos prprios.
Nele o agente pblico, visando o interesse da coletividade, aplica critrios subjetivos,
notadamente de convenincia e oportunidade para decidir quanto prtica do ato
administrativo. O agente pblico escolhe a melhor soluo para o caso concreto.
Tomemos como exemplo a exonerao de um servidor ocupante de cargo em
comisso. O art. 37, II, da Constituio Federal diz que os cargos em comisso so de livre
exonerao, ou seja, os servidores ali investidos podem ser exonerados conforme a
vontade da autoridade competente. Existe, pois, uma faculdade de exonerar, no
necessariamente uma obrigatoriedade.
Deriva o Poder Discricionrio de trs premissas, ou de trs fundamentos, quais
sejam:
a) Inteno deliberada do legislador em dotar a administrao de certa liberdade para que
possa decidir, diante do caso concreto, a melhor maneira de realizao da finalidade legal;
b) Impossibilidade material de o administrador prever todas as situaes fazendo com que a
regulao seja mais flexvel para possibilitar a maior e melhor soluo dos acontecimentos
fticos e
c) Inviabilidade jurdica imposta pelo sistema tripartido, segundo o qual a Administrao
Pblica deve ser realizada pelo Poder Executivo. Exigir estrita e permanente subordinao
da Administrao Lei seria suprimir o Poder Executivo e coloc-lo em posio de
inferioridade.
Como esse poder segue os ditames da lei, ele poder ser revisado no mbito da
prpria administrao ou mesmo na via judicial. No entanto, neste caso, no seria avaliado
o mrito do ato praticado com discricionariedade (convenincia e oportunidade), mas
apenas os aspectos de competncia, forma e finalidade.
Os atos praticados no exerccio do Poder Discricionrio, ento, no so
absolutamente livres, eis que lhes assiste apenas uma certa margem de liberdade, ou seja,

uma liberdade limitada. Encontram-se os atos discricionrios vinculados s seguintes


condies, para que seja considerado vlido: a) ele deve ser praticado por agente
competente; b) ele deve atender forma legalmente estabelecida e c) ele deve ter por
finalidade o atendimento do interesse pblico.
A partir destas trs condies podemos diferenciar a discricionariedade da
arbitrariedade. Na arbitrariedade o agente atua desatendendo a um dos quesitos acima
mencionados, sendo ele incompetente, inobservando a forma legal correta, ou fugindo da
finalidade estabelecida em Lei para a prtica do ato discricionrio.
Por outro lado, o Poder Discricionrio encontra sua liberdade exatamente no que
costumamos chamar de Mrito Administrativo, composto por critrios subjetivos de
convenincia e oportunidade, considerados pelo Administrador para a realizao de atos
tpicos do Poder Discricionrio.
II.a) Mrito do ato administrativo discricionrio
Mrito administrativo a valorao dos motivos e da escolha do objeto do ato, feitas
pela Administrao incumbida de sua prtica, quando autorizada a decidir sobre a
convenincia, oportunidade e justia do ato a realizar. Segundo Alexandre Mazza (2013, p.
224) mrito administrativo
a margem de liberdade que os atos discricionrios recebem da lei para
permitir aos agentes pblicos escolher, diante da situao concreta, qual a
melhor maneira de atender ao interesse pblico. Trata-se de um juzo de
convenincia e oportunidade que constitui o ncleo da funo tpica do Poder
Executivo, razo pela qual vedado ao Poder judicirio controlar o mrito do
ato administrativo.
De maneira mais sinttica lecionam Marcelo Alexandrino & Vicente Paulo (2008, p.
415) que o mrito administrativo consiste, no poder conferido pela lei ao administrador
para que ele, nos atos discricionrios, decida sobre a oportunidade e convenincia de sua
prtica. De maneira ainda mais sucinta, Maria Sylvia Zanella Di Pietro refere que afirma-se
que o mrito o aspecto do ato administrativo relativo convenincia e oportunidade; s
existe nos atos discricionrios.
Ressalte-se que para Hely Lopes Meirelles, nos atos vinculados, onde no h
faculdade de opo do administrador, no h que se falar em mrito administrativo, visto
que toda a atuao do Executivo se resume no atendimento das imposies legais, no
sendo possvel a realizao de juzo de valor, convenincia ou oportunidade.
Por outro lado, no caso dos atos discricionrios, em que, alm dos elementos sempre
vinculados (competncia, finalidade e forma), outros existem (motivo e objeto), em relao
aos quais a Administrao decide livremente sobre sua convenincia e oportunidade, no
cabe ao Judicirio rever os critrios adotados pelo administrador, porque so de apreciao
exclusiva por parte da Administrao Pblica.
Importante que o mrito administrativo abrange os elementos no vinculados do
ato da Administrao, ou seja, aqueles que admitem uma valorao da eficincia,
oportunidade, convenincia e justia.

III. Poder Hierrquico


A Administrao Pblica, como ocorre em qualquer organizao privada, possui
estrutura hierarquizada, ou seja, dividida em diferentes escalas de hierarquia, onde um se
sobrepe a outros, que se sobrepem a outros e assim por diante. Dessa estrutura
hierarquizada nasce a relao de subordinao entre diferentes agentes. Alguns (superiores)
possuem poder de dar ordens, de fiscalizar, rever atos dos subalternos, etc, e outros
(subalternos) tm a obrigao de obedecer, ser fiscalizados, dentre outras coisas.
Na iniciativa as escalas hierrquicas so definidas pelos contratos: Contrato social
que constitui a empresa, contrato de trabalho, contrato de prestao de servios, etc. Tais
contratos estabelecem quem manda e quem obedece, dentre tantas outras coisas. Na
Administrao Pblica, os nveis de hierarquia so definidos por lei.
O poder hierrquico, segundo Hely Lopes Meirelles, o de que dispe o Poder
Executivo para distribuir e escalonar as funes de seus rgos, ordenar e rever a atuao de
seus agentes, estabelecendo a relao de subordinao entre os servidores do seu quadro de
pessoal (2002, p. 117). Trata-se, pois, de um poder interno, exercido pelos rgos
superiores em relao aos rgos inferiores, ou pelos chefes de repartio sobre seus
subalternos.
A submisso hierrquica retira do inferior a possibilidade de ao poltica, ou seja, o
despe de ao de comando, lhe sendo facultado agir exclusivamente no mbito de suas
atribuies especficas.
Segundo Hely Lopes Meirelles (2002, p. 117), o poder hierrquico possui os seguintes
objetivos:
a) Ordenao: O poder hierrquico visa a repartio e o escalonamento vertical das funes
entre os agentes pblicos, para maior eficincia no exerccio das atividades estatais;
b) Coordenao: Escalonar significa conjugar as diferentes funes, com o objetivo de obter
harmonia na sua efetivao, resulta na perfeita execuo dos servios pertinentes a
determinado rgo;
c) Controle: Hierarquizar implica em possibilitar a fiscalizao dos subordinados pelos
superiores, para que seja assegurado o cumprimento das leis e instruo, inclusive do
comportamento e da conduta de cada um deles;
d) Correo: O estabelecimento de nveis de hierarquia tem por objetivo possibilitar que os
erros administrativos sejam corrigidos pela ao revisora dos superiores sobre os atos dos
subalternos.
Do poder hierrquico consiste numa srie de prerrogativas quelas autoridades que
o detm. De sua presena, nascem diversas faculdades implcitas s autoridades superiores
que, no seu exerccio, podem:
Dar ordens (Art. 116, Lei n 8.112/90): O poder hierrquico possibilita que os
superiores determinem aos subordinados os atos a serem praticados, bem como a conduta a
seguir em cada caso concreto. Implica tambm no dever de obedincia. No podem os

subalternos questionar o mrito das ordens recebidas, mas apenas sua legalidade, uma vez
que no esto obrigados a cumprir ordens ilegais.
Fiscalizar (Art. 53, Lei n 9.784/99): Podem os superiores fiscalizar as atividades dos
inferiores, ou seja, examinar a legalidade e o mrito de seus ato, bem como avaliar o
cumprimento de suas obrigaes, podendo anular os atos ilegais ou revogar os
inconvenientes ou inoportunos, seja ex officio, seja mediante provocao dos interessados,
por meios de recursos hierrquicos;
Avocar (Art. 15, Lei n 9.784/99): Podem os superiores hierrquicos chamar para si
atribuies que sejam de seus subordinados. No entanto, tal prtica s poderia ocorrer na
existncia de razes que a justifiquem, posto que a avocao, alm de desprestigiar um
servidor, provoca desorganizao do funcionamento normal do servio. No pode ser
avocada atribuio que a lei expressamente atribui como exclusiva a rgo ou agente,
mesmo que inferior.
Delegar (Arts. 11 a 14, Lei n 9.784/99): Os superiores podem atribuir
temporariamente competncias e responsabilidades que sejam suas, porm no lhe sejam
exclusivas. A delegao de competncias admissvel sempre, desde o delegado esteja em
condies de exerc-los e que a lei que atribua a competncia no diga em contrrio, sendo
esta delegao revogvel a qualquer tempo.
A possibilidade de delegao de funes e competncias no abrange
exclusivamente os subordinados, uma vez que competncias podem ser delegadas a rgos
e agentes no submetidos hierarquicamente (art. 12, Lei 9.784, de 1999). No entanto, ainda
assim, Hely Lopes Meirelles coloca a delegao como manifestao do poder hierrquico, no
que vem sendo acompanhado por muitas bancas de concurso em reiteradas questes de
prova.
As decises e os atos praticados por delegao devem mencionar explicitamente esta
qualidade e considerar-se-o editadas pelo delegado. Isso quer dizer que o agente recebeu a
delegao ser considerado como o praticante do ato, devendo responder por todos os
efeitos que dele provierem.
A edio de atos de carter normativo, a deciso em recursos administrativos e as
matrias de competncia exclusiva do rgo ou autoridade no podem ser objeto de
delegao (art. 13, Lei 9.784, de 1999).
Rever(Art. 53 da Lei n 9.784/99): O poder hierrquico permite que os superiores
revejam os atos praticados pelos inferiores. Rever a atividade de apreciar os atos dos
inferiores em todos os seus aspectos (competncia, objeto, oportunidade, convenincia,
justia, finalidade e forma), para mant-los ou invalid-los, de ofcio, ou mediante
provocao de interessado.
Pondere-se, eis que importante: A reviso hierrquica se mostra possvel enquanto o
ato no se tornou definitivo para o particular, ou seja, enquanto no gerou um direito
adquirido para quem a ele se relacionar.

IV. Poder Disciplinar


Conforme ensina Hely Lopes Meirelles, Poder Hierrquico e Poder Disciplinar no se
confundem, mas andam juntos. Ou seja, so poderes diferentes entre si, mas
intrinsecamente ligados, no sendo exagero dizer que um decorrente do outro e, por isso
andam lado a lado invariavelmente.
Tal afirmao um tanto quanto bvia. Ao se considerar o controle pela aplicao
de reprimendas como sendo um dos objetivos do Poder Hierrquico, tem-se que o Poder
Disciplinar decorrente direto e imediato daquele Poder.
Isso porque Poder disciplinar a faculdade conferida ao administrador pblico de
reprimir as infraes funcionais de seus subordinados, assim como outras pessoas ligadas a
rgos e servios administrativos, como, por exemplo, particulares que firmam contrato
junto Administrao Pblica e os alunos de uma entidade pblica de ensino .
No se deve confundir o Poder disciplinar com o Poder Punitivo exercido pelo Estado.
O Poder Punitivo exercido pelo Estado atravs do Poder Judicirio, mais especificamente
da Justia Criminal e tem objetivos sociais mais amplos, visando a represso de crimes e
contravenes assim definidas nas Leis Penais. O Poder Punitivo do Estado visa punir o
cometimento de crimes e regido, dentre outros, pelo princpio da pena especfica, segundo
o qual a cada crime compete uma punio expressamente estabelecida.
O Poder Disciplinar, por sua vez exercido pela prpria Administrao Pblica,
internamente entre seus servidores, com discricionariedade, ou seja, podendo a autoridade
disciplinar escolher a punio que melhor se adequa ao caso concreto, e o faz para o bom
andamento da prpria Administrao Pblica, de acordo com a convenincia e oportunidade
da punio do servidor.
O Poder Disciplinar tem por caracterstica sua discricionariedade, eis que a ele no se
aplica o Princpio da Pena Especfica, aplicvel no direito penal. A autoridade
administrativa, considerando os deveres do infrator em relao ao servio e verificando a
falta, aplicar a sano que julgar cabvel, oportuna e conveniente, dentre as que estiverem
enumeradas em Lei ou Regulamento para a generalidade das infraes administrativas.
O prprio art. 128, da Lei n 8.112/90, deixa clara essa discricionariedade ao dispr
que: Na aplicao das penalidades sero consideradas a natureza e a gravidade da infrao
cometida, os danos que dela provierem para o servio pblico, as circunstncias agravantes
ou atenuantes e os antecedentes funcionais.
Tal discricionariedade, no entanto, no pode ser confundida com condescendncia,
eis que tem o administrador o Poder-dever de punir a prtica de conduta ilcita. O no
cumprimento desse dever considerado Crime Contra a Administrao Pblica (CP, art. 320).
Ressalte-se, ainda, que o poder disciplinar considerado discricionrio
exclusivamente quanto escolha da pena a ser aplicada. A apurao de irregularidades
obrigatria, sempre que a autoridade tomar conhecimento de infrao disciplinar cometida
sob sua alada (art. 145, Lei 8.112, de 1990).
Ou seja, podemos afirmar que o poder disciplinar vinculado quanto apurao ode

irregularidades e discricionrio quanto aplicao das penas.


V. Poder Normativo ou Regulamentar
Conforme se verifica da lio de Hely Lopes Meirelles, a faculdade normativa,
embora caiba predominantemente ao legislativo, nele no se exaure, remanescendo boa
parte para o Executivo. Ou seja, ao executivo tambm cabe expedir normas e regulamentos
como Poder a si atribudo.
Trata-se o Poder Regulamentar da faculdade de que dispem os chefes do Executivo
(Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos), de explicar a lei por meio de decreto
para sua correta execuo, ou de expedir decretos autnomos sobre matria de sua
competncia ainda no disciplinada por Lei (Art. 84, IV, CF/88).
Na doutrina podemos notar dois tipos distintos de regulamentos: quais sejam:
executivo e o regulamento independente ou autnomo.
a) Decreto Executivo: o Poder da Administrao de explicitar uma determinada Lei,
torn-la exeqvel. Sabidamente as Leis so abstratas, ou seja, trazem disposies genricas
sobre determinadas situaes fcticas. Os Decretos trazem mais detalhes ao j disposto na
Lei, a fim de possibilitar o integral cumprimento da Lei.
Por exemplo, a Lei n 8.213/91 dispe sobre o de benefcios da Previdncia Social,
traz consigo regras gerais sobre a concesso de benefcios, quais so esses benefcios, como
so calculados seus valores e quais os critrios para sua concesso. O Decreto n 3.048/99
o Regulamento da Previdncia Social e traz normas mais especficas para a concesso desses
benefcios, procedimentos, mtodos, prticas, etc.
Nem toda lei exige regulamento, mas toda lei pode ser regulamentada, se a
Administrao entender conveniente.
Os Decretos Executivos tm sua previso no disposto no art. 84, IV, da CF/88:
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:
(...)
IV - sancionar, promulgar e fazer publicar as leis, bem como expedir decretos e
regulamentos para sua fiel execuo;
b) Decreto Autnomo: Tambm chamado de decreto independente. o que dispe
sobre matria ainda no regulada por Lei. Inova na ordem jurdica. No completa nem
detalha nenhuma lei prvia. A doutrina aceita sua existncia para suprir a omisso do
legislador, desde que no invadam a esfera da lei.
Segundo Hely Lopes Meirelles, os decretos autnomos sempre existiram no Direito
Brasileiro e derivam do Poder Discricionrio conferido ao Chefe do Poder Executivo. No
entanto, maior parte da doutrina reputa o nascimento da ideia de Decretos Autnomos
EC n 32/2001, que incorporou ao mesmo art. 84, da Constituio Federal de 1988 um inciso
VI, com a seguinte redao:

VI - dispor, mediante decreto, sobre:


a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar
aumento de despesa nem criao ou extino de rgos pblicos;
b) extino de funes ou cargos pblicos, quando vagos;
Essa corrente doutrinria aceita a expedio de Decreto Independente apenas pelo
Presidente da Repblica, para dispor sobre a organizao e funcionamento da administrao
bem como para extinguir funes ou cargos pblicos, quando vagos.
Ressalte-se, ainda, que o pargrafo nico do art. 84, da Constituio Federal refere
que a competncia para a edio de Decretos Autnomos poder ser delegada aos Ministros
de Estado, ao Procurador-Geral da Repblica ou ao Advogado-Geral da Unio, no sendo,
portanto, exclusivas do Presidente.
Importante: O Congresso Nacional tem competncia para sustar atos normativos do
Executivo que exorbitem o Poder Regulamentar (CF, art. 49, V).
VI. Poder de Polcia
Segundo Hely Lopes Meirelles, Poder de Polcia a faculdade Fundamento de que
dispe o Poder Pblico para condicionar e restringir o uso e gozo de bens, atividades e
direitos individuais, em benefcio da coletividade ou do prprio Estado.
Para Jos Cretella Jr., Poder de Polcia o "conjunto de poderes coercitivos exercidos
in concreto pelo Estado, sobre as atividades dos administrados, atravs de medidas impostas
a essas atividades".
O conceito legal de Poder de Polcia vem trazido pelo art. 78 do CTN, segundo o qual:
Considera-se poder de polcia atividade da administrao pblica que, limitando ou
disciplinando direito, interesse ou liberdade, regula a prtica de ato ou absteno de fato,
em razo de interesse pblico concernente segurana, higiene, ordem, aos costumes,
disciplina da produo e do mercado, ao exerccio de atividades econmicas dependentes de
concesso ou autorizao do Poder Pblico, tranqilidade pblica ou ao respeito
propriedade e aos direitos individuais ou coletivos.
O Poder de Polcia tem por fundamento o princpio da Supremacia do Interesse
Pblico sobre o particular, ou da primazia da Administrao sobre os administrados. Para
bem atender aos interesses coletivos, o Estado dotado de poder para interferir sobre
bens, direitos e atividades particulares, com o objetivo de preservar o que coletivo.
O Poder de Polcia no se confunde com a atividade de combate a criminosos
exercida pelas polcias judiciria e de manuteno da ordem pblica. Alis, para prosseguir
com o presente estudo, importante que se faa a devida diferenciao entre:
Polcia Administrativa: Tem sua atuao sobre bens, direitos e atividades. Realiza aes
preventivas para evitar futuros danos que poderiam ser causados pela persistncia de um
comportamento irregular do indivduo. Tenta impedir que o interesse particular se
sobreponha ao interesse pblico. Rege-se por normas administrativas.

Polcia judiciria:Atua, em regra, repressivamente na perseguio de criminosos ou


efetuando prises de pessoas que praticam delitos penais, motivo pelo qual, diz-se auxiliar
o Poder Judicirio. Atua tambm na esfera preventiva, quando faz policiamento de rotina
em regies de risco.
Polcia de manuteno da ordem pblica: Atua sobre pessoas. Exerce atividade mediante a
qual se procede ao patrulhamento ostensivo das vias pblicas e dos demais locais de acesso
pblico, com o objetivo precpuo de serem evitados atos atentatrios ordem pblica.
Temos aqui, como principal instituio que atuante na rea, a Polcia Militar.
Atributos do Poder de Polcia:
O poder de polcia administrativa tem atributos especficos e peculiares ao seu
exerccio, os quais so: discricionariedade, auto-executoriedade e coercibilidade.
a) Discricionariedade: Trata-se da livre escolha, pela Administrao, da oportunidade
e convenincia de exercer o Poder de Polcia, bem como de aplicar as sanes e empregar os
meios conducentes a atingir o fim colimado, que a proteo do interesse pblico,
observados os trs elementos de vinculao inerentes ao Poder Discricionrio, quais sejam:
competncia, forma e finalidade.
Exemplo, se a lei faculta a apreenso de mercadorias deterioradas e a sua
inutilizao pela autoridade sanitria, esta pode utilizar-se de seus prprios critrios para
avaliar a oportunidade e a convenincia da imposio de cada uma dessas medidas, no
estando vinculada a uma ou outra.
No uso da liberdade legal de valorao das atividades policiadas e na graduao das
sanes aplicveis aos infratores que reside a discricionariedade do poder de polcia.
b) Auto-executoriedade: Nada mais do que a faculdade de a Administrao decidir
e executar diretamente a sua deciso atravs do ato de polcia, sem a necessidade de
interveno de outro Poder. No exerccio do Poder de Polcia, a Administrao impe
diretamente as medidas ou sanes necessrias ao atendimento do interesse coletivo.
Mencione-se que, efetivamente, no seria razovel condicionar os atos do Poder de
Polcia aprovao prvia de qualquer outro rgo ou Poder estranho Administrao. Se o
particular se sentir agravado em seus direitos, a sim, poder reclamar pela via adequada, ao
Judicirio, que s intervir posteriormente manifestao do Poder de Polcia, para a
correo de eventual ilegalidade administrativa ou fixao da indenizao, cabvel.
Exemplo: Quando a Prefeitura encontra uma edificao irregular, ela, no exerccio de
seu Poder de Polcia, embarga diretamente a obra e, se for o caso, promove a sua demolio
por determinao prpria, sem necessidade de ordem judicial para essa interdio.
Importante! No se h que confundir auto-executoriedade das sanes de polcia
com punio sumria e sem defesa. A Administrao s pode aplicar sano sumariamente
e sem defesa (principalmente as de interdio de atividade, apreenso ou destruio de
coisas) nos casos urgentes que ponham em risco a segurana ou a sade pblica, ou quando
se tratar de infrao instantnea surpreendida na sua flagrncia, aquela ou esta
comprovada pelo respectivo auto de infrao, lavrado regularmente. Nos demais casos

exige-se o processo administrativo correspondente, com plenitude de defesa ao acusado,


para validade da sano imposta.
Ademais, exclui-se da auto-executoriedade a cobrana de multas, as quais podem
at ser aplicadas pela prpria Administrao Pblica no exerccio de seu poder de polcia, no
entanto, caso o multado no pague voluntariamente, s podero ser executadas por via
judicial.
c) Coercibilidade: a imposio coativa das medidas adotadas pela Administrao.
Todo ato de polcia imperativo (obrigatrio para o seu destinatrio), admitindo at o
emprego da fora pblica para o seu cumprimento, quando resistido pelo administrado.
Inexiste manifestao do Poder de Polcia de cumprimento facultativo pelo particular, pois
todos eles admitem a coero estatal para torn-lo efetivo, e essa coero independe da
autorizao judicial.
a prpria Administrao quem determina e faz executar as medidas de fora que se
tornarem necessrias para a execuo do ato ou aplicao da penalidade administrativa
resultante do exerccio do poder de polcia.
Extenso e limites do Poder de Polcia
Conforme leciona Hely Lopes Meirelles, a extenso do Poder de Polcia hoje muito
mais ampla, abrangendo desde a proteo aos bons costumes, a preservao da sade
pblica, o controle de publicaes, a segurana das construes e dos transportes at a
segurana nacional em particular.
Dessa ampliao verificamos nos Estados modernos que o Poder de Polcia se
estende a diversos segmentos, dentre os quais: polcia de costumes, polcia sanitria, polcia
das construes, polcia das guas, polcia das profisses, polcia florestal e ambiental,
polcia de trnsito, polcia dos meios de comunicao e divulgao, polcia ambiental, etc.
Resumindo: Onde houver interesse relevante da coletividade ou do prprio Estado
haver a presena de Poder de Polcia administrativa para a proteo de tal interesse.
Os limites do poder de polcia administrativa, por outro lado, so demarcados pelo
interesse social em conciliao com os direitos fundamentais do indivduo assegurados na
Constituio da Repblica (art. 5). Dessa equao buscamos o equilbrio entre a fruio dos
direitos de cada um e os interesses da coletividade, em favor do bem comum.
Para Maria Silvia Zanella Di Pietro, o Poder de Polcia encontra como limites as
vinculaes obrigatrias de qualquer ato administrativo, mesmo que discricionrio, quais
sejam: competncia, forma e fins, alm de seus respectivos motivo e objeto. Para ela, os
atos do Poder de Polcia se submetem ainda a critrios de a) Necessidade, b)
proporcionalidade e c) eficcia.

Meios de Atuao do Poder de Polcia

A Polcia administrativa atua prioritariamente de maneira preventiva, agindo atravs


de ordens,proibies e, sobretudo, por meio de normas limitadoras e sancionadoras da
conduta daqueles que utilizam bens ou exercem atividades que possam afetar a
coletividade, estabelecendo as denominadas limitaes administrativas.
Para Celso Antnio Bandeira de Mello, a polcia administrativa manifesta-se tanto
atravs de atos normativos e de alcance geral quanto de atos concretos e especficos. Atos
normativos seriam os decretos, portarias, resolues, etc.
Por outro lado, aes concretas seriam as fiscalizaes, dissolues de reunies
subversivas, fechamento de estabelecimento comercial, guinchamento de veculo, etc. Hely
Lopes Meirelles, tem entendimento semelhante ao de Celso Antnio Bandeira de Mello, e d
nfase especial aos alvars, concedidos no exerccio do Poder de Polcia.
Segundo Hely, alvar o instrumento da licena ou da autorizao para a prtica de
ato, realizao de atividade ou exerccio de direito dependente de policiamento
administrativo. Trata-se do consentimento formal da Administrao pretenso do
administrado, quando manifestada em forma legal.
Pode o alvar ser definitivo (de licena) ou precrio (de autorizao):
* Alvar de licena:ser definitivo e vinculante para a Administrao quando
expedido diante de um direito subjetivo do requerente como a edificao, desde que o
proprietrio satisfaa todas as exigncias das normas edilcias. O alvar de licena no pode
ser invalidado discricionariamente, s admitindo revogao por interesse pblico
superveniente e justificado, mediante pagamento de indenizao.
Ex: Licenciamento de veculo, licena para edificao, etc.
* Alvar de autorizao:ser precrio e discricionrio, ou seja, a Administrao o
concede por liberalidade, desde que no haja impedimento legal para sua expedio, como
o alvar de porte de arma ou de uso especial de um bem pblico. O alvar de autorizao
pode ser revogado sumariamente, a qualquer tempo, sem indenizao.
Nesse sentido, pertinente diferenciar as diferentes hipteses de invalidao do
alvar, quais sejam:
a) Revogao: Quando a utilizao, por meio de ato discricionrio, desfaz o ato
praticado (no caso, o alvar concedido) para o atendimento da convenincia e do interesse
pblico.
b) Cassao: utilizado quando houver descumprimento das normas legais de
execuo.
c) Anulao: Quando for constatada irregularidade na prpria expedio do alvar.
Sanes Aplicveis pelo Poder de Polcia
Um dos atributos do Poder de Polcia a coercitividade. Efetivamente, o Poder de
Polcia seria inquo, no fosse coercitivo e no estivesse dotado da possibilidade de impr
sanes para os casos de desobedincia ordem legal da autoridade competente.
O rol de sanes do poder de polcia, como elemento de coao e intimidao, se

inicia com a a) multa e se escalonam em penalidades mais graves de acordo com a gravidade
do fato sancionado. Penas como b)interdio de atividade, c) o fechamento de
estabelecimento, d) a demolio de construo, e) o embargo administrativo de obra, f) a
destruio de objetos, a inutilizao de gneros, g) a proibio de fabricao ou comrcio de
certos produtos; h) a vedao de localizao de indstrias ou de comrcio em determinadas
zonas e tudo o mais que houver de ser impedido em defesa da moral, da sade e da
segurana pblica, bem como da segurana nacional, desde que tais penas estejam previstas
em lei ou regulamento.
Podem ser assim traduzidas as sanes mais utilizadas pelo Poder de Polcia:
Multa: a mais comum das sanes. Nesta, o Estado no pode exercer sua autoexecutoriedade, eis que necessria a manifestao do Poder Judicirio para que ocorra
referida cobrana.
Interdio da atividade: Haver quando a pessoa no exercer sua atividade de maneira
correta.
Demolio da Construo ou Embargo da Obra: Quando a obra representar perigo
coletividade ou estiver em desacordo com a legislao aplicvel.
Destruio de objetos: Artefatos que trouxerem riscos populao devem ser apreendidos e
destrudos
Inutilizao de alimentos: Da mesma forma que os artefatos, os alimentos que trouxerem
risco devem ser apreendidos e inutilizados.
Proibio da fabricao de certos produtos: Certos produtos, por trazerem risco
coletividade podem ter sua produo impedida pela Administrao no exerccio do Poder de
Polcia.
Estas sanes, em virtude do princpio da auto-executoriedade do ato de polcia, so
impostas e executadas pela prpria Administrao em procedimentos administrativos
compatveis com as exigncias do interesse pblico. O que se requer a legalidade da
sano e sua proporcionalidade infrao cometida ou ao dano que a atividade causa
coletividade ou ao prprio Estado.
As sanes do poder de polcia so aplicveis aos atos ou condutas individuais que,
embora no constituam crimes, sejam inconvenientes ou nocivos coletividade, como
previstos na norma legal. Observe-se que o mesmo fato, juridicamente, pode gerar
pluralidade de ilcitos e de sanes administrativas. possvel que seja o estabelecimento
lacrado.
Importante: A execuo de multa exige a interveno do Poder Judicirio, razo pela qual
no dotada de auto-executoriedade. A Administrao pode at aplicar e notificar o
administrado para pagar a multa em sede administrativa. No entanto, caso o administrado
no a pague voluntariamente, a Administrao no poder proceder a atos executrios, os
quais so exclusivos do Poder Judicirio.

USO E ABUSO DE PODER


Vimos que os elementos do poder vinculado so o agente competente, a forma
prevista em lei, a finalidade pblica, o motivo e o objeto e que no poder discricionrio, o
agente, a forma e a finalidade esto previstos na lei, menos o motivo e o objeto, que no so
regrados, pois, nestes reside a margem de liberdade do administrador, que diante de um
caso concreto, far uma reflexo de convenincia e oportunidade antes da produo de
determinado ato.
Mesmo no estando na lei, h uma condio de legitimidade em relao a produo
do ato discricionrio, atravs do bom senso, razoabilidade, proporcionalidade e de justia.
Quando o administrador, ao praticar os atos vinculados ou discricionrios, fugir do
cumprimento da lei ou do cumprimento da legitimidade, abusa do poder.
A teoria do abuso de poder, que teve a sua origem na Frana, no Brasil foi
aperfeioada e desdobrada em:
Excesso de poder A autoridade que pratica o ato competente, mas excede a sua
competncia legal, tornando o ato arbitrrio, ilcito e nulo.
Por ex., o Prefeito tem a competncia de autorizar certa despesa, mesmo que no
exista saldo na verba oramentria. Porm, se ele autorizar qualquer despesa sem a
existncia de verba, excede a sua competncia, pratica uma violao frontal a lei, ou seja,
pratica ato com excesso de poder;
Desvio de poder (ou de finalidade) ocorre quando a autoridade competente e
pratica o ato por motivo ou com fim diverso do objetivado pela lei ou exigido pelo interesse
pblico, havendo, portanto, uma violao moral da lei.
Por ex., atravs do DL 3365/41, o Prefeito pode desapropriar determinada rea para
urbanizao ou mesmo para a construo de casas populares. Quando faz isso, ele usa do
poder, ou seja, simplesmente cumpre a lei. Entretanto, se usa desse poder para
desapropriar uma rea sobre a qual em que no existe nenhuma utilidade, pedido de um
amigo, por exemplo, h um desvio de poder, ou seja, a finalidade no foi legal.