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Por produccin social del hbitat entendemos todos aquellos procesos generadores de espacios habitables, componentes
urbanos y viviendas, que se realizan bajo el control de autoproductores y otros agentes sociales que operan sin fines lucrativos.
(HIC). Recuperado de http://www.hic-al.org/glosario_definicion.cfm?id_entrada=50. Existe una discusin sobre si debe incluirse
dentro de este proceso, no slo a los procesos organizados (por ejemplo a los cooperativos, formales o informales) sino
tambin a los no organizados (produccin individual de hbitat, formal o informal). En este trabajo se incluye a ambas
variantes.
2
Este ltimo hito se correspondera con su aceptacin por parte de la ONU, pero, como veremos ms adelante, la
institucionalizacin de dicha carta tiene tambin otros hitos.
3
Novick, A. (2000) Planes vs Proyectos. Algunos problemas constitutivos del urbanismo moderno. Bs As 1910 -1936 Revista de
urbanismo n3 Universidad de chile. Planes versus proyectos: Algunos problemas constitutivos del Urbanismo
http://www.revistas.uchile.cl/index.php/RU/article/viewFile/11787/12150.Rev. 1 / 03 / 2013.
aos para ser consensuado4, no abunde en detalles. Sin embargo es claro sobre cul era la escala territorial en la que
se conceptualizaba la problemtica habitacional. El artculo 21 de la misma declaracin, proclamaba el derecho de
toda persona a participar en el gobierno de su pas, directamente o por medio de representantes; el derecho al
acceso a la funcin pblica; y que la voluntad del pueblo es la base de la autoridad del poder pblico, voluntad que
se expresa a travs del sufragio. Este artculo tampoco detalla los modos de produccin de las polticas, ni los
diversos roles que podran ocupar los distintos actores, pero pone a la voluntad del pueblo como base de
autoridad del poder que llevara a cabo dichas polticas, debiendo elegir el pueblo quien sera esa autoridad. Esa
mencin al pueblo no oblitera que en dicha declaracin, los derechos sean conceptualizados como individuales: Cada
mencin comienza con un Toda persona tiene derecho a.
Si bien la Organizacin de las Naciones Unidas se enfocaba en la escala vivienda, haca tiempo que el urbanismo
(disciplina que se adjudicaba autoridad sobre el campo de la reflexin y la accin en la problemtica de la vivienda
social), conceptualizaba a esta vivienda en ntima relacin con factores de escala urbana. Sin embargo, muchos de
los postulados del urbanismo moderno entraron en crisis unas dcadas ms tarde: El clima de emergencia del
pensamiento y accin legitimadora de las bases que floreci durante la dcada del `60, apareci prematuramente
en la crtica a la disciplina que realiz Jane Jacobs5, quien no slo atac al zonning como instrumento lamentando la
prdida de la experiencia peatonal, sino que en sus textos y sus prcticas adems cuestion a los tcnicos como
decisores en las polticas urbanas. Las objeciones tambin venan desde la academia: la escuela espacialista italiana
haba criticado6 algunos productos tpicos del movimiento moderno (el plan de uso del suelo, los grandes bloques,
etc.); Peter Blake pona en crisis el rol de los arquitectos y urbanistas, postulando que los arquitectos deban dejar de
dar lecciones y aceptar que sirven al hombre7. Los cuestionamientos entonces no slo apuntaban a los enfoques
homogeneizadores que tenan los productores y que se trasladaban a sus productos; sino que adems sealaban el
verticalismo del modelo de gestin de dichas polticas. La gran estocada la dieron Castells8 y Topalov9, quienes con
sus sealamientos a la funcionalidad del urbanismo al sistema capitalista, pusieron a los tcnicos en el incmodo
lugar de reproductores de ese sistema.
Mientras tanto, desde diversas disciplinas se comenzaba a reivindicar a los actores, saberes e imaginarios populares.
Desde la psicologa social, ya en 1946 Kurt Lewin haba apostado a los cambios sociales a travs del trabajo grupal10.
Desde la historia, Eric Hobsbawn11 analizaba movimientos sociales de diversas partes del mundo, y Guinzburg
estudiaba la cosmogona de un molinero12, ambos evitando a los hroes tradicionales del relato histrico. Desde la
educacin, Paulo Freire13 sealaba que ensear exige respeto a los saberes de los educandos, y que el pueblo es
capaz de conceptualizar y cambiar la realidad. Durante su exilio en Chile, Freire haba trabajado para la Organizacin
para la Alimentacin y la Agricultura de las Naciones Unidas, y en 1969 haba sido profesor visitante en la
Universidad de Harvard. Tiempo atrs, en esa universidad se haba recibido Carlos Matus, quien al mismo tiempo
que Freire se encontraba en Chile, dirigi en ese pas la Divisin de Servicios de Asesora del ILPES, el cual a travs del
CEPAL, dependa de las Naciones Unidas. En la crcel por haber sido Ministro de Economa de Allende, Matus
escribi Planificacin de situaciones, donde postul que generalmente se ignoran problemas tales como sistemas de
decisiones, la estructura de poder, y las relaciones sociales de produccin () Qu tipo de planificacin es posible en
estos pases: la impuesta desde arriba o alguna otra que implique participacin popular?14 Ms tarde, Matus sigui
trabajando en diversos organismos relacionados con la Organizacin de las Naciones Unidas.
En nuestro medio, algunas unidades acadmicas comenzaron a relacionarse con los usuarios. As, los sistemas
constructivos desarrollados por el Centro Experimental de la Vivienda Econmica de la UCC a partir de 1967, fueron
https://www.un.org/es/documents/udhr/history.shtml
Jacobs, J. (1961) The Death and Life of Great American Cities. Random House.
6 Ver por ejemplo de G. Samon . G. De Carlo en AAVV. La nuova dimensione de la citta (1959); o Aldo Rossi. La arquitectura de
la ciudad.(1966)
7 Blake, P. (1977). Form Follows Fiasco: Why modern architecture hasn't worked. Little Brown & Co (P). London.
8 Castells, M. (1972) The Urban Question. A Marxist Approach. London, Edward Arnold (1977)
9 Topalov, C.(1979): La urbanizacin capitalista; algunos elementos para su anlisis, Coleccin: Diseo: Ruptura y Alternativas,
Editorial Edicol , Mxico. (vers. orig. 1972).
10
A travs de su trabajo en el Centro de investigacin para la dinmica de grupos del MIT.
11 Hobsbawn, E. (1959). Rebeldes primitivos. Ariel, Barcelona, (1967)
12
Guinzburg, C. (1976) El queso y los gusanos: el cosmos de un molinero del siglo XVI. Barcelona: Muchnik, 1994.
13 Freire, P. (1970). La pedagoga del oprimido. Editorial Siglo veintiuno. Espaa (2000i)
14
Matus, C. (1977). Planificacin de situaciones. Fondo de Cultura Econmica. Buenos Aires. (1980). Recuperado de
http://www.terras.edu.ar/biblioteca/17/17GSTN_Matus_2_Unidad_4.pdf. En esta versin, pp. 5 y 8.
5
enseados a construir a travs de su rea de transferencia y capacitacin15. Ese rol de autoconstructor fue tambin
el asignado a los usuarios de las viviendas sociales que desarrollaba el Instituto de Investigacin y Desarrollo en
Vivienda dirigido por Victor Pelli en la UNNE desde 1967. Sin embargo, a travs del tiempo, este equipo comenz a
conceptualizar su trabajo a escala barrial y a propiciar la participacin activa de los habitantes en el desarrollo y la
gestin de sus soluciones habitacionales16 Es decir, un cambio de enfoque desde el objeto arquitectnico, a los
procesos (colectivos) de produccin del hbitat. Si uno va ms all y cala ms hondo en la naturaleza de la pobreza,
pasa a proponer que no se piense solamente en el objeto como el elemento activo en la reduccin de la situacin de
la pobreza, sino tambin en el proceso como un elemento activo. () El proceso, con criterios de participacin y de
respeto no sometimiento- del punto de vista del receptor y de los otros actores, empieza a funcionar como un
reductor de la parte de la pobreza que no es carencia sino exclusin. Ese hombre, sobre todo el beneficiario, entra en
la prctica de hacerse cargo del problema, de tomar decisiones, de hacerse responsable, de discutir en paridad de
condiciones con personas que en el esquema convencional de la sociedad estn por encima de l y no admiten otro
tipo de soluciones que no sean las propias17. En otras latitudes tambin se proponan modelos de gestin que
permitan elecciones por parte del usuario, por ejemplo Turner, quien conceptualiz el trmino vivienda
autoproducida, en 1976 escribi: La mayor parte de los organismos pblicos encargados de la construccin de
viviendas populares parte equivocadamente de la suposicin de que el nivel ms eficaz de accin pblica en la
construccin es el de realizar proyectos, es decir, suministrar productos acabados en vez de los instrumentos que la
gente y organizaciones locales pueden utilizar por su cuenta de un modo mucho ms eficaz18. Es decir que para
Turner, la accin del estado no debe instrumentalizarse como produccin estatal de vivienda de inters social, sino
que debe fomentar la produccin social de la vivienda. Un ao antes, Hassan Fathy haba publicado Arquitectura
para los pobres19 donde reivindicaba, a travs de la produccin verncula, los imaginarios populares en la produccin
espacial. Al ao siguiente, Fathy fue invitado a la primera conferencia del Hbitat, organizado en Vancouver por las
Naciones Unidas.
Ver www.ceve.org.ar/historia.html
http://arq.unne.edu.ar/centros/institutos/iidvi/instituto.html
17
Victor Pelli, en http://www.plataformaarquitectura.cl/2013/12/26/victor-el-hermano-social-de-cesar-pelli-y-su-vision-de-laarquitectura/
18
Turner, J. (1976). Vivienda. todo el poder para los usuarios. Hacia la economa en la construccin del entomo. H. Blume
Editores. Madrid (1977). Citado por Pere Hereu, Josep Maria Montaner y Jordi Oliveras, Textos de Arquitectura de la
Modernidad. Editorial Nerea. Madrid, 1994. p.370
19
Fathy, H. (1975). Arquitectura para los pobres. Extemporneos.
20
http://unhabitat.org/about-us-4/history-mandate-role-in-the-un-system/
21
Paul Tennant, Vancouver Civic Politics, 1929-1980. BC Studies, N46, Summer 1980. Pp.14-15.Recuperado de
http://prophet.library.ubc.ca/ojs/index.php/bcstudies/article/download/1054/1092
16
el techo, uso de suelo, infraestructura y servicio22. Ms adelante (agenda tem C.10.c.11) se describe que el concepto
de albergue (shelter) debe ser visto como contemplando un contexto mayor para incluir el planeamiento de la vida
en comunidad, que incluye espacio para vivir, trabajar, educacin y relaciones sociales. Para que la mejora de los
asentamientos humanos sea posible, la declaracin reconoce que ha que establecer un orden econmico mundial
justo y equitativo a travs de diversos cambios, entre ellos, en la transferencia de recursos.23 Estas polticas deben
ser guiadas por la accin del sector pblico, con el objetivo del bienestar de la gente, prioritariamente los ms
necesitados (Recomendacin tem A.3. iv) con un nfasis puesto en la redistribucin de las rentas para llegar a la
equidad y justicia social (Recomendacin C.2.c.ii.). Para lograrlo se proponen instrumentos concretos, como por
ejemplo la recaptura de plusvala proveniente del cambio de uso de suelo o la inversin en infraestructura
(Recomendacin D.3). Parte de estos grupos definidos como ms necesitados seran los chicos, ancianos y
discapacitados. (A.4.vi), implicando una mirada social mucho ms compleja (y fragmentada) que la genrica e
individualista? conceptualizacin de personas que apareca en la declaracin de derechos humanos. Asimismo,
reconocen una disparidad entre reas urbanas y rurales aunque se debe dar prioridad a las mejoras de las segundas
(Art. 5).
Con respecto a la produccin social del hbitat, si bien la declaracin pondera los valores culturales creados a travs
de la historia, que cada pas tiene el deber de preservar como parte integral del patrimonio cultural de la humanidad
(art. 9), es difcil presuponer que dentro de ese legado cultural se est incluyendo a la produccin verncula ms
informal, ya que por ejemplo, en el art. 17, se relacionan los valores culturales y estticos con las reas histricas,
religiosas o arqueolgicas. Sin embargo, la recomendacin C.8. reconoce la habilidad que ha tenido el sector
informal para satisfacer las necesidades de los menos favorecidos, por lo cual debe ser apoyado asegurando la
tenencia de la tierra, promoviendo el desarrollo de la economa informal, proveyendo sitios y servicios especficos
para el sector, mejorar las estructuras administrativas para facilitar y guiar la accin de la gente en mejorar sus
propios asentamientos, mejorar el sistema de ventas de materiales de construccin para que puedan ser comprados
de a poco con crdito, proveyendo asistencia financiera y material, y simplificando y adaptando los cdigos
constructivos. La legitimacin de los asentamientos informales se complementa con la valorizacin de la
autoconstruccin; para ello, se recomienda la ayuda para la autoconstruccin individual o colectiva, utilizando
instrumentos como la regularizacin de la tenencia, simplificacin de procedimientos para la adquisicin de suelos y
materiales, provisin de infraestructura, uso de materiales locales y estmulo a las cooperativas. Tambin se
recomienda dar reconocimiento pblico, asistencia y provisin de servicios a los asentamientos espontneos no
autorizados, adems de aliento a la participacin pblica a travs de la provisin de incentivos financieros, tcnicos
e informativos (Recomendacin C.17).Esto no quiere decir que no se piense en la construccin directa por parte del
estado, ya que, como se dijo, se reconoca que la autoconstruccin es cara; al igual que la vivienda ofrecida por el
mercado, por lo cual se recomienda que el estado provea vivienda (Prembulo C.4), aunque los nuevos
asentamientos deben ser construidos slo cuando los existentes no sean apropiados (Recomendacin B.10.a). Por lo
tanto, se recomienda mejorar y preservar el stock construido (recomendacin B.8. c.i.).
Con respecto a lo que hoy entendemos como imaginarios populares,se declara que el diseo de asentamientos
humanos debe apuntar a proveer un medio ambiente para vivir en el cual las identidades de los individuos, familias y
sociedades sean preservados y, con medios adecuados para manetener la privacidad, se proveen la posibilidad de
interacciones cara a cara y la participacin pblica en el proceso de toma de decisiones24, y en la recomendacin
A.2.c.iii, se habla de la preservacin, restauracin y mejoramiento del medio ambiente natural y construido por el
hombre. Por otro lado, aparecen lineamientos que sugieren que adems de la participacin en las toma de
decisiones, es deci en las relaciones de poder que que surgen entre financiadores, tcnicos y usuarios, tambin se
reflexion sobre las relaciones de poder a escala internacional: As, en la recomendacin C.3.c.i se dice que los
standards deben estar basados en la valoracin de las necesidades y prioridades de la poblacin ms que en la
adopcin de requerimientos importados, as como emerger de la produccin de investigacin local. (Recomendacin
C.4.c.v). En el mismo sentido, la recomendacin B.2 recomienda que el planeamiento debe usar modelos basados en
los valores autctonos. La cuestin de la importacin de modelos y tecnologa era un gran tema de debate en la
poca.
Asimismo, las recomendaciones diferencian entre pases desarrollados y en desarrollo (siempre optimista la
ONU!) proponiendo caracterizaciones y polticas especficas, al menos para los segundos; por ejemplo se caracteriz
22
que en los pases en desarrollo la mayora de la gente vive en reas rurales y va a continuar siendo as
(Recomendacin 10.b.6). Profeca que no se cumpli.
Con respecto a la participacin, se habla de crear posibilidades para la participacin efectiva de toda la gente en el
planeamiento, construccin y gestin de sus asentamientos humanos25.En ese marco, la prioridad debe darse a la
gente mas desamparada26 (disvantaged people). Luego se dice que toda las personas tienen el derecho y el
deber de participar, individual o colectivamente en la elaboracin e implementacin de polticas y programas de sus
asentamientos humanos27. Es decir que, por un lado, aparece derecho a participar directamente en la produccin
de las polticas pblicas, una instancia superadora al mecanismo delegativo nombrado en la declaracin de derechos
humanos; y por otro lado, si bien es todava conceptualizado como un derecho individual (toda persona.) aparece
la idea de la accin colectiva. Ms adelante en el texto, se ata el derecho a participar, al concepto de dignidad
humana: La dignidad humana bsica es el derecho de la gente, individual o colectivo, a participar directamente en
la formacin de polticas y programas que afecten sus vidas. El proceso de eleccin y llevado a cabo de determinado
curso de accin para el mejoramiento de los asentamientos, debe ser expresamente diseado para consumar ese
derecho. Las polticas efectivas en asentamientos humanos requieren una relacin cooperativa continua entre el
gobierno y la gente en todos los niveles28. El tem E de las recomendaciona desarrolla extensamente la cuestin de la
participacin. Su prembulo seala que La participacin es una parte integral de los procesos polticos de toma de
decisin; en un campo tan complejo como los asentamientos humanos, es tambin una necesidad porque la tarea es
demasiado grande para ser cumplida por los gobiernos sin movilizar el inters de los habitantes, usando su ingenio y
talentos y empleando recursos que de otro modo quedaran sin utilizar 29 Entonces la participacin no slo es
concebida como un derecho per se, sino tambin como una estrategia para llevar a cabo los objetivos, ya que los
habitantes son concebidos como un recurso disponible (glup!). Ese recurso se compone no slo de sus talentos o
habilidades (skills), es decir, sus saberes, sino que tambin se valora su capacidad de encontrar soluciones ante
situaciones de no-saber o no-poder: su ingenio o inventiva (ingenuity). El pasivo rol de beneficiario se expande
para incorporar el rol activo de participante: el beneficiario es un participante efectivo en las decisiones
colectivas30. Ms adelante se incorpora una advertencia: La participacin pblica es un proceso integral, por lo
tanto no debe se dividido como si llevara a la actual concepcin general de participacin como una forma de trabajo
local barato, o como un mecanismo para la solucin de problemas parciales a nivel local31. Advertencia que puede
ser leda como precursora de las crticas que se les han hecho desde las ciencias sociales, a ciertas implementaciones
de los programas de incentivos al trabajo cooperativo que surgieron post debacle 2001. El documento postula que
para lograr la participacin deben removerse obstculos institucionales, proveer informacin y proveer
oportunidades para la temprana y continua participacin en la seleccin de alternativas32 , esto incluye la
formulacin, implementacin y gestin de las polticas33, en ese marco la participacin pblica no significa
simplemente la movilizacin de la gente para implementar las decisiones independientes de los gobiernos y
profesionales; la participacin requiere escuchar y responder en ambas direcciones34. Los instrumentos que se
proponen para llevar eso a cabo es necesario proveer de legislacin que estimule la participacin y el acceso a la
informacin; proveer recursos para el desarrollo de las habilidades comunitarias en participacin; proveer de
servicios de informacin legal, crear cuerpos arbitrales y de apelacin que reconcilien el inters pblico y los
derechos individuales; usar los medios masivos de comunicacin como foro de participacin y debate; someter a
consulta pblica las decisiones de planeamiento ms importante, haciendo nfasis en los derechos de los menos
privilegiados; e involucrar a personal especialmente entrenado en el trabajo social y comunitario de campo, en el
campo de los asentamientos humanos35. La recomendacin E.4 seala que la participacin sea extensiva a todos los
segmentos de la poblacin, incluyendo los grupos ms desfavorecidos. Esta advertencia tambin puede cruzarse con
varios planes estratgicos locales que en nuestro pas se definieron como participativos pero no convocaron a los
segmentos ms pobres de la poblacin. El documento recomienda expandir y fortalecer el rol de las organizaciones
25
36
vivienda adecuada en la Agenda del Hbitat44. Dicha Agenda complementa la Declaracin de Estambul sobre
Asentamientos Humanos.
El derecho al refugio adecuado y los roles asignados al habitante en la Declaracin de Estambul y su Agenda del
Hbitat
Al igual que en Vancouver, la Declaracin de Estambul, tiene un complemento, llamado Agenda del Hbitat, que
detalla diagnsticos, objetivos, y Acciones, o instrumentos polticos para llegar a dichos objetivos.
La declaracin de Estambul utiliza dos unidades territoriales que fueron los temas mayores de debate en la
conferencia45: el refugio adecuado (adequate shelter), y los asentamientos humanos, los cuales eran
conceptualizados como existentes en un mundo en proceso de urbanizacin46 (urbanizing world). En la Agenda
se define en que consiste ese refugio adecuado detallando factores arquitectnicos, urbanos, econmicos (debe
ser de un costo abordable), y jurdicos (por ejemplo, la seguridad de tenencia)47. Con respecto a los
asentamientos, el detalle se da en la misma declaracin: El objetivo universal era asegurar asentamientos
humanos ms seguros, ms saludables y ms vivibles, equitativos, sustentables y productivos48. Si dejamos al lado la
sorprendente? presencia del concepto de seguridad en primer trmino, la pervivencia del concepto de salubridad
que puede datarse desde los orgenes del urbanismo moderno, el concepto de vivible que reverbera como un eco
de los escritos de Jacobs, el de equidad que ya apareca en la declaracin de Vancouver, y el de productivo
introducido en el esplendor de la economa de servicios; llama la atencin como completamente nuevo el concepto
de sustentabilidad. En el punto 4 de la declaracin se hace un detallado desarrollo de los problemas urbanos a
abordar, mucho ms numerosos que los detallados como componentes de la carta de Vancouver, aunque llama la
atencin la ausencia del componente uso del suelo, antes incluido. En la Declaracin aparece tambin un
reconocimiento de particularidades de los pases desarrollados y en desarrollo. Varios de los artculos reconocen
necesidades particulares de los ancianos, las mujeres, los chicos y los jvenes, tal como se propona en la carta de
Vancouver, aunque el artculo 38 de la Carta del Hbitat se detalla an ms la cantidad de actores a la que debe
prestarse especial atencin49.
Respecto de los roles y tipos de polticas a implementar, a pesar de que dcadas antes Topalov haba demostrado
porque el mercado nunca iba a hacerse cargo de la cuestin de la vivienda para los pobres50, en estos documentos su
provisin deja de ser una incumbencia exclusiva del estado: La provisin de vivienda adecuada para todos requiere
la accin no slo de los gobiernos, sino de todos los sectores de la sociedad, incluyendo el sector privado, las
organizaciones no gubernamentales, comunitarias y autoridades locales, tanto como de organizaciones asociadas y
entidades de la comunidad internacional51, para lo cual habra que movilizar recursos tanto pblicos como
privados52. Esta apelacin a los fondos privados se da en un marco de ajuste estructural que dan por sentado:
Desarrollar y evaluar polticas y programas para reducir los efectos adversos indeseados y mejorar el impacto
positivo del ajuste estructural y transicin econmica53; pero estas polticas no apelan a revertir el ajuste volviendo
a agrandar el estado a travs de poltica como la de construccin directa de viviendas por parte del estado, (lo cual
implicara mecanismos fiscales para su financiamiento), sino que propone buscar mecanismos de financiamiento y
facilitadores de la gestin de los privados: As, en el captulo Sistemas de entrega de albergues (shelter delivery
systems), e primer punto (a) se titula Permitir a los mercados que funcionen, el segundo (b) Facilitar la
produccin comunitaria de viviendas,el (c) Asegurar el acceso a la tierra, el (d) Movilizar fuentes de
financiamiento, el (e.) Asegurar el acceso a la infraestructura bsica, y el (f) Mejorar el planeamiento, diseo,
construccin, mantenimiento y rehabilitacin. Es decir, que las acciones activas en materia de vivienda se adjudican
44
http://www.hic-net.org/about.php
Declaracin de Estambul, punto 1. Recuperado de http://www.unhabitat.org/declarations/ist-dec.htm
46
Declaracin de Estambul, punto 1.
47
Agenda del Hbitat. B.1.60.
48
Declaracin de Estambul, punto 1
49
Pobres, gente sin hogar, mujeres, viejos, indgenas, refugiados, desplazados, persona con discapacidades y aquellos
pertenecientes a grupos vulnerables y desamparados, migrantes, y chicos, especialmente chicos de la calle.
50
Topalov, C.(1979): La urbanizacin capitalista; algunos elementos para su anlisis, Coleccin: Diseo: Ruptura y Alternativas,
Editorial Edicol , Mxico. (vers. orig. 1972).
51
Agenda del Hbitat, Art. 61
52
Agenda del Hbitat, Art. 47
53
Agenda del Hbitat, Art. 43 (w)
45
en primer trmino a los privados, en segundo a las comunidades, y el rol del estado es concebido como pasivo, como
el armador del sistema, salvo en el punto (e.), donde el artculo 84 detalla que la provisin de infraestructuras es
responsabilidad primaria del estado. Sin embargo, que el estado se haya retirado de la accin directa no quiere decir
que no transfiera recursos: los aporta a travs de la accin indirecta de promocin y subsidio a la oferta, creando
marcos institucionales, especialmente los que faciliten la inversin en provisin de albergue urbano y rural a travs
del sector privado54, fortaleciendo los marcos legales y regulatorios que posibilitan que los mercados
trabajen55,Para asegurar la eficiencia de los mercados () evitar intervenciones inapropiadas que reprimen la
oferta y distorcionan la demanda de viviendas y servicios56, y Para asegurar la eficiencia de los mercados ()aplicar
medidas fiscales apropiadas, incluyendo impuestos, para promover la oferta adecuada57. Este fortalecimiento del
mercado podra ser visto como opuesto al concepto de empoderamiento (empowerment) que aparece sin
embargo solo 4 veces en el texto: 2 relacionados al empoderamiento de la mujer (art 15 y 27) y dos relacionados
sintctica y semnticamente a la participacin (de la sociedad civil en general). De todos modos, este concepto
reproductor de las desigualdades y voluntarista (ya que implica que alguien con ms poder va aceptar delegarlo a
otros), no tiene un correlato de explicitacin acciones o instrumentos para que se efectivice, equivalente a los
instrumentos que s se describen para fortalecer el mercado.
Con respecto a la produccin social informal de hbitat, a diferencia de la declaracin de Vancouver que no slo los
aceptaba de manera pragmtica sino que adems validaba como modelo de produccin del hbitat, la Agenda de
Estambul propone mejorarlos pero slo como solucin pragmtica: Nos comprometemos al objetivo de () (h)
promover, cuando sea apropiado, el mejoramiento de asentamientos informales y villas (slums) urbanas como una
medida (conveniente/oportuna/apropiada) (expedient) y solucin pragmtica al dficit de albergue urbano58.
Tanto en la Declaracin como en la Agenda, se repite profusamente la idea de descentralizacin y tambin la idea de
necesidad de recurrir a medidas especiales para los grupos desfavorecidos y vulnerables. El combo asociacin
pblico-privada / promocin de la oferta / descentralizacin/ estrategia / participacin/ polticas focalizadas para los
pobres/empoderamiento /paquetes cerrados de ayuda financiera y tcnica fue ampliamente desarrollado por los
planes estratgicos en boga en esa dcada. La crtica a sus axiomas, postulados, y resultados ha sido tan profusa y
contundente que podemos evitar detenernos en ello. Otros temas destacables de la Agenda del Hbitat son el
reconocimiento que los problemas de los asentamientos humanos son de naturaleza multidimensional (art. 19), y el
reconocimiento de las diferencias entre regiones an en el mismo pas (art. 20).
Con respecto a la participacin, el artculo 8 de la Declaracin detalla el cumplimiento a la progresiva realizacin del
derecho a la vivienda adecuada, para ese fin debemos buscar la participacin activa de nuestros
(socios/compaeros) (partner) pblicos, privados y no gubernamentales a todos los niveles59. Es decir que la
participacin que en Vancouver se refera a los actores populares, ac es entendida como un aporte de diferentes
tipos de actores, incluyendo los privados. Esto podra interpretarse como que el derecho de los habitantes a
participar en las polticas est dado por sentado: El art. 32 de la Agenda dice que en vistas del bien comn, toda la
gente debe ser alentada y tener una oportunidad igualitaria de participar en la toma de decisiones, que el gobierno
tiene responsabilidades para asegurar el acceso a la educacin, la salud y el bienestar general, lo cual requiere
regulaciones para las actividades pblicas y privadas. El artculo 33 nombra a los actores que conceptualiza para
llevar a cabo asociaciones: actores pblicos, privados, organizaciones de voluntarios y de base comunitaria, el sector
cooperativo, organizaciones no gubernamentales e individuos. El art. 45, de la Agenda del hbitat, dice que se
comprometen a la estrategia de posibilitar a todos los actores a jugar un rol en el desarrollo de los asentamientos
humanos y los albergues (shelter), estableciendo diversos compromisos 60 que conceptualizan al estado como
54
una especie de posibilitador o armador de escenarios donde distintos actores (incluyendo el estado mismo) tomaran
esas decisiones. El estado tambin tiene que fomentar al sector privado, las organizaciones de base y civiles, y los
espacios acadmicos. En ese orden61 . La cuestin de la participacin vuelve a estar planteada en la Agenda en la
seccin dedicada a la vivienda, en el art. 6862, especialmente en los puntos (a) y (e) donde se habla del
establecimiento de instrumentos para gestionar dicha participacin.
Si bien en la Declaracin y en la Agenda de Estambul, se nombran varios derechos (derecho a la vivienda adecuada,
derecho al adecuado standard de vida, derecho al patrimonio cultural, derecho a organizarse); no aparece ninguna
mencin al derecho a la ciudad.
El derecho a la ciudad y los roles asignados al habitante en la Carta del Derecho a la Ciudad
Sin embargo, a pesar de que el derecho a la ciudad En la conferencia de Habitat de Estambul, en 1996, an no se
plante, pero s en el Foro Urbano Mundial de Habitat, en Barcelona el ao 200463, Borja (quien particip del evento
en Barcelona64) menciona que la HIC ha sido la principal organizacin a escala mundial que recogi despus del Foro
Urbano Mundial de Estambul (1996) el concepto integrador de derecho a la ciudad65. La idea de Derecho a la
ciudad haba sido planteada por Lefevre relacionndola directamente con la cuestin de la participacin: El
derecho a la obra (a la actividad participante) y el derecho a la apropiacin (muy diferente del derecho a la
propiedad) estn imbricados en el derecho a la ciudad66.
En este punto, entonces, debemos detener por un rato la historia de la implementacin de polticas de arriba hacia
abajo, y prestar atencin al camino de abajo hacia arriba, ya que fueron las organizaciones sociales quienes
pusieron en la agenda pblica la idea de Derecho a la Ciudad. Efectivamente, fue en el Ier Foro Social Mundial de
Porto Alegre, organizado principalmente por el Partido de los Trabajadores de Brasil, que movimientos populares,
ONGs, asociaciones profesionales, foros y redes nacionales e internacionales de la sociedad civil comienzan a
construir la carta mundial del derecho a la ciudad.67 La HIC jug un papel en la produccin del texto, al menos desde
la segunda edicin del Foro Social Munidal, en 200268. El proceso de redaccin de la carta ha sido realmente
participativo, y se trat en diversos eventos alrededor del mundo: Muchas otras actividades internacionales y
marcos legales e institucionales en los diferentes niveles de gobierno para movilizar recursos (k) promover el acceso equitativo a
la informacin (l) asegurar la disponibilidad de educacin para todos y respaldar la investigacin que tenga el objetivo de
construir capacidad local para promover el albergue para todos, y (m) facilitar la participacin de los inquilinos en la gestin de la
vivienda pblica y comunitaria, y de las mujeres y aquellos que pertenezcan a los grupos vulnerables y desamparados en el
planeamiento e implementacin de desarrollos urbanos y rurales.
61
Puntos (b),( g), y (l) respectivamente.
62
Agenda del Hbitat, Art. 68. (sntesis) El gobierno en todos sus niveles debe (a) Emplear mecanismos participativos y
consultivos de base amplia que involucren representantes de los sectores pblicos, privados, no gubernamentales, cooperativos
y comunitarios, incluyendo representantes de grupos que son considerados como que estn viviendo en la pobreza, en todos los
niveles del proceso de desarrollo de polticas. (b) Establecer procesos de coordinacin y descentralizacin (c) Desarrollar y
financiar marcos institucionales, especialmente los que faciliten la inversin en provisin de albergue urbano y rural a travs del
sector privado (d) Establecer prioridades de locacin de recursos (e.) Establecer y adoptar un marco regulatorio, y proveer
apoyo institucional para facilitar la participacin y acuerdos asociativos a todos los niveles (f) Reveer y ajustar, cuando sea
necesario, los marcos legales, fiscales y regulatorios para que respondan a las necesidades especiales de gente viviendo en la
pobreza o de bajos recursos (g) Promover la oferta de hasas baratas de alquiler y los derechos y obligaciones legales tanto de los
inquilinos como de los dueos.
63
Borja, Jordi. Revolucin y contrarrevolucin en la ciudad global: las expectativas frustradas por la globalizacin de nuestras
ciudades. Revista Eure (Vol. XXXIII, N100), pp. 35-50. Santiago de Chile, dicembre de 2007. P. 41. Recuperado de
http://www.scielo.cl/pdf/eure/v33n100/art03.pdf
64
Ver lista de participantes en http://mirror.unhabitat.org/downloads/docs/3066_43303_WUFIIfinal_list.pdf
65
Borja, J. (2012). Revolucin urbana y derechos ciudadanos: Claves para interpretar las contradicciones de la ciudad actual.
Universitat de Barcelona. Tesis doctoral. P. 223. Disponible en
www.tdx.cat/bitstream/handle/10803/83360/01.JBS_1de2.pdf;jsessionid=57B54595906E81A9094AB7D7321BCB1A.tdx2?seque
nce=1
66
Lefebvre, H. (1968). El derecho a la ciudad. Pennsula. Barcelona. p. 159.
67 Carta Mundial do Direito Cidade Frum Social das Amricas Quito Julho 2004. Frum Mundial Urbano Barcelona
Setembro 2004. Prembulo. P. 1. Recuperado de
http://www.onuhabitat.org/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=93&Itemid=67
68
http://www.hic-al.org/derecho.cfm?base=2&pag=derechociudad2
regionales relevantes en las que se ha discutido el contenido de la Carta y su estrategia de difusin se han
desarrollado en ocasin del IV Foro Social Mundial (Mumbai, India, enero de 2004), el I Foro Social de las Amricas
(Quito, Ecuador, julio de 2004), el II Foro Urbano Mundial (Barcelona, Espaa, septiembre de 2004), el V Foro Social
Mundial (Porto Alegre, enero de 2005), el VI Foro Social Mundial Policntrico (Caracas -Venezuela- y Bamako -Mali-,
enero de 2006), as como en el Foro Social Europeo (ediciones 2005 y 2006)69. El derecho a la ciudad pas a ser
marco conceptual de diversos escritos y pcticas, as, por ejemplo, la HIC public en 2008 una compilacin de
documentos relevantes para el debate70, y en 2010 un documento sobre el derecho de la ciudad en Mxico,
elaborado mediante un proceso participativo71.
La Carta Mundial del derecho a la ciudad72 denomina ciudad a toda unidad territorial organizada
institucionalmente como unidad local de gobierno, define como ciudadano a todas las personas que habiten en
forma permanente o transitoria en las ciudades, y define al derecho a la ciudad como el usufructo equitativo de las
ciudades dentro de los principios de sustentabilidad y justicia social. Se entiende como un derecho colectivo de los
habitantes de las ciudades, en especial de los grupos empobrecidos vulnerables y desfavorecidos, que les confiere la
legitimidad de accin y de organizacin, basado en sus usos y costumbres, con el objetivo de alcanzar el pleno
ejercicio del derecho a un patrn de vida adecuado73. Como se ve, la legitimidad de accin y organizacin, y el
objetivo de un patrn de vida adecuado, estn relacionados con los usos y costumbres de los habitantes; es decir,
con sus prcticas, las cuales llevan implcitas imaginarios. Esta idea se complementa con la idea de preservar la
identidad cultural (art. I.1) y la de espacio culturalmente diverso que pertenece a todos los habitantes (art. I.2). La
cuestin de la diversidad cultural nos pone entonces en una disyuntiva cmo se gestiona una ciudad donde existen
prcticas e imaginarios culturales diversos? A travs de la Gestion democratica de la ciudad: Todos los(as)
ciudadanos (as) tienen derecho a participar a travs de formas directas y representativas en la elaboracin, definicin
y fiscalizacin de la implementacin de las polticas pblicas en las ciudades, priorizando el fortalecimiento,
transparencia, eficacia y autonoma de las administraciones pblicas locales y de las organizaciones populares (Art.
II.1), el cual debe garantizar el ejercicio pleno de la ciudadana, donde Todas las personas tienen el derecho de
encontrar en la ciudad las condiciones necesarias para su realizacin poltica, econmica, cultural, social, ecolgica,
asumiendo el deber de la solidaridad (Art. II.4). A diferencia de lo postulado en Estambul, la gestin democrtica de
la ciudad prioriza fortalecer a las administraciones pblicas y a las organizaciones populares; el rol del sector privado
est detallado ms adelante (Art. II.7), y est detallado slo en funcin del compromiso social que debe promoverse
que tengan. En el mismo sentido, la propiedad privada est conceptualizada de acuerdo a su funcin social, as como
la ciudad misma (Art II.2 y 3). Asimismo, se les adjudica a los privados la corresponsabilidad en la provisin de
servicios, aunque los mismos son responsabilidad de la ciudad (Art. XII.1). Otros artculos aumentan la participacin
popular con respecto a lo postulado en Estambul, explicitando Participacin en el diseo del presupuesto de la
ciudad (Art. IV) y la participacin poltica, la cual no slo se compone del derecho a elegir representantes, sino
tambin a la realizacin de plebiscitos e iniciativas legislativas populares y el acceso equitativo a los debates y
audiencias pblicas sobre los temas relativos al derecho a la ciudad (Art. VIII). El Art. IX. , adems, explicita el
derecho de asociacin, reunin, manifestacin y uso democrtico del espacio pblico urbano.
A lo largo del proceso de puesta en agenda y legitimacin del derecho a la ciudad, diversas agencias de la
organizacin de las naciones unidas, como la UNESCO y la UN Hbitat74 incorporaron este derecho a su agenda y
marco conceptual, publicando por ejemplo en 2009 un documento sobre polticas urbanas y derecho a la ciudad
enfocada al derecho a la vivienda adecuada en India75. Al ao siguiente, el Foro Urbano Mundial en Ro de Janeiro,
en se hizo bajo el lema El Derecho a la Ciudad: Uniendo el urbano dividido; durante el cual la HIC lanz el libro
69
http://www.hic-al.org/derecho.cfm?base=2&pag=derechociudad2
HIC-AL. 2008. El derecho a la ciudad: compilacin de documentos relevantes para el debate. Dir. Enrique Ortiz por HICAL.Mxico. Recuperado de www.hic-al.org/documento.cfm?id_documento=1226
71
HIC-AL. Carta por el Derecho a la Ciudad de la Ciudad de Mxico. Mexico. 2010. Recuperado de www.hical.org/documento.cfm?id_documento=1505
72
Como se ha dicho, existen diferentes versiones, en este caso se ha tomado la publicada por UN HABITAT, que incluye lo
debatido hasta Octubre 2004. Recuperado de
http://www.onuhabitat.org/index.php?option=com_docman&task=cat_view&gid=93&Itemid=67
73
Carta mundial de derecho a la ciudad, op. Cit. P.1.
74
http://www.hic-al.org/derecho.cfm?base=2&pag=derechociudad2
75
ONU. 2009. Urban Policies and the Right to the City. 2009. Recuperado de
http://www.chance2sustain.eu/fileadmin/Website/Dokumente/Dokumente/Publications/Publications_Sept_2012/Chance2Sustai
n_-_Policy_Brief_No_6_-_Urban_Policies_and_the_Right_to_the_City.pdf
70
Ciudades para todos. Por el derecho a la ciudad, propuestas y experiencias76, donde compilar artculos tericos,
reflexivos, experiencias de luchas populares y empoderamiento, marcos legales del derecho a la ciudad y los efectos
de las polticas pblicas sobre el derecho a la ciudad.
Diversos intelectuales desarrollaron an ms el concepto, as, David Harvey public en 2008 el texto El derecho a la
ciudad, donde desarrolla que la nocin de derechos humanos no desafa las lgicas de mercado liberales y
neoliberales o los modos dominantes de legalidad y de accin estatal (los derechos a la propiedad privada y el
beneficio), en cambio El derecho a la ciudad es mucho ms que la libertad individual de acceder a los recursos
urbanos () es () un derecho comn antes que individual () Mayor control democrtico sobre la produccin y
utilizacin del excedente. Dado que el proceso urbano es un canal esencial de uso del excedente, instituir una gestin
democrtica sobre su despliegue urbano constituye el derecho a la ciudad 77 . Tambin Jordi Borja, quien ya desde
1988 estaba reflexionando sobre la participacin popular78, comenz a tomar el concepto como bandera en diversos
artculos y textos79. Borja tambin ha advertido que no alcanza con las elecciones (aquel derecho a voto que veamos
como nico modo de participacin en la Declaracin Universial de Derechos Humanos) ya que estas son slo una
dimensin formal: Las instituciones solamente recibirn el ttulo y el respeto que se les debe en democracia si
adems de proceder de elecciones libres, su dimensin formal, actan mediante polticas que desarrollen y hagan
posible los derechos de los ciudadanos. Esta dimensin material de la democracia es por lo menos tan importante
como la formal80
Tambin en nuestro medio acadmico el concepto de derecho a la ciudad empez a ser tomado. Por ejemplo, en los
encuentros de la Red Universitaria Latinoamericana de ctedras de vivienda (ULACAV) que ya desde 1994 promovan
la enseanza de la vivienda popular, adems de Impulsar a organizaciones sociales desde el mutualismo,
cooperativismo y vecinalismo desarrollen nuevas formas de produccin social del hbitat residencial, propiciando la
favorable acogida de la accin estatal y organizaciones de la sociedad civil81, empezaron a aparecer ponencias que
utilizaban el concepto82. En el encuentro Proyectar para incluir en la FADU en el 2003, los expositores brasileros
trajeron a colacin el concepto en ponencias que, como las de los colombianos, explicitaban un contexto
dolorosamente diferente al argentino, donde nuestros ponentes no podan discutir detalles de implementacin de
polticas, sino que an necesitaban intentar instalar como sentido comn, la importancia de que el estado produzca
polticas activas. Este encuentro puede ser tomado como hito, ya que si bien Javier Fernandez Castro (quien como
secretario de investigaciones fue su organizador) ya trabajaba en la Villa 31 desarrollando algunos lineamientos que
en Ro de Janeiro, con apoyo estatal, planteaba Juregui; por estas fechas empieza un perodo de creacin de nuevos
espacios y de apertura a nuevos actores en la FADU. En el marco de un nuevo contexto poltico (tanto nacional como
dentro de nuestra facultad), se recomenz a producir docencia e investigacin-accin ntimamente relacionada con
la produccin social del hbitat: el Curso Interdisciplinario de Urgencia Social, el Taller Libre de Trabajo Social, (luego
tambin ctedra), la ya difunta Secretara de Accin Comunitaria, entre otros desarrollos que vienen
multiplicndose; y que complementaron a los proyectos de investigacin que histricamente trabajan la vivienda de
inters social (por definicin producida por el estado), como por ejemplo el Programa de Mantenimiento
Habitacional dirigido por la arq. Dunwickz. Otro gran evento del palo en la FADU, fue el XIV Encuentro de la Red
ULACAV en la FADU, que organiz la Secretara de Extensin cuando estaba dirigida por la arq. Beatriz Pedro. En ese
marco, la aparicin de esta maestra puede pensarse como una importante institucionalizacin de la apertura
acadmica hacia las prcticas populares, as como hacia las polticas pblicas. Es reconfortante saber que, 10 aos
despus de aquel Proyectar para incluir, podamos estar dndonos el lujo discutir, nosotros tambin, detalles de la
implementacin de las polticas pblicas en materia de hbitat.
76
Ana Sugranyes, Charlote Mathivet (ed.) Ciudades para todos. Por el derecho a la ciudad, propuestas y experiencias. HIC.
Santiago de Chile. 2010. Recuperado de http://www.hic-al.org/noticias.cfm?noticia=896&id_categoria=8
77
Harvey, H. (2008.) El derecho a la ciudad. New Left Review. N 53,(pp 23-39). P. 23 y 37. Disponible en
www.fadu.uba.ar/mail/difusion_extension/090522_bol.pdf
78
Jordi Borja. 1988. Democracia local: Polticas econmico-sociales en la ciudad y Participacin popular. 1988. Barcelona.
Editorial Ajuntament de Barcelona.
79
Por ejemplo Jordi Borja. Espacio pblico y derecho a la ciudad. Barcelona, 2012. Recuperado de
http://debatstreballsocial.files.wordpress.com/2013/03/espacio_publico_derecho_ciudad_jordiborja.pdf
80
Jordi Borja. Un cambio de ciclo o un cambio de poca. La factora. Marzo abril 2010N 47. Recuperado de
http://www.revistalafactoria.eu/articulo.php?id=549
81
http://www.fadu.uba.ar/sitios/ulacav/red.html
82
La primera ponencia que hemos rastreado data del ao 2002, y se llam la negacion del derecho a la ciudad y a la vivienda en
los planes urbano habitacionales en Chile. Recuperado de
(http://www.redulacav.org/old/public_htmlOLD/material/enc2007/ponencias/04-MartinezCorbella-Carlos.pdf)
Conclusiones
Sin embargo, si bien existe un consenso ms o menos extendido sobre un postulado tan polticamente correcto
como el de participacin, es probable que sea un poco ms complejo evitar ciertos reflejos en las prcticas e
imaginarios de los de los actores que tradicionalmente se han reservado para s la legititimidad del saber (la
academia) y del poder (la estructura poltica instituida). Porque conceptualizar que existe un solo saber legtimo (o
como alguien ha dicho en el debate posterior a la charla del Arq. Valle un saber ms avanzado) (que, por supuesto,
es el saber propio), es un arraigado mito de la academia. A pesar de que en las ciencias sociales ya hace tiempo que
las distintas prcticas, saberes e imaginarios, son equiparadas; es probable que en una facultad tradicionalmente tan
elitista como la nuestra, cueste ms instalar este otro sentido comn. Como hemos visto a lo largo de este trabajo,
no puede darse por sentado que ese sentido comn est definitivamente arraigado ni siquiera en los organismos
internacionales: a la fervorosa y dellada carta de Vancouver respecto de la participacin popular, le sigui una carta
como la de Estambul, donde se puede vislumbrar la sombra del paradigma neoliberal que cubri el mundo. La Carta
del Derecho a la ciudad no puede decirse que proponga demasiados instrumentos superadores a la declaracin de
Vancouver, pero debe tomarse en cuenta que en el medio nos arras el huracn neoliberal, y que las fuerzas de los
actores debi concentrarse en la resistencia. Al igual que a ciertos aspectos de las polticas pblicas actuales, es
deshonesto criticarlos comparndolos con las pocas doradas y obliterando nuestra historia ms prxima. Quizs los
frutos ms valiosos de la Carta del Derecho a la ciudad, sean tanto la conceptualizacin de derecho colectivo, como
los resultados inmateriales del proceso mismo de su produccin: La gimnasia, autoestima, aprendizaje, y
construccin de redes83 que los actores populares produjeron en el proceso de construir la carta e introducirla en la
agenda de instituciones que, adems, terminaron legitimandolos como interlocutores vlidos.
83
Redes que, como ha dicho la arq. Rita Molinos: no slo conectan sino que, en el caso de los equilibristas por ejemplo, adems
sostienen