Reseas

LA DINMICA DEL PODER

EJECUTIVO EN AMRICA.
ESTUDIOS COMPARADOS
SOBRE LA INSTITUCIN
PRESIDENCIAL
Martn Alessandro y Andrs Gilio
(compiladores), PNUD-Universidad
Nacional Arturo Jauretche-Jefatura de
Gabinete de Ministros de la Nacin,
Buenos Aires, 2013, 413 pginas
La dinmica del Poder Ejecutivo en
Amrica se desarrolla en cuatro secciones a partir de una recopilacin y una
investigacin terica y emprica sobre
este campo de estudios, escasamente
difundido en la Argentina. En el primer
captulo, de orden terico, Terry Moe
(1993) estudia el proceso de institucionalizacin del ejecutivo desde los aos
50 poniendo en entredicho los postulados del conductismo, porque su abordaje inductivo y reducido a pocos casos
supone un problema de orden metodolgico: la imposibilidad de la explicacin. Su propuesta es un renacer metodolgico basado en el empleo de la
teora de la accin racional, lo cual permite estudiar la presidencia en un marco terico riguroso, objetivo y generalizador. Sin negar la importancia de los
factores personales, el autor reclama una
explicacin institucional para investigar
el comportamiento presidencial. En un
segundo artculo, Moe (2009) sostiene
que la aplicacin de la teora de la accin racional al estudio de la presidencia ha constituido una verdadera revolucin, no obstante lo cual, advierte, se
le opondran ciertas limitaciones derivadas de la influencia de otras teoras.
Sin embargo, afirma que la teora de la
accin racional ser salvada por una teo754

ra de juegos evolucionista, en la cual

tendr un papel central la tecnologa informtica. A diferencia de Moe, Martn
Alessandro se inclina por la necesidad
de cierto eclecticismo terico y metodolgico para estudiar la presidencia y
presenta una revisin crtica de la literatura estadounidense actual y un anlisis
comparativo entre las presidencias de
Estados Unidos y de la Argentina. El
concepto central del artculo es que la
institucin presidencial ofrece incentivos
comunes a todos los mandatarios y que
son estas estructuras de incentivos las
que mejor han permitido explicar el
comportamiento presidencial. Para el
autor, el proceso de institucionalizacin
de la Oficina Ejecutiva estadounidense
no es asimilable de manera automtica
a la evolucin histrica de la presidencia argentina y sugiere que en razn del
menor nivel de institucionalizacin de la
Argentina, el peso de las variables personales de los presidentes sera mayor.
La segunda seccin se ocupa de la
presidencia en Argentina. Andrs Gilio
analiza la relevancia adquirida por los
ministros de economa en las administraciones gubernamentales desde el retorno de la democracia en 1983 y se concentra en analizar las estrategias de construccin de poder de Alfonsn, Menem,
De la Ra y Duhalde vis a vis las estrategias de construccin de poder de sus
ministros de economa, clasificando las
estrategias presidenciales de acuerdo al
grado de dispersin/concentracin de
poder, como radial o de staff. Asimismo
elabora un ndice NEJE (Nmero Efectivo de Jurisdicciones Econmicas) que
mide la creacin de secretaras y subsecretaras. Su conclusin es que a pesar de
las sucesivas situaciones de crisis, es posible identificar una clara preferencia de

POSTData 19, N 2,
los presidentes hacia gabinetes ms radiales. Alejandro Bonvecchi, por su parte, se ocupa de la supervivencia presidencial en el cargo y se propone explicar
la accidentada supervivencia de los presidentes argentinos en el cargo desde
1853 aplicando el modelo de supervivencia poltica de Bruce Bueno de Mesquita (2003), segn el cual los ciclos econmicos positivos suponen una mayor
disponibilidad de recursos para el presidente, estabilidad en las coaliciones oficialistas y por lo tanto una mayor supervivencia. Sin embargo, despus de haber
analizado la correlacin entre las variables concluye que la prediccin de la supervivencia poltica fundamentada en la
interdependencia entre el ciclo econmico y la estabilidad de las coaliciones gubernamentales no se cumple para los
gobiernos argentinos. A continuacin,
Mara Eugenia Coutinho investiga el espacio poltico de ms cercana al presidente, esto es, las secretaras de la presidencia, durante las administraciones argentinas desde 1983 hasta 2007. La autora refiere que a diferencia del gabinete,
cuyas designaciones responden a la voluntad presidencial de cimentar coaliciones o alianzas con otros partidos, la conformacin de las secretaras es una decisin unilateral del presidente. As, la presidencia institucional constituida en una
zona de reserva es una herramienta esencial para la autonoma del mandatario, al
contrario de las designaciones en el gabinete que pueden incluir funcionarios extrapartidarios o independientes, los cuales podran comprometer la autonoma
presidencial. Por ltimo, Martn Alessandro y Andrs Gilio analizan la descentralizacin de los organismos del Estado
nacional y se preguntan en qu medida la
proliferacin de estos organismos autr-

quicos desde 1983 impacta en la limitacin del poder presidencial en la conduccin del ejecutivo nacional. Como Moe,
los autores consideran que todos los presidentes comparten el inters por centralizar y controlar el funcionamiento del
Estado y que necesitan contar con una
burocracia que responda a su liderazgo,
pero tambin sostienen que no toda la
descentralizacin limita de igual modo la
influencia del presidente sobre el proceso de implementacin de polticas de
cada organismo. Sus hallazgos indican que
en las agencias burocrticas argentinas
los presidentes optaron preferentemente por mantener niveles importantes de
control sobre reas fundamentales del funcionamiento de estas agencias.
La tercera seccin estudia las presidencias en Amrica Latina. En el primer
artculo, Octavio Amorim Neto analiza
en forma comparativa la designacin del
gabinete ministerial en sistemas presidencialistas vis a vis la conformacin de
gabinetes en sistemas parlamentarios y
la relacin entre estas designaciones con
la implementacin de las polticas pblicas. A partir del modelo decisionista y
asumiendo que los presidentes son maximizadores de utilidades polticas, la idea
central del autor es que si el presidente
opta por una estrategia legislativa designar un gabinete de mayora, y si elige gobernar por decreto, designar un
gabinete apartidario. Su conclusin es
que el peso de los partidos legislativos
en la conformacin del gabinete hace a
la diferencia entre ambos regmenes.
Peter M. Siavelis elogia el xito del presidencialismo en Chile. Argumenta que
la Concertacin fue una coalicin fundamental, basada en la creatividad de las
elites polticas y que su supervivencia se
ciment en dos factores: la coexistencia
755

Reseas

de instituciones formales e informales,

lo cual generara un gabinete paralelo
con asiento en el segundo piso de la
Moneda y la implementacin del sistema de cuoteo, que garantizaba que
cada ministro del gabinete perteneciera
a un partido diferente al del viceministro. Siavelis afirma que la estructuracin
creativa del poder ejecutivo puede ayudar a contrarrestar la difcil combinacin entre multipartidismo y presidencialismo postulada por Mainwiring en
1993. Lucio R. Renn, por su parte, analiza las reformas a la estructura organizacional del poder ejecutivo en Brasil
desde la presidencia FHC hasta la actualidad. El autor informa que el proceso tendi a ser progresivo, con cambios
acumulativos y atendiendo a los objetivos y plataformas de las coaliciones de
gobierno y que implicaron un incremento del nmero de ministerios, secretaras y consejos desde la llegada del PT al
poder hasta la actualidad. Esto dara por
resultado una ampliacin de los espacios colectivos de debate, dentro del Estado y entre el gobierno y los representantes de la sociedad civil.
La ltima seccin se ocupa de la presidencia de Estados Unidos. William G.
Howell se concentra en analizar la presidencia norteamericana desde la unilateralidad del presidente estadounidense en el ejercicio del poder y se enfoca
en la emisin discrecional de rdenes
ejecutivas, fueran stas invadir Afganistn o estuvieren dirigidas a modificar el
statu quo frente a un Congreso paralizado. Dice adems que a pesar de que
ante la renuencia de la burocracia a implementar sus rdenes ejecutivas el presidente suele utilizar la persuasin, la
bsqueda de consenso no es habitual en

el hacer poltico de los mandatarios

modernos, que recurren a las rdenes
ejecutivas para cambiar la direccin del
gobierno, aunque sea de manera marginal. A continuacin, David E. Lewis analiza los poderes unilaterales del presidente pero atendiendo a la cantidad y
calidad de los nombramientos polticos,
lo cual tiene un impacto crucial en el
contenido de las polticas. Lewis argumenta que el presidente politiza o despolitiza las agencias de acuerdo a su
competencia o a la facilidad con que
puedan ser monitoreadas, y que dicha
politizacin aumenta de acuerdo al grado de preocupacin presidencial por las
divergencias de preferencias. La conclusin del autor es que si los presidentes
fallan en la eleccin de su personal, la
politizacin de la presidencia moderna
puede tener consecuencias nocivas para
las polticas en reas como la seguridad
nacional, la economa o las polticas comerciales. Por ltimo, W.G. Howell y
D.E. Lewis analizan la creacin unilateral de los presidentes, rdenes ejecutivas mediante, de ms de la mitad de las
agencias estatales existentes, diseadas
a tono con la maximizacin del control
presidencial sobre las mismas y estudian
el peso de la interaccin con el Congreso en la creacin de estas agencias. Su
conclusin es que la habilidad para actuar unilateralmente se presenta como
una caracterstica de la presidencia
moderna, a travs de la cual los presidentes contemporneos han creado un
nmero importante de agencias relevantes en la poltica nacional, cuyas funciones no estaban entre las preferencias de los legisladores. De ah que aseguran: no es el Congreso el que est al
mando.
Estela Pittatore

756