Tema 3

TEMA 3
LA CONSTITUCIN ESPAOLA DE 1978 (III):
EL GOBIERNO Y LA ADMINISTRACIN.
LA ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO.
EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL.
LA REFORMA CONSTITUCIONAL.

1. EL GOBIERNO
1.1. INTRODUCCIN
1.2. COMPOSICIN
1.2.1.
1.2.2.
1.2.3.
1.2.4.
1.2.5.
1.2.6.

Regulacin jurdica
Miembros del Gobierno
El Presidente del Gobierno
El Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno
Los Ministros
Los dems miembros que la ley establezca

1.3. ESTATUTO JURDICO

1.3.1. Requisitos de acceso al cargo
1.3.2. Suplencia
1.3.3. Incompatibilidades
1.3.4. Estatuto personal
1.4. NOMBRAMIENTO
1.4.1. Nombramiento del Presidente del Gobierno
1.4.2. Nombramiento de los dems miembros del Gobierno
1.5. FUNCIONAMIENTO
1.6. CESE
1.6.1. Cese del Presidente y del Gobierno como rgano
colegiado
1.6.2. Cese de los dems miembros del Gobierno en
particular
1.7. FUNCIONES
1.7.1. Introduccin
1.7.2. Funciones polticas
1.7.3. Funciones ejecutivas o administrativas
1.7.4. Participacin en la funcin legislativa
1.7.5. Facultades presupuestarias
1.7.6. Facultad de disolucin de las Cmaras
1.8. RELACIONES ENTRE EL GOBIERNO Y LAS CORTES
GENERALES
1.8.1. Introduccin
1.8.2. Medios de control de las Cortes Generales sobre
el Gobierno
1.8.3. Facultades del Gobierno respecto de las Cortes
Generales

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Temario
2. LA ADMINISTRACIN
3. ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO
3.1. INTRODUCCIN
3.2. PRINCIPIOS GENERALES
3.2.1.
3.2.2.
3.2.3.
3.2.4.
3.2.5.

Principio de autonoma
Principio de participacin democrtica
Principio de autosuficiencia financiera
Principio de solidaridad
Principio de inexistencia de privilegios por razn
del territorio

3.3. LA ADMINISTRACIN LOCAL

3.3.1.
3.3.2.
3.3.3.
3.3.4.

El rgimen local espaol

Principios constitucionales
Regulacin jurdica
Tipos de Entidades Locales

3.4. LAS COMUNIDADES AUTNOMAS

3.4.1. Introduccin
3.4.2. Principios de constitucin
3.4.3. Procedimientos de constitucin
3.4.4. Organizacin
3.4.5. Competencias
3.4.6. El control de las Comunidades Autnomas
3.4.7. Recursos econmicos
3.4.8. El mapa autonmico
3.4.9. Los Estatutos de Autonoma

4. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4.1. NATURALEZA
4.2. COMPOSICIN
4.2.1. Nmero de miembros
4.2.2. Nombramiento
4.2.3. Requisitos
4.2.4. Duracin del mandato
4.2.5. Cese
4.2.6. Estatuto jurdico
4.3. ORGANIZACIN
4.3.1.
4.3.2.
4.3.3.
4.3.4.
4.3.5.
4.3.6.
4.3.7.

El Presidente
El Vicepresidente
La Junta de Gobierno
La Secretara general
El Pleno
Las Salas
Las Secciones

4.4. FUNCIONES
4.4.1. Defensa de la supremaca normativa de la Constitucin
4.4.2. Defensa constitucional de los Derechos fundamentales
4.4.3. Defensa de la correcta delimitacin competencial
entre autoridades y rganos polticos
4.4.4. Funcin meramente interpretativa
4.4.5. Control en la licitud de su composicin

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Tema 3
4.5. COMPETENCIAS
4.5.1. Clasificacin
4.5.2. El recurso de inconstitucionalidad
4.5.3. La cuestin de inconstitucionalidad
4.5.4. El recurso de amparo
4.5.5. Conflictos entre el Estado y las Comunidades
Autnomas y los de stas entre s
4.5.6. Conflictos en defensa de la autonoma local
4.5.7. Conflictos de rganos constitucionales del Estado
4.6. REGLAS DE PROCEDIMIENTO EN LAS ACTUACIONES

5. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIN
5.1. INTRODUCCIN
5.2. INICIATIVA DE LA REFORMA
5.3. PROCEDIMIENTO ORDINARIO
5.4. PROCEDIMIENTO EXTRAORDINARIO
5.5. LA REFORMA DE 1992
5.6. LA REFORMA DE 2011

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Temario

1. EL GOBIERNO
1.1. Introduccin
Los orgenes histricos del Gobierno se remontan a pocas anteriores
al constitucionalismo espaol, coincidiendo con aquella necesidad sentida
por los Monarcas absolutistas de contar con un Consejo o Gabinete para
tratar de los asuntos ms importantes. Estos consejeros o ministros
eran como una especie de asesores en las funciones ejecutivas que correspondan ejercer al Rey.
Como nos dice Jos Cazorla, hay que constatar que el Gobierno nace
originariamente de la prctica y no del marco normativo y por un camino
totalmente impreciso, ya que su naturaleza es residual, es decir, que de
la misma forma como los dems poderes, el legislativo y el judicial, fueron arrancados al Monarca como consecuencia de las conquistas de los
ciudadanos, el poder ejecutivo nace con los residuos competenciales que
le quedan al poder real. Es significativa, a tal efecto, la constatacin que
efecta la Constitucin de 1869 al decir que el poder ejecutivo reside en
el Rey que lo ejercer por medio de los ministros.
Es preciso esperar a la Constitucin republicana de 1931 para que
el Gobierno adquiera perfiles propios e independientes, comenzando
a manifestarse su auge y una clara superioridad respecto a los dems
poderes pblicos.
Jorge de Esteban manifiesta que con la Constitucin actual se consagra esta hegemona, la cual se hace evidente a travs de tres instituciones:
a) La votacin de investidura del Presidente del Gobierno va a comprometer a las fuerzas parlamentarias que le han apoyado, sentndose las bases de una colaboracin a lo largo de su mandato,
posibilitndole una estabilidad en la institucin gubernamental
que le permita desarrollar su programa poltico.
b) La exigencia de un qurum cualificado para hacer dimitir al Presidente del Gobierno mediante la mocin de censura hace difcil
que se produzca la cada del Gobierno, siempre y cuando cuente
con una mayora parlamentaria estable. Asimismo, el hecho de
que la cuestin de confianza planteada por el Presidente se apruebe, con la simple mayora del Congreso, afianza su autoridad y
consolida su situacin.
c) Las propias funciones que la Constitucin atribuye al Gobierno,
como veremos posteriormente, reflejan su superioridad y dinamismo.

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Tema 3

1.2. Composicin
1.2.1. Regulacin jurdica
La composicin del Gobierno est regulada en la Constitucin, que
se remite a una ley para detallar su composicin concreta, nmero de
miembros, estatuto e incompatibilidades (art. 98.1 y 4), as como para
crear, regir y coordinar los rganos de la Administracin del Estado
(art. 103.2). En cumplimiento de las previsiones constitucionales se ha
aprobado la Ley 50/1997, de 27 de noviembre, del Gobierno (BOE nm.
285, de 28 de noviembre).
Cuestin distinta es la oportunidad o no de esa reserva constitucional
de ley pues podra considerarse que si bien otorga una mayor estabilidad
al Gobierno y a la Administracin, su fijacin por Decreto permitira
aumentar la flexibilidad en la formacin de los Gobiernos. Pero, dados
los trminos tan amplios del texto constitucional, tambin es posible que
esa ley determine el nmero concreto de ministros o que establezca unos
aspectos bsicos y permita su desarrollo reglamentario. Consideramos
no obstante, y con independencia de razones de funcionalidad, que la
reserva legal ha de entenderse de un modo estricto. Precisamente esa
fue la razn principal de la crtica de la oposicin a la prctica seguida
durante la etapa en el poder de UCD de regular la composicin del Gobierno mediante decretos-leyes.
Tras la llegada del PSOE al Gobierno se dio cumplimiento parcial
al mandato constitucional con la aprobacin de la Ley 10/1983, de 16 de
agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado, cuyas
disposiciones haban de entenderse complementadas por los preceptos
todava vigentes de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del
Estado de 1957.
De conformidad con lo establecido en la Constitucin, el artculo 1.2
de la citada Ley 10/1983 organiz la Administracin Central del Estado
enumerando los Departamentos ministeriales que la componan. Adems,
el artculo 11 recordaba expresamente la reserva legal cuando sealaba
que la creacin, modificacin y supresin de los Departamentos ministeriales se establecer por ley aprobada por las Cortes Generales.
El ltimo de los preceptos citados fue modificado por el artculo 70 de
la Ley 46/1985, de 27 de diciembre, de Presupuestos Generales del Estado
para 1986, autorizando al Presidente del Gobierno para variar, mediante
Real Decreto, dictado a propuesta del mismo, el nmero, denominacin
y competencias de los Departamentos ministeriales. Dada la vigencia
anual de las Leyes de Presupuestos este artculo ha sido reiterado en las
sucesivas Leyes de este tipo, hasta incorporarse finalmente al artculo
75 de la Ley 42/1994, de 30 de diciembre, de Medidas Fiscales, Adminis 153

Temario

trativas y de orden social. De acuerdo por tanto con la deslegalizacin

operada, a partir de 1986 se han aprobado sucesivos Reales Decretos que
han ido configurando la composicin del Gobierno.
Finalmente la deslegalizacin de la composicin del Gobierno ha
quedado consolidada con la aprobacin de la Ley 6/1997, de 14 de abril,
de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del
Estado (BOE nm. 90, de 15 de abril) (LOFAGE). Esta Ley, tras derogar
los citados artculos 1.2 y 11 de la Ley 10/1983, de 16 de agosto, antes
citados, que configuraban la reserva legal en esta materia, seala en
unos trminos poco afortunados que la determinacin del nmero, la
denominacin y el mbito de competencia respectivo de los Ministerios
y las Secretaras de Estado se establecen mediante Real Decreto del Presidente del Gobierno (art. 8.2). En esa misma lnea, la Ley del Gobierno
atribuye al Presidente del Gobierno la facultad de crear, modificar y
suprimir, por Real Decreto, los Departamentos Ministeriales, as como
las Secretaras de Estado [art. 2.2.j)]. Por lo dems la Ley del Gobierno
deroga los preceptos hasta ahora todava vigentes de la Ley 10/1983, de
16 de agosto, de Organizacin de la Administracin Central del Estado,
y de la Ley de Rgimen Jurdico de la Administracin del Estado de 26
de julio de 1957 [Disposicin derogatoria nica.2.a) y b) LOFAGE].
1.2.2. Miembros del Gobierno
Segn el artculo 98.1 de la Constitucin antes citado, el Gobierno
se compone del Presidente, de los Vicepresidentes, en su caso, de los
Ministros y de los dems miembros que establezca la ley. En este sentido se ha optado en la actualidad por un desarrollo estricto del precepto
constitucional, considerando como miembros del Gobierno al Presidente,
Vicepresidente o Vicepresidentes cuando existan y a los Ministros (art.
1.2 Ley del Gobierno).
En la Exposicin de Motivos de la Ley el Gobierno se explica que
no se ha estimado conveniente...aumentar cualitativamente el nmero
de categoras de quienes pueden ser miembros del Gobierno aun cuando
esa posibilidad se encuentra permitida por el inciso final del artculo 98.1
(de la Constitucin).
De esta manera, los miembros del Gobierno son los siguientes:
a) El Presidente del Gobierno.
b) El Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno.
c) Los Ministros.
d) Los dems miembros que la Ley establezca.

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Tema 3

1.2.3. El Presidente del Gobierno

El Presidente del Gobierno dirige la accin del Gobierno y coordina
las funciones de los dems miembros del mismo (arts. 98.2 CE y 2 de la
Ley del Gobierno). Es decir, le corresponde:
a) Direccin de la accin del Gobierno: Por lo que representa al
Gobierno, establece su programa poltico (art. 99.2 CE), determina las directrices de la poltica interior y exterior y vela por su
cumplimiento. Para el ejercicio de esas funciones el Presidente
necesita la oportuna informacin, que le proporcionan sus rganos
de asesoramiento y apoyo.

Por la importancia de la materia a que afecta debe recordarse

que corresponde al Presidente del Gobierno, de conformidad con
el artculo 2.2.f) de la Ley del Gobierno, dirigir la poltica de
defensa y ejercer respecto de las Fuerzas Armadas las funciones
previstas en la legislacin reguladora de la defensa nacional y de
la organizacin militar. Esta ley haba ya reforzado los poderes
del Presidente del Gobierno incrementando sus competencias
en relacin con el Gobierno, al que la Constitucin atribuye la
direccin de la defensa del Estado y de la Administracin militar
(art. 97.1). En efecto, el artculo 6 de la Ley Orgnica 5/2005, de
17 de noviembre, de la Defensa Nacional, dispone:
1. Corresponde al Presidente del Gobierno la direccin de la
poltica de defensa y la determinacin de sus objetivos, la
gestin de las situaciones de crisis que afecten a la defensa y
la direccin estratgica de las operaciones militares en caso
de uso de la fuerza.
2. El Presidente del Gobierno ejerce su autoridad para ordenar,
coordinar y dirigir la actuacin de las Fuerzas Armadas as
como disponer su empleo.
3. Asimismo, en el marco de la poltica de defensa, le corresponde
de forma especfica:
a) Formular la Directiva de Defensa Nacional, en la que se
establecern las lneas generales de la poltica de defensa y
las directrices para su desarrollo.
b) Definir y aprobar los grandes objetivos y planteamientos
estratgicos, as como formular las directivas para las negociaciones exteriores que afecten a la poltica de defensa.
c) Determinar la aplicacin de los objetivos y las lneas bsicas
de actuacin de las Fuerzas Armadas, tanto en el mbito
nacional como en el de la participacin en las organizaciones
internacionales de las que Espaa forma parte.
155

Temario

d) Ordenar las misiones de las Fuerzas Armadas.

e) Ejercer las dems funciones que le atribuyen las disposiciones
legales y reglamentarias.
b) Coordinacin de las funciones de los dems miembros del Gobierno: Lo que permite su unidad de accin. Para ello el Presidente
dispone de competencias como:
Divisin o delimitacin de competencias entre los miembros
del Gobierno, tanto informalmente como jurdicamente tras
la deslegalizacin de la composicin del Gobierno realizada
desde 1985.
Arbitraje y resolucin de los conflictos de atribuciones entre
los miembros del Gobierno [art. 2.2,l) de la Ley del Gobierno],
funcin muy importante en algunas reas como los asuntos
financieros o la poltica exterior.
Control de la accin de los miembros del Gobierno, a travs
del seguimiento de su gestin mediante los informes de sus
rganos asesores o el control de los nombramientos y ceses
de los altos cargos de los Departamentos ministeriales y la
facultad de impartir instrucciones a los dems miembros del
Gobierno [art. 2. 2,m) de la Ley del Gobierno].

Para el ejercicio de estas competencias en relacin con el Gobierno, adems de la actuacin informal y a menudo especialmente
importante, el Presidente del Gobierno convoca, preside y fija
el orden del da de las reuniones del Consejo de Ministros, sin
perjuicio de las presididas por el Rey a efectos informativos de
conformidad con el artculo 62.g) CE [arts. 2.2.g), 18.1 y 3 de la
Ley del Gobierno].

Junto a las competencias del Presidente respecto del Gobierno,

dispone tambin de competencias exclusivamente propias. Entre otras
se pueden citar:
a) Como candidato a Presidente, define el programa poltico del
Gobierno que pretende formar y lo expone ante el Congreso de
los Diputados (art. 99.2 CE).
b) Propone al Rey el nombramiento y cese de los dems miembros
del Gobierno [arts. 62.e) y 100 CE y 2.2.k) de la Ley del Gobierno].
c) Propone al Rey la convocatoria del referndum consultivo con la
autorizacin previa del Congreso de los Diputados [arts. 92.2 CE
y 2.2.e) de la Ley del Gobierno].
d) Plantea la cuestin de confianza ante el Congreso de los Dipu 156

Tema 3

tados, previa deliberacin del Consejo de Ministros, sobre su

programa o sobre una declaracin de poltica general [arts. 112
CE y 2.2.d) de la Ley del Gobierno].
e) Propone al Rey la disolucin del Congreso, del Senado o de las
Cortes Generales, previa deliberacin del Consejo de Ministros,
y bajo su exclusiva responsabilidad [arts. 115.1 CE y 2.2.c) de la
Ley del Gobierno].
f) Refrenda, en su caso, los actos del Rey [arts. 64.1 CE y 2.2.h) de
la Ley del Gobierno]; por ejemplo, las leyes y normas con rango
de ley, los tratados internacionales, los nombramientos y ceses
de los rganos constitucionales, y los actos que l mismo propone.
g) Somete al Rey para su sancin las leyes aprobadas por las Cortes
Generales y dems normas con rango de ley [arts. 64.1 y 91 CE
y 2.2.h) de la Ley del Gobierno].
h) Interpone el recurso de inconstitucionalidad [arts. 162.1.a) CE
y 2.2.i) de la Ley del Gobierno].
1.2.4. El Vicepresidente o Vicepresidentes del Gobierno
La figura del Vicepresidente del Gobierno no es constitucionalmente
obligatoria (los Vicepresidentes en su caso, dice el artculo 98.1 CE),
por lo que su existencia real y su nmero en cada formacin concreta
del Gobierno depende de la decisin del Presidente. Cuando slo hay
un Vicepresidente suele tener unas competencias polticas generales de
coordinacin, mientras que si son varios coordinan la actuacin de determinadas reas del Gobierno (Vicepresidentes sectoriales), pudiendo
ser, a su vez, titulares o no de un Departamento Ministerial. Esto ltimo
es ms frecuente en la actualidad en algunos regmenes parlamentarios
(por ejemplo, en Italia), constituyendo por lo tanto, como seala Eduardo
Espn, cargos puramente polticos que suelen atribuirse, al igual que los
Ministros sin cartera, para equilibrar la participacin en un Gobierno
de los partidos de una coalicin o de las diversas tendencias en el seno
de un partido mayoritario. De acuerdo con la Ley del Gobierno, el Vicepresidente que asuma la titularidad de un Departamento ministerial,
ostentar, adems, la condicin de Ministro (art. 3.2).
En la prctica poltica espaola se han dado todas estas posibilidades. Antes de la aprobacin de la Constitucin, en el primer Gobierno de
Surez formado en julio de 1976, haba un Vicepresidente para la Defensa
sin cartera y otro Vicepresidente que era al mismo tiempo Ministro de
la Presidencia. El segundo Gobierno de Surez (julio de 1977) contaba
157

Temario

con tres Vicepresidentes (Asuntos de Defensa, Asuntos Econmicos y

Asuntos Polticos), reducidos a dos en su tercer Gobierno de abril de 1979
(Asuntos de Defensa y Asuntos Econmicos). En el primer Gobierno de
Calvo-Sotelo (febrero de 1981) no figur ningn Vicepresidente, pero en
el segundo (diciembre de 1981 y julio de 1982) se introdujeron dos Vicepresidencias, una de Asuntos Polticos y otra de Asuntos Econmicos cuyo
titular ostentaba adems el Ministerio de Economa y Comercio. Desde
1982 los Gobiernos de Felipe Gonzlez contaron slo con un Vicepresidente, Alfonso Guerra y Narcs Serra sucesivamente. A raz de la dimisin
de ste ltimo en julio de 1995 no fue nombrado su sustituto, por lo que
en la remodelacin del Gobierno en aquel momento desapareci la figura
del Vicepresidente. El primer ejecutivo presidido por Jos Mara Aznar
incluy dos Vicepresidencias, creadas por el Real Decreto 759/1996, de 5
de mayo. El ejecutivo de Jos Luis Rodriguez Zapatero tambin cuenta
con dos Vicepresidencias.
Aunque desde la perspectiva poltica la importancia de la Vicepresidencia o Vicepresidencias depende bsicamente del peso poltico de su
titular, desde el punto de vista jurdico es una figura de escasa relevancia
si se consideran sus competencias propias. Naturalmente la Constitucin
no establece ninguna puesto que ni siquiera contempla su existencia como
obligatoria. En la actualidad las competencias de esta figura han sido
atribuidas por normas de inferior rango.
En primer lugar, corresponde al Vicepresidente Primero del Gobierno:
a) Asumir las funciones del Presidente del Gobierno en los casos de
vacante, ausencia o enfermedad de ste (art. 13.1 de la Ley del
Gobierno).
b) Ejercer aquellas funciones que le encomiende el Presidente del
Gobierno (art. 3.1 de la Ley del Gobierno y art. 1 Real Decreto
558/2000, de 27 de abril, en la redaccin dada por Real Decreto
209/2001, de 27 de febrero).
En segundo trmino, corresponde al Vicepresidente Segundo del
Gobierno:
a) Asumir, en defecto del Vicepresidente Primero, las funciones
del Presidente del Gobierno en los casos de vacante, ausencia o
enfermedad (art. 13.1 de la Ley del Gobierno).
b) Presidir la Comisin Delegada del Gobierno para Asuntos Econmicos (art. 2 Real Decreto 558/2000, de 27 de abril).
c) Ejercer aquellas otras funciones que le encomiende el Presidente
del Gobierno (art. 3.1 de la Ley del Gobierno y art. 2 Real Decreto
558/2000, de 27 de abril).
158

Tema 3

La Presidencia de la Comisin General de Secretarios de Estado y

Subsecretarios corresponde a un Vicepresidente del Gobierno o, en su
defecto, al Ministro de la Presidencia (art. 8.2 de la Ley del Gobierno).
1.2.5. Los Ministros
Los Ministros tienen la doble condicin de miembros del Gobierno
y jefes superiores de los diferentes Departamentos Ministeriales, lo que
implica el ejercicio de funciones de gobierno y de organizacin y direccin del respectivo Ministerio. Es decir, son a la vez rganos polticos y
administrativos encargados de diversas reas gubernamentales correspondindoles como competencia propia la gestin de los sectores de actividad administrativa integrados en su Ministerio (arts. 98.2 CE y 11.1 y
12 LOFAGE). En concreto, les corresponde el ejercicio de las siguientes
competencias (art. 4.1 de la Ley del Gobierno):
a) Desarrollar la accin del Gobierno en el mbito de su Departamento, de conformidad con los acuerdos adoptados en Consejo
de Ministros o con las directrices del Presidente del Gobierno.
b) Ejercer la potestad reglamentaria en las materias propias de su
Departamento.
c) Ejercer cuantas otras competencias les atribuyan las leyes, las
normas de organizacin y funcionamiento del Gobierno y cualesquiera otras disposiciones.
d) Refrendar, en su caso, los actos del Rey en materia de su competencia.
Dado que la Constitucin se refiere genricamente a los Ministros,
cabe la posibilidad, recogida expresamente en el artculo 4.2 de la Ley
del Gobierno, de Ministros sin cartera, es decir, Ministros que no tienen
atribuida la gestin de ningn sector de la Administracin y por tanto no
son titulares de ningn Departamento. La existencia de esos Ministros
se suele deber a una razn poltica, la de dar entrada en el Gobierno a
representantes de las diversas tendencias polticas del partido gubernamental o de los partidos que formen una coalicin de gobierno, o bien a
personalidades relevantes. Tambin se pueden nombrar Ministros sin
cartera para encomendarles tareas especiales, como el caso del Ministro
Portavoz, que no corresponden en principio ni en exclusiva a un Departamento especfico de la Administracin. En todo caso, su principal funcin
es la de colaborar con otros miembros del Gobierno, especialmente con
su Presidente.
En cuanto al nmero de Ministros, la Constitucin no seala nada
expresamente, remitindose a una ley. En este sentido, la Ley 10/1983,
159

Temario

de 16 de agosto, seal la existencia de quince Departamentos Ministeriales (art. 1.2), reservando a la ley de las Cortes Generales la creacin,
modificacin y supresin de los Departamentos Ministeriales (art. 11).
Por ello tras la deslegalizacin de esta materia producida en 1985 en los
trminos que se sealaron anteriormente y de una forma especial con la
aprobacin de la LOFAGE en abril de 1997 y de la Ley del Gobierno en
noviembre de ese ao, el nmero de Ministros y su competencia concreta
dependen de la decisin del Presidente del Gobierno [arts. 8.2 LOFAGE
y 2.2.j) de la Ley del Gobierno].
1.2.6. Los dems miembros que establezca la ley
Finalmente, la Constitucin considera como integrantes del Gobierno a los dems miembros que establezca la ley, remisin amplia
que permite incorporar al Gobierno a miembros de rango inferior al de
Ministro, como pudieran ser los Secretarios de Estado que se encargan
de sectores determinados bajo la autoridad del Presidente del Gobierno
o del Ministro correspondiente.
Los Secretarios de Estado fueron creados por el Real Decreto
1558/1977, de 4 de julio, con la finalidad, adems de dar satisfaccin a
coyunturas polticas del momento, de crear reas homogneas dentro de
un mismo Departamento Ministerial. En la actualidad los Secretarios de
Estado aparecen concebidos, junto a los Ministros, como rganos superiores en la organizacin central de la Administracin General del Estado
(art. 6.2 LOFAGE), directamente responsables de la ejecucin de la accin
del Gobierno en un sector de actividad especfica de un Departamento
o de la Presidencia del Gobierno (art. 7.1 de la Ley del Gobierno). En el
marco de los Ministerios o de la Presidencia del Gobierno y bajo la direccin y dependencia directa de los Ministros o del Presidente del Gobierno
cuando estn adscritos a la Presidencia del Gobierno, los Secretarios de
Estado desempean la gestin de un sector de actividad administrativa
y responden ante el Ministro o, en su caso, el Presidente del Gobierno
de la ejecucin de los objetivos fijados para la Secretara de Estado. La
determinacin del nmero, la denominacin y el mbito de competencia
respectivo de las Secretaras de Estado se establecen mediante Real
Decreto del Presidente del Gobierno [arts. 8.2 LOFAGE y 2.2.j) y 7 de la
Ley del Gobierno].
En este momento, de acuerdo con la LOFAGE y la LGO, los Secretarios de Estado no son miembros del Gobierno (arts. 6.2, 9.1 y 12.1 a
sensu contrario LOFAGE y 1.2 LGO) confirmndose as la lnea iniciada
ya desde la Ley 25/1983, de 26 de diciembre, sobre Incompatibilidades de
Altos Cargos, que pareca distinguir, como cargos diferentes, los miembros
del Gobierno por un lado y los Secretarios de Estado por otro.
160

Tema 3

De todos modos, aunque no son miembros del Gobierno, los Secretarios de Estado son rganos de colaboracin muy cualificados del Gobierno,
en virtud de su fundamental misin al frente de importantes parcelas de
actividad poltica y administrativa, lo que les convierte, junto a los Ministros, en un engarce fundamental entre el Gobierno y la Administracin
(Exposicin de Motivos de la LGO). Ese status especial de los Secretarios
de Estado en relacin con el resto de rganos de colaboracin y apoyo del
Gobierno justifica de algn modo la asistencia de los Secretarios de Estado
a las reuniones del Consejo de Ministros cuando sean convocados (art. 5.2
LGO), aunque no est claro el carcter de su participacin.
En consecuencia, segn la legislacin vigente, los nicos miembros
del Gobierno son su Presidente, Vicepresidentes en su caso y Ministros,
si bien sigue abierta constitucionalmente la posibilidad de incorporar por
ley otros miembros como pudieran ser los Secretarios de Estado, e incluso
los Subsecretarios de los Departamentos Ministeriales.
1.3. Estatuto jurdico
El estatuto jurdico de los miembros del Gobierno est diseado
parcialmente en la Constitucin, aunque su artculo 98.4 determina que
la ley regular el estatuto e incompatibilidades de los miembros del
Gobierno. En la actualidad esta regulacin est contenida en la Ley del
Gobierno (artculos 11 a 14), si bien, no obstante el propsito anunciado
en su Exposicin de Motivos, de modo un tanto limitado, pues en unos
casos simplemente repite los preceptos constitucionales y a veces se remite
a otras normas. De acuerdo con la Constitucin y la Ley del Gobierno se
pueden sealar los siguientes aspectos:
a) Requisitos de acceso al cargo.
b) Nombramiento y cese.
c) Suplencia.
d) Incompatibilidades.
e) Estatuto procesal.
1.3.1. Requisitos de acceso al cargo
Para ser miembro del Gobierno se requiere ser espaol, mayor de
edad, disfrutar de los derechos de sufragio activo y pasivo, as como no
estar inhabilitado para ejercer empleo o cargo pblico por sentencia judicial firme (art. 11 de la Ley del Gobierno).
1.3.2. Suplencia
En los casos de vacante, ausencia o enfermedad, las funciones del
Presidente del Gobierno sern asumidas por los Vicepresidentes, de
161

Temario

acuerdo con el correspondiente orden de prelacin, y, en defecto de ellos,

por los Ministros, segn el orden de precedencia de los Departamentos
(art. 13.1 de la Ley del Gobierno).
La suplencia de los Ministros, para el despacho ordinario de los
asuntos de su competencia, ser determinada por Real Decreto del Presidente del Gobierno, debiendo recaer, en todo caso, en otro miembro del
Gobierno. El Real Decreto expresar la causa y el carcter de la suplencia
(art. 13.2 de la Ley del Gobierno).
1.3.3. Incompatibilidades
La Constitucin configura un riguroso rgimen de incompatibilidades
de los miembros del Gobierno al sealar su artculo 98.3 que la condicin
de miembro del Gobierno es incompatible con:
a) El ejercicio de otras funciones representativas, salvo las propias
del mandato parlamentario, es decir, la funcin de Diputado o
Senador, como aclara tambin expresamente el artculo 70.1.b)
CE.
b) El ejercicio de cualquier otra funcin pblica que no derive de
su cargo. Es decir, los miembros del Gobierno podran desempear cargos o actividades en Organismos internacionales en
representacin del Estado espaol, ejercer misiones diplomticas
de carcter ocasional o presidir los rganos consultivos de sus
Departamentos ministeriales.
c) El ejercicio de cualquier actividad profesional o mercantil, lo que
excepta nicamente las actividades derivadas de la mera administracin del patrimonio personal o familiar dentro de ciertos
lmites.
El rgimen de incompatibilidades establecido en el artculo 98.3 CE
se encuentra desarrollado parcialmente en la Ley 5/2006, de 10 de abril,
de regulacin de los conflictos de intereses de los miembros del Gobierno
y de los Altos Cargos de la Administracin General del Estado. (BOE.
nm. 86, de 11 de abril de 2006).
1.3.4. Estatuto procesal
La Constitucin seala tambin algunas especialidades procesales
en relacin con los miembros del Gobierno (art. 102).
a) El Presidente y los dems miembros del Gobierno gozan de fuero
especial, esto es, su responsabilidad penal ser exigible, en su
caso, ante la Sala Segunda de lo Penal del Tribunal Supremo
(art. 102.1).
162

Tema 3

b) Si la acusacin fuere por traicin o por cualquier delito contra la

seguridad del Estado en el ejercicio de sus funciones, slo podr
ser planteada por iniciativa de la cuarta parte de los miembros
del Congreso, y con la aprobacin de la mayora absoluta del
mismo (art. 102.2).
c) La prerrogativa real de gracia no es aplicable a ninguno de los
supuestos de responsabilidad penal de los miembros del Gobierno
(art. 102.3).
Finalmente, se ha aprobado un Estatuto de los ex Presidentes del
Gobierno mediante el Real Decreto 2102/1983, de 4 de agosto, ampliado
posteriormente por el Real Decreto 405/1992, de 24 de abril. En l se
dispone que los Presidentes del Gobierno, desde el momento de su cese,
tendrn el tratamiento de Presidente, gozarn de honores protocolarios,
y dispondrn para s y sus deudos de una pensin indemnizatoria especial,
adems de que podrn disponer de los siguientes medios y prerrogativas:
a) Se adscribirn a su servicio dos puestos de trabajo.
b) Dispondrn de una dotacin para gastos de oficina y, en su caso,
para alquileres de inmuebles.
c) Se pondr a su disposicin un automvil de representacin con
conductores de la Administracin del Estado.
d) Gozarn de los servicios de seguridad necesarios.
e) Disfrutarn de libre pase en las Compaas de transportes terrestres, martimos y areos del Estado.
Sin embargo, en estos Reales Decretos no se les asigna ninguna funcin institucional que pudiese justificar esos gastos. En tal sentido, como
dice Jorge de Esteban, habra sido ms sensato modificar la Ley Orgnica
reguladora del Consejo de Estado para establecer que los ex Presidentes
del Gobierno pasasen a ser Consejeros permanentes de Estado, poniendo
as su experiencia al servicio de este rgano consultivo del Gobierno y
de la Administracin. Tras la aprobacin de la Ley del Gobierno sigue
vigente este rgimen jurdico, pues su Disposicin adicional primera se
limita a sealar que quienes hubieran sido Presidentes del Gobierno
tienen derecho a utilizar dicho ttulo y gozarn de todos aquellos derechos,
honores y precedencias que legal o reglamentariamente se determinen.
1.4. Nombramiento
Es necesario diferenciar el nombramiento del Presidente del Gobierno y el de los dems miembros.

163

Temario

1.4.1. Nombramiento del Presidente del Gobierno

La Constitucin distingue el nombramiento ordinario del Presidente
del Gobierno a travs de la votacin de investidura (art. 99) y el nombramiento extraordinario mediante la mocin de censura (arts. 113 y 114.2).
1.4.1.1. Nombramiento ordinario
El nombramiento ordinario del Presidente del Gobierno se realiza
a travs de la votacin de investidura por el Congreso de los Diputados,
regulada en los artculos 99 CE y 170 a 172 del Reglamento del Congreso.
Este procedimiento ordinario se aplica en los supuestos de renovacin
del Congreso de los Diputados como consecuencia de unas elecciones, de
fallecimiento o dimisin del Presidente del Gobierno y de prdida de la
cuestin de confianza (arts. 99.1 y 101.1 CE).
En tal caso, el procedimiento a seguir consta de las fases siguientes:
a) Consulta del Rey con los representantes designados por los Grupos polticos con representacin parlamentaria (art. 99.1).

Esta fase de consultas plante inicialmente algunas dudas interpretativas, en la actualidad resueltas correctamente por la
doctrina y por la propia prctica poltica.

En primer lugar, se suscit la cuestin de si la expresin constitucional Grupos polticos con representacin parlamentaria
equivala a la de Grupos parlamentarios en sentido estricto.
A pesar de la interpretacin restrictiva defendida inicialmente,
ha prosperado otra ms acorde con el tenor literal del precepto,
es decir, la de entender que se trata de cualquier Grupo poltico
que disponga, al menos, de un parlamentario.

En segundo trmino, surge la pregunta de si el Rey ha de celebrar consultas con los representantes designados por los Grupos
polticos con representacin en las dos Cmaras, en el Congreso
o en el Senado, pues literalmente en cualquiera de los tres casos existe representacin parlamentaria. La cuestin ha sido
resuelta segn una interpretacin finalista de la Constitucin.
La finalidad de las consultas del Rey es conocer la posicin de
los grupos representados en el Congreso de los Diputados para
poder proponer a esta Cmara un candidato a la Presidencia del
Gobierno que pueda contar con el apoyo parlamentario suficiente. Dado que el Senado carece de cualquier competencia en esta
materia, la opinin de los Grupos polticos representados en l
no es relevante para el ejercicio de la facultad del Rey. Por ello
se ha concluido en la conveniencia de hacer una interpretacin

164

Tema 3

restrictiva del precepto constitucional, en el sentido de considerar

que el Rey ha de celebrar consultas slo con los representantes
designados por los Grupos polticos con representacin en el
Congreso de los Diputados. En consecuencia, el Rey recibe en
consulta a un representante de cada Grupo poltico que cuente
al menos con un diputado en el Congreso.

En tercer lugar, los distintos Grupos polticos presentes en el

Congreso comunican el nombre de su representante al Presidente de la Cmara que entrega al Rey la lista de todos los representantes que debe recibir para cumplir este trmite de las
consultas. Tradicionalmente el Rey les recibe en orden inverso
a la importancia de su representacin parlamentaria.

b) Propuesta del Rey al Congreso de los Diputados de un candidato a

la Presidencia del Gobierno, a travs del Presidente del Congreso
y con su refrendo (arts. 99.1 y 64.1).

El margen de actuacin del Rey en la formulacin de la propuesta depende en buena medida de la composicin del Congreso de
los Diputados y de la posicin de los distintos Grupos polticos
que le integran, manifestada durante el trmite de consultas.
Evidentemente, si un Grupo poltico dispone de una mayora
absoluta y cuenta con un lder indiscutible apoyado por ese Grupo, el Rey deber en buena lgica proponerle como candidato.
Lo mismo ocurrir en el caso de que, careciendo de esa mayora
clara, los representantes de los Grupos consultados por el Rey
le hayan transmitido su opinin favorable a la propuesta de una
determinada persona, con independencia de su voto en la investidura, especialmente si es la que propone el Grupo ganador de
las elecciones y existen posibilidades de pactar el apoyo de otros
Grupos para obtener la mayora necesaria en la investidura.

El nico supuesto en el que el Rey dispondra de cierto margen

de discrecionalidad para realizar la propuesta sera el de no existir en el Congreso de los Diputados ningn Grupo con mayora
suficiente o sin un lder claro, y que hubiera dificultades para
contar con el apoyo de otros Grupos. En tal hiptesis, el Rey
debera utilizar sus facultades de moderacin y arbitraje en
el trmite de consultas con el fin de intentar lograr un acuerdo
entre los Grupos para proponer un candidato que contara con
la mayora exigida para poder ser investido Presidente del Gobierno, sin perjuicio naturalmente de que si tal tarea resultara
imposible, en cualquier caso habra de proponer el candidato que
estimara ms oportuno, a los efectos de continuar la tramitacin
parlamentaria prevista en el art. 99 CE.
165

Temario

c) El candidato propuesto expondr ante el Congreso de los Diputados el programa poltico del Gobierno que pretenda formar y
solicitar la confianza de la Cmara (art. 99.2).

La tramitacin de esta fase se desarrolla del siguiente modo:

Una vez recibida en el Congreso la propuesta de candidato
a la Presidencia del Gobierno, convocatoria del Pleno por el
Presidente de la Cmara (art. 170 del Reglamento del Congreso).
Comienzo de la sesin con la lectura de la propuesta por uno
de los Secretarios (art. 171.1 del Reglamento del Congreso).
Exposicin por el candidato, sin limitacin de tiempo, del programa poltico del Gobierno que pretende formar y solicitud
de la confianza de la Cmara (art. 171.2 del Reglamento del
Congreso).
Tras el tiempo de interrupcin decretado por la Presidencia,
intervencin de un representante de cada Grupo parlamentario que lo solicite por treinta minutos (art. 171.3 del Reglamento del Congreso).
El candidato propuesto podr hacer uso de la palabra cuantas veces lo solicitare. Cuando contestare individualmente a
uno de los intervinientes, ste tendr derecho a rplica por
diez minutos. Si el candidato contestare en forma global a los
representantes de los Grupos parlamentarios, stos tendrn
derecho a una rplica de diez minutos (art. 171.4 del Reglamento del Congreso).

Como puede comprobarse, el Reglamento del Congreso de los

Diputados prev un debate, a cuya existencia no obliga, en
sentido literal, la Constitucin ni estaba previsto en el anterior
Reglamento provisional del Congreso de 1977. A este respecto
puede recordarse la polmica suscitada en la investidura de
Adolfo Surez en 1979 por la negativa del entonces Presidente
del Congreso, Landelino Lavilla, a celebrar el debate solicitado
por la oposicin, en una interpretacin literal y rigurosa de los
preceptos constitucionales y reglamentarios.

El candidato a la Presidencia del Gobierno no tiene el deber de

incluir en la exposicin ante la Cmara la lista de su futuro Gobierno, como a veces se ha pedido, sobre la base de considerar que
el conocimiento de los integrantes del ejecutivo es un requisito
esencial para permitir la credibilidad en la aplicacin del programa expuesto. Tal deber no est recogido ni en la Constitucin ni

166

Tema 3

en el Reglamento del Congreso, es ms, pensamos que la lectura

de los integrantes del Gobierno que pretenda formar el candidato
sera inconstitucional puesto que los miembros del Gobierno son
nombrados por el Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno
ya nombrado (art. 100 CE).
d) Si el Congreso de los Diputados, por el voto de la mayora absoluta
de sus miembros, otorgare su confianza al candidato, el Rey le
nombrar Presidente del Gobierno [arts. 62.d) y 99.3 CE], con el
refrendo del Presidente del Congreso (art. 64.1 CE).
e) Si no se alcanza dicha mayora, se someter la misma propuesta
a nueva votacin cuarenta y ocho horas despus de la anterior
y la confianza se entender otorgada si obtuviere la mayora
simple (art. 99.3 CE). Antes de proceder a esta votacin, el candidato podr intervenir por tiempo mximo de diez minutos y los
Grupos parlamentarios por cinco minutos cada uno para fijar su
posicin (art. 171.5 del Reglamento del Congreso). Obtenida esta
mayora, el Rey nombrar al candidato Presidente del Gobierno
con el refrendo del Presidente del Congreso.
f) Si efectuadas las primeras votaciones no se otorgase la confianza
para la investidura, se tramitarn sucesivas propuestas en la
forma prevista en los apartados anteriores (art. 99.4 CE).

Uno de los problemas que suscita el texto constitucional es el de

si el Rey, tras las nuevas consultas, puede proponer al mismo
candidato que no obtuvo la confianza en las dos primeras votaciones, o ha de hacer la propuesta de un nuevo candidato. Aunque
lgicamente esta segunda opcin es siempre posible, parece que
nada impide la propuesta del mismo candidato, puesto que la
Constitucin habla de sucesivas propuestas, no de propuestas
de sucesivos candidatos. Pudiera ocurrir que con posterioridad
a la primera investidura, el candidato rechazado haya obtenido
los apoyos necesarios para obtenerla en esta nueva fase por lo
que el Rey podra proponerle de nuevo como candidato, lo mismo
que podra, en caso contrario, proponer candidatos diferentes.

g) Si transcurrido el plazo de dos meses, a partir de la primera

votacin de investidura, ningn candidato hubiera obtenido
la confianza del Congreso, el Rey disolver ambas Cmaras y
convocar nuevas elecciones con el refrendo del Presidente del
Congreso (arts. 99.5 y 64.1 CE).
La Constitucin fija, pues, el plazo de dos meses desde la primera
votacin de investidura como el tiempo mximo para obtener la confianza
del Congreso, de modo que en caso contrario sanciona a las Cmaras
167

Temario

con su disolucin automtica y la convocatoria de nuevas elecciones. Por

cierto que merece una valoracin crtica la previsin de disolucin del
Senado, puesto que ste no tiene ninguna intervencin en la investidura
del Presidente del Gobierno. El Congreso de los Diputados ha sido la nica
Cmara que ha manifestado su incapacidad para votar la investidura de
un candidato y por tanto puede ser lgica su disolucin y subsiguiente
apelacin al electorado para pronunciarse en las correspondientes elecciones. Sin embargo debera modificarse el artculo 99.5 CE en el sentido
de no establecerse la disolucin del Senado en el supuesto que estamos
contemplando.
1.4.1.2. Nombramiento extraordinario
El nombramiento extraordinario del Presidente del Gobierno se
efecta mediante la aprobacin de la mocin de censura, regulada en
los artculos 113 y 114.2 CE y 175 a 179 del Reglamento del Congreso.
El Congreso de los Diputados puede exigir la responsabilidad poltica
del Gobierno mediante la adopcin por mayora absoluta de la mocin
de censura. La mocin de censura deber ser propuesta al menos por
la dcima parte de los diputados, y habr de incluir un candidato a la
Presidencia del Gobierno.
Si el Congreso adopta la mocin de censura, el Gobierno presentar
su dimisin al Rey y el candidato incluido en aqulla se entender investido de la confianza de la Cmara a los efectos previstos en el artculo
99 CE. El Rey le nombrar Presidente del Gobierno, con el refrendo del
Presidente del Congreso [arts. 114.2 y 62.d) y 64.1 CE].
1.4.2. Nombramiento de los dems miembros del Gobierno
Los dems miembros del Gobierno son nombrados por el Rey, a
propuesta del Presidente del Gobierno y con su refrendo [arts. 62.e) y
100 CE]. La facultad del Rey de aceptar o no la propuesta del Presidente
del Gobierno tiene los lmites objetivos que se derivan del juego poltico
propio de un sistema parlamentario y a los que se hizo referencia en la
leccin anterior.
1.5. Funcionamiento
El Ttulo Tercero de la Ley del Gobierno alude a las normas de funcionamiento del Gobierno y a la delegacin de competencias, que como
ya anunciamos anteriormente no le ser de aplicacin en cuanto a su
rgimen de funcionamiento las determinaciones que al respecto vienen
contempladas en el Captulo II del Ttulo II de la Ley 30/1992, rigindose,
168

Tema 3

como observamos anteriormente, por lo que se dicte en los Decretos del

Presidente y en sus propias normas internas.
El Presidente, que fijar el orden del da, convocar y presidir sus
sesiones, actuando como Secretario el Ministro de la Presidencia, debiendo levantarse acta en la que figurar exclusivamente las circunstancias
relativas al tiempo y lugar de su celebracin, relacin de asistentes,
acuerdos adoptados e informes presentados. Las reuniones del Consejo
de Ministros podrn tener carcter decisorio o deliberante.
En cuanto a la delegacin de competencias indicar que el Presidente
podr delegar competencias en el Vicepresidente/s o los Ministros; y los
Ministros en favor de los Secretarios de Estado, de los Delegados del
Gobierno o de los rganos directivos de su Departamento. Asimismo son
delegables las funciones administrativas del Consejo de Ministros en las
Comisiones Delegadas del Gobierno. Sin embargo, no sern delegables,
en ningn caso, las competencias atribuidas directamente por la Constitucin, las relativas al nombramiento y separacin de los altos cargos
atribuidas al Consejo de Ministros, las del Consejo de Ministros salvo
las que sean delegables en las Comisiones Delegadas del Gobierno, y las
que lo sean por Ley.
1.6. Cese
En relacin con el cese del Gobierno debemos distinguir el supuesto
de cese del Presidente y de la totalidad del Gobierno como rgano colegiado, y el cese de los miembros del Gobierno en particular.
1.6.1. Cese del Presidente y del Gobierno como rgano colegiado
De conformidad con el artculo 101.1 CE, el Gobierno cesa tras la
celebracin de elecciones generales, en los casos de prdida de la confianza
parlamentaria previstos en la Constitucin (rechazo de la cuestin de
confianza planteada por el Presidente del Gobierno al Congreso de los
Diputados y adopcin por el Congreso de los Diputados de una mocin de
censura), o por dimisin o fallecimiento de su Presidente.
El cese sera decretado por el Rey, con el refrendo del Presidente
del Gobierno, o en el caso de fallecimiento de ste, por el Vicepresidente
o Ministro que asuma la Presidencia en funciones [arts. 62.d), 64.1, 100,
101.1 CE]. En este sentido hay que recordar que en el caso de la dimisin del Presidente Surez, el cese fue refrendado incorrectamente por
el Ministro de Justicia (RD 249/1981, de 25 de febrero), incorrecin que
se repiti con el cese del Presidente Calvo Sotelo tras las elecciones de
28 de octubre de 1982, refrendado por el Presidente del Congreso de los
Diputados (RD 3286/1982, de 1 de diciembre). Con posterioridad, acer 169

Temario

tadamente, el Presidente del Gobierno ha refrendado su propio cese. En

este supuesto de cese total del Gobierno, el Gobierno cesante continuar
en funciones hasta la toma de posesin del nuevo Gobierno (art. 101.2 CE).
Es una opinin generalmente admitida que el Gobierno cesante o en
funciones no puede ejercer con plenitud las funciones que la Constitucin
y las leyes atribuyen al Gobierno, pues desde un punto de vista tanto
jurdico como poltico est caracterizado por la interinidad aunque en
caso de dificultades para la formacin del nuevo Gobierno esa interinidad
puede ser prolongada, incluso durante varios meses. Entendemos pues
que esa interinidad o provisionalidad condiciona en muy alto grado la
actuacin del Gobierno, que ha de limitarse a una tarea de gestin o de
administracin ordinaria. Evidentemente el Gobierno en funciones ha
de seguir siendo el rgano que dirige la poltica nacional pero su labor
depender tambin de la causa del cese y de la situacin de las fuerzas
polticas en las Cortes, especialmente en el Congreso de los Diputados.
Es decir, no se puede identificar el supuesto del cese, por ejemplo, por
dimisin del Presidente del Gobierno o por la celebracin de elecciones,
prdida de la cuestin de confianza o por haber prosperado una mocin
de censura.
Parece claro que en el caso de las elecciones generales tambin hay
que diferenciar la situacin segn los resultados, pues es muy distinto
que el partido que sustenta parlamentariamente al Gobierno conserve
la mayora o la pierda. En el primer caso es previsible la continuidad del
Gobierno (si sigue siendo, al menos, candidato a la Presidencia quien la
desempeaba anteriormente), por lo que el Gobierno en funciones podra
tener un mayor margen de accin. No sucedera lo mismo si los resultados
electorales suponen un cambio de mayora y, por tanto, es lgico pensar
que habr un Gobierno de otro signo. En este ltimo supuesto, y aunque
la norma pueda tener alcance general, el Gobierno en funciones debe
tener una actitud especialmente cuidadosa, evitando llevar a cabo actos
o tomar decisiones que por su trascendencia poltica, econmica, etc.
puedan condicionar la actuacin del nuevo Gobierno.
Aunque no hay en la Constitucin un catlogo expreso de actos que
no debiera realizar el Gobierno en funciones, parece claro que, en todo
caso, no podra realizar funciones como: tomar decisiones polticas de
contenido reformador, aplicar medidas incluidas en el programa poltico
del partido (que puede haber sido rechazado expresamente por el electorado), plantear el Presidente del Gobierno una cuestin de confianza ni
proponer la disolucin de las Cmaras, presentar un proyecto de Presupuestos Generales del Estado, proponer la celebracin de un referndum
consultivo, nombrar altos cargos polticos o administrativos, autorizar la
celebracin de referndums o presentar un programa legislativo que no
estar luego en condiciones de desarrollar y aplicar, comprometer gasto
170

Tema 3

pblico fuera del estrictamente necesario para el funcionamiento de las

Administraciones Pblicas, ni adquirir compromisos internacionales
nuevos.
En caso de urgencia el Gobierno en funciones podra dictar decretosleyes y, lgicamente, llevar a cabo, aunque con la mayor cautela, la potestad reglamentaria siempre que no sea innovadora significativamente.
Se trata, en suma, de no condicionar o comprometer la gestin poltica del Gobierno entrante sobre todo por un Gobierno que ha perdido
la confianza del Congreso de los Diputados resultante de las elecciones,
confianza que es necesaria en un rgimen parlamentario condicionado
como el establecido en la Constitucin.
Este planteamiento parece haberse tenido muy en cuenta por los
redactores de la LGO, que le han incluido en buena medida en su articulado. Ahora bien, si hemos de estar de acuerdo con las ideas de fondo
del legislador, puede ser ms discutible constitucionalmente el que esas
limitaciones a las funciones del Gobierno, que aconseja la lgica constitucional y la prudencia poltica, se incorporen a un texto legal con las
consecuencias jurdicas que de ello se derivan.
En todo caso, de acuerdo con la Ley del Gobierno, el Gobierno en
funciones facilitar el normal desarrollo del proceso de formacin del
nuevo Gobierno y el traspaso de poderes al mismo y limitar su gestin
al despacho ordinario de los asuntos pblicos, abstenindose de adoptar,
salvo casos de urgencia debidamente acreditados o por razones de inters
general, cuya acreditacin expresa as lo justifique, cualesquiera otras
medidas (art. 21.3 LGO). Ms concretamente, el Gobierno en funciones
no podr aprobar el Proyecto de Ley de Presupuestos Generales del Estado ni presentar proyectos de Ley al Congreso de los Diputados o en su
caso al Senado (art. 21.5 LGO). En particular el Presidente del Gobierno
en funciones no podr ejercer las siguientes facultades (art. 21.4 de la
Ley del Gobierno).
a) Proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras, o de las
Cortes Generales.
b) Plantear la cuestin de confianza.
c) Proponer al Rey la convocatoria de un referndum consultivo.
Finalmente, se determina que las delegaciones legislativas otorgadas
por las Cortes Generales quedarn en suspenso durante todo el tiempo
que el Gobierno est en funciones como consecuencia de la celebracin
de elecciones generales (art. 21.6 de la Ley del Gobierno).

171

Temario

4.6.2. Cese de los miembros del Gobierno en particular

En el supuesto de continuidad del Presidente del Gobierno y de
ste como rgano colegiado, los miembros del Gobierno son cesados por
el Rey a propuesta de su Presidente y con su refrendo [arts. 62.e) que
habla eufemsticamente de separar, 64.1 y 100, que asimismo utiliza
el trmino separados].
Como en el caso del nombramiento, tambin aqu la facultad regia
est sujeta a los mismos lmites objetivos derivados de la vida poltica
en cuanto a la aceptacin de la propuesta del Presidente del Gobierno.
El cese de los Vicepresidentes del Gobierno y de los Ministros sin
cartera llevar aparejada la extincin de dichos rganos (art. 12.3 de la
Ley del Gobierno).
1.7. Funciones
1.7.1. Introduccin
El artculo 97 de la Constitucin delimita las funciones del Gobierno
en dos grandes rdenes: poltico y administrativo. El primero consiste
en la direccin de la poltica interior y exterior, la Administracin civil y
militar y la defensa del Estado. El segundo integra la funcin ejecutiva
y la potestad reglamentaria. Jorge de Esteban aade, a estas funciones
fundamentales, la participacin del Gobierno en la funcin legislativa, a
travs de los proyectos de ley, decretos leyes y los decretos legislativos,
las funciones en materia presupuestaria y las facultades de disolucin
de las Cmaras. Tratemos de cada una de las funciones a las que hemos
hecho referencia.
1.7.2. Funciones polticas
En primer lugar, el Gobierno es el rgano de direccin poltica del
Estado. Como seala el artculo 97 CE, el Gobierno dirige la poltica
interior y exterior... y la defensa del Estado. Como tal rgano poltico,
el Gobierno dispone de las siguientes facultades:
a) Relaciones internacionales: Corresponde al Gobierno la direccin
de la poltica exterior (art. 97 CE), en algunos casos refrendando los actos del Rey como ms alto representante del Estado
espaol en las relaciones internacionales (art. 56.1 CE). Esa
facultad incluye competencias concretas como la negociacin de
los tratados e incluso su conclusin en los casos que no precisen
autorizacin de las Cortes Generales (art. 94.2 CE), la garanta
del cumplimiento de los tratados por los que se atribuya a una
172

Tema 3

organizacin o institucin internacional el ejercicio de competencias derivadas de la Constitucin y de las resoluciones emanadas
de los organismos internacionales o supranacionales titulares
de la cesin (art. 93 CE) y la facultad de requerir al Tribunal
Constitucional para que declare si existe o no contradiccin con la
Constitucin de un tratado que se vaya a celebrar (art. 95.2 CE).
Le corresponde asimismo remitir los tratados internacionales a
las Cortes Generales [art. 5.1.e) LGO].
b) Iniciativa, como funcin de impulso y orientacin poltica: En
este apartado cabe sealar las siguientes funciones:
Sometimiento del programa poltico ante el Congreso de los
Diputados para la investidura parlamentaria del candidato
a Presidente (art. 99 CE) o para solicitar la confianza de la
Cmara (art. 112 CE).
Iniciativa legislativa, mediante la presentacin de proyectos
de ley ante el Congreso de los Diputados o ante el Senado. Los
proyectos de ley son aprobados en Consejo de Ministros y han
de presentarse acompaados de una exposicin de motivos
y de los antecedentes necesarios para pronunciarse sobre
ellos (arts. 87.1 y 88 CE y 22 LGO), gozando de prioridad en
la tramitacin parlamentaria (art. 89.1 CE).
Iniciativa de la reforma constitucional (arts. 166/87.1 CE).
Elaboracin de los Presupuestos Generales del Estado, para
su examen, enmienda y aprobacin por las Cortes Generales
(art. 134.1 CE).
Elaboracin de los proyectos de planificacin econmica para
su aprobacin mediante ley (art. 131.2 CE).
c) Arbitraje: Se trata, en general, de una labor de arbitraje entre
los rganos constitucionales del Estado que formalmente se manifiesta como refrendo de los actos del Rey:
Propuesta de referndum consultivo sobre decisiones polticas
de especial trascendencia. La propuesta corresponde al Presidente del Gobierno, previamente autorizado por el Congreso
de los Diputados [arts. 62.c) y 92.2 CE].
Propuesta de convocatoria de elecciones en los trminos previstos en la Constitucin [art. 62.b) CE].
Propuesta de disolucin del Congreso, del Senado o de las
Cortes Generales [arts. 62.b) y 115.1 CE]. La propuesta corresponde al Presidente del Gobierno, previa deliberacin del
173

Temario

Consejo de Ministros y bajo su exclusiva responsabilidad.

En ocasiones, las facultades de arbitraje se ejercen con relativa independencia y no se manifiestan como refrendo de los
actos regios:

Deber de informar al Rey de los asuntos de Estado, para lo

cual el Presidente del Gobierno puede solicitarle que presida
las sesiones del Consejo de Ministros [art. 62.g) CE].
Facultad de interponer recurso de inconstitucionalidad contra leyes o disposiciones con fuerza de ley, que se atribuye
concretamente al Presidente del Gobierno [arts. 161.1.a) y
162.1.a) CE].
Planteamiento de conflictos constitucionales con el Congreso
de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder
Judicial (arts. 73 ss. LOTC).
Funciones de arbitraje en relacin con las Comunidades Autnomas:
1) Nombramiento de un Delegado para dirigir la Administracin del Estado en el territorio de una Comunidad
Autnoma y para coordinarla cuando proceda con la Administracin propia de la Comunidad (art. 154 CE).
2) Convocatoria de los Diputados y Senadores elegidos en las
circunscripciones del mbito territorial en que pretende
acceder al autogobierno como Comunidad Autnoma para
que se constituyan en Asamblea al solo efecto de elaborar
el correspondiente proyecto de Estatuto de autonoma (art.
151.2.1 CE).
3) Control del ejercicio de las funciones delegadas en virtud
del artculo 150.2 CE, previo dictamen del Consejo de
Estado [art. 153.b) CE].
4) Impugnacin ante el Tribunal Constitucional de las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las
Comunidades Autnomas, determinando la suspensin de
la disposicin o resolucin recurrida (art. 161.2 CE).
5) Planteamiento de conflictos de competencia frente a disposiciones, resoluciones y actos, o su omisin, de las Comunidades Autnomas [arts. 161.1.c) CE y 60 ss. LOTC].
6) Adopcin, con la previa aprobacin por mayora absoluta
del Senado, de las medidas necesarias para obligar a una
Comunidad Autnoma al cumplimiento forzoso de sus
obligaciones constitucionales o legales, o para la proteccin
174

Tema 3

del inters general, cuando esa Comunidad Autnoma incumpliera sus obligaciones o actuare de forma que atente
gravemente al inters general de Espaa (art. 155 CE).
d) Funciones en las situaciones excepcionales: Corresponde a
este apartado las siguientes competencias:
Declaracin del estado de alarma y del estado de excepcin,
en este ltimo caso previamente autorizado por el Congreso
de los Diputados, y propuesta al Congreso de la declaracin
del estado de sitio (art. 116.2, 3 y 4 CE).
Facultad de dictar decretos-leyes como disposiciones legislativas provisionales en caso de extraordinaria y urgente
necesidad (art. 86.1 CE).
En este mbito pueden incluirse tambin las medidas excepcionales en relacin con las Comunidades Autnomas previstas
en el artculo 155 CE, y algunas competencias en relacin a la
defensa del Estado.

e) Funcin de defensa: Corresponde al Gobierno la direccin de la

defensa del Estado (art. 97 CE), facultad que ha de relacionarse
con el mando supremo de las Fuerzas Armadas que se atribuye
al Rey [art. 62.h) CE], y con la declaracin de guerra y acuerdo
de paz, que tambin corresponde al Rey previa autorizacin de
las Cortes Generales (art. 63.3 CE), as como con la direccin de
la Administracin militar, atribuida asimismo al Gobierno (art.
97 CE).
1.7.3. Funciones ejecutivas o administrativas
El Gobierno es tambin el rgano de direccin de la Administracin
Pblica y de la actividad administrativa del Estado. En este sentido, el
artculo 97 CE establece que el Gobierno dirige... la Administracin civil
y militar... Ejerce la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria de
acuerdo con la Constitucin y las leyes. Esta funcin aparece vinculada
con la funcin poltica, en cuanto ejecucin de su contenido.
a) Potestad reglamentaria, de acuerdo con la Constitucin y las
leyes (arts. 97 CE y 23 y 24 LGO), y controlada por los Tribunales (art. 106.1 CE). Mediante esa facultad el Gobierno aprueba
disposiciones normativas generales de rango inferior a las leyes.
b) Aprobacin de decretos legislativos que contienen legislacin
delegada, bien con el objeto de refundir varios textos legales en
uno solo o con el de establecer textos articulados (arts. 82 a 85
CE).
175

Temario

c) Aprobacin de decretos, que deben ser acordados en Consejo de

Ministros para su expedicin por el Rey [art. 62.f) CE]. En la actualidad la LGO contempla la existencia de Reales Decretos del
Presidente del Gobierno, no aprobados en Consejo de Ministros
[art. 25.b) LGO].
d) Propuesta de nombramiento de empleos civiles y militares, que
han de ser conferidos por el Rey [art. 62.f) CE]. Esos empleos
pueden corresponder a rganos administrativos o a otros rganos
constitucionales, como el Fiscal General del Estado (art. 124.4
CE) o dos de los Magistrados del Tribunal Constitucional (art.
159.1 CE).
e) Propuesta del ejercicio del derecho de gracia, atribuido al Rey
[art. 62.i) CE].
f) Proteccin del libre ejercicio de los derechos y libertades y garanta de la seguridad ciudadana con las Fuerzas y Cuerpos de
Seguridad, dependientes de su autoridad (art. 104 CE).
g) Gestin de los servicios pblicos, como competencia propia de cada
uno de los miembros del Gobierno, que responde directamente
de esta gestin (arts. 98.2 y 111 CE).
1.7.4. Participacin en la funcin legislativa
El Gobierno participa en la funcin legislativa a travs de tres figuras habilitantes: los proyectos de ley, los decretos leyes y los decretos
legislativos.
Los proyectos de ley que sern aprobados por el Consejo de Ministros, son una de las formas de colaboracin del Gobierno en las tareas
legislativas. La Constitucin destaca esta clase de iniciativa a fin de que a
partir de ellos se elaboren las correspondientes leyes, siendo esta iniciativa
gubernamental prioritaria sobre las otras tres iniciativas legislativas.
Los Decretos leyes, que se fundamentan en circunstancias de extraordinaria y urgente necesidad, son disposiciones legislativas provisionales
con rango de ley que no podrn afectar a aquellas materias reservadas
a leyes orgnicas, y que precisarn de su convalidacin inmediata por
parte del Congreso de los Diputados.
Los Decretos legislativos, obedecen a razones de carcter tcnico,
su fundamento procede de la necesidad de articular las bases de una ley
o de refundir una serie de disposiciones normativas dispersas y que se
hace preciso aunar en un slo texto positivo. La autorizacin por parte de
las Cortes es a priori, bien en forma de ley de bases cuando se trate de
articular tales bases o en forma de ley ordinaria para el caso de refundir
176

Tema 3

textos normativos. Hay que precisar que la autorizacin o delegacin legislativa habr de otorgarse al Gobierno de forma expresa, para materias
concretas y con fijacin del plazo para su ejercicio.
1.7.5. Facultades presupuestarias
Los Presupuestos Generales del Estado, por ser la expresin cifrada
de las obligaciones que se puedan reconocer y de los ingresos que se prevean a lo largo del ejercicio econmico, constituyen el instrumento esencial
a travs del cual se manifiesta la poltica econmica del Gobierno; por
esta razn, la iniciativa de la ley presupuestaria slo y exclusivamente
podr partir del Gobierno, precisndose para su aprobacin que se rena
el Pleno del Congreso, a pesar de que el qurum de votacin exigido no
es cualificado, bastando la mayora simple. Como consecuencia de su
exclusiva iniciativa, toda proposicin o enmienda que implique aumento
de los gastos o disminucin de los ingresos previstos precisar el requisito
de la conformidad del Gobierno para ser tramitada.
1.7.6. Facultad de disolucin de las Cmaras
El Presidente, previa deliberacin del Consejo de Ministros, y bajo
su exclusiva responsabilidad, podr proponer la disolucin de de las Cmaras, que ser decretada por el Rey, debiendo fijarse, al mismo tiempo,
la fecha de las elecciones.
Esta facultad que concierne al Presidente del Gobierno, como hemos
dicho, no podr ejercerla de nuevo hasta tanto haya transcurrido un ao
desde la anterior, de esta forma se le da una consistencia y permanencia
mnima al mandato de las Cmaras, evitndose la hiptesis de que se
pudiera proceder a su disolucin en cortos espacios de tiempo.
Como nos dice Jorge de Esteban esta facultad es la contrapartida del
control que ejerce el Congreso sobre la actuacin poltica del Gobierno,
que como hemos visto se ejerce fundamentalmente a travs de la mocin de censura y la cuestin de confianza. Ahora bien, en tanto se est
tramitando la mocin de censura no podr proponer el Presidente del
Gobierno la disolucin del Congreso, ya que hara completamente estril
esta facultad de la Cmara Baja.
Tampoco podr disolverse el Congreso mientras estn declarados
algunos de los estados comprendidos en la Ley Orgnica 4/1981, de 1 de
Junio, es decir, los estados de alarma, excepcin y sitio.

177

Temario

1.8. Relaciones entre el Gobierno y las Cortes Generales

1.8.1. Introduccin
La forma poltica del Estado espaol al tratarse de una Monarqua
parlamentaria, lleva aparejada una serie de consecuencias, entre ellas,
la interrelacin de los diferentes poderes del Estado, que ofrecen unos
resultados diferentes si lo comparamos con la correlacin de los mismos
en un Estado, en el cual se aplicase aspticamente el dogma de la divisin de poderes. En este, la independencia entre los poderes legislativo,
ejecutivo y judicial es algo connatural a los principios informadores del
dogma de la divisin de poderes. Sin embargo, en nuestra forma poltica,
el equilibrio del sistema se basa en la interconexin armnica de los citados poderes, existiendo, por tanto, una autntica correlacin de fuerzas
entre el Poder legislativo, que tendr por funcin, adems de elaborar
las leyes, controlar la actividad poltica del gobierno, y por otra parte, el
Poder ejecutivo, que asume la funcin de gobernar.
Siguiendo nuestro texto constitucional, en especial, su Ttulo V, que
est consagrado a regular las relaciones entre el Gobierno y las Cmaras,
destaquemos cuales son los instrumentos que para el ejercicio de dicha
correlacin de fuerzas enuncia nuestra Constitucin.
1.8.2. Medios de control que ejercitan las Cortes para fiscalizar la
actividad poltica del Gobierno
Como hemos visto en apartados anteriores, el Poder legislativo, tiene
por finalidad, adems de la elaboracin de las leyes, llevar a cabo el control
de la actividad poltica del Gobierno. Es indudable que el instrumento,
por excelencia, para ejercitar tal control, lo constituye el instituto de la
denominada mocin de censura. Sin embargo, haciendo un recorrido por
nuestro texto constitucional, podemos encontrar una serie de medios
institucionales a travs de los cuales las Cortes llevan a cabo la fiscalizacin de tal Poder ejecutivo. Veamos a continuacin, cules son esos
ejemplos, en los cuales se observa la posicin fiscalizadora de las Cortes
con relacin al citado Poder, o lo que es lo mismo, respecto del Gobierno.
a) La eleccin de Presidente del Gobierno es una manifestacin
que define la preponderancia, que a priori, debe existir del Poder
legislativo respecto del ejecutivo; no debemos olvidar, al efecto,
que nuestro sistema poltico es el de una monarqua parlamentaria, y por ello, la confianza que le fue concedida al Presidente
del Gobierno por parte del Congreso a la hora de ser elegido es
un signo que deber mantenerse a lo largo de su mandato, ya
que de no ser as tendra que presentar su dimisin al Rey.
178

Tema 3

b) La responsabilidad solidaria del Gobierno de su gestin poltica

frente al Congreso de los Diputados es, en esencia, el ms claro
ejemplo del control que ejerce la citada Cmara; esta responsabilidad que se personifica en la figura de su Presidente, se instrumenta a travs de las instituciones de la cuestin de confianza
y de la mocin de censura, supuestos a los que hemos aludido
ampliamente en otra pregunta del programa.
c) Los actos por medio de los cuales se relacionan ambos poderes
ponen de manifiesto el alcance del control que ejercitan, en este
caso, ambas Cmaras. As, por ejemplo, la posibilidad de que
tanto el Congreso, como el Senado recaben la informacin y
ayuda que precisen, tanto del Gobierno, como de otros rganos
del Estado o de las Comunidades Autnomas; o, los casos, en que
se dirigen al Gobierno y a cada uno de sus miembros, mediante
las preguntas e interpelaciones, que consideren necesarias para
desarrollar su funcin de control, pudiendo dar lugar, estas ltimas, a una mocin (no confundir con la mocin de censura) por
la cual la Cmara manifieste su posicin al respecto.
d) La intervencin del Congreso en la declaracin de los estados de
alarma, excepcin y sitio, aunque de menos a ms, en funcin
de las circunstancias (en el estado de alarma, el Gobierno slo
tiene que darle cuenta al Congreso; en el estado de excepcin,
sin embargo, precisar, para que sea declarado, la previa autorizacin del Congreso; y, en el estado de sitio, ser la propia Cmara quin lo asuma por mayora absoluta), pone de manifiesto
su preponderancia respecto del Gobierno, con el fin de que sean
preservados en cualquier caso los derechos y libertades pblicas.
e) La participacin de las Cortes en la celebracin de los tratados
internacionales determina igualmente su papel preponderante,
requirindose en aquellos asuntos que sean de reconocida importancia, como los de carcter poltico, militar, o, que afecten a la
integridad del territorio, la autorizacin previa de las mismas.
En cualquier caso debern ser informadas de la conclusin de los
restantes tratados o convenios que sean suscritos por el Gobierno.
1.8.3. Facultades del Gobierno respecto a las Cortes Generales
Como contrapartida a los instrumentos de control a los que hemos
hecho referencia, la Constitucin atribuye al Gobierno una serie de facultades que contrarrestan, a modo de contrapeso, la indudable preponderancia del Poder legislativo, veamos cules son esas facultades:

179

Temario

a) La posibilidad de que el Presidente del Gobierno pueda disolver

las Cmaras es el primer contrapeso establecido en la Constitucin para que el Gobierno pueda compensar, por medio de la
figura de su Presidente, la posicin predominante que, en una
forma poltica como la nuestra de monarqua parlamentaria, representan las Cmaras legislativas, si bien esta facultad le estar
vedada en tanto en cuanto se encuentren declarados los estados
de alarma, excepcin y sitio, o en aquellos supuestos en que no
haya transcurrido ms de un ao desde la anterior disolucin.
Tambin, resulta obvio indicar que, cuando se hubiese planteado
una mocin de censura contra el Presidente, tampoco resultara
procedente tal disolucin, puesto que, de ser as, la mocin de
censura no podra producir efecto.
b) La iniciativa legislativa, a partir de los denominados proyectos
de ley, es una frmula a travs de la cual el Gobierno traslada
a las Cmaras las propuestas originadas a partir de su propio
programa poltico con la finalidad de que el legislativo las transforme en las correspondientes leyes. Igualmente, la posibilidad
de que el Gobierno dicte normas con rango de ley, bien a travs
de los medios de legislacin delegada, como son los decretos legislativos, que servirn para articular las bases de una ley (textos
articulados), o, para refundir en un slo texto el contenido de otras
leyes (textos refundidos), o bien, a travs de los decretos-leyes,
constituyen otros medios por los cuales el Gobierno participa en
la funcin legislativa, contrapesando la indudable preponderancia
que en esta materia tiene reservada las Cortes Generales.
c) La iniciativa exclusiva por parte del Gobierno en la materia
presupuestaria evidencia igualmente los poderes efectivos que la
Constitucin atribuye al Ejecutivo, y tanto es as, que cualquier
cambio que introduzcan las Cmaras sobre el proyecto de ley de
presupuestos, que implique aumento de gastos o disminucin de
los ingresos previstos, necesitar autorizacin del Gobierno para
ser tramitada. De igual forma, tal proyecto deber ser aprobado
por la mayora simple del Pleno del Congreso para que prospere,
ya que en caso contrario se entender rechazado y devuelto al
Gobierno.
2. LA ADMINISTRACIN
El Ttulo IV de la Constitucin no slo define el Gobierno con sustantividad propia dentro de la ordenacin de rganos constitucionales, sino
que, como su mismo enunciado indica, comprende tambin la Administracin. Esta definicin constitucional de la Administracin es una relativa
180

Tema 3

novedad del texto constitucional. La Constitucin de 1978 ha recogido y

completado esta presencia constitucional de la Administracin Pblica
agrupando en este Ttulo IV varios de esos preceptos y otros que definen
su perfil, e incluso le concede el honor de compartir con el Gobierno la
enunciacin del ttulo.
Como hemos observado en la pregunta anterior, la distincin entre
el Gobierno y la Administracin aparece implcita en el artculo 97 de la
Constitucin. Segn la redaccin de dicho precepto, el Gobierno dirige la
Administracin civil y militar, lo que implica que la Administracin es
algo constitucionalmente diferente de aqul y que se haya subordinado
al mismo, pero al mismo tiempo el Gobierno es tambin Administracin,
y es precisamente el ejercicio de la funcin ejecutiva y la potestad reglamentaria, el que caracteriza el citado desdoblamiento del Gobierno, en
este caso, como Administracin.
No obstante lo anteriormente expuesto, cuando se habla de Administracin debe ser utilizado un concepto plural ya que dentro de la Administracin del Estado se encuentra una pluralidad de administraciones,
tanto territoriales (estatal, autonmicas, provinciales y municipales),
como institucionales (organismos pblicos). As pues, junto a los rganos que integran la Administracin General del Estado, se encuentran
los relativos a los de las administraciones autonmicas y locales y todos
ellos, sujetos al control de los tribunales de justicia, de conformidad con
lo dispuesto en el artculo 106 de la Constitucin, al expresar que los
tribunales controlan la potestad reglamentaria y la legalidad de la actuacin administrativa, as como el sometimiento de sta a los fines que
la justifican.
Desde una perspectiva territorial las Administraciones Pblicas se
estructuran en:
a) Administracin del Estado: civil y militar.
b) Administracin de las Comunidades Autnomas.
c) Administracin local: provincias y municipios.
Junto a estas Administraciones Territoriales, debemos referirnos a
aquellas que no tienen base territorial y que forman la Administracin
Institucional (Organismos Autnomos y Entidades Pblicas Empresariales) e incluso la Administracin Consultiva, cuyo rgano supremo es
el Consejo de Estado.
Por Administracin del Estado debemos entender, al conjunto de
rganos que ejercen su competencia en todo el territorio nacional. Segn
la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General
del Estado (Ley 6/1997, de 14 de abril), desde ahora LOFAGE, sern
rganos superiores de la Administracin del Estado los Ministros y los
181

Temario

Secretarios de Estado, siendo rganos directivos los Subsecretarios, los

Secretarios Generales, los Secretarios Generales Tcnicos, los Directores
Generales y los Subdirectores Generales.
A nivel perifrico sern rganos directivos los Delegados del Gobierno en las respectivas Comunidades Autnomas, que tendrn el rango de
Subsecretario, y los Subdelegados del Gobierno en las provincias, que
tendrn nivel de Subdirector General.
A nivel exterior sern rganos directivos de la Administracin General del Estado los embajadores y representantes permanentes ante
organizaciones internacionales.
Tanto los rganos superiores como los rganos directivos (excepto
los Subdirectores Generales o asimilados) tendrn adems la condicin
de alto cargo.
3. ORGANIZACIN TERRITORIAL DEL ESTADO
3.1. Introduccin
La organizacin territorial del Estado, constituy uno de los principales problemas con los que se enfrent el constituyente de 1978. La
ordenacin del territorio realizada por la Constitucin, fue la consecuencia
del proyecto de crear un Estado democrtico, que recogiera la realidad
plural, no solo ideolgica, sino tambin territorial, en la que se asienta.
El reconocimiento del hecho nacional, y de las peculiaridades que le dan
forma, supuso la quiebra de una de las ideas defendidas con ms ahnco
por el rgimen totalitario anterior. Este reconocimiento no poda ser nicamente formal sino que deba materializarse, mediante una frmula que,
suficientemente consensuada, diera satisfaccin a los distintos intereses
en juego. Rechazado el modelo federal, por las connotaciones disgregadoras que traa en aquel momento, y el modelo regional, por insuficiente,
se opt por un modelo autonmico, en la actualidad vigente.
La Constitucin recoge los principios informadores del modelo
autonmico. El punto de partida es la indisoluble unidad de la Nacin
espaola, patria comn e indivisible de todos los espaoles, junto con
el reconocimiento y garanta del derecho a la autonoma de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas
(art. 2 CE). Este reconocimiento se reitera en el precepto que encabeza
el Ttulo VIII (De la organizacin territorial del Estado). Establece el
artculo 137 que el Estado se organiza territorialmente en municipios, en
provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas
estas entidades gozan de autonoma para la gestin de sus respectivos
intereses. Esto es, se definen las Comunidades Autnomas como entes
182

Tema 3

territoriales: el territorio constituye un elemento esencial, que opera

como lmite de las competencias y facultades asumidas a travs de los
Estatutos de Autonoma.
Sin embargo, como estableci STC de 29 de julio de 1981, no son
equiparables los tres rdenes de organizacin territorial del Estado, en
palabras de dicho Tribunal la Constitucin prefigura una divisin territorial del poder pblico en entidades de distinto nivel, que son fundamentalmente el Estado, titular de la soberana; las Comunidades Autnomas,
caracterizadas por la autonoma poltica, y las provincias y municipios
dotados de autonoma administrativa. Esta autonoma poltica, significa,
en palabras del mismo Tribunal (STC de 2 de febrero de 1981), que las
Comunidades Autnomas gozan de una autonoma cualitativamente
superior a la administrativa que corresponde a los entes locales, ya que
se aaden potestades legislativas y gubernamentales que la configuran
como una autonoma de naturaleza poltica.
El Estado espaol se caracteriza, por tanto, por ser un Estado unitario y descentralizado. Ambas calificaciones se encuentran perfectamente
distinguidas en el artculo 2 de la Constitucin.. Ahora bien, ese Estado
descentralizado, o ms comnmente, ese Estado de autonomas, se institucionaliza a lo largo del articulado del Ttulo VIII de la Constitucin,
que bajo el epgrafe De la Organizacin territorial del Estado dedica
veintids artculos (del 137 al 158) al anlisis de la divisin territorial del
Estado. Dicho Ttulo aparece dividido en tres captulos, a saber: Captulo
I De los principios generales, Captulo II De la Administracin Local
y Captulo III De las Comunidades Autnomas.
3.2. Principios generales
El artculo 137 del texto constitucional establece que: El Estado se
organiza territorialmente en municipios, en provincias y en las Comunidades Autnomas que se constituyan. Todas estas entidades gozan de
autonoma para la gestin de sus respectivos intereses. Por lo tanto, este
precepto nos da a entender que de la misma forma como los entes locales
estn constituidos (cincuenta provincias y ms de ocho mil municipios),
las Comunidades Autnomas tendrn que constituirse, es decir, que debern ser objeto de un proceso abierto para su formacin.
Un primer grupo de Comunidades Autnomas lo constituyen las
denominadas histricas, es decir, aquellas que, como dice la Disposicin
Transitoria Segunda de la Constitucin, tuvieron en el pasado un Estatuto
de Autonoma que fuese plebiscitado afirmativamente por la poblacin
de la respectiva comunidad autnoma.
Un segundo grupo lo constituirn aquellas comunidades que sin
183

Temario

tales antecedentes, mediante el proceso a que nos referiremos en otra

pregunta del tema, han manifestado su voluntad de formar una comunidad autnoma.
Por tanto, en este proceso abierto de creacin de Comunidades Autnomas, debemos distinguir los regmenes preautonmicos: vasco, cataln
y gallego y los regmenes postconstitucionales. Los primeros accedieron
a la autonoma a travs del sistema abreviado recogido en la Disposicin
Transitoria Segunda a la que hemos hecho referencia y los segundos, por
medio de dos procedimientos, que denominamos va comn y va especial,
que sern objeto de comentario en otra parte de nuestro tema.
Junto a las Comunidades Autnomas el Estado se compone de otros
entes territoriales necesarios: municipios, provincias e islas que gozarn,
tambin, de autonoma para el cumplimiento de sus respectivos intereses.
La autonoma les viene atribuida y garantizada por la Constitucin, en
su calidad de Administraciones Pblicas de carcter territorial, y se traduce en el ejercicio de las potestades previstas la Ley Bsica de Rgimen
Local; es una autonoma de carcter administrativo que le faculta para
cumplir los intereses propios que le vienen atribuidos por las leyes. En
el caso de los municipios, en su condicin de entidades locales bsicas,
sus intereses no sern otros que aquellos que contribuyan a satisfacer
las necesidades y aspiraciones de la comunidad vecinal. En el caso de las
provincias, al estar determinada por una pluralidad de municipios que la
constituyen, sus intereses se orientan a asegurar la prestacin integral de
los servicios de competencia municipal y a participar en la coordinacin
de las diferentes Administraciones Pblicas.
Como ha sealado la sentencia del Tribunal Constitucional, de 28
de julio de 1981, nuestro texto constitucional persigue una distribucin
vertical del poder entre entidades de distinto nivel, que son: el Estado,
titular de la soberana, las Comunidades Autnomas caracterizadas por
una autonoma poltica y los entes locales dotados de una autonoma
administrativa.
Teniendo en cuenta que el Estado se organiza territorialmente en
Comunidades Autnomas, provincias y municipios, nuestra Constitucin
sienta una serie de principios que caracterizan esa divisin territorial,
entre los cuales podemos destacar:
3.2.1. Principio de autonoma
De acuerdo con el citado artculo 137 deber admitirse diferentes
niveles de autonoma en relacin a cuales sean sus respectivos intereses. El Estado ser, dentro de la diversidad territorial, la nica entidad
soberana, las Comunidades Autnomas, al tener capacidad para producir
normas jurdicas con rango de ley, se les atribuirn una autonoma de
184

Tema 3

carcter poltico y, por ltimo, a las Corporaciones Locales (provincias, municipios e islas) se les dotarn de facultades suficientes para que puedan
hacer frente a la gestin de sus respectivos intereses, caracterizndose la
autonoma de los entes locales, como una autonoma administrativa, por
carecer de la facultad de dictar normas con rango de ley, aunque s podrn
aprobar Ordenanzas y Reglamentos, con valor subordinado a la ley.
3.2.2. Principio de participacin democrtica
La participacin democrtica se podr ejercer de forma directa, (como
podemos encontrar en los regmenes especiales del Concejo Abierto), como
de forma representativa (eligiendo los concejales), a travs del sufragio
universal, libre, igual, directo y secreto, segn el procedimiento establecido en la Ley Orgnica de Rgimen Electoral, de 19 de Junio de 1985, si
bien en el caso de los diputados provinciales la eleccin se efectuar de
manera indirecta, es decir, entre los propios Concejales electos.
3.2.3. Principio de autosuficiencia financiera
El principio de autonoma estara vaco de contenido si los entes
territoriales no dispusieran de suficientes recursos para hacer frente a
sus mltiples necesidades. Con relacin a las Comunidades Autnomas,
el artculo 156 del Texto constitucional, les atribuye autonoma financiera
para el cumplimiento de sus respectivas competencias, con arreglo a los
principios de coordinacin con la Hacienda estatal y de solidaridad entre
todos los espaoles, instaurndose un sistema mixto de financiacin integrado por sus propios tributos y por su participacin en los del Estado.
Con respecto a los entes locales, el artculo 142 resalta, por un lado, el
principio de suficiencia financiera, con lo cual se denota la importancia
que tiene para las Corporaciones locales el que cuenten con ingresos suficientes, tanto provenientes de sus propios recursos financieros como del
Estado y de las Comunidades Autnomas, y por otro lado el de autonoma
financiera, con el cual se posibilita a los entes locales la aprobacin de sus
propios presupuestos y la determinacin de la carga financiera que va a
imponer a sus propios vecinos, dentro de los trminos que permita la Ley.
3.2.4. Principio de solidaridad
Este principio se destaca en el artculo 138 de la Constitucin, significndose que el Estado deber garantizar la realizacin efectiva de este
principio, estableciendo un equilibrio econmico adecuado y justo entre
las diferentes partes del territorio. A tal efecto, se establece un Fondo de
Compensacin Interterritorial con destino a gastos de inversin, con el
fin de corregir desequilibrios regionales.
185

Temario

3.2.5. Principio de inexistencia de privilegios por razn del territorio

En el sentido de que todos los espaoles tengan los mismos derechos
y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, con lo cual
no se podrn imponer medidas que limiten la libertad de circulacin y
establecimiento de las personas y los bienes.
3.3. La Administracin Local
3.3.1. El rgimen local espaol
El rgimen local, como cualquier otra institucin jurdica, debe analizarse desde la perspectiva de la Constitucin y la doctrina que al respecto
siente el Tribunal Constitucional. La regulacin constitucional del rgimen local espaol se inserta en el Captulo Segundo del Ttulo VIII de la
constitucin que a pesar de su notoria brevedad, testimonia la existencia
de los entes locales, como ltimo eslabn de la divisin territorial del Estado. A pesar de su brevedad, dado que lo integra solamente tres artculos
(artculos 140 a 142, inclusive), es lo suficientemente elocuente como para
determinar cul es el significado del Rgimen Local. En tales preceptos
se destaca el significado de los municipios como entidades bsicas de
la organizacin territorial del Estado, se personifican a las provincias,
como entidades locales con personalidad jurdica propia e integradas por
la agrupacin de municipios y al mismo tiempo como divisin territorial
del Estado para el cumplimiento de sus propios intereses, y se destaca la
ineludible necesidad de que tales entes tengan suficientes recursos para
hacer frente a sus necesidades.
En cuanto a la entidad territorial bsica, es decir, el municipio, el
citado artculo 140 dispone lo siguiente: la Constitucin garantiza la autonoma de los municipios. Estos gozarn de personalidad jurdica plena.
Su gobierno y administracin corresponde a sus respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales. Los Concejales sern
elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio universal igual,
libre, directo y secreto, en la forma establecida por la ley. Los Alcaldes
sern elegidos por los Concejales o por los vecinos. La ley regular las
condiciones en las que proceda el rgimen del concejo abierto.
En lo concerniente a la provincia, el artculo 141 destaca que la
provincia es una entidad local con personalidad jurdica propia, determinada por la agrupacin de municipios y divisin territorial para el
cumplimiento de las actividades del Estado. Cualquier alteracin de
los lmites provinciales habr de ser aprobada por las Cortes Generales
mediante ley orgnica. El gobierno y la administracin autnoma de las
provincias estarn encomendados a Diputaciones u otras Corporaciones
de carcter representativo. Se podrn crear agrupaciones de municipios
186

Tema 3

diferentes de la provincia. En los archipilagos, las islas tendrn adems

su administracin propia en forma de Cabildos o Consejos.
Por ltimo, el artculo 142 hace referencia al principio de suficiencia financiera y al de sistema mixto de financiacin. As las Haciendas
locales debern disponer de los medios suficientes para el desempeo
de las funciones que la ley atribuye a las Corporaciones respectivas y se
nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin en los
del Estado y de las Comunidades Autnomas.
Ahora bien, como nuestro texto constitucional no es demasiado
prolijo en el anlisis del rgimen local, siendo dos normas estatales que
lo desarrollan, de acuerdo con las previsiones contenidas en el artculo
148.1.18 de la misma, al corresponder al Estado la competencia exclusiva para dictar las bases del rgimen jurdico de las Administraciones
Pblicas. De tal modo, y en cumplimiento de dicho mandato, y a fin de
garantizar, al mismo tiempo, su autonoma, consagrada, como hemos
visto en el artculo 137, se dictaron la Ley de Bases de Rgimen Local, de
2 de Abril de 1985 y el Texto Refundido de las disposiciones vigentes en
esta materia, (Real Decreto Legislativo 781/1986, de 18 de Abril de 1986)
y en el aspecto financiero, la Ley de Haciendas Locales, que conforme a
lo prevenido en su artculo primero, tambin tiene la consideracin de
bases del rgimen jurdico de tales Administraciones.
Enmarcado el rgimen jurdico en donde se deben desenvolver las
Corporaciones Locales, es preciso, siguiendo a Francisco Lliset, revelar
una cuestin previa que va a facilitar nuestro conocimiento de la temtica
local: Administracin Local y Rgimen Local son dos conceptos que se
suelen emplear simultneamente y sin embargo cada uno de ellos tiene
una dimensin distinta.
Los entes locales, como dice Angel Ballesteros, necesitan de una
organizacin que sea capaz de reconducir las funciones y competencias
que la Ley les atribuye, y al mismo tiempo, personifique, a travs de sus
rganos, el carcter democrtico de tales instituciones. Por tal motivo,
el ordenamiento jurdico, y ms concretamente la LPAC califica como
Administracin Pblica a las entidades que integran la Administracin
Local, imponiendo los mismos principios informadores que al resto de
las Administraciones Pblicas, y que no son otros que los establecidos
en el artculo 103 de la Constitucin, a los que hemos hecho referencia
en Temas anteriores. Pero, al mismo tiempo, en su condicin de Administracin Pblica, se le atribuye las mismas potestades y privilegios
que a las dems Administraciones Pblicas (estatal o autonmica), a fin
garantizar el ejercicio de sus propias obligaciones.
Tal como dispone el artculo 2 de la LPAC se entender por Administracin Pblica:
187

Temario

a) La Administracin General del Estado.

b) Las Administraciones de las Comunidades Autnomas.
c) Las entidades que integran la Administracin Local.
d) Otras entidades de Derecho Pblico que ejerzan potestades administrativas.
La Administracin Local es, por tanto, una de las Administraciones
en las que se subdivide la Administracin Pblica, y es la que representa
el conjunto de entes territoriales locales dotados de personalidad jurdica
propia y distinta de la del Estado y de la de las Comunidades Autnomas
y que se caracteriza por la representacin electiva de sus miembros y el
carcter autnomo de su gestin frente a otras Administraciones Pblicas.
El Rgimen Local es un concepto mucho ms amplio que el de Administracin Local, ya que decir Rgimen Local, como expone el prembulo
de la Ley de Bases de dicho nombre, es decir autonoma, cuya efectividad
se logra a travs de dos instituciones jurdicas, a saber: la representatividad directa y la personificacin. La primera, se proyecta por la puesta en
prctica de un sistema democrtico de elecciones, bien de forma directa
(el Concejo Abierto) o de forma representativa (los Ayuntamientos) y en
cuanto a la personificacin se manifiesta sta a travs de la existencia de
una organizacin necesaria para que puedan hacer frente a sus propias
necesidades.
As pues, los entes locales, a diferencia de los dems entes territoriales Estado y Comunidades Autnomas obedecen a una forma
democrtica de Administracin Pblica. Tales entes estn regidos, bien
por los propios ciudadanos, como sucede en el rgimen del Concejo Abierto, en donde el gobierno y la administracin municipal corresponde a
un Alcalde, elegido por los vecinos y a una Asamblea vecinal de la que
forman parte todos los electores; o bien, a travs de sus representantes,
Concejales, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo, y secreto
que constituirn el Ayuntamiento y elegirn, entre ellos, al propio Alcalde.
Esta cualidad de autodeterminacin, slo predicable de los entes locales,
les convierte en una pieza fundamental de la democracia.
La personificacin de los rganos de gobierno de las Corporaciones
Locales se manifiesta, como establece el artculo 140 de la Constitucin,
en los respectivos Ayuntamientos, integrados por los Alcaldes y los Concejales.
El rgimen orgnico de las Corporaciones Locales se caracteriza por
su uniformidad, respecto a los denominados rganos necesarios (Pleno,
Presidente, Tenientes de Alcalde o Vicepresidentes en las Diputaciones,
Comisin de Gobierno y dems rganos consultivos y de seguimiento)
188

Tema 3

y por su variedad, en cuanto a sus rganos complementarios, ya que la

existencia de los mismos depender de lo que establezcan sus propios
Reglamentos Orgnicos.
3.3.2. Principios constitucionales
La Constitucin espaola de 1978 establece un Estado cuya ordenacin jurdica reside en el llamado Estado de las autonomas. Pero la
existencia de diecisiete Comunidades Autnomas y de dos Ciudades
Autnomas no pueden ignorar, que a un nivel territorial ms bajo, se
encuentran las provincias y los municipios. Por tal razn, como manifiesta
el Prembulo de la Ley de Bases de Rgimen Local, la autonoma local no
puede definirse de forma unidimensional, desde una posicin localista o
regionalista, sino que requiere ser situada en el marco del ordenamiento
integral del Estado. As pues, la Constitucin, no slo residencia la soberana en el pueblo espaol, sino que tambin expresa que existe una
sola y exclusiva soberana, personificada en un slo pueblo con un destino
poltico comn, pero asimismo representa una pluralidad de nacionalidades y regiones, pero es, adems, un sinnmero de Corporaciones Locales
(50 provincias y ms de 8.000 municipios) que se estructuran para la
satisfaccin de sus propios intereses como partes definidas de un Estado
complejo. As pues, como dice la doctrina constitucional en esta materia, es legtimo sostener una concepcin amplia y compleja del Estado,
compuesto por una pluralidad de organizaciones de carcter territorial,
dotadas de autonoma.
Dentro de este contexto nos tenemos que referir a los principios
constitucionales del rgimen local, que estn contenidos en los artculos
137, 140, 141 y 142 de la Constitucin, los cuales testimonian unos valores esenciales que debern ser respetados por la legislacin bsica del
Estado y por la legislacin de desarrollo de las Comunidades Autnomas.
Estos principios informadores del rgimen local implantados por nuestra
Constitucin son fundamentalmente los siguientes: autonoma, eleccin
democrtica y suficiencia financiera.
3.3.2.1. Autonoma
El concepto de autonoma referido a las Corporaciones Locales no
tiene el mismo alcance y significado que cuando se habla del derecho a la
autonoma de las Comunidades Autnomas. La autonoma es sinnimo
de capacidad normativa, es decir, facultad para dictar normas de rango
legislativo, por lo que desde esta concepcin, las Corporaciones Locales no
gozan de la facultad para aprobar leyes, ya que tal potestad slo la tienen
189

Temario

atribuidas las Cortes y las Asambleas Legislativas de las Comunidades

Autnomas. Por tal razn, es preciso delimitar el concepto de autonoma,
tal como lo hace la importante Sentencia del Tribunal Constitucional,
de 2 de Febrero de 1981, a la que hemos aludido anteriormente, al decir
que ante todo resulta claro que la autonoma hace referencia a un poder
limitado. En efecto, autonoma no es soberana y an este poder tiene
sus lmites y dado que cada organizacin territorial dotada de autonoma es una parte del todo, en ningn caso el principio de autonoma
puede oponerse al de unidad, sino que es precisamente dentro de ste
en donde alcanza su verdadero sentido, como expresa el artculo 2 de la
Constitucin. De aqu que el artculo 137 de la Constitucin delimite el
mbito de estos poderes autnomos, circunscribindolos a la gestin de
sus respectivos intereses, lo que exige que se dote a cada ente de todas
las competencias propias y exclusivas que sean necesarias para satisfacer
el inters respectivo.
La autonoma, por tanto, en lo que respecta a los entes locales, se
refiere al reconocimiento de una serie de potestades de accin que van a
garantizar el cumplimiento de sus propios intereses. A tal efecto el artculo
4 de la LBRL atribuye a tales entes en su calidad de Administraciones
Pblicas de carcter territorial, el ejercicio de las siguientes potestades:
a) Potestad reglamentaria y de autoorganizacin.
b) Potestad tributaria y financiera.
c) Potestad de programacin o planificacin.
d) Potestad expropiatoria y de investigacin, deslinde y recuperacin
de oficio de sus bienes.
e) Presuncin de legitimidad y ejecutividad de sus actos.
f) Potestad de ejecucin forzosa y sancionadora.
g) Potestad de revisin de oficio de sus actos y acuerdos.
h) Inembargabilidad de sus bienes y derechos, as como las prelaciones y preferencias reconocidas a la Hacienda Pblica para los
crditos de la misma.
Esta autonoma es predicable no slo de los municipios, provincias
y territorios insulares, sino tambin de aquellos otros entes enumerados en el artculo 3 de la Ley de Bases de Rgimen Local, como son las
mancomunidades de municipios, las comarcas, las reas metropolitanas
u otros entes supramunicipales e incluso los entes de mbito inferior al
municipio, aunque evidentemente sus competencias no sern tan amplias
como las de los primeros (municipios, provincias e islas), ya que su mbito
de actuacin no podr limitar las competencias propias de tales entes,
dependiendo de las leyes de las Comunidades Autnomas, la concrecin
de aquellas potestades que le puedan ser atribuidas.
190

Tema 3

Los criterios actualmente predominantes en la Europa Occidental

sobre el rgimen local suelen coincidir con lo anteriormente expuesto, as
la Carta Europea de la Autonoma Local, aprobada por la Conferencia
de Poderes Locales y Regionales del Consejo de Europa, en octubre de
1981, consagra a las colectividades locales como uno de los principales
fundamentos de un Estado democrtico.
Asimismo cabe hacer referencia a la defensa de la autonoma local
como un proceso que se sita dentro de las reformas legislativas derivadas
del Pacto Local y que tiende a cumplir la previsin de la Carta Europea
de la Autonoma Local, con respecto a la creacin de una va jurisdiccional, para que los Entes locales puedan asegurar el libre ejercicio de sus
competencias, y el respeto al principio de autonoma local consagrado en
la Constitucin.
As, la Ley Orgnica 7/1999, de 21 de abril, de modificacin de la Ley
Orgnica 2/79, de 3 de octubre del Tribunal Constitucional, introduce en
nuestro ordenamiento un nuevo proceso constitucional denominado Conflicto en Defensa de la Autonoma Local. Segn establece la Exposicin
de Motivos el nuevo procedimiento abre una va para la defensa especfica de la autonoma local ante el Tribunal Constitucional que permitir
a ste desarrollar la interpretacin de la garanta constitucional de tal
autonoma en el marco de la distribucin territorial del poder.
La citada Ley legitima para la interposicin del conflicto en defensa
de la autonoma local a los municipios, las provincias y las islas, aunque
dicha legitimacin tenga un carcter restringido, ya que, un nico municipio o provincia carece de capacidad para interponer el conflicto, salvo
cuando sea destinatario nico de la ley que pretenda cuestionar.
3.3.2.2. Eleccin democrtica
La autonoma local para su desenvolvimiento precisa de una institucin capaz de hacerla efectiva, la cual por expreso mandato constitucional
ha de ser representativa. Los artculos 140 y 141 del texto constitucional
disponen, como hemos visto, que el gobierno y administracin de los municipios y provincias corresponden, respectivamente, a los Ayuntamientos y
a las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo. Los
Concejales sern elegidos por los vecinos del municipio mediante sufragio
universal, libre, igual, secreto y directo, en la forma establecida en la Ley
Orgnica de Rgimen Electoral, de 19 de junio de 1985. Sin embargo, los
Diputados, sern elegidos entre los propios Concejales, siendo, por tanto,
una eleccin de segundo grado.
El principio de eleccin democrtica exige que la gestin de las
competencias locales est a cargo de rganos integrados por personas
191

Temario

que ostenten una legitimidad basada en un proceso electivo. As pues,

de la lectura del citado artculo 140 se deducen dos regmenes distintos,
uno primero de democracia directa, personificado en el Consejo Abierto,
aplicable a aquellos municipios inferiores a 100 habitantes o a aquellos
otros que tradicionalmente cuenten con este rgimen singular, en donde
el gobierno y administracin municipal corresponde a un Alcalde, elegido entre los vecinos, y a una Asamblea vecinal integrada por todos los
electores, ajustando su funcionamiento a los usos o costumbres locales.
Y un segundo rgimen, que es la frmula preponderante, de democracia
representativa, en donde son los concejales, elegidos por sufragio universal, libre, igual, directo y secreto, los que constituyan el Ayuntamiento,
eligiendo directamente entre los mismos al propio Alcalde, en la primera
sesin constitutiva de Pleno, siendo candidatos a la Alcalda los cabezas
de listas.
En la actualidad, las disposiciones reguladoras de las elecciones
municipales y a Diputados provinciales se encuentran establecidas en la
citada Ley Orgnica de Rgimen Electoral General, pudiendo destacarse,
al efecto, las siguientes notas:
a) El sufragio activo: El sufragio activo para las elecciones municipales ser ejercido por los vecinos del trmino municipal, estando
calificados como tales, los espaoles, mayores de edad, que estn
inscritos en el censo electoral y residan en el municipio, y estn
en posesin de sus derechos polticos, pudiendo gozar de dicho
derecho los residentes extranjeros en Espaa, cuyos respectivos
pases permitan el voto a los espaoles en dichas elecciones, en
los trminos de un Tratado.
b) El sufragio pasivo: El sufragio pasivo ser ejercitado por los
espaoles que poseyendo la cualidad de electores, no se encuentren incursos en las causas de inelegibilidad e incompatibilidad
establecidas en la precitada Ley. A tal efecto, debemos sealar
que la ratificacin por parte de Espaa del Tratado de la Unin
Europea (Maastricht) ha obligado a adaptar nuestro texto constitucional al contenido del citado Tratado, por tal motivo ha sido
necesario llevar a cabo el primer proceso de reforma de nuestra
Constitucin, concretamente del artculo 13, de modo que pueda
autorizarse el ejercicio del sufragio pasivo (ya no slo el sufragio
activo), a aquellos residentes extranjeros originarios de los pases
miembros de la Comunidad Europea.
c) El sistema electoral: Cada trmino municipal constituye una
circunscripcin en la que se elige el nmero de Concejales que
resulte de la aplicacin de una escala. La Ley Orgnica 2/2011
modific el rgimen electoral de los municipios que funcionan en
192

Tema 3

rgimen de concejo abierto de forma que cada trmino municipal

constituye ahora una circunscripcin en la que se elige el nmero
de concejales que resulte de aplicacin de la siguiente escala:
Hasta 100 residentes 3 Concejales, de 101 a 250 residentes 5
Concejales.

El nmero de concejales para el resto de municipios se inicia cinco

concejales para municipios de 101 a 250 residentes finaliza con
el nmero de 25 miembros para aquellos municipios que tengan
una poblacin de derecho entre 50.001 y 100.000 residentes.
Superados los 100.000 residentes se elegir un concejal ms por
cada 100.000 residentes o fraccin, aadindose uno ms cuando
el resultado sea par. A tal efecto, el artculo 179 de la citada Ley
Orgnica determina la siguiente escala:

De 101 a 250..................................
De 251 a 1.000...............................
De 1.001 a 2.000............................
De 2.001 a 5.000............................
De 5.001 a 10.000..........................
De 10.001 a 20.000........................
De 20.001 a 50.000........................
De 50.001 a 100.000......................

5
7
9
11
13
17
21
25

Los Diputados, como vimos anteriormente, no se eligen directamente, sino mediante una eleccin de segundo orden, ya que
sern electores los Concejales elegidos dentro de los municipios
de la provincia, distribuyndose los puestos de Diputados entre
los partidos judiciales existentes en la provincia en razn a la
poblacin, contando al menos cada uno de ellos con un Diputado.
Determinado el nmero de Diputados correspondiente a cada partido judicial, la Junta Electoral de Zona proceder a distribuir los
puestos que correspondan a los partidos polticos en cada partido
judicial, mediante la aplicacin del procedimiento conforme a las
reglas del sistema DHont, segn el nmero de votos obtenido
por cada grupo poltico en el partido judicial.

d) En lo que se refiere a la eleccin de Alcalde, la Constitucin establece dos posibilidades: que sea elegido directamente por los
vecinos o por los Concejales. En el primer caso, que afectar a
los municipios que tradicional y voluntariamente cuenten con
ese singular rgimen de bobierno y administracin y aquellos
otros en los que por su localizacin geogrfica, la mejor gestin
de los intereses municipales u otras circunstancias lo hagan
aconsejable, sern elegidos directamente por los vecinos, siendo
193

Temario

candidato cualquiera de los electores. En el segundo, se elegir

por la mayora absoluta de los votos de los Concejales que integran el Ayuntamiento, entre los candidatos, que sern aquellos
Concejales que encabecen las listas electorales. En caso de no obtener ningn candidato dicha mayora, ser proclamado Alcalde
el Concejal que encabece la lista ms votada en el municipio. En
los municipios comprendidos entre 100 y 250 habitantes sern
candidatos todos los Concejales.

En lo que respecta a la eleccin de Presidente de la Diputacin,

el candidato, que podr ser cualquier Diputado, precisar para
su eleccin la mayora absoluta de los votos de los Diputados en
una primera votacin y la mayora simple en una segunda, caso
de no haber obtenido en la primera dicha mayora.

3.3.2.3. Suficiencia financiera

El principio de autonoma estara vaco de contenido si las Corporaciones Locales no tuvieran suficientes recursos para hacer efectivo la
realizacin de dicho principio. Del articulado de la Constitucin, fundamentalmente de sus artculos 137 y 142, se desprenden tres consecuencias
jurdicas que vamos a analizar:
a) La autonoma financiera, entendida como parte esencial de la
autonoma o capacidad de autogobierno de los Entes locales.
b) El principio de suficiencia financiera en el sentido de que se cuente
con recursos suficientes para prestar los servicios propios de su
competencia.
c) La estructura del sistema de ingresos de las Corporaciones
Locales impuesta por la propia definicin del artculo 142 de la
Constitucin.
La autonoma financiera
La autonoma financiera significa recursos propios y capacidad de
decisin, es decir, que cada Corporacin Local es libre para decidir el
empleo de sus recursos y la forma de emplearlos.
Ejemplos de este principio lo encontramos en la amplia enumeracin
de facultades que pueden ostentar las Corporaciones Locales, en materia financiera y presupuestaria. As, los entes locales podrn ejercer las
siguientes potestades:
a) Potestad reglamentaria: A travs de la cual pueden aprobar,
por s mismos, sin otro control que el de legalidad ejercitado por
194

Tema 3

los Tribunales, las Ordenanzas Fiscales que han de regir la tributacin autnoma local, naturalmente siguiendo, en cuanto a
su procedimiento y contenido, las determinaciones de la Ley de
Haciendas Locales. La potestad tributaria de las Corporaciones
Locales es, por tanto, de carcter derivado, ya que slo podrn
establecer y exigir aquellos tributos que vengan preestablecidos
por la Ley, toda vez que la potestad originaria, segn el artculo
133 de la Constitucin, se residencia en el Estado y se ejercita
por medio de Ley.
b) Potestad de programacin o planificacin: Que se manifiesta en la
capacidad para aprobar y ejecutar sus propios Presupuestos, como
expresin contable de los gastos que el ente local puede realizar y
de los ingresos que se prevean para cubrirlos durante el ejercicio
econmico equivalente a una anualidad. Ahora bien, los entes
locales no son completamente libres a la hora de determinar sus
gastos, ya que tendrn que hacer frente preferentemente a las
obligaciones derivadas de la ley, en especial aquellas de carcter
obligatorio establecidas por el artculo 26 de la Ley de Bases de
Rgimen Local. Desde la perspectiva puramente presupuestaria, y a fin de que tales cartas econmicas respondan a criterios
de uniformidad y generalidad, se introduce la exigencia de un
modelo de estructura presupuestaria como uno de los elementos esenciales de coordinacin, estableciendo el artculo 112 de
la Ley de Bases de Rgimen Local que la Administracin del
Estado determinar con carcter general la estructura de los
presupuestos de las Corporaciones Locales. La uniformidad es
una pieza clave para que cada ente local pueda instrumentalizar
su hacienda particular como componente de un todo, el Estado,
del que forma parte.
c) La potestad sancionadora y de ejecucin forzosa, la de revisin de
oficio de sus propios actos, la de prelaciones y preferencias para
el cobro de los crditos que se le adeudan y la de inembargabilidad de sus bienes y derechos que estn afectos al uso o servicio
pblico: Se completa as el cuadro de potestades, que no son ms
que otras manifestaciones del principio de autonoma financiera,
instrumentos, todos ellos, necesarios para que tales entes puedan
llevar a buen puerto el cumplimiento de sus mltiples competencias.
La suficiencia financiera
Por suficiencia financiera debemos entender que los entes locales
cuenten con los recursos apropiados para hacer frente a sus necesidades.
195

Temario

De esta forma la Constitucin garantiza en su artculo 142 el carcter de

suficiencia, al determinar que: Las Haciendas Locales debern disponer
de los medios suficientes para el desempeo de las funciones que la ley
atribuye a las Corporaciones respectivas.
A lo largo de la evolucin histrica de los entes locales siempre ha
estado presente la falta de dotacin de recursos, situacin que se agrava
cuando tales entes locales pierden dependencia respecto al Estado y
adquieren un techo de competencias de mayor trascendencia que el que
tenan en la etapa precedente. Por tal razn, el principio de suficiencia adquiere un rango constitucional a fin de garantizar la dotacin de recursos
necesarios para que las Corporaciones Locales hagan frente a sus fines.
As pues, la autonoma de los entes locales va a encontrar un camino
efectivo para su realizacin propiciado por unos medios econmicos, a los
que hacemos referencia a continuacin.
Sistema mixto de financiacin
El sistema financiero establecido por la Constitucin en su artculo
142 es de carcter mixto al disponer que las Haciendas Locales... se
nutrirn fundamentalmente de tributos propios y de participacin de los
del Estado y de las Comunidades Autnomas. La Constitucin impone,
por tanto, a las leyes posteriores que desarrollen el sistema financiero
local este carcter mixto, instituyendo la participacin del Estado y de
la Comunidad Autnoma no a modo de subvencin, como podra haber
sucedido en pocas anteriores, sino como un derecho que tienen las Corporaciones Locales a percibir estos recursos. Estas transferencias han de
responder al modelo de participacin o de dotacin de modo que el ente
local pueda prever con suficiente antelacin la cuanta que ha de percibir.
En la estructuracin de los recursos locales se pueden diferenciar
tres grupos: recursos no tributarios, los recursos tributarios y la participacin en tributos del Estado y de las Comunidades Autnomas. La
Ley reguladora de las Haciendas Locales, de 28 de diciembre de 1988,
desarrolla estos tres grupos de recursos a los que se ha hecho referencia,
de la siguiente forma:
a) Recursos no tributarios: Dentro de los recursos no tributarios se
incluyen los que proceden de sus ingresos de derecho privado, los
precios pblicos, los rendimientos de las operaciones de crdito, el
producto de las multas y sanciones y las prestaciones personales
y de transportes.
b) Recursos tributarios: En el campo de los recursos tributarios
coexisten los impuestos, las tasas y las contribuciones especiales.
Respecto a los primeros se implantan tres grandes impuestos
196

Tema 3

de carcter obligatorio: el Impuesto sobre Bienes Inmuebles, el

Impuesto sobre Actividades Econmicas y el Impuesto sobre Vehculos de Traccin Mecnica, y otros dos impuestos de carcter
potestativo: el Impuesto sobre Construcciones, Instalaciones y
Obras y el Impuesto sobre el Incremento del Valor de los Terrenos de Naturaleza Urbana. En cuanto a las tasas, su imposicin
grava bien aquellos servicios o actividades que puedan prestar
la Corporacin Local que no sean susceptibles de ser prestados
o realizados por el sector privado, o bien los casos de utilizacin
especial del dominio pblico. En lo que respecta a las contribuciones especiales debemos indicar que su hecho imponible est
constituido por el beneficio o aumento de valor de los bienes
como consecuencia de la realizacin de obras pblicas o servicios
prestados por las Corporaciones Locales.
c) Participacin en tributos del Estado y de las Comunidades
Autnomas: Finalmente, la participacin de los municipios en
los tributos del Estado se configura a travs de un porcentaje
sobre la recaudacin lquida del Estado expresado a travs de
los Presupuestos Generales del Estado. El importe global de la
participacin se distribuye con arreglo a determinados mdulos,
establecidos en la propia LHL.
3.3.3. Regulacin jurdica
Declarado inconstitucional el artculo 5 de la Ley de Bases de Rgimen Local (Sentencia del Tribunal Constitucional, de 21 de Diciembre
de 1989) por el que se determinaba el sistema de fuentes normativas,
es preciso remitirnos a nuestro texto constitucional para encontrar cual
ser el ordenamiento jurdico regulador del rgimen local. A tal efecto,
debemos sealar tres niveles normativos de diferente alcance: el Estatal:
leyes bsicas; el autonmico: leyes autonmicas y de desarrollo de las del
Estado; y el local: Reglamentos, Ordenanzas y Bandos.
a) Dentro del primer nivel, es decir, el bsico debemos resaltar que
la Constitucin, en su artculo 149.1.18, reserva a la exclusiva
competencia del Estado la regulacin de las bases del rgimen
jurdico de las Administraciones Pblicas, entre las que se encuentra la propia Administracin Local. Dentro de este apartado
se enumeran las siguientes normas de rango legislativo:
Ley de Bases de Rgimen Local, de 2 de abril de 1985.
Texto Refundido de las disposiciones vigentes en esta materia
de rgimen local, de 18 de abril de 1986.

197

Temario

Ley 39/1988 de 28 de Diciembre, reguladora de las Haciendas

Locales (modificada ampliamente por la Ley 51/2002, de 27
de diciembre) y posteriormente derogada por el Real Decreto
Legislativo 2/2004, de 5 de marzo, por el que se aprueba el
texto refundido de la Ley Reguladora de las Haciendas Locales.

Como normas de rango reglamentario, y en ejecucin de la

citada Ley de Bases, se han aprobado, hasta el momento
presente, slo tres Reglamentos, de los seis que deberan
haber sido publicados por el Gobierno, conforme al mandato
contenido en la Disposicin Final Primera de la citada Ley
Bsica, faltando, por tanto, por aprobarse, el de Funcionarios de las Corporaciones Locales, el de Contratacin y el de
Servicios. Los tres Reglamentos aprobados conforme a las
determinaciones de dicha Disposicin Final son los siguientes:

Reglamento de Bienes de las Corporaciones Locales, de 13 de

Junio de 1986.
Reglamento de Poblacin y Demarcacin Territorial, de 11
de Julio de 1986.
Reglamento de Organizacin, Funcionamiento y Rgimen
Jurdico de las Corporaciones Locales, de 28 de Noviembre
de 1986.
No debemos olvidar que a consecuencia del denominado Pacto
Local se han introducido importantes modificaciones en el
citado sistema jurdico, en especial en la citada Ley de Bases
(reforma introducida por la Ley 11/1999), en la Ley Orgnica
de Rgimen Electoral (con la introduccin de la cuestin de
confianza) y en la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional
(conflicto en defensa de la autonoma local).
b) Dentro del segundo nivel, es decir, leyes de las Comunidades Autnomas sobre Rgimen Local, podemos sealar, que el desarrollo
normativo de esta materia depender de la actividad que desarrollen las Asambleas Legislativas de las diferentes Comunidades
Autnomas. As, con carcter general, las diferentes Comunidades Autnomas tienen dictado sus propias normas de ordenacin
del territorio, de demarcacin territorial, de rgimen del suelo,
de relaciones con las Diputaciones Provinciales, de Cmaras de
Cuentas, de Consejos de Municipios, de proteccin de espacios
naturales y del medio ambiente, o incluso, de coordinacin de
policas locales existentes en sus respectivos territorios, entre
otras.
198

Tema 3

c) Dentro del tercer nivel, las Ordenanzas y Reglamentos Locales, representan las manifestaciones efectivas de la potestad
reglamentaria de tales entes, las cuales debern ser ejercidas
con estricta subordinacin a la ley, ya sea estatal o autonmica,
segn el sistema constitucional de distribucin de competencias.
3.3.4. Tipos de entidades locales
La Administracin Local espaola est integrada por una variada
tipologa de entidades, a pesar del principio de uniformidad que caracteriz el rgimen local espaol desde la Constitucin de Cdiz, por influencia del rgimen que naci con la Revolucin Francesa. Sin embargo,
en la actualidad nuestro rgimen local se caracteriza por la diversidad,
propiciada por la nueva estructura territorial del Estado, prevista en la
Constitucin.
La Constitucin espaola, al referirse en el Captulo II de su Ttulo
VIII al rgimen local plantea la posibilidad de que puedan crearse otras
agrupaciones de municipios con independencia de los integrados en la
provincia. Se podrn crear agrupaciones de municipios diferentes de la
provincia expresa su artculo 141, con lo cual se abre la posibilidad de
que junto a los entes locales territoriales por excelencia, como son los
municipios, las provincias y las islas, puedan ampliarse la lista de estas
entidades, con la formacin de entes supramunicipales. E incluso, se
podrn constituir entidades inferiores al municipio cuando se produzcan las circunstancias establecidas en las leyes a fin de que tales entes
inframunicipales puedan ser instituidos.
As, de acuerdo con el artculo 3 de la LBRL son entidades territoriales el Municipio, la Provincia y la Isla en los archipilagos balear y canario.
Gozan, asimismo, de la condicin de entidades locales las entidades de
mbito territorial inferior al municipal, instituidas o reconocidas por las
Comunidades Autnomas, las Comarcas u otras entidades que agrupen
varios Municipios, instituidas por las Comunidades Autnomas de conformidad con esta Ley y los correspondientes Estatutos de Autonoma,
las reas Metropolitanas y las Mancomunidades de Municipios. De esta
manera, podramos realizar la siguiente clasificacin de las entidades
locales:
Entidades locales territoriales
El carcter de entidad local territorial solamente alcanzan el Municipio, la Provincia y la Isla (en los archipilagos balear y canario). Esta
calificacin sirve para atribuir nicamente a estas entidades territoriales
las potestades y privilegios enumerados en el artculo 4.1 de la citada
Ley: reglamentaria y de autoorganizacin, tributaria y financiera, de programacin o planificacin, expropiatoria, sancionadora, de investigacin,
199

Temario

deslinde y recuperacin de oficio de sus bienes, presuncin de legitimidad

y ejecutividad de sus actos, ejecucin forzosa e inembargabilidad; en fin,
prelacin y preferencia en el cobro de crditos. Estn legitimadas, adems,
para la impugnacin de disposiciones o actos de las Administraciones
del Estado o de las Comunidades Autnomas que lesionen su autonoma
as como la impugnacin ante el Tribunal Constitucional de las leyes
del Estado o de las Comunidades Autnomas que se entienda lesionan
la autonoma local. Estos tres tipos de entidades locales territoriales
municipios, provincias e islas ofrecen, a su vez, distintas modalidades
de rgimen jurdico, que precisaremos a continuacin:
a) Los municipios: Originalmente, la LBRL estableca un rgimen
jurdico uniforme para todos los municipios. Pero es obvio que
sus exigencias organizativas son muy distintas en funcin de
su dimensin poblacional: la organizacin de un municipio de
doscientos habitantes no puede ser la misma, lgicamente, que
la de una conurbacin de ms de un milln de habitantes. De ah
que la legislacin haya diversificado progresivamente su rgimen
jurdico en funcin del tamao de cada una de las poblaciones.
As, de menor a mayor puede distinguirse en la actualidad las
siguientes modalidades:
Para los micromunicipios que tradicional y voluntariamente
cuenten con ese singular rgimen de gobierno y administracin (concejo abierto) as como aquellos otros en los que por
su localizacin geogrfica, la mejor gestin de los intereses
municipales u otras circunstancias lo hagan aconsejable, la
LBRL permite un modelo muy simplificado de organizacin
denominado concejo abierto.
El segundo tipo de organizacin es el que podramos denominar de rgimen comn, siendo aplicable a todos los
municipios que no pertenezcan a las dos categoras que se
mencionan a continuacin.
La Ley 57/2003, de 16 de diciembre, de medidas para la modernizacin del gobierno local, estableci un rgimen diferenciado
para las llamadas grandes ciudades: una categora flexible,
que se aplica a todos los municipios cuya poblacin exceda
de 250.000 habitantes, as como a los que sean capitales de
provincia, capitales autonmicas o sede de las instituciones
autonmicas (aunque no alcancen dicha poblacin); pero
que tambin puede aplicarse a los municipios de poblacin
superior a 75.000 habitantes que presenten circunstancias
econmicas, sociales, histricas o culturales especiales, siempre que lo decida el parlamento autonmico correspondiente,
a iniciativa de los respectivos ayuntamientos.
200

Tema 3

Por ltimo, mediante leyes especiales se ha dotado de un

rgimen singular, distinto del de grandes ciudades a los
dos mayores municipios de Espaa, Madrid (Ley 22/2006, de
4 de julio) y Barcelona (Ley de Catalua 22/1998, de 30 de
diciembre, y Ley 1/2006, de 13 de marzo).
b) Las Provincias: Las provincias tampoco responden a un modelo
uniforme pudiendo distinguirse entre ellas los siguientes sistemas organizativos:
El rgimen comn, paralelo al de los municipios, siendo aplicable a todas las provincias distintas de las que se enumeran
a continuacin y que disfrutan de un rgimen diferenciado.
El primero y ms tradicional de los regmenes provinciales
especiales es el aplicable a las provincias de la Comunidad
Autnoma del Pas Vasco, denominadas en su Estatuto
de Autonoma Territorios Histricos cuya organizacin
y competencias se asemejan a las de la propia Comunidad
Autnoma a la que pertenecen.
La segunda especialidad afecta a las Comunidades Autnomas uniprovinciales, esto es, a aquellas cuyo territorio
coincide exactamente con el de una sola de las provincias
tradicionales: Principado de Asturias, Cantabria, Navarra,
La Rioja, Murcia y Madrid. Su peculiaridad radica en la
inexistencia de instituciones provinciales, de manera que
sus competencias son asumidas por las de la Comunidad
Autnoma respectiva.
Por ltimo, poseen tambin una organizacin provincial especfica los dos archipilagos que forman parte del territorio
espaol. De ellos, el de las Islas Baleares integra una sola
provincia y, por tanto, podra encuadrarse en la categora
anterior (por lo que carece, por as decir, de instituciones
provinciales), si bien se diferencia de ella por la organizacin
peculiar que tienen las diferentes islas que forman el archipilago. El archipilago canario, en cambio, est formado por
dos provincias, cada una de las cuales dispone, como rgano
de pura representacin, de una Mancomunidad Interinsular;
las competencias de la provincia se distribuyen internamente
entre los rganos de la Comunidad Autnoma de Canarias y
los de cada una de sus islas.
c) Las islas: La referencia a la isla como una de las entidades locales
territoriales se justifica en la circunstancia de ser frmula organizatoria alternativa a la provincia: ms exactamente, al modo
201

Temario

ordinario de gobierno de la provincia, representado por la Diputacin Provincial. En todo caso, la isla es un concepto jurdico que
no guarda correlacin exacta con la realidad geogrfica que evoca
ya que no todas las islas, en sentido geogrfico, son entidades
locales territoriales: no lo son, desde luego, las islas e islotes del
litoral peninsular espaol (como las Columbretes, las islas Ces,
Alborn o el Pen de Vlez de la Gomera, entre otras muchas),
ni los islotes pertenecientes a los dos archipilagos (como Cabrera,
Vedra, Conejera y Dragonera, en Baleares, y Alegranza, Roque
del Este, Roque del Oeste, Mompea, Montaa Clara y Lobos,
en Canarias); pero tampoco merecen esta consideracin islas de
una cierta dimensin y dotadas de poblacin permanente, que
forman una unidad administrativa (una isla en sentido jurdico)
con la ms prxima (como Formentera, perteneciente a Ibiza, y
la isla Graciosa, perteneciente a Lanzarote).
Entidades locales sin ms
Con la condicin de ente local, sin ms, se configuran las entidades
de mbito territorial inferior al municipio instituidas o reconocidas por
las Comunidades Autnomas (nos referimos a las denominadas entidades inframunicipales comnmente conocidas con el nombre de caseros,
pedanas, aldeas, parroquias u otros anlogos); las comarcas u otras
entidades que agrupen varios municipios; las reas metropolitanas y las
mancomunidades de municipios. La LBRL no atribuye a estas entidades
el conjunto de privilegios y potestades propias de los entes territoriales
que hemos visto en el prrafo anterior, sino que remite a la legislacin de
las Comunidades Autnomas la concrecin de cules de estas potestades
y privilegios pueden stas ostentar.
Otras entidades
No tienen carcter de entidad local, pero la jurisprudencia les ha
asignado la condicin de persona jurdica de organizacin corporativa y
de inters pblico, otras entidades, cuya regulacin tradicional se respeta
de acuerdo con el artculo 37 del Texto Refundido de Rgimen Local el
cual establece que las Entidades conocidas con las denominaciones de
Mancomunidades o Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra, o de Ciudad y Tierra, Asocios, Reales Seoros, Universidades, Comunidades de
Pastos, Leas, Aguas, y otras anlogas, continuarn rigindose por sus
normas consuetudinarias o tradicionales y, sin perjuicio de la autonoma
de que disfrutan, debern ajustar su rgimen econmico a lo prescrito en
la legislacin de rgimen local sobre formacin de presupuestos y rendicin
de cuentas, liquidaciones, inventarios y balances.
202

Tema 3

Por lo tanto, junto a la configuracin constitucional de la organizacin

territorial del Estado, que se instituye en una distribucin vertical del
poder pblico, dividido entre entidades de diferente nivel, el Estado, como
titular de la soberana, las Comunidades Autnomas, caracterizadas por
su autonoma poltica y los entes locales integrados por las provincias,
las islas y los municipios, dotados de autonoma administrativa, concurren otras entidades locales, que configuran la complejidad territorial de
nuestro Estado. Si bien, correspondern a las diferentes Comunidades
Autnomas la concrecin de estas entidades territoriales, de acuerdo con
sus propias leyes sobre rgimen local.
3.4. Las Comunidades Autnomas
3.4.1. Introduccin
Las nacionalidades y las regiones son realidades sociales que existen en Espaa. Constitucionalmente no se sealan las diferencias entre
unas y otras ni se delimita el territorio de cada una de ellas. La Comunidad Autnoma es la forma jurdica para que esa nacionalidad o regin
adquiera personalidad jurdico-pblica, en cuanto que forma parte de la
organizacin del Estado. Se califican, en base a lo dispuesto en el artculo
137 de la Constitucin, como entes territoriales que gozan de autonoma
para la gestin de sus propios intereses.
Las Comunidades Autnomas son tanto la negacin del Estado estructurado federalmente, como del Estado unitario centralizado. Ejercen
un papel fundamental de descentralizacin poltica, al ostentar competencias de autogobierno y gestionar las atribuidas estatutariamente. De
este modo, puede definirse el Estado autonmico (V. Escuin. 1994; p. 85)
como la forma de organizacin territorial del Estado basada en la idea
de distribucin de la titularidad de los poderes pblicos.
3.4.2. Principios de constitucin
3.4.2.1. Principio de voluntariedad
La autonoma se configura en la Constitucin espaola como un
derecho (art. 2. ...y reconoce y garantiza el derecho a la autonoma de
las nacionalidades y regiones...). Rige, pues, el principio de voluntariedad, por el que el acceso se deja a la libre iniciativa de las mismas. Esto
es, aquellos territorios que renan las caractersticas establecidas en la
Constitucin, gozan de libertad para acceder a la autonoma prevista en la
misma. En tal sentido y de acuerdo con lo dispuesto en los artculos 143 y
144 de la Constitucin. Podrn constituirse en Comunidades Autnomas:

203

Temario

a) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales

y econmicas comunes.
b) Los territorios insulares.
c) Las provincias con entidad regional histrica o regiones uniprovinciales.
d) Los territorios cuyo mbito territorial no supere el de una provincia y carezcan de entidad regional histrica, en clara alusin
a las ciudades de Ceuta y Melilla.
e) Los territorios que no estn integrados en la organizacin provincial, supuesto pensado para el territorio de Gibraltar.
Las Comunidades Autnomas podrn celebrar convenios entre s
para la gestin y prestacin de servicios propios de las mismas. Igualmente, podrn suscribir acuerdos de cooperacin, exigindose, en este
caso, la previa autorizacin de las Cortes Generales.
Este principio de voluntariedad, no obstante, tiene dos lmites establecidos constitucionalmente. El primero en el artculo 144.c), en el
supuesto de que las Cortes Generales, mediante ley orgnica, sustituyan
la iniciativa de las Corporaciones locales para la constitucin de la Comunidad Autnoma. El segundo en el artculo 145.1, cuando prohbe la
federacin de Comunidades Autnomas (en ningn caso se admitir la
federacin de Comunidades Autnomas).
3.4.2.2. Principio de igualdad
La igualdad es uno de los principios bsicos del orden constitucional,
consagrado con carcter general en su artculo 1 (Espaa se constituye
en un Estado social y democrtico de Derecho, que propugna como valores
superiores de su ordenamiento jurdico la libertad, la justicia, la igualdad y el pluralismo poltico). Este principio se objetiviza como derecho
fundamental en el artculo 14 (los espaoles son iguales ante la Ley, sin
que pueda prevalecer discriminacin alguna por razn de nacimiento,
raza, sexo, religin, opinin o cualquier otra condicin o circunstancia
personal o social).
La Constitucin pone especial cuidado en evitar que el principio de
igualdad pueda romperse a travs de las disposiciones de los Estatutos
de Autonoma. El ejercicio del autogobierno es incompatible, por tanto,
con el establecimiento de desigualdades jurdicas, sea entre las propias
comunidades, sea entre los ciudadanos individualmente considerados.
La igualdad jurdica entre las Comunidades Autnomas se reconoce
en el artculo 138.2 (las diferencias entre los Estatutos de las distintas
204

Tema 3

Comunidades Autnomas no podrn implicar, en ningn caso, privilegios

econmicos o sociales); y se garantiza mediante el mecanismo establecido en el artculo 150.3, que permite a las Cortes Generales el impedir la
creacin de situaciones discriminatorias de unas comunidades frente a
otras, mediante la aprobacin de leyes de armonizacin (el Estado podr
dictar leyes que establezcan los principios necesarios para armonizar las
disposiciones normativas de las Comunidades Autnomas, an en el caso
de materias atribuidas a la competencia de stas, cuando as lo exija el
inters general. Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta
de cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad).
En lo relativo a la igualdad individual, cualquiera que sea la Comunidad Autnoma donde se resida o a la que se pertenezca, el artculo
139 establece que todos los espaoles tienen los mismos derechos y obligaciones en cualquier parte del territorio del Estado, sin que ninguna
autoridad pueda adoptar medidas que directa o indirectamente obstaculicen la libertad de circulacin y establecimiento de las personas y la
libre circulacin de los bienes en todo el territorio espaol. Este principio
viene recogido, a efectos fiscales, en el artculo 157.2, que prohbe a las
Comunidades Autnomas establecer medidas tributarias sobre bienes
situados fuera de su territorio o que supongan obstculo para la libre
circulacin de mercancas o servicios.
Este principio se salvaguarda, igualmente, mediante la atribucin de
competencias exclusivas al Estado, para la regulacin de las condiciones
bsicas que garanticen la igualdad de todos los espaoles en el ejercicio
de los derechos y en el cumplimiento de los deberes constitucionales (art.
149.1.1 de la Constitucin).
3.4.2.3. Principio de solidaridad
Si la Constitucin proclama como uno de sus valores superiores la
igualdad y la interdiccin de privilegios discriminatorios, tanto entre los
ciudadanos como entre las propias regiones y nacionalidades, es obvio
que, al propio tiempo, contempla una situacin de hecho marcada por
profundas desigualdades econmicas y sociales (J. Leguina. 1984). De
ah que el derecho a la autonoma que asiste a todas las Comunidades,
en base al artculo 2, se complemente con el deber de solidaridad entre
todas ellas.
La Constitucin pretende que el modelo de organizacin autonmica
del Estado sirva efectivamente para configurar un sistema de produccin y distribucin de la riqueza ms justo y equilibrado, entre todas las
Comunidades que lo componen (art. 138.1 CE el Estado garantiza la
realizacin efectiva del principio de solidaridad consagrado en el artculo 2 de la Constitucin, velando por el establecimiento de un equilibrio
205

Temario

econmico, adecuado y justo entre las diversas partes del territorio espaol, y atendiendo en particular a las circunstancias del hecho insular).
Para asegurar esta garanta el Estado cuenta con el mecanismo de la
planificacin econmica (arts. 40.1 y 131 CE), y, de forma particular,
mediante la creacin del Fondo de Compensacin previsto en el artculo
158.2 (con el fin de corregir desequilibrios econmicos interterritoriales
y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituir un Fondo de
Compensacin con destino a gastos de inversin, cuyos recursos sern
distribuidos por las Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas
y provincias, en su caso).
Indica V. Escuin, que el principio de solidaridad aade al sistema
autonmico las notas de equilibrio e integracin. Estas cumplen una doble
funcin: como lmite negativo de la actuacin de las Comunidades Autnomas, de forma que la persecucin de los propios intereses no suponga
un atentado a los generales o a los de otra Comunidad, y positivamente,
como medio para el establecimiento de un equilibrio adecuado y justo
entre los diversos territorios del Estado.
3.4.3. Procedimientos de constitucin
La Constitucin prev cuatro tipos diferentes de procesos autonmicos. El procedimiento ordinario de los artculos 143.2 y 146. El
procedimiento agravado del artculo 151. El procedimiento privilegiado
de la Disposicin Transitoria Segunda y el artculo 151. Y, por ltimo,
los procedimientos especiales, regulados en el artculo 144 y en las Disposiciones Transitorias referidas a Navarra y a las ciudades de Ceuta y
Melilla. Pasamos a continuacin a referirnos a cada uno de estos procesos
de constitucin de las Comunidades Autnomas.
3.4.3.1. Procedimiento ordinario
Se encuentra regulado en los artculos 143.2 y 146 y las Disposiciones Transitorias Primera y Tercera. La iniciativa corresponde a todas
las Diputaciones interesadas, al rgano interinsular correspondiente y
a las dos terceras partes de los municipios cuya poblacin represente, al
menos, la mayora del censo electoral de cada provincia o isla.
Para en los supuestos de que exista algn tipo de ente preautonmico,
se prev la sustitucin de la iniciativa de las Diputaciones por la de aqul.
Iniciado el proceso (art. 146 CE), se procede a la elaboracin del proyecto de Estatuto. Para ello se crea una Asamblea mixta integrada por los
diputados provinciales de las provincias afectadas y los parlamentarios
(diputados y senadores) en ellas electos. Una vez redactado el proyecto
de Estatuto, ste es remitido a las Cortes Generales para su aprobacin,
siendo tramitado como Ley Orgnica.
206

Tema 3

3.4.3.2. Procedimiento agravado

En el supuesto del artculo 151 de la Constitucin, la iniciativa
corresponde a las mismas instituciones que en el apartado anterior
(Diputaciones interesadas u rgano interinsular), con la salvedad que
la iniciativa debe ser adoptada por, al menos, tres cuartas partes de los
municipios de cada provincia o isla que supongan, en todo caso, la mayora
del censo electoral en cada una de ellas. Los acuerdos de iniciativa deben
ser remitidos al Gobierno con el fin de que ste acredite tal iniciativa.
Una vez acreditada, sta se ratifica mediante referndum convocado por
el Gobierno. Para ello se exige la mayora absoluta del censo electoral de
cada una de las provincias.
Cumplidos los anteriores trmites, el Gobierno procede a la convocatoria de una Asamblea encargada de redactar el proyecto de Estatuto.
Esta Asamblea est compuesta por los parlamentarios electos en las
provincias de la Comunidad autnoma.
Aprobado el texto de Estatuto, ste se remite a la Comisin Constitucional del Congreso, que negociar con la Asamblea proponente la
fijacin definitiva del texto. Una vez fijado, debe ratificarse mediante
referndum por la poblacin de las provincias afectadas, y por el Congreso
de los Diputados y el Senado, y someterse al Rey para su sancin.
En el supuesto de no llegarse a un acuerdo, el texto remitido por la
Asamblea se tramita como proyecto de ley orgnica, que una vez aprobado
por las Cortes se somete a referndum, necesitndose para su aprobacin
la mayora relativa.
3.4.3.3. Procedimiento privilegiado
Constituye una variante del anterior proceso (art. 151 y Disposicin
transitoria segunda CE). Consiste en una abreviacin del anterior procedimiento, y solo puede ser utilizado por las nacionalidades y regiones
que en el pasado hubiesen plebiscitado favorablemente sus Estatutos de
autonoma y cuenten con rganos preautonmicos.
3.4.3.4. Procedimientos especiales
Con esta denominacin se incluyen los previstos en el artculo 144,
en relacin con las Disposiciones Transitorias Cuarta y Quinta de la
Constitucin. Tienen como principal caracterstica la excepcionalidad y
la intervencin preceptiva de las Cortes Generales.
Se trata de supuestos en que no existe iniciativa de las Corporaciones
Locales (casos de Madrid, que no cumple con los requisitos del artculo
143.1, Ceuta y Melilla).
207

Temario

3.4.4. Organizacin
La creacin de las Comunidades Autnomas comporta (artculo
147.2.c de la Constitucin) la aparicin de un aparato administrativo
propio, a travs del cual aqullas administran las materias sobre las
que poseen competencias. Ello plantea no pocos problemas, dado que la
organizacin territorial del Estado exige un nivel de coordinacin entre
las distintas Administraciones pblicas. Las Comunidades Autnomas
debern establecer relaciones de coordinacin con la Administracin del
Estado, las dems Administraciones Autonmicas, locales y provinciales.
Sin perjuicio de que la Constitucin reserva este modelo de organizacin a las Comunidades Autonmicas del artculo 151, el artculo 152
establece un modelo organizativo autonmico, que en mayor o menor medida, se reproduce en gran parte de ellas. Este modelo sigue el esquema
de divisin tripartita de poderes, caracterstica del Estado de Derecho.
3.4.4.1. La Asamblea legislativa
La Asamblea legislativa se constituye como el rgano de representacin del pueblo de cada Comunidad que ejerce igualmente la potestad
legislativa limitada materialmente por las materias sobre las que el
Estatuto de Autonoma le atribuye competencia; y formalmente al venir
vinculada por la legislacin estatal en los supuestos de competencias
compartidas. Al igual que las leyes estatales, nicamente son susceptibles de control de constitucionalidad por razones materiales, formales y
de competencia. Sus miembros son elegidos por sufragio universal, con
arreglo a un sistema de representacin proporcional que asegure, adems,
la representacin de las diversas zonas del territorio. Su estructura unicameral queda a la regulacin de los diferentes Estatutos, con respeto a los
principios constitucionales. La funcin que tienen encomendada, obliga,
al igual que a los miembros de las Cortes Generales a que dispongan de
determinadas garantas para asegurar su independencia e imparcialidad.
Los parlamentarios autonmicos no estn sujetos a mandato imperativos,
y gozan de inviolabilidad por las opiniones vertidas en el ejercicio de su
cargo. Igualmente, durante su mandato no podrn ser detenidos por actos delictivos cometidos en el territorio de su Comunidad salvo caso de
flagrante delito. La decisin sobre su inculpacin, prisin, procesamiento
y juicio corresponder al Tribunal Superior de Justicia de la respectiva
Autonoma. La responsabilidad penal por los hechos cometidos fuera de
su territorio se exigir ante la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
3.4.4.2. El Consejo de Gobierno
El Poder Ejecutivo se encomienda a un Consejo de Gobierno. Sus
funciones son tanto ejecutivas como administrativas. El Consejo de Go 208

Tema 3

bierno es un rgano colegiado sobre el que recae la potestad ejecutiva y

reglamentaria, as como la direccin de la Administracin autonmica.
Est compuesto por su Presidente y los Consejeros, segn la denominacin
que adopten en cada Comunidad, as como, en su caso, los Vicepresidentes.
3.4.4.3. El Presidente de la Comunidad Autnoma
El Presidente de la Comunidad Autnoma es elegido por la Asamblea
y nombrado por el Rey, correspondindole tanto la direccin del Consejo
de Gobierno, como la suprema representacin de la Comunidad Autnoma
y la ordinaria del Estado en aqulla (art. 152.1 CE). El Presidente de la
Comunidad ostenta, a su vez, la presidencia del Gobierno autonmico.
En esta doble calidad adquiere una especial significacin, al simbolizar
la unidad del ordenamiento comunitario y del estatal. Como el ms
alto representante de la respectiva Comunidad Autnoma simboliza la
unidad de la misma, y por tanto ostenta su representacin legal. Como
representante ordinario del Estado, lo es del conjunto de los poderes del
Estado. En cuanto Presidente del rgano de Gobierno autonmico, dirige
su actuacin poltica y coordina sus acciones. El Presidente y los miembros del Consejo de Gobierno, al igual que en el Estado, son polticamente
responsables ante la Asamblea, por medio de los procedimientos y con
las consecuencias previstas en cada Estatuto.
3.4.4.3. Otras instituciones
Un Tribunal Superior de Justicia culminar (art. 152.1 CE) la organizacin judicial en el mbito territorial de la Comunidad Autnoma,
sin perjuicio de la jurisdiccin que corresponde al Tribunal Supremo del
Estado. En este punto, es necesario precisar que el artculo 149.1.5 define
como materia exclusiva del Estado la Administracin de Justicia, por lo
que debemos concluir que el Tribunal Superior de Justicia es un rgano
estatal, cuya organizacin viene determinada, como ya hemos visto, por
la Ley Orgnica del Poder Judicial. El Tribunal Superior de Justicia ser
competente para conocer de los litigios que tengan su causa en el derecho
de la respectiva Comunidad. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artculo 123
(jurisdiccin estatal del Tribunal Supremo), queda configurado como una
ltima instancia, al agotarse stas ante los rganos judiciales radicados
en el mismo territorio de la Comunidad Autnoma en donde se ubicase
el rgano competente de la primera instancia.
El Delegado del Gobierno (art. 154 CE) se constituye como rgano
de coordinacin del Estado y la Comunidad Autnoma. Posee una doble
funcin: dirige la Administracin del Estado en el territorio de la Comunidad Autnoma de que se trate. En segundo trmino, coordina, cuando
proceda, la Administracin del Estado con la propia de cada Comunidad.
209

Temario

3.4.5. Competencias
3.4.5.1. Introduccin
No basta con proclamar el derecho a la autonoma poltica de las Comunidades Autnomas que integran el Estado. Se precisa, adems, para
que la autonoma poltica sea realmente tal y no una simple operacin de
descentralizacin administrativa, que ese derecho est dotado de unos
poderes distintos e independientes de los que corresponden al Estado.
Como dice Martn Mateo, el tema ms problemtico del rgimen
autonmico se centra en el aspecto de las competencias, motivado por la
indefinicin de la Constitucin y las ambiciosas declaraciones estatutarias. Por tal razn y a fin de esclarecer esta problemtica, siguiendo al
autor citado, podemos clasificar las competencias de las Comunidades
Autnomas en integrales y compartidas.
a) Competencias integrales: seran aquellas sobre las que a uno de
los dos rdenes (autonmico o estatal) le corresponde la totalidad
de las funciones. Por ejemplo: el sistema monetario que ntegramente corresponde al Estado o la ordenacin del territorio, el
urbanismo o la vivienda que especficamente le compete a las
Comunidades Autnomas.
b) Competencias compartidas: sobre una misma materia coinciden
competencias de distintos entes territoriales, por ejemplo la
proteccin del medio ambiente o la conservacin del patrimonio
monumental.
Siguiendo nuestro texto constitucional la divisin de las competencias
se agrupan bajo los criterios de la exclusividad: el artculo 148 enumera
aquellas competencias que pueden ser asumidas por las Comunidades
Autnomas, mientras que el artculo 149 alude a aquellas materias que
son competencia exclusiva del Estado, aunque con la correccin de que
aquellas Comunidades Autnomas de autonoma plena podrn ampliar
sucesivamente sus competencias dentro del marco establecido por dicho
artculo.
No obstante lo anteriormente expuesto, si bien las competencias del
Estado (las del artculo 149) les vienen conferidas directamente, las de las
Comunidades Autnomas precisarn de un pronunciamiento previo por
parte de las mismas a fin de que declaren expresamente en sus propios
Estatutos que las asumen; por ello, las competencias del artculo 148 son
competencias denominadas de atribucin.
Debemos indicar que la Constitucin, a modo de cierre, en su artculo
149 seala tres precisiones que deben ser tomadas en cuenta: Por un lado,
se precisa que las materias no atribuidas expresamente al Estado por
esta Constitucin podrn corresponder a las Comunidades Autnomas,
en virtud de sus respectivos Estatutos. Por otro, a sensu contrario se
210

Tema 3

determina que la competencia sobre las materias que no se hayan asumido

por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado. Y por ltimo,
se indica que, las normas del Estado prevalecern, en caso de conflicto,
sobre las de las Comunidades Autnomas en todo lo que no est atribuido
a la exclusiva competencia de stas. Por ello, las normas autonmicas que
regulen materias de exclusiva competencia de las mismas s prevalecern
sobre las del Estado. En cualquier caso, el derecho estatal ser supletorio
del derecho de las Comunidades Autnomas.
El profesor Santamara Pastor, al tratar de las competencias del
Estado y de las Comunidades Autnomas, alude a un sistema de doble
lista y de doble clusula residual. De doble lista porque la Constitucin
establece dos listas de competencias, las del artculo 149 de exclusiva titularidad estatal y las del artculo 148 para las Comunidades Autnomas.
En cuanto a la doble clusula residual debemos entender que, por un lado,
las Comunidades Autnomas pueden asumir mediante sus Estatutos
todas aquellas competencias que no se encuentren en ninguna de las dos
listas citadas, y por otro lado, en cuanto a la otra clusula residual, en
este caso de signo opuesto, correspondern al Estado las competencias
sobre las materias que no se hayan asumido por los correspondientes
Estatutos de Autonoma.
3.4.5.2. Competencias exclusivas del Estado
El artculo 149.1 de la Constitucin reserva al Estado la competencia
exclusiva sobre las materias enumeradas en el mismo en 32 apartados
(el Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias...).
Estas materias comprenden no solo las reservadas al poder central, sino
a una combinacin de materias y de facultades jurdicas, que en muchos
casos podrn ser compartidos con las Comunidades Autnomas, cuando
as se prevea en los distintos apartados de este artculo.
Se puede distinguir entre materias reservadas de forma exclusiva
al Estado en su integridad. Son las mencionadas en el artculo 149 sin
posteriores precisiones. Sobre stas la competencia se extiende, tanto
para legislar como para prestar y gestionar los servicios administrativos pertinentes. De entre las que se atribuye la titularidad en exclusiva
al Estado, podemos destacar las siguientes: nacionalidad, inmigracin,
emigracin, extranjera y derecho de asilo (apdo. 2); relaciones internacionales (apdo. 3); defensa y fuerzas armadas (apdo. 4); administracin
de justicia (apdo. 5); rgimen aduanero y arancelario y comercio exterior
(apdo. 10); sistema monetario, divisas, cambio y convertibilidad (apdo.
11); determinacin de la hora oficial (apdo.12); hacienda general y deuda
del Estado (apdo.14); sanidad exterior (apdo. 16); marina mercante y
abanderamiento de buques, iluminacin de costas y seales martimas,
puertos de inters general (apdo. 20), etc.
211

Temario

Junto a las anteriores materias existen otras, en el mismo artculo

149.1, susceptibles de ser compartidas, en diverso grado, entre el poder
central y las Comunidades Autnomas. Son aqullas en las que el Estado
se reserva la facultad de legislar, dejando a las Comunidades Autnomas
su ejecucin o su desarrollo normativo, o ambas a la vez. Entre las competencias concurrentes del artculo 149.1, podemos sealar las siguientes:
legislacin procesal (apdo. 6); legislacin laboral (apdo. 7); legislacin
civil, obligaciones contractuales, fuentes del derecho (apdo. 8); crdito,
banca y seguros (apdo. 11); planificacin general de la actividad econmica
(apdo. 13); investigacin cientfica y tcnica (apdo. 15); sanidad (apdo.
16); seguridad social (apdo. 17); Administraciones pblicas, funcionarios,
procedimiento administrativo, contratos y concesiones administrativas
(apdo. 18); pesca martima (apdo. 19); medio ambiente (apdo. 23); minas
y energa (apdo. 25); medios de comunicacin social (apdo. 27); archivos,
bibliotecas y museos (apdo. 28); seguridad pblica (apdo. 29); educacin
(apdo. 30), etc. La competencia exclusiva a favor del Estado se extender,
tambin, a todas aquellas materias que, pudiendo hacerlo, no hayan sido
asumidas como propias por los respectivos Estatutos de Autonoma, en
virtud de la clusula residual contenida en el apartado 3 del artculo 149.
Por su importancia en el presente Tema redactamos dicho artculo
149 ntegramente:
1. El Estado tiene competencia exclusiva sobre las siguientes materias:
1. La regulacin de las condiciones bsicas que garanticen la
igualdad de todos los espaoles en el ejercicio de los derechos
y en el cumplimiento de los deberes constitucionales.
2. Nacionalidad, inmigracin, emigracin, extranjera y derecho
de asilo.
3. Relaciones internacionales.
4. Defensa y Fuerzas Armadas.
5. Administracin de Justicia.
6. Legislacin mercantil, penal y penitenciaria; legislacin
procesal, sin perjuicio de las necesarias especialidades que
en este orden se deriven de las particularidades del derecho
sustantivo de las Comunidades Autnomas.
7. Legislacin laboral; sin perjuicio de su ejecucin por los rganos de las Comunidades Autnomas.
8. Legislacin civil, sin perjuicio de la conservacin, modificacin
y desarrollo por las Comunidades Autnomas de los derechos
212

Tema 3

civiles, forales o especiales, all donde existan. En todo caso,

las reglas relativas a la aplicacin y eficacia de las normas
jurdicas, relaciones jurdico-civiles relativas a las formas de
matrimonio, ordenacin de los registros e instrumentos pblicos, bases de las obligaciones contractuales, normas para
resolver los conflictos de leyes y determinacin de las fuentes
del derecho, con respeto, en este ltimo caso, a las normas de
derecho foral o especial.
9. Legislacin sobre propiedad intelectual e industrial.
10. Rgimen aduanero y arancelario; comercio exterior.
11. Sistema monetario: divisas, cambio y convertibilidad; bases
de la ordenacin de crdito, banca y seguros.
12. Legislacin sobre pesas y medidas, determinacin de la hora
oficial.
13. Bases y coordinacin de la planificacin general de la actividad
econmica.
14. Hacienda general y Deuda del Estado.
15. Fomento y coordinacin general de la investigacin cientfica
y tcnica.
16. Sanidad exterior. Bases y coordinacin general de la sanidad.
Legislacin sobre productos farmacuticos.
17. Legislacin bsica y rgimen econmico de la Seguridad
Social, sin perjuicio de la ejecucin de sus servicios por las
Comunidades Autnomas.
18. Las bases de rgimen jurdico de las Administraciones pblicas y del rgimen estatutario de sus funcionarios que, en
todo caso, garantizarn a los administrados un tratamiento
comn ante ellas; el procedimiento administrativo comn, sin
perjuicio de las especialidades derivadas de la organizacin
propia de las Comunidades Autnomas; legislacin sobre
expropiacin forzosa; legislacin bsica sobre contratos y
concesiones administrativas y el sistema de responsabilidad
de todas las Administraciones pblicas.
19. Pesca martima, sin perjuicio de las competencias que en la
ordenacin del sector se atribuyan a las Comunidades Autnomas.
20. Marina mercante y abanderamiento de buques; iluminacin
de costas y seales martimas; puertos de inters general;
213

Temario

aeropuertos de inters general; control del espacio areo,

trnsito y transporte areo, servicio meteorolgico y matriculacin de aeronaves.
21. Ferrocarriles y transportes terrestres que transcurran por
el territorio de ms de una Comunidad Autnoma; rgimen
general de comunicaciones; trfico y circulacin de vehculos
de motor; correos y telecomunicaciones; cables areos, submarinos y radiocomunicacin.
22. La legislacin, ordenacin y concesin de recursos y aprovechamientos hidrulicos cuando las aguas discurran por ms
de una Comunidad Autnoma, y la autorizacin de instalaciones elctricas cuando su aprovechamiento afecte a otra
Comunidad o el transporte de energa salga de su mbito
territorial.
23. Legislacin bsica sobre proteccin del medio ambiente, sin
perjuicio de las facultades de las Comunidades Autnomas
de establecer normas adicionales de proteccin. La legislacin bsica sobre montes, aprovechamientos forestales y vas
pecuarias.
24. Obras pblicas de inters general o cuya realizacin afecte a
ms de una Comunidad Autnoma.
25. Bases de rgimen minero y energtico.
26. Rgimen de produccin, comercio, tenencia y uso de armas y
explosivos.
27. Normas bsicas del rgimen de prensa, radio y televisin y,
en general, de todos los medios de comunicacin social, sin
perjuicio de las facultades que en su desarrollo y ejecucin
correspondan a las Comunidades Autnomas.
28. Defensa del patrimonio cultural, artstico y monumental espaol contra la exportacin y la expoliacin; museos, bibliotecas
y archivos de titularidad estatal, sin perjuicio de su gestin
por parte de las Comunidades Autnomas.
29. Seguridad pblica, sin perjuicio de la posibilidad de creacin
de policas por las Comunidades Autnomas en la forma que
se establezca en los respectivos Estatutos en el marco de lo
que disponga una ley orgnica.
30. Regulacin de las condiciones de obtencin, expedicin y homologacin de ttulos acadmicos y profesionales y normas
bsicas para el desarrollo del artculo 27 de la Constitucin,
a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones de los
poderes pblicos en esta materia.
214

Tema 3

31. Estadstica para fines estatales.

32. Autorizacin para la convocatoria de consultas populares por
va de referndum.
2. Sin perjuicio de las competencias que podrn asumir las Comunidades Autnomas, el Estado considerar el servicio de la cultura
como deber y atribucin esencial y facilitar la comunicacin
cultural entre las Comunidades Autnomas, de acuerdo con ellas.
3. La materias no atribuidas expresamente al Estado por esta Constitucin podrn corresponder a las Comunidades Autnomas, en
virtud de sus respectivos Estatutos. La competencia sobre las
materias que no se hayan asumido por los Estatutos de Autonoma corresponder al Estado, cuyas normas prevalecern, en
caso de conflicto, sobre las de las Comunidades Autnomas en
todo lo que no est atribuido a la exclusiva competencia de stas.
El derecho estatal ser, en todo caso, supletorio del derecho de
las Comunidades Autnomas.
3.4.5.3. Competencias propias de las Comunidades Autnomas
Las Comunidades Autnomas creadas con arreglo al procedimiento
general, pueden obtener, en el momento de su constitucin, competencias
sobre las materias enumeradas en el artculo 148.1 de la Constitucin.
Estas competencias han de figurar expresamente en los correspondientes
Estatutos de Autonoma. Se extienden desde la autonoma institucional,
a la autonoma legislativa, ejecutiva y financiera.
Institucionalmente, las Comunidades Autnomas tienen competencia
para organizar sus propias instituciones de autogobierno (art. 148.1.1
CE), sin que la Constitucin imponga un cuadro mnimo institucional.
Ello supone diferentes posibilidades, que van desde la creacin de rganos
meramente ejecutivos (lo que constituira un acto de descentralizacin
administrativa, ms que de autonoma poltica); hasta el establecimiento
de rganos legislativos con competencias y facultades en las materias asumidas por el Estatuto (lo que constituye un acto de autonoma poltica).
Es el esquema institucional de que se dota cada Comunidad, el determinante de la posibilidad de asumir facultades legislativas, o limitarse
exclusivamente a competencias administrativas.
La autonoma financiera se reconoce en los artculos 156 y 157 de
la Constitucin. Le es de aplicacin los principios de coordinacin con la
Hacienda estatal y de solidaridad entre todos los espaoles. Comprende
la captacin y administracin de sus recursos econmicos, que estarn
constituidos por los impuestos cedidos, total o parcialmente, por el Estado; los recargos sobre impuestos estatales y otras participaciones en los
215

Temario

ingresos del Estado; y los impuestos, tasas y contribuciones que puedan

imponer las Comunidades Autnomas. A estos ingresos hay que sumar
las transferencias del Fondo de Compensacin, los rendimientos procedentes del patrimonio de la propia Comunidad, y los ingresos de derecho
privado y el producto de sus operaciones de crdito.
Dicho artculo 148 se inserta a continuacin ntegramente:
1. Las Comunidades Autnomas podrn asumir competencias en
las siguientes materias:
1. Organizacin de sus instituciones de autogobierno.
2. Las alteraciones de los trminos municipales comprendidos en
su territorio y, en general, las funciones que correspondan a
la Administracin del Estado sobre las Corporaciones locales
y cuya transferencia autorice la legislacin sobre Rgimen
Local.
3. Ordenacin del territorio, urbanismo y vivienda.
4. Las obras pblicas de inters de la Comunidad Autnoma en
su propio territorio.
5. Los ferrocarriles y carreteras cuyo itinerario se desarrolle
ntegramente en el territorio de la Comunidad Autnoma y,
en los mismos trminos, el transporte desarrollado por estos
medios o por cable.
6. Los puertos de refugio, los puertos y aeropuertos deportivos
y, en general, los que no desarrollen actividades comerciales.
7. La agricultura y ganadera, de acuerdo con la ordenacin
general de la economa.
8. Los montes y aprovechamientos forestales.
9. La gestin en materia de proteccin del medio ambiente.
10. Los proyectos, construccin y explotacin de los aprovechamientos hidrulicos, canales y regados de inters de la Comunidad Autnoma; las aguas minerales y termales.
11. La pesca en aguas interiores, el marisqueo y la acuicultura,
la caza y la pesca fluvial.
12. Ferias interiores.
13. El fenmeno de desarrollo econmico de la Comunidad
Autnoma dentro de los objetivos marcados por la poltica
econmica nacional.
14. La artesana.
216

Tema 3

15. Museos, bibliotecas y conservatorios de msica de inters

para la Comunidad Autnoma.
16. Patrimonio monumental de inters de la Comunidad Autnoma.
17. El fomento de la cultura, de la investigacin y, en su caso, de
la enseanza de la lengua de la Comunidad Autnoma.
18. Promocin y ordenacin del turismo en su mbito territorial.
19. Promocin del deporte y de la adecuada utilizacin del ocio.
20. Asistencia social.
21. Sanidad e higiene.
22. La vigilancia y proteccin de sus edificios e instalaciones. La
coordinacin y dems facultades en relacin con las policas
locales en los trminos que establezca una ley orgnica.
2. Transcurridos cinco aos, y mediante la reforma de sus Estatutos,
las Comunidades Autnomas podrn ampliar sucesivamente sus
competencias dentro del marco establecido en el artculo 149.
3.4.5.4. Competencias delegadas a las Comunidades Autnomas
Adems de las facultades o competencias cuya titularidad y ejercicio
pueden ser asumidos como propios por las Comunidades Autnomas, la
Constitucin (art. 150) contempla el desplazamiento hacia stas de algunas pertenecientes al Estado. En este caso, dichas facultades se ejercern
por cesin o transferencia o por delegacin.
El artculo 150.1 dispone que, las Cortes Generales, en materias de
competencia estatal, podrn atribuir a todas o alguna de las Comunidades
Autnomas la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en
el marco de los principios, bases y directrices fijados por una ley estatal.
Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada ley marco se
establecer la modalidad del control de las Cortes Generales sobre estas
normas legislativas de las Comunidades Autnomas.
Mayor importancia y alcance tiene el artculo 150.2 de la Constitucin: El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante Ley orgnica, facultades correspondientes a materia
de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean susceptibles de
transferencia o delegacin. La Ley prever en cada caso la correspondiente
transferencia de medios financieros, as como las formas de control que se
reserve el Estado. Este precepto permite al Estado tanto la transferencia
como la cesin. La transferencia supone el ceder competencias enteras de
naturaleza normativa y de ejecucin; esto es, se transfiere la titularidad
de la competencia. La delegacin solo atribuye las facultades de ejecucin
217

Temario

o gestin. El artculo 150 al que se ha hecho referencia es el siguiente:

1. Las Cortes Generales, en materias de competencia estatal, podrn atribuir a todas o a alguna de las Comunidades Autnomas
la facultad de dictar, para s mismas, normas legislativas en el
marco de los principios, bases y directrices fijados por la ley estatal. Sin perjuicio de la competencia de los Tribunales, en cada
ley marco se establecer la modalidad del control de las Cortes
Generales sobre estas normas legislativas de las Comunidades
Autnomas.
2. El Estado podr transferir o delegar en las Comunidades Autnomas, mediante ley orgnica, facultades correspondientes a
materia de titularidad estatal que por su propia naturaleza sean
susceptibles de transferencia o delegacin. La ley prever en cada
caso la correspondiente transferencia de medios financieros, as
como las formas de control que se reserve el Estado.
3. El Estado podr dictar leyes que establezcan los principios
necesarios para armonizar las disposiciones normativas de las
Comunidades Autnomas, aun en el caso de materias atribuidas
a la competencia de stas, cuando as lo exija el inters general.
Corresponde a las Cortes Generales, por mayora absoluta de
cada Cmara, la apreciacin de esta necesidad.
3.4.6. El control de las Comunidades Autnomas
La Constitucin prev diversos mecanismos de fiscalizacin de la
actividad desarrollada por las Comunidades Autnomas. Esta tarea se
constrie al mbito de la legalidad de la actuacin autonmica, quedando
a salvo la autonoma poltica. Se trata, por consiguiente, de un control
que ser ejercido, fundamentalmente, por rganos jurisdiccionales.
La Constitucin atribuye al Tribunal Constitucional la competencia
para conocer de los recursos y de la cuestin de inconstitucionalidad (art.
161.1 CE y 2 y 27.2.e) y f) LOTC) contra los actos con fuerza de ley y los
Reglamentos de los rganos legislativos (art. 1 53.a CE); el recurso de
amparo, en los casos de vulneracin de los derechos a que se refiere el artculo 53.2 de la Constitucin, emanados de las Comunidades Autnomas.
Igualmente tiene atribuida competencia para conocer de los conflictos de
competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de stas
entre s (art. 161.1.c CE).
El control ejercido por el Tribunal Constitucional no se limita a la
adecuacin de la produccin legislativa de las Autonomas a la Constitucin, sino que se extiende (art. 161.2 CE), a las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las Comunidades Autnomas. Esto
218

Tema 3

es, a disposiciones reglamentarias autonmicas. La impugnacin, en este

caso, se realizar por el Gobierno y tendr efectos suspensivos, pero el
Tribunal, en todo caso, deber ratificarla o levantarla en un plazo no
superior a cinco meses.
Los Tribunales ordinarios de los diferentes rdenes, y en particular la
jurisdiccin contencioso-administrativa (art. 153.c CE), llevarn a cabo el
control de la actividad de las Comunidades Autnomas. En este sentido,
a todos los efectos, la Administracin de las Comunidades Autnomas
se entender como Administracin pblica. Igualmente se habilita al
Estado para recurrir ante la jurisdiccin contencioso-administrativa, las
disposiciones generales y actos emanadas de la Administracin de las
Comunidades Autnomas y entidades sujetas a la tutela de stas. A su
vez, stas estn legitimadas para impugnar las disposiciones de carcter
general dictadas por la Administracin del Estado que afecten al mbito
de su autonoma.
El Gobierno, previo dictamen del Consejo de Estado, ejercer el
control (artculo 153.b CE) sobre el ejercicio de las competencias de titularidad estatal transferidas o delegadas, a que se refiere el artculo 150.2.
Igualmente (art. 155 CE), podr, previo requerimiento al Presidente de
la Comunidad Autnoma y con la aprobacin de la mayora absoluta del
Senado, adoptar las medidas necesarias para obligar al cumplimiento
forzoso de las obligaciones que impongan la Constitucin o las Leyes, o
para la proteccin de los intereses generales de Espaa.
El control econmico y contable se ejercer por el Tribunal de Cuentas (artculo 153.d CE), mediante el procedimiento establecido en la Ley
Orgnica 2/1982, de 12 de mayo.
3.4.7. Recursos econmicos
La Constitucin, no solo atribuye autonoma financiera, como vimos
al tratar de los principios constitucionales, a las Comunidades Autnomas, sino tambin establece en el artculo 157 los recursos que debern
constituir las haciendas autonmicas, a saber:
a) Impuestos cedidos total o parcialmente por el Estado (Impuesto
sobre la Renta de las Personas Fsicas, Impuesto sobre el Patrimonio, Impuesto sobre Transmisiones Patrimoniales y Actos
Jurdicos Documentados, Impuesto sobre Sucesiones y Donaciones, Impuesto sobre el Valor Aadido, los Impuestos Especiales
de Fabricacin, etc); recargos sobre impuestos estatales y otras
participaciones en los ingresos del Estado.
b) Sus propios impuestos, tasas y contribuciones especiales.
219

Temario

c) Transferencias de un Fondo de Compensacin Interterritorial y

otras asignaciones con cargo a los Presupuestos Generales del
Estado. En cuanto al Fondo de Compensacin Interterritorial,
la Constitucin dispone que con el fin de corregir desequilibrios
econmicos interterritoriales y hacer efectivo el principio de solidaridad, se constituir un Fondo de Compensacin con destino
a gastos de inversin, cuyos recursos sern distribuidos por las
Cortes Generales entre las Comunidades Autnomas y provincias,
en su caso (art. 158.2)
d) Rendimientos procedentes de su patrimonio e ingresos de derecho
privado.
e) El producto de las operaciones de crdito. Segn el artculo 156.2
de la Constitucin, las Comunidades Autnomas podrn actuar
como delegados o colaboradores del Estado para la recaudacin,
la gestin y la liquidacin de los recursos tributarios de aqul,
de acuerdo con las leyes y los Estatutos.
3.3.8. El mapa autonmico
En la actualidad existen diecisiete Comunidades Autnomas de diferentes tipologas (pluriprovinciales, uniprovinciales, insulares), de las
cuales siete surgieron con autonoma plena: las tres que plebiscitaron
sus Estatutos y tenan un rgimen provisional a la entrada en vigor de
la Constitucin, que son las Catalana, Vasca y Gallega, ms la Navarra,
Andaluza, Valenciana y Canaria, que accedieron por la va del artculo
151 de la Constitucin, las diez restantes se instauraron a travs de una
autonoma de carcter gradual, completndose el mapa autonmico con
el acceso de las dos Ciudades Autnomas de Ceuta y Melilla a regmenes
autonmicos especiales.
3.4.9. Los Estatutos de Autonoma
3.4.9.1. Naturaleza jurdica
Una de las novedades ms importantes del sistema normativo introducido por la constitucin la constituyen los Estatutos de Autonoma,
cuya caracterizacin bsica lleva a cabo el artculo 147, apartado 1, que
debe, no obstante, examinarse en conexin con otros preceptos de la
Constitucin. De este examen conjunto se obtienen las notas principales
que caracterizan a este tipo de normas jurdicas de acuerdo con nuestra
Constitucin. El propio artculo 147.1 seala las dos perspectivas bajo las
que cabe contemplar los Estatutos de Autonoma: como norma bsica de
la Comunidad Autnoma a la que se refieren y, de otro lado, como parte
integrante del ordenamiento jurdico del Estado.
220

Tema 3

Normas bsicas de la Comunidad Autnoma

El artculo 147, apartado 1 de la Constitucin, define formalmente
el Estatuto de Autonoma, en primer trmino y de forma breve y certera,
como la norma institucional bsica de cada Comunidad Autnoma.
Aparece bajo esta perspectiva el Estatuto de Autonoma como la
cspide del ordenamiento jurdico de cada Comunidad Autnoma; en
cierto sentido, como la Constitucin de sta. La afirmacin requiere,
sin embargo, de una inmediata precisin. El Estatuto no es una norma de
rango constitucional, ni emana de un poder constituyente semejante a
las Constituciones de los Estados en un sistema confederal: el fundamento
del Estatuto se encuentra en la propia Constitucin, en el derecho a la
autonoma que sta reconoce en su artculo 2, y por eso su finalidad no es
otra que la de crear y articular orgnicamente una Comunidad Autnoma
dentro de los trminos de la presente Constitucin (art. 147, apartado
1) y de la organizacin territorial de un Estado nico (art. 137).
Bajo una consideracin formal, el Estatuto de Autonoma corona el
sistema normativo propio de cada Comunidad Autnoma: tal es uno de
los sentidos que admite su caracterizacin como norma... bsica de cada
Comunidad Autnoma (art. 147, apartado 1). Esto significa, ante todo,
que cada Comunidad Autnoma dispone de capacidad normativa, lo cual
es consecuencia del reconocimiento de su autonoma (arts. 2 y 137) y
de su autogobierno (art. 143, apartado 1).
Pero aunque el Estatuto de Autonoma corona el sistema normativo
propio de cada Comunidad, ha de quedar claro que ese sistema propio no
equivale al ordenamiento jurdico todo aplicable a dicha Comunidad. No
por evidente, puede omitirse esta afirmacin, consecuencia asimismo de
la configuracin territorial de un Estado nico que la Constitucin establece. La unidad y la unicidad del ordenamiento jurdico (art. 9.1, entre
otros) significa la aplicacin global de ste a todo el territorio del Estado,
sin perjuicio de las reservas de normatividad en favor de los otros entes
territoriales y, particularmente aqu, de las Comunidades Autnomas.
En stas, por tanto, el Derecho estatal (art. 149.3) es directamente aplicable, con las excepciones indicadas, de modo que el ordenamiento jurdico
aplicable a cada Comunidad no se agota en las normas que emanen de
los rganos competentes de ella.
Leyes integrantes del ordenamiento jurdico estatal
Los Estatutos de Autonoma son, tambin, parte integrante del
ordenamiento jurdico del Estado, como declara de modo taxativo el
artculo 147, apartado 1 de la Constitucin. Prescindiendo de la adicin
enftica que el texto contiene (el Estado los reconocer y amparar
221

Temario

como parte...), la calificacin tiene un valor sustantivo considerable en

el que conviene profundizar.
Hay que reiterar aqu, con mayor fuerza si cabe, la unidad y unicidad
del ordenamiento jurdico que la Constitucin declara (art. 9.1, entre otros)
y que es consecuencia de la soberana nacional nica que igualmente
proclama (prembulo y art. 1.2). Los Estatutos de Autonoma forman
parte integrante del ordenamiento estatal y no reservas o excepciones
a aquel: la reserva de potestad normativa en favor de las Comunidades
Autnomas ni se ejerce por el Estatuto, que es una ley del Estado, ni significa la contraposicin de un Derecho de las Comunidades Autnomas
frente al Derecho del Estado ms que en la dimensin instrumental
del sistema de prelacin de fuentes de un ordenamiento jurdico nico.
El Estatuto de Autonoma es, en s mismo, parte integrante del
ordenamiento jurdico del Estado. Esto es, no se recibe o integra a posteriori en aquel, sino que nace como norma del Estado.
Leyes orgnicas sui generis
Si, segn ha quedado expuesto, los Estatutos de Autonoma son parte
integrante del ordenamiento jurdico estatal, habr que precisar ahora
que, de modo ms particular, se trata, en el conjunto de aquel, de leyes
orgnicas. As resulta con claridad de diversos preceptos de la Constitucin: artculos 81.1 y 151, de modo principal. Por ese su carcter de leyes
orgnicas, comparten, pues, con stas la imposibilidad de la delegacin
legislativa (art. 82.1), en tanto que, como normas de rgimen de las Comunidades Autnomas, tampoco pueden ser aprobadas por Ley (art. 86.1).
Cuestin de mayor trascendencia presenta la indudable caracterizacin sui generis de los Estatutos de Autonoma dentro del conjunto de
las diversas clases de leyes orgnicas ya que gozan de inmunidad frente a otras leyes del Parlamento, tanto ordinarias como orgnicas. Esa
condicin deriva lisa y llanamente, de la exigencia de un sistema propio
para la reforma o modificacin del Estatuto (artculos 147.3 y 152.2 de
la Constitucin; este ltimo de diccin mucho ms contundente), que
resultara fcilmente defraudado de aceptarse la intromisin por parte
de otras leyes del Estado, incluso de naturaleza orgnica.
3.4.9.2. Contenido de los Estatutos de Autonoma
El apartado 2 del artculo 147 enumera cuatro grupos de materias
que deben constituir contenido preceptivo de cualquier Estatuto de Autonoma: denominacin de la Comunidad Autnoma, delimitacin de su
territorio, denominacin, organizacin y sede de sus instituciones y las
222

Tema 3

competencias asumidas. Pero esa enumeracin no agota el contenido de

stos, no solo porque otros preceptos constitucionales imponen la consignacin de extremos varios, sino tambin por cuanto ese contenido puede
tener mayor amplitud, bien en base a normas tambin constitucionales
o derivadas de ellas, bien conforme a la propia naturaleza y objeto del
Estatuto de Autonoma. Esta diferencia de supuestos puede servirnos de
gua a la hora de precisar con algn detalle la materia propia o contenido
de los Estatutos de Autonoma en general.
Contenidos preceptivos y facultativos
La Constitucin exige en varios preceptos que los Estatutos incluyan
en su texto diversas materias. Aparte de los cuatro gneros de cuestiones
que explicita el artculo 147, apartado 2, que sern objeto de atencin
especial en lo que sigue, la Constitucin obliga a cada Estatuto de Autonoma a consignar el procedimiento de reforma del propio Estatuto
(artculos 147.3 y 152.2).
Fuera de los preceptos indicados, las restantes materias que contengan los Estatutos de Autonoma deben considerarse de inclusin
facultativa u opcional, aunque en la mayora de los casos deriven de la
naturaleza de otros preceptos constitucionales (as, el ejercicio del derecho
a la autonoma por la aprobacin del propio Estatuto: artculos 2 y 143.1;
o el carcter histrico de la Comunidad Autnoma en alguno de los tres
supuestos que contiene este ltimo, etc.). La misma Constitucin hace
mencin explcita de algunas de estas materias: convenios entre Comunidades Autnomas (artculo 145.2), establecimiento de circunscripciones
territoriales propias (artculo 152.3) y colaboracin con el Estado en la
gestin tributaria (artculo 156.2).
Consideracin particular y detallada merecen ahora los cuatro gneros de cuestiones que, con carcter de contenidos preceptivos de todo
Estatuto de Autonoma, establece el apartado 2 del artculo 147.
Denominacin de la Comunidad
El artculo 147, apartado 2, a), obliga a los Estatutos de Autonoma
a que recojan en su contenido la denominacin de la Comunidad que
mejor corresponda a su identidad histrica.
Resulta de aqu, en primer trmino, que toda Comunidad Autnoma
ha de tener una denominacin, un nombre que la designe e identifique.
Ahora bien: tal denominacin solo tiene una referencia en el precepto que
nos ocupa: ser la que mejor corresponda a su identidad histrica (la de
la propia Comunidad Autnoma). Se trata, como es obvio, de un tpico
223

Temario

concepto jurdico indeterminado, de difcil control en la prctica. Por

regla general, se han adoptado las denominaciones de mbito geogrfico
ya acreditadas, como ya se hiciera en los correspondientes regmenes
preautonmicos, sin que se suscitara una problemtica especial. Pero en
algunos casos esas denominaciones se han etiquetado o calificado con un
concepto jurdico previo: Pas (vasco), Principado (Asturias), Regin
(Murcia), Comunidad Autnoma (Islas Baleares) o simplemente Comunidad (Madrid). En la preparacin del Estatuto de Valencia la eleccin
del trmino Pas, que era la de mejor identidad histrica y recoga
el proyecto, fue rechazada con ardor por uno de los polos polticos y la
polmica se zanj con una frmula hbrida tan al gusto de los negociadores de aquella etapa: El pueblo valenciano, histricamente organizado
como Reino de Valencia, se constituye en Comunidad Autnoma... con la
denominacin de Comunidad valenciana (art. 1.1). Sin embargo, la mitad
de los Estatutos no cumple con la exigencia de hacer constar, como tal, la
denominacin, aunque ello se deduzca del texto del artculo o artculos
iniciales y as ocurre en los Estatutos de Catalua, Galicia, Andaluca, La
Rioja, Aragn, Canarias, Extremadura, Castilla y Len, Ceuta y Melilla.
Delimitacin del territorio
Este requisito que, como de mencin obligatoria tambin en los Estatutos de Autonoma, precepta el apartado 2.b), del artculo 147 (la
delimitacin de su territorio), es consustantivo a la creacin de todo ente
territorial, como es el caso de las Comunidades Autnomas.
Todos los Estatutos de Autonoma han llevado a cabo una delimitacin del territorio que comprende la respectiva Comunidad Autnoma. Las
formulaciones muestran numerosas diferencias, pero en la gran mayora
de los casos tienen carcter semntico y, por ello, irrelevante en la prctica, as se utilizan expresiones como son las siguientes: el territorio de la
Comunidad Autnoma... es el de, comprende el de, es el comprendido
en, formado por el de, integrado por el de, etc.
Otras diferencias, ya sustantivas, obedecen a peculiaridades geogrficas (territorios insulares e islas) o administrativas histricas
(Territorios Histricos, comarcas o Merindades).
El criterio ms comn, seguido en casi todos los Estatutos, consiste
en referir la delimitacin territorial a las dos entidades administrativas
menores preexistentes; esto es, a los municipios, integrados a su vez en
la o las provincias.
La formulacin constitucional, sin embargo, no evita la modificacin
indirecta del territorio de una Comunidad Autnoma por la va de la alteracin del de una provincia (art. 141.1), lo que no podra considerarse
224

Tema 3

vlido al implicar modificacin del correspondiente Estatuto de Autonoma, segn lo antes expuesto a propsito de la inmunidad de ste.
Cuestin distinta es la previsin de incorporacin a una Comunidad
Autnoma de territorios no comprendidos en la delimitacin inicial. Previsiones a este propsito figuran tanto en la Constitucin como en algunos
Estatutos. En el primer caso nos encontramos con la eventual incorporacin de Navarra al Pas Vasco (Disposicin transitoria cuarta) y, ya con
una problemtica especial en la que no corresponde entrar aqu, las que
pudieran derivarse de los supuestos previstos en el artculo 144. Otras
previsiones de este tipo se contienen en varios Estatutos de Autonoma.
As, con mayor relevancia, el del Pas Vasco incluye un procedimiento
para la agregacin a esta Comunidad Autnoma de otros territorios o
municipios que estuviesen enclavados en su totalidad dentro del territorio
de la misma (art. 8), que es el caso del enclave burgals del Condado de
Trevio. El Estatuto de Andaluca, por su parte, recoge la ampliacin
de la Comunidad Autnoma a territorios histricos no integrados en otra
Comunidad Autnoma..., una vez que dichos territorios hayan vuelto a la
soberana espaola que da cobijo, mediante una frmula elegante, al tema
de Gibraltar). Finalmente, dos Estatutos (los de La Rioja y Cantabria)
regulan la posibilidad de que sus respectivas Comunidades se integren en
otra (Castilla y Len, de la que proceden, aun cuando no se la nombra).
Todava cabra evocar un tercer supuesto que tendra incidencia en
la configuracin, bien que a posteriori, del territorio de una Comunidad
Autnoma. Nos referimos a la separacin de una o varias provincias,
aunque este supuesto no est contemplado en la Constitucin. Como ha
podido verse en el prrafo anterior, los Estatutos de Autonoma de Navarra, La Rioja y Cantabria contemplan la posibilidad de incorporacin
de una Comunidad Autnoma a otra, pero mediante la disolucin de la
primera y en bloque, lo que, por otra parte, no poda ser de otro modo
puesto que se trata de Comunidades uniprovinciales. Sin embargo, dado
el silencio de la Constitucin, ningn Estatuto regula la separacin ni
la incorporacin a su Comunidad de una provincia integrada en otra
pluriprovincial.
Instituciones propias
Mencin obligada de todo Estatuto de Autonoma constituye tambin,
conforme al apartado 2.c), del artculo 147, la denominacin, organizacin
y sede de las instituciones autnomas propias.
Por tanto, en cuanto a las instituciones propias, el precepto exige
que se seale en los Estatutos la denominacin, organizacin y sede
de aquellas. Este precepto cabe relacionarlo con el artculo 152.1. de la
Constitucin, que seala que en los Estatutos aprobados por el procedi 225

Temario

miento previsto por el artculo 151.1 la organizacin institucional de la

Comunidad se basar en una Asamblea Legislativa elegida por sufragio
universal con arreglo a un sistema de representacin proporcional que
asegure, adems, la representacin de las diversas zonas del territorio;
un Consejo de Gobierno con funciones ejecutivas y administrativas; y un
Presidente, elegido por la Asamblea, de entre sus miembros, y nombrado
por el Rey, al que corresponde la direccin del Consejo de Gobierno la
suprema representacin de la respectiva Comunidad y la ordinaria del
Estado en aqulla.
Pero nada ha impedido que a este esquema responda tambin la organizacin institucional de las Comunidades que accedieron a la autonoma
por la va del 143.2 de la Constitucin. Ello no obstante, hay que tener en
cuenta que, conforme dispone el artculo 148.1 de la Constitucin, y as
se determina en todos los Estatutos de autonoma, a las Comunidades
autnomas compete la organizacin de sus instituciones de autogobierno,
por lo que, tal y como ha sealado el Tribunal Constitucional, Sentencias 35/82 y 204/92, entre otras las Comunidades autnomas pueden
crear otras instituciones de autogobierno, ms all de las previstas en sus
Estatutos, en la medida que lo juzguen necesario para su autogobierno.
Y as, no son pocas las Comunidades autnomas que han creado por Ley
instituciones no previstas en sus Estatutos, como por ejemplo los Consejos Consultivos, o los rganos autonmicos equivalentes al Defensor del
Pueblo o al Tribunal de Cuentas.
En cuanto a la sede de las instituciones autnomas propias, del
enunciado constitucional no puede deducirse, como ha sealado el Tribunal Constitucional, (STC 89/1984), una reserva estatutaria absoluta,
por lo que tal determinacin puede diferirse a lo que dispongan las leyes
autonmicas.
Hay que tener en cuenta que a pesar de la mencin contenida en
el artculo 151.1 con relacin a los Tribunales Superiores de Justicia
(Un Tribunal Superior de Justicia, sin perjuicio de la jurisdiccin que
corresponde al Tribunal Supremo, culminar la organizacin judicial en
el mbito territorial de la Comunidad Autnoma), dichos rganos no
forman parte de la Administracin Autonmica pues el Poder Judicial es
nico para todo el Estado. Aquellos Tribunales son, por tanto, rganos del
Estado en la Comunidad autnoma, pero en ningn caso, rganos de stas.
Competencias asumidas y traspaso de servicios
Con arreglo al apartado 2.d) del artculo 147, los Estatutos de Autonoma deben contener las competencias asumidas dentro del marco
establecido en la Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios
correspondientes a las mismas.
226

Tema 3

La referencia a las competencias reenva a los preceptos en que

se establecen las correspondientes listas de aquellas: artculo 148.1,
para todas las Comunidades Autnomas, y artculo 148.2, en relacin
con el artculo 149, para las de la va del artculo 151 y tambin para las
restantes transcurridos cinco aos (art. 148.2). Sin adentrarse aqu en
la problemtica sustantiva que plantean las normas citadas, todos los
Estatutos de Autonoma incorporan listas, por lo comn muy largas, de
las competencias que cada Comunidad asume, y ello, por cierto, con un
explicable mimetismo con respecto a los dos primeros textos aprobados,
los Estatutos vasco y cataln. En la prctica, el desglose de las correspondientes listas de materias se ha efectuado en los Estatutos en base a
las facultades asumibles por cada Comunidad Autnoma, en una difcil
y a veces forzada interpretacin del artculo 149.1 de la Constitucin,
agrupando as aquellas en torno a las categoras de competencias exclusivas o plenas, competencias de desarrollo legislativo y de ejecucin,
bsicamente.
Por lo que se refiere a las bases para el traspaso de los servicios,
se trata de una exigencia que cumplen todos los Estatutos, bsicamente
a travs de la creacin y regulacin de las llamadas Comisiones Mixtas
de Transferencias (la mayora creadas ya bajo los previos regmenes de
preautonoma).
3.4.9.3. Reforma de los Estatutos de Autonoma
Como norma institucional bsica de una Comunidad Autnoma, al
igual que la Constitucin, los Estatutos regulan su propio mecanismo de
reforma, cosa que no sucede con ninguna otra norma.
La Constitucin prev dos procedimientos de reforma: el general,
para las Comunidades que accedieron a la autonoma por la va del artculo 143.2, que se contiene en el artculo 147.3, a cuyo tenor la reforma
de los Estatutos se ajustar al procedimiento establecido en los mismos y
requerir, en todo caso, la aprobacin por las Cortes Generales, mediante ley orgnica; y el especial, reservado a los Estatutos de Autonoma
aprobados por la va del artculo 151.1, que est establecido en el artculo
152.2, de acuerdo con el cual: una vez sancionados y promulgados los
respectivos Estatutos, solamente podrn ser modificados mediante los
procedimientos en ellos establecidos y con referndum entre los electores
inscritos en los censos correspondientes.
Como ya se ha expuesto en el procedimiento de reforma intervienen
tanto el parlamento autonmico como el estatal, de tal suerte que para
que la reforma prospere es necesaria una sintona entre ambos. Efectivamente, los Estatutos prevn una primera fase en el que el proyecto de
reforma es elaborado por el parlamento autonmico que lo remite a las
227

Temario

Cortes Generales, para que lo aprueben mediante Ley Orgnica. Hay que
tener en cuenta que la exigencia de referndum solo es exigible para los
estatutos aprobados por la va del artculo 151 de la Constitucin. Sin
embargo, el Estatuto de la Comunidad Valenciana, reformado por la Ley
Orgnica 1/2006, de 10 de abril, tambin contempla la ratificacin por
referndum de las reformas estatutarias, a pesar de no ser la Comunidad
Valenciana una de las de la va del artculo 151.
En cuanto a la tramitacin en las Cortes Generales de este tipo
de iniciativas, el silencio de los Reglamentos de ambas Cmaras hizo
necesaria la aprobacin de dos Resoluciones, una de la Presidencia del
Congreso de los Diputados y otra de la Presidencia del Senado, de 16 de
marzo y de 30 de septiembre de 1993, respectivamente.
Cabe advertir que no hay coincidencia en los diferentes Estatutos
a la hora de fijar quienes tienen iniciativa para proceder a su reforma.
As, por ejemplo, el artculo 64 del Estatuto de la Comunidad de Madrid
seala que la iniciativa corresponde al Gobierno o a la Asamblea de Madrid, a propuesta de una tercera parte de sus miembros, o de dos tercios
de los municipios de la Comunidad cuya poblacin represente la mayora
absoluta de la Comunidad de Madrid. No se reconoce en dicho Estatuto
iniciativa a favor de las Cortes Generales, cosa que s sucede en otros
Estatutos: Estatuto de Castilla y Len (artculo 55); Castilla-La Mancha (artculo 54); Comunidad Valenciana (artculo 81); Aragn (artculo
61); La Rioja (artculo 58); Andaluca (artculo 74); Cantabria (artculo
58); Principado de Asturias (artculo 56); Murcia (artculo 55); Canarias
(artculo 64); Extremadura (artculo 62); Illes Balears (artculo 76); Pas
Vasco (artculo 46) y Catalua (artculo 223, para el caso de reforma de
los Ttulos del Estatuto que afecten a las relaciones con el Estado). Hay
Estatutos que reconocen iniciativa a los municipios (por ejemplo, artculo
64 del Estatuto de la Comunidad de Madrid; artculo 56 del Estatuto del
Principado de Asturias; y artculo 58 del Estatuto de La Rioja). El nuevo
Estatuto de Catalua, si bien no reconoce la potestad de iniciativa de los
ayuntamientos, s que les reconoce, siempre y cuando renan una serie de
requisitos numricos, la posibilidad de proponer al Parlamento el ejercicio
de su iniciativa parlamentaria (artculos 222 y 223). Otros estatutos,
adems, reconocen iniciativa de reforma al Gobierno de la Nacin (art.
56 del Estatuto del Principado de Asturias, y art. 55 del de Murcia).
Por otra parte cabe sealar que algunos Estatutos prevn dos procedimientos de reforma diferenciando la que pretende ampliar el mbito
competencial de la del resto de supuestos (en este sentido cabe hacer
referencia al artculo 61 del Estatuto de la Comunidad Valenciana que
exige acuerdo adoptado por tres quintas partes de sus miembros, salvo
que solo tuviera por objeto la ampliacin del mbito competencial, en
cuyo caso bastar la mayora simple de las Cortes Valencianas). En el
228

Tema 3

mismo sentido artculo 55 del Estatuto de Murcia y otros, como es el caso

del Estatuto de la Comunidad de Madrid (artculo 64), del Estatuto de
Castilla-La Mancha (artculo 54) o del Estatuto de Castilla y Len (artculo 55) no realizan tal distincin.
El Estatuto de Catalua tambin contempla dos procedimientos de
reforma, en funcin de la materia afectada por la misma: as, el Estatuto de 2006 distingue entre la reforma de los Ttulos del Estatuto que
no afectan a las relaciones con el Estado (Ttulos I y II) y la reforma del
resto de Ttulos.
4. EL TRIBUNAL CONSTITUCIONAL
4.1. Naturaleza
La supremaca de la Constitucin sobre el resto del ordenamiento
jurdico requiere el establecimiento de una instancia, una jurisdiccin,
ante la cual se planteen aquellos recursos fundados en la presunta inconstitucionalidad de la ley o de ciertos actos de los poderes pblicos.
La Constitucin espaola de 1978 opta por un sistema de control de la
constitucionalidad de las leyes, propio de buena parte de los ordenamientos constitucionales de la Europa continental, establecido mediante la
creacin de un Tribunal especializado que juzga sobre la adecuacin de la
norma o el acto de que se trate al ordenamiento constitucional, en clara
diferencia con el existente en los pases anglosajones.
El Tribunal Constitucional se constituye como el primer mecanismo
para asegurar el cumplimiento de la Constitucin. Es la propia Constitucin quien lo establece como su principal garante. Se trata por tanto
de un rgano de autoaseguramiento constitucional. En este sentido el
artculo 1.1 de la Ley que lo regula establece que el Tribunal Constitucional, como intrprete supremo de la Constitucin, es independiente de
los dems rganos constitucionales y est sometido solo a la Constitucin
y a la Ley que lo regula.
El Tribunal Constitucional es pues un rgano independiente de cualquier otro poder del Estado, que tiene por funcin fundamental juzgar
sobre la adecuacin de las normas al ordenamiento constitucional. El
Ttulo IX de la Constitucin se dedica ntegramente a desarrollar esta
institucin, viniendo a completar su rgimen jurdico la Ley Orgnica, de
3 de Octubre de 1979 modificada en varias ocasiones desde su publicacin.
El Tribunal Constitucional es un rgano de caracteres especficos,
ya que aunque dicte sentencias, sus componentes no pertenecen necesariamente a la carrera judicial, siendo su nombramiento, igualmente,
de carcter temporal. Es, por tanto, un rgano situado fuera del poder
judicial, aunque de naturaleza jurisdiccional. El Tribunal Constitucional
229

Temario

garantiza la primaca de la Constitucin y enjuicia la conformidad o

disconformidad con ella de las leyes, disposiciones o actos impugnados.
Nuestra Constitucin, siguiendo el modelo europeo, opt por la
creacin de un rgano especfico encargado del control de la constitucionalidad de las leyes con el nombre de Tribunal Constitucional y que
segn el artculo 1.1 de su Ley Orgnica reguladora es entendido como
intrprete supremo de la Constitucin.
Sin duda el primer punto a abordar en el estudio de esta figura es
el relativo a su verdadera naturaleza. Como consideracin inicial debe
destacarse el carcter autnomo del Tribunal Constitucional que no forma
parte de ningn poder del Estado, sealadamente del Poder Judicial. En
efecto, la Constitucin distingue con claridad el Poder Judicial regulado
en el Ttulo VI y el Tribunal Constitucional al que dedica el Ttulo IX, a
diferencia, por ejemplo, del caso alemn en el que Tribunal Constitucional Federal s est incluido en la organizacin judicial. Ahondando en
esta idea, el artculo 1.1 de la Ley Orgnica del Tribunal Constitucional
le considera independiente de los dems rganos constitucionales. El
propio Tribunal Constitucional ha dejado claro en su. STC 9/1981, de
31 de marzo, que no es un rgano integrante del poder judicial, aunque
cuestiones puramente formales como el hecho de que sus integrantes reciban el nombre de magistrados o sus resoluciones adopten la estructura
de sentencias, autos o providencias pudieran hacer pensar lo contrario.
Sentado el carcter independiente del Tribunal Constitucional puede
decirse que es un rgano constitucional superior. Primero, porque est
creado por la propia Constitucin; segundo, porque tiene jurisdiccin en
todo el territorio espaol (art. 161.1 CE); tercero, porque es nico en su
orden (art. 1.2 LOTC); cuarto, porque sus sentencias tienen valor de cosa
juzgada a partir del da siguiente de su publicacin y no cabe recurso alguno contra ellas (art. 164.1 CE); y quinto, porque sus sentencias, salvo
las que se limiten a la estimacin subjetiva de un derecho, tienen plenos
efectos frente a todos (art. 164.1 CE). Lo anterior confiere al Tribunal
Constitucional un carcter peculiar que le afianza en una posicin de
privilegio en el ordenamiento espaol puesto que los dems rganos del
Estado deben acatar sus decisiones sin posibilidad de impugnarlas jurdicamente. Ello no significa, sin embargo, que podamos decir que estemos
en presencia de un rgano soberano sino que, el Tribunal Constitucional
es un poder neutro, que se limita a sostener la efectividad del sistema
constitucional, pero que en modo alguno le configura y, menos an, impide
su cambio. Es en la facultad de acordar este cambio donde justamente hay
que ver la nota de la soberana y lo que constituye el lmite infranqueable
de la justicia constitucional.
La caracterizacin anterior no agota desde luego la cuestin ini 230

Tema 3

cialmente planteada, esto es, la naturaleza del Tribunal Constitucional.

En este sentido hay que decir que un primer problema se circunscribe a
determinar si estamos en presencia de un rgano jurdico o de un rgano de naturaleza poltica. Dominguez Martn, apelando al antecedente
del Tribunal de Garantas Constitucionales de la II Repblica espaola,
considera que en el Tribunal Constitucional de 1978 se aprecia una
acentuada politizacin. Sin embargo hay que tener en cuenta que en la
composicin del rgano en 1931 se incluan, entre otros, el Presidente del
Tribunal de Cuentas, el del rgano consultivo previsto en el artculo 93
de la Constitucin republicana, dos diputados, un representante por cada
una de las regiones espaolas y adems el Presidente era designado por el
Parlamento. Nada de eso ocurre en la actualidad aunque prcticamente
todos los Magistrados sean elegidos en instancias polticas pero siempre
respetando, como se ver ms adelante, los requisitos establecidos en el
artculo 159.2 de la Constitucin, que distan mucho de suponer un criterio
estrictamente poltico como suceda en 1931. El ambiente social que se
vivi desde ese ao hasta el estallido de la Guerra Civil tampoco fue el
ms idneo para que el Tribunal de Garantas Constitucionales desempeara su labor en un plano estrictamente jurdico como puede decirse,
en trminos generales, que ha llevado a cabo el Tribunal Constitucional
desde su entrada en funcionamiento en 1980. Ya antes (1929) y con un
carcter general, Karl Schmitt haba criticado la politizacin de la justicia constitucional. Para el famoso autor decisionista una expansin sin
inhibiciones de la justicia no transforma al Estado en jurisdiccin, sino
los Tribunales en instancias polticas. No conduce a juridificar la poltica,
sino a politizar la justicia. Justicia constitucional es una contradiccin en
los trminos. En semejante sentido, Schneider no duda en afirmar que
la jurisdiccin constitucional es de por s justicia poltica.
La raz del tema estriba en las relaciones no siempre fciles polticaDerecho, en la concurrencia de dos efectos, a saber, la politizacin del
Derecho o la juridificacin de la poltica, no siempre conciliables. Es cierto
que el Tribunal Constitucional resuelve en muchos casos conflictos puramente polticos planteados ante l por cuestiones de idntica naturaleza
pero lo importante no es tanto calificar las motivaciones que empujan
a los que residencian sus pretensiones ante el Tribunal Constitucional
sino la precisa determinacin de los criterios que utiliza ste para decidir.
Para llegar a una conclusin fiable hay que partir del dato, ya conocido,
que legitima a la propia jurisdiccin constitucional, es decir, la defensa
jurdica de la Constitucin y ms en concreto an el carcter de norma
jurdica suprema que hoy se le reconoce a la Constitucin.
El Tribunal Constitucional no es el encargado de la defensa material o poltica de la Constitucin, sino de su defensa jurdica partiendo
de su valor normativo supremo. Nuestro Tribunal Constitucional se ha
231

Temario

definido a s mismo como guardin de la Constitucin (STC 78/1984,

de 9 de julio), pero guardin jurdico sin duda, sujeto adems a criterios
puramente jurdicos pues no hay que olvidar que segn el artculo 1.1
LOTC est sometido solo a la Constitucin y a la presente Ley Orgnica,
aunque la vinculacin jurdica pueda entenderse ms amplia toda vez
que el artculo 9.1 de la Constitucin establece que los poderes pblicos
estn sujetos a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico. Los
anteriores preceptos limitan pues la libertad del Tribunal Constitucional
para determinar qu tipo de criterios puede utilizar para resolver los
conflictos que le son planteados, de naturaleza poltica en muchos casos
sin duda, pero que deben ser decididos utilizando nicamente mtodos y
argumentaciones jurdicas presididas siempre por la Constitucin. Cabe
concluir por tanto que por su origen, su cometido genrico y las pautas
de su actuacin, el Tribunal Constitucional es un rgano de naturaleza
jurdica.
Partiendo de esta base se nos plantea un segundo interrogante
referido a la determinacin exacta del tipo de actividad, ya concebida
como estrictamente jurdica, que desempea el Tribunal Constitucional
y que a la vista de la experiencia se entiende como la introduccin de un
problema entre el poder legislativo y el poder judicial. En efecto, las dos
hiptesis manejadas para describir la labor del Tribunal Constitucional
han sido, bien su carcter jurisdiccional, bien su vertiente como legislador.
La propia doctrina es fluctuante en este sentido, pues si en un principio
consider la labor del Tribunal Constitucional como verdaderamente
jurisdiccional, luego reconoci que un Tribunal de esta especie funciona
como legislador en sentido negativo. No fue ajena a este cambio la crtica
de Karl Schmitt cuando afirmaba que la justicia constitucional es en
realidad legislacin, e incluso legislacin constitucional, y no justicia.
La doctrina espaola apuesta, en general, por el carcter jurisdiccional
(Snchez Agesta, Fernndez Segado, Prez Tremps, Ignacio de Otto).
Ahora bien, es preciso hacer unas puntualizaciones previas. Cuando, por
ejemplo, Prez Tremps habla del Tribunal Constitucional como jurisdiccin especializada obviamente no se refiere a este rgano como una ms
de las especializaciones dentro del sistema judicial (penal, contenciosoadministrativo, social, etc) sino de un tipo de jurisdiccin particular, la
constitucional, recogida en la Constitucin con un carcter autnomo
al no estar integrada en la estructura judicial comn. Por tanto no se
rompe con ello el principio de unidad jurisdiccional del artculo 117 de la
Constitucin porque se trata de algo distinto en cuanto a su naturaleza
y alcance.
As centrado el tema habra que preguntarse si verdaderamente el
Tribunal Constitucional es un rgano con un sentido equiparable a un
autntico tribunal. La respuesta que aqu se defiende es negativa por
varias razones:
232

Tema 3

a) El Tribunal Constitucional solo acta a instancia de parte, vindose privado de una accin de oficio caracterstica de un autntico
rgano jurisdiccional. Se limita, pues, a una justicia rogada
resolviendo las cuestiones que le son planteadas.
b) El Tribunal Constitucional carece de la competencia para hacer
ejecutar lo juzgado, caracterstica de todo rgano jurisdiccional.
Cuando sus decisiones implican la necesidad de una accin material de ejecucin positiva, sta corresponde a otros rganos del
Estado.
c) El Tribunal Constitucional no interviene como un rgano judicial
en un verdadero proceso, es decir, no enjuicia hechos concretos a
los que deba aplicar una norma con un criterio decisorio. Sobre
todo en su sentido ms propio, esto es, en el control de constitucionalidad de las leyes, el Tribunal Constitucional se limita a
hacer una valoracin abstracta entre dos normas, la Constitucin
y una ley o norma con rango de ley, para decidir si sta contradice
o no aqulla.
Rechazada la hiptesis del carcter jurisdiccional, nos queda la segunda, es decir, el carcter legislativo. Debemos preguntarnos en consecuencia si el Tribunal Constitucional es un autntico legislador. El propio
rgano en STC 5/1981, de 13 de febrero dice que no es legislador. Desde
luego no es un legislador en sentido estricto, lo que podamos denominar
legislador positivo, toda vez que segn el artculo 66.2 de la Constitucin
son las Cortes Generales quienes ejercen la potestad legislativa del Estado. La nica posibilidad es considerar al Tribunal Constitucional como
legislador negativo, esto es, como un rgano con competencia para dejar
sin validez preceptos legales si entiende que vulneran la Constitucin.
Ahora bien, realmente lo anterior no puede llevarnos sin ms a la idea
del Tribunal Constitucional como legislador por diversos motivos:
a) Su origen y composicin distan mucho de ser las mismas que un
verdadero rgano legislativo.
b) Sus competencias y funciones, en general, no coinciden tampoco
con las del legislador.
c) Sus decisiones no son objeto de recurso alguno (art. 164.1 CE),
en contra de la revisin a la que estn sometidas las leyes precisamente ante el propio Tribunal Constitucional.
d) No tiene autocapacidad derogatoria o revisora de la legislacin
por meros criterios de oportunidad poltica sino que se limita en
su aspecto ms propio, como qued apuntado, a una comparacin
abstracta y a peticin de terceros entre la Constitucin y una
norma con rango de ley.
233

Temario

e) Su criterio de actuacin es exclusivamente jurdico, en contra

del carcter bsicamente poltico que gua las decisiones del legislativo, que est formado precisamente por los representantes
de los distintos partidos polticos.
Cuestionados los dos planteamientos clsicos sobre la naturaleza
jurdica del Tribunal Constitucional, es preciso atender a la literalidad
de los preceptos y apuntar simplemente que el Tribunal Constitucional es
el intrprete supremo de la Constitucin (art. 1.1 LOTC). Ello implica
que su labor no es estrictamente ni jurisdiccional ni legislativa, sino tan
solo interpretativa. Lo que sucede es que de su interpretacin pueden
derivarse diversas consecuencias lgicas. Si el Tribunal Constitucional
entiende que una ley o norma con rango de ley contradice la Constitucin,
es claro que se depurar del ordenamiento. Si resuelve un conflicto de
competencias entre el Estado y una Comunidad Autnoma o un conflicto
entre dos rganos constitucionales del Estado deber tomar una decisin
concreta que resuelva la disputa planteada pero eso no anula su estricta
consideracin de intrprete, si bien supremo, de la Constitucin.
Tema distinto es el descubrimiento del valor del Tribunal Constitucional en s mismo que le legitime como intrprete supremo de la
Constitucin. El propio Tribunal Constitucional tiene declarado que le corresponde, en su funcin de intrprete supremo de la Constitucin (art. 1
LOTC), custodiar la permanente distincin entre la objetivacin del poder
constituyente y la actuacin de los poderes constituidos, los cuales nunca
podrn rebasar los lmites y las competencias establecidas por aqul (STC
76/1983, de 5 de agosto). De ah que entre nosotros Garca de Enterra
apunte como posicin jurdica del Tribunal Constitucional la de ser un
comisionado directo del poder constituyente, es decir, del pueblo soberano
para actuar a posteriori y en su nombre a fin de controlar el ejercicio de la
potestad legislativa que ese pueblo otorga en cada momento a las Cortes
Generales mediante los procesos electorales. En ese punto reside por
tanto la esencia del Tribunal Constitucional como rgano jurdico, la de
ser el representante del poder constituyente garantizando para el futuro
la observancia de lo que el propio poder constituyente quiso y que plasm
de forma jurdica en la Constitucin como norma suprema del Estado.
4.2. Composicin
4.2.1. Nmero de miembros
El artculo 159 de nuestra Constitucin, con el que se abre el Ttulo dedicado al Tribunal Constitucional, aborda la regulacin del perfil
orgnico del Tribunal, contemplando al efecto los principios bsicos que
han de regir inexcusablemente en cuatro de los aspectos medulares en
234

Tema 3

la composicin de cualquier rgano: 1) la composicin propiamente dicha

o integracin del rgano, que abarca tanto el nmero de miembros como
el procedimiento de designacin o eleccin de los mismos; 2) la cualificacin requerida para el acceso al Tribunal como miembro del mismo; 3) el
perodo de desempeo del cargo y el procedimiento de renovacin de sus
miembros, y 4) las lneas generales del estatuto jurdico de los integrantes
del Tribunal, con especial referencia a sus incompatibilidades.
En sus tres primeros apartados, el artculo 159 se refiere a los tres
primeros aspectos, mientras que los apartados cuarto y quinto se enmarcan dentro de lo que podemos estimar como lneas generales del estatuto
jurdico de los miembros del Tribunal.
Segn el artculo 159.1 de la Constitucin, el Tribunal Constitucional se compone de doce miembros. El nmero de integrantes de cualquier
rgano colegiado es puramente convencional por lo que carece de relevancia en principio discutir si conviene un nmero u otro. Lo nico que
puede decirse es que no parece oportuno que la composicin sea excesiva,
complicando de suyo el proceso de decisin. Por eso puede parecer vlido
que sean doce los integrantes de nuestro Tribunal Constitucional, no
desvindose demasiado de sus homlogos (nueve en Francia donde junto
a esos nueve miembros, forman parte asimismo del Consejo Constitucional, como vocales de pleno derecho y con carcter vitalicio, los antiguos
Presidentes de la Repblica; once en Grecia; trece en Portugal; catorce
en Austria (ms seis suplentes); quince en Turqua (y cinco suplentes);
diecisis en Alemania y quince en Italia.
Lo que s parece discutible es que se eligiera un nmero par con el
riesgo de que exista empate que solo ser decidido con el voto de calidad del
Presidente, peligro apuntado pronto por la doctrina y que se hizo patente
en la primera sentencia del caso Rumasa, decidida por el voto de calidad
del entonces Presidente Garca Pelayo. No es preciso recordar la transcendencia de aquella decisin por varias razones, incluida de modo notable
el proceso de su elaboracin lo que contribuy en un primer momento al
desprestigio del propio Tribunal Constitucional. En consecuencia hubiera
sido ms deseable un nmero impar de integrantes. Hay que sealar al
hilo de lo anterior que el nmero de doce incluye al Presidente, que ser
nombrado por el Rey entre sus miembros, a propuesta del mismo Tribunal
en pleno y por un perodo de tres aos (art. 160 CE).
Ya en el debate constituyente las voces de los senadores seores
Snchez Agesta y Ollero Gmez se alzaron advirtiendo acerca de la conveniencia de que el Tribunal contara con un nmero impar de Magistrados.
Lo contrario podra conducir en algn caso a un callejn sin salida a la
hora de fallar una sentencia, dada la posibilidad de empate, que aunque
poda solventarse otorgando un voto de calidad al Presidente del Tribu 235

Temario

nal, solucin, por lo dems, poco aconsejable, dado el peso decisivo de

responsabilidad que ello entraa para el Presidente, con el consiguiente
desgaste del mismo, en especial, por las connotaciones o interpretaciones
que tal circunstancia puede desencadenar en la opinin pblica y entre
las propias fuerzas polticas, lo cierto es que debiera haber venido resuelta
por la Norma suprema.
La doctrina, por lo general, se ha pronunciado crticamente en torno a
la circunstancia que nos ocupa. As, Aragn estima que hubiera sido ms
conveniente establecer un nmero impar al objeto de facilitar la resolucin
en los casos de empate, opinin a la que se suma Gonzlez Prez. Alzaga
lamenta la adopcin de un nmero par, que obligar al Presidente del
Tribunal a ejercitar en determinados casos su voto dirimente, lo cual no
solo es anmalo (los Tribunales, por definicin, se componen de miembros
en nmero impar), sino que puede complejizar y politizar en exceso la
eleccin del Presidente de este rgano. Garrido Falla, en idntica direccin,
advierte que es un nmero que inevitablemente plantear problemas de
empate de votos, para los que no ha sido prevista la concesin de voto de
calidad para el Presidente (s contemplada, sin embargo, por el artculo
90.1 de la L.O.T.C.). Tambin Lucas Murillo hace constar que no parece
adecuado, en principio, fijar un nmero par de Magistrados, y Alvarez
Conde seala que ese nmero puede provocar situaciones de conflictividad. Por su lado, Prez Tremps considera que el nmero, ni excesivo ni
corto, cual corresponde a las necesidades del Tribunal Constitucional,
de acuerdo a una costumbre de larga raigambre, parece incorrecto, ya
que todo Tribunal conviene que est formado por un nmero impar de
Magistrados. Como vemos, la similitud de estos juicios es patente.
4.2.2. Nombramiento
El propio artculo 159.1 de la Constitucin establece las cuatro vas de
procedencia para designar a los Magistrados del Tribunal Constitucional:
cuatro lo sern a propuesta del Congreso de los Diputados por mayora
de tres quintos; cuatro a propuesta del Senado, con idntica mayora; dos
a propuesta del Gobierno y dos a propuesta del Consejo General del Poder
Judicial. De esta manera, el Tribunal Constitucional es el nico rgano
constitucional en el que intervienen en el proceso de nombramiento de
sus miembros todos los restantes rganos constitucionales.
Del artculo de referencia se desprenden varias conclusiones:
a) Se acenta la designacin en sede parlamentaria. Ello es lgico
si se defiende, como hicimos con anterioridad, que el Tribunal
Constitucional es en realidad un comisionado del poder constituyente, del pueblo en definitiva, por lo que parece razonable
que sea el propio pueblo a travs de sus representantes en las
236

Tema 3

Cortes Generales el que tenga la mayor participacin a la hora

de formar este rgano constitucional. Lo que sucede es que en
la prctica son las clases dirigentes de los partidos con representacin parlamentaria, y no el pueblo directamente, las que
deciden quines sern Magistrados del Tribunal Constitucional,
utilizando adems unos procedimientos, las famosas cuotas por
ejemplo, que distan mucho de ser las ms democrticas porque
hacen suponer que los elegidos lo sern no solo por sus mritos
propios sino tambin por afinidad ideolgica.
b) Se deja al Gobierno una parte, si bien reducida, de designacin.
Hubiera sido deseable que no se recogiera esa posibilidad porque
eliminara la sospecha, casi inevitable, de parcialidad en sus
propuestas de nombramiento. Hay que tener en cuenta adems
que en situaciones de mayora parlamentaria absoluta el hecho
de que el Gobierno pueda designar a dos Magistrados ampla
la base ideolgica comn en el Tribunal Constitucional con un
riesgo evidente de politizacin progubernamental.
c) Sera ms razonable ampliar el nmero de los designados por el
Consejo General del Poder Judicial para acentuar el carcter jurdico que la Constitucin quiso atribuir al Tribunal Constitucional,
teniendo en cuenta que el Consejo elegir entre integrantes del
Poder Judicial.
En cuanto al procedimiento formal para la designacin, en el caso
de las Cmaras hay que remitirse a los Reglamentos respectivos (arts.
204 del Reglamento del Congreso y 184.1 a 5, 185 y 186 del Reglamento
del Senado). Si se trata del Gobierno, simplemente hay que apuntar que
es decisin colegiada que se adopta en sesin del Consejo de Ministros y
en cuanto al Consejo General del Poder Judicial, el artculo 127.2 LOPJ
establece que la propuesta de nombramientos es competencia del Pleno
del Consejo por mayora de tres quintos de sus miembros.
Por ltimo, el nombramiento de los doce magistrados que integran el
Tribunal Constitucional es efectuado formalmente por el Rey (art. 159.1
de la Constitucin).
4.2.3. Requisitos
La Constitucin ha establecido un Tribunal Constitucional de tipo
jurdico desprovisto del componente poltico que caracteriz al Tribunal
de Garantas Constitucionales de la II Repblica espaola. En efecto, el
artculo 159.2 de la actual Constitucin es concluyente cuando afirma
que los miembros del Tribunal Constitucional debern ser nombrados
entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad, funcionarios
237

Temario

pblicos y Abogados, todos ellos juristas de reconocida competencia con

ms de quince aos de ejercicio profesional. El artculo 18 LOTC aade como requisito adems que los magistrados del Tribunal deben ser
ciudadanos espaoles.
El sentido jurdico en la composicin del rgano en presencia es irreprochable y generalmente aceptado por la doctrina por ms que alguna
voz aislada, y afortunadamente sin ningn eco, defendiera lo contrario
durante los primeros aos de funcionamiento del Tribunal Constitucional,
evidentemente en otras circunstancias polticas. Lo que s parece resaltable es la literalidad por casustica tal vez desafortunada del precepto.
Hubiera sido ms oportuno redactarlo de forma ms genrica aludiendo
solo al requisito de ser jurista de reconocida competencia con lo cual se
abarcaran todas las posibilidades sin necesidad de diferenciar categoras
profesionales porque con el texto en la mano, un juez, un secretario judicial
o un catedrtico de Escuela Universitaria siempre que renan los dems
requisitos, no podran ser magistrados del Tribunal Constitucional?. Una
respuesta negativa parecera demasiado drstica.
El artculo constitucional plantea otras cuestiones. Por ejemplo, la
reconocida competencia es un concepto jurdico indeterminado imposible de fijar a priori en reglas formales, por lo que al margen de casos
pblicos y notorios sobre los que no quepa albergar duda alguna, ser
una apreciacin subjetiva de los rganos con capacidad para proponer
a los magistrados del Tribunal Constitucional. Por ltimo, el requisito
de los quince aos de experiencia profesional ha sido especificado en el
artculo 18 LOTC cuando seala que debern ser nombrados juristas con
ms de quince aos de experiencia profesional o en activo en la respectiva funcin, decantndose en consecuencia por el cometido genrico que
conlleva el cargo que se ocupe.
4.2.4. Duracin del mandato
Dice el artculo 159.3 de la Constitucin que Los miembros del
Tribunal Constitucional son designados por un perodo de nueve aos y
se renovarn por terceras partes cada tres. En referencia a la primera
eleccin del Tribunal, la Disposicin Transitoria Novena de la Constitucin establece que a los tres aos de la eleccin por vez primera de los
miembros del Tribunal Constitucional se proceder por sorteo para la
designacin de un grupo de cuatro miembros de la misma procedencia
electiva que haya de cesar y renovarse. A estos solos efectos se entendern
agrupados como miembros de la misma procedencia a los dos designados
a propuesta del Gobierno y a los dos que proceden de la formulada por el
Consejo General del Poder Judicial. Del mismo modo se proceder transcurridos otros tres aos entre los dos grupos no afectados por el sorteo
238

Tema 3

anterior. A partir de entonces se estar a lo establecido en el nmero 3

del artculo 159.
La LOTC aclara por su parte que ningn Magistrado podr ser propuesto al Rey para otro perodo inmediato salvo que hubiera ocupado el
cargo por un plazo no superior a tres aos (art. 16.2 in fine). En cuanto
al procedimiento para renovar el Tribunal Constitucional, el artculo
17.1 LOTC establece que antes de los cuatro meses previos a la fecha
de expiracin de los nombramientos, el Presidente del Tribunal solicitar
de los Presidentes de los rganos que han de hacer las propuestas para
la designacin de los nuevos Magistrados, que inicien el procedimiento
para ello. Por otra parte, los Magistrados... continuarn en el ejercicio
de sus funciones hasta que hayan tomado posesin quienes hubieren de
sucederles (art. 17.2 LOTC), solucin lgica para evitar una situacin
de vaco que impedira al Tribunal Constitucional actuar en plenitud
de miembros ante la pasividad de alguno o algunos de los rganos con
capacidad para proponer sus miembros que dejaran pasar el tiempo de
forma deliberada y por tanto fraudulenta para obstruir el funcionamiento
ordinario de este rgano constitucional.
4.2.5. Cese
Por su parte, el artculo 23.1 LOTC establece las causas de cese de
los Magistrados: primero, por renuncia aceptada por el Presidente del
Tribunal; segundo, por expiracin del plazo de su nombramiento; tercero,
por incurrir en alguna causa de incapacidad de las previstas para los
miembros del Poder Judicial; cuarto, por incompatibilidad sobrevenida;
quinto, por dejar de atender con diligencia los deberes de su cargo; sexto,
por violar la reserva propia de su funcin; sptimo, por haber sido declarado responsable civilmente por dolo o condenado por delito doloso o por
culpa grave. En caso de fallecimiento o concurrencia de las dos primeras
causas expuestas, el cese o la vacante ser decretada por el Presidente del
Tribunal Constitucional. En los restantes supuestos decidir el Tribunal
en pleno, por mayora simple en los casos tercero y cuarto y por mayora
de las tres cuartas partes de sus miembros en los dems casos (art. 23.2
LOTC), pudiendo ser suspendidos los magistrados por el Tribunal, como
medida previa, en caso de procesamiento o por el tiempo indispensable
para resolver sobre la concurrencia de alguna de las causas de cese. La
suspensin requiere el voto favorable de las tres cuartas partes de los
miembros del Tribunal reunido en Pleno (art. 24 LOTC).

239

Temario

4.2.6. Estatuto jurdico

4.2.6.1. Obligaciones
Los Magistrados del Tribunal Constitucional estarn obligados a:
a) Prestar, al asumir su cargo ante el Rey, juramento o promesa de
guardar y hacer guardar fielmente y en todo tiempo, la Constitucin espaola, lealtad a la Corona y cumplir sus deberes como
Magistrado Constitucional (art. 21 LOTC).
b) Ejercer su funcin de acuerdo con los principios de imparcialidad
y dignidad inherentes a la misma (art. 22 LOTC).
4.2.6.2. Prerrogativas
Los Magistrados del Tribunal Constitucional gozan de las siguientes
prerrogativas:
a) No podrn ser perseguidos por las opiniones expresadas en el
ejercicio de sus funciones (art. 22 LOTC).
b) Sern inamovibles y no podrn ser destituidos ni suspendidos sino
por alguna de las causas que establece la LOTC (art. 22 LOTC).
c) Los Magistrados que desempeen el cargo durante un mnimo
de tres aos tendrn derecho a una remuneracin de transicin
por un ao, equivalente a la que percibieran en el momento del
cese (art. 25.1 LOTC).
c) La responsabilidad criminal de los Magistrados del Tribunal
Constitucional solo ser exigible ante la Sala de lo Penal del
Tribunal Supremo (art. 26 LOTC).
4.2.6.3. Incompatibilidades
La Constitucin establece en su artculo 159.4 un severo rgimen de
incompatibilidad que se justifica en la alta misin del Tribunal Constitucional, poco acorde con el desempeo de aquellas labores potencialmente
perturbadoras de la imparcialidad que debe guiar la actuacin de los
magistrados. En concreto el artculo citado establece que la condicin de
miembro del Tribunal Constitucional es incompatible con: todo mandato
representativo; los cargos polticos o administrativos; el desempeo de
funciones directivas en un partido poltico o en un sindicato y el empleo
al servicio de los mismos; el ejercicio de las carreras judicial y fiscal, y
cualquier actividad profesional o mercantil. En lo dems, los miembros
del Tribunal Constitucional tendrn las incompatibilidades propias de
240

Tema 3

los miembros del poder judicial. Ya antes, el artculo 70.1 de la Constitucin remite a la Ley electoral en cuanto a las causas de inelegibilidad
e incompatibilidad de los Diputados y Senadores, que comprendern, en
todo caso: a) A los componentes del Tribunal Constitucional. En su virtud,
el artculo 6.1.c) de la Ley Orgnica de Rgimen Electoral General considera causa de inelegibilidad ser Magistrado del Tribunal Constitucional.
La LOTC establece de nuevo en su artculo 19.1 el listado de puestos o actividades incompatibles con el cargo de Magistrado del Tribunal
Constitucional, que son stos:
a) Primero: con el de Defensor del Pueblo.
b) Segundo: con el de Diputado y Senador.
c) Tercero: con cualquier cargo poltico o administrativo del Estado,
las Comunidades Autnomas, las provincias u otras Entidades
locales.
d) Cuarto: con el ejercicio de cualquier jurisdiccin o actividad propia
de la Carrera Judicial o Fiscal.
e) Quinto: con empleos de todas clases en los tribunales y juzgados
de cualquier orden jurisdiccional.
f) Sexto: con el desempeo de funciones directivas en los Partidos
Polticos, Sindicatos, Asociaciones, Fundaciones y Colegios Profesionales y con toda clase de empleo al servicio de los mismos.
g) Sptimo: con el desempeo de actividades profesionales o mercantiles.
Asimismo se establece en el prrafo 2 del citado artculo 19 que
cuando concurra causa de incompatibilidad en quiera fuera propuesto
para el cargo, deber, antes de tomar posesin, cesar en el cargo o en la
actividad incompatible y si no lo hace en el plazo de diez das siguientes
a la propuesta, se entender que no acepta el cargo de Magistrado del
Tribunal Constitucional, aplicndose la misma regla en el caso de incompatibilidad sobrevenida.
Resulta paradjico, y as lo ha puesto de relieve la doctrina, que la
Constitucin no prohba a los integrantes del Tribunal Constitucional
ser miembros activos de un partido poltico a diferencia de lo que ocurre,
por ejemplo, con jueces y magistrados.
4.3. Organizacin
A pesar del nmero reducido de sus integrantes, el Tribunal Constitucional es un rgano complejo en cuanto a estructura contando con la
241

Temario

colaboracin de otros funcionarios que coadyuban a su funcionamiento

regular. En este sentido podemos diferenciar en cuanto a organizacin
los rganos de direccin y los rganos de trabajo.
Son rganos de direccin el Presidente, el Vicepresidente, la Junta de
Gobierno y la Secretara General, por el contrario son rganos de trabajo
el Pleno, las Salas y las Secciones.
4.3.1. El Presidente
La Constitucin establece en su artculo 160 que el Presidente del
Tribunal Constitucional ser nombrado entre sus miembros por el Rey,
a propuesta del mismo Tribunal en pleno y por un perodo de tres aos.
El procedimiento para dicha eleccin se regula en el artculo 9 LOTC
que establece:
a) El carcter secreto de la votacin en el Pleno.
b) En primera votacin se requiere mayora absoluta. Si no se
alcanza, habr una segunda votacin resultando elegido el que
obtenga mayor nmero de votos. En caso de empate se efecta
una ltima votacin y de repetirse el empate se propone el de
mayor antigedad en el cargo y en caso de igualdad el de mayor
edad.
c) El Presidente podr ser reelegido por una sola vez.
En cuanto a sus competencias, segn el artculo 15 LOTC reformado
por la Ley Orgnica 6/2007 El Presidente del Tribunal Constitucional
ejerce la representacin del Tribunal, convoca y preside el Tribunal en
Pleno y convoca las Salas; adopta las medidas precisas para el funcionamiento del Tribunal, de las Salas y de las Secciones; comunica a las
Cmaras, al Gobierno o al Consejo General del Poder Judicial, en cada
caso, las vacantes; nombra a los letrados, convoca los concursos para
cubrir las plazas de funcionarios y los puestos de personal laboral, y
ejerce las potestades administrativas sobre el personal del Tribunal.
Hay que aadir adems las competencias organizativas y disciplinarias
que se recogen en los artculos 14 y 15 del Reglamento de Organizacin
y Personal del Tribunal Constitucional (ROP), aprobado por Acuerdo de
5 de julio de 1990 y modificado posteriormente en varios extremos.
En caso de vacante, ausencia o enfermedad ser sustituido por el
Vicepresidente y, si se hallare ste impedido por alguna de tales causas,
por el Magistrado ms antiguo y, en caso de igual antigedad, por el de
mayor edad (art. 17 ROP). La Presidencia ser asistida por un Gabinete
Tcnico, cuyo Jefe ser nombrado libremente por el Presidente (art. 18.1
ROP).
242

Tema 3

4.3.2. El Vicepresidente
El artculo 9.4 LOTC crea la figura del Vicepresidente del Tribunal
Constitucional que no figura en la Constitucin. Ser elegido por el Pleno
del Tribunal mediante el mismo procedimiento previsto para elegir al Presidente, tambin por tres aos. Suple, como hemos visto, al Presidente en
determinados supuestos y adems preside la Sala Segunda del Tribunal.
4.3.3. La Junta de Gobierno
Creada por el ROP est compuesta, segn su artculo 20.1 por el
Presidente, el Vicepresidente, dos Magistrados y el Secretario General,
que actuar como Secretario y asistir a sus reuniones con voz y sin voto.
Los Magistrados sern designados por el Pleno, uno de cada Sala, y se
renovarn en el mes de septiembre de cada ao (art. 20.2 ROP).
Su misin consiste en la asistencia en sus funciones al Presidente y
tiene las competencias que figuran en el artculo 21 ROP, por ejemplo en
materia de incorporacin de nuevos funcionarios y personal al servicio
del Tribunal.
4.3.4. La Secretara general
El artculo 98 de la LOTC dispone que el Tribunal Constitucional
tendr un Secretario General elegido por el Pleno y nombrado por el
Presidente entre los letrados, cuya jefatura ejercer sin perjuicio de las
facultades que corresponden al Presidente, al Tribunal y a las Salas.
Corresponde tambin al Secretario General, bajo la autoridad e
instrucciones del Presidente la direccin y coordinacin de los servicios
del Tribunal y la jefatura de su personal, la recopilacin, clasificacin y
publicacin de la doctrina constitucional del Tribunal, la preparacin,
ejecucin y liquidacin de presupuesto, asistido por el personal tcnico y
las dems funciones que le atribuya el reglamento del Tribunal.
Sus competencias vienen determinadas en el artculo 25 ROP y son
fundamentalmente de orden administrativo y financiero. El Presidente
podr designar entre los Letrados, odo el Pleno, un Vicesecretario General
(art. 26.1 ROP) a quien corresponden las competencias que se sealan
en ese mismo artculo: de sustitucin, cuando sea posible, del Secretario
General; el ejercicio de las competencias que ste le delegue, previamente
autorizado por el Presidente; y la asistencia y apoyo a la Presidencia y a
la Secretara General en el ejercicio de sus competencias y en el despacho
ordinario de asuntos.
El Secretario General cuenta para el desempeo de sus funciones
con el apoyo de la Gerencia (art. 27 ROP), el Archivo Judicial y Registro
243

Temario

General (arts. 30 y 31 ROP), Servicio de Estudios, Biblioteca y Documentacin (art. 33 ROP), Servicio de Doctrina Constitucional e Informtica
(art. 34 ROP) y la Junta de Compras (art. 35 ROP).
4.3.5. El Pleno
4.3.5.1. Composicin
El Pleno est integrado por todos los Magistrados del Tribunal,
presidindolo el Presidente del mismo o en su defecto, el Vicepresidente
y, a falta de ambos, el Magistrado ms antiguo en el cargo y, en caso de
igual antigedad, el de mayor edad (art. 6.2 LOTC).
4.3.5.2. Convocatoria
El Pleno ser convocado por el Presidente (art. 15 LOTC), bien por
propia iniciativa o cuando lo pidan, al menos, tres Magistrados (art. 4
ROP).
La convocatoria se har con tres das de antelacin salvo que, a
juicio del Presidente, la urgencia del caso no permita cumplir ese plazo.
A la convocatoria se acompaar el orden del da y los antecedentes que
fuesen precisos para la deliberacin, salvo que por la ndole de los asuntos
a tratar no resulte aconsejable (art. 5 ROP).
4.3.5.3. Qurum y validez de acuerdos
Quedar vlidamente constituido, aunque no hubieren precedido
los requisitos de la convocatoria, cuando se hallaren reunidos todos los
Magistrados y as lo acuerden por unanimidad. En los mismos trminos
se podr anticipar una reunin del Pleno previamente convocada (art. 6
ROP). El Tribunal en Pleno puede adoptar acuerdos cuando estn presentes, al menos, dos tercios de los miembros que en cada momento lo
compongan (arts. 14 LOTC y 7 ROP).
4.3.5.4. Competencias
Las competencias del Pleno vienen fijadas inicialmente en el artculo 10 LOTC, modificado por la Ley Orgnica 6/2007, segn el cual el
Tribunal en Pleno conoce de los siguientes asuntos:
a) De la constitucionalidad o inconstitucionalidad de los tratados
internacionales.
b) De los recursos de inconstitucionalidad contra las Ley es y dems
244

Tema 3

disposiciones con valor de Ley, excepto los de mera aplicacin

de doctrina, cuyo conocimiento podr atribuirse a las Salas en
el trmite de admisin. Al atribuir a la Sala el conocimiento del
recurso, el Pleno deber sealar la doctrina constitucional de
aplicacin.
c) De las cuestiones de constitucionalidad que reserve para s; las
dems debern deferirse a las Salas segn un turno objetivo.
d) De los conflictos constitucionales de competencia entre el Estado
y las Comunidades Autnomas o de los de stas entre s.
e) De las impugnaciones previstas en el apartado 2 del artculo 161
de la Constitucin.
f) De los conflictos en defensa de la autonoma local.
g) De los conflictos entre los rganos constitucionales del Estado.
h) De las anulaciones en defensa de la jurisdiccin del Tribunal
previstas en el artculo 4.3.
i) De la verificacin del cumplimiento de los requisitos exigidos para
el nombramiento de Magistrado del Tribunal Constitucional.
j) Del nombramiento de los Magistrados que han de integrar cada
una de las Salas.
k) De la recusacin de los Magistrados del Tribunal Constitucional.
l) Del cese de los Magistrados del Tribunal Constitucional en los
casos previstos en el artculo 23.
m) De la aprobacin y modificacin de los reglamentos del Tribunal.
n) De cualquier otro asunto que sea competencia del Tribunal pero
recabe para s el Pleno, a propuesta del Presidente o de tres
Magistrados, as como de los dems asuntos que le puedan ser
atribuidos expresamente por una Ley Orgnica.
En los casos previstos en los prrafos d, e y f del apartado anterior, en
el trmite de admisin la decisin de fondo podr atribuirse a la Sala que
corresponda segn un turno objetivo, lo que se comunicar a las partes.
El Tribunal en Pleno, en ejercicio de su autonoma como rgano
constitucional, elabora su presupuesto, que se integra como una seccin
independiente dentro de los Presupuestos Generales del Estado.
Por otra parte, el artculo 2 del ROP dispone que adems de las
competencias establecidas en la Ley Orgnica, corresponden al Pleno del
Tribunal las siguientes:
245

Temario

a) Establecer la plantilla del personal y proponer a las Cortes Generales su modificacin a travs de la Ley de Presupuestos.
b) Aprobar la relacin de puestos de trabajo en el Tribunal Constitucional.
c) Aprobar la jornada y el horario de trabajo del personal.
d) Elegir y remover al Secretario general.
e) Aprobar las bases de la convocatoria de los concursos-oposicin
para el ingreso en el Cuerpo de Letrados.
f) Proponer al Presidente la designacin de quienes, en rgimen
de adscripcin temporal hayan de incorporarse como Letrados
al Tribunal.
g) Resolver sobre las incompatibilidades a que se refiere el artculo
96.3 de la Ley Orgnica del Tribunal.
h) Acordar la separacin de los Letrados en los casos reglamentariamente establecidos.
i) Aprobar el proyecto de presupuesto del Tribunal para su incorporacin a los Presupuestos Generales del Estado y proponer o
aprobar, segn proceda, las modificaciones que resulte oportuno
introducir en dicho presupuesto, siempre que las mismas no
correspondan, segn la legislacin aplicable, al Presidente del
Tribunal.
j) Establecer las directrices para la ejecucin del presupuesto y
fijar los lmites dentro de los cuales las autorizaciones de gasto
debern ser puestas previamente en conocimiento del Pleno.
k) Fiscalizar el cumplimiento de las directrices para la ejecucin
del presupuesto y conocer de su liquidacin, formulada por el
Secretario general, antes de su remisin al Tribunal de Cuentas.
l) Decidir las cuestiones que afecten a los Magistrados no atribuidas
al Presidente.
m) Designar al Interventor al servicio del Tribunal, acordar libremente su cese y resolver, a propuesta del Presidente, las discrepancias que surjan entre el Secretario general y el Interventor.
n) Cuantas otras competencias atribuyan al Pleno este Reglamento
y las dems normas reglamentarias que adopte el Tribunal.

246

Tema 3

4.3.6. Las Salas

4.3.6.1. Composicin
Segn el artculo 7.1 LOTC, el Tribunal Constitucional consta de
dos Salas, compuesta cada una por seis Magistrados nombrados por el
Tribunal en Pleno. El Presidente del Tribunal lo es tambin de la Sala
Primera que presidir, en su defecto, el Magistrado ms antiguo y, en caso
de igual antigedad, el de mayor edad (art. 7.2 LOTC). El Vicepresidente
del Tribunal presidir la Sala Segunda y, en su defecto, el Magistrado ms
antiguo y, en caso de igual antigedad, el de mayor edad (art. 7.3 LOTC).
4.3.6.2. Convocatoria
Las Salas son convocadas por el Presidente quien, adems, debe
adoptar las medidas precisas para su funcionamiento (art. 15 LOTC).
4.3.6.3. Qurum
Los acuerdos de las Salas requerirn la presencia de dos tercios de
los miembros que en cada momento las compongan (art. 14 LOTC).
4.3.6.4. Competencias
Las Salas conocern de los asuntos que, atribuidos a la justicia constitucional, no correspondan al Pleno del Tribunal y de aquellas cuestiones
que habiendo sido atribuidas a las Secciones, entiendan que por su importancia deba resolver la propia Sala (art. 11.1 y 2 LOTC), efectundose
la distribucin de asuntos entre las dos Salas segn un turno establecido
por el Pleno a propuesta de su Presidente (art. 12 LOTC).
En aplicacin del primer prrafo del artculo 11 LOTC, la misma Ley
establece en su artculo 48 que el conocimiento de los recursos de amparo
constitucional corresponde a las Salas del Tribunal. Es importante recordar que, segn el artculo 13 LOTC, cuando una Sala considere necesario
apartarse en cualquier punto de la doctrina constitucional precedente
sentada por el Tribunal Constitucional, la cuestin se someter a la decisin del Pleno del Tribunal.
4.3.7. Las Secciones
De acuerdo con el artculo 8 de la LOTC para el despacho ordinario
y la decisin o propuesta, segn proceda, sobre la admisibilidad o inadmisibilidad de procesos constitucionales, el Pleno y las Salas constituirn
Secciones compuestas por el respectivo Presidente o quien le sustituya
y dos Magistrados.
247

Temario

Se dar cuenta al Pleno de las propuestas de admisin o inadmisin

de asuntos de su competencia. En el caso de admisin, el Pleno podr
deferir a la Sala que corresponda el conocimiento del asunto de que se
trate, en los trminos previstos en la Ley.
Podr corresponder tambin a las Secciones el conocimiento y resolucin de aquellos asuntos de amparo que la Sala correspondiente les
defiera en los trminos previstos en la Ley.
4.4. Funciones
De los puntos ya tratados sobre la justicia constitucional se deduce
que su funcin ms propia es la defensa jurdica de la Constitucin entendida sta como norma suprema, por tanto con un valor jurdico superior a
las dems disposiciones que la desarrollan y que en modo alguno pueden
contradecirla para asegurar as la unidad y coherencia del ordenamiento
jurdico. La funcin, pues, que caracteriza desde su inicio a la jurisdiccin
constitucional, con independencia del modelo concreto que se adopte, es
la de velar por la defensa de la constitucionalidad de las leyes depurando
el ordenamiento respecto a aquellas que vulneran la Constitucin.
Esta funcin inicial ha sido desbordada de alguna manera con posterioridad reconocindose en cada ordenamiento que recoge la justicia
constitucional una pluralidad ms o menos ortodoxa de funciones.
En Espaa, la declaracin ms explcita sobre la funcin del Tribunal Constitucional no viene establecida en la Constitucin, sino en la
LOTC cuando le califica en su artculo 1.1 de intrprete supremo de la
Constitucin, y no del resto del ordenamiento jurdico como aclara el
propio Tribunal Constitucional en STC 78/1984, apuntando adems, como
vimos anteriormente, que su misin es solo esa y no la de actuar como
legislador y en consecuencia slo cabe solicitar de l el pronunciamiento sobre adecuacin o inadecuacin de los preceptos a la Constitucin
(STC 5/1981). Ahora bien, en nuestro ordenamiento jurdico se atribuyen
constitucionalmente una amalgama de funciones al Tribunal Constitucional que va ms all del estricto e inicial control de constitucionalidad
de las leyes y que, se regulan en el artculo 161 de la Constitucin de la
siguiente manera:
1. El Tribunal Constitucional tiene jurisdiccin en todo el territorio
espaol y es competente para conocer:
a) Del recurso de inconstitucionalidad contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaracin de inconstitucionalidad de una norma jurdica con rango de ley,
interpretada por la jurisprudencia, afectar a sta, si bien la
sentencia o sentencias recadas no perdern el valor de cosa
juzgada.
248

Tema 3

b) Del recurso de amparo por violacin de los derechos y libertades referidos en el artculo 53, 2, de esta Constitucin, en
los casos y formas que la ley establezca.
c) De los conflictos de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de los de stas entre s.
d) De las dems materias que le atribuyan la Constitucin o las
leyes orgnicas.
2. El Gobierno podr impugnar ante el Tribunal Constitucional las
disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las Comunidades Autnomas. La impugnacin producir la suspensin
de la disposicin o resolucin recurrida, pero el Tribunal, en su
caso, deber ratificarla o levantarla en un plazo no superior a
cinco meses.
A la vista de lo anterior podemos clasificar las funciones del Tribunal
Constitucional de la siguiente manera:
4.4.1. Defensa de la supremaca normativa de la Constitucin
Constituye, como dijimos, la funcin genrica del Tribunal Constitucional encaminada a asegurar el carcter preeminente de la Constitucin
entendida, primero, como verdadera norma jurdica y, segundo, como
norma jurdica suprema que informa el resto del ordenamiento jurdico de
forma que ningn precepto inferior en rango pueda vulnerar su contenido.
De esta forma, el Tribunal Constitucional conoce, en los trminos que se
vern ms adelante, del recurso y de la cuestin de inconstitucionalidad
contra leyes y disposiciones normativas con rango de ley.
4.4.2. Defensa constitucional de los derechos fundamentales
Cuando se habla de defensa constitucional de los derechos fundamentales no se quiere decir que el Tribunal Constitucional tenga el monopolio en cuanto garanta de los derechos recogidos en la Constitucin
que, como sabemos, corresponde tambin a la jurisdiccin ordinaria a
travs de la tutela judicial efectiva de la que habla el artculo 24.1 de
la Constitucin. Se alude con ello simplemente a la capacidad del Tribunal Constitucional para conocer del recurso de amparo constitucional
respecto a ciertos derechos generalmente una vez que el afectado agot
la posibilidad de acudir a los tribunales ordinarios para hacer valer su
derecho supuestamente vulnerado.

249

Temario

4.4.3. Defensa de la correcta delimitacin competencial entre autoridades y rganos polticos

La actual configuracin territorial del Estado como Estado autonmico ha supuesto la asuncin de competencias por las distintas Comunidades Autnomas que se han constituido, pudiendo plantearse litigios
sobre el alcance y contenido de las mismas. Por ello, la Constitucin
atribuye al Tribunal Constitucional el conocimiento de los conflictos de
competencias entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de los de
stas entre s. Tambin como consecuencia del fenmeno autonmico,
el Tribunal conocer de las impugnaciones que el Gobierno le presente
contra las disposiciones y resoluciones adoptadas por los rganos de las
Comunidades Autnomas.
La necesaria determinacin competencial puede afectar de suyo a
los mismos rganos de la estructura central del Estado. En consecuencia,
el Tribunal conocer asimismo de los conflictos que puedan plantearse
entre rganos constitucionales nacionales.
Por ltimo, tras la reforma de la LOTC por LO 7/1999, de 21 de abril,
el Tribunal Constitucional conocer tambin de los conflictos en defensa
de la autonoma local.
4.4.4. Funcin meramente interpretativa
En este sentido, el Tribunal Constitucional no resuelve ningn
conflicto o peticin litigiosa de parte, sino que se limita a expresar su
opinin respecto a un punto concreto sobre el que se le pregunta. Valga
sealar en este sentido la peticin por el Gobierno o las Cmaras que
integran las Cortes Generales para que el Tribunal Constitucional declare
si existe o no contradiccin entre la Constitucin espaola y los tratados
internacionales que se pretendan celebrar (art. 95.2 CE).
4.4.5. Control en la licitud de su composicin
Como vimos, el Tribunal Constitucional es competente para verificar
el cumplimiento de los requisitos que en cuanto al nombramiento de sus
Magistrados sealan la Constitucin y su Ley Orgnica.
4.5. Competencias
4.5.1. Clasificacin
Para cumplir las funciones anteriormente enumeradas, el Tribunal
Constitucional tiene las competencias que aparecen en el artculo 161 de
250

Tema 3

la Constitucin, desarrolladas luego en el artculo 2.1 LOTC. En ambos

casos no se prev un sistema de numerus clausus ya que en los citados
artculos se reconoce al Tribunal competencia en las dems materias que
le atribuyan la Constitucin o las leyes orgnicas, teniendo en cuenta que
segn el artculo 3 LOTC, la competencia del Tribunal Constitucional
se extiende al conocimiento y decisin de las cuestiones prejudiciales
e incidentales no pertenecientes al orden constitucional, directamente
relacionadas con la materia de que conoce, a los solos efectos del enjuiciamiento constitucional de sta.
Conviene diferenciar por tanto las distintas competencias del Tribunal Constitucional en atencin a las funciones que tiene encomendadas
y que se podran clasificar de la siguiente manera:
a) Competencias dirigidas a la defensa de la supremaca normativa
de la Constitucin: Estas competencias estn referidas a la labor
ms tpica del Tribunal, esto es, el control de constitucionalidad
de las leyes o normas con rango de ley, o como dice el propio
Tribunal Constitucional la funcin principal de los procesos de
constitucionalidad es la defensa objetiva de la Constitucin, el
afirmar su supremaca y privar de todo efecto a las leyes contrarias a la misma, excluyendo del Ordenamiento a las disconformes
con la Constitucin (STC 14/1981, de 29 de abril). Estas leyes
son procedentes tanto del Estado como de las Comunidades
Autnomas toda vez que segn el artculo 153 a) de la Constitucin, el Tribunal Constitucional ejercer el control relativo a la
constitucionalidad de sus disposiciones normativas con fuerza
de ley. En este sentido tiene declarado el propio Tribunal que le
corresponde en el mbito general de sus atribuciones, el afirmar
el principio de constitucionalidad, entendido como vinculacin a
la Constitucin de todos los poderes pblicos (STC 1/1981, de
26 de enero). Esta competencia del Tribunal Constitucional se
manifiesta en su conocimiento del recurso de inconstitucionalidad
[art. 161.1.a) CE] y de la cuestin de inconstitucionalidad (art.
163 CE), es decir, lo que el artculo 27 LOTC denomina los procedimientos de declaracin de inconstitucionalidad que en los
dos supuestos sealados pueden afectar al mismo objeto material
segn el artculo 27.2 LOTC: Estatutos de Autonoma y dems
Leyes orgnicas; las dems Leyes, disposiciones normativas y
actos del Estado con fuerza de Ley; los tratados internacionales;
los Reglamentos de las Cmaras y de las Cortes Generales; las
Leyes, actos y disposiciones normativas con fuerza de Ley de las
Comunidades Autnomas y los Reglamentos de las Asambleas
legislativas de estas ltimas.

251

Temario

b) Competencia dirigida a la defensa constitucional de los derechos

fundamentales: El incremento de las atribuciones de la moderna
justicia constitucional se hace especialmente notorio en lo que
Cappelletti ha denominado jurisdiccin constitucional de las
libertades, es decir, su labor de proteccin reforzada y especializada de los derechos fundamentales. El caso espaol no ha sido
ajeno a este hecho, de tal forma que, segn el artculo 161.1.b)
CE, el Tribunal Constitucional es competente para conocer del
recurso de amparo por violacin de los derechos y libertades
referidos en el artculo 53.2, de esta Constitucin, en los casos
y formas que la ley establezca. El ltimo precepto citado dice
por su parte que cualquier ciudadano podr recabar la tutela
de las libertades y derechos reconocidos en el artculo 14 y la
Seccin primera del Captulo II ante los Tribunales ordinarios
por un procedimiento basado en los principios de preferencia y
sumariedad y, en su caso, a travs del recurso de amparo ante
el Tribunal Constitucional. Este ltimo recurso ser aplicable a
la objecin de conciencia reconocida en el artculo 30.
c) Competencias dirigidas a la defensa de la correcta delimitacin
competencial entre autoridades y rganos del Estado: El Tribunal
Constitucional es competente segn el artculo 161.1 CE para
conocer c) De los conflictos de competencia entre el Estado y
las Comunidades Autnomas o de los de stas entre s; d) De
las dems materias que le atribuyan la Constitucin o las leyes
orgnicas. Por su parte, el artculo 2.1 LOTC diferencia el conocimiento por el Tribunal Constitucional: c) De los conflictos
constitucionales de competencia entre el Estado y las Comunidades Autnomas o de los de stas entre s; d) De los conflictos
entre los rganos constitucionales del Estado; y d) bis De los conflictos en defensa de la autonoma local. Desde una perspectiva
ms casustica, el artculo 59.1 LOTC establece que el Tribunal
Constitucional entender de los conflictos que se susciten sobre
las competencias o atribuciones asignadas directamente por la
Constitucin, los Estatutos de Autonoma o las Leyes orgnicas
u ordinarias dictadas para delimitar los mbitos propios del
Estado y las Comunidades Autnomas y que opongan: a) Al
Estado con una o ms Comunidades Autnomas. b) A dos o ms
Comunidades Autnomas entre s. c) Al Gobierno con el Congreso de los Diputados, el Senado o el Consejo General del Poder
Judicial; o a cualquiera de estos rganos constitucionales entre
s. Por su parte, el prrafo 2 del mismo artculo 59, redactado
conforme a la LO 7/1999, de 21 de abril, establece que el Tribunal
Constitucional entender tambin de los conflictos en defensa
de la autonoma local que planteen los municipios y provincias
252

Tema 3

frente al Estado o a una Comunidad Autnoma. Estamos pues

ante lo que el epgrafe del Ttulo IV LOTC denomina conflictos
constitucionales que en su sentido ms propio se refiere a que
su verdadera finalidad es la exacta determinacin del mbito
competencial reconocido en la Constitucin, en un doble orden:
a) fijando las competencias de la Administracin central del Estado y de las diversas Comunidades Autnomas y garantizando
la autonoma local frente a las disposiciones legales del Estado
o de las Comunidades Autnomas y b) ordenando debidamente
las competencias de los rganos nacionales.
d) Competencia en cuanto a su funcin meramente interpretativa:
En aplicacin del artculo 95.2 CE, ya sealado con anterioridad,
el Ttulo VI LOTC, de acuerdo con la redaccin dada por Ley
Orgnica 4/1985, de 7 de junio, se refiere a la declaracin sobre
la constitucionalidad de los tratados internacionales.
4.5.2. El recurso de inconstitucionalidad
Segn el artculo 161.1.a) de la Constitucin, el Tribunal Constitucional es competente para conocer del recurso de inconstitucionalidad
contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de ley. La declaracin
de inconstitucionalidad de una norma jurdica con rango de ley, interpretada por la jurisprudencia, afectar a sta, si bien la sentencia o sentencias
recadas no perdern el valor de cosa juzgada.
El estudio de este recurso puede dividirse en varios aspectos:
4.5.2.1. Caractersticas
Son caractersticas del recurso de inconstitucionalidad:
a) Se trata de un recurso directo dirigido a determinar si una ley
o norma con ese rango contradice o no la Constitucin con independencia de un proceso judicial previo.
b) Es un recurso objetivo, planteado como un mero anlisis abstracto de la disposicin impugnada a la vista de la Constitucin
al margen de intereses subjetivos o de parte.
c) Es un recurso jurdico, pues no se trata de valorar el grado de
oportunidad poltica de una norma o el acierto de su contenido
sino el de su conformidad con la Constitucin.
d) Es un recurso pblico, pues solo los sujetos y rganos pblicos
mencionados en el artculo 162.1.a) de la Constitucin estn
legitimados para interponerlo, sin reconocerse legitimacin de
particulares.
253

Temario

4.5.2.2. Objeto
De forma escueta, segn el artculo 161.1.a) CE, el presente recurso
se presentar contra leyes y disposiciones normativas con fuerza de
ley, mbito material desarrollado luego en el artculo 27.2 LOTC con el
tenor que se vio y que si bien ha sido interpretado por el propio Tribunal
Constitucional como relacin tasada (STC 32/1983, de 28 de abril), la
doctrina apuesta por considerarla como enumeracin abierta, respetuosa
con la elasticidad de la Constitucin.
4.5.2.3. Legitimacin
Segn el artculo 162.1.a) CE, solo estn legitimados para interponer
este recurso el Presidente del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados, 50 Senadores, los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades
Autnomas y, en su caso, las Asambleas de las mismas. No se trata por
tanto de una legitimacin privada o mixta para la defensa de los intereses particulares o derechos subjetivos sino de una legitimacin pblica
dirigida a garantizar la supremaca de la Constitucin y se reconoce por
ello a los rganos citados en virtud de la alta cualificacin poltica que
resulta de su cometido constitucional (STC 42/1985, de 15 de marzo).
No obstante los trminos genricos de la Constitucin, la LOTC ha hecho
una interpretacin restrictiva y probablemente injustificada de la legitimacin autonmica. En efecto, su artculo 32.1 dispone que el Presidente
del Gobierno, el Defensor del Pueblo, 50 Diputados y 50 Senadores estn
legitimados para el ejercicio del recurso de inconstitucionalidad cuando se
trate de Estatutos de autonoma y dems Leyes del Estado, disposiciones
normativas del Estado o de las Comunidades Autnomas con fuerza de
Ley, tratados internacionales y Reglamentos de las Cmaras y de las
Cortes Generales. Por el contrario, los rganos colegiados ejecutivos y
las Asambleas de las Comunidades Autnomas solo pueden ejercitar el
recurso de inconstitucionalidad contra las Leyes, disposiciones o actos
con fuerza de Ley del Estado que puedan afectar a su propio mbito de
autonoma (art. 32.2 LOTC).
4.5.2.4. Procedimiento
El procedimiento del recurso de inconstitucionalidad consta de las
siguientes fases:
a) Plazo de formalizacin: Dentro del plazo de tres meses a partir de
la publicacin de la norma impugnada (art. 33.1 LOTC) en cualquier Boletn Oficial, ya sea el del Estado o el de una Comunidad
Autnoma. Con el fin de facilitar una solucin negociada de carcter previo a la interposicin de recursos de inconstitucionalidad en
254

Tema 3

el mbito de la organizacin territorial del Estado, la LO 1/2000,

de 7 de enero, introdujo una modificacin del artculo 33 LOTC
aadiendo los prrafos 2 y 3. Segn el prrafo 2, no obstante el
plazo general de tres meses para la formalizacin del recurso, el
Presidente del Gobierno y los rganos colegiados ejecutivos de
las CCAA podrn interponer el recurso de inconstitucionalidad
en el plazo de nueve meses contra leyes, disposiciones o actos
con fuerza de Ley en relacin con las cuales, y con la finalidad
de evitar la interposicin del recurso, se cumplan los siguientes
requisitos:
Que se rena la Comisin Bilateral de Cooperacin entre la
Administracin General del Estado y la respectiva Comunidad Autnoma, pudiendo solicitar su convocatoria cualquiera
de las dos Administraciones.
Que en el seno de la mencionada Comisin Bilateral se haya
adoptado un acuerdo sobre iniciacin de negociaciones para
resolver las discrepancias, pudiendo instar, en su caso, la
modificacin del texto normativo. Este acuerdo podr hacer
referencia a la invocacin o no de la suspensin de la norma
en el caso de presentarse el recurso en el citado plazo de los
nueves meses.
Que el acuerdo sea puesto en conocimiento del Tribunal
Constitucional por los rganos anteriormente mencionados
dentro de los tres meses siguientes a la publicacin de la Ley,
disposicin o acto con fuerza de Ley, y se inserte en el Boletn
Oficial del Estado y en el Diario Oficial de la CA correspondiente. Lo sealado se entiende sin perjuicio de la facultad
de interposicin del recurso de inconstitucionalidad por los
dems rganos y personas a que se refieren la CE y la LOTC
(Defensor del Pueblo, cincuenta Diputados, cincuenta Senadores, Asambleas de las CCAA) que se ejerce en los trminos
generales (art. 33.3 LOTC).
b) Forma: Mediante demanda presentada ante el Tribunal Constitucional en la que se deber exponer las circunstancias de identidad
de las personas u rganos que ejercitan la accin y, en su caso, de
sus comisionados; concretar la ley, disposicin o acto impugnado,
en todo o en parte; y precisar el precepto constitucional que se
entiende infringido (art. 33 LOTC).
c) Admisin de la demanda: Aunque no recogidos expresamente
en la LOTC, el Tribunal sostiene la pertinencia de los incidentes
previos sobre admisibilidad en este recurso con el fin de subsanar
determinados defectos detectados en las demandas.
255

Temario

d) Traslado de la demanda y personacin de partes: Segn el artculo

34.1 LOTC admitida a trmite la demanda, el Tribunal Constitucional dar traslado de la misma al Congreso de los Diputados
y al Senado por conducto de sus Presidentes, al Gobierno por
conducto del Ministerio de Justicia y, en caso de que el objeto del
recurso fuera una Ley o disposicin con fuerza de Ley dictada por
una Comunidad Autnoma, a los rganos legislativo y ejecutivo
de la misma a fin de que puedan personarse en el procedimiento
y formular las alegaciones que estimaren oportunas. La personacin y la formulacin de alegaciones debern hacerse en el
plazo de quince das (art. 34.2 LOTC).
e) Sentencia: Transcurrido el plazo precedente, el Tribunal dictar
sentencia en el de diez, salvo que, mediante resolucin motivada,
el propio Tribunal estime necesario un plazo ms amplio que, en
ningn caso, podr exceder de treinta das (art. 34.2 LOTC).
4.5.2.5. Efectos
Pueden distinguirse dos, uno derivado de la pura admisin del
recurso y otro definitivo con alcance diverso segn el fallo del Tribunal
Constitucional.
Efectos preventivos
Segn el artculo 30 LOTC la admisin de un recurso... de inconstitucio-nalidad no suspender la vigencia ni la aplicacin de la Ley, de la
disposicin normativa o del acto con fuerza de Ley, excepto en el caso en
que el Gobierno se ampare en lo dispuesto por el artculo 161.2 de la Constitucin para impugnar, por medio de su Presidente, Leyes, disposiciones
normativas o actos con fuerza de Ley de las Comunidades Autnomas.
En este caso la impugnacin producir la suspensin de la disposicin
o resolucin recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deber ratificarla o
levantarla en un plazo no superior a cinco meses (art. 161.2 CE), salvo
que, con anterioridad, hubiera dictado sentencia (art. 77 LOTC).
Efectos definitivos
a) Sentencias estimatorias del recurso: Tienen plenos efectos frente
a todos (art. 164.1 CE) y salvo que en el fallo se disponga otra
cosa, subsistir la vigencia de la ley en la parte no afectada por la
inconstitucionalidad (art. 164.2 CE). Cuando la sentencia declare
la inconstitucionalidad, declarar igualmente la nulidad de los
preceptos impugnados, as como, en su caso, la de aquellos otros
256

Tema 3

de la misma Ley, disposicin o acto con fuerza de Ley a los que

deba extenderse por conexin o consecuencia (art. 39.1 LOTC),
aunque el Tribunal Constitucional tiene declarado que esa conexin no es siempre necesaria ni los efectos de la nulidad en lo
que toca al pasado vienen definidos por la Ley (SSTC 45/1989, de
20 de febrero; 195/1998, de 1 de octubre). No permitirn revisar
procesos fenecidos mediante sentencia con fuerza de cosa juzgada
en los que se haya hecho aplicacin de las Leyes, disposiciones o
actos inconstitucionales, salvo en el caso de los procesos penales
o contencioso-administrativos referentes a un procedimiento
sancionador en que, como consecuencia de la nulidad de la norma
aplicada, resulte una reduccin de la pena o de la sancin o una
exclusin, exencin o limitacin de la responsabilidad (art. 40.1
LOTC).
b) Sentencias desestimatorias del recurso: Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos de inconstitu-cionalidad y en
conflictos en defensa de la autonoma local impedirn cualquier
planteamiento ulterior de la cuestin por cualquiera de las dos
vas, fundado en la misma infraccin de idntico precepto constitucional (art. 38.2 LOTC).
4.5.3. La cuestin de inconstitucionalidad
Dice la Constitucin en su artculo 163 que cuando un rgano
judicial considere, en algn proceso, que una norma con rango de ley,
aplicable al caso, de cuya validez dependa el fallo, pueda ser contraria
a la Constitucin, plantear la cuestin ante el Tribunal Constitucional
en los supuestos, en la forma y con los efectos que establezca la ley, que
en ningn caso sern suspensivos. El anterior precepto suscita distintos
aspectos:
4.5.3.1. Fundamentacin y finalidad
La fundamentacin de la cuestin de inconstitucionalidad es clara.
Se trata de hacer compatible el monopolio de rechazo de las normas
legales contrarias a la Constitucin por el Tribunal Constitucional y la
colaboracin con ste de jueces y tribunales ordinarios, sometiendo a la
consideracin del primero las dudas que les surjan a los segundos sobre la
posible inconstitucionalidad de una norma con rango de ley que entiendan
aplicable para decidir un proceso previamente planteado. Se busca as la
seguridad jurdica eliminando el riesgo que hubiera implicado someter
la obra del legislador al criterio tal vez diverso de un elevado nmero de
rganos judiciales, de donde poda resultar, entre otras cosas, un alto
grado de inseguridad jurdica (STC 17/1981).
257

Temario

La finalidad que se busca es la misma que en el recurso de inconstitucionalidad, esto es, la defensa de la Constitucin y la garanta de su
supremaca normativa frente a leyes y disposiciones con rango de ley.
4.5.3.2. Objeto
La cuestin de inconstitucionalidad se plantea contra las leyes y
normas con rango de ley recogidas en el artculo 27.2 LOTC, ya conocido,
al que nos remitimos.
4.5.3.3. Caractersticas
La cuestin de inconstitucionalidad presenta las siguientes caractersticas:
a) Es un procedimiento indirecto de control de constitucionalidad
porque surge a consecuencia de un proceso judicial previo cuando
el juez entiende que la norma aplicable al caso para decidirlo
puede ser inconstitucional.
b) Responde a lo que la doctrina denomina control concreto de normas porque de su resolucin depende el pronunciamiento del juez
ordinario sobre el litigio previo que origina su presentacin.
c) Es un mecanismo alternativo que puede utilizarse por supuesto
al mismo tiempo que sobre el mismo objeto se ha presentado un
recurso de inconstitucionalidad. Incluso el artculo 38.2 LOTC
permite la presentacin de una cuestin de inconstitucionalidad cuando se haya desestimado previamente un recurso de
inconstitucio-nalidad impugnando la misma norma, tal y como
acepta el propio Tribunal en su S 319/1993, de 27 de octubre).
d) Tiene un carcter dinamizador porque la colaboracin de los jueces ordinarios asegura que la labor depuradora del ordenamiento
jurdico por el Tribunal Constitucional sea eficaz y dinmica al
tomar en consideracin el efecto que la cambiante realidad social
opera sobre el contenido de las normas (STC 17/1981, de 1 de
junio).
e) Puede tener una finalidad potencialmente subjetiva porque las
partes en el proceso judicial previo pueden instar al juez a que
presente una cuestin de inconstitucionalidad buscando no realmente la defensa objetiva de la Constitucin y su supremaca
normativa, sino la garanta de su propio derecho subjetivo.

258

Tema 3

4.5.3.4. Legitimacin
Reside nicamente en los jueces y tribunales ordinarios, incluyendo
los de la jurisdiccin militar (art. 163 CE). Por su parte el artculo 55.2
LOTC recoge la autocuestin que puede elevar la Sala del Tribunal
Constitucional que resuelva un recurso de amparo ante el Pleno del propio
Tribunal cuando entienda que la norma con rango de ley aplicada lesione
derechos fundamentales o libertades pblicas.
4.5.3.5. Procedimiento
El procedimiento de la cuestin de constitucionalidad consta de las
siguientes fases:
a) Inexistencia de plazo para presentar la cuestin de inconstitucionalidad desde la publicacin de la norma impugnada. El rgano
judicial de que se trate la presentar cuando albergue dudas sobre
la constitucionalidad de la norma con rango de ley que estime
aplicable al caso en tramitacin.
b) El planteamiento de la cuestin por el rgano judicial puede
hacerse de oficio o a instancia de parte (art. 35.1 LOTC).
c) Debe preceder a la presentacin de la cuestin el juicio de relevancia del rgano judicial. En efecto, el juez debe razonar las
dudas que le llevan a acudir al Tribunal Constitucional y justificar
en qu medida la decisin del proceso judicial previo depende de
la validez de la norma en cuestin.
4.5.3.6. Tramitacin
1) Planteamiento de la cuestin:
Forma: La resolucin judicial al efecto debe adoptar la forma
de auto.
Requisitos materiales o de fondo: Se precisan tres condiciones: a) Que se cuestione una norma de las que se citan en el
artculo 27.2 LOTC (ley o norma con rango de ley). b) Que
esa norma sea aplicable al caso. c) Que de la validez de esa
norma dependa el fallo.
Requisitos formales o procesales: Cabe distinguir al efecto:
a) Momento procesal de presentacin: La indeterminacin
del artculo 163 CE queda suplida por el artculo 35.2 LOTC
segn el cual el rgano judicial solo podr plantear la cuestin una vez concluso el procedimiento y dentro del plazo para
259

Temario

dictar sentencia, en concreto dentro del plazo de los tres das

siguientes al trmite de audiencia previa (art. 35.2 LOTC).
b) Audiencia previa: Antes de adoptar la decisin de plantear
la cuestin de inconstitucionalidad, el rgano judicial oir a
las partes y al Ministerio Fiscal para que en el plazo comn
e improrrogable de diez das aleguen lo que deseen sobre la
pertinencia de plantear la cuestin (art. 35.2 LOTC).
2) Tramitacin en el Tribunal Constitucional:
Trmite de admisin: Segn el artculo 37.1 LOTC, recibidas
en el Tribunal Constitucional las actuaciones, el procedimiento se substanciar por los trmites del apartado segundo de
este artculo. No obstante, podr el Tribunal rechazar, en
tramite de admisin, mediante auto y sin otra audiencia que
la del Fiscal General del Estado, la cuestin de inconstitucionalidad cuando faltaren las condiciones procesales o fuere
notoriamente infundada la cuestin suscitada. Esta decisin
ser motivada.
Traslado de la cuestin y personacin de interesados: Publicada en el Boletn Oficial del Estado la admisin a trmite
de la cuestin de inconstitucionalidad, quienes sean parte en
el procedimiento judicial podrn personarse ante el Tribunal
Constitucional dentro de los 15 das siguientes a su publicacin, para formular alegaciones, en el plazo de otros 15 das
(art. 37.2 LOTC).
Sentencia: El Tribunal dictar sentencia en el plazo de quince
das, salvo que estime necesario, mediante resolucin motivada, un plazo ms amplio, que no podr exceder de treinta
das (art. 37.3 in fine LOTC).
4.5.3.7. Efectos
De estimarse la cuestin de inconstitucionalidad, los efectos son
los que aparecen en los artculos 38 a 40 de LOTC, es decir, casi en su
totalidad los mismos que se producen en el caso del recurso de inconstitucionalidad. Un carcter especial si tiene, sin embargo, el artculo 38.3
LOTC segn el cual si se tratare de sentencias recadas en cuestiones de
inconstitucio-nalidad, el Tribunal Constitucional lo comunicar inmediatamente al rgano judicial competente para la decisin del proceso. Dicho
rgano notificar la sentencia constitucional a las partes. El Juez o Tribunal quedar vinculado desde que tuviere conocimiento de la sentencia
constitucional y las partes desde el momento en que sean notificadas.

260

Tema 3

4.5.4. El recurso de amparo

4.5.4.1. La justicia constitucional y los derechos fundamentales
La fuerza expansiva del concepto Constitucin y la propia circunstancia objetiva de que sta contempla en su articulado un conjunto de
derechos fundamentales, aconsejaba que la interpretacin y defensa de
los mismos no quedara nicamente en manos de los jueces ordinarios sino
que, en ltima instancia, se encomendara al Tribunal Constitucional en
cuanto intrprete supremo de toda la Constitucin, por tanto tambin
de su parte dogmtica, al margen de que el carcter vinculante de sus
sentencias tiene un efecto notorio en la funcin aplicadora del Derecho
por la jurisdiccin ordinaria.
4.5.4.2. Caractersticas
Son caractersticas del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional las siguientes:
a) Es un recurso: Lejos de ser un juego de palabras quiere decirse que
estamos ante una solicitud de revisin de conductas o decisiones
anteriores que el particular interesado no asume por considerarlas lesivas para alguno de sus derechos fundamentales.
b) Es un recurso constitucional: El recurso de amparo no puede
considerarse como un recurso judicial ms sino como un proceso
autnomo, sustantivo y distinto (STC 78/1988), cuyo origen se
encuentra en la Constitucin y cuyo conocimiento y resolucin
se encomienda al Tribunal Constitucional, como sabemos rgano
independiente de cualquier poder del Estado, sealadamente del
Poder Judicial.
c) Tiene una finalidad inicial de defensa subjetiva de ciertos derechos, insuficientemente defendidos en instancias anteriores y
en relacin a casos concretos: Por eso ha declarado el Tribunal
Constitucional que el recurso de amparo no est establecido
para el logro de declaraciones abstractas de inconstitucionalidad,
sino para la reparacin de vulneraciones de derechos y libertades
fundamentales concretamente producidas a los recurrentes (STC
78/1997, de 21 de abril). Ahora bien, el Tribunal Constitucional
entiende que adems tiene asimismo un propsito de defensa
objetiva de la Constitucin, sirviendo de este modo la accin de
amparo a un fin que trasciende de lo singular (STC 1/1981, de
26 de enero), al considerarse los derechos fundamentales como
ncleo esencial del ordenamiento jurdico en cuanto manifestacin positiva de sus valores superiores (art. 1.1 CE)
261

Temario

d) Despliega una funcin interpretadora de la Constitucin: Aunque

los efectos del recurso se limitan a las partes que intervienen en
l, con independencia del fallo, la argumentacin jurdica de la
sentencia trasciende del caso concreto constituyendo la doctrina
del Tribunal Constitucional sobre el alcance e interpretacin de
los derechos fundamentales.
4.5.4.3. Objeto y actos impugnables
El objeto del recurso de amparo es la tutela constitucional de los
derechos y libertades que se contienen en el artculo 14; Seccin primera
del Captulo II del Ttulo Primero (arts.15 a 29) y en el artculo 30 de la
Constitucin en lo que se refiere a la objecin de conciencia.
En relacin a los actos impugnables en el recurso de amparo, la
remisin a la ley que realiza el artculo 161.1.b) CE se contempla en la
LOTC de este modo:
En primer lugar, de forma general, el recurso de amparo constitucional protege, en los trminos que esta Ley establece, frente a las violaciones de los derechos y libertades a que se refiere el apartado anterior,
originadas por las disposiciones, actos jurdicos, omisiones o simple va de
hecho de los poderes pblicos del Estado, las Comunidades Autnomas y
dems entes pblicos de carcter territorial, corporativo o institucional,
as como de sus funcionarios o agentes. (art. 41.2) En el caso de las disposiciones siempre ha de tratarse de normas sin valor de Ley. En principio
no cabe el recurso de amparo con relacin a actos de particulares, salvo
que sean presupuesto de una actuacin judicial.
En segundo trmino y ya de modo especfico:
a) Decisiones o actos sin valor de Ley, emanados de las Cortes o de
cualquiera de sus rganos, o de las Asambleas legislativas de las
Comunidades Autnomas o de sus rganos. Podrn ser recurridos directamente dentro del plazo de tres meses desde que, con
arreglo a las normas internas de las Cmaras o Asambleas, sean
firmes (art. 42 LOTC).
b) Las violaciones de los derechos y libertades antes referidos originadas por disposiciones, actos jurdicos, omisiones o simple va
de hecho del Gobierno o de sus autoridades o funcionarios, o de
los rganos ejecutivos colegiados de las comunidades autnomas
o de sus autoridades o funcionarios o agentes, podrn dar lugar
al recurso de amparo una vez que se haya agotado la va judicial
procedente. 43.1 LOTC). La va judicial previa a la interposicin
del recurso de amparo es la contencioso-administrativa ordinaria
o la configurada por el procedimiento para la proteccin de los
262

Tema 3

derechos fundamentales de la persona que se recogen en los

artculos 114 a 122 de la Ley 29/1998, de 13 de julio, reguladora
de la Jurisdiccin Contencioso-Administrativa. El plazo para interponer el recurso de amparo es el de los veinte das siguientes
a la notificacin de la resolucin recada en el proceso judicial
previo (art. 43.2 LOTC).
c) Las violaciones de los derechos y libertades susceptibles de amparo constitucional, que tuvieran su origen inmediato y directo
en un acto u omisin de un rgano judicial, podrn dar lugar a
este recurso siempre que se cumplan los requisitos siguientes: a)
Que se hayan agotado todos los medios de impugnacin previstos
por las normas procesales para el caso concreto dentro de la va
judicial. b) Que la violacin del derecho o libertad sea imputable
de modo inmediato y directo a una accin u omisin del rgano
judicial con independencia de los hechos que dieron lugar al proceso en que aquellas se produjeron, acerca de los que, en ningn
caso, entrar a conocer el Tribunal Constitucional. c) Que se haya
denunciado formalmente en el proceso, si hubo oportunidad, la
vulneracin del derecho constitucional tan pronto como, una vez
conocida, hubiera lugar para ello.
El plazo para interponer el recurso de amparo ser de 30 das, a
partir de la notificacin de la resolucin recada en el proceso judicial (art.
44.2 LOTC). El propio Tribunal Constitucional entiende que el plazo
para recurrir en amparo es un plazo de caducidad que no puede quedar
al arbitrio de las partes ni ser objeto de prrrogas artificiales, por lo que
no es admisible pretender alargarlo y, sobre todo, reabrirlo fraudulentamente mediante la prolongacin, asimismo, artificial de las actuaciones
judiciales previas o la utilizacin de recursos inexistentes en la Ley o
manifiestamente improcedentes contra una resolucin firme... (STC
217/1997, de 4 de diciembre, con cita de anteriores pronunciamientos).
La interposicin del recurso de amparo no suspender los efectos del
acto o sentencia impugnados (art. 56.1 LOTC),
4.5.4.4. Legitimacin
Con carcter general, el artculo 162.1.b) CE habla de toda persona
natural o jurdica que invoque un inters legtimo, as como el Defensor
del Pueblo y el Ministerio Fiscal. Por su parte, el artculo 46 LOTC distingue segn el hecho impugnado en el recurso entre:
a) Recursos contra actos o decisiones de origen parlamentario [art.
46.1.a)]
Legitimacin personal: la persona directamente afectada.
263

Temario

Legitimacin institucional: El Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.

b) Recursos contra actos, decisiones u omisiones de carcter ejecutivo o judicial [art. 46.1.b)]
Legitimacin personal: quienes hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente.
Legitimacin institucional: El Defensor del Pueblo y el Ministerio Fiscal.
El Tribunal Constitucional tiene reiteradamente declarado que el
haber sido parte en el proceso antecedente no es suficiente para comparecer como parte actora en el recurso de amparo, sino que es necesario
que concurra la exigencia del art. 162.1 b) de la Constitucin, consistente
en poseer un inters legtimo, propio y especfico (STC 92/1997, de 8 de
mayo, con cita de anteriores sentencias).
4.5.4.5. Tramitacin
La tramitacin del recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional
consta de las siguientes fases:
a) Iniciacin del procedimiento: El recurso de amparo constitucional
se iniciar mediante demanda en la que se expondrn con claridad
y concisin los hechos que la fundamenten, se citarn los preceptos constitucionales que se estimen infringidos y se fijar con
precisin el amparo que se solicita para preservar o restablecer
el derecho o libertad que se considere vulnerado. En todo caso,
la demanda justificar la especial trascendencia constitucional
del recurso. Con la demanda se acompaaran: El documento
que acredite la representacin del solicitante del amparo y en
su caso, la copia, traslado o certificacin de la resolucin recada
en el procedimiento judicial o administrativo. A la demanda se
acompaaran tambin tantas copias literales de la misma y de
los documentos presentados como partes en el previo proceso, si
lo hubiere, y una ms para el Ministerio Fiscal. De incumplirse
cualquiera de los requisitos establecidos en los apartados que
anteceden, las Secretaras de Justicia lo pondrn de manifiesto
al interesado en el plazo de 10 das, con el apercibimiento de
que, de no subsanarse el defecto, se acordar la inadmisin del
recurso.
b) Admisin de la demanda: El recurso de amparo debe ser objeto de
una decisin de admisin a trmite. La Seccin, por unanimidad
de sus miembros, acordar mediante providencia la admisin, en
264

Tema 3

todo o en parte, del recurso solamente cuando concurran todos

los siguientes requisitos:
Que la demanda cumpla con los requisitos dispuestos en los
artculos 41 a 46 y 49 de la LOTC.
Que el contenido del recurso justifique una decisin sobre
el fondo por parte del Tribunal Constitucional en razn de
su especial trascendencia constitucional, que se apreciar
atendiendo a su importancia para la interpretacin de la
Constitucin, para su aplicacin o para su general eficacia, y
para la determinacin del contenido y alcance de los derechos
fundamentales.

Cuando la admisin a trmite, aun habiendo obtenido la

mayora, no alcance la unanimidad, la Seccin trasladar la
decisin a la Sala respectiva para su resolucin.

Las providencias de inadmisin, adoptadas por las Secciones

o las Salas, especificarn el requisito incumplido y se notificarn al demandante y al Ministerio Fiscal. Dichas providencias
solamente podrn ser recurridas en splica por el Ministerio
Fiscal en el plazo de tres das. Este recurso se resolver mediante auto, que no ser susceptible de impugnacin alguna.
Cuando en la demanda de amparo concurran uno o varios defectos de naturaleza subsanable, se proceder en la forma prevista
en el artculo 49.4; de no producirse la subsanacin dentro del
plazo fijado en dicho precepto, la Seccin acordar la inadmisin
mediante providencia, contra la cual no cabr recurso alguno
(art. 50 LOTC)
c) Remisin de actuaciones y emplazamiento de terceros: Admitida
la demanda, la Sala requerir con carcter urgente al rgano o
autoridad cuya decisin, acto o hecho se impugna, o al Juez o
Tribunal que conoci del procedimiento precedente para que, en
plazo no superior a diez das, remita las actuaciones o testimonio
de ellas (art. 51.1 LOTC). A su vez, el rgano requerido emplazar
a quienes fueron parte en el procedimiento antecedente para que
puedan comparecer en el proceso constitucional en el plazo de diez
das (art. 51.2 LOTC). Tambin pueden comparecer en el proceso
de amparo constitucional, con el carcter de demandado o con el
de coadyuvante, las personas favorecidas por la decisin, acto o
hecho en razn del cual se formule el recurso o que ostenten un
inters legtimo en el mismo (art. 47.1 LOTC).
d) Alegaciones: Recibidas las actuaciones y transcurrido el tiempo
de emplazamiento, la sala dar vista de las mismas a quien
265

Temario

promovi el amparo, a los personados en el proceso, al Abogado

del Estado, si estuviera interesada la Administracin Pblica, y
al Ministerio Fiscal. La vista ser por plazo comn que no podr
exceder de veinte das, y durante el podrn presentarse las alegaciones procedentes (art. 52.1 LOTC). Presentadas las alegaciones
o transcurrido el plazo otorgado para efectuarlas, la Sala podr
deferir la resolucin del recurso, cuando para su resolucin sea
aplicable doctrina consolidada del Tribunal Constitucional, a
una de sus Secciones o sealar da para la vista, en su caso, o
deliberacin y votacin (art. 52.2 LOTC).
e) Sentencia: La Sala, o en su caso la Seccin, pronunciar la sentencia que proceda en el plazo de 10 das a partir del da sealado
para la vista o deliberacin. (art. 52.3 LOTC).
4.5.4.6. Efectos
La sentencia contendr, segn el artculo 53 LOTC, alguno de estos
fallos: otorgamiento de amparo o denegacin de amparo.
Cuando la Sala o, en su caso, la Seccin conozca del recurso de amparo respecto de decisiones de jueces y tribunales, limitar su funcin
a concretar si se han violado derechos o libertades del demandante y a
preservar o restablecer estos derechos o libertades, y se abstendr de
cualquier otra consideracin sobre la actuacin de los rganos jurisdiccionales (art. 54 LOTC).
La sentencia que otorgue el amparo contendr alguno o algunos de
los pronunciamientos siguientes:
a) Declaracin de nulidad de la decisin, acto o resolucin que hayan
impedido el pleno ejercicio de los derechos o libertades protegidos,
con determinacin en su caso de la extensin de sus efectos.
b) Reconocimiento del derecho o libertad pblica, de conformidad
con su contenido constitucionalmente declarado.
c) Restablecimiento del recurrente en la integridad de su derecho o
libertad con la adopcin de las medidas apropiadas, en su caso,
para su conservacin (art. 55 LOTC).
4.5.5. Conflictos entre el Estado y las Comunidades Autnomas y los
de stas entre s
4.5.5.1. Finalidad
El Tribunal Constitucional conoce de los conflictos entre el Estado
y las Comunidades Autnomas y los de stas entre s a fin de establecer
266

Tema 3

el verdadero alcance de la delimitacin competencial establecido por la

Constitucin, los Estatutos de autonoma o las leyes orgnicas u ordinarias para fijar los mbitos propios del Estado y de las Comunidades
Autnomas.
4.5.5.2. Objeto del conflicto
Darn lugar al planteamiento del conflicto las disposiciones, resoluciones y actos emanados de los rganos del Estado o de los rganos de las
Comunidades Autnomas o la omisin de tales disposiciones, resoluciones
o actos (art. 61.1 LOTC). El Tribunal Constitucional ha entendido en
sentido amplio el alcance de los trminos actos y resoluciones, siendo
por tanto irrelevante la naturaleza o la forma en que aparecen. La omisin
de la que habla el artculo solo procede en relacin a los conflictos negativos de competencia (STC 193/1990, de 29 de noviembre). Sin embargo,
es importante sealar que, de conformidad con el artculo 67 LOTC si la
competencia controvertida hubiera sido atribuida por una Ley o norma
con rango de Ley, el conflicto de competencias se tramitar desde su inicio
o, en su caso, desde que en defensa de la competencia ejercida se invocare
la existencia de la norma legal habilitante, en la forma prevista para el
recurso de inconstitucionalidad.
4.5.5.3. Clases de conflictos
Se denominan conflictos positivos de competencia si se producen
cuando el Estado o una Comunidad Autnoma consideran como propia
una competencia que a su juicio ha sido apropiada ilegtimamente por
la otra parte a travs de su conducta expresada en disposiciones, resoluciones o actos.
Los conflictos negativos de competencia se producen cuando el Estado o una Comunidad Autnoma rechazan como propia una competencia
considerando al otro ente el responsable de la misma.
4.5.5.3.1. Conflictos positivos de competencia
Legitimacin
Corresponde al Gobierno de la Nacin, en el supuesto de disposiciones
o resoluciones de una Comunidad Autnoma (art. 62 LOTC) y al rgano
ejecutivo superior de una Comunidad Autnoma cuando se trata de disposicin, resolucin o acto emanado de la autoridad de otra Comunidad
o del Estado siempre con el requisito de que afecte a su propio mbito
de competencias (art. 63.1 LOTC).

267

Temario

Planteamiento
El planteamiento del conflicto positivo de competencia se desarrolla
de la siguiente forma:
a) Si es el Gobierno el que promueve el conflicto tiene una triple
va:
Formalizar el conflicto directamente ante el Tribunal Constitucional en el plazo de dos meses (art. 62 LOTC).
Requerir previamente a la Comunidad Autnoma de que
se trate para que proceda a la derogacin de la disposicin
o anule la resolucin o acto que origin el conflicto (art. 62
LOTC en relacin con el 63.1).
Invocar el artculo 161.2 CE, es decir, podr impugnar ante
el Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones
adoptadas por los rganos de las Comunidades Autnomas.
La impugnacin producir la suspensin de la disposicin o
resolucin recurrida, pero el Tribunal, en su caso, deber ratificarla o levantarla en un plazo no superior a cinco meses.
b) Si el conflicto lo plantea una Comunidad Autnoma, se exige el
previo requerimiento a la autoridad de la otra Comunidad o del
Estado para que derogue la disposicin o anule la resolucin o el
acto en cuestin (art. 63.1 LOTC), todo ello dentro del plazo de
los dos meses siguientes al da de la publicacin o comunicacin
de la disposicin, resolucin o acto que se entienda viciado de
incompetencia o con motivo de un acto concreto de aplicacin,
dirigindose por ello al Gobierno o al rgano ejecutivo superior
de la otra Comunidad, dando cuenta igualmente al Gobierno
central en este caso (art. 63.2 LOTC).

El rgano requerido dispone de un mes para atender o rechazar

el requerimiento, comunicndolo en el primer caso al requirente
y al Gobierno si no lo es ste (art. 63.4 LOTC).

Terminado el plazo ahora sealado o dentro del mes siguiente a

la notificacin del rechazo, el rgano requirente, si no ha obtenido
satisfaccin, puede plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional, certificando el cumplimiento infructuoso del trmite
de requerimiento y alegando los fundamentos jurdicos en que
se apoya (art. 63.5 LOTC).

Procedimiento en el Tribunal Constitucional

Cuando el procedimiento llega al Tribunal Constitucional se desarrolla de la siguiente manera:
268

Tema 3

a) El Tribunal dispone de diez das para comunicar al Gobierno u

rgano autonmico correspondiente la iniciacin del conflicto,
sealando plazo, nunca superior a veinte das, para que aporte
los documentos y alegaciones que considere convenientes (art.
64.1 LOTC).
b) Si el conflicto lo promueve el Gobierno una vez adoptada decisin
por la Comunidad Autnoma e invocando el artculo 161.2 CE,
su formalizacin comunicada por el Tribunal suspender inmediatamente la vigencia de la disposicin, resolucin o acto que
origin el conflicto (art. 64.2 LOTC).

Si lo promueve una Comunidad Autnoma, podr solicitar del

Tribunal Constitucional esa misma suspensin alegando perjuicio de imposible o difcil reparacin, acordando libremente el
Tribunal lo que proceda (art. 64.3 LOTC).

c) El Tribunal dispone para resolver el conflicto de los quince das

siguientes al trmino del plazo de alegaciones o del que fijare
para solicitar de las partes cuantas informaciones, aclaraciones
o precisiones necesite para su decisin (art. 65.1 LOTC).
Efectos de la sentencia
La sentencia declarar la titularidad de la competencia discutida
y acordar, en su caso, la anulacin de la disposicin, resolucin o acto
origen del conflicto si estaban viciados de incompetencia, pudiendo disponer lo procedente en relacin a las situaciones de hecho o de derecho
creadas al amparo de la misma (art. 66 LOTC).
4.5.5.3.2. Conflictos negativos de competencia
Los conflictos negativos de competencia como se ha dicho anteriormente se producen cuando el Estado o una Comunidad Autnoma
rechazan como propia una competencia considerando al otro ente el
responsable de la misma.
Legitimacin
Estn legitimados el Gobierno de la Nacin y las personas fsicas o
jurdicas interesadas (art. 60 LOTC) pero no as los rganos ejecutivos
superiores de las Comunidades Autnomas segn los artculos 68 y ss.
LOTC lo cual contradice directamente lo dispuesto en los artculos 59 y
60 de la misma norma.

269

Temario

Planteamiento
Hay que diferenciar si el conflicto lo promueve un particular o el
Gobierno.
a) Si lo promueve un particular: Debe dirigirse previamente al rgano de la Administracin, estatal o autonmica, que considere competente para resolver una peticin. Cuando el rgano requerido
rechace su competencia, el interesado, tras haber agotado la va
administrativa mediante el recurso que proceda, podr reproducir
su peticin ante la otra Administracin (art. 68.1 LOTC). Esta
segunda Administracin tiene un mes para admitir o declinar
su competencia, en cuyo caso lo deber notificar al requirente,
con indicacin precisa de los preceptos en que se funda su resolucin (art. 68.2 LOTC). Si esta segunda Administracin declina
su competencia o no se pronuncia afirmativamente en el plazo
establecido, el interesado puede acudir al Tribunal Constitucional
mediante demanda dentro del mes siguiente a la notificacin de
la declinatoria o transcurrido el plazo sin resolucin expresa,
solicitando el planteamiento del conflicto (art. 68.3 LOTC).
b) Si lo promueve el Gobierno de la Nacin: Debe requerir previamente al rgano ejecutivo superior de una Comunidad Autnoma
para que ejercite las atribuciones propias de su competencia y
esperar que ste se declare incompetente, de forma explcita o implcita por su simple inactividad dentro del plazo que el Gobierno
le hubiera fijado al efecto que nunca ser inferior a un mes (art.
71.1 y 2 LOTC). El Gobierno podr plantear el conflicto dentro
del mes siguiente al da en que expresa o tcitamente haya de
considerarse rechazado el requerimiento apuntado, mediante
escrito indicando los preceptos constitucionales, estatutarios o
legales que a su juicio obligan a la Comunidad Autnoma a ejercer
sus atribuciones (art. 72.1 LOTC).
Tramitacin en el Tribunal Constitucional
a) Conflicto planteado por un particular: El Tribunal Constitucional
dispone de diez das desde la presentacin del escrito del particular para declarar planteado el conflicto mediante auto, dando
traslado inmediato del mismo al solicitante y a las Administraciones implicadas, as como a otras que el Tribunal considere
competentes, fijando a todos un plazo comn de un mes para
alegar cuanto estimen procedente (art. 69.2 LOTC). Dentro del
mes siguiente a la conclusin del plazo ahora sealado, o del que
270

Tema 3

fijara el Tribunal para que las partes le respondieran a las peticiones de aclaracin, ampliacin o precisin, se dictar sentencia
(art. 70.1 LOTC).
b) Conflicto planteado por el Gobierno de la Nacin: El Tribunal
Constitucional dar traslado del escrito presentado por el Gobierno al rgano ejecutivo superior de la Comunidad Autnoma,
dndole el plazo de un mes para que presente alegaciones (art.
72.2 LOTC). Dentro del mes siguiente a la conclusin de ese plazo
o del que hubiere fijado para que el Estado o la Comunidad respondieran a las peticiones de aclaracin, ampliacin o precisin
que el Tribunal les hubiera dirigido, se dictar sentencia (art.
72.3 LOTC).
Efectos de la sentencia
a) Conflicto planteado por un particular: Declarar cual es la Administracin competente (art. 70.1 LOTC).
b) Conflicto planteado por el Gobierno de la Nacin: La sentencia
contendr alguno de los siguientes pronunciamientos (art. 72.3
LOTC):
Declaracin de que el requerimiento es procedente, estableciendo un plazo dentro del cual la Comunidad Autnoma
deber ejercitar la atribucin requerida.
Declaracin de que el requerimiento es improcedente.
4.5.6. Conflictos en defensa de la autonoma local
La LO 7/1999, de 21 de abril, de modificacin de la LO 2/1979, de 3
de octubre, del Tribunal Constitucional, ha atribuido a ste la competencia para entender de los conflictos en defensa de la autonoma local que
planteen los municipios y provincias frente al Estado o una Comunidad
Autnoma (art. 59.2), dedicando a su regulacin el nuevo Captulo IV del
Ttulo IV (arts. 75 bis a quinque).
Esta modificacin constituye una manifestacin del Pacto local (1999)
y el desarrollo del art. 11 de la Carta Europea de Autonoma Local hecha
en Estrasburgo el 15 de octubre de 1985 y aprobada y ratificada por Espaa el 20 de enero de 1988, que seala que las entidades locales deben
disponer de una va de recurso jurisdiccional a fin de asegurar el libre
ejercicio de sus competencias y el respeto a los principios de autonoma
local consagrados en la Constitucin o en la legislacin interna.

271

Temario

4.5.6.1. Finalidad
El conflicto en defensa de la autonoma local es una va para la
defensa especfica ante el Tribunal Constitucional de la autonoma local
garantizada constitucionalmente (arts. 137, 140 y 141 CE) frente a las
disposiciones legales del Estado o de las CCAA que pudieran no resultar
respetuosas con dicha autonoma, permitiendo adems al Tribunal Constitucional la interpretacin de la garanta constitucional de esa autonoma
en el marco de la distribucin territorial del poder.
4.5.6.2. Objeto del conflicto
Podrn dar lugar al planteamiento de este conflicto las normas del
Estado o de las CCAA con rango de ley que lesionen la autonoma local
constitucionalmente garantizada (art. 75 bis.1).
4.5.6.3. Legitimacin
Estn legitimados para plantear estos conflictos (art. 75 ter. 1):
a) El municipio o provincia que sea destinatario nico de la ley.
b) Un nmero de municipios que supongan al menos un sptimo de
los existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin, y representen como mnimo un sexto de la poblacin oficial
del mbito territorial correspondiente.
c) Un nmero de provincias que supongan al menos la mitad de las
existentes en el mbito territorial de aplicacin de la disposicin
con rango de ley, y representen como mnimo la mitad de la poblacin oficial.
4.5.6.4. Planteamiento
a) Para iniciar la tramitacin del conflicto es necesario el acuerdo
del rgano plenario de las Corporaciones locales (Ayuntamientos
o Diputaciones Provinciales) con el voto favorable de la mayora
absoluta del nmero legal de miembros de las mismas (art. 75
ter. 2).
b) Una vez cumplido este requisito, y de manera previa a la formalizacin del conflicto, debe solicitarse dictamen, con carcter
preceptivo pero no vinculante, del Consejo de Estado u rgano
consultivo de la correspondiente CA, segn que el mbito territorial al que pertenezcan las Corporaciones locales corresponda
a varias o a una CA. En las CCAA que no dispongan de rgano
272

Tema 3

consultivo el dictamen corresponder al Consejo de Estado (art.

75 ter. 3).
c) La solicitud de estos dictmenes debe formalizarse dentro de los
tres meses siguientes al da de la publicacin de la ley que se
entienda lesiona la autonoma local (art. 75 quater. 1).
d) Dentro del mes siguiente a la recepcin del dictamen del Consejo
de Estado o del rgano consultivo de la correspondiente CA, los
municipios o provincias legitimados podrn plantear el conflicto
ante el Tribunal Constitucional, acreditando el cumplimiento de
los requisitos exigidos y alegando los fundamentos jurdicos en
que se apoya (art. 75 quater. 2).
4.5.6.5. Procedimiento en el Tribunal Constitucional
a) Planteado el conflicto, el Tribunal Constitucional podr acordar,
mediante auto motivado, la inadmisin del mismo por falta de
legitimacin u otros requisitos exigibles y no subsanables o cuando estuviere notoriamente infundada la controversia suscitada
(art. 75 quinque. 1).
b) Admitido a trmite el conflicto, en el trmino de diez das, el
Tribunal dar traslado del mismo a los rganos legislativo y ejecutivo de la CA de quien hubiese emanado la ley, y en todo caso
a los rganos legislativo y ejecutivo del Estado. La personacin
y la formulacin de alegaciones debern realizarse en el plazo
de veinte das (art. 75 quinque. 2).
c) El planteamiento del conflicto ser notificado a los interesados
y publicado en el correspondiente Diario Oficial por el propio
Tribunal (art. 75 quinque.
d) El Tribunal podr solicitar de las partes cuantas informaciones,
aclaraciones o precisiones juzgue necesarias para su decisin y
resolver dentro de los quince das siguientes al trmino del plazo
de alegaciones o del que, en su caso, se fijare para las informaciones, alegaciones o precisiones antes aludidas (art. 75 quinque.
4).
4.5.6.6. Efectos de la sentencia del Tribunal Constitucional
a) La sentencia declarar si existe o no vulneracin de la autonoma
local constitucionalmente garantizada, determinando, segn proceda, la titularidad o atribucin de la competencia controvertida,
y resolver, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones de
273

Temario

hecho o de derecho creadas en lesin de la autonoma local (art.

75 quinque. 5).
b) La decisin del Tribunal Constitucional vincular a todos los
poderes pblicos y tendr plenos efectos frente a todos (art. 75
bis. 2).
c) La declaracin de inconstitucionalidad de la ley que haya dado
lugar al conflicto requerir nueva sentencia si el Pleno decide
plantearse la cuestin tras la resolucin del conflicto en que
declare que ha habido vulneracin de la autonoma local. La
cuestin se sustanciar por el procedimiento establecido en los
arts. 37 y concor-dantes de la LOTC relativos a la cuestin de
inconstitucionalidad y con los efectos ordinarios de esa cuestin
(arts. 38 y ss.) (art. 75 quinque. 6).
d) Las sentencias desestimatorias dictadas en recursos de inconstitucionalidad y en conflictos en defensa de la autonoma local impedirn
cualquier planteamiento ulterior de la cuestin por cualquiera de las dos
vas, fundado en la misma infraccin de idntico precepto constitucional
(art. 38.2 LOTC).
4.5.7. Conflictos entre rganos constitucionales del Estado
Se trata de lo que el Tribunal Constitucional denomina conflicto de
atribuciones en el que se garantiza la existencia de la misma estructura
constitucional concebida como sistema de relaciones entre rganos constitucionales dotados de competencias propias, que se protegen a travs
de esta va procesal (STC 45/1986, de 17 de abril).
4.5.7.1. Objeto del conflicto
Se encuentra en la adopcin de decisiones por alguno de los rganos
que, segn se ver ms adelante, estn legitimados para formalizarlo,
y que los dems entienden que invaden competencias que consideran
propias segn la Constitucin o las leyes orgnicas, acordndolo en tal
sentido por el Pleno del rgano de que se trate (art. 73.1 LOTC).
4.5.7.2. Legitimacin
En principio estn legitimados los rganos que seala el artculo
59.1.c) LOTC, es decir, Gobierno, Congreso de los Diputados, Senado y
Consejo General del Poder Judicial. Ahora bien, esa lista, en principio
tasada, puede ampliarse mediante decisin del legislador como ocurre
con el Tribunal de Cuentas puesto que segn el artculo 8.1 de su Ley
274

Tema 3

Orgnica reguladora, los conflictos que se susciten sobre las competencias

o atribuciones del Tribunal de Cuentas sern resueltos por el Tribunal
Constitucional.
4.5.7.3. Procedimiento
a) Comunicacin previa: El rgano que entienda que otro se ha
excedido asumiendo atribuciones que no le corresponden, le
requerir en el plazo del mes siguiente a la fecha en que llegue
a su conocimiento la decisin de la que se deduce esa extralimitacin solicitndole que la revoque (art. 73.1 LOTC). Si el rgano
requerido afirma que acta en el ejercicio de sus atribuciones o
no rectifica dentro del plazo de un mes a partir de la recepcin
del requerimiento en el sentido que se le hubiese solicitado, el
rgano requirente puede plantear el conflicto ante el Tribunal
Constitucional (art. 73.2 LOTC).
b) Formalizacin del conflicto: Si el rgano al que se dirige la notificacin afirmara que acta en el ejercicio constitucional y legal
de sus atribuciones o, dentro del plazo de un mes a partir de la
recepcin de aquella no rectificase en el sentido que le hubiera
sido solicitado, el rgano que estime indebidamente asumidas sus
atribuciones plantear el conflicto ante el Tribunal Constitucional
dentro del mes siguiente. A tal efecto, presentar un escrito en
el que se especificarn los preceptos que considera vulnerados y
formular las alegaciones que estime oportunas. A este escrito
acompaar una certificacin de los antecedentes que repute
necesarios y de la comunicacin cursada en cumplimiento de
lo prevenido en el apartado anterior de este artculo (art. 73.2
LOTC).
c) Tramitacin en el Tribunal Constitucional: Recibido el escrito,
el Tribunal Constitucional:
Dar traslado del mismo dentro de los diez das siguientes
al rgano requerido dndole un mes de plazo para formular
las alegaciones que estime oportunas (art. 74 LOTC).
El mismo trmite se har a todos los dems rganos legitimados para plantear este tipo de conflictos para que puedan
comparecer en apoyo del demandante o del demandado si
entienden que la solucin del conflicto afecta de algn modo
a sus propias atribuciones (art. 74 LOTC).
Podr solicitar de las partes informaciones, aclaraciones o
precisiones que estime necesarias para su decisin (art. 75.1
LOTC).
275

Temario

Resolver el conflicto dentro del mes siguiente a la terminacin del plazo de alegaciones fijado en el artculo 74 LOTC o
del que se fije para las informaciones, aclaraciones o precisiones complementarias, que no ser superior a otros treinta
das (art. 75.1 LOTC).
4.5.7.4. Efectos
La sentencia determinar el rgano al que corresponden las atribuciones controvertidas, declarar nulos los actos ejecutados por invasin
de atribuciones y resolver, en su caso, lo que procediere sobre las situaciones jurdicas producidas al amparo de los mismos (art. 75.2 LOTC).
4.5.8. Declaracin sobre la constitucionalidad de los Tratados Internacionales
4.5.8.1. Finalidad
Tiene por objeto la peticin para que el Tribunal Constitucional se
pronuncie sobre la existencia o inexistencia de contradiccin entre la
Constitucin y las estipulaciones de un Tratado internacional cuyo texto
estuviera ya definitivamente fijado, pero al que no se hubiere prestado
an el consentimiento del Estado (art. 78.1 LOTC).
4.5.8.2. Legitimacin
Estn legitimados para solicitar el pronunciamiento del Tribunal
Constitucional el Gobierno y cualquiera de las Cmaras (art. 95.2 CE),
es decir, Congreso de los Diputados y Senado, con exclusin por tanto de
las Asambleas autonmicas.
4.5.8.3. Procedimiento
Recibido el requerimiento, el Tribunal Constitucional:
a) Emplazar al solicitante y a los dems rganos legitimados para
que en el trmino de un mes expresen su opinin fundada sobre
la cuestin (art. 78.2 LOTC).
b) En cualquier momento podr solicitar de los rganos legitimados, ya sealados, o de otras personas fsicas o jurdicas u otros
rganos del Estado o de las Comunidades Autnomas, cuantas
aclaraciones, ampliaciones o precisiones estime necesarias,
ampliando el plazo de un mes en el mismo tiempo que hubiese
concedido para responder a sus consultas, que no podr exceder
de treinta das (art. 78.3 LOTC).
276

Tema 3

4.5.8.4. Pronunciamiento
Dentro del mes siguiente al plazo sealado en el artculo 78.2 LOTC, a
salvo de lo dispuesto en el artculo 78.3 LOTC, el Tribunal Constitucional
emitir su declaracin que, de acuerdo con lo establecido en el artculo 95
de la Constitucin, tendr carcter vinculante (art. 78.2 LOTC).
4.6. Reglas de procedimiento en las actuaciones ante el Tribunal
Constitucional
El Ttulo VII LOTC se dedica a las disposiciones comunes sobre
procedimiento, es decir, las normas procesales aplicables en todas
las actuaciones que se sustancian ante el Tribunal Constitucional. Al
margen de lo relativo a las normas que se refieren a la actuacin interna
del propio Tribunal interesa resaltar las aplicables a los que acuden al
mismo solicitando su pronunciamiento:
a) Aplicacin supletoria en materia de procedimiento de la Ley
Orgnica del Poder Judicial y de la Ley de Enjuiciamiento Civil
(art. 80 LOTC).
b) Comparecencia por Letrado y Procurador, salvo las personas
que tengan ttulo de Licenciado en Derecho, aunque no ejerzan
la profesin de Procurador o de Abogado (art. 81.1 LOTC).
c) Facultad del Tribunal Constitucional, a instancia de parte o de
oficio, en cualquier momento y previa audiencia de los comparecidos en el proceso constitucional, de disponer la acumulacin
de los procesos con objetos conexos que justifiquen la unidad de
tramitacin y decisin (art. 83 LOTC).
d) Iniciacin del proceso constitucional por escrito fundado en que
se fijar con claridad y precisin lo que se pida (art. 85.1 LOTC).
e) Contra las sentencias del Tribunal Constitucional no cabe recurso alguno (art. 164.1 CE), pero en el plazo de dos das a contar
desde su notificacin, las partes podrn solicitar la aclaracin de
las mismas (art. 93.1 LOTC). Contra providencias y autos solo
proceder, en su caso, el recurso de splica que no tendr carcter suspensivo y que se puede interponer en el plazo de tres das
y se resolver, previa audiencia comn de las partes por igual
tiempo, en los dos siguientes (art. 93.2 LOTC).
f) El procedimiento ante el Tribunal Constitucional es gratuito
(art. 95.1 LOTC) pero ste puede imponer costas a las partes que
hayan mantenido posiciones infundadas o en las que se aprecie
temeridad o mala fe (art. 95.2 LOTC), aparte de las sanciones y
277

Temario

multas por las circunstancias a que se refiere el artculo 95.3 y 4

LOTC esto es, en los casos de formulacin de recursos de inconstitucionalidad o de amparo, con temeridad o abuso de derecho, o
de incumplimiento por cualquier persona, investida o no de poder
pblico, de los requerimientos del Tribunal dentro de los plazos
sealados.
5. LA REFORMA DE LA CONSTITUCIN
5.1. Introduccin
La Constitucin como toda norma jurdica puede ser revisable en el
tiempo, ya que las circunstancias sociopolticas o jurdicas pueden obligar
a modificar los textos constitucionales.
Por tal motivo, las constituciones suelen prever en su articulado el
procedimiento para su propia revisin, distinguindose al efecto entre
constituciones flexibles y rgidas, en atencin a las exigencias formales
que se requieren para proceder a su reforma.
Es de destacar como modelo flexible el sistema britnico, ya que su
Parlamento ordinario, al entenderse soberano, puede adoptar cualquier
decisin por grave que fuera, incluso modificar la forma poltica del Estado. Frente a este modelo, se encuentra el sistema, que podramos llamar
rgido, en el cual se excluye cualquier posibilidad de reforma.
Nuestro ordenamiento constitucional, que se caracteriza por su rigidez a la hora de proceder a la revisin del Texto normativo, dedicando
todo un Ttulo (el Ttulo X) a la regulacin de su reforma, distinguiendo
dos procedimiento diferenciados: uno ordinario y otro extraordinario.
5.2. Iniciativa de la reforma
El artculo 166 de la Constitucin establece unas reglas sobre la
iniciativa de reforma constitucional comunes a los dos procedimientos
y, consecuentemente, residencia la legitimacin activa para promover
una reforma constitucional, de conformidad con el artculo 87.1, en el
Gobierno, el Congreso de los Diputados y en el Senado. Si la iniciativa se
adopta en el Congreso de los Diputados deber ir suscrita por dos Grupos
Parlamentarios o por una quinta parte de los Diputados. Si se adoptase
en el Senado, la proposicin ha de ser suscrita por cincuenta senadores
que no pertenezcan al mismo Grupo Parlamentario (art. 152 del Reglamento del Senado). Segn el apartado 2 del mismo art. 87, la iniciativa
de reforma tambin puede corresponder a las Asambleas Legislativas de
las Comunidades Autnomas, cuestin que se consider una concesin a
los partidos nacionalistas que encerraba una paradoja jurdica, pues se
pasaba a considerar parte del Poder constituyente derivativo a rganos
278

Tema 3

an inexistentes, que segn la letra de la Constitucin podan crearse o

no por los Estatutos de Autonoma y que no estaban configurados por la
propia Constitucin.
El art. 169 CE, establece que no podr iniciarse la reforma constitucional en tiempos de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos
en el art. 116. Estamos en presencia de lo que la mayora de la doctrina
da en llamar los lmites a la iniciativa de la Reforma Constitucional, y
algunos autores denominan lmites circunstanciales. Durante el proceso
constituyente se barajaron dos posibilidades: La propuesta por la ponencia de prohibir toda operacin de reforma de la Constitucin en los casos
de declaracin de guerra o de haberse decretado el estado de excepcin
y la elaborada en la fase del segundo consenso llevado a cabo durante el
debate en la Comisin del Congreso, que es la que definitivamente recogi
el art. 169. Los lmites impuestos se justifican por la conveniencia de que
toda reforma constitucional se inicie en un clima poltico normalizado. Lo
menos justificable de este precepto radica en que extienda los lmites al
caso de la declaracin del estado de alarma que no debera ser relevante
a estos efectos.
5.3. Procedimiento ordinario
Este procedimiento ser preceptivo en aquellas materias no reservadas al procedimiento extraordinario, es decir, aquellas que no estn
incluidas en el Ttulo Preliminar, en la Seccin Primera del Captulo
Segundo del Ttulo I (artculos 15 a 29) y en el Ttulo II, correspondiendo
la iniciativa de la reforma al Gobierno, al Congreso y al Senado, y a las
Asambleas de las Comunidades Autnomas, mediante solicitud de stas
al Gobierno o a la Mesa del Congreso. Estando, por tanto, vedada la promocin de la reforma constitucional a la iniciativa popular.
Para aprobarse el proyecto de reforma se precisar el voto favorable
de las tres quintas partes de cada una de las Cmaras. Si no se lograra
dicho qurum de votacin, se intentar obtenerlo mediante la creacin de
una Comisin de composicin paritaria (de igual nmero) de Diputados
y Senadores, que presentar un texto que ser votado por el Congreso y
por el Senado.
De no lograrse su aprobacin con el qurum sealado, es decir, mayora de tres quintos, el proyecto de reforma podr aprobarse, siempre
que hubiese obtenido el voto favorable de la mayora absoluta del Senado,
si se logra la mayora de dos tercios en el Congreso.
Aprobada la reforma por las Cortes Generales, podr ser sometida
a referndum para su ratificacin cuando as lo soliciten, dentro de los
quince das siguientes a su aprobacin, una dcima parte de los miembros
de cualquiera de las Cmaras.
279

Temario

5.4. Procedimiento extraordinario

La Constitucin reserva para aquellos supuestos que considera
esenciales un sistema de revisin reforzado, que se caracteriza por una
mayor rigidez a la hora de proceder a su modificacin.
As, cuando se propusiese la revisin total de la Constitucin, o
una parcial, que afecte al Ttulo Preliminar, a la Seccin 1 del Captulo
Segundo del Ttulo I, o al Ttulo II, el procedimiento de la reforma ser
el siguiente:
La iniciativa de la reforma la tendrn los mismos rganos que la ostentaban en el procedimiento ordinario, es decir, el Gobierno, el Congreso
o el Senado y las Asambleas Legislativas de las Comunidades Autnomas.
Ambas Cmaras precisarn del qurum de los dos tercios para aprobar el principio o la propuesta de reforma, procediendo inmediatamente
a su disolucin.
Lo que hacen las Cmaras es manifestar su voluntad poltica de reforma, para disolverse posteriormente, a fin de que unas futuras Cortes
constituyentes lleven a cabo la reforma de la Constitucin.
Celebradas nuevas elecciones, las Cmaras elegidas debern ratificar la decisin y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que
deber ser aprobado por mayora de los dos tercios de ambas Cmaras.
Aprobada la reforma constitucional por las Cortes Generales, ser sometida a referndum para su ratificacin.
Por ltimo, indicar que no podr iniciarse la reforma de la Constitucin en tiempo de guerra o durante la vigencia de cualquiera de los
estados de alarma, excepcin o sitio.
5.5. La reforma de 1992
El primer ejemplo de reforma constitucional fue consecuencia de
la ratificacin por del Tratado de Maastricht, a fin de acomodar nuestro
texto constitucional a dicho Tratado, en el que se establece que todo ciudadano de la Unin Europea que resida en un Estado miembro del que
no sea nacional tendr derecho a ser elector y elegible en las elecciones
municipales del Estado miembro en el que resida.
A tal fin, una vez aprobada por ambas Cmaras la reforma del artculo 13.2 de la Constitucin, conforme a la modalidad del artculo 167, es
decir, a travs del procedimiento ordinario, fue sancionada tal reforma por
el Rey, el 27 de julio de 1992 y publicada en el B.O.E. el 28 de dicho mes
280

Tema 3

y ao. Quedando redactado el prrafo referido en los siguientes trminos:

solamente los espaoles sern titulares de los derechos reconocidos en
el artculo 23, salvo lo que, atendiendo a criterios de reciprocidad, pueda
establecer por tratado o ley para el derecho de sufragio activo y pasivo
en las elecciones municipales.
5.6. La reforma de 2011
La reforma de 2011 gira en torno a la modificacin del artculo 135
de la Constitucin, estableciendo en el texto el concepto de estabilidad
presupuestaria, constatndose un techo mximo de dficit estructural
para las comunidades autnomas y el Estado. Dicho dficit quedar
delimitado por una ley orgnica, que en ningn caso podra contravenir
el techo fijado por la Unin Europea. La reforma obliga a las entidades
locales a obtener equilibrio presupuestario a partir del ao 2020. Asmismo se establece que el montante del conjunto de la deuda pblica no
podr superar el 60% del PIB.
La propuesta de reforma fue realizada el 23 de agosto de 2011 por el
Presidente del Gobierno Jos Luis Rodrguez Zapatero. La reforma cont
con el apoyo de los dos partidos mayoritarios, el PP y PSOE, y tambin
con UPN. Puesto que estos tres partidos tenan conjuntamente ms del
90% de diputados y senadores, y al tratarse de una reforma por proceso
ordinario, no fue necesario un referndum; tampoco fue solicitado por un
10% de los representantes de una de ambas cmaras, dentro del plazo
previsto que concluy el 26 de septiembre de 2011.
Sin embargo el resto de partidos representados en la cmara se
mostraron descontentos ante dicha reforma en la que, segn ellos, no
se les haba llamado a la negociacin lo que les llev a acusar a ambos
partidos de romper el proceso constituyente.
El nuevo artculo 135 quedara redactado como sigue:
1. Todas las Administraciones Pblicas adecuarn sus actuaciones
al principio de estabilidad presupuestaria.
2. El Estado y las Comunidades Autnomas no podrn incurrir en
un dficit estructural que supere los mrgenes establecidos, en
su caso, por la Unin Europea para sus Estados Miembros.
Una Ley Orgnica fijar el dficit estructural mximo permitido
al Estado y a las Comunidades Autnomas, en relacin con su
producto interior bruto. Las Entidades Locales debern presentar
equilibrio presupuestario.

281

Temario

3. El Estado y las Comunidades Autnomas habrn de estar autorizados por Ley para emitir deuda pblica o contraer crdito.
Los crditos para satisfacer los intereses y el capital de la deuda
pblica de las Administraciones se entendern siempre incluidos
en el estado de gastos de sus presupuestos y su pago gozar de
prioridad absoluta. Estos crditos no podrn ser objeto de enmienda o modificacin, mientras se ajusten a las condiciones de
la Ley de emisin.
El volumen de deuda pblica del conjunto de las Administraciones Pblicas en relacin al producto interior bruto del Estado no
podr superar el valor de referencia establecido en el Tratado de
Funcionamiento de la Unin Europea.
4. Los lmites de dficit estructural y de volumen de deuda pblica
solo podrn superarse en caso de catstrofes naturales, recesin econmica o situaciones de emergencia extraordinaria que
escapen al control del Estado y perjudiquen considerablemente
la situacin financiera o la sostenibilidad econmica o social del
Estado, apreciadas por la mayora absoluta de los miembros del
Congreso de los Diputados.
5. Una Ley Orgnica desarrollar los principios a que se refiere
este artculo, as como la participacin, en los procedimientos
respectivos, de los rganos de coordinacin institucional entre
las Administraciones Pblicas en materia de poltica fiscal y
financiera. En todo caso, regular:
a) La distribucin de los lmites de dficit y de deuda entre las
distintas Administraciones Pblicas, los supuestos excepcionales de superacin de los mismos y la forma y plazo de
correccin de las desviaciones que sobre uno y otro pudieran
producirse.
b) La metodologa y el procedimiento para el clculo del dficit
estructural.
c) La responsabilidad de cada Administracin Pblica en caso
de incumplimiento de los objetivos de estabilidad presupuestaria.
6. Las Comunidades Autnomas, de acuerdo con sus respectivos
Estatutos y dentro de los lmites a que se refiere este artculo,
adoptarn las disposiciones que procedan para la aplicacin
efectiva del principio de estabilidad en sus normas y decisiones
presupuestarias.

282

Tema 3

TESTS DEL TEMA 3

1. La cuestin de confianza la plantea el Presidente del Gobierno ante el Congreso y la mocin de censura el propio Congreso, por tanto, el Senado, no ejerce
facultad alguna en la materia?
a) Slo promueve interpelaciones y preguntas.
b) S, pero slo cuando est disuelto el Congreso.
c) S, puesto que la cuestin de confianza se puede plantear ante el Senado.
d) S, puesto que existen sesiones conjuntas para exigir la responsabilidad
poltica al Gobierno.
2. A los efectos de la eleccin del Presidente del Gobierno, la Constitucin indica
taxativamente que el Rey, propondr su candidato, previa consulta con:
a) Los jefes de los grupos parlamentarios.
b) Los portavoces de los diferentes partidos con representacin parlamentaria.
c) Los representantes designados por los grupos polticos con representacin parlamentaria.
d) El Presidente del Congreso.
3. El Presidente del Gobierno puede plantear ante el Congreso la cuestin de
confianza previa:
a) Autorizacin del Consejo de Ministros.
b) Deliberacin del Consejo de Ministros.
c) Propuesta del Consejo de Ministros.
d) Aprobacin del Consejo de Ministros.
4. Quin separa a los miembros del Gobierno?
a) El Rey, a propuesta del Presidente del Gobierno.
b) El Presidente del Gobierno.
c) El Presidente del Gobierno, previa deliberacin del Consejo de Ministros.
d) El Presidente del Gobierno, autorizado por las cortes.
5. El Gobierno cesa tras la celebracin de elecciones generales, continuando en
funciones hasta:
a) La eleccin del nuevo Presidente.
b) El decreto de convocatoria.
c) La toma de posesin del nuevo gobierno.
d) La constitucin del Congreso.
6. Quin controla la legalidad de la actuacin administrativa del gobierno?
a) El Defensor del Pueblo.
b) Las Cortes.
c) El Tribunal Constitucional.
d) Los Tribunales de justicia.
283

Temario

7. El estado de excepcin no podr exceder de determinado plazo, que podr

prorrogarse por otro igual, cul es dicho plazo?
a) No podr ser inferior a un mes.
b) No podr exceder de quince das.
c) No podr exceder de treinta das.
d) Un mes.
8. La mocin de censura no podr ser votada hasta que transcurra determinado
plazo desde su presentacin, pudiendo presentarse mociones alternativas en:
a) En los dos primeros das.
b) En el citado trmino.
c) En los tres primeros das.
d) En los cuatro primeros das.
9. Si la mocin de censura no fuera aprobada por el Congreso:
a) Podr reiterarse solamente una vez en el mismo perodo de sesiones.
b) No podr presentarse otra hasta transcurrido el plazo de un ao.
c) No se podr presentar otra durante el mismo perodo de sesiones.
d) Sus signatarios no podrn presentar otra durante el mismo perodo de sesiones.
10. A qu rgano le corresponde la direccin de la poltica interior y exterior?
a) A las Cortes.
b) Al Gobierno.
c) Al Congreso.
d) A la Corona.
11. Las disposiciones del Gobierno que contengan legislacin delegada se denominan:
a) Decretos-ley.
b) Decretos legislativos.
c) Decretos.
d) Textos legislativos.
12. Las decisiones polticas de especial trascendencia:
a) Debern ser sometidas a referndum.
b) Podrn ser sometidas a referndum.
c) Sern sometidas a referndum.
d) Sern deliberadas previamente por las Comisiones Delegadas del Gobierno.

284

Tema 3

13. El fallecimiento del Presidente del Gobierno lleva aparejado:

a) La convocatoria de nuevas elecciones generales.
b) La asuncin de esta facultad por parte del Vicepresidente.
c) La disolucin automtica de ambas Cmaras.
d) El proceso de una nueva eleccin, conforme al artculo 99 de la Constitucin.
14. El Gobierno cesa por alguna de las siguientes causas, una de ellas no es correcta:
a) Tras la celebracin de elecciones generales.
b) Por fallecimiento del Presidente.
c) Por dimisin.
d) Por destitucin por parte del Rey.
15. La prdida de la confianza parlamentaria se puede originar a causa:
a) De una interpelacin.
b) De la disolucin de alguna de las Cmaras.
c) De una mocin de censura.
d) De una mocin de censura o de una cuestin de confianza.
16.

Quin expedir los Decretos acordados en el consejo de Ministros?

a) El Rey, con el refrendo del Presidente del Gobierno.
b) El Presidente del Gobierno.
c) El Ministro del Departamento.
d) El propio Consejo de Ministros.

17. Las Fuerzas y Cuerpos de Seguridad actuarn bajo la dependencia del:

a) Gobierno.
b) Senado.
c) Ministerio de Defensa.
d) Rey.
18. Quin elabora los Presupuestos Generales del Estado y quin los aprueba?
a) Los elabora el Gobierno y los aprueba las Cortes.
b) Los elabora el Ministerio de Economa y Hacienda y los aprueba el Gobierno.
c) Los elabora y aprueba el Ministerio de Economa y Hacienda.
d) El Consejo de Ministros en ambos casos.
19. Qu ttulo de la Constitucin est destinado a la regulacin del Gobierno?
a) Ttulo II.
b) Ttulo III.
c) Ttulo IV.
d) Ttulo VI.
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Temario

20. El Gobierno comienza a adquirir sus perfiles propios y sus independencias, a

partir de determinada Constitucin, sabe cul es?
a) Constitucin de 1869.
b) Constitucin de 1834.
c) Constitucin de 1931.
d) La Constitucin actual.
21. De acuerdo con el texto del artculo 98.1 de la Constitucin, qu miembros
del Gobierno son los nicos que tienen un carcter estable, con independencia de la opcin que haga el Presidente?
a) Slo los Ministros.
b) El Presidente y los Ministros.
c) El Presidente, el Vicepresidente y los Ministros.
d) El Presidente, el Vicepresidente, los Ministros y los dems miembros que
establezca la ley.
22. El candidato propuesto a la Presidencia del Gobierno solicitar la confianza
parlamentaria:
a) Al Senado.
b) A las Cortes.
c) Al Congreso.
d) A ambas Cmaras, reunidas conjuntamente.
23. La mocin de censura no podr ser votada hasta que transcurran desde su
presentacin:
a) Veinte das.
b) Dos meses.
c) Cinco das.
d) Treinta das.
24. La institucin de la mocin de censura existe respecto:
a) Al mbito estatal solamente.
b) Al mbito estatal y autonmico.
c) A los entes mencionados por el artculo 137 de las Constitucin.
d) Al Presidente del Gobierno y a los de las Comunidades Autnomas.
25. La dimisin voluntaria del Presidente del Gobierno:
a) No implicar del todo el Gobierno.
b) Implicar la de todo el Gobierno.
c) Es una posibilidad inexistente.
d) Podr no ser aceptada por el Rey.

286

Tema 3

26. Las diferentes formas por las cuales puede cesar el Presidente del Gobierno
llevan aparejadas el inicio del proceso de una nueva eleccin, conforme al artculo 99 de la Constitucin, salvo en un caso, cul es?
a) El fallecimiento.
b) La dimisin voluntaria.
c) La mocin de censura.
d) Tras la celebracin de unas elecciones generales.
27. Los Reglamentos para la ejecucin de las leyes correspondern al Consejo de
Ministros, previo dictamen del:
a) Ministro para las Relaciones con las Cortes.
b) Ministro para las Administraciones Pblicas.
c) Ministro correspondiente al asunto de que se trate.
d) Consejo de Estado.
28. La Constitucin alude a una situacin concreta de responsabilidad penal de
los miembros del Gobierno derivada de los delitos por traicin o contra la seguridad del Estado, que podr ser planteada por:
a) La mayora absoluta de los miembros del Congreso.
b) La mayora de ambas Cmaras.
c) Una dcima parte de los miembros de ambas Cmaras.
d) Una cuarta parte de los miembros del Congreso.
29. El ejercicio de la facultad que ostenta el Presidente del Gobierno para disolver el Congreso, tiene alguna limitacin?
a) Ninguna.
b) S, mientras que se tramita una mocin de censura.
c) S, cuando estn declarados algunos de los Estados comprendidos en la
Ley 4/81, de 1 de Junio.
d) Las respuestas b) y c) son correctas.
30. Qu actos del Gobierno quedan exentos del control de los Tribunales de Justicia?
a) Ninguno.
b) Los actos polticos.
c) Los actos discrecionales y los actos polticos.
d) Slo los relativos a la eleccin a Presidente.
31. La confianza se entender otorgada al Presidente del Gobierno cuando:
a) Obtenga la mayora simple de los votos de los Diputados.
b) Obtenga la mayora absoluta de los votos de los Diputados.
c) Sea denegada su dimisin por el Rey.
d) No exista un candidato alternativo.
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Temario

32. Una de las siguientes proposiciones sobre la participacin del gobierno en la

funcin legislativa es falsa:
a) Los proyectos de ley sern aprobados por el Consejo de Ministros.
b) Los decretos leyes no podrn afectar a materias reservadas a ley orgnica.
c) Mediante los decretos legislativos se podrn refundir una serie de disposiciones normativas dispersas.
d) Los decretos leyes precisarn de su convalidacin inmediata por las Cortes Generales.
33. Los acuerdos adoptados por las Comisiones Delegadas del Gobierno, revestirn la forma de:
a) Decretos del Consejo de Ministros.
b) Decretos.
c) Orden del Ministro competente o del de la Presidencia.
d) Decretos de la Presidencia del Gobierno.
34.

Se prohbe al Gobierno cuando se encuentre en funciones:

a) La convocatoria de referndum.
b) Proponer al Rey la disolucin de las Cmaras.
c) Plantear la cuestin de confianza.
d) Todas las respuestas son correctas.

35.

Una de las siguientes proposiciones respecto de la responsabilidad penal de

los miembros del Gobierno o su Presidente es falsa:
a) En caso de que el Presidente del Gobierno incurra en responsabilidad penal le podr ser aplicada la prerrogativa real de gracia.
b) La responsabilidad penal de los miembros del Gobierno ser exigible ante
la Sala de lo Penal del Tribunal Supremo.
c) La responsabilidad del Gobierno por delitos de traicin o contra la seguridad del Estado Podr ser planteada por una cuarta parte de los miembros
del Congreso.
d) La responsabilidad a que se hace referencia en el punto anterior se aprobar por la mayora absoluta del Congreso.

36. Segn la Constitucin, la votacin de investidura del Presidente del gobierno

se produce en el seno del:
a) Congreso de los Diputados.
b) Congreso de los Diputados y Senado.
c) Consejo de Ministros.
d) La votacin de investidura son las elecciones generales.
37. De acuerdo con lo establecido en la Constitucin el supremo rgano consultivo del Gobierno es:
a) El Consejo de Ministros.
b) El Consejo de Estado.
c) El Consejo General del Poder Judicial.
d) El Tribunal Constitucional.
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Tema 3

38. De acuerdo con la Ley 6/1997, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, la direccin de los servicios comunes de cada
Ministerio es competencia de:
a) Los Subsecretarios.
b) Los Secretarios de Estado.
c) Los Ministros.
d) El Consejo de Ministros.
39. De acuerdo con la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, la Administracin General
del Estado:
a) Acta con personalidad jurdica nica.
b) Tiene distinta personalidad jurdica en cada Ministerio.
c) Carece de personalidad jurdica.
d) Tiene una personalidad jurdica para la Administracin Central y otra para
la Perifrica.
40. De acuerdo con la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, las Delegaciones del Gobierno estn adscritas orgnicamente:
a) Al Ministerio del Interior.
b) Al Ministerio de la Presidencia.
c) Al Consejo de Ministros.
d) Al Ministerio de Administraciones Pblicas.
41. De acuerdo con la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, los Subdelegados del Gobierno son nombrados y separados de sus cargos por:
a) El Ministro de Administraciones Pblicas.
b) El Ministro de la Presidencia.
c) El Consejo de Ministros.
d) El correspondiente Delegado del Gobierno.
42. De acuerdo con la Ley 6/1997, de 14 de abril, de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, en relacin con la Administracin perifrica, los Delegados del Gobierno en las Comunidades Autnomas:
a) Representan al Gobierno en el territorio de la Comunidad Autnoma.
b) Representan al Gobierno en cada Provincia.
c) Representan al Consejo de Gobierno de las Comunidades Autnomas
frente a la Administracin General del Estado.
d) Representan a la Provincias frente al Estado.
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Temario

43. El Gobierno en funciones carece de competencias para:

a) Presentar proyectos de Ley al Congreso.
b) Proceder al despacho ordinario de los asuntos polticos.
c) Facilitar el traspaso de poderes.
d) Carece absolutamente de competencias salvo las de urgencia debidamente justificadas.
44. Es competencia del Consejo de Ministros:
a) Declarar el estado de sitio.
b) Resolver los recursos contencioso-administrativos que se interpongan
ante cualquier miembro del Gobierno.
c) Aprobar las proposiciones de ley.
d) Aprobar los proyectos de ley.
45. Indique quines son miembros del Gobierno:
a) El Presidente y los Ministros, exclusivamente.
b) Los Secretarios de Estado, entre otros.
c) El Presidente, el Vicepresidente o Vicepresidentes, los Ministros y los Secretarios de Estado.
d) Ninguna de las afirmaciones anteriores es correcta.
46. Los Directores Generales son nombrados por:
a) El Rey a propuesta del Presidente del Gobierno.
b) El Presidente del Gobierno a propuesta del Ministro competente.
c) El Consejo de Ministros a propuesta del Ministro competente.
d) Orden Ministerial del titular del Departamento.
47. De acuerdo con lo previsto en la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la
Administracin General del Estado, los rganos directivos se ordenan jerrquicamente entre s de la siguiente forma:
a) Secretario de Estado, Subsecretario, Director General y Subdirector General.
b) Subsecretario, Director General y Subdirector General.
c) Subsecretario, Director General, Secretario de Estado y Subdirector General.
d) Ministro, Director General y Subdirector General.
48. Seale la respuesta correcta:
a) El estado de sitio ser declarado por mayora absoluta del Congreso a propuesta del Consejo de Ministros.
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Tema 3

b) El estado de excepcin ser declarado por el Gobierno mediante decreto

acordado en Consejo de Ministros y previa autorizacin del Congreso de
los Diputados.
c) El estado de excepcin ser declarado por el Gobierno mediante decreto
acordado en Consejo de Ministros y previa autorizacin de las Cortes Generales.
d) Ninguna respuesta es correcta.
49. Con respecto a la organizacin jerrquica de los rganos ministeriales, los
Secretarios Generales tienen categora:
a) De Director General.
b) De Subsecretario.
c) De Subdirector General.
d) De Delegado del Gobierno.
50. La remisin por el Gobierno de tratados internacionales a las Cmaras, corresponde:
a) Al Ministerio de Asuntos Exteriores.
b) A la Secretara de Estado de Relaciones con las Cortes.
c) Al Ministro de la Presidencia.
d) Al Vicepresidente del Gobierno.
51. Son rganos directivos de la Administracin Central:
a) Los Secretarios de Estado.
b) Los Subdirectores Generales.
c) Los Ministros.
d) Los Delegados del Gobierno.
52. La Comisin General de Secretarios de Estado y Subsecretarios ser presidida:
a) Por el Secretario de Estado de Presidencia.
b) Por el Secretario de Estado de Administraciones Pblicas.
c) Por un Vicepresidente del Gobierno.
d) Por el Ministro para las Administraciones Pblicas.
53. Quin acta como Secretario en el Consejo de Ministros?
a) El Ministro del Interior.
b) El Ministro Portavoz del Gobierno.
c) El Ministro de la Presidencia.
d) El Ministro de Justicia.

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Temario

54. Cuando una Orden Ministerial afecte a varios Departamentos, revestir la

forma de:
a) Orden del Ministro de la Presidencia.
b) Orden del Ministro de Administraciones Pblicas.
c) Orden de la Presidencia del Gobierno.
d) Real Decreto del Presidente del Gobierno.
55. Segn la Ley de Organizacin y Funcionamiento de la Administracin General del Estado, la denominacin y el mbito de competencias de los Ministerios se establece mediante:
a) Ley Ordinaria.
b) Real Decreto del Presidente del Gobierno.
c) Real Decreto Legislativo.
d) Ley Orgnica.
56. El Presidente del Gobierno en funciones no podr ejercer la facultad de:
a) Proponer al Rey la disolucin de alguna de las Cmaras o de las Cortes Generales.
b) Establecer el programa poltico del Gobierno y determinar las directrices
de la poltica interior y exterior y velar por su cumplimiento.
c) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
d) Ninguna respuesta es correcta.
57. La responsabilidad criminal del Presidente y de los miembros del gobierno
ser exigible ante:
a) El Rey.
b) Las Cortes Generales.
c) El Tribunal Supremo.
d) El Tribunal Constitucional.
58. El Gobierno dirige:
a) La administracin civil, militar y la defensa del Estado.
b) La poltica interior, pero no la exterior.
c) La administracin civil y la defensa del Estado, pero no la militar.
d) La administracin local.
59. Las Subdirecciones Generales se crean:
a) Por Real Decreto del Consejo de Ministros.
b) Por Orden del Ministerio respectivo.
c) Por Decreto del Ministro de Administraciones Pblicas.
d) Por Orden del Ministerio de la Presidencia.
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Tema 3

60. Cul de estas facultades no puede ser ejercida por el Presidente del Gobierno en funciones?
a) Dirigir la poltica de Defensa.
b) Plantear cuestin de confianza.
c) Refrendar los actos del Rey.
d) Interponer el recurso de inconstitucionalidad.
61. Qu Ttulo y Captulo de la Constitucin regula la Administracin Local?
a) El Captulo Primero del Ttulo VIII.
b) El Captulo Segundo del Ttulo VIII.
c) El Captulo Tercero del Ttulo VIII.
d) El Captulo Primero del Ttulo III.
62. El principio constitucional por el que se garantiza el derecho de las entidades
locales a participar, a travs de rganos propios, en el gobierno y administracin de cuantos asuntos le ataen se denomina:
a) Autonoma local.
b) Colaboracin entre entidades locales.
c) Eleccin democrtica.
d) Suficiencia financiera.
63. De acuerdo con el artculo 137 de la Constitucin, los municipios gozan de autonoma:
a) Para la gestin de su autogobierno.
b) En sus relaciones con otras administraciones.
c) Para ejercer la potestad reglamentaria.
d) Para la gestin de sus respectivos intereses.
64. La autonoma local no implica:
a) Autonoma institucional.
b) Autonoma competencial.
c) Autonoma financiera.
d) Potestad legislativa.
65. Las entidades locales territoriales, estn legitimadas ante el Tribunal Constitucional para la impugnacin de normas que lesionen su autonoma?
a) No ante el Tribunal Constitucional, pero s ante la jurisdiccin ordinaria.
b) S, a travs del recurso de amparo.
c) S, a travs del denominado conflicto en defensa de la autonoma local.
d) S, slamente contra cualquier norma de rango legal del Estado.
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Temario

66. Contra qu tipo de normas se puede plantear el conflicto en defensa de la autonoma local?
a) Contra las normas del Estado con rango de ley o las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autnomas.
b) Contra las normas del Estado con rango de leyo normas reglamentarias
y contra las disposiciones con rango de ley de las Comunidades Autnomas.
c) Contra las normas del Estado con rango de ley.
d) Contra cualquier disposicin proveniente del Estado o de las Comunidades Autnomas.
67. El rgimen local espaol contenido en la Ley Reguladora de las Bases del Rgimen Local:
a) Comprende los aspectos institucionales de la Administracin local, esto
es, su organizacin y funcionamiento, los aspectos competenciales y los
medios personales y materiales precisos para su desarrollo.
b) Implica el establecimiento de un rgimen uniforme para todas las entidades locales de todo el estado.
c) No permite opciones diversas, ya que las Comunidades Autnomas no
tienen competencias en estos supuestos.
d) Se aplica ntegramente a todo el territorio espaol.
68. De acuerdo con el artculo 140 de la Constitucin, los municipios gozarn de
personalidad jurdica:
a) Propia.
b) Plena.
c) Pblica.
d) Unica.
69. A qu principio constitucional, en relacin con las Corporaciones Locales, alude el artculo 142 de la Constitucin?
a) Al principio de autonoma.
b) Al principio de eleccin democrtica.
c) Al principio de suficiencia financiera.
d) Al principio de colaboracin.
70. El sistema financiero establecido en la Constitucin para las Corporaciones
locales establece que las haciendas locales se nutren de:
a) Los tributos propios de las Corporaciones Locales.
b) La participacin en los tributos del Estado.
c) La participacin en los tributos de las Comunidades Autnomas.
d) Todas las respuestas son correctas.

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Tema 3

71. Las entidades locales se rigen:

a) Por normas europeas.
b) Por normas estatales.
c) Por normas de las Comunidades Autnomas y de las propias entidades locales.
d) Todas las respuestas son correctas.
72. La Carta Europea de Autonoma Local:
a) Fue elaborada por el Parlamento Europeo.
b) An no ha sido ratificada por Espaa.
c) Forma parte del ordenamiento jurdico espaol.
d) An no ha entrado en vigor en Espaa.
73. Tienen la consideracin de entidades locales territoriales:
a) El municipio y la provincia exclusivamente.
b) El municipio, la provincia, la isla y las entidades de mbito territorial inferior al municipio.
c) El municipio, la provincia y la isla.
74. Qu tipo de entidades locales no gozan de las potestades propias que la LRBRL otorga al municipio, la provincia y la isla, sino que debe ser la legislacin
de las Comunidades Autnomas la que debe concretarlas?
a) Las entidades de mbito territorial inferior al municipio.
b) Las reas metropolitanas y las comarcas.
c) Las mancomunidades de municipios.
d) Todas las respuestas son correctas.
75. No tienen carcter de entidad local:
a) Las Comunidades de Tierra o de Villa y Tierra.
b) Los caseros.
c) Las pedanas.
d) Las aldeas.
76. Las mancomunidades de municipios son entidades locales:
a) Territoriales.
b) Con personalidad y capacidad jurdica para el cumplimiento de sus fines
especficos.
c) A las que se garantiza su autonoma.
d) Permanentes.

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Temario

77. Qu tipo de entidades podrn tener carcter territorial y las potestades propias de las Administraciones pblicas de carcter territorial segn determinen las leyes de las Comunidades Autnomas?
a) Los municipios.
b) Las provincias.
c) Las islas.
d) Las comarcas.
78. La provincia se define en la Constitucin como:
a) Una entidad local.
b) Una corporacin local.
c) Una organizacin territorial.
d) Una organizacin local.
79. El gobierno y la administracin autnoma de las provincias estn encomendados a:
a) Las Diputaciones.
b) Las Diputaciones, Corporaciones, Cabildos y Consejos.
c) Las Diputaciones u otras Corporaciones de carcter representativo.
d) Las Diputaciones representativas u forales.
80. Los cabildos o consejos insulares son los rganos de gobierno, administracin y representacin de:
a) La isla.
b) El archipilago.
c) La provincia insular.
d) La mancomunidad provincial interinsular.
81. Atendiendo a su organizacin territorial, la forma de Estado establecida en
nuestra Constitucin puede calificarse de:
a) Estado federal.
b) Estado unitario.
c) Estado autonmico o Estado de las autonomas.
d) Estado regional.
82. Segn el artculo 137 de la Constitucin, las entidades que forman parte de la
organizacin territorial del Estado tiene como nota comn que gozan de:
a) Autonoma.
b) Autogobierno.
c) Autosuficiencia financiera.
d) Soberana.
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Tema 3

83. De acuerdo con el artculo 137 de la Constitucin los municipios, provincias y

Comunidades Autnomas gozan de autonoma:
a) Para que no existan privilegios por razn del territorio.
b) Para ejercer su autosuficiencia financiera.
c) Para garantizar la solidaridad entre todas ellas.
d) Para la gestin de sus respectivos intereses.
84. De acuerdo con el artculo 138 de la Constitucin a quin corresponde garantizar la realizacin efectiva del principio de solidaridad entre las Comunidades Autnomas?
a) Al Gobierno de la Nacin.
b) Al Estado.
c) A los poderes pblicos.
d) A los tribunales de justicia.
85. El artculo 138.1 de la Constitucin dice que el Estado garantiza la realizacin efectiva del principio de solidaridad... atendiendo en particular:
a) A las zonas de alta montaa.
b) A las circunstancias del hecho insular.
c) A las zonas especialmente despobladas.
d) A los archipilagos y las islas.
86. De acuerdo con el artculo 143 de la Constitucin qu tipos de entidades territoriales podrn acceder a su autogobierno y constituirse en Comunidades
Autnomas?
a) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, las provincias insulares y las provincias con entidad regional histrica.
b) Las provincias limtrofes y las provincias con entidad regional histrica
adems de las ciudades de Ceuta y Melilla.
c) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los territorios insulares y las provincias con entidad regional histrica.
d) Las provincias limtrofes con caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes, los archipilagos y las provincias con entidad regional
histrica.
87. Qu caracterstica territorial se exige a las provincias no insulares para que
se puedan constituir en Comunidad Autnoma?
a) Que sean limtrofes.
b) Que estn equilibradas econmicamente.
c) Que tengan la misma lengua propia.
d) Que su extensin territorial sea parecida.
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Temario

88. Las agrupaciones de provincias limtrofes qu tipo de caractersticas comunes deben reunir para poder constituirse en Comunidad Autnoma?
a) Caractersticas histricas, culturales y sociolingsticas comunes.
b) Caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes.
c) Caractersticas demogrficas, culturales y econmicas comunes.
d) Caractersticas de vinculacin regional, factores histricos y culturales,
conveniencia econmica y estructura social.
89. Un supuesto comn para la constitucin de una Comunidad Autnoma mencionado en el artculo 143.1 de la Constitucin lo constituyen:
a) Las agrupaciones de islas.
b) Los archipilagos.
c) Los territorios insulares.
d) Las provincias insulares.
90. Qu requisito se exige en el artculo 143.1 de la Constitucin para poder
constituir una Comunidad Autnoma uniprovincial?
a) Que los municipios que la componen tenga caractersticas histricas, culturales y econmicas comunes.
b) Que tengan entidad regional histrica.
c) Que su territorio concondara con el anterior mapa preautonmico.
d) Que los municipios que la componen tengan continuidad territorial.
91. Quin no puede adoptar los acuerdos para la iniciativa del proceso autonmico?
a) Las diputaciones interesadas.
b) El rgano interinsular correspondiente.
c) Los municipios.
d) El Gobierno de la Nacin.
92. Qu requisito se exige a los municipios que quieran adoptar la iniciativa del
proceso autonmico?
a) Que dicha iniciativa la suscriban las dos terceras partes de los municipios
de la provincia.
b) Que la poblacin de todos los municipios represente al menos la mayora
del censo electoral en cada provincia o isla.
c) Que dicha iniciativa la suscriban las dos terceras partes de los municipios
de la provincia y que la poblacin de stos represente al menos la mayora del censo electoral en cada provincia o isla.
d) Que dicha iniciativa la suscriban las dos terceras partes de los municipios
de la provincia, que la poblacin de stos represente al menos la mayora del censo electoral en cada provincia o isla y que se celebre un referndum consultivo con resultado afirmativo en cada uno de los municipios.
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Tema 3

93. Qu plazo se establece en la Constitucin para que los acuerdos de iniciacin del proceso autonmico sean cumplidos?
a) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguno de
los ayuntamientos interesados.
b) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de
las diputaciones interesadas.
c) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de
las Corporaciones locales interesadas.
d) Seis meses desde el primer acuerdo adoptado al respecto por alguna de
las Corporaciones locales interesadas o seis meses a partir del acuerdo del
ente preautonmico correspondiente.
94. En caso de no prosperar la iniciativa para la constitucin de la Comunidad Autnoma, qu plazo se establece en la Constitucin durante el cual no podr
reiterarse la misma?
a) Cinco aos.
b) Cuatro aos.
c) Seis meses.
d) Ocho meses.
95. Las Cortes Generales, mediante ley orgnica, podrn, por motivos de inters
nacional autorizar la constitucin de una Comunidad Autnoma:
a) Cuando su mbito territorial no supere el de una provincia.
b) Cuando no tenga entidad regional histrica.
c) Ambas respuestas son ciertas.
d) Ambas respuestas son falsas.
96. Para territorios que no estn integrados en la organizacin provincial, las
Cortes Generales podrn:
a) Autorizar un Estatuto de autonoma.
b) Acordar un Estatuto de autonoma.
c) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonoma.
d) Autorizar o acordar, en su caso, un Estatuto de autonoma mediante ley
orgnica y por motivos de inters nacional.
97. Por qu razn podrn las Cortes Generales sustituir la iniciativa de las Corporaciones Locales para constituirse en Comunidad Autnoma?
a) Por motivos de inters nacional.
b) Para evitar las disfunciones generales que podran derivar de la falta de integracin de algunos territorios.
c) Para cohesionar econmicamente el territorio que pretende constituirse
en Comunidad Autnoma.
d) Para una mejor prestacin de los servicios pblicos.

299

Temario

98. La Constitucin en su artculo 145 prohbe:

a) La celebracin de convenios de colaboracin entre Comunidades Autnomas.
b) La confederacin de Comunidades Autnomas.
c) La federacin de Comunidades Autnomas.
d) Los acuerdos de cooperacin entre Comunidades Autnomas.
99. Los supuestos, requisitos y trminos en que las Comunidades Autnomas podrn celebrar convenios entre s para la gestin y prestacin de servicios propios de las mismas se regularn:
a) En la legislacin bsica del Estado.
b) En el Ttulo VIII de la Constitucin.
c) En las leyes de las Comunidades Autnomas.
d) En los Estatutos de Autonoma.
100. Qu tipo de instrumentos se regulan en el artculo 145.2 de la Constitucin
para la cooperacin entre las Comunidades Autnomas?
a) Las conferencias sectoriales.
b) Los convenios y los acuerdos de cooperacin.
c) Las declaraciones conjuntas de intenciones.
d) Las exposiciones de lneas de actuacin comn.
101. En en procedimiento de elaboracin de los proyectos Estatutos de Autonoma regulado en el artculo 146 de la Constitucin no pueden participar:
a) Los Diputados de las provincias afectadas.
b) Los Senadores de las provincias afectadas.
c) Los miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias
afectadas.
d) Los ciudadanos a travs de un plebiscito.
102. En la Asamblea encargada de la elaboracin del proyecto de Estatuto de Autonoma no estn presentes:
a) Los alcaldes de los municipios afectados.
b) Los Diputados de las provincias afectadas.
c) Los Senadores de las provincias afectadas.
d) Los miembros de la Diputacin u rgano interinsular de las provincias
afectadas.
103. Cul de las siguientes carctersticas referentes a los Estatutos de Autonoma no es correcta?
a) Son parte del ordenamiento jurdico estatal.
b) Son la norma institucional bsica de la Comunidad Autnoma.
c) Al tener rango de ley orgnica se pueden modificar por medio de cualquier ley orgnica.
d) Estn subordinados jerrquicamente solo a la Constitucin.
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Tema 3

104. De los siguientes elementos, cul de ellos no es de inclusin obligatoria en

los Estatutos de Autonoma?
a) La capitalidad de la Comunidad Autnoma.
b) La denominacin de la Comunidad Autnoma.
c) La delimitacin de su territorio.
d) La sede de sus instituciones propias.
105. Qu tipo de denominacin de la Comunidad Autnoma deber incluirse de
forma obligatoria en los Estatutos de Autonoma?
a) La que mejor corresponda a su mbito geogrfico.
b) La que mejor corresponda a su identidad histrica.
c) La que hubiese sido acreditada en el pasado.
d) La que mejor defina los lmites de su territorio.
106. Respecto de las instituciones propias de la Comunidad Autnoma, qu elemento no es de obligada inclusin en los Estatutos de Autonoma?
a) Su sede.
b) Su denominacin.
c) Su organizacin.
d) Sus competencias.
107. De las siguientes instituciones, cul de ellas no se considera como institucin propia de la Comunidad Autnoma?
a) La Asamblea Legislativa.
b) El Consejo de Gobierno.
c) El Presidente de la Comunidad Autnoma.
d) El Tribunal Superior de Justicia.
108. Los Estatutos de Autonoma debern contener:
a) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin.
b) Las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las competencias transferidas.
c) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin y las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las
mismas.
d) Las competencias asumidas dentro del marco establecido en la Constitucin, las bases para el traspaso de los servicios correspondientes a las mismas y la financiacin correspondiente a tales servicios.
109. La reforma de los Estatutos de Autonoma exigirn en todo caso:
a) El referndum popular afirmativo de los electores inscritos en los censos
correspondientes.
b) Su aprobacin mediante ley.
c) La aprobacin por las Cortes Generales.
d) Todas las respuestas son correctas.
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Temario

110. El referndum popular es preceptivo en la reforma de qu clase de Estatutos

de Autonoma?
a) De los aprobados por la va del artculo 143.2 de la Constitucin.
b) De los aprobados por la va del artculo 151.1 de la Constitucin.
c) De todos los Estatutos de Autonoma.
d) El referndum popular no es preceptivo en la reforma de ningn Estatuto
de Autonoma.
111. El Tribunal Constitucional:
a) Se regula en el Ttulo IX de la Constitucin, ttulo que se dedica ntegramente a regularlo.
b) Est sometido a la Constitucin y al resto del ordenamiento jurdico.
c) Sus componentes pertenecen necesariamente a la carrera judicial.
d) Es un rgano integrado en el Poder Judicial y de naturaleza jurisdiccional.
112. No es cierto que el Tribunal Constitucional
a) Es un rgano creado por la propia Constitucin.
b) Tiene jurisdiccin en todo el territorio espaol.
c) Es nico en su orden.
d) Sus sentencias tienen valor de cosa juzgada a partir del da de su publicacin y no cabe recurso alguno contra ellas.
113. Qu era el Tribunal de Garantas Constitucionales?
a) Un rgano constitucional espaol, antecedente del actual Tribunal Constitucional, existente durante la Segunda Repblica.
b) El tribunal que bajo el rgimen dictatorial del franquismo reprima los delitos polticos.
c) El tribunal que con anterioridad a la promulgacin de la Constitucin de
1978 reprima los delitos de terrorismo.
d) El tribunal que creado por la Constitucin de Cdiz de 1812 tena como
funcin principal la interpretacin de aquella Constitucin.
114. El Tribunal Constitucional.
a) Acta a instancia de parte o de oficio.
b) Tiene competencias para ejecutar lo juzgado.
c) Interviene como un rgano judicial en un verdadero proceso enjuiciando
hechos concretos a los que deba aplicar una norma con un criterio decisorio.
d) Sus decisiones no son objeto de recurso alguno.
115. En el Tribunal Constitucional:
a) No es posible el empate en las votaciones.
b) El voto de cada miembro tendr en cualquier caso el mismo valor.
c) Su nmero de miembros es impar.
d) Los posibles empates se dirimen con el voto de calidad de su Presidente.
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Tema 3

116. Cul de las siguientes afirmaciones respecto del Tribunal Constitucional no

es cierta?
a) El Gobierno no designa ninguno de sus miembros ya que si as lo hiciera
se eliminara la sospecha, casi inevitable, de parcialidad en sus propuestas
de nombramiento.
b) La designacin de sus miembros por el poder legislativo prevalece sobre
la designacin por el poder ejecutivo y el judicial.
c) En la designacin de sus miembros participan los tres poderes del Estado.
d) La designacin de los miembros del Tribunal Constitucional que corresponden al Gobierno es una decisin colegiada que se adopta en sesin
del Consejo de Ministros.
117. La designacin de los miembros del Tribunal Constitucional por el Congreso
y el Senado se llevar a cabo por:
a) Mayora simple.
b) Mayora absoluta.
c) Mayora de tres quintos de ambas cmaras conjuntamente.
d) Mayora de tres quintos de cada cmara.
118. Entre los requisitos que se exigen en el artculo 159.2 de la Constitucin a los
miembros del Tribunal Constitucional no figura el de:
a) Tener ms de quince aos de ejercicio profesional.
b) Ser nombrados entre Magistrados y Fiscales, Profesores de Universidad,
funcionarios pblicos y Abogados.
c) Ser juristas de reconocida competencia.
d) Ser ciudadanos espaoles.
119. Los miembros del Tribunal Constitucional han de ser necesariamente:
a) Magistrados.
b) Juristas.
c) Abogados.
d) Funcionarios.
120. Los miembros del Tribunal Constitucional sern designados por un perodo
de:
a) Cuatro aos.
b) Cinco aos.
c) Seis aos.
d) Nueve aos.
121. El artculo 159.3 de la Constitucin dice que los miembros del Tribunal Constitucional sern designados por un perodo de nueve aos y se renovarn por
terceras partes cada tres, pero, en un principio cmo puedieron ser renovados a los tres aos si fueron elegidos por nueve?:
a) Porque la Ley habilit al Gobierno para renovar los miembros que design a los tres aos.
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Temario

b) Porque en la primera eleccin del Tribunal Constitucional se renov parte

de sus miembros a los tres aos sin que llegaran a finalizar el mandato de
nueve aos.
c) Porque la ley tiene en cuenta las posibles defunciones, renuncias o incapacidades de los miembros del Tribunal.
d) Ninguna respuesta es correcta.
122. Los Magistrados del Tribunal Constitucional:
a) Cesarn automticamente en el ejercicio de sus funciones una vez que expire la fecha de su mandato.
b) Cesarn a los quince das de expirar la fecha de su mandato.
c) Continuarn en el ejercicio de sus funciones hasta que hayan tomado posesin quienes hubieren de sucederles.
d) Continuarn en el ejercicio de sus funciones hasta que hubiesen sido designados quienes hubieren de sucederles.
123. De acuerdo con el artculo 159.4 de la Constitucin, la condicin de miembro
del Tribunal constitucional no es incompatible:
a) Con el desempeo de funciones directivas en un partido poltico.
b) Con el ejercicio de las carreras judicial y fiscal.
c) Con el ejercicio de cargos polticos o administrativos.
d) Ser miembros activos dentro de un partido poltico.
124. El Presidente del Tribunal Constitucional se elige entre sus miembros a propuesta de:
a) El Gobierno.
b) El Congreso.
c) El propio Tribunal Constitucional.
d) El Consejo General del Poder Judicial.
125. El Presidente del Tribunal Constitucional es nombrado por:
a) El mismo Tribunal en Pleno.
b) El Rey.
c) El Consejo General del Poder Judicial.
d) El Congreso y el Senado en votaciones separadas.
126. Cuntas votaciones como mximo son posibles para la propuesta-eleccin
del presidente del Tribunal Constitucional?:
a) Una.
b) Dos.
c) Tres.
d) Cuatro.
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Tema 3

217. El Presidente del Tribunal Constitucional ser elegido por un perodo de:
a) Tres aos.
b) Cuatro aos.
c) Seis aos.
d) Nueve aos.
128. El Presidente del Tribunal Constitucional:
a) No podr ser reelegido para un segundo mandato.
b) Podr ser reelegido para un segundo mandato.
c) Podr ser reelegido para mandatos sucesivos.
d) Podr ser reelegido si as lo deciden las Cortes Generales.
129. El Tribunal Constitucional acta:
a) En Pleno.
b) En Pleno y en Salas.
c) En Pleno, en Salas y en Secciones.
d) En Pleno, en Salas, en Secciones y en Comisiones.
130. Cul es la funcin ms propia y genrica que se atribuye al Tribunal Constitucional?
a) Ser el intrprete supremo de la Constitucin.
b) Ser el intrprete supremo de la Constitucin y del resto del ordenamiento
jurdico.
c) La defensa constitucional de los derechos de los ciudadanos.
d) La defensa de la correcta delimitacin competencial entre autoridades y
rganos polticos.
131. No estn legitimados para interponer recurso de inconstitucionalidad ante el
Tribunal Constitucional:
a) Los rganos colegiados ejecutivos de las Comunidades Autnomas.
b) Las Asambleas de las Comunidades Autnomas.
c) El Presidente del Gobierno.
d) Los particulares.
132. Contra qu tipo de normas pueden plantear recurso de inconsti-tucionalidad los rganos colegiados ejecutivos y las Asambleas de las Comunidades
Autnomas?
a) Contra cualquier Ley del Estado.
b) Contra las Leyes, disposiciones o actos con fuerza del Ley del Estado que
puedan afectar a su propio mbito de autonoma.
c) Contra las Leyes, disposiciones o actos con fuerza del Ley del Estado o de
otras Comunidades Autnomas que puedan afectar a su propio mbito
de autonoma.
d) Slo contra las leyes orgnicas de los Estatutos de Autonoma.
305

Temario

133. Con carcter general, dentro de qu plazo se podr interponer el recurso de

inconstitucionalidad?
a) Dentro del plazo de tres meses a partir de la publicacin de la norma impugnada.
b) Dentro del plazo de nueve meses a partir de la publicacin de la norma
impugnada.
c) Dentro del plazo de tres meses a partir de la entrada en vigor de la norma
impugnada.
d) Dentro del plazo de nueve meses a partir de la entrada en vigor de la norma impugnada.
134. La admisin de un recurso de inconstitucionalidad suspender la vigencia y
la aplicacin de la Ley?
a) S, en todos los casos.
b) No, en ningn caso.
c) S, si el recurso hubiese sido interpuesto por las Asambleas de las Comunidades Autnomas contra disposiciones y resoluciones adoptadas por el
Gobierno de la Nacin.
d) No, excepto en el caso en que el Gobierno de la Nacin impugne ante el
Tribunal Constitucional las disposiciones y resoluciones adoptadas por los
rganos de las Comunidades Autnomas.
135. Quines estn legitimados para plantear la cuestin de inconstitucionalidad?
a) Los jueces y tribunales ordinarios.
b) Los jueces y tribunales de apelacin.
c) Los jueces y tribunales ordinarios y los organismos administrativos que se
autodenominen Tribunales, como por ejemplo el Tribunal para la Defensa de la Competencia.
d) Los jueces y tribunales ordinarios exceptuando la jurisdiccin militar.
136. La cuestin de inconstitucionalidad se caracteriza:
a) Por la inexistencia de plazo para presentarla.
b) Porque su planteamiento por el rgano judicial solo puede hacerse a instancia de parte.
c) Porque la resolucin del rgano judicial que la plantea debe adoptar la
forma de setencia.
d) Porque sus efectos son distintos de los del recurso de inconstitucioinalidad.
137. Qu tipo de derechos se tutelan mediante el recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional?
a) Los derechos y libertades que se contienen en el artculo 14; Seccin primera del Captulo II del Ttulo Primero (arts. 15 a 29) y en el artculo 30 de
la Constitucin en lo que se refiere a la objecin de conciencia.
b) Los derechos y libertades que se contienen en el Ttulo Primero de la
Constitucin.
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Tema 3

c) Los derechos y libertades que se contienen en el Ttulo Primero de la

Constitucin y el resto del ordenamiento jurdico.
d) Los derechos y libertades que se contienen en la Seccin primera del Captulo II del Ttulo Primero (arts. 15 a 29) y en el artculo 30 de la Constitucin en lo que se refiere a la objecin de conciencia.
138. Quines no estn legitimados para interponer recurso de amparo contra actos o decisiones de origen parlamentario?
a) Las personas directamente afectadas.
b) Las Asambleas de las Comunidades Autnomas.
c) El Defensor del Pueblo.
d) El Ministerio Fiscal.
139. Quines no estn legitimados para interponer recurso de amparo contra actos, decisiones u omisiones de carcter ejecutivo o judicial?
a) Las personas directamente afectadas.
b) Las personas que hayan sido parte en el proceso judicial correspondiente.
c) El Defensor del Pueblo.
d) El Ministerio Fiscal.
140. Cuando una Comunidad Autnoma considera como propia una competencia
que a su juicio ha sido apropiada ilegtimamente por el Estado puede plantear ante el Tribunal Constitucional:
a) Recurso de inconstitucionalidad.
b) Recurso de amparo.
c) Conflicto positivo de competencia.
d) Conflicto negativo de competencia.
141. Est legitimado para interponer conflicto positivo de competencia contra las
resoluciones de una Comunidad Autnoma:
a) El Presidente del Gobierno de la Nacin.
b) El Ministerio para las Administraciones Pblicas.
c) El Gobierno de la Nacin.
d) Cincuenta Diputados o cincuenta Senadores.
142. Est legitimado para interponer conflicto positivo de competencia cuando
se trate de disposiciones, resoluciones o actos emanados de la autoridad de
otra Comunidad Autnoma o del Estado:
a) Cincuenta Diputados de la Asamblea Legislativa de la Comunidad Autnoma.
b) La Consejera que tenga atribuidas este tipo de funciones.
c) El Tribunal Superior de Justicia de la Comunidad Autnoma.
d) El rgano ejecutivo superior de la Comunidad Autnoma.
307

Temario

143. De qu plazo dispone una Comunidad Autnoma para plantear conflicto

positivo de competencia?
a) Un mes a contar a contar desde el da siguiente de la publicacin o comunicacin de la disposicin, resolucin o acto que se entienda viciado de
incompetencia.
b) Dos meses a contar a contar desde el da siguiente de la publicacin o comunicacin de la disposicin, resolucin o acto que se entienda viciado
de incompetencia.
c) Un mes a contar a contar desde el da de la entrada en vigor de la disposicin, resolucin o acto que se entienda viciado de incompetencia.
d) Tres meses a contar a contar desde el da de la publicacin o comunicacin de la disposicin, resolucin o acto que se entienda viciado de incompetencia.
144. Quines no estn legitimados para interponer conflictos negativos de competencia?
a) Las personas fsicas.
b) Las personas jurdicas.
c) El Gobierno de la Nacin.
d) Los rganos ejecutivos superiores de las Comunidades Autnomas.
145. Para iniciar la tramitacin del conflicto en defensa de la autonoma local es
necesario como primer requisito:
a) El acuerdo del rgano plenario de las Corporaciones locales con el voto favorable de la mayora absoluta del nmero legal de miembros de las mismas.
b) Un dictamen con carcter vinculante del Consejo de Estado.
c) Que la iniciativa est prevista en una Ordenanza de la Corporacin Local.
d) Una consulta popular donde quede ratificada la iniciativa.
146. Qu tipo de entidades locales no estn legitimadas para plantear los conflictos en defensa de la autonoma local?
a) Los municipios.
b) Las provincias.
c) Un nmero determinado de municipios.
d) Las reas metropolitanas.
147. No estn legitimados para plantear conflictos entre rganos constitucionales
del Estado ante el Tribunal Constitucional:
a) El Gobierno de la Nacin.
b) Las Asambleas de las Comunidades Autnomas.
c) El Congreso.
d) El Senado.

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Tema 3

148. Para plantear un recurso de amparo ante el Tribunal Constitucional es necesaria la comparecencia por Letrado y Procurador?
a) S, en cualquier caso.
b) No, en ningn caso.
c) S, salvo las personas que tengan ttulo de Licenciado en Derecho, aunque
no ejerzan la profesin de Procurador o de Abogado.
d) S, salvo las personas que tengan ttulo de Licenciado en Derecho, aunque
si ejercen la profesin de Procurador o de Abogado.
149. Contra las sentencias del Tribunal Constitucional.
a) No cabe recurso alguno.
b) Las partes no podrn solicitar la aclaracin de las mismas.
c) Cabe recurso de splica.
d) Cabe su suspensin previa audiencia comn de las partes.
150. Las sentencias del Tribunal Constitucional dictadas respecto a cuestiones de
inconstitucionalidad:
a) Producirn efectos generales desde la fecha de su publicacin.
b) Vincularn a todos los poderes pblicos.
c) Vincularn a las partes en el conflicto.
d) Tendrn efectos frente a terceros.
151. Para iniciar el procedimiento de reforma de la Constitucin se excluye la iniciativa:
a) Del Gobierno de la Nacin.
b) Del Congreso de los Diputados.
c) Del Senado.
d) La iniciativa popular.
152. Pueden las Cortes Generales servirse de la iniciativa popular para provocar
el ejercicio de una iniciativa parlamentaria de reforma constitucional?
a) S, ya que entonces la iniciativa es parlamentaria y no popular.
b) S, si parte del Congreso de los Diputados.
c) S, si parte del Senado.
d) No, en ningn caso.
153. Las proposiciones de reforma constitucional en el Congreso podrn ser adoptadas:
a) Cuando las suscriban dos grupos parlamentarios o una quinta parte de los
diputados.
b) A iniciativa de un diputado con la firma de otros catorce miembros de la
Cmara.
c) A iniciativa de un grupo parlamentario con la sola firma de su portavoz.
d) Cuando las suscriban cincuenta diputados que no pertenezcan a un mismo grupo parlamentario.
309

Temario

154. Las proposiciones de reforma constitucional en el Senado podrn ser adoptadas:

a) Cuando las suscriba un grupo parlamentario.
b) A iniciativa de veinticinco Senadores.
c) A iniciativa de dos grupos parlamentarios con la sola firma de sus portavoces.
d) Cuando las suscriban cincuenta senadores que no pertenezcan a un mismo grupo parlamentario.
155. Cuando la iniciativa de reforma constitucional se atribuye al Gobierno, qu
rgano constitucional debe intervenir?
a) El Tribunal Constitucional.
b) El Defensor del Pueblo.
c) El Consejo de Estado.
d) El Consejo Econmico y Social.
156. Cules son los rganos de las Comunidades Autnomas a los que corresponde la iniciativa de reforma constitucional?
a) Los Diputados individualmente.
b) Las Asambleas legislativas.
c) Los Consejos de Gobierno.
d) Los Presidentes de Gobierno.
157. Cules son los procedimientos de reforma constitucional que se establecen
en la Constitucin?
a) Un procedimiento ordinario, otro extraordinario y una clusula de intangibilidad.
b) Un procedimiento ordinario, otro extraordinario y otro urgente.
c) Un procedimiento ordinario y otro extraordinario.
d) Un procedimiento ordinario, otro extraordinario y otro para tiempos de
guerra.
158. De acuerdo con el artculo 167 de la Constitucin, qu tipo de texto legislativo deber ser enviado a las Cmaras para iniciar la reforma constitucional?
a) Un proyecto de Ley.
b) Una proposicin de Ley.
c) Un proyecto o una proposicin de Ley.
d) Ninguna de las respuestas anteriores es correcta.
159. Toda propuesta de reforma de la Constitucin, deber indicar expresamente la identificacin de la parte de la Constitucin o del artculo que se pretende reformar?
a) S, ya que de esta manera se evita la confusin que podra generar una reforma constitucional tcita.
310

Tema 3

b) S, ya que en caso contrario una ley aprobada con la mayora necesaria

para reformar la Constitucin, podra regular una materia de manera diferente a como lo hace la Constitucin, sin modificarla en este punto, es decir, sin reformarla.
c) No, en ningn caso.
d) S, slo en el caso de que la propuesta de reforma afectase a la parte dogmtica.
160. Los proyectos de reforma constitucional en el procedimiento ordinario de reforma debern ser aprobados:
a) Por mayora absoluta.
b) Por mayora de dos tercios de cada una de las Cmaras.
c) Por mayora de tres quintos de cada una de las Cmaras.
d) Por mayora de cuatro quintos de cada una de las Cmaras.
161. La mayora cualificada exigida para aprobar los proyectos de reforma constitucional se computa:
a) En relacin con los miembros de derecho de ambas Cmaras.
b) En relacin con los miembros presentes durante la votacin.
c) Ambas respuestas son ciertas.
d) Ambas respuestas son falsas.
162. La aprobacin de los proyectos de reforma constitucional exigen un qurum
de votacin de tres quintas partes de cada una de las Cmaras:
a) En una votacin final sobre el conjunto del proyecto.
b) En una votacin individual para cada uno de los artculos que se pretenden reformar.
c) Nada dice el artculo 167 de la Constitucin al respecto.
d) En una votacin final sobre el conjunto del proyecto en el caso de refundicin de varios artculos en uno solo.
163. Cul de las dos cmaras estudia y aprueba en primer lugar el proyecto de ley
de reforma constitucional?
a)
b)
c)
d)

La cmara de la que parta la iniciativa de reforma.

El Congreso de los Diputados.
El Senado.
El Congreso o el Senado indistintamente.

164. Puede el Senado oponerse mediante el veto al proyecto de reforma constitucional que le es enviado por el Congreso?
a)
b)
c)
d)

S, al igual que sucede en el procedimiento legislativo comn.

S, pero antes deber formular las enmiendas que considere oportunas.
S, pero deber motivar su disconformidad.
No, en ningn caso.
311

Temario

165. De qu plazo dispone el Senado para aprobar o rechazar el proyecto de reforma constitucional que le es enviado por el Congreso?
a) Dos meses al igual que sucede con el procedimiento legislativo ordinario.
b) El plazo que fije la Presidencia de la Cmara de acuerdo con la Mesa y oda
la Junta de Portavoces.
c) Tres meses en caso de que oponga su veto.
d) Dos meses en caso de que lo apruebe expresamente.
166. Si no hubiese acuerdo entre el Congreso y Senado sobre un proyecto de reforma constitucional, qu procedimiento se deber seguir?
a) El proyecto volver al Congreso que se deber pronunciar y decidir al respecto.
b) Se deber abandonar el proyecto de reforma sin que se pueda presentar
uno alternativo en los cinco aos siguientes.
c) Se crear una Comisin Mixta Paritaria de Diputados y Senadores, que
presentar un texto que ser votado por el Congreso y el Senado.
d) Se deber repetir la votacin en el Senado que en este caso podr aprobarlo por mayora absoluta.
167. Qu ocurre si el texto propuesto por la Comisin Mixta es aprobado por mayora de tres quintos en el Congreso de los Diputados y no obtiene en el Senado la mayora de tres quintos, pero s la mayora absoluta?
a) Quedara interrumpida la operacin de reforma.
b) Se debera repetir la votacin en el Senado.
c) La reforma podra prosperar.
d) Ninguna respuesta es correcta.
168. La composicin y el funcionamiento de la Comisin Mixta encargada de superar las discrepancias entre el Congreso de los Diputados y el Senado se regula:
a) En la Constitucin.
b) En el Reglamento del Congreso de los Diputados.
c) En el Reglamento del Senado.
d) Los detalles sobre la composicin y funcionamiento de la citada Comisin
Mixta no se encuentran especificados en ninguna norma.
169. Qu condicin debe cumplir el referndum de ratificacin de la reforma de
la Constitucin?
a) Su solicitud debe estar avalada por una dcima parte como mnimo de los
miembros de cualquiera de ambas Cmaras.
b) Su solicitud debe estar avalada por una quinta parte como mnimo de los
miembros de ambas Cmaras.
c) Su solicitud debe estar avalada por las mismas mayoras que aprobaron el
proyecto de reforma.
d) Su solicitud debe estar avalada por una dcima parte de la suma de los
miembros de ambas Cmaras.
312

Tema 3

170. El referndum de ratificacin de la reforma constitucional por el procedimiento de reforma ordinario es:
a) Facultativo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
b) Preceptivo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
c) Facultativo en su convocatoria y meramente consultivo en su resultado.
d) Preceptivo en su convocatoria y no vinculante en su resultado.
171. Cul es la mayora necesaria para la ratificacin por referndum del proyecto de reforma constitucional?
a)
b)
c)
d)

Mayora de las tres quintas partes de los votos vlidamente emitidos.

Mayora de las dos terceras partes de los votos vlidamente emitidos.
Mayora absoluta.
Mayora simple.

172. La reforma de la Constitucin se llevar a cabo por el procedimiento extraordinario o agravado que establece el artculo 169:
a)
b)
c)
d)

Cuando se modifique un Ttulo completo.

Cuando se modifiquen ms de la mitad de los artculos.
Cuando la revisin sea sustantiva.
Ninguna respuesta es correcta.

173. El artculo 169 de la Constitucin utiliza el trmino:

a) Modificacin total de la Constitucin.
b) Reforma total de la Constitucin.
c) Revisin total de la Constitucin.
d) Derogacin total de la Constitucin.
174. Qu se considera una revisin total de la Constitucin?
a)
b)
c)
d)

La que modifique ms de un Ttulo completo.

La que modifique ms de la mitad de los artculos.
La que afecte a los derechos y deberes fundamentales.
La Constitucin no define qu ha de entenderse por una revisin total.

175. En qu momento se produce la disolucin de las cmaras que se exige en el

procedimiento extraordinario de reforma constitucional?
a) Una vez sometida a referndum.
b) Una vez sancionada por el Rey.
c) Una vez que se ratifique la decisin y se haya procedido al estudio del
nuevo texto constitucional.
d) Una vez aprobado el principio de reforma por mayora de dos tercios de
cada una de las Cmaras.

313

Temario

176. El referndum de ratificacin de la reforma constitucional por el procedimiento de reforma extraordinario o agravado es:
a) Facultativo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
b) Preceptivo en su convocatoria y vinculante en su resultado.
c) Facultativo en su convocatoria y meramente consultivo en su resultado.
d) Preceptivo en su convocatoria y no vinculante en su resultado.
177. La reforma constitucional que pretendiese desplazar la capitalidad del Estado a otra ciudad diferente:
a)
b)
c)
d)

No se podra someter a referndum de ratificacin.

No precisara la disolucin de las Cortes.
Podra ser aprobada por la mayora absoluta del Senado.
Ninguna respuesta es correcta.

178. La solicitud de referndum de ratificacin cuando no se trata de un supueto

de reforma agravada:
a) Es potestativa para los Diputados y puede acordarse en los diez das siguientes a la aprobacin de la reforma.
b) Es potestativa para los Diputados y debe acordarse antes de la aprobacin de finitiva de la reforma en las Cmaras.
c) Es potestativa para los Diputados y debe acordarse dentro de los quince das siguientes a su aprobacin por al menos una dcima parte de los
miembros de alguna de las Cmaras.
d) Es potestativa para los Diputados y puede acordarse en cualquier momento antes de la celebracin de nuevas elecciones.
179. El procedimiento especial de reforma de la Constitucin al que se refiere el
artculo 168, requerir:
a) Ser sometido a referndum para su ratificacin.
b) Ser aprobado por las tres quintas partes de las Cmaras y la ratificacin del
Presidente del Tribunal Constitucional.
c) Ser aprobado por la tres quintas partes de las Cmaras, la ratificacin de
los Presidentes de stas y del Presidente del Tribunal Constitucional.
d) La aprobacin previa del Rey.
180. De acuerdo con el artculo 167 de la Constitucin espaola, aprobada la reforma constitucional por las Cortes Generales, ser sometida a referndum
para su ratificacin si:
a) Se solicita dentro de los quince das siguientes a su aprobacin, por una
de ambas Cmaras.
b) Se solicita por una dcima parte de los miembros de cualquiera de las Cmaras, dentro de los quince das siguientes a su aprobacin.
c) Se solicita por un grupo parlamentario.
d) Se solicita por una dcima parte de los miembros de cualquiera de las Cmaras en el plazo de veinte das.
314

Tema 3

SOLUCIONES TESTS DEL TEMA 3

1.A

11.B

2.C

3.B

4.A

5.C

6.D

7.C

12.B 13.D 14.D 15.D

16.A

17.A

21.B 22.C 23.C 24.C

8.A

9.D

10.B

18.A 19.C 20.C

25.B 26.C 27.D 28.D 29.D

30.B

31.A 32.D 33.C 34.D 35.A 36.A 37.B 38.A 39.A 40.D

41.D 42.A 43.A 44.D 45.D 46.C 47.B 48.B 49.B 50.C

51.B 52.C 53.C 54.A 55.B 56.A 57.C 58.A 59.A 60.B

61.B 62.A 63.D 64.D 65.C 66.A 67.A 68.B 69.C 70.D
71.D 72.C 73.C 74.D

75.A

76.B 77.D

78.A 79.C

80.A

81.C 82.A 83.D 84.B 85.B 86.C 87.A 88.B 89.C 90.B
91.D 92.C 93.D

94.A 95.C 96.D

97.A 98.C 99.D 100.B

101.D 102.A 103.C 104.A 105.B 106.D 107.D 108.C 109.C 110.B
111.A 112.D 113.A 114.D 115.D 116.A 117.D 118.D 119.B 120.D
121.B 122.C 123.D 124.C 125.B 126.C 127.A 128.B 129.C 130.A
131.D 132.B 133.A 134.D 135.A 136.A 137.A 138.B 139.A 140.C
141.C 142.D 143.B 144.D 145.A 146.D 147.B 148.C 149.A 150.C
151.D 152.D 153.A 154.D 155.C 156.B 157.C 158.A 159.C 160.C
161.A 162.C 163.B 164.D 165.B 166.C 167.C 168.D 169.A 170.A
171.D 172.D 173.C 174.D 175.D 176.B 177.D 178.C 179.A 180.B

315