Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Introduccin
El Derecho sigue a la vida, lo sabemos. Y en el Derecho ambiental es particularmente
evidente: el desarrollo industrial, tecnolgico y cientfico ha llevado a esta disciplina
por caminos que nadie haba previsto o que en algn momento fueron parte de la ciencia
ficcin. Pensemos, por ejemplo, en la basura en el espacio generada por los satlites
artificiales, adems de la presencia de restos de antiguas misiones espaciales orbitando
sin control alrededor de la tierra.
El Derecho ambiental es fundamentalmente preventivo, porque la mayora de veces el
dao es irreversible y por lo tanto, no es posible lograr una reparacin ad integrum. Es,
tambin, una disciplina jurdica que por su finalidad va ms all de la reparacin. Pero,
adems, es dinmica porque obedece al desarrollo industrial y cientfico; y, por lo tanto,
tambin es interdisciplinaria. Y es una disciplina jurdica en la que priman los intereses
TNR 10, justificado, interlineado sencillo, sin sangra. Resea del autor: Dr., Profesor, Universidad, etc.,
cargo que ocupa, estudios.
IIE
34
I.
Como bien lo establece la Ley General del Ambiente, haciendo eco de nuestra
Constitucin Poltica, todos tenemos el derecho de vivir en un ambiente saludable,
equilibrado y adecuado para el pleno desarrollo de nuestra vida. Pero todos tambin
tenemos la obligacin de conservar el ambiente; obligacin que compartimos con el
Estado, el cual debe prevenir y controlar cualquier proceso de deterioro o depredacin
de los recursos naturales que puedan interferir con el normal desarrollo de toda forma de
vida y de la sociedad2. En esta tarea conjunta entre todos los miembros de la sociedad,
juegan un rol importantsimo los estndares ambientales, ya que una eficaz proteccin
del ambiente requiere que se determine cientficamente el nivel de calidad del mismo.
En buena cuenta, se trata de un medio de proteccin del nivel adecuado de los medios
que sustentan la vida aire, agua y suelo- para no afectar el equilibrio existente en los
ecosistemas. Entre los antecedentes al establecimiento de los LMP en la legislacin
peruana podemos citar las normas del Cdigo Civil actual 3, y las anteriores
disposiciones en los cdigos de 1936 y 1852, que prohben perjudicar las propiedades
vecinas por el trabajo industrial; en concreto, a travs de humos, hollines, emanaciones,
ruidos, trepidaciones y molestias anlogas que excedan de la tolerancia que mutuamente
se deben los vecinos.
Para la ley peruana el LMP es definido como la concentracin o grado de elementos,
sustancias o parmetros fsicos, qumicos y biolgicos, que caracterizan a un efluente o
a una emisin, que al ser excedido causa o puede causar daos a la salud, al bienestar
1
CANOSA USERA, Ral. Constitucin y Medio Ambiente. Jurista Editores, 2004, p. 24.
Artculo I del Ttulo Preliminar, Ley General del Ambiente.
3
Referirse a los artculos 961 y 963 del Cdigo Civil.
2
IIE
35
humano y al ambiente. Por su lado, el trmino efluente puede ser entendido como la
descarga lquida de materiales de desecho en el ambiente, la cual puede estar tratada o
sin tratar; mientras que emisin es todo fluido gaseoso, puro o con sustancias en
suspensin; as como toda forma de energa radioactiva o electromagntica (sonido),
que emanen como residuos o producto de la actividad humana.
Se trata, pues, de los niveles mximos permitidos de determinadas sustancias
contaminantes que algunas actividades estn permitidas de verter o emitir al ambiente.
Como decamos arriba, no se trata, en estricto, de un instrumento de prevencin de la
contaminacin, como pudiera ser la disminucin de insumos txicos al inicio de un
proceso productivo, aspecto asociado al concepto produccin limpia; en realidad, nos
referimos a un control de la contaminacin al final del tubo, como si se tratase del
ltimo recurso de la gestin ambiental.
Como se puede ver, el LMP no se utiliza para medir la calidad del ambiente, ya sea el
mar, un ro o el aire en el centro de una ciudad. Su nica finalidad es medir y controlar
los aportes de la industria al ambiente, entendindose por aporte a un desage, al
vertimiento de una planta industrial, al gas emitido por una chimenea, entre otros. Por lo
tanto, lo que se mide es el contenido contaminante de tales aportes, no la calidad misma
del ambiente. Para efectos de medir la calidad del ambiente existe otro instrumento de
gestin denominado estndar nacional de calidad ambiental o ECA. Es ste, y no el
LMP, el que determina qu tan limpio debe estar el aire limpio, el agua limpia y el suelo
limpio en nuestro pas. Por supuesto, el desarrollo y utilizacin de ambos instrumentos
de gestin ambiental tiene sus particularidades y, en algunos casos, conflictos de
aplicacin por parte de la Administracin, lo cual ha sido materia de otros trabajos
nuestros4.
En adelante veremos cmo el establecimiento de los LMP tiene su sustento en mandatos
constitucionales referidos al ejercicio de la libertad de empresa y al derecho de
propiedad restringidos por la existencia de bienes superiores como es la proteccin
ambiental en funcin de la calidad de vida de la persona.
II.
Puede remitirse a nuestros siguientes trabajos: La Industria y la Rigidez Actual en la Aplicacin de los
Lmites Mximos Permisibles: Caben Excepciones. En Themis Revista de Derecho No. 56, pp. 219 229.
El Rol de los Lmites Mximos Permisibles en la Regulacin Ambiental y su Aplicacin en el Per. En
Revista Peruana de Derecho de la Empresa, No. 65, Ao XXIII, pp. 19 47.
IIE
36
Dicha ley orgnica es la N 26821, Ley Orgnica para el Aprovechamiento Sostenible de los Recursos
Naturales.
6
Artculo 200, inciso 2, de la Constitucin y artculo 37, inciso 23, del Cdigo Procesal Constitucional.
7
Artculo 40 del Cdigo Procesal Constitucional. Conforme dice el Tribunal Constitucional, el carcter
de derecho o inters difuso que tiene la proteccin del ambiente, viene en razn de que es un derecho que
lo titularizan todas y cada una de las personas () cualquier persona natural est autorizada para iniciar
las acciones judiciales que se hayan previsto en el ordenamiento con el objeto de dispensarle tutela, por lo
que en tales casos, no se requiere que exista una afectacin directa al individuo que promueve la accin
judicial (STC 0964-2002-AA/TC, Fundamento 8. Caso Alida Cortez Gmez de Nano).
IIE
37
III.
IIE
38
IV.
Lo que en algn momento pudo haber sido un ejercicio terico, desde el punto de vista
de la actividad industrial, hoy en da, ya no lo es. Con los desarrollos tericos de las
distintas constituciones nacionales, preguntarse por el bien jurdico constitucionalmente
protegido puede tener consecuencias radicalmente distintas.
En el Per, a partir de la interpretacin de nuestra Constitucin Ecolgica, se puede
advertir el carcter y fin antropocntrico de la proteccin del ambiente. Si bien es cierto,
el ambiente y la naturaleza ya son concebidos como un bien jurdico protegido por s
mismo, y por esa razn es que cualquier ciudadano puede salir en su defensa sin haberse
visto afectado en sus derechos subjetivos; tambin es cierto que nuestro sistema legal
no le atribuye al ambiente o a la naturaleza el carcter de centro de atribuciones de
derechos y deberes, como s lo hace con las personas.
Este tratamiento que la Constitucin y el sistema legal peruanos le dan al ambiente
como bien jurdico protegido, ya no es homogneo al tratamiento que le dan todas las
dems naciones, ni siquiera en el caso de aquellas naciones con las que compartimos la
tradicin romana. Es que adems de los aspectos tecnolgicos y cientficos que
impulsan el Derecho ambiental, tambin aparecen concepciones de la vida y de nuestro
entorno que llevan a lo legal ambiental por caminos quizs no previstos. Nos puede
llamar la atencin, e incluso podramos tener observaciones de fondo, pero, por
ejemplo, la Constitucin de la Repblica del Ecuador de 2008, adems de reconocer en
su parte dogmtica el derecho de la poblacin a vivir en un ambiente que garantice el
buen vivir o sumak kawsay, establece que la naturaleza o Pacha Mama tiene
derecho a que se respete integralmente su existencia y el mantenimiento y regeneracin
de sus ciclos vitales. Manda, adems, que son deberes y responsabilidades de los
ciudadanos, respetar los derechos de la naturaleza; y el Estado tiene el deber de
garantizarlos.
Decamos que tratar estas ideas poda haber sido considerado un ejercicio simplemente
terico aunque no prctico, desde el punto de vista de la actividad industrial. Sin
embargo, ya no lo es, quienes ejercemos el Derecho ambiental creemos que cada vez
ms el desarrollo de los textos constitucionales ambientales y la interpretacin
constitucional de stos por los rganos jurisdiccionales competentes en cada pas -el
Tribunal Constitucional en nuestro caso- estn impactando en el modo de hacer empresa
y en las restricciones que a sta se le imponen.
Precisamente, una manifestacin de estas restricciones es la impuesta a travs de las
medidas de control que son los LMP, los que estn asociados al concepto de lo
socialmente tolerable, donde el Derecho, apoyndose en la ciencia, restringe aquello que
introduce el hombre al ambiente y puede tener un efecto negativo. La clave de esto es
que lo permitido no slo responde a criterios cientficos, sino tambin a lo que la
sociedad entiende como tolerable. De alguna manera eso es lo que tienen presente
quienes redactan un proyecto de decreto supremo que en el Per es aprobado por el
Ministerio del Ambiente para establecer nuevos LMP.
Qu es lo interesante, o preocupante de esto a nivel constitucional? Que una
interpretacin muy restrictiva de las normas constitucionales o, como ya sucede en
Ecuador, el reconocer derechos a la naturaleza, lleve a que lo socialmente tolerable sea
IIE
39
Ver nuestro artculo Apuntes sobre el rea de Conservacin Regional Cordillera Escalera, Ao 1, N 5,
2009, Informativo Mensual del Tribunal Constitucional, p. 6.
10
ROSATTI, Horacio. La Tutela del Medio Ambiente en la Constitucin Nacional Argentina. En: Revista
de Derechos de Daos, 2008-3. Buenos Aires. pp. 11-13.
IIE
40
V.
MOSSET ITURRASPE, Jorge. Algunos problemas del Derecho Ambiental. La sentencia definitiva de
la CSJN en el caso del Riachuelo. En: Revista de Derechos de Daos, 2008-3. Buenos Aires. p. 41.
IIE
41
para los poderes pblicos de mantener los bienes ambientales en las condiciones
adecuadas para su disfrute12.
VI.
Cuando la Constitucin Poltica del Per dispone que el derecho de propiedad sea
ejercido en armona con el bien comn, tambin debiramos entender que este concepto
metalegal tiene contenido ambiental, aunque los constituyentes del texto de 1993 quizs
no repararon del todo en ello. Al igual que trminos como desarrollo, calidad de vida,
sostenibilidad, el trmino bien comn ha ido absorbiendo contenido ambiental,
conforme la conciencia ciudadana y el conocimiento cientfico han ido avanzando.
Como consecuencia de ello, los ciudadanos hemos ido entendiendo el impacto directo
del entorno natural sobre nuestro bienestar; hemos ido entendiendo que el mundo no es
ilimitado y que la naturaleza est siendo afectada por nosotros mismos.
Ya no cabe hablar de bien comn, como tampoco cabe elaborar polticas de Estado, al
margen de la preocupacin ambiental que a todos nos concierne. Cuando hoy se habla
de la conservacin ambiental como necesidad de subsistencia de sta y de las futuras
generaciones, por supuesto que se le da contenido ambiental al concepto de bien comn.
Coincidimos con el profesor argentino Walsh cuando nos propone que el Derecho
ambiental est dejando su identidad actual, para pasar a una etapa de la sustentabilidad;
la misma que nos llevara a un modelo de Derecho de la sustentabilidad que
sustituira al Derecho ambiental como todava lo entendemos hoy13.
VII.
Con el paso de los aos se ha dejado de usar el trmino nivel de vida, el cual tiene una
connotacin cuantitativa o sesgadamente materialista, por otro que pone el nfasis en lo
cualitativo, calidad de vida. Sin embargo, este ltimo trmino impone retos al Derecho
ambiental, pues su definicin e indicadores de cumplimiento pueden llegar a ser vagos e
imprecisos. Sea como fuere, calidad de vida alude a las condiciones de vida de la
persona que hacen que sta pueda satisfacer sus necesidades vitales para el desarrollo
integral de su personalidad.
Para Loperena Rota, el trmino calidad de vida es la superacin del antiguo concepto de
nivel de vida. Como l mismo lo seala, las nuevas tendencias culturales apuntan hacia
una valoracin de lo cualitativo por encima de lo cuantitativo; lo cual puede permitir
una disminucin en la utilizacin masiva de los recursos, en especial los energticos, y,
por tanto, da una luz de esperanza en la evolucin de la poltica ambiental 14.
Al Derecho ambiental se le han impuesto y se le siguen imponiendo retos, tanto en lo
que al derecho sustantivo se refiere como al procesal, en cuanto a lograr una tutela
jurisdiccional efectiva. Sin embargo, es el principio de accin preventiva, el que impone
el mayor reto al inspirar a los Estados y a los particulares a tomar acciones para prevenir
12
IIE
42
daos al ambiente o, en todo caso, a reducir, limitar o controlar actividades que puedan
causar tal dao, con la mayor anticipacin posible 15. Un aspecto de este reto es lograr
determinar aquellos presupuestos mnimos de proteccin que el Estado debe garantizar
para que los ciudadanos podamos lograr esa ansiada calidad de vida.
El trmino presupuestos mnimos de proteccin se encuentra expresado literalmente en
el artculo 41 de la Constitucin de la Nacin Argentina, al establecer que todos los
habitantes gozan del derecho a un ambiente sano, equilibrado, apto para el desarrollo
humano y para que las actividades productivas satisfagan las necesidades presentes sin
comprometer las de las generaciones futuras. Y a continuacin, el mismo artculo seala
que corresponde a la Nacin dictar las normas que contengan los presupuestos mnimos
de proteccin.
Seala Rosatti que podra pensarse que los presupuestos mnimos son exclusivamente
presupuestos cientficos de proteccin (entendiendo por ciencia a las distintas
disciplinas fcticas que estudian la naturaleza, o sea las ciencias fsicas) y que tales
presupuestos, en tanto que mnimos y susceptibles de complementacin local,
deberan expresarse exclusivamente de modo cuantitativo (v. gr.: niveles de aptitud del
agua, de contaminacin sonora, etc.). Sin embargo, sigue dicindonos Rosatti, el texto
del artculo 41 de la Constitucin Nacional permite concluir que los presupuestos
mnimos de proteccin pueden involucrar tambin a cuestiones propias de las ciencias
sociales (v.gr.: educacin, informacin), no expresables cuantitativamente16.
Nuestra Constitucin Poltica de 1993 no contiene esta referencia a los presupuestos
mnimos de proteccin, al igual que la de 1979, primer texto constitucional peruano que
incluy la materia ambiental en la norma fundamental. Sin embargo, a travs de las
normas con rango de ley y sus reglamentos aprobados durante los ltimos aos, se ha
sabido suplir esta ausencia constitucional, estableciendo el marco legal que define los
presupuestos mnimos de proteccin, entre ellos los LMP, aunque con los problemas
propios de una gestin ambiental que hasta la fecha est sujeta a limitaciones sectoriales
o ministeriales que limitan la eficacia de la mejora ambiental a nivel nacional.
SANDS, Philippe, Principles of International Environmental Law, Second Edition. Reino Unido,
Cambridge University Press, 2003, p. 246.
16
ROSATTI, Horacio. Ibid., pp. 34,35.
IIE
43
que el ejercicio del derecho a la propiedad, empresa, comercio e industria, deben estar
sujetos a las limitaciones que establece la ley en resguardo de la salud pblica. Y con
mayor precisin, estableci en los artculos 103 y 104 que la proteccin del ambiente es
responsabilidad del Estado y de las personas naturales y jurdicas, quienes tienen la
obligacin de mantenerlo dentro de los estndares para preservar la salud de las
personas; y que toda persona est impedida de efectuar descargas de desechos o
sustancias contaminantes en el agua el aire o el suelo, sin haber adoptado las
precauciones de depuracin en la forma que sealan las normas sanitarias y de
proteccin del ambiente.
En palabras del catedrtico madrileo, Andrs Betancor, la restriccin que ha de
soportar la libertad de empresa como consecuencia de la ordenacin, el control y la
sancin de la administracin debe ser razonable y proporcionada al objetivo que se
pretende alcanzar, o sea, la proteccin del ambiente y de la salud de las personas 17. De
otro lado, segn la administrativista espaola Lozano Cutanda, la proteccin del
ambiente se configura como un ttulo de intervencin de los poderes pblicos que
permite imponer lmites y condiciones a la actividad de los ciudadanos para asegurar
una utilizacin racional de los recursos que garantice un desarrollo sostenible. Aade
que aunque actualmente se pretende dar una nueva orientacin a la poltica ambiental,
dirigida a recabar mediante frmulas de incentivo la colaboracin voluntaria de los
agentes econmicos y sociales perspectiva adoptada decididamente por la Comunidad
Europea, las tcnicas tradicionales de regulacin y limitacin por los poderes pblicos
de las actividades privadas continan siendo indispensables para controlar y mantener
dentro de unos lmites tolerables el potencial destructivo de la civilizacin moderna 18.
En la sentencia recada en el expediente 4223-2006-PA/TC, el Tribunal Constitucional
seal, en cuanto al vnculo existente entre las actividades econmicas y el derecho a un
ambiente equilibrado, que su jurisprudencia ha considerado que tal vnculo se
materializa en funcin de los principios de desarrollo sostenible, de conservacin, de
prevencin, de restauracin, precautorio y de compensacin19. Es una declaracin que
resulta vaga y general, por lo que requiere de precisiones conceptuales que an el
Tribunal no ha desarrollado de manera integral y cuya aplicacin en casos concretos no
ha sido del todo feliz.
Intentando concretar la vinculacin entre actividad privada y el derecho a un ambiente
equilibrado, no resulta difcil justificar la imposicin de LMP a la industria. Si partimos
del supuesto de que existe un equilibrio en el ambiente que debe ser protegido,
equilibrio al cual le hemos dado proteccin constitucional por su relacin con la calidad
de vida de las personas, se justifica, parafraseando a Lozano Cutanda, el ttulo de
intervencin del Estado con ese fin. Ttulo de intervencin que se concreta en el
ejercicio de diversas expresiones cuyo fin particular perseguido puede ser promover,
prevenir, restaurar, controlar, compensar o sancionar.
17
IIE
44
20
Recordemos que conforme a lo establecido por el artculo 138 de la Ley General del Ambiente, Ley
N 28611, la responsabilidad administrativa establecida dentro del procedimiento correspondiente es
independiente de la responsabilidad civil o penal que pudiera derivarse por los mismos hechos.
IIE