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Administrao

Pblica

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Administrao
Pblica
Samara Silva Headley
Joel Ricardo Raiter
Rinaldo Jos Barbosa Lima
Sandra Helena Dallabona

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2014 by Editora e Distribuidora Educacional S.A.


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Reviso: Luciane Helena Gomide
Capa: Bruno Portezan Jorge e Sheila Ueda Piacentini Barison
Diagramao: Casa de Ideias

Dados Internacionais de Catalogao na Publicao (CIP)



Headley, Samara Silva
H433a Administrao pblica / Samara Silva Headley, Rinaldo
Jos Barbosa Lima, Joel Ricardo Raiter, Sandra Helena
Dallabona. Londrina: Editora e Distribuidora
Educacional S.A., 2014.

192 p.

ISBN 978-85-68075-03-6

1. Administrao pblica. 2. Princpios constitucionais. 3. Governo


Polticas. I. Lima, Rinaldo Jos Barbosa. II. Raiter, Joel Ricardo. III
Dallabona, Sandra Helena. IV Ttulo.

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CDD 350

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Sumrio

Unidade 1 Administrao Pblica e seus aspectos


conceituais...............................................1
Seo 1 Administrao Pblica e os aspectos conceituais...................3
1.1
1.2
1.3
1.4
1.5
1.6
1.7
1.8

Administrao Pblica: conceitos e princpios......................................4


Caractersticas da Administrao Pblica..............................................7
A importncia da administrao e do gestor pblico...........................11
O desempenho das organizaes pblicas
e as habilidades do gestor...................................................................12
Habilidades gerenciais........................................................................14
Os diferentes papis do gestor pblico................................................16
O papel do gestor pblico no mundo globalizado..............................17
O papel do gestor face s questes ticas...........................................22

Seo 2 As primeiras organizaes...................................................30


2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

As primeiras organizaes e os mtodos de gesto ............................30


As primeiras organizaes e seus administradores..............................32
Administrao Pblica na era
moderna e o camaralismo...................................................................34
Administrao Pblica nos Estados Unidos
da Amrica.........................................................................................36
Administrao Pblica no Brasil.........................................................38

Unidade 2 A formao e o desenvolvimento


do Estado brasileiro................................49
Seo 1 As primeiras medidas tomadas por Dom Joo.....................51
1.1
1.2
1.3

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Medidas administrativas tomadas por Dom Joo.................................52


Modelos de Administrao Pblica brasileira......................................56
As primeiras crises e as reformas do Estado.........................................59

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vi

ADMINISTRAO PBLICA

1.4
1.5
1.6
1.7
1.8
1.9

Departamento administrativo e o Taylorismo.......................................61


Princpios da burocracia.....................................................................62
Disfunes da burocracia...................................................................65
Consequncias da administrao
pblica burocrtica.............................................................................66
Brasil e o paradigma ps-burocrtico..................................................70
A reforma administrativa do Estado nos anos 1980.............................71

Seo 2 Modernizao da Administrao Pblica:


realidade e desafios.............................................................75
2.1
2.2
2.3
2.4

Modernizao da gesto pblica........................................................75


Administrao Pblica gerencial.........................................................79
A era da informao e a Administrao Pblica..................................84
Governana corporativa no setor pblico...........................................84

Unidade 3 Administrao Pblica e os princpios


constitucionais.......................................95
Seo 1 Administrao Pblica e os princpios constitucionais.........96
1.1 A Administrao Pblica ....................................................................96
1.2 Princpios constitucionais da Administrao Pblica...........................97
1.3 Princpio da legalidade.......................................................................98
1.4 Princpio da impessoalidade...............................................................98
1.5 Princpio da moralidade......................................................................99
1.6 Princpio da publicidade...................................................................100
1.7 Princpio da eficincia......................................................................102
1.8 Princpios reconhecidos da Administrao Pblica...........................103
1.9 Princpio da supremacia do interesse pblico...................................104
1.10 Princpio da autotutela......................................................................105
1.11 Princpio da indisponibilidade dos bens pblicos.............................105
1.12 Princpio da continuidade dos servios pblicos...............................105

Seo 2 Estrutura da Administrao Pblica...................................109


2.1 Servios pblicos..............................................................................109
2.2 Administrao Pblica Direta...........................................................111
2.3 Administrao Pblica Indireta.........................................................112
2.4 Autarquias........................................................................................113
2.5 Sociedades de economia mista.........................................................115
2.6 Fundaes pblicas..........................................................................117
2.7 Empresas pblicas.............................................................................119

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S u m r i o vii

2.8
2.9

Agncias reguladoras........................................................................120
Centralizao, descentralizao, concentrao
e desconcentrao............................................................................124

Unidade 4 Governo, polticas


e agentes pblicos................................137
Seo 1 Governo e funes do poder.............................................138
1.1 Governo...........................................................................................138
1.2 Polticas ...........................................................................................140
1.3 Agentes pblicos...............................................................................144
1.4 Dos crimes praticados contra a Administrao Pblica.....................151

Seo 2 O Poder Pblico e Normas de Organizao......................159


2.1
2.2
2.3
2.4
2.5

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Decreto-Lei n 200 (1967).................................................................159


Ministrio da Desburocratizao (1979)...........................................161
Constituio Federal de 1988............................................................163
Emenda Constitucional no 19 (1998).................................................167
Lei de Responsabilidade Fiscal (2000)...............................................169

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Apresentao

Durante muitas dcadas, os assuntos como gesto, participao, qualidade, desempenho e eficcia eram palavras comumente empregadas no
mbito da iniciativa privada. Mas de acordo com as transformaes aceleradas e irreversveis elas agora tambm fazem parte do setor pblico. Dentro
desse contexto, o papel do gestor pblico, passa por revises constantes e
exige maior conhecimento da realidade que cerca a sua gesto.
Os novos tempos de mudanas exigem, ainda, a ao de gestores pblicos
com caractersticas empreendedoras e que administrem os recursos pblicos
de forma coordenada, compartilhada e descentralizada. Outro aspecto a ser
ressaltado est relacionado ao fato de que os gestores devem estar abertos
participao e ao trabalho em equipe, onde a iniciativa e a atitudes proativa
so incentivadas e reconhecidas para gerar valor sociedade, especialmente
quela parcela que utiliza os servios pblicos.
A flexibilidade, a liderana e a viso sistmica tambm so fatores que
devem ser observados, pois devem fazer parte integrante da Administrao
Pblica e respaldam o novo modelo administrativo, cujo foco o gerenciamento eficaz dos recursos pblicos.
O gestor pblico contemporneo deve ser capaz de mobilizar os recursos
para a construo do bem coletivo, o que exige a instituio de mtodo de
gesto e de controle social que sejam aprazveis aos propsitos estabelecidos. Todo esse esforo dever ser capaz de levar o Estado a cumprir com a
sua finalidade social e atender adequadamente as demandas sociais, que
formam a essncia de uma Administrao Pblica.
Nesse sentido, a contribuio trazida pelo estudo da Administrao Pblica est associada ao fato que remete o leitor a conhecer as mudanas de
paradigma no setor pblico que, a exemplo da iniciativa privada, empreende

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ADMINISTRAO PBLICA

gigantescos esforos, mtodos e tcnicas para se tornar mais gerencial, com


foco em resultados.
Para ajudar a compreender a dinmica da Administrao Pblica brasileira,
as unidades foram organizadas da seguinte forma:
Na primeira unidade, abordamos a viso geral da Administrao Pblica,
seu contexto e importncia, explicando o conceito da eficincia, eficcia e
efetividade na gesto pblica e privada. O texto da unidade descreve ainda as
principais caractersticas da Administrao Pblica e a importncia dos gestores pblicos. A unidade finaliza destacando a formao do Estado brasileiro e
apresenta os modelos de gesto que antecederam a administrao gerencial.
A segunda unidade descreve as principais caractersticas da administrao
gerencial e deixa claras as mudanas que ocorreram com a introduo de
nova filosofia administrativa. A unidade ainda se encarrega de trazer luz os
princpios constitucionais que norteiam a Administrao Pblica.

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Unidade 1

Administrao
Pblica e seus aspectos
conceituais
Samara Silva Headley

Objetivos de aprendizagem: Ao realizar o estudo da primeira unidade, espera-se que os alunos possam atingir os seguintes objetivos:
Compreender a importncia da gesto pblica na sociedade
moderna.
Identificar as habilidades e competncias exigidas dos gestores
pblicos para atuar de forma eficiente.
Entender as influncias dos fatos e eventos que marcaram a gesto
pblica no Brasil e no mundo.
Conhecer o processo evolutivo da formao do Estado brasileiro.
Verificar os princpios burocrticos que orientaram as aes do
Estado brasileiro.

Seo 1:

Administrao Pblica e os aspectos


conceituais
O estudo da primeira seo prope ao aluno o contato
com os principais fatos que marcaram a administrao
geral e ajudaram a estruturar a Administrao Pblica
brasileira. Dentro dessa abordagem, a primeira seo
da respectiva unidade se encarrega de fazer uma abordagem conceitual a respeito da Administrao Pblica
e destaca o seu contexto histrico e evolutivo, a sua
importncia e as principais caractersticas.

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Seo 2:

As primeiras organizaes e seus


administradores
Nesta seo voc ir conhecer os diferentes delineamentos de estudos epidemiolgicos, quais suas funes dentro da sade, sua aplicabilidade e utilidade
dentro do processo de gesto de sade e quais suas
vantagens e desvantagens.

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A d m i n i s t r a o P b l i c a e s e u s a s p e c t o s c o n c e i t u a i s 3

Introduo ao estudo
O estudo da unidade tem incio com a abordagem do conceito de administrao, e procura, ao longo dos textos apresentados, destacar a importncia
da administrao e do gestor pblico, as suas principais caractersticas e a
vinculao dos conceitos.
O texto da unidade tambm se encarrega de destacar as habilidades e os
diferentes papis que devem ser desempenhados pelos gestores para possibilitar respostas mais adequadas aos anseios e necessidades sociais. Sabe-se
que as respostas aos problemas sociais dependem, em parte, de gestores mais
preparados e comprometidos eticamente com o servio pblico.
A unidade deixa claro que o compromisso com o bem-estar coletivo deve
estar bem alicerado no modelo de gesto escolhido e deve, sobretudo, ser
capaz de maximizar os recursos pblicos na busca da satisfao das necessidades da coletividade.
Durante os estudos dos tpicos sero ressaltados os principais fatos e eventos
que ajudaram a estruturar a Administrao Pblica brasileira para que o leitor
possa melhor compreender as bases que fundamentaram a Administrao Pblica brasileira. O entendimento das bases e dos princpios da administrao
permite que o gestor pblico entenda mais adequadamente o processo que
culminou com a nova proposta de gerenciamento dos bens pblicos.

Seo 1

Administrao Pblica
e os aspectos conceituais

Os desafios presentes na gesto pblica so decorrentes das vrias mudanas


que ocorrem na sociedade atravs dos tempos e so claramente observados na
sociedade da informao. Essas transformaes obrigaram o setor pblico a
ajustar-se adequadamente para atender as mutantes e complexas necessidades
sociais. Dentro desse contexto de profundas mudanas a sociedade exige do
Estado o cumprimento de diferentes papis em cada nvel de governo.
Assim, a importncia do conhecimento da Administrao Pblica se d
pelo fato de que a elevao do nvel de desempenho dos governos depende,
sobretudo, do correto entendimento do contexto de mudana, da formao
de equipes de trabalho comprometidas com as instituies e da adoo de

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ADMINISTRAO PBLICA

tcnicas de gesto que possam proporcionar o nvel de planejamento e acompanhamento de qualidade dos servios ofertados.

1.1 Administrao Pblica: conceitos e princpios


Primeiramente antes de detalharmos a Administrao Pblica convm pensar nas suas concepes e na etimologia da palavra Administrao, uma vez
que, ela se tornou comum e est presente na administrao da vida pessoal,
familiar, financeira, empresarial e nas ltimas dcadas passou a fazer parte,
tambm, da vida pblica.
Verifica-se que a origem da palavra Administrao provm do termo em
latim, em que o prefixo ad significa direo, ou tendncia para algo, e o
sufixo minister indica certa subordinao ou obedincia para alguma coisa.
Montana e Charnov (2006, p. 2) definem a administrao como o [...] ato
de trabalhar com e por intermdio de outras pessoas para realizar os objetivos
da organizao, bem como, de seus membros.
De acordo com essa concepo, verifica-se que as empresas pblicas e
privadas vm, cada vez mais, procurando empregar mtodos e tcnicas administrativas que possibilitem atingir os objetivos traados.
Convm destacar que no setor pblico o alcance do objetivo deve ser
conseguido, sobretudo, de forma eficiente, como preconiza a Constituio
Federal Brasileira.
A obedincia aos preceitos constitucionais implica a utilizao dos recursos
produtivos (financeiros, mquinas, equipamentos, estruturas fsicas e humanas),
adequadamente, sem que haja desperdcio e que seja potencializado cada um
dos fatores envolvidos no processo de produo e prestao de servios, com
a qualidade desejada. Veja a Figura 1.1.
Paulo Motta (2000) fala que a administrao vista como o campo do conhecimento que tem por objeto o estudo do trabalho humano e a sua relao com
os recursos materiais. Assim a Administrao Pblica teria por objetivo o trabalho
realizado pelas pessoas direcionado aos servios prestados pelo Estado e, sobretudo,
para a promoo do bem-estar comum.
A Administrao Pblica, num sentido amplo, um sistema complexo, composto de instituies e rgos de
Estado, normas, recursos humanos, infraestrutura, tecnologia, cultura, entre outras, encarregado de exercer de
forma adequada a autoridade politica e as suas demais
funes constitucionais, visando o bem comum (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 7).

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

Figura 1.1: Os recursos utilizados pela organizao


Recursos
Pessoas
Informao
Espao

Organizao

Objetivos

Dinheiro
Instalaes

Fonte: Adaptada de Maximiano (2007, p. 4).

Observa-se que de forma clssica a palavra administrao est associada


ao gerenciamento de uma organizao, onde empregado o processo administrativo: (a) planejar; (b) coordenar; (c) dirigir; e (d) controlar diferentes
processos de trabalho.
importante destacar que todo processo administrativo alimentado por
meio de informaes produzidas e fornecidas por profissionais que atuam em
diversas reas dentro da organizao, tais como: contabilidade, recursos humanos, finanas, atendimento ao consumidor e outras reas que faam parte
do contexto gerenciado.
Maximiano (2004) deixa claro que, alm da tradicional palavra administrao, podemos nos deparar com outras terminologias que tambm definem
esse processo dinmico de tomar decises sobre a utilizao de recursos, so
elas: Management e Gesto, basicamente quando nos deparamos com essas
palavras estamos falando de administrao e suas implicaes sobre os recursos
organizacionais.
Dentro do contexto pblico a palavra gesto vem sendo empregada com
mais frequncia no ambiente das organizaes pblicas e, de acordo com o
consenso comum, gesto diz respeito ao de gerir, gerenciar ou administrar. A conotao de gerenciamento est vinculada tradicionalmente rea
de gesto de negcios para obteno de lucros.
Quando nos referimos ao setor pblico, a funo da Administrao Pblica
ganha contornos diferentes e a palavra est associada gesto dos negcios do
Estado, onde o objetivo a oferta de bens e servio com a qualidade desejada
pela populao.

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ADMINISTRAO PBLICA

Atualmente, sabe-se que a gesto pblica algo bastante complexo e no


envolve somente as preferncias dos clientes, tendncias de mercados, ou
competio acirrada entre as empresas, mas, sobretudo, envolve o bem-estar
da sociedade que a cada dia eleva o grau de exigncia.
Dentro deste aspecto a Administrao Pblica tambm no se restringe aos
conceitos de eficincia e eficcia e se depara com as questes que envolvem
os princpios normativos da legalidade, legitimidade e ainda incorpora em
seu bojo outros valores que transcendem os padres restritivos do tradicional
ambiente de negcios corporativos, afirma Matias-Pereira (2012).
Face s mudanas sociais e pela necessidade de se atotar medidas que tivessem reflexos positivos, a Administrao Pblica tambm vem incorporando
cada vez mais a ideia de administrao eficiente. A Administrao Pblica
contempornea tem empregado vultosos esforos para buscar a eficincia e a
eficcia das suas aes para que, assim, possa se tornar mais efetiva nas aes
pblicas. Por essas razes, a partir deste momento, vamos conceituar os termos
eficincia, eficcia e efetividade, para que tenhamos o mesmo entendimento
ao longo dos estudos.
Eficincia: a palavra que indica que uma organizao utiliza racionalmente, ou de maneira econmica, os seus recursos (pessoas, matria-prima,
mquinas, equipamentos etc.). Isso significa que a organizao usa menor
quantidade de recursos para produzir mais produtos ou servios (MAXIMIANO,
2011).
Eficcia: normalmente emprega-se essa palavra para indicar que uma
organizao realiza satisfatoriamente os seus objetivos. Podemos considerar
uma organizao eficaz quando os resultados utilizados por ela correspondem
adequadamente s necessidades e aos desejos dos diversos tipos de clientes
envolvidos no processo: colaboradores, consumidores, acionistas e outros
(MAXIMIANO, 2011).
Efetividade: a soma da eficincia e da eficcia. Assim, a efetividade
ocorre quando os bens e servios resultantes de determinada ao alcanam
resultados mais favorveis sociedade. Dessa forma, podemos entender que
a unio da eficincia, eficcia e efetividade representa o aperfeioamento de
auto-organizao do Estado, tendo como referncia o atendimento com qualidade das demandas vindas da sociedade que ele representa. A efetividade
pode ser percebida quando implementada por meio de uma Administrao
Pblica competente (MATIAS-PEREIRA, 2012).

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1.2 Caractersticas da Administrao Pblica


Verifica-se que entre as principais caractersticas da Administrao Pblica
est presente a prtica de atos to somente de execuo. Convm destacar que
esses atos so tecnicamente denominados de atos administrativos. As diretrizes
estabelecem que do ponto de vista da execuo quem deve praticar esses atos
o Estado por meio dos seus rgos e agentes, que so sempre pblicos.
Para que a Administrao Pblica possa fazer a execuo dos seus atos de
forma prevista pela normatizao, a concepo moderna de gesto dos bens
pblicos envolve, sobremaneira, o emprego do planejamento no alcance dos
fins pretendidos, com o intuito de dar mais consistncia s decises tomadas
em situaes concretas.
Nesse sentido as aes e atitudes devem ser capazes de mobilizar esforos
organizacionais na busca do alcance do objetivo previamente traado. A ferramenta utilizada para atender a essa finalidade um criterioso planejamento
que visa direcionar os esfores coletivos. A organizao das tarefas e atividades e um eficiente sistema de controle complementam a lista de aplicao
da ferramenta de gesto, que, por sua vez, deve ser executada de forma ordenada e correta permitindo, assim, a busca de melhores resultados das aes
empregadas.
Sabe-se que a Gesto Pblica constitui um importante
segmento da cincia da administrao. Ela representa
o aparelhamento do estado e funciona como um instrumento do governo para planejar, organizar, dirigir e
controlar todas as aes da Administrao Pblica. O
objetivo por trs destas aes dar plena satisfao das
necessidades coletivas bsicas (CHIAVENATO 2012,
p. 108).

Outra caraterstica da Administrao Pblica praticar atos com responsabilidade tcnica e legal, o que envolve a busca pela perfeio tcnica de seus
atos. Nota-se que tais atos devem ser perfeitos, sem falhas comprometedoras
e sem acarretar prejuzo social segundo os preceitos legais.
Ao consideramos que a Administrao Pblica dever ser entendida como
uma forma de governo que envolve conjuntos de pensamentos, ideologias, regras, normas, e, naturalmente, a relao de poder, bem como outras diferentes
manifestaes comportamentais, verificamos que so justamente esses aspectos
que atuam na forma de gerir as aes do Estado. Isso fica expresso na forma
de manifestao do poder que, por vez, influencia e acaba determinando a

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ADMINISTRAO PBLICA

maneira de dividir e de utilizar o poder da autoridade no processo de atendimento dos interesses pblicos.
Atualmente, entendemos que a gesto pblica envolve completamente o
emprego do aparato estatal (estruturas fsicas, recursos humanos e financeiros, outros rgos do governo, agentes pblicos, prestao de servios e as
atividades desenvolvidas). Todo esse arsenal de itens deve ser utilizado racionalmente pelos governantes que so os principais tomadores de deciso, na
consecuo dos objetivos e, acima de tudo, sem perder de foco a gerao de
valor a sociedade.
Kotler (2011, p. 55) explica que a cadeia de valor uma ferramenta para
identificar a maneira de se criar valor para o consumidor. Qualquer empresa
representa um conjunto de atividades desempenhadas para planejar, produzir,
vender e entregar e dar suporte aos seus produtos.
Kotler (2011) deixa claro que o valor entregue ao consumidor composto
pela diferena entre o valor esperado e o custo da oferta. Sob essa perspectiva
podemos entender que valor para a sociedade um conjunto de benefcios
esperados por determinado produto ou servio ofertado pelas diferentes esferas
governamentais.
Nesse sentido a busca pela gerao de valor na Administrao Pblica envolve todo o processo administrativo com que a nao, estados e municpios
se moldam para cuidar do interesse coletivo e entregar populao uma ampla
variedade de servios pblicos capazes de atender as necessidades coletivas
de forma satisfatria.
Ao fazermos uma anlise da funcionalidade do setor pblico podemos
constatar que o motivo que impulsiona o setor para o alcance das metas e a
busca da excelncia est relacionado a proporcionar a utilizao dos servios
pblicos a todos os cidados, independentemente de sua condio social. Nesse
sentido, o ente federativo destina os servios sem fazer prvias comparaes
entre aqueles que desembolsam valores altos ou baixos no pagamento de impostos, pois o governo entende que todos os brasileiros tm direito a utilizar
os servios ofertados.
No que concerne Administrao Pblica, podemos dizer que, conceitualmente, a cincia que trata das organizaes, cujo o objetivo gerir os interesses coletivos, uma vez que notrio que a finalidade do Estado desdobra-se
em trs propsitos: bem-estar social, segurana e justia.

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A d m i n i s t r a o P b l i c a e s e u s a s p e c t o s c o n c e i t u a i s 9

Waldo (1971 apud MATIAS-PEREIRA 2012, p. 72) diz que, ao tratar o tema
de gesto, temos que pensar que: [...] a Administrao Pblica a organizao e a gerncia de homens e materiais para a consecuo dos propsitos de
um governo. Em sntese, entendemos que a Administrao Pblica a arte e
a cincia aplicada aos negcios do Estado.
Quanto a Cincia da Administrao podemos considerar
que a Administrao Pblica ramo da administrao
aplicada na Administrao direta e indireta nas trs esferas ou nveis de governo; Federal, Estadual e Municipal.
[...] Quanto a Cincia Jurdica ela corresponde s atividades desenvolvidas pelos entes pblicos, dentro dos limites
legais com fins de prestar servio ao Estado e a sociedade
em prol de um bem comum (PALUDO, 2012, p. 20).

Um aspecto a ser salientado se refere ao fato de que o estudo da Administrao Pblica em geral compreende o conhecimento da sua estrutura e as suas
atividades, e tem como ponto de partida o conceito de Estado, sobre o qual
se concentra toda a concepo atual de organizao pblica, bem como, o
funcionamento dos servios destinados ao atendimento da sociedade de forma
geral (MEIRELLES, 1999).
Drucker (2003) lembra que no existem pases ricos nem pases pobres, mas
sim pases bem administrados e pases mal administrados. Surge dessa concepo a importncia do conhecimento e o emprego de tcnicas administrativas
atualizadas, bem como o conhecimento para a utilizao de novos modelos de
gesto que permita estruturar de forma mais efetiva a gesto pblica brasileira.
Dentro desse contexto, Chiavenato (2012, p. 97) explica que:
[...] Administrao Pblica constituiu um importante
segmento da cincia da administrao, representa o aparelhamento do Estado e funciona atualmente, como um
instrumento de governo para planejar, organizar, dirigir e
controlar todas as aes administrativas, com o objetivo
de dar plena e cabal satisfao das necessidades coletivas
e entregar a populao uma ampla variedade de servios
pblicos de interesse coletivo [...].

Para que o gestor pblico possa cumprir adequadamente o seu papel


preciso conhecer as principais caractersticas da Administrao Pblica, uma
vez que ela dotada dos seguintes pontos, como afirma Paludo (2012, p. 22,
grifo do autor):

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ADMINISTRAO PBLICA

Executora: a administrao direta ou indireta, centralizada ou descentralizada, executa as atividades


desejadas pelo Estado, tendo em vista o bem-estar da
coletividade. A atividade da Administrao Pblica e
de execuo: presta servios pblicos e pratica atos
administrativos atravs de seus rgos e agentes. Ela
no pratica atos pblicos e nem atos do governo;
instrumental: a Administrao Pblica no um fim
em si mesmo, mas um instrumento do Estado para a
promoo do desenvolvimento do pas e do bem comum da sociedade. o meio de que se vale o Estado
para a realizao de seus fins;
hierarquizada: a estrutura da Administrao Pblica
obedece a uma hierarquia em que h subordinao dos
rgos inferiores aos superiores. Os agentes lotados
nos rgos inferiores (ainda que chefes hierrquicos)
tambm obedecem s instrues das autoridades que
comandam os rgos superiores;
Possui competncia limitada: a Administrao Pblica
s possui poder para decidir comandar a rea de sua
competncia especfica. A competncia por sua vez
estabelecida por lei e fixa os limites da atuao administrativa de seus rgos e agentes;
Tem responsabilidade tcnica: ao prestar servio pblico e praticar atos administrativos, a Administrao
Pblica obedece s normas e tcnicas. O desvio s
essas normas invalidar o ato praticado e responsabilizar o agente que o praticou. Os agentes pblicos so
responsveis pelos atos que praticam e esto sujeitos s
prestaes de contas perante a prpria administrao,
aos rgos de controle e a sociedade;
Tem apenas poder administrativo: a administrao no
tem poder poltico, mas apenas administrativo, onde,
as suas decises se restringem a assuntos tcnicos,
financeiros, jurdicos e todas as atividades administrativas submetem-se aos princpios e normas vigentes
no ordenamento jurdico;
dependente: a funo administrativa consiste em
implementar as decises tomadas pelo governo, Poder
Legislativo ou pelo Judicirio (quando submetidas a
sua apreciao). A Administrao Pblica, portanto,
uma atividade dependente e vinculada decises ou
opes do governo dos poderes e demais rgos que
detm competncia legal para a fiscalizao e controle
de sua atuao;

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

11

neutra: a Administrao Pblica deve tratar a todo


igualmente. Como parte da estrutura dos Estados,
perseguindo o bem comum da coletividade, no lhe
permitido afastar-se desse fim pretendido pelo estado e expresso pelas normas e princpios vigentes.
No pode, a Administrao favorecer ou discriminar
pessoas, polticos determinadas categorias ou regio
em detrimento dos demais, sob pena de desvio de
finalidade e ofensa ao ordenamento jurdico.

Voc j parou para pensar na importncia da administrao para os Estados


Federativos e seus municpios? Ento vamos verificar a importncia da administrao e as habilidades que os gestores devem desenvolver para o gerenciamento
sustentvel da vida em sociedade.

1.3 A importncia da administrao


e do gestor pblico
Ao analisar o desenvolvimento da sociedade moderna podemos notar
que um dos grandes desafios da gesto pblica moderna promover o desenvolvimento econmico e social de maneira sustentvel e um ambiente de
grandes e profundas transformaes sociais, econmicas, polticas, culturais,
e tecnolgicas.
Considerando esse contexto de profundas mudanas a importncia da Administrao Pblica se d em funo de ser necessrio desenvolver projetos e
programas que visem a promoo do bem-estar coletivo, a reduo dos nveis
de desigualdades socioeconmicas e ambientais no Brasil. Isso exige uma
Administrao Pblica competente e comprometida em encontrar solues
plausveis s emergentes necessidades.
Assim, de acordo com Matias-Pereira (2012, p. 28):
[...] fica cada vez mais evidenciados nos processos simultneos de globalizao e pela descentralizao das decises
a necessidade de fortalecer o papel do gestor pblico,
estimulando-o a ir, alm da participao popular, e que
busque novos modelos de gesto [...] e formas de organizao administrativa e institucional da ao do Estado.

importante deixar claro que a Administrao Pblica brasileira precisa


absorver a concepo de que a sua principal funo responder adequadamente as demandas da sociedade, que anseia por bens e servios pblicos de

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ADMINISTRAO PBLICA

qualidade e por forma transparente de administrao dos recursos pblicos.


Deve tambm reagir de forma veemente s presses esprias que visem privilegiar os grupos de interesses que andam lado a lado com o poder poltico e
econmico (MATIAS-PEREIRA, 2012).
Durante o desenvolvimento dos estudos iremos entrar em contato com os
fatos que registraram as manobras dos grupos polticos e econmicos que por
varias dcadas ditaram as normas e as aes do Estado, visando exclusivamente
atender aos grupos de interesse em detrimento das necessidades e anseios da
coletividade.

1.4 O desempenho das organizaes pblicas


e as habilidades do gestor
A preocupao com o desempenho das organizaes pblicas ganhou dimenses nunca antes imaginveis. Alguns estudiosos sobre o assunto defendem
uma abordagem mais direta sobre a delicada relao entre desempenho, eficincia e a eficcia na gesto pblica. Para os catedrticos do assunto a habilidade
tcnico-administrativa, ou seja, a capacidade efetiva de gerenciamento dos
rgos pblicos est atrelada tambm aos seus respectivos gestores. A presena
de um conjunto de habilidades seria um dos componentes determinantes do
desempenho satisfatrio da gesto das instituies pblicas.
A falta da habilidade tcnico-administrativa (gerencial) vista como uma
importante barreira que impede o alcance da eficcia das aes. Verifica-se que
a ausncia das referidas habilidades associadas a outros fatores compromete o
desempenho das organizaes pblicas.
Dentro dessa linha de raciocnio, devemos considerar que as capacidades
tcnicas e administrativas juntas representam um elemento efetivo na melhoria
do desempenho de processo de gesto. Isso percebido na gesto pblica que
apresenta alto nvel de desempenho e seria tambm uma forma de explicar as
disparidades que ocorrem entre os diversos municpios brasileiros, sobretudo
quando se analisa as questes que envolverem a gesto propriamente dita.
Podemos ento inferir que a somatria das habilidades e atitudes adequadas
eleva a criao de competncias essenciais aos gestores. Esses traos da gesto
podem ser aplicados para canalizar esforos que vo de encontro a promover
aes que levam a situaes de prosperidade e ofeream oportunidades de
gerao de trabalho e renda ao mesmo tempo que se consegue melhorar o
nvel de qualidade de vida das pessoas.

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

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Ao observar o mbito da Administrao Pblica, podemos verificar que


existem localidades que vivem em situaes de extrema vulnerabilidade, as
lamrias so presentes e enfrentam dificuldades de toda ordem. Tais localidades no conseguem encontrar sada que tragam benefcios coletividade, seja
pela ausncia do Estado, seja pela de falta de habilidade de seus principais
representantes.
Em virtude das mudanas que j vm ocorrendo h algumas dcadas,
percebe-se uma necessidade premente de um desempenho cada vez mais
aprimorado e dinmico por parte das organizaes pblicas brasileiras. A temtica sobre o desempenho gerencial envolve outras questes de fundamental
importncia no processo de renovao pblica organizacional, em que a ao
est centrada nos itens que so estabelecidos por Karkotli et al. (2008, p. 139143, grifo do autor):
1 Viso da gerncia: as organizaes pblicas vivem,
sobrevivem ou falem em razo da capacidade que
possuem os seus gestores de analisarem o passado,
interpretar o presente e projetar o futuro [...]. Estes
pontos so fatores bsicos para que possam escapar da
tendncia de viso limitada e quase sempre ortodoxa
que favorece a acomodao, a inrcia e consequente
a extino. Quebrar paradigmas, correr riscos e aceitar
desafios crescentes em relao ao futuro deve ser o
primeiro atributo de gestor publico moderno.
2 As funes a serem desenvolvidas: as escolas das
teorias administrativas desenvolveram ao longo do
sculo XX uma rica contribuio para o melhor conhecimento e interpretao das organizaes. Todavia
em que pesem todas estas contribuies gerncia
moderna no deve cometer as mesmas falhas de esquecer ou relegar a patamares menos importantes, os
princpios estabelecidos pela Administrao Cientfica
e pela abordagem Clssica da Administrao: planejar,
organizar, comandar e controlar as funes, constituem a essncia da funo gerencial e cabe ao gestor
estabelecer meios para fazer o processo acontecer.

A partir de agora vamos falar a respeito das habilidades gerenciais que os


gestores pblicos devem ter para desempenhar adequadamente o gerenciamento das instituies pblicas.
O termo habilidade quer dizer a capacidade ou destreza necessria para
realizar determinadas tarefas. Sob essa perspectiva muitas so as habilidades

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necessrias para atuar em uma atividade gerencial, principalmente no contexto


atual, que se mostra dinmico e desafiador.
Seguindo a mesma linha de raciocnio, nota-se que o desempenho das
organizaes pblicas tambm est fortemente vinculado s habilidades adquiridas e consequentemente se reflete na capacidade gerencial do gestor pblico
em dominar um conjunto de habilidades, visando o bem coletivo. Na viso
de Karkotli et al. (2008, p. 143, grifo do autor) podemos destacar as seguintes
habilidades:
Habilidades polticas: capacidade de prever, de definir e de estabelecer objetivos e metas; capacidade
de compor equipes de trabalho com alta qualificao
profissional; capacidade de aglutinar esforos e entendimentos controversos; capacidade de diagnosticar
situaes e solucionar problemas;
Habilidades comportamentais: capacidade de administrar bem, os recursos escassos ou abundantes;
capacidade de enfrentar crises e administrar conflitos; capacidade de motivar e liderar a criatividade
de seus auxiliares; capacidade de comunicao e
de relacionamento; capacidade de desenvolver pessoas nas diversas dimenses e pelas suas respectivas
potencialidades;
Habilidades tcnicas: envolve o conhecimento terico e prtico indispensvel ao domnio da rea de
sua competncia. Est ainda ligado ao conhecimento
sobre as praticas administrativas de forma a melhor
posicionar-se em relao s questes do dia a dia de
trabalho. Esse conjunto de habilidades varia de intensidade nos seus diversos aspectos, apenas, em funo
da posio da gerencia na estrutura organizacional.

1.5 Habilidades gerenciais


Cabe ressaltar que alguns autores defendem que o sucesso do administrador
em decorrncia de traos particulares de personalidade que ele desenvolveu
atravs dos tempos. No entanto, ao pensar no que foi estabelecido por Katz
(apud MONTANA; CHARNOV, 2006), temos a viso de que um dos fatores
que determinar o sucesso de um gestor ser a capacidade aprendida e aperfeioada atravs dos tempos. Dentro dessa concepo a predisposio para o
aprendizado contnuo passa a ser um fator fundamental, e no est centrado
unicamente nas caractersticas pessoais que ele possa vir a apresentar.

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

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Katz (apud MONTANA; CHARNOV, 2006, p. 33, grifo do autor) classificou


as habilidades necessrias dos gestores em trs categorias: tcnicas (ou operacionais), humanas e conceituais, as quais sero explicadas a seguir:
Habilidades Tcnicas: so aquelas que esto relacionadas com a realizao do trabalho, ou seja, relacionada com o conhecimento que se tem acerca do
desenvolvimento das atividades, o saber como fazer
algo. Este tipo de habilidade mais utilizada no nvel
operacional da organizao;
Habilidades Humanas: esto relacionadas com a maneira de lidar com as pessoas. Esta habilidade exige a
capacidade de comunicao, de liderana, de motivao, ou seja, habilidade de entender e de se relacionar
com outras pessoas. Estas habilidades so necessrias
em qualquer nvel organizacional, mas principalmente
nas pessoas que ocupam cargo de liderana e chefia;
Habilidades Conceituais: envolvem a viso da organizao como um todo. Para Katz (apud MAXIMIANO,
2011, p. 148) habilidade conceitual a [...] habilidade que envolve a capacidade de compreender e
lidar com a complexidade da organizao de forma
sistmica e usar o intelecto para formular estratgias.
As outras caractersticas dessa habilidade esto ligadas
criatividade, planejamento, raciocnio abstrato e
conceitual. Tais caractersticas acabam sendo exemplos manifestos da aplicao de habilidades que iro
exigir elevados grau de deduo e intuio.

A habilidade conceitual exigida principalmente daqueles profissionais


que ocupam cargos elevados (prefeitos, governadores, presidentes e diretores)
nas organizaes, pois se exige que esses gestores tenham alta capacidade de
anlise, desenvolvam o pensamento sistmico e que tenham maior facilidade na
compreenso dos problemas e formulaes de respostas. Isso implica deduzir
que as aes desse grupo de pessoas podem trazer um grande impacto social.

Questes para reflexo


Alm das habilidades relacionadas no texto, quais outras o gestor pblico teria que desenvolver para realizar satisfatoriamente a sua funo?

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ADMINISTRAO PBLICA

O conjunto de habilidades apresentadas anteriormente, de forma geral, faz


parte da base de operaes das organizaes pblicas para que assim possa se
adequar aos padres de desempenho exigidos dos gestores pblicos. Karkotli
et al. (2008, p. 139) ressaltam que, nas instituies pblicas atuais, o gestor
deve possuir habilidades gerenciais para que tenha [...] condies de enfrentar
questes de toda ordem, sabendo conviver com a complexidade inerente a este
tipo de organizao.
Tofler (1997 apud KARKOTLI et al., 2008)
escreveu um livro nos ano 1990, chamado A
Para saber mais
empresa flexvel, onde props a ideia de que,
em vez de se construir edifcios permanenAd-hocracia tem o significado
tes, os gestores flexveis de hoje podem ser
oposto da burocracia e estabelece
nfase na simplificao dos procesobrigados a desconstiturem as organizaes
sos e na flexibilidade em cada situa
pblicas a fim de maximizar sua flexibilidade.
o particularmente.
Tofler (1997 apud KARKOTLI et al., 2008)
alertava para o fato de que os gestores no
se tornem peritos em burocracia, mas sim na coordenao da ad-hocracia.
Devem se ajustar rapidamente as presses imediatas do ambiente ao mesmo
tempo que estabelecem objetivos a serem alcanados.
Possivelmente, voc deve estar pensando que o gestor pblico deve ter as
caractersticas de um super-heri. Mas, se paramos para verificar, iremos constatar que essas novas exigncias fazem parte de um conjunto de habilidades
e conhecimentos que so aprendidos ao longo da vida das pessoas por meio
de diversas maneiras.
Basicamente as mesmas exigncias que so levadas em considerao na iniciativa privada hoje esto sendo cobradas no setor pblico, fazendo com que os
gestores e as pessoas que trabalham no sistema se aprimorem constantemente.
Nas organizaes pblicas modernas no h mais espao para o comodismo
nem para a ineficincia, pois, na medida em que a sociedade se torna mais
informada e mais consciente, ela tambm passa a acompanhar o desempenho
profissional de seus governantes e a exigir mudanas em vrios contextos.

1.6 Os diferentes papis do gestor pblico


O trabalho gerencial, em qualquer nvel de hierarquia e tambm em qualquer tipo de organizao, implica o desempenho de diversos papis, que,
associados s funes dos gestores, contribuem para um desempenho mais

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

eficaz e adequado ao que se espera da sua gesto. Karkotli et al. (2008, p. 48,
grifo do autor) sintetizam esses papis em cinco:
Lder: poder de conhecimento, talento, carisma e influncia sobre outras pessoas, tendo sempre o grande
propsito de conciliar os objetivos das pessoas com
os objetivos organizacionais.
Negociador: capacidade de formular uma meta abrangente e adequada e obter sua aceitao pelos demais
envolvidos, mesmo quando h inmeras controversas.
Professor: estar sempre buscando novas e melhores
informaes sobre as questes inerentes ao seu trabalho, repassando-as aos seus auxiliares sem medo de
perder a posio, mas sim sabendo aquelas que so
importantes para melhor desempenho coletivo e at
mesmo na consolidao da posio conquistada.
Conselheiro: capacidade de equilbrio entre os sentimentos de lealdade em relao aos seus auxiliares e sentimentos de fidelidade em relao aos seus
superiores.
Articulador: entender a interdependncia das aes,
propsitos e objetivos como uma constante e uma condicionante e agir de forma integrada e objetiva, com
vistas obteno dos melhores resultados possveis,
diante das condies e circunstncias. Fortalecer os
elos desta interdependncia atravs das parceiras e
tambm algo requerido dos gestores atuais.

Como voc j conheceu um pouco mais sobre os diferentes desafios que


envolvem a gesto pblica contempornea, vamos a partir de agora conhecer
um pouco da histria e saber um pouco mais sobre os principais fatos histricos
que marcaram a Administrao Pblica e, consequentemente, tiveram seu vis
entrelaado administrao geral.

1.7 O papel do gestor pblico no mundo globalizado


Na atualidade, constata-se um cenrio internacionalizado que evoluiu consideravelmente em curto espao de tempo. Portanto, o processo poltico e administrativo dos Estados e Municpios deve ser conduzido de tal forma que leve
o setor pblico tambm a ser inserido no contexto da global (BARBOZA, 2012).
Matias-Pereira (2012, p. 1) avalia que:
[...] que, em sentido amplo, as principais funes do Estado esto subdividas em quatro grandes reas: as funes
de Estado stricto sensu orientadas para a manuteno da

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ADMINISTRAO PBLICA

ordem interna, defesa do territrio, representao externa,


provimento da justia, tributao e administrao dos
servios que presta [...].

Quando nos referimos ao gestor pblico contemporneo, ele no est inserido apenas nos aspectos baseados no processo de gesto dentro das esferas j
conhecidas, como a municipal, estadual e federal. Suas aes e decises so,
portanto, influenciadas pelas normas internacionais.
Barboza (2012) explica que ser um condutor da gesto sem levar em
considerao essas mudanas contemporneas no se ater s condies de
desenvolvimento sustentvel, portanto, o gestor deve ter uma viso para alm
de sua governana. Ou seja, ser um inovador, adquirir parcerias alm de ser o
primeiro a interagir levando em considerao os propsitos da sustentabilidade
em todas as suas dimenses.
Quando falamos de Responsabilidade Social com relao ao papel do
gestor pblico, h de se fazer uma ligao com sua conduta tica cujas aes
sejam merecedoras de credibilidades. Nesse sentido, a maximizao dos benefcios sociais passa a ser relevante e considervel, sendo que o objetivo maior
do setor pblico focar os indivduos que esto inseridos nesse contexto. O
papel do Gestor Pblico est consideravelmente vinculado participao da
sociedade, boa governana, tica, enfim, uma conduta relevante ao cenrio
socioeconmico.
Na atualidade so vrios os desafios que se apresentam ao gestor pblico, no
entanto, para super-los, o primeiro grande desafio a autoavaliao. Nesse sentido,
o gestor convidado a fazer uma anlise sobre suas caractersticas pessoais
e profissionais e consequentemente avaliar todos aqueles que representam e
atuam no desenvolvimento da administrao dos recursos pblicos.
Nesse sentido, possvel perceber todos os pontos necessrios a um novo
plano de ao. Atualmente muitas instituies esto usando a autoavaliao
para compreender e avaliar a autopercepo de todos os colaboradores de
acordo com as metas traadas em seus planos de trabalhos.
O mtodo de avaliao bastante desafiador, porque pode deixar claro
muitas distores, pois, como vemos, nem sempre coerente com a realidade.
Podemos citar como exemplo vrios fatores: como excesso de confiana; a
viso individualista, a baixa autoestima; temor punio; interesse prprio e
desejo de autopromoo (BARBOZA, 2012).

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A d m i n i s t r a o P b l i c a e s e u s a s p e c t o s c o n c e i t u a i s 19

Diante desse contexto, somado a mais outros desafios, o gestor precisa


filtrar as informaes e analisar adequadamente todos os resultados possveis
buscando uma alta veracidade daquilo que foi verificado.
Como vimos alm de outros fatores como a internacionalizao de polticas
socioeconmicas e ambientais, dentro desse contexto de complexidade vai
exigir do gestor um desafio ainda maior, o que o levar ao acompanhamento
da evoluo e a reorganizao de suas aes visando as novas mudanas e
principalmente a qualidade de vida da populao, em contrapartida, leva-se
em considerao a qualidade da prpria gesto (BARBOZA, 2012).
Em relao qualidade da Administrao Pblica, por ser um assunto de
grande interesse na esfera pblica, iremos explorar melhor o assunto na segunda
unidade deste livro.
As relaes internacionais so determinadas por um conjunto de incluses
perante definies polticas, econmicas e sociais entre outras, as quais so
determinadas nos diferentes pases cujas decises transcendem as fronteiras de
um determinado territrio nacional.
Os setores governamentais, no governamentais, as empresas privadas e
sociedade civil so direcionados por um conjunto de compromissos ticos
preestabelecidos por determinaes internacionais. A evoluo histrica
evidencia, contudo, que vem crescendo a exigncia pblica de observncia
de regras aplicveis ao espao pblico sem excees (MARTINS, 2001, p. 5).
As relaes polticas geralmente nos do a impresso de que esto isentas
de julgamentos ticos, porm, isso no real, as definies polticas com
compromisso moral, mesmo diante de particularidade de foro ntimo, entre
outros que repercutem em instabilidades do planeta como o ecossistema e
sustentabilidade etc. Cabem ser avaliadas como um todo, e no so definidas
como instncias de comportamento neutro (KERNKAMP, 2013).
Dentro desse aspecto a histria evolui com exigncia de regras nos espaos
pblicos, os direitos humanos determinam o eixo central da tica internacional
que rege sobretudo a tica dos gestores dos recursos pblicos. O padro de
conduta poltica diante da sustentabilidade mundial tem nfase com a Declarao dos Direitos Humanos de 1948, destacada a seguir.
Considerando que o reconhecimento da dignidade inerente a todos os membros da famlia humana e de seus
direitos iguais e inalienveis o fundamento da liberdade,

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ADMINISTRAO PBLICA

da justia e da paz no mundo (COMISSO DE DIREITOS


HUMANOS DE PASSO FUNDO, 2006, p. 6).

O marco histrico fundamenta-se na Declarao dos Direitos Humano de


1948, [] condies concretas da cena poltica internacional, impregnadas
da lgica da guerra fria, acarretaram um determinado grau de ineficcia de
tantas declaraes (MARTINS, 2001, p. 6).
Um dos fatores determinantes no processo histrico perante os valores ticos
diante da vida humana e da liberdade est relacionado a alguns acontecimentos mundiais, um deles representado pela queda do Muro de Berlim, o qual
foi concebido aps o trmino da Segunda Guerra Mundial. A Alemanha tinha
como capital Berlim, e foi subdividida em duas Alemanhas. Os pases do bloco
capitalista concordaram a integrar suas reas repblica federal Alemanha
Ocidental, e o grupo sovitico com Berlim oriental.
At o ano de 1961, os alemes eram livres e podiam transitar pelos seus
espaos territoriais; por determinaes polticas a construo do muro de Berlim
separa a Alemanha em duas, e consiste em um cerceamento da liberdade. Em
1989, por definies polticas, determinada a queda do muro de Berlim, o
que determinou por 28 anos a separao da populao de Berlim oriental da
ocidental, vendo a cidade ser dividida, e ficou enclausurada em duas Alemanha, governadas por regimes polticos determinados como inimigos. A teoria
poltica e a historiografia correspondente vm ecoando essa tendncia, em
particular desde a dcada de 1990, no marco da mudana de era simbolizada
pela queda do muro de Berlim (MARTINS, 2001, p. 5).
Em meio a todo esse contexto geopoltico tem a observao da Declarao
dos Direitos Humanos de 1948, que estabelece padro de conduta de democracia liberal, com preocupao com padro de polticas pblicas sociais que
estabelecem minimamente a sobrevivncia humana (COMISSO DE DIREITOS
HUMANOS DE PASSO FUNDO, 2006):
Artigo 25 dos Direitos Humanos refere que: Toda pessoa
tem direito a um padro de vida capaz de assegurar a si
e a sua famlia sade e bem estar, inclusive alimentao,
vesturio, habitao, cuidados mdicos e os servios
sociais indispensveis, e direito segurana em caso
de desemprego, doena, invalidez, viuvez, velhice ou
outros casos de perda dos meios de subsistncia fora de
seu controle.

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

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Percebe que os esforos caminham no sentido de determinar o compromisso


tico, os direitos fundamentais do homem em sociedade, como direito civil,
direito poltico e o direito social. O espao tico determinado no espao de
cada Estado com uma anlise prudente, com o reconhecimento de polticas
internacionais para a efetivao dos direitos humanos.
Pode-se distinguir, uma dupla atitude poltica na gesto
internacional dos direitos fundamentais. De um lado,
mantm-se o tema na ordem do dia desses quarenta anos
como um recurso basicamente terico. Esse recurso evita
a eventual crtica interna e externa de o tema dos
direitos haver sido banido da agenda. Por outro lado,
ao se examinar o comportamento poltico dos governos, constata-se que o uso do discurso enunciativo dos
direitos e dos valores em declaraes, convenes e
protocolos serviu de biombo para encobrir o pragmatismo interestatal nas relaes, sobretudo econmicas
(MARTINS, 2001, p. 6).

Outro mecanismo de controle que temos diante da proteo da vida a


Organizao das Naes Unidas ONU, com propsito de defender os direitos humanos traz a discusso e a interveno depois da Guerra do Vietn.
A conferncia de Viena buscou sistematizar a agenda
internacional na passagem do longo itinerrio terico
para uma prtica enfim considerada urgente, vale dizer, um valor normativo a ser observado como pauta
comportamental de indivduos e de governantes (MARTINS, 2001, p. 7).

Mais um aspecto que merece destaque nas relaes internacionais diz respeito questo de sustentabilidade do planeta, quando estabelece parcerias
globais para construo de novos parmetros de cooperao entre os pases,
Estado e Sociedade diante da sustentabilidade do planeta. O espao tico
, no entanto, ainda mantido no plano da autodeterminao de cada Estado,
sem que tenha produzido, na conferncia, uma anlise prudente da herana
oitocentista do modelo dos Estados e Naes (MARTINS, 2001, p. 6).
Com discusses internacionais em relao s reservas naturais como patrimnio da humanidade, no delimitada mediante o espao territorial nacional. Cabe destacar o evento internacional realizado no Brasil: Rio 1992
(DECLARAO..., 1992).
Os gestores pblicos devem estar preparados para o estabelecimento de
alianas e parcerias internacionais que respeitem os interesses de todos com

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ADMINISTRAO PBLICA

polticas de proteo do sistema global diante as questes ambientais e o desenvolvimento sustentvel.


A poltica e a prtica dos valores, reclamao tradicional
e constante dos movimentos sociais, no raro apesar dos
governos e mesmo contra eles, passam a integrar o ethos
ilustrado de uma globalizao econmica e financeira,
cujos efeitos cabe temperar. Essa perspectiva no pode
ser, []pretexto para dividir o mundo entre observantes
e infratores da agenda tica, pois da responsabilidade
poltica coletiva da comunidade dos estados (MARTINS,
2001, p. 7).

Atividades de aprendizagem
1. Faa uma comparao entre os principais aspectos da administrao
na iniciativa privada e da Administrao Pblica.
2 Faa um pequeno texto explicando a importncia da administrao
e do gestor pblico no mundo contemporneo.
3 Quais so as habilidades exigidas dos gestores pblicos na atualidade?
4 Explique os diferentes papis do gestor pblico.
5 Como deve ser a atuao do gestor pblico diante dos desafios do
mundo?

1.8 O papel do gestor face s questes ticas


O gestor pblico deve cumprir as suas funes de acordo com o compromisso tico que permeia os valores aceitveis dos membros. Para isso
fundamental serem determinados como obrigaes legais com compromisso
estabelecido por regras formais, porm, de acordo com Martins (2001, p. 10),
[] legitimidade da conscincia social e a soberania da vontade geral da
sociedade so a origem do efeito coercitivo da regra legal, da norma efetiva,
mas de certo no se esgotam nele. Perante da Declarao do Rio de Janeiro
de 2003, esse aspecto requer como responsabilidade que se efetiva como
compromisso tico o acordo estabelecido.

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A d m i n i s t r a o P b l i c a e s e u s a s p e c t o s c o n c e i t u a i s 23

A concepo tica internacional considera as diferentes realidades e


territrios, diante das disparidades sociais, porm, cabe a uma conduta de
sobrevivncia que no deve ignorar a dimenso moral da poltica exterior.
Vivemos um perodo de contextos globalizados, com polticas mundiais
que estabelecem regras de funcionamento harmonioso entre naes e a
sustentabilidade do planeta e os gestores pblicos fazem parte integrante
desse processo e devem agir de forma tica para que todos possam ser
beneficiados.
[] a posio brasileira evoluiu do reconhecimento
abstrato e inercial dos direitos universais desde os anos
1940 (sem deter-se na difcil fase do perodo autoritrio)
para uma atitude preeminente de iniciativa prpria, a
contar notadamente da redemocratizao do pas da
segunda metade dos anos 1980 (MATIAS-PEREIRA, 2012,
p. 220).

A transio de 1980 para 1990 no Brasil foi marcada por algumas referncias, demonstradas pelas intensas lutas em torno da redemocratizao do pas,
onde a insatisfao era generalizada, os movimentos sociais ganharam fora
e saram s ruas.
Esse movimento bastante comum em momento de busca pela liberdade. Durante o processo, seguiu-se a instalao da discusso em torno de
uma nova constituio que tem como finalidade um conjunto de direitos
sociais bsicos, como a sade, educao, assistncia social, habitao,
entre outros.
A Constituio Federal de 1988 (BRASIL, 1988) representou naquele momento um divisor de guas, considerada uma carta ao cidado, trouxe a garantia
de direitos como liberdade, democracia, equidade e justia social entre outros.
No contexto histrico os homens deixam de viver em estado de natureza
e se estendem enquanto vida em sociedade, definido pela sociologia de estratificao social [...] o processo mediante o qual os indivduos, as famlias ou
os grupos so hierarquizados numa escala, nos escales superiores e outros
nos inferiores (FORACCHI, 1985, p. 281).
Comunidade e sociedade so, pois, perspectivas e vises
de mundo em conflito, expresses do processo contraditrio de constituio da formao na experincia capitalista. Mas, no so apenas concepo tericas. So ideias
inscritas na experincia do homem comum, so formas

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ADMINISTRAO PBLICA

sociais do querer. A noo ressurge aqui, no querer societrio, na ideia de sociedade (FORACCHI, 1985, p. 7).

Um grupo de pessoas agregadas desencadeia a necessidade de constituir parmetros de organizao mundial, com valores de classe e demarcao de funes, cargos, responsabilidade, normas e regras diferentes,
[...] o Brasil colocou no topo da agenda de referncia de sua poltica
interna e externa o trinmio valorativo vale dizer, de cunho tico
da democracia, do desenvolvimento e dos direitos humanos (MARTINS
2001 p. 7).
E a sociedade comea a ser definida nos pactos sociais ou contratos sociais,
que constri normas de comportamento tico internacional de sobrevivncia
do ser social. [] o entendimento mtuo na defesa da vida, da liberdade, da
honra, da imagem, da educao, da sade, do trabalho e do lazer penhor de
vigncia, na justa relao social e poltica, do valor superior do ser humano e
de sua comunidade (MARTINS, 2001, p. 7).
A concepo de direitos e deveres varia a cada espao geogrfico e valores
culturais de sociedade, e nos remete a incluir o tema no mbito das polticas
pblicas de direitos humanos, a qual possibilita o ser humano compreender a
realidade, visto que a captao est associada a um esforo determinante de
uma viso global de mundo.
A Administrao Pblica de forma geral composta por diversos profissionais, os quais esto sublocados nas reparties pblicas. As reparties
pblicas, por sua vez, so compostas por profissionais, trabalhadores e faz
parte da diviso social do trabalho, os quais trabalham com o ser social, que
determina as relaes sociais parte o objeto de seu produto de trabalho as relaes estabelecidas com ser humano, o que requer como necessidade, tanto
da sociedade, bem como dos prprios servidores pblicos a demarcaes de
parmetros e controle da qualidade dos servios prestados por esses profissionais, a constituio de um documento regulamento, aqui definido como Cdigo
de tica (KERNKAMP, 2013).
A preciso da tica no mbito da alta Administrao Pblica no desvincula
a tica profissional como definida no Cdigo de tica da Alta Administrao
Pblica Federal Item VI: [...] a funo pblica deve ser tida como exerccio

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

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profissional. Com cidados comprometidos com o fazer com comprometimento e responsabilidade, de acordo com Forti (2005, p. 7):
[...] podemos afirmar a inexistncia de diferena essencial
em sua configurao, por outro, temos que considerar as
particularidades engendradas no seu prprio processo de
existncia. Melhor dizendo, a tica profissional uma
forma particular de materializao, ou seja, de expresso
da vida moral em sociedade. Entendemos que os estudos
nesse campo devem voltar-se para a reflexo/ investigao
acerca dos nexos entre as profisses e as diferentes esferas
da vida em sociedade.

O Cdigo de tica refere-se ao de carter regulador da tica diante


do operar das profisses, determina parmetros e regulamentaes ante o
relacionamento dos profissionais e sua clientela, determinado por um carter
normativo, jurdico que regulamenta determinada profisso a partir de estatutos e cdigos especficos. conduta do profissional comprometido com um
conjunto de atitudes que deve assumir no desempenho de sua profisso.
O Decreto no 1.171 (BRASIL, 1994), de 22 de junho de 1994, aprovou o
Cdigo de tica Profissional do Servidor Pblico Civil do poder. Destacaremos
alguns pontos relevantes no Cdigo de tica das regras deontolgicas (FREIRE,
2010, p. 261-262):
[...]
II. O servidor pblico no poder jamais desprezar o
elemento tico de sua conduta. Assim, no ter que
decidir somente entre o legal e o ilegal, o justo e o
injusto, o conveniente e o inconveniente, o oportuno,
mas principalmente entre o honesto e o desonesto.
III. [...]a ideia de que o fim o bem comum. O equilbrio entre a legalidade e a finalidade, na conduta do
servidor publico, que poder consolidar a moralidade do ato administrativo.

[...]
V. O trabalho desenvolvido pelo servidor publico perante a comunidade deve ser entendido como acrscimo ao seu prprio bem-estar.

[...]
VII [...] a serem preservados em processo previamente declarado sigiloso.
VIII Toda a pessoa tem direito a verdade.

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ADMINISTRAO PBLICA

IX A cortesia, a boa vontade, o cuidado e o tempo


dedicados ao servio pblico caracterizam o esforo
pela disciplina. Tratar mal uma pessoa que paga seus
tributos direta ou indiretamente significa causar-lhe
dano moral.
X Deixar o servidor pblico qualquer pessoa espera de soluo que compete ao setor em que exera
suas funes permitindo a formao de longas filas
ou qualquer outra espcie de atraso na prestao de
servio, no caracteriza apenas atitudes contra a tica
ou ato de desumanidade X, mas principalmente grave
dano moral aos usurios dos servios pblicos.
XIII [...] a atividade publica a grande oportunidade
para o crescimento e o engrandecimento da Nao.

Vamos entender melhor cada um dos aspectos que regem o comportamento


tico por parte dos gestores e funcionrios pblicos.
Assiduidade: refere no somente ir ao trabalho, porm o comprometimento
no espao pblico determinado, ou seja, ante a repartio, seo, departamento,
secretaria, autarquia, de responsabilidade o bom andamento, o que requer
pontualidade, ateno, cuidado, fidelidade, transparncia e tica profissional.
Razoabilidade: descreve a habilidade do funcionrio com ajustamentos
ante os meios disponveis para obter o fim proposto com qualidade, pode ser
relacion-lo equidade, que promove a habilidade de adaptao de regras existentes, observando os critrios preestabelecidos de torna-los mais concludentes.
Zelo: remete a pensar na palavra cuidado, trazer para si a responsabilidade das aes, cumplicidade com os resultados. So as atitudes individuais que
constroem o todo que corroboram a eficcia dos resultados da gesto pblica.
Compete a todos os encarregados que ocupam um cargo pblico o zelo pelo
bom andamento ante as respostas aos cidados que utilizam esses servios.
Dedicao: exige a devoluo a comunidade e a gesto social do que se
comprometeu a fazer, ou seja, ao ser efetivado em um cargo pblico como
servidor, foi oportunizado conhecer as funes, salrios e responsabilidades.
Independente de problemas de relacionamentos pessoais, familiares, polticos,
cabe ao profissional denominado aqui como servidor pblico o papel de
responder com efetividade de resultados.
Presteza: incumbe estar pronto ou disposio a exercer o compromisso
que se apresentou a fazer, cabe estar sempre apressado, solcito, gil e com
perfeio perante a funo que se submeteu a assumir.

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A d m i n i s t r a o P b l i c a e s e u s a s p e c t o s c o n c e i t u a i s 27

Cortesia: ao assumir o compromisso de trabalhar no servio pblico, representa uma das caractersticas que merece destaque ser corts, significa
uma maneira de ser distinto de agir com o pblico, como tambm demonstrar
respeito e consequentemente oportuniza ser respeitado.
Urbanidade: enquadra no carter urbano, relaciona-se a civilidade, afinao, cortesia como forma de sobreviver na sociedade, o ser social estabelece seu
relacionamento na coletividade que determina a sobrevivncia da humanidade,
o que define a tica como torna melhor a morada humana, o ser humano
adquire a conscincia de construir conhecimentos e conviver socialmente e
torna-se membro de uma coletividade.
O gestor pblico antes de tudo classificado como um servidor do pblico
e, por isso, o seu comportamento est sujeito s vedaes inerentes ao servidor
pblico. Freire (2010, p. 264) destaca alguns pontos relativos a vedaes:
a) O uso do cargo ou funo, facilidades, amizades,
tempo, posio e influencias, para obter qualquer
favorecimento para si ou para outrem;
b) Prejudicar a reputao de outro servidor;
c) Conivente com erro ou infrao a este Cdigo de tica;
d) Usar artifcios para procrastinar ou dificultar o exerccio regulador de direitos por qualquer pessoa;
e) [...]
f) Permitir que perseguies, simpatias, antipatias, caprichos, paixes ou interesses de ordem pessoal interfiram no trato com o publico;
g) Pleitear, solicitar, provocar, sugerir ou receber qualquer tipo de ajuda financeira;
h) Alterar ou deturpar o teor de documentos;
i) Iludir ou tentar iludir qualquer pessoa que necessitem
do atendimento em servios pblicos;
j) Desviar servidor publica para atendimento de interesses pessoais;
k) Retirar da repartio pblica, sem estar autorizado,
documentos;
l) Fazer uso de informaes privilegiadas obtidas no
mbito interno dos servios
m) Apresentar-se embriagado no servio ou fora dele
habitualmente.

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ADMINISTRAO PBLICA

O Cdigo oportuniza que, em qualquer rgo ou entidade que desempenhe


atribuies confiadas pelo Poder Pblico, seja criada uma Comisso tica.
O Cdigo de Conduta da Alta Administrao Federal apresenta importantes
contribuies ante a Comisso de tica Pblica CEP, mediante o compromisso moral das autoridades integrantes da Alta Administrao Federal com o
chefe de governo, que requer um elevado padro de comportamento tico capaz
de assegurar, em todos os casos, a lisura e a transparncia dos atos praticados
na conduo da coisa pblica.
So obstantes sujeitos s diversas normas fixadoras de condutas exigveis,
tais como o Estatuto do Servidor Pblico Civil, a Lei de Improbidade e o prprio
Cdigo Penal Brasileiro de notar que a insatisfao social com a conduta tica
do governo Executivo, Legislativo e Judicirio natural que a expectativa da
sociedade a respeito da conduta do administrador pblico mais alto da Administrao ministros de estado, secretrios-executivos, diretores de empresas
estatais e de rgos reguladores objetivo que o Cdigo de Conduta (BRASIL,
2000, p. 1).
A conduta dessas autoridades, ocupantes dos mais elevados postos da estrutura do Estado, servir como exemplo a ser seguido pelos demais servidores
pblicos, que, no obstante sujeitos s diversas normas fixadoras de condutas
exigveis, tais como o Estatuto do Servidor Pblico Civil, a Lei de Improbidade
e o prprio Cdigo Penal Brasileiro, alm de outras de menor hierarquia, ainda
assim, sempre se sentiro estimulados por demonstraes e exemplos de seus
superiores.
Alm disso, de notar que a insatisfao social com a conduta tica do
governo Executivo, Legislativo e Judicirio no um fenmeno exclusivamente brasileiro e circunstancial. De modo geral, todos os pases democrticos
desenvolvidos, conforme demonstrado em recente estudo da Organizao para
Cooperao e Desenvolvimento Econmico OCDE, enfrentam o crescente
ceticismo da opinio pblica a respeito do comportamento dos administradores
pblicos e da classe poltica. Essa tendncia parece estar ligada principalmente
a mudanas estruturais do papel do Estado como regulador da atividade econmica e como poder concedente da explorao, por particulares, de servios
pblicos antes sob regime de monoplio estatal.
[...]
Essa tarefa de envergadura deve ter incio pelo nvel mais alto da Administrao ministros de estado, secretrios-executivos, diretores de empresas estatais

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e de rgos reguladores que detem poder decisrio. Uma vez assegurado


o cumprimento do Cdigo de Conduta pelo primeiro escalo do governo, o
trabalho de difuso das novas regras nas demais esferas da administrao por
certo ficar facilitado (BRASIL, 2000, p. 1).
Convm ressaltar que todos os rgos e entidades da Administrao Pblica
Federal direta, indireta, autarquia, ou qualquer rgo ou entidade devero ser
criados pela Comisso de tica.

Para saber mais


Confira o Cdigo de tica do Servidor Federal. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto/d1171.htm>. Acesso em: 31 mar. 2014

Agora que voc j conheceu sobre os diferentes papis do gestor pblico,


vamos passar a conhecer os principais fatos histricos que influenciaram a
Administrao Pblica atual.

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ADMINISTRAO PBLICA

Seo 2

As primeiras organizaes

Ao analisar a histria da Administrao Pblica brasileira, percebe-se que


ela tem o seu desenvolvimento fundamentado na prpria histria do desenvolvimento do Brasil. Isso fica evidente ao analisarmos os principais fatos que marcaram a administrao nos primrdios do tempo, pois sempre foram empregados
mtodos de gesto para que, assim, possibilitassem o convvio em sociedade.

2.1 As primeiras organizaes e os mtodos de gesto


Ao analisarmos as incipientes organizaes de tempos remotos, verifica-se
que o primeiro estudo realizado com maior profundidade sobre as organizaes teve seu foco entrelaado nas empresas privadas. Os relatos se referem
segunda metade do sculo XVIII e percorre todo sculo XIX, quando a euforia
inicial relativa ao desenvolvimento industrial deu origem a algum certo ceticismo e desencantamento, face aos problemas sociais decorrentes da organizao fabril, que assolou o perodo da Idade Mdia.
Os estudos referentes s organizaes comearam a interessar aos cientistas sociais, e vieram a se materializar anos mais tarde com a divulgao dos
trabalhos de autores como Auguste Comte (1798-1857) e Herbert Spencer
(1820-1903), cuja orientao de trabalho se voltou para a racionalizao e
diviso das tarefas. Esse aspecto considerado como [...] um fator decisivo na
evoluo social, j que contribuiu eficazmente para a criao de sentimentos
de dependncia recproca entre os indivduos e foi aspecto inegvel no incremento da produo (MATIAS , 2003, p. 104).
Podemos verificar, ainda, que a histria da Administrao Pblica remete-nos ao ano de 5.000 a. C., onde se tem registros de obras e aes que tiveram
como propsito a promoo do bem-estar coletivo (GRANJEIRO, 2006). Podemos considerar ainda que o termo organizao utilizado para se referir tanto
s organizaes pblicas quanto s de carter privado.
O termo organizao utilizado para se referir [...] a uma
grande corporao, uma agncia governamental ou at
mesmo uma loja de convenincia local, e representa uma
coleo de pessoas que trabalham juntas para alcanar
um objetivo comum. Ao fazer isso, os membros da organizao so capazes de realizar tarefas que se encontram
bastante alm do alcance de qualquer pessoa que estivesse
agindo sozinha (SCHERMERHORN, 2006, p. 4).

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Nos dias atuais, sabe-se que as organizaes modernas tm como finalidade


primria atender as necessidades que a sociedade demanda. Sejam quais forem
os objetivos que se perseguem: educacionais, religiosos, econmicos, polticos
ou sociais, as organizaes acabam por envolver os indivduos formando complexas redes e que acaba por tornar o ser humano cada vez mais dependente
dessas organizaes para desenvolver as atividades ligadas ao cotidiano da
vida em sociedade.
Uma das razes que se prope a explicar a enorme proliferao das organizaes no mundo moderno o fato de s atravs da sinergia que envolve
a estrutura organizacional que pode ser satisfeita a maioria das aspiraes
naturais e muitas vezes inconscientes do ser humano.
Portanto, sabe-se que mais fcil atingir os objetivos trabalhando de forma
coletiva do que individual e isoladamente.
A sociedade moderna formada por vrios tipos de organizaes pblicas e
privadas que proporcionam os meios necessrios para atender adequadamente
as vrias necessidades humanas. Uma organizao tambm pode ser entendida
como um sistema de recursos que procura realizar algum tipo de objetivo (ou
conjunto de objetivos). Alm desse aspecto, outro ponto a ser salientado se
refere ao processo de transformao e diviso do trabalho utilizado pelas organizaes pblicas e privadas para gerar valor sociedade (CHIAVENATO, 2007).
Essa viso a respeito das organizaes nos permite reconhecer algumas
caractersticas que distinguem as organizaes de outros grupos sociais, pois as
transformaes de ideias se concretizam com a elaborao de um produto e ou
servios onde a diviso de trabalho e de responsabilidades deliberadamente
planejada dando suporte as organizaes, com o intuito de atingir objetivos
previamente definidos.
Dentro do atual contexto de mundanas a gesto eficaz das organizaes e
instituies pblicas tornou-se prioridade para a grande maioria dos governos
e vem forando mudanas estruturais e funcionais nas bases do goveno, bem
como tem forado as organizaes pblicas a sarem em busca de novas parcerias que possibilitem ao Estado cumprir a sua misso social de atender adequadamente a sociedade. As transformaes sociais e organizacionais impem
novos desafios s funes estatais e exigem a adoo de novas competncias
e elevado grau de coordenao dos projetos governamentais.
Dessa forma o conhecimento da administrao deve ajudar os gestores a
estabelecerem os projetos governamentais para que se tornem mais consistentes

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ADMINISTRAO PBLICA

e mais adequados s novas realidades identificadas. Junto essa consistncia,


devem ser somadas as aes pblicas e o desenvolvimento da capacidade
gerencial para proporcionar respostas efetivas s exigncias sociais presentes.
A Administrao Pblica brasileira tem o seu vis entrelaado historicamente
ao desenvolvimento da prpria histria do desenvolvimento do Brasil. Ao analisarmos os principais fatos histricos iremos constatar que a administrao
foi sempre algo muito importante para concretizar e sedimentar o poder, no
entanto, esses fatos foram relegados e historicamente deu-se pouco destaque
aos fatos e eventos que marcaram a histria da Administrao Pblica brasileira.
Na viso de Procopiuk (2013), a Administrao Pblica ficou relegada ao
segundo plano em decorrncia de que os relatos dos historiadores se ativeram
mais a resultados pessoais e espetaculares de governantes do que nas tcnicas
administrativas adotadas por eles.
Com o intuito de faz-lo(a) conhecer um pouco mais da Administrao
Pblica brasileira, convido voc a viajar pela histria e conhecer um pouco
sobre como os governantes adotaram medidas criativas e inovadoras atravs
dos tempos para resolverem problemas que afetavam a vida em sociedade.

2.2 As primeiras organizaes e seus administradores


Neste momento do texto vamos fazer uma breve anlise dos desafios pelos
quais passaram os povos antigos quando tiveram que lanar mo de prticas
administrativas para lidar com situaes contingenciais caractersticas da poca.

2.2.1 Os sumrios e as cidades-Estados


Na nossa primeira volta ao tempo, temos como referncia a Sumria (antiga
mesopotmia) que ficava localizada no atual Iraque. De acordo com os registros histricos foram encontrados dados que datam de aproximadamente 3 mil
anos atrs. Nesses documentos, existiam indicaes quanto aos procedimentos
e mtodos que os sacerdotes sumrios adotavam para controlar, organizar e
fiscalizar seu imenso sistema tributrio (KARKOTLI et al., 2008). Os livros primitivos feitos com argila podem ser encontrados ainda hoje nos museus e em
algumas universidades europeias.
Outra atribuio dos sumrios est associada o termo cidade-Estado, que
significa cidade independente, com governo prprio e autnomo. Cidades-

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

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-Estados eram comuns na Antiguidade, principalmente na parte que constitua


a Grcia Antiga, tais como as cidades de Troia, Atenas e Esparta.
Maximiano atribui ainda aos sumrios alguns outros fatos importantes que
ajudaram a construir a histria do pensamento administrativo. Conhea a seguir
as principais contribuies dos sumrios.
Formao de uma classe de dirigentes profissionais,
onde os reis e sacerdotes dirigiam o Estado;
Formao de uma classe de funcionrios pblicos;
Inveno de registos contbeis;
Surgimento de algumas legislaes;
Estrutura de colaborao e coordenao de
cidades-estados;
Planejamento de longo prazo;
Administrao de grandes projetos (MAXIMIANO,
2004, p. 26).

2.2.2 Os hebreus e a organizao administrativa


Continuando a nossa viagem pela histria, vamos passar pelos histricos
bblicos. Karkotli et al. (2008) relatam que no velho testamento, quando o povo
hebreu estava atravessando o deserto, ocorreu um imenso desafio administrativo.
O lder do povo chamado Moiss, estava sobrecarregado at que seu sogro Jetro
deu-lhe algumas orientaes.
Jetro sugeriu que fossem identificados entre os homens aqueles que poderiam ser chefes de 10, 100 e de 1.000 outras pessoas. Esses escolhidos deveriam
analisar as situaes mais corriqueiras e, dessa forma, somente seriam levados a
Moiss aqueles assuntos de maior importncia e que fugissem da competncia
de seus assessores.
Nesta histria fica evidente o emprego de alguns aspectos administrativos
como: a diviso hierrquica, a delegao de poderes, a capacidade de negociao em situaes de conflito e comunicao.

2.2.3 A Grcia e a democracia


Em tempos remotos havia nos domnios da antiga Grcia uma intensa atividade relacionada a produo e ao desenvolvimento de ideias, bem como uma
efervescente atividade criativa, na busca de solues que mais tarde viriam
a influenciar a administrao de diversos tipos de organizaes ao redor do
mundo, inclusive as organizaes pblicas.

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ADMINISTRAO PBLICA

A contribuio dos gregos est relacionada democracia, a estratgia, a igualdade de todos perante a lei.
A tica na Administrao Pblica, o planejamento urbano, a universalidade da administrao, o raciocnio
metdico e a qualidade, so alguns pontos destacados
que foram objetos de preocupao grega que se encarregaram de delinear as principais concepes prticas
e tericas (MAXIMIANO, 2004, p. 21).

2.2.4 Os romanos e a expanso territorial


Cerca de 700 anos a. C, surgiu um grande imprio onde est situada a atual
Itlia. Os domnios romanos iam da atual Inglaterra, passavam pelo Oriente
Mdio e se estendiam at o norte da frica. Com toda essa extenso territorial
os romanos precisavam de uma forma de organizao de governo que fosse
funcional e proporcionasse meios de manuteno de seus domnios.
Ao tomar conhecimento desses fatos histricos, voc pode observar que ao
longo da histria foram aplicados conhecimentos que ajudaram a estruturar
aes e prticas em diferentes momentos da histria da humanidade. Percebe-se, ainda, que e a prpria histria da Administrao Pblica contada a partir
do surgimento, crescimento e declnio de instituies de polticas pblicas
administradas desde os perodos remotos.

Para saber mais


Historiadores afirmam que os romanos aplicavam um sistema administrativo para explorar a
diversidade poltica, social e econmica. Para saber mais sobre o assunto, acesse o artigo da
professora Norma Musco Mendes, intitulado Imprio e Romanizao: estratgias, dominao
e colapso. O artigo encontra-se disponvel na internet para consulta.

2.3 Administrao Pblica na era


moderna e o camaralismo
Na atualidade, o Estado caracterizado pela composio articulada entre
os Poderes Legislativo, Executivo e Judicirio. De acordo como esse enfoque,
a Administrao Pblica se coloca como um mecanismo de execuo que
trabalha a servio do prprio Estado e se torna uma extenso da poltica, em

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nvel operacional e que tem as suas aes vinculadas estrutura normativa do


prprio Estado, observa Procopiuk (2013).
Dentro do contexto histrico, ressalta-se que na Europa, de forma geral, a
Administrao Pblica surgiu com a emergncia dos movimentos absolutistas
e do movimento mercantilista. No mbito desses dois movimentos, apareceram conceitos mais definidos para tratar das remodelaes das estruturas
administrativas relativamente complexas associadas s estratgias de sistemas
polticos, com objetivos mais claramente definidos, como explica Procopiuk
(2013).
A Administrao Pblica na Europa teve a sua origem na Alemanha no sculo XVI e ganhou fora a partir dos estudos da Cincia Poltica, da Economia,
do Direito e de um movimento chamado Camaralismo.
O movimento recebeu o nome camaralismo em virtude de que a maior parte
das receitas pblicas era oriunda da iniciativa privada e era obtida por meio de
empreendimentos agropastoris, comrcios e indstrias. Esses empreendedores
da Antiguidade colaboravam financeiramente para a manuteno das atividades
do Estado. Dentro desse contexto o Estado, segundo Procopiuk (2013, p. 14)
[...] visava obter receitas para financiar os seus prprios gastos.
Percebe-se que nesse modelo de gesto os camaralistas, alm de cuidarem
dos negcios do Estado, tambm se preocupavam em desenvolver mtodos e
polticas visando o desenvolvimento social, e ainda se incumbiam de cuidar
da produo de bens e da melhoria de vida da coletividade.
A camaralstica era uma cincia de gesto dos domnios
reais, das fazendas, dos bosques, das minas e das manufaturas, das quais o Estado dependia para obter receitas.
A Administrao Pblica, ento, nas suas origens esteve
relacionada com o campo de ao substantiva do governo
(o que fazer) assim como, os princpios gerais de procedimentos (o como fazer) (PROCOPIUK, 2013, p. 15).

Os estudiosos sobre o camaralismo deixam claro que as concepes


e o idealismo camaralistas foram poucos difundidos, em parte porque as
publicaes sobre o assunto foram escritas em alemo e naquela poca as
publicaes fluam com maior facilidade quando eram escritas em ingls
ou francs.

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ADMINISTRAO PBLICA

Atividades de aprendizagem
1. Os sumrios foram os responsveis pela criao da cidade-Estado
cuja maior caracterstica era possuir um governo prprio e autnomo.
Em relao contribuio dos sumrios destaque os aspectos mais
relevantes.
2. Os gregos ficaram conhecidos por disseminarem a cultura tica e a
democracia. Esses fatores acabaram influenciando decisivamente a
administrao atravs dos tempos. Quanto contribuio podemos
apontar quais outros fatores?
3. Os romanos tiveram que aplicar tcnicas gerenciais e administrativas para poder dar sustentao ao processo de expanso territorial.
Explique como isso ocorreu.
4. A Administrao Pblica na Europa teve a sua origem na Alemanha no sculo XVI e ganhou fora a partir dos estudos de outras
reas do conhecimento. Em que constitui esse movimento chamado
Camaralismo?
5. Woodrow Wilson foi um estadista americano que teve uma atuao
bastante peculiar na Administrao Pblica. Comente sobre a atuao
de Woodrow no contexto poltico.

2.4 Administrao Pblica nos Estados Unidos


da Amrica
Ao fazer uma anlise da histria, percebe-se com certa nitidez as nuances
que diferem a perspectiva alem da norte-americana. O desenvolvimento terico
da Administrao Pblica americana reside no fato de que o seu nascimento foi
ocasionado pela dinmica da formao e transformao dos Estados durante os
quatro sculos que antecederam a Administrao Cientfica de Taylor, que teve,
consequentemente, as suas ideias aplicadas as operaes industriais nos Estados
Unidos. Esse fato nos permite fazer uma interligao com a estrutura da Administrao Pblica que seguiu os mesmos preceitos de organizao e funcionamento.

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A histria da Administrao Pblica americana encontra identidade com os


estudos de Woodrow Wilson. Ele nasceu em 1856, no estado da Virgnia e era
filho de um pastor protestante em Augusta, no Estado da Gergia.
Woodrow passou a sua juventude em meio guerra civil norte-americana
e sabia como ningum as consequncias geradas por ela. Ao se formar em
Princeton (na poca College of New Jersey) e ainda na Escola de Direito da
Universidade da Virgnia, Woodrow obteve o diploma de doutorado na Universidade John Hopkins e decidiu seguir a carreira acadmica. A sua ascenso
foi rpida como jovem professor conservador de cincia poltica e se tornou
reitor da Universidade de Princeton em 1902.
O interesse de Woodrow foi canalizado para a vida pblica, que, aps
vencer as eleies para o governo de Nova Jersey em 1910, foi indicado para
assumir o cargo de presidente na conveno democrata de 1912. Wilson venceu
a campanha com um programa denominado Nova Liberdade, que destacava,
sobretudo, o individualismo e os direitos dos estados. Wilson enxergava a si
mesmo como um representante legtimo do interesse do povo e aprovou importantes leis no Congresso americano.
No ano de 1887 Woodrow Wilson j defendia a ideia de
introduzir a Administrao Cientfica no governo. Os administradores pblicos na viso de Woodrow deveriam
em primeiro lugar, fazer corretamente e com sucesso
as suas funes, e em segundou lugar, eles deveriam
fazer as suas tarefas com a mxima eficincia e menores
gastos possveis de dinheiro e energia (PROCOPIUK,
2013, p. 15).

A certa altura do seu cargo pblico, Woodrow reconheceu que no era


possvel encontrar um modelo de gesto pblica eficiente nos Estados Unidos. Passou ento a defender a ideia de que os administradores pblicos
americanos deveriam olhar para exemplos vindos de outras partes do mundo,
especialmente o modelo de gesto europeia que tinha o foco no camaralismo
alemo.
As ideias de Woodrow renderam frutos e deu incio aos estudos das cincias
camaralsticas, que se tornou uma disciplina administrativa cientfica utilizada
para capacitar gestores, tanto em termos de ao quanto na forma, do governo
a administrar o patrimnio estatal, relata Procopiuk (2013).

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ADMINISTRAO PBLICA

Questes para reflexo


De acordo com os estudos realizados at agora, pense em como seria
a Administrao Pblica brasileira, se tivesse seguido o modelo do
camaralismo europeu.

2.5 Administrao Pblica no Brasil


Quando Vargas foi deposto em outubro de 1945, a ausncia do autoritarismo
retirou o respaldo necessrio ao avano das reformas fazendo com que o DASP
perdesse parte de suas atribuies, enquanto as prticas clientelistas ganhavam
fora. A reforma estava incompleta, e havia foras diversas atuando para que ela
no se concretizasse: de um lado, os que apoiavam as prticas patrimonialistas
e clientelistas, e, de outro, os que alegavam ser o formalismo burocrtico incompatvel com as necessidades do pas. Segundo Brasil (1995, p. 19):
Tendo em vista as inadequaes do modelo. A administrao burocrtica implantada a partir dos anos 1930
sofreu sucessivas tentativas de reformas. No obstante,
as experincias se caracterizam, em alguns casos, pela
nfase na extino criao de rgos e em outros pela
constituio de estruturas paralelas, visando alterar a
rigidez burocrtica.

A presso por reformas surgiu com o fim do Estado Novo (1945), acentuan
do-se a partir da dcada de 1950. Mesmo retornando ao governo em 19501954, Vargas agora tinha seus poderes limitados pela Constituio de 1946. Em
1952, no segundo Governo Vargas, elaborou-se um projeto de redistribuio
dos rgos da administrao federal, apenas.
Em 1956, criou-se a Comisso de Simplificao Burocrtica (COSB), com
os seguintes objetivos: encontrar meios de descentralizao dos servios; definir formas de delegao de competncia; fixar responsabilidade; e aprimorar
a prestao de contas das autoridades. Ainda em 1956, criou-se A Comisso
De Estudos Administrativos (CEPA), que tinha por finalidade assessorar o
Congresso Nacional em assuntos ligados reforma administrativa.
O plano de metas tinha dezenas de objetivos, e quatro setores-chave: energia,
transporte, indstria pesada e alimentao. Esse plano, segundo Costa (2008),

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Propugnava a industrializao acelerada, apoiada na


associao entre capitais nacionais e estrangeiros, com
nfase na indstria de bens durveis, dando prioridade
indstria automobilstica e ao transporte rodovirio. Seu
lema era a realizao de 50 anos em cinco e a meta
smbolo era a construo da nova capital do pas, Braslia
(Mendona, 1990). Era uma fase de grande euforia e de
afirmao nacionalista.


Para a implantao do plano de metas, Juscelino Kubitschek instituiu o
Conselho de Desenvolvimento, que atuava atravs de grupos de executivos.
A opo por criar estruturas paralelas foi uma estratgia para evitar confronto
com a burocracia pblica, que, por ser rgida e inflexvel, era totalmente inadequada realizao do plano de metas. Paludo (2012) deixa claro que embora
existam vrias iniciativas anteriores, e outras no perodo militar posterior, o
Estado desenvolvimentista ou a administrao para o desenvolvimento tm
como marca o Governo JK.
A expanso da Administrao indireta ganha fora no final da dcada de
1950 e na de 1960, originando o problema da dicotomia: a Administrao
direta (burocrtica, formal e defasada) e a Administrao indireta (tecnocrtica
moderna): a primeira mais rgida e a segunda mais flexvel. Segundo Lima Junior
(1998), constituram-se assim ilhas de excelncia no setor pblico voltadas
para a administrao do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o ncleo
central da Administrao.
Paludo (2012, p. 87) refere que os entraves existentes na Administrao direta
fizeram com que Juscelino Kubitschek e seus sucessores criassem estruturas
paralelas e/ou novas entidades mais flexveis na Administrao indireta para
a implementao de seus planos (regra geral, econmicos), surgindo assim a
dicotomia entre as duas administraes.
Economicamente, o Brasil continuava a crescer e a se desenvolver. Em 1963
foram constitudos grupos encarregados de elaborar um projeto de reforma
geral da Administrao Pblica Federal. Nesse ano, o presidente Joo Goulart nomeou o deputado Amaral Peixoto como ministro extraordinrio, para
coordenar grupos de estudos, com a finalidade de apresentar um projeto de
reforma administrativa: quatro projetos foram apresentados. Essa reforma visava
a descentralizao administrativa e delegao de competncia, no entanto,
ela s viria a ocorrer com o Governo Militar, em 1967.

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A comisso Amaral Peixoto reunia o que havia de melhor na inteligncia


nacional, embora cada membro fosse portador de uma viso distinta sobre o
tema, tendo em Hlio Beltro um forte defensor da descentralizao (GAETANI, 2003).
Ateno: o fato mais marcante nas alteraes promovidas pelo DL
n 200/1967 foi a descentralizao para a Administrao indireta.
Costa (2008) relata a importncia do DL no 200/1967 que se constituiu em
uma espcie de lei orgnica da Administrao Pblica fixando os seus princpios, estabelecendo os principais conceitos, balizando a estruturas administrativas e determinando providncias. O DL no 200/1967 se apoiava numa doutrina
consistente e seu principal objetivo era definir preceitos claros de organizao
e o funcionamento da mquina pblica administrativa.
As diretrizes do DL n 200/1967, em primeiro lugar, prescreviam que a Administrao Pblica deveria ser conduzida pelos princpios do planejamento, da
coordenao, da descentralizao, da delegao de competncia e do controle.
Em segundo lugar, estabeleciam claramente a distino entre a Administrao direta: os Ministrios e os demais rgos diretamente subordinados ao
Presidente da Repblica. Distinguiam tambm a administrao indireta, composta pelos rgos descentralizados: sociedades de economia mista, autarquias,
fundaes e empresas pblicas.
Em terceiro, determinavam a estrutura do Poder Executivo Federal, indicando os rgos de assistncia imediata do Presidente da Repblica e distribuindo os Ministrios entre os setores poltico, econmico, social, militar e de
planejamento, alm de obviamente apontar os rgos essenciais comuns aos
diversos ministrios.
Em quarto se encarregavam de delinear os sistemas de atividades relacionadas ao oramento, estatsticas, atividades de administrao financeira,
contabilidade e auditoria de servios gerais.
Em quinto, definiam as bases que estruturavam o controle externo e interno.
Em sexto, indicavam as principais diretrizes para um novo plano de classificao e administrao de cargos. E finalmente, instituram normas de aquisio
e contratao de bens e servios pblicos.
As fundaes eram ligadas aos servios sociais e cientficos, enquanto as
empresas de economia mista viabilizavam o grande projeto de industrializao,
iniciado nos anos 1940, com a criao da Companhia Siderrgica Nacional, e
fortalecido nos anos 1950, com a criao da Petrobras, Telebrs e BNDES. Segundo

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Luciano Martins (1997), os governos militares perderam o controle da expanso


do setor paraestatal semi-independente: 60% das empresas pblicas, fundaes,
autarquias e empresas estatais existentes foram criadas entre 1966 e 1976.
Politicamente, a Constituio de 1967 trouxe a reforma tributria, concentrando os recursos na Unio e deixando os Estados e Municpios com poucos
recursos e dependentes de transferncias voluntrias da Unio.
O planejamento ganha fora nos governos militares, e a secretaria de planejamento Seplan passa a ser a agncia central, responsvel tambm pelo
sistema de contabilidade e auditoria interna. A Seplan tinha unidades de atuao junto aos Ministrios, autarquias e fundaes pblicas, e um departamento
especfico para o controle das estatais.
No regime militar, percebe-se uma dupla caracterstica: uma forte centralizao poltica de poder e de recursos no nvel federal, e uma descentralizao
no nvel administrativo, atravs da Administrao indireta (Descentralizao
funcional). A administrao indireta era mais gil e podia contratar diretamente
quadros de pessoal sob o regime da CLT.
Para a implantao do plano de metas, Juscelino Kubitschek instituiu o
Conselho de Desenvolvimento, que atuava atravs de grupos de executivos.
A opo por criar estruturas paralelas foi uma estratgia para evitar confronto
com a burocracia pblica, que, por ser rgida e inflexvel, era totalmente inadequada realizao do plano de metas.
A expanso da Administrao indireta ganha fora no final da dcada de
1950 e na de 1960, originando o problema da dicotomia: a Administrao
direta (burocrtica, formal e defasada) e a Administrao indireta (tecnocrtica,
moderna): a primeira mais rgida e a segunda mais flexvel. Segundo Lima Jnior
(1998), constituram-se assim ilhas de excelncia no setor pblico voltadas
para a administrao do desenvolvimento, enquanto se deteriorava o ncleo
central da Administrao.
Paludo (2012) observa que os entraves existentes na Administrao direta
fizeram com que Juscelino Kubitschek e seus sucessores criassem estruturas
paralelas e/ou novas entidades mais flexveis na Administrao indireta para
a implementao de seus planos (regra geral, econmicos), surgindo assim a
dicotomia entre as duas administraes.
Economicamente, o Brasil continuava a crescer e a se desenvolver. Em 1963
foram constitudos grupos encarregados de elaborar um projeto de reforma
geral da Administrao Pblica Federal. Nesse ano, o presidente Joo Gou-

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lart nomeou o deputado Amaral Peixoto como ministro extraordinrio, para


coordenar grupos de estudos, com a finalidade de apresentar um projeto de
reforma administrativa: quatro projetos foram apresentados. Essa reforma visava
descentralizao administrativa e delegao de competncia, no entanto,
ela s viria a ocorrer com o Governo Militar, em 1967.
A comisso Amaral Peixoto reunia o que havia de melhor na inteligncia
nacional, embora cada membro fosse portador de uma viso distinta sobre o
tema, tendo em Hlio Beltro um forte defensor da descentralizao (GAETANI, 2003, p. 25).
Com os militares novamente no poder a partir de 1964, incrementou-se o
centralismo poltico e ampliaram-se as aes intervencionistas do Estado, mediante a expanso da Administrao indireta operada atravs do Decreto-lei n
200/1967. Esse Decreto-lei n 200 trouxe profundas alteraes na organizao
e no funcionamento do Estado Administrativo, com vistas a tornar a Administrao mais eficiente e eficaz.
O texto do Decreto-lei n 200/1967 foi elaborado a partir dos estudos da
Cosb, do Cepa, e, principalmente, dos estudos e projetos da comisso Amaral
Peixoto, que, alm de apresentar o diagnstico completo da Administrao
Pblica brasileira, indicaram duas questes-chave a ser solucionadas: a centralizao excessiva da Administrao na Presidncia da Repblica e a ausncia
de coordenao nas aes de governo
Agrupamos as alteraes promovidas pelo DL n 200/1967 em quatro blocos:
Referente aos princpios: institui-se os princpios do planejamento, descentralizao, delegao de autoridade, coordenao e controle;
Referente estrutura da Administrao Pblica: expandiu as empresas
pblicas, as sociedades de economia mista, as fundaes pblicas e as
autarquias (a Administrao indireta como um todo); e reorganizou a
Administrao direta em 16 ministrios (Justia, Fazenda, Planejamento,
Educao e Cultura, Sade, Interior, Relaes Exteriores, Agricultura e
Comrcio, Minas e Energia, Transportes, Trabalho e Previdncia Social,
Comunicao, Exrcito, Marinha e Aeronutica);
Referente aos aspectos administrativos internos: estabeleceu regras para
a aquisio direta de bens e servios, ou mediante contratao;

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Administrao Pblica e seus aspectos conceituais

Referente aos recursos humanos: fortaleceu e expandiu o sistema de mrito, e


estabeleceu diretrizes para a elaborao de plano de classificao de cargos.
Percebe-se que o fato mais marcante nas alteraes promovidas pelo DL n
200/1967 foi a descentralizao para a Administrao indireta.
Paludo (2012) fala que, no perodo militar, a Seplan passa a ser a agncia
central, a Semor a agncia destinada s reformas; e o DASP limitava-se a atuar
na rea de RH.
No regime militar, percebe-se uma dupla caracterstica: uma forte centralizao poltica de poder e de recursos no nvel federal, e uma descentralizao
no nvel administrativo, atravs da Administrao indireta (Descentralizao
funcional). A administrao indireta era mais gil e podia contratar diretamente
quadros de pessoal sob o regime da CLT.

Fique ligado!
Ao findarmos o estudo desta unidade podemos observar que a Administrao Pblica passou por vrias fases at chegar ao modelo atual. A
concepo moderna de gesto dos bens pblicos envolve sobremaneira
o emprego do processo administrativo e de tcnicas de gesto para o
alcance os objetivos desejados. A Administrao Pblica contempornea
apresenta o intuito de transformar as intenes em atitudes concretas,
que sejam capazes de mobilizar esforos organizacionais na busca de
um determinado fim.
A ferramenta utilizada para atender a essa finalidade um criterioso,
planejamento das aes do governo que visa harmonizar e direcionar os
esforos organizacionais em prol do bem coletivo. A adoo de tcnicas
de gesto visa promover a organizao das tarefas e atividades bem como
estabelecer um eficiente sistema de acompanhamento que permitir a
melhores resultados das aes empregadas.

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ADMINISTRAO PBLICA

Para concluir o estudo da unidade


No decorrer dos estudos desta unidade podemos constatar que a Administrao Pblica nasceu por meio do vis que deu origem administrao geral. Verificamos ainda que os fatos histricos mostram que desde
os primrdios dos tempos sempre existiam iniciativas que mobilizaram
a sociedade antiga com o intuito de proporcionar sustentabilidade s
sociedade daquele perodo.
Na concepo moderna a Administrao Pblica no se restringe aos
conceitos de eficincia e eficcia e se depara com as questes que envolvem os princpios constitucionais da legalidade, legitimidade e ainda
incorpora em seu mbito outros valores que transcendem os padres
restritivos do tradicional ambiente de negcios empresariais.
O texto abordado faz ainda referncias s profundas mudanas sociais
e destaca a necessidade de se atotar medidas que tragam reflexos positivos,
na Administrao Pblica brasileira. Para atender ao contexto de mudana
a Administrao Pblica contempornea tem empregado vultosos esforos
para buscar o alcance dos nveis de eficincia desejado e a eficcia nas
aes governamentais.

Atividades de aprendizagem da unidade


1. A administrao ganhou significativa importncia na atualidade e est
presente no cotidiano pessoal, profissional e empresarial, portanto,
explique o que administrao e qual a sua importncia para a gesto
pblica.
2. Considerando que a administrao sempre esteve presente durante
o desenvolvimento da vida coletiva da humanidade, destaque os
principais pontos das primeiras organizaes e as respectivas aes
de que visavam beneficiar a vida coletiva.

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3. O Camaralismo foi um movimento que surgiu na Administrao Pblica


da Europa no sculo XVI. Explique em sntese em que consistiu esse
movimento.
4. O modelo da Administrao Pblica nos Estados Unidos serviu de
base para influenciar a gesto pblica ao redor do mundo. Portanto,
aponte as bases iniciais do modelo americano de gesto pblica.
5. A histria da Administrao Pblica americana encontra identidade
com os estudos de Woodrow Wilson. Fale sobre a contribuio dele
para o contexto da Administrao Pblica.

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ADMINISTRAO PBLICA

Referncias
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para educao escolar no Brasil, 2012. 148 p. Dissertao (Mestrado em Educao)
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Reforma do aparelho do Estado. Braslia, 1995, p. 19.
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de Motivos no 37, de 18 de agosto de 2000. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/codigos/codi_conduta/cod_conduta.htm >. Acesso em: 12 maio 2014.
COMISSO DE DIREITOS HUMANOS DE PASSO FUNDO (CDHPF). Instrumentos
Internacionais de Direitos Humanos. Compilado e organizado por Paulo Csar Carbonari e
Valdeci Both. Passo Fundo: CDHPF. Editora Berthier, 2006.
COSTA, Frederico Lustosa. Brasil: 200 anos de Estado; 200 anos de Administrao Pblica;
200 anos de reformas. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rap/v42n5/a03v42n5>.
Acesso em: 10 jun. 2014.
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao geral e pblica. 3. ed. Rio de Janeiro: Campus,
2012.
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao: teoria, processo e prtica. 4. ed. Rio de Janeiro:
Elsevier, 2007.
DRUCKER, Peter. Prtica da administrao de empresas. So Paulo: Pioneira, 2003.
FORACCHI, Maralice Menecarini; MARTINS, Jose de Souza. Sociologia e sociedade:
leituras de introduo sociologia. Rio de Janeiro: LTC, 1985.
FREIRE, Elias et al. tica na administraao pblica: teoria e questes. Rio de Janeiro:
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FORTI, Valria. Direitos humanos e servio social: notas para o debate, 2005. Disponvel
em: <http://www.funorte.com.br/files/servico-social/31.pdf>. Acesso em: 10 jun. 2014.
GAETANI, Francisco. O recorrente apelo das reformas gerenciais: uma breve comparao.
Revista do Servio Pblico, Braslia, v. 54, n. 4, p. 31-42, out./dez. 2003. Disponvel em:
<http://www.enap.gov.br/index.php?option=com_docman&task=doc_view&gid=2617>.
Acesso em: 10 jun. 2014.
GRANJEIRO, J. Wilson.Administrao Pblica.12. ed. Braslia: Westcon, 2006.
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LIMA JNIOR, Olavo Brasil. No temos medo de cara feia. Rev. Brasileira de Sociologia,
So Paulo, v. 14, n. 40, jun. 1999. Disponvel em: <http://www.scielo.br/scielo.
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MARTINS, Estevo de Rezende. tica e Relaes Internacionais: elementos de uma agenda
poltico- cultural. 2001. Disponvel em: <http://www.scielo.br/pdf/rbpi/v44n2/a01v44n2.
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Unidade 2

A formao
e o desenvolvimento
do Estado brasileiro
Rinaldo Jos Barbosa Lima

Objetivos de aprendizagem: A Administrao Pblica vem passando


por profundas modificaes e tem procurado se modernizar para poder
acompanhar os novos tempos. Ao estudar a unidade, o aluno entrar
em contato com o processo evolutivo que culminou com a modernizao da Administrao Pblica brasileira.
Espera-se que ao final dos estudos o aluno possa:
Conhecer os principais aspectos histricos que contriburam para
formao e desenvolvimento do Estado brasileiro.
Identificar os fundamentos da Administrao Pblica gerencial.
Entender os aspectos que envolvem a governana no setor pblico.
Compreender a filosofia que direciona as aes na nova gesto pblica.
Identificar os princpios constitucionais que regem a atual gesto
pblica brasileira.
Entender a forma de organizao da Administrao Pblica.

Seo 1:

As primeiras medidas tomadas


por Dom Joo
O estudo da primeira seo se encarrega de trazer
informaes sobre a vinda da corte portuguesa ao
Brasil e as primeiras medidas tomadas por Dom Joo
para organizar o Estado. Atravs dos relatos histricos

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o leitor poder traar um panorama e tirar concluses


sobre o processo de formao do Estado brasileiro.
A seo tambm aborda de forma clara e objetiva os
dois primeiros modelos de gesto adotados para administrar o Brasil: modelo patrimonialista e burocrtico.
O maior enfoque dado ao sistema burocrtico por
se encontrar em fase de transio e conviver de forma
ambgua a complementar a nova proposta de gesto
governamental.
Seo 2:

Modernizao da Administrao Pblica:


realidade e desafios
Percebem-se atualmente as profundas transformaes que vm ocorrendo na Administrao Pblica
brasileira e vm ocasionando a quebra de paradigmas
nunca antes imaginados nos seus diversos mbitos:
municipais, estaduais nacionais e globais.
Diante da complexidade das mudanas que ocorrem
no mundo contemporneo, a Administrao Pblica
sofre a cada dia maior presso e questionamento por
parte da sociedade que exige maior preparo profissional do gestor pblico e os remete reviso das
tradicionais estruturas e prticas administrativas. A
seo se encarrega ainda de trazer informaes sobre
a Administrao Pblica gerencial e as concepes de
governana que norteiam as aes da Administrao
Pblica contempornea.

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A f o r m a o e o d e s e n v o l v i m e n t o d o E s t a d o b r a s i l e i r o 51

Introduo ao estudo
Vamos comear o estudo desta unidade fazendo uma anlise de alguns fatos
importantes, para poder entender os pilares que fundamentaram a formao
do Estado brasileiro. Quando Napoleo Bonaparte, no sculo XIX, tornou-se o
soberano do imprio francs, o grande objetivo napolenico era se apoderar
de toda a Europa.
Para alcanar o seu ambicioso plano, Napoleo devassou os exrcitos de
diversos pases, porm, encontrou um foco de resistncia quando se deparou
com as foras militares e navais da Inglaterra. Na tentativa de sobrepuj-los,
Napoleo decretou o bloqueio continental que, em sntese, consistia na determinao que vetava os pases da Europa de negociar com a Inglaterra, levando-a
ao isolamento econmico.

Seo 1

As primeiras medidas tomadas


por Dom Joo

Iniciaremos os estudos da unidade considerando o contexto histrico, por


qual passava Portugal no sculo XIX, que naquele momento histrico era governado por um potencial candidato coroa, o famoso Dom Joo, herdeiro da
coroa portuguesa. Tambm importante considerar o fato de que Portugal e
Inglaterra eram antigos parceiros comerciais e polticos, o que colocava Dom
Joo em uma situao de grande desconforto frente aos avanos franceses
personificada na figura de Napoleo Bonaparte cujo interesse consistia em
apoderar-se de toda a Europa.
Na tentativa de cumprir com os seus propsitos expansionistas Napoleo e
seu exrcito invadem Portugal. Depois desse fato, o que se registrou na poca
foi uma implacvel ocupao francesa em terras portuguesas, junto com os
esforos de guerra para expulsar os invasores de Portugal, o que, consequentemente, deixou o pas lusitano devastado e economicamente empobrecido.
A produo que era centrada no campo foi arrasada e abandonada, os portos
e o comrcio tambm no saram ilesos e sofreram um duro golpe.
A sada encontrada, junto com os ingleses, foi a factvel transferncia da
corte portuguesa para o Brasil, sob a escolta da fora naval inglesa, Dom Joo
e sua comitiva composta por parte significativa da nobreza portuguesa que o

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ADMINISTRAO PBLICA

rodeava diuturnamente, mudaram-se para o pas do pau-brasil. De acordo com


os estudiosos, a comitiva que acompanhava o monarca girava em torno de 5
a 10 mil pessoas.
Ao chegarem ao Brasil, tanto o rei Dom Joo quanto seus nobres se instalaram em palacetes e nas casas de ricos comerciantes e fidalgos, desalojando-os
e causando certo desconforto entre os que aqui viviam. A chegada da comitiva
portuguesa em 1808 na cidade do Rio de Janeiro foi um marco sem precedente
para a construo do Estado nacional e deixaram marcas indelveis na Administrao Pblica brasileira. Aps a chegada da famlia real, Dom Joo tomou
algumas decises importantes que deram uma injeo de nimo dormente
economia brasileira.

1.1 Medidas administrativas tomadas por Dom Joo


Ao analisarmos mais de perto o desenvolvimento histrico brasileiro podemos verificar que, quando se deu a instalao da corte portuguesa no Brasil, na
cidade do Rio de Janeiro, ela acabou por se tornar a clebre sede do imprio
portugus, o que levou o monarca Dom Joo a ser o responsvel por organizar
toda a Administrao Pblica brasileira.
O processo de organizao desencadeado por Dom Joo levou criao
de trs importantes ministrios: (1) Ministrio da Guerra e Estrangeiros, (2)
Ministrio da Marinha, (3) Ministrio da Fazenda e do Interior. Observa-se que
durante esse perodo instalaram-se, tambm, os servios de auxlio e apoio ao
desenvolvimento das funes de governo, entre os quais se destacam, o Banco
do Brasil, a Casa da Moeda, a Junta Geral do Comrcio e a Casa da Suplicao
(Supremo Tribunal).
Durante o perodo que o rei Dom Joo governou, o Brasil chegou a criar
vrios cargos pblicos e uma grade quantidade de honrarias para servir como
compensao aos sditos que no mediram esforos para acompanh-lo no
seu novo reinado em solo brasileiro. Percebe-se tambm, que durante o reinado
de Dom Joo importantes organismos e instituies foram criados como, por
exemplo: a Academia de Marinha, a de Fortificaes e Artilharia e o Arquivo
Militar, a Biblioteca Nacional, o Jardim Botnico, a Acadmica de Belas Artes
e outras importantes instituies.
Convm lembrar que, aps um longo perodo de reinado em terras brasileiras, o monarca Dom Joo retorna a Portugal em 1821. Para administrar o
Brasil ele deixou no comando o prncipe regente chamado Dom Pedro I, que,

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A f o r m a o e o d e s e n v o l v i m e n t o d o E s t a d o b r a s i l e i r o 53

no dia 7 de setembro de 1822, tomou a deciso que afetaria o rumo da nao


brasileira e proclamou a to esperada Independncia do Brasil.
Outro marco importante daquele perodo se refere ao fato de que em 1824
o Brasil ganhou o seu primeiro conjunto de lei denominada de Constituio
Federal. A Constituio recm-nascida estabeleceu quatro poderes para ajudar
a conduzir o pas: o poder Legislativo, o poder Judicirio, o poder Executivo e
o poder Moderador, este ltimo com poder total sobre os demais.
Bresser-Pereira (2001 apud PALUDO, 2012, p. 78) observa que, nesse
perodo o [...] Brasil era um estado oligrquico dominado por uma elite de
senhores de terra. Este grupo era tambm, conhecido como a burguesia rural
formada por polticos patrimonialistas. A caracterstica marcante deste grupo
de pessoas que eram eles que mais se beneficiavam da Administrao Pblica
da poca do Brasil colonial.
Costa (2008, p. 5-7) afirma que no sculo XIX [...] havia na colnia brasileira a uma, complexa e ramificada administrao... que no obedecia a critrios
uniformes [...] e se tornara um caos legislativo. Essa administrao colonial
abrangia quatro nveis de poder: [...] as instituies de administrao local,
administrao regional, a administrao central e a metropolitanas. Quanto
ao modelo de administrao utilizado no Brasil colnia, tnhamos o mesmo
patrimonialismo que vigorou nos Estados Unidos at a segunda metade do
sculo XIX.
Bresser-Pereira (2001 apud PALUDO, 2012) refere que, nesse perodo, o
Brasil era marcadamente um Estado oligrquico controlado por um lado pela
elite de proprietrios de terra (burguesia rural) e pelo outro por polticos patrimonialistas que lutavam para defender os seus prprios interesses. Faoro (2001)
explica que naquele determinado momento o poder poltico do Estado estava
essencialmente concentrado em um estamento (grupos sociais) aristocrtico e
burocrtico formado por juristas, pessoas que sabiam ler e escrever (letrados)
e por grupos de militares que usavam o Estado para obterem a sua principal
fonte de receita. Verifica-se que nesse perodo histrico a funo essencial do
Estado era garantir os cobiados empregos pblicos para a emergente classe
mdia, ligada aos senhores rurais.
Voc pode estar se perguntando: quem detinha o poder no Brasil? Em primeiro plano, o poder vinha da burguesia rural e os polticos patrimonialistas e
no segundo plano dos estamentos: juristas e militares.

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ADMINISTRAO PBLICA

O fim da monarquia no Brasil acontece aps sucessivas crises e ruidosas


revoltas. O trmino do perodo marcado pela ascenso do ento Marechal
Deodoro da Fonseca, que assume o comando por meio de golpe deflagrado
pelos militares, e declara a proclamao da Repblica Federativa do Brasil em
1889. J no ano de 1891 o Brasil concebe a sua segunda Constituio Federal.
O grande feito dessa nova Constituio que reduz os poderes para um
total de trs, da mesma forma como est estruturado nos dias atuais: Judicirio,
Executivo e o Legislativo. Nesse mesmo perodo institudo o Tribunal de Contas da Unio (TCU) criado por iniciativa do ministro da Fazenda Rui Barbosa,
cuja finalidade era apreciar e julgar as contas dos gestores pblicos e outros
responsveis pelo dinheiro, bens e valores pblicos.
No perodo que sucede a proclamao da Repblica que compreende
os anos de 1889 a 1930 quando se inicia a era de Getlio Vargas, o Estado
Brasileiro at ento no havia tido uma Administrao Pblica organizada. Ao
fazermos uma breve anlise desse perodo, se percebe que a ao estatal sofria
forte domnio do sistema coronelista que, por sua vez, trabalhava para atender
aos crescentes interesses da burguesia rural em detrimento aos interesses do
Estado e benefcios da coletividade. Paludo (2012) destaca que nesse perodo as
polticas sociais eram inexistentes e a populao era deixada em segundo plano.
Algumas funes governamentais como os cuidados com a sade foram
sendo assumidas pelas organizaes religiosas, como o caso das Santas Casas
de Misericrdia que se proliferam durante os anos de abandono por parte do
Estado.
Portanto, podemos verificar que a Administrao Pblica deve as suas diretrizes de trabalho voltadas a atender as classes dominantes, que de formas
diferentes assumiram o poder para defender aos seus interesses pessoais em
detrimento do bem-estar coletivo.
A mudana de governo provocou significativas mudanas e encontrou escopo na Constituio Federal de 1891, onde se abriu a perspectiva de descentralizar a poltica, e proporcionar maiores poderes e autonomia aos governadores
locais e, consequentemente, s oligarquias locais.
No entanto convm salientar que nesse perodo vigorava a poltica do caf
com leite. A caracterstica desse perodo foi marcada pelo acordo entre os
paulistas (influentes produtores de caf) e os mineiros (poderosos produtores
de gado/leite).

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Os governadores locais passaram a ter mais poderes perante a Unio.


Porm, em muitas regies, a figura tradicionalista do coronel transmitia mais
poder e autoridade do que a figura dos prprios governadores. Associadas a
esta questo estavam a transitoriedade e a instabilidade polticas vividas pelos
governadores que acabam por contribuir para o reforo do poder dos coronis,
complementa Paludo (2012).
Nos primrdios do sculo XX os moradores dos centros urbanos que concentravam um contingente populacional muito grande, como Salvador, Rio
de Janeiro, So Paulo e Porto Alegre, foram os primeiros a reivindicarem por
mudanas e a clamar por reformas.
Esse movimento ganhou mais fora e consistncia com a adeso da burguesia comercial que obteve o seu enriquecimento por meio do desenvolvimento
das cidades e do crescimento da pulao urbana. Com a expanso dos negcios
eles j no podiam mais ser administrados somente pelas famlias e os proprietrios necessitam de um modelo de administrao mais profissional. Outo fato
importante se refere ao surgimento das primeiras indstrias bsicas, o que ir
se constituir em uma nova classe de ricos emergentes: a burguesia industrial.
Nos anos 1920 havia uma forte presso de diversos grupos sociais para realizarem reformas administrativas no aparelho do Estado: as grandes empresas,
as reivindicaes sociais, a necessidade de combate ao nepotismo e corrupo
associada necessidade de reorganizar a gesto pblica para alcanar o desenvolvimento da nao almejada constituram fora extra de presso sob o Estado.
A insatisfao tambm era crescente entre o grupo de militares e havia
uma diviso em relao s decises administrativas e polticas adotadas para
governar o pas. A crise foi potencializada pela quebra do acordo da poltica
do caf com leite, impulsionada com a eleio consecutiva do paulista Jlio
Prestes que substituiria o governo de Washington Lus. Esse fato constituiu um
estopim para agravar ainda mais a situao que se tornou incontrolvel.
Tamanho descontentamento provocou a aliana militar nos anos 1930 que
possibilitou a ascenso de Getlio Vargas que assumiu o governo pelos 15
anos seguintes. Esse perodo ir marcar acentuadamente a sociedade brasileira
e ser transformador para o Estado Brasileiro, pois sero introduzidos novos
modelos de gesto na tentativa de dar maior dinamismo ao desenvolvimento
do Brasil.

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ADMINISTRAO PBLICA

1.2 Modelos de Administrao Pblica brasileira


Durante o desenvolvimento da Administrao Pblica brasileira admissvel
destacar trs diferentes modelos de gesto pblica: patrimonialista, burocrtica
e a mais atual, a administrao gerencial. A seguir passaremos a conhecer
melhor as principais caractersticas que marcaram o antigo sistema de gesto
do Estado brasileiro.

1.2.1 Modelo patrimonialista


Observa-se que o sistema patrimonialista foi o primeiro modelo de gesto
adotado pelo Estado brasileiro. A caracterstica marcante desse modelo que,
nele no h a clara distino entre a administrao dos bens pblicos e dos
bens particulares. Por isso, deriva da o termo patrimonialista.
O sistema de gesto predominante na incipiente Administrao Pblica era
o sistema patrimonialista que, por sua vez, baseava as suas aes no fato de
que todos os bens dentro dos limites do reino brasileiro era de propriedade do
soberano, o qual podia utilizar os bens sem qualquer consulta ou prestao de
contas sociedade. Paludo (2012, p. 52) explica que a palavra patimonialismo
significa a relutncia ou a incapacidade dos governantes de distinguir entre o
recursos pblicos e os bens privados.
No sistema patrimolialista o patrimnio do estado funciona como uma extenso do poder do soberano e os seus
auxiliares. Servidores, possuem status de nobreza real. Os
cargos so considerados prebendas. A res pblica no
diferenciada das res principis. Em consequncia, temos a
currupo e o nepotismo que so em sintese caracteriticas
ineretes a esse tipo de administrao. No momento em
que ocapitalismo e a democracia se tormam dominantem
o mercado e a sociedade civil passam a se distinguir do
Estado. No atual momento histrico, a administrao
patromonialista torna-se uma excrescencia inaceitvel
(CHIAVENATO, 2012, p. 110).

No modelo patrimonialista no h a possibilidade de organizao de carreira, pois os melhores cargos so destinados a atender aos grupos que rodeiam
o poder. A diviso de trabalho tambm era algo que no podia ser realizado
de forma eficiente, pois as pessoas no desejam ter responsabilidade e s se
interessavam pelo poder conferido ao cargo, e pelo valor financeiro recebido
ao final de determinado perodo.

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Os cargos eram nomeados livremente e o rei tinha os seus prprios


critrios pessoais para estabelecer as nomeaes dos cargos, e geralmente
acabava direcionando-os a amigos mais prximos e aos parentes mais chegados. Ao fazer isso, o soberano tambm concedia uma parte do poder as
pessoas de sua maior confiana de acordo com os seus prprios critrios
de justia.
O modelo de gesto pblica patrimonialista foi a primeira forma de gesto
adotada pela Administrao Pblica brasileira e a sua principal caracterstica era
que no havia a separao entre a administrao dos bens pblicos e privados.
Dessa forma, todos os bens que havia dentro do limites do reinado poderiam
ser alvo de desejo e utilizao por parte do rei, o qual poderia utiliz-los sem
prestar satisfao nenhuma sociedade.
No modelo patrimonialista ocorria livremente a prtica de troca de favores
onde o objeto da barganha eram os cargos pblicos, especialmente articulado
entre os grupos de interesses econmicos ou polticos.
Na prtica o pensamento predominante era que a pessoas que possuam
um cargo pblico considerava-o como um valor inestimvel e hereditrio, pois
poderia passar de gerao em gerao. Os ocupantes do cargo recebiam o
mesmo status e prestgio que aqueles reservados nobreza.
Nesse modelo de gesto o soberano era tratado como um ser divino,
fazia julgamento dos princpios da moral e da conduta de seus sditos. O
rei tambm estava acima da lei e ningum poderia puni-lo ou repreend-lo. O Estado era utilizado como se fosse de propriedade do monarca e o
aparato administrativo do Estado trabalhava a servio do seu desejo e poder.
Em meio a toda essa situao reinavam a corrupo e o nepotismo, e falta
de controle dos recursos pblicos foi o grande marco da administrao
patrimonialista.
Nessa poca o Estado no era sensvel s necessidades coletivas e no se
preocupava em disponibilizar populao servios de utilidade pblica. As
demandas sociais eram relegadas a segundo ou terceiro plano. O estado se
limitava a trabalhar para um grupo de pessoas que defendiam seus prprios
interesses e a arrecadar altos impostos para financiar toda a estrutura ineficiente.
Verifica-se que naquele perodo, alm dos soberanos, os seus sditos detentores
de cargos pblicos tambm exibiam o mesmo comportamento arbitrrio e sem
afinidade com o bem coletivo.

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ADMINISTRAO PBLICA

A Administrao Pblica patrimonialista consistia, basicamente, em proporcionar a defesa contra os invasores, e a construo de fortes foi um dos marcos
desse perodo. Dessa forma, podemos resumir as principais caractersticas da
administrao patrimonialista:
a) Utilizao dos recursos e da propriedade pblica em benefcio privado;
b) Falta de interesse nas demandas sociais;
c) Elevado grau de corrupo e crescente nepotismo;
d) Decises tomadas de forma arbitrria e para benefcio de poucos;
e) Ausncia de carreiras na Administrao Pblica administrativas;
f) Estado desorganizado sem modelo de gesto eficiente.

1.2.2 A elite patrimonialista


A formao da elite brasileira era composta por renomados juristas que eram,
tambm, influentes magistrados e tinham a seu favor a grande capacidade de
gerenciar situaes conflitosas entre os grupos de interesse e predominantes na
sociedade brasileira. Esse controle dos grupos proporcionava certa estabilidade
e garantia a perpetuao do sistema vigente (PALUDO, 2012).
Esse perodo brasileiro ficou marcado pela falta de democracia evidenciada
nas fraudulentas eleies e acentuada pela distncia educacional e social entre
a elite predominante e a populao comum. Na concepo patrimonialista os
critrios de ocupao de cargos pblicos eram baseados em questes pessoais
e a preocupao com a eficincia da mquina estatal nas diversas esferas do
governo era considerada inexistente.
Sabe-se que os critrios estabelecidos para pertencer quela classe social
no obedecia a questes econmicas mas, sim, a posio social ocupada por
determinado indivduo ou famlia. As pessoas tinham que possuir status e
prestgio. No sistema patrimonialista as pessoas utilizavam sua parcela de poder
para se apropriar e usufruir das vantagens proporcionadas do Estado (PALUDO,
2012). Esses grupos tambm eram chamados de burocratas patrimonialistas,
pois suas rendas provinham eminentemente do Estado.
Uma importante contribuio foi dada por Santos (2006 apud PALUDO,
2012, p. 7) que explica que os grupos oligrquicos que dominavam o cenrio
poltico deixaram como marca o Estado intervencionista e regulatrio cujo

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foco era direcionado para o caf, que era o principal produto de exportao
daquele perodo.
A partir de 1894, o Brasil passa a experimentar uma crescente onda de
mudanas fundamentada na presena fsica e macia dos militares do Exrcito
Brasileiro que a essa altura j faziam parte das bases do poder. As mudanas
significativas que ocorreram nesse perodo esto destacadas na Figura 2.1.
Figura 2.1 Mudanas no cenrio poltico brasileiro

Descentralizao poltica
Os governadores locais assim como
as oligarquias locais aumentaram o
seu poder de influncia.

Poder perante a Unio


Os governadores locais passaram a
ter mais poderes perante as decises
tomadas no mbito nacional.

Populao urbana
O aumento da populao urbana faz fortalecer a
burguesia comercial que com o passar do tempo
no pode ser administrada somente pela famlia

e exige atuao profissional.


Fonte: Adaptado de Paludo (2012, p. 67).

1.3 As primeiras crises e as reformas do Estado


Paludo (2012) explica, que no perodo que compreende a proclamao da
repblica (1889) at o incio do governo de Getlio Vargas (1930), o Brasil no
teve a oportunidade de usufruir de uma Administrao Pblica organizada. Isso
fica evidente quando se analisa a ao estatal e percebe-se que sofria ao
contundente dos antigos coronis, que colocavam a estrutura estatal para atender aos interesses da burguesia rural em detrimento dos interesses do prprio
Estado e da carente sociedade brasileira.
Diante do cenrio esboado as mudanas urgiam em acontecer.
No entanto, sabido que as mudanas eram coibidas pelos grupos que
se apropriaram do poder. Mas, quando se aproxima o sculo XX, as ondas de
mudanas ganham novos contornos com o aparecimento de grandes empreen-

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dimentos que traziam consigo a cultura estrangeira e introduzem mudanas


culturais e comportamentais.
Dessa forma, abre-se um campo frtil e inevitvel s transformaes na
Administrao Pblica que j no encontrava identidade no sistema patrimonialista e muitas das suas caractersticas ficariam para trs.
Convm ressaltar que nos anos 1920, o Brasil presenciava o aparecimento
das primeiras indstrias nacionais bsicas. Nesse perodo surgiram ainda as
pioneiras organizaes de grande porte vindas do exterior. Verifica-se ainda
que as demandas sociais se tornaram mais constantes, somados a esse contexto
de intensa mudana, tem-se a necessidade de empregar medidas que visassem
combater a corrupo e o nepotismo instalado. Todos esses eventos fizeram
surgir uma nova classe social: a burguesia industrial (PALUDO, 2012).
A emergente burguesia industrial passou a pressionar os governos para realizarem reformas administrativas, pois quela altura dos acontecimentos havia
uma grande percepo de que era preciso melhorar o desempenho da gesto
pblica brasileira para que o Estado se tornasse mais leve e eficiente.
Outro marco importante o paulista Jlio Prestes (substituiu Washington
Lus) no comando do pas, o que fez aumentar a insatisfao que crescia entre
os militares quanto conduo administrativa do pas. A substituio de governo promoveu a quebra da poltica caf com leite, que era caracterizada
pela eleio consecutiva ora de polticos mineiros, ora paulistas, que foi um
dos pontos que marcaram a Repblica Velha.
O clima de insatisfao fez surgir uma aliana militar que, em 1930, deflagrou uma revoluo vitoriosa a qual conduziu Getlio Vargas ao poder que
l permaneceu por 15 anos. Durante esse perodo Vargas deu origem a uma
srie de mudanas estruturais que marcaram profundamente a Administrao
Pblica brasileira.
Observa-se que, em decorrncia do decadente Estado patrimonial, da ntida
falta de qualificao tcnica dos funcionrios pblicos, pela acentuada crise
econmica que assolou o mundo a partir de 1929 e pela difuso da teoria
keynesiana, que pregava a interveno do Estado na Economia, o governo Vargas decidiu promover uma onda de modernizao na mquina administrativa
brasileira.

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Procopiuk (2013, p. 71) explica que as [...] bases comparativas da [...]


Administrao Pblica tem origens no sculo XX. Nesta poca surgiam sinais
de importantes mudanas nos rumos da gerao e sistematizao de conhecimentos de administrao, especialmente a partir de 1910, logo depois das
controvrsias geradas sobre alguns questionamentos sociais nos Estados Unidos.
Inicialmente o governo de Getlio Vargas busca inspirao para organizar
a administrao no modelo de departamentalizao proposta por Frederick
Taylor no incio do sculo XX, que por sua vez apresentava as caractersticas
que iremos verificar a seguir.

1.4 Departamento administrativo e o Taylorismo


Na tentativa de modernizar o pas nos anos 1930 Vargas criou o departamento administrativo (DASP) cuja diretrizes de trabalho seguiram as influncias
da Administrao Cientfica de Taylor, tendo como escopo a racionalizao do
processo de trabalho. O enfoque administrativo se dava atravs da simplificao
das tarefas, da padronizao do trabalho, da aquisio de materiais, reviso de
estrutura e aplicao de mtodos na definio de procedimentos previamente
estabelecidos (PALUDO, 2012).
Convm lembrar que na viso de Taylor a organizao e a administrao
devem ser estudadas e tratadas de forma cientfica e a defesa das suas ideias
consiste em afirmar que a improvisao e o empirismo devem ceder lugar ao
planejamento e cincia da administrao. Isso tudo tem como escopo a finalidade de sanar as dificuldades encontradas nas fbricas incipientes da poca.
Taylor parte do pressuposto que a organizao e a administrao devem ser
estudadas e tratadas cientificamente e no mais de forma casual.
Os princpios e as tcnicas criados por esse movimento
procuravam aumentar a eficincia da produo por meio
da racionalizao do trabalho, para evitar o desperdcio
e promover a prosperidade dos patres e dos empregados
(MAXIMIANO, 2004, p. 54).

A partir das reflexes de Taylor, desenvolveu-se, ento, uma anlise cientfica


do trabalho realizado pelos operrios. Posteriormente, o estudo de tempos e
movimentos permitiu racionalizar a execuo do trabalho.
Procopiuk (2013, p. 88) lembra que:

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ADMINISTRAO PBLICA

[...] a Administrao Pblica como foco gerencial alinhada com os princpios de Administrao Cientfica,
foi desenvolvida em aplicao no campo da Administrao Geral. Nesta linha Henry Fayol [...] reforava que a
administrao, como cincia, no abrangia somente o
servio pblico, mas tambm, empreendimentos de todos
os tamanhos, formas e propsitos, Todos, pois, requeriam
planejamento, organizao comando coordenao e
controle para funcionarem adequadamente.

importante lembrar que o enfoque taylorista refutava qualquer contribuio inteligente vinda dos operrios, que eram tratados como uma pea de uma
engrenagem, e que poderiam ser substitudos a qualquer momento, quando
deixassem de atender aos interesses do sistema de produo.

Questes para reflexo


Como esto organizadas as reparties pblicas no Brasil? Elas lembram
o sistema fabril, em que cada um faz uma pequena parte da tarefa?
Convido voc a conhecer os princpios que nortearam a burocracia e ajudaram a sedimentar a Administrao Pblica brasileira.

1.5 Princpios da burocracia


Todos os estudos a respeito da burocracia nos levam ao Max Weber
(1864-1920), um socilogo alemo que ficou conhecido por ser precursor
da teoria das estruturas e descreveu a atividade organizacional em funo
das relaes de autoridade. Seu grande feito foi projetar um modelo ideal
de organizao que denominou burocracia. A burocracia de Weber uma
organizao em que as consequncias desejadas so completamente previstas. Em sntese, na abordagem burocrtica a qualidade na administrao
burocrtica significa a efetividade no controle. Veja a Figura 2.2 a seguir.

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A formao e o desenvolvimento do Estado brasileiro

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Figura 2.2 Aspectos norteadores da burocracia proposta por Max Weber

Fonte: Adaptada de Paludo (2012, p. 57).

Vamos fazer algumas reflexes acerca da Burocracia antes de verificarmos


as suas caractersticas e o seu impacto sobre o setor pblico.
Para Weber (apud MAXIMIANO, 2011, p. 99) a sociedade e as organizaes
modernas so sistemas de normas impessoais. So normas (ou leis) que regem
o comportamento das pessoas Assim a Burocracia definida com uma forma
de organizao que se baseia em racionalidade. De acordo com o modelo
Weberiano, a burocracia tem as seguintes caractersticas:
Carter legal das normas e regulamentos; carter formal das comunicaes; carter racional e diviso do
trabalho; impessoalidade nas relaes; hierarquia da
autoridade; rotinas e procedimentos padronizados;
competncia tcnica e meritocracia; especializao
da administrao; profissionalizao dos participantes,
e completa previsibilidade do funcionamento (MAXIMIANO, 2011, p. 100-101).
A burocracia, [...] rege o princpio de reas de jurisdio fixas e oficiais [...], hierarquicamente ordenadas,
cujo desempenho segue regras gerais, mais ou menos
estveis e que podem ser aprendidas. A atividade burocrtica pressupe um treinamento especializado e a
plena capacidade de trabalho do funcionrio. Tal atividade se baseia ou se cristaliza em documentos escritos
(WEBER, 1991 apud MAXIMIANO, 2007, p. 99).

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ADMINISTRAO PBLICA

Matias-Pereira (2012) considera que a administrao burocrtica inserida na prestao do servio pblico, embora tenha sido implementada
para dar maior eficincia Administrao Pblica e proporcionar maior
condio de governabilidade no sculo XX, no foi capaz de garantir a
rapidez, nem a qualidade desejada, e muito menos os custos baixos para
os servios prestados pelo Estado. O modelo de Administrao Pblica
burocrtica tornou-se lento, oneroso e nada orientado para o cidado:
pagador de impostos.
Maximiano (2007, p. 99) relata que as
[...] organizaes formais modernas se baseiam em
leis, que as pessoas aceitam por acreditarem que so
criadas em bases racionais. Isto definida em funo
do interesse das prprias pessoas e no para satisfazer
aos caprichos arbitrrios de um dirigente. As pessoas
que integram as organizaes modernas aceitam que
algumas pessoas representem a autoridade de lei: exemplo disso so os cargos de juzes, governos e gestores
de empresa.

A autoridade dos gestores nas organizaes modernas a contrapartida da


responsabilidade, dada s pessoas, que imbudas de poder devem zelar pelo
cumprimento da lei. A obedincia devida s leis e s normas institudas e que
so formalmente definidas. Na percepo de Maximiano (2007, p. 99), [...]
qualquer sociedade, organizao ou grupo que se baseie em leis racionais
uma burocracia, pois, a sociedade formada por regras que disciplinam o
comportamento das pessoas.

Para saber mais


No livro A tica protestante e o esprito de capitalismo, lanado pela Editora Companhia
das Letras, Weber define o esprito do capitalismo e estabelece uma relao entre as ideias e
hbitos que favorecem, de forma tica, a procura racional de ganhos econmicos.
A verso do clssico livro editada por Antnio Flvio Pierucci, professor do departamento de
Sociologia da USP que h doze anos se dedica ao estudo da obra de Weber.

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A formao e o desenvolvimento do Estado brasileiro

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1.5.1 Principais vantagens da burocracia na Administrao


Pblica
Paludo (2012, p. 65) esclarece que [...] inegvel que a burocracia tem
uma fora de perpetuidade atravs da sua racionalidade. O autor tambm
estabelece que as vantagens da burocracia sob o enfoque da gesto pblica
so os seguintes:
O carter racional decises racionais para utilizar
adequadamente os meios/recursos com vistas ao alcance dos objetivos;
A meritocracia sistema de seleo e recompensa de
funcionrios baseado na competncia e na avaliao
de desempenho;
A impessoalidade em relao aos fins perseguir
o fim especificado nas normas em favorecimento ou
perseguio.

1.5.2 O profissionalismo e a capacitao dos servidores


O problema da burocracia, segundo Weber (2005), poltico, e no social. A
parte poltica fica evidente quando a organizao opta por seguir as normas em
vez de resolver um problema do cliente. Tal comportamento faria disfuncionar
a burocracia, tornando-a lenta em seus procedimentos, excessivamente formais,
resistentes s mudanas. O excessivo apego aos padres estabelecidos e s inflexveis regras seria o principal vilo e responsvel por ocasionar o afastamento
do correto comportamento burocrtico dos fins organizacionais, trazendo efeito
inevitvel a ineficincia e a moralidade do processo (CARVALHO, 2010).

1.6 Disfunes da burocracia


O trabalho de Weber provocou uma profunda reflexo sobre as organizaes
e a tnica do momento era perguntar se a burocracia oferecia tantas vantagens
como ele havia propagado. A partir dessa indagao, muitos autores passaram
a estud-la e a evidenciar as suas disfunes.
As disfunes do modelo burocrtico podem ser facilmente reconhecidas
como aquelas irregularidades que se misturam em meio aos processos gerenciais de uma determinada organizao. Essas irregularidades fazem ocasionar
situaes de confrontos entre o comportamento do indivduo e o ambiente em
que realizado o trabalho.

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ADMINISTRAO PBLICA

Essas disfunes burocrticas so responsveis por reduzirem as perspectivas


de sucesso e o desenvolvimento das organizaes e contribuem para que os
objetivos almejados no sejam alcanados. Elas ainda contribuem para reduzir
a qualidade de vida no trabalho, o que acaba prejudicando clientes internos e
externos (OLIVEIRA, 2006).
Apesar das disfunes identificadas, Karkotli et al. (2008, p. 91) destacam
que: [...] a Burocracia o tipo mais eficiente de organizao que j foi concebida em virtude da proposta de tratar a todos sem distino social e pela
formalidade dos atos.

Questes para reflexo


A lista de disfunes burocrticas extensa. A burocracia pressupe
que todos devem ser tratados da mesma forma. Voc concorda com
esse pensamento?

Os mais altos escales da Administrao Pblica seguiram


essas normas e tornaram-se a melhor burocracia estatal
da Amrica Latina; os escales inferiores foram deixados
ao sistema clientelista de recrutamento de pessoal por indicao e manipulao populista dos recursos pblicos
(MARTINS, 1997 apud PALUDO, 2012, p. 60).

Paludo (2012) ressalta que, enquanto no mundo a burocracia surge envolta


ao capitalismo e democracia, no Brasil ela surge no perodo militar e se desenvolve em plena ditadura.
importante destacar que as disfunes burocrticas no foram percebidas
imediatamente. Os seus entraves e defeitos s foram observados posteriormente,
porque nos anos 1930 e 1940, os servios do Estado eram muito reduzidos.
Nessa poca, o Estado restringia-se manuteno da ordem, administrao da
justia, a garantia dos contratos e propriedade.

1.7 Consequncias da administrao


pblica burocrtica
A administrao burocrtica trouxe novos conceito e novos rumos Administrao Pblica. Como consequncia do modelo burocrtico, obteve-se a

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separao entres os bens pblicos e privados, instituram-se regras legais e operacionais previamente definidas, implantaram-se a reestruturao e a reorientao
da Administrao Pblica para atender ao crescimento das demandas sociais.
Na lista de benefcios, inclui-se ainda a definio dos papis econmicos da
sociedade e a adio do conceito de racionalidade e eficincia administrativa
no atendimento s demandas da sociedade.
No entanto, convm destacar que (Matias-Pereira, 2012, p. 56):
[...] perceptvel que a Administrao Pblica tende a
reagir de forma lenta e insatisfatria mudanas econmicas e sociais que se processam a sua volta, tornando
mais acentuada a suas distores e ineficincia. A ausncia de uma dinmica Inter organizacional adequada
acaba por induzir os membros da organizao a aceitar
um processo de acomodao de interesses. Isso se reflete
de forma negativa nas organizaes pblicas, visto que
geram sentimentos de desestmulos as mudanas. Este aspecto explica parcialmente as razoes pelas quais h pouca
preocupao como os resultados como os resultados nas
organizaes pblicas de forma geral.

A racionalidade burocrtica demasiadamente formal, distante das pessoas,


abstrata, universal, sobretudo, no leva em considerao as necessidades individuais das pessoas e no deixa aflorar as suas qualidades, pois conduzida
com bases nas normas: regras especficas, leis e regulamentos que com o passar
do tempo se tornam obsoletos e em nada contribuem para o desenvolvimento
organizacional.

1.7.1 Administrao Pblica burocrtica e a criao do DASP


Quando Vargas subiu no poder apoiado pelos militares, o Estado brasileiro,
nos anos 1930, era reconhecidamente um mercado caracterizado pela troca
de votos eleitorais por cargos pblicos, o que resultava em uma relao de
clientelismo e manuteno do modelo de gesto patrimonialista. Outro ponto
de destaque se refere ao fato de que em terras brasileiras o emprego do patrimonialismo na Administrao Pblica era fortemente exercido enquanto no mundo
eram empregadas tcnicas da Administrao Pblica mais modernas e arrojadas.
A evidente desorganizao administrativa do Estado para prestar servios
pblicos que fossem de encontro s necessidades da populao, a ausncia de
um projeto nacional que pudesse levar ao desenvolvimento da nao, aliada
a um sistema corrupto sem precedentes encontrou um campo frtil para a sua

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solidificao nas aes de nepotismo, um novo modelo de gesto se fazia


necessrio. Esse novo modelo deveria ser capaz de reestruturar e fortalecer
a capacidade administrativa do Estado, para que pudesse cumprir com o seu
compromisso social.
Nesse sentido, o governo populista de Getlio Vargas coincidiu com um
perodo de forte crise que assolou o Estado brasileiro em consequncia da
quebra da bolsa de valores em Nova York. A crise se acentuou em virtude do
caf ser o produto principal na pauta de exportao brasileira. A quebra da
bolsa e a consequente crise americana atingiu em cheio o principal item de
exportao brasileira e ocasionou a queda na quantidade das exportaes, bem
como a diminuio dos preos da saca de caf. A sada brasileira encontrada
para enfrentar a crise foi centralizar a economia e fech-la para desenvolver
as instituies nacionais e mercados.
Para tentar lidar com a crise instalada, o governo Vargas foi obrigado a tomar
vrias medidas para gerenciar a crise, mas uma medida em especial teve reflexo
na modernizao da mquina administrativa do Estado. Para dar andamento
no processo de reforma de modernizao em 1936 foi criado o Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP).
O objetivo do DASP era modernizar a Administrao Pblica brasileira
atravs da reorganizao da gesto pblica; racionalizao dos mtodos de
trabalho e simplificao dos procedimentos e dos processos administrativos.
Essas medidas na viso de Lima Jnior (1998 apud PALUDO, 2012) eram
uma ntida reforma administrativa e tinham duas vertentes: (1) estabelecer os
mecanismos necessrios para controlar a crise econmica; e (2) promover a
racionalizao da burocracia no setor pblico.
O DASP tinha a misso de realizar a modernizao
administrativa do servio pblico. Nos primrdios a Administrao Pblica sofria a influencia da administrao
cientfica de Taylor e tendia a racionalizao mediante
a simplificao de mtodos de na definio dos procedimentos. Registre-se que, nesse perodo, foi instituda
a funo oramentria como atividade formal e permanentemente vinculada ao planejamento (CHIAVENATO,
2012, p. 112).

Cabe ressaltar que a reforma administrativa realizada pelo DASP trazia em


seu bojo o aumento da produtividade e da eficincia, tal qual propagado pelo

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Taylorismo. Outros aspectos que marcaram a atuao do DASP so apontados


por Granjeiro (2006).
Paludo (2012) relata que esse estado novo e forte fez surgir o que alguns
autores denominaram Estado administrativo, cujo enfoque o objetivo de realizar a modernizao administrativa foi fortemente apoiado no DASP.
Procopiuk (2013, p. 274) explica que:
[...] o DASP teria que seguir estritamente o dispositivo no
art. 67 da Constituio Federal de 1937, teria sido uma
cpia fiel do Bureau de Oramento do EUA, criada pela
Lei 1921 em suas sees 207 e 209.
Aos controles administrativos que visam a evitar a corrupo e o nepotismo so sempre a priori. Parte-se de
uma desconfiana previa nos administradores pblicos
e nos cidados que a eles dirigem demandas, por isso
so sempre necessrios controles rgidos nos processo,
por exemplo, na admisso de pessoal, nas compras e no
atendimento s demandas (CHIAVENATO, 2012, p. 107)
Convm destacar que em relao aos recursos humanos
o DASP tentou introduzir os princpios weberianos, baseados nos princpios do mrito profissional. Entretanto,
apesar de terem sido valorizados instrumentos importantes poca, como o instituto do concurso pblico e o
treinamento, no se chegou a adotar consistentemente
uma politica de recursos humanamos que correspondesse
s necessidades do Estado (CHIAVENATO, 2012, p. 111).

A reorganizao administrativa e a reforma do Estado Novo juntas constituram o primeiro esforo concentrado para superar os resqucios do patrimonialismo. Percebe-se que diante da realidade e das condies daquela poca foi
uma ao sistemtica e deliberada, mesmo que equivocada, a introduo da
burocracia do Estado brasileiro buscava introduzir no aparelho administrativo
do pas a centralizao, a impessoalidade, a hierarquia, o sistema de mrito e
a separao entre pblico e privado.
A ideia naquele perodo era constituir uma gesto pblica baseada no racionalismo e que pudesse proporcionar maior eficincia, sobretudo, assumir
um papel estratgico na conduo do processo de desenvolvimento brasileiro,
cujo modelo de crescimento era fundamentado na industrializao e na substituio dos tradicionais produtos de importao.

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ADMINISTRAO PBLICA

O DASP era um rgo com atuao singular e envolto em amplos poderes. Durante o seu funcionamento ele promoveu a unificao dos sistemas
de administrao de recursos humanos, instituiu a universalizao da promoo por sistema de mrito; reorganizou o setor de materiais, aplicando
mtodos de padronizao dos materiais de consumo e outros de uso permanente. Em virtude da racionalidade conferida ao processo, observa-se
que essas medidas administrativas foram estendidas a todas as esferas da
Administrao Pblica.

1.8 Brasil e o paradigma ps-burocrtico


O paradigma ps-burocrtico pode ser entendido como um processo de
transio e entre as prticas adotadas pelo sistema de gesto pblica burocrtica e a emergente administrao gerencial. Convm ressaltar que no sistema burocrtico os governos, por exemplo, no tm a liberdade de fazer o
desligamento de servidores pblicos que apresentem baixa produtividade ou
qualidade insatisfatria. Tambm, no poderiam premiar aqueles funcionrios
que apresentavam bons resultados e, por fim, no conseguiam direcionar a
Administrao Pblica para o alcance de resultados concretos. Todas essas
dificuldades estavam envoltas no emaranhado de procedimentos e normas
que estabeleciam o que podia e o que no podia ser feito, bem como determinavam a forma que deveria ser realizada cada uma das atividades. Para
agravar a situao, no era concedido espao para aflorar a criatividade,
tambm no havia agilidade nos processos, e a flexibilidade no era sequer
considerada dentro do processo.
Desta forma, a reforma se tornou algo inevitvel e a
busca por um modelo de gesto que seja mais gerencial
e adequado aos novos tempos se torna crucial para sobrevivncia do prprio Estado. chamado perodo ps-burocrtico. O Paradigma ps-burocrtico corresponde a
um conjunto de ideias contrrias as prticas burocrtica e
baseado na: confiana, descentralizao, flexibilidade,
orientao para o mercado e busca por resultados (PALUDO, 2012, p. 89).

Com a evoluo da cincia, processo, de globalizao e outros eventos que


trouxeram profundas mudanas na sociedade, as novas propostas de gesto
contempornea, baseadas nos princpios da confiana e na descentralizao
do processo decisrios, exigiam formas mais flexveis de gesto, estruturas

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horizontalizadas, descentralizao de funes e atividades e, naturalmente,


incentivos criatividade. Todas essas ideias se contrapem ao formalismo burocrtico e ao rigor tcnico pensamento tradicional.
Nesse caso o paradigma ps-burocrtico corresponde a um conjunto de
ideias contrrias s prticas burocrticas, e baseado nos princpios da confiana, descentralizao, flexibilidade, orientao para o cidado e para o
mercado, e busca por resultados.
No entanto, o pensamento ps-burocrtico no tem a pretenso de mudar
tudo de forma radical, muito pelo contrrio, a ideia central manter os aspectos
positivos que foram incorporados pelo sistema burocrtico como: a avaliao
dos dados de forma sistemtica, a recompensa pelo bom desempenho e a
qualificao permanente da fora de trabalho.
Outro ponto a ser destacado se refere a manuteno dos princpios que
so orientados para o atendimento do cidado, que passa a ser visto como
cliente do processo. A nova abordagem gerencial no se limita simplesmente
a desprezar a administrao burocrtica mas, sobretudo, a considera como
parte importante e procura preservar as caractersticas que se mantm vlidas
no contexto atual, e as utilizam como ferramentas para garantir mais eficincia
e efetividade gesto pblica.

1.9 A reforma administrativa do Estado nos anos 1980


Os anos 1980 ficaram marcados pelas sucessivas tentativas de reformulao
no mbito da Administrao Pblica e representou um importante avano no
processo de modernizao nas aes administrativas do Estado. O conjunto
de reformas em questo pode ser compreendido como um conjunto de novos
princpios que se organizam para direcionar as estruturas administrativas, polticas e econmicas. A concepo reformista passou por vrias fases ao longo
dos anos e, atualmente, se configuram como tema emergente na pauta de
discusso da poltica mundial.
Verifica-se que a partir da dcada de 1940 at o incio de
1980 implantao de reformas orientadas para resolver as
limitaes do modelo burocrtico. Nesse perodo foram
introduzidos iniciativas de aperfeioamento, por meio
do fortalecimento institucional, na busca de promover
a modernizao administrativa, num ambiente marcado
pela forte expanso da aca do Estado (CHIAVENATO,
2012, p. 110).

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ADMINISTRAO PBLICA

O processo que deu origem s reformas do Estado ganhou ainda mais fora
quando o modelo de Administrao Pblica estruturado pelos pases mais ricos
no perodo ps-guerra sofreu um duro golpe e entrou em crise logo no final
dos anos 1970. O modelo de gesto do Estado se fazia presente em todas as
reas da vida social e contribuiu de forma determinante para desgastar significativamente o seu relacionamento com a sociedade civil.
A partir daquela nova realidade a Administrao Pblica passou por srias
e profundas mudanas, o que levou reviso de papis dentro do contexto
governamental. A resposta para todos os problemas identificados foi em um
primeiro momento adotar um estilo de gesto pblica que ficou conhecido
como neoliberal-conservador, que passou, de forma crescente, a nortear a vida
poltica e econmica a partir da dcada de 1980.
Na nova concepo a descentralizao passou a ser vista
como uma resposta crise do regime autoritrio e com
uma condio para o aprofundamento de democracia,
trazendo como consequncia redefinies das funes
do governo federal e atribuindo novas funes para os
subnacionais (PROCOPIUK, 2013, p. 286).

Para saber mais


A reforma no setor pblico iniciada em 1995 teve como seu principal divulgador o Plano
Diretor da Reforma do Estado. Para conhecer mais sobre a reforma do Estado acesse o link
indicado:
<http://www.bresserpereira.org.br/papers/2008/08.13.Primeiros.Passos.Reforma.Gerencial.pdf>.

Uma das propostas da reforma era readequar o equilbrio fiscal e proporcionar o equilbrio da balana de pagamento dos pases que foram afetados
pela crise. A orientao para esses pases foi no sentido de reduzir o tamanho
do Estado e canalizar esforos para o predomnio do mercado.
Embora necessrias, o teor dessas reformas no teve efeito suficiente para
resolver os graves problemas socioeconmicos brasileiros e foi necessria uma
segunda onda de reformas.
A nova onda de reformas tem o objetivo de empregar esforos para impulsionar a reconstruo de todo o aparelho administrativo que compe o Estado
brasileiro e gerar mudanas estruturais nos Estados e Municpios. A importncia dada reformulao do setor pblico se dava em funo de que o Estado

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continuava sendo um instrumento de suma importncia para a promoo e o


desenvolvimento social, econmico e poltico.
Nos anos 1980 a ideia de reforma que assolou a Amrica Latina, e de modos
particular o Brasil, [...] tem como ponto de partida os aspectos necessidades
de fortalecer o processo de democracia, retomada durante os anos de desenvolvimento econmico e a pela necessidade de reduo das desigualdades
regionais (CENTRO LATINO-AMERICANO DE ADMINISTRAO PARA O
DESENVOLVIMENTO, 1999, p. 125).
De acordo com a nova redefinio da estrutura e do seu papel, o Estado
abandona a exclusividade de ser o nico responsvel pelo desenvolvimento
social e econmico e que durante anos foi fundamentado na produo de bens
de consumo e pela oferta de determinados servios. A ruptura faz com que o
Estado assuma uma nova funo e passe a ser mais gerencial trabalhando de
forma planejada e apresentando resultados concretos. Assim, com esse enfoque
a reforma do Estado deu prioridade transferncia (via privatizaes) das atividades que no faziam parte da sua essncia de trabalho para o setor privado
cujo controle ficaria a cargo do mercado.
importante destacar que alguns preceitos da administrao burocrtica
foram conservados e ainda so passveis de aplicao no ncleo estratgico do
Estado e em muitas organizaes pblicas. O modelo de gesto que se deve
ser abandonado de uma vez por todas o modelo patrimonialista que persiste
deixar os seus traos e prticas patrimonialistas em algumas ramificaes da
administrao nos dias atuais.

Atividades de aprendizagem
1. A chegada da corte portuguesa ao Brasil foi muito controversa, no
entanto, o Brasil ganhou um novo impulso no processo de gesto do
Estado. Dessa forma, explique as principais medidas administrativas
tomadas por Dom Joo durante aquele perodo.
2. Com a vinda da corte ao Brasil, o sistema patrimonialista ganhou
forte nfase e influenciou de forma determinante a vida pblica e a
sociedade brasileira. Qual foi a base do pensamento patrimonialista?

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3. A composio da elite brasileira durante o perodo colonial era formada por parte da sociedade que tinha a seu favor a grande capacidade de gerenciar situaes conflituosas entre os grupos de interesse
e predominantes na sociedade brasileira. Alm dessas caractersticas,
quais outras caracterizaram a sociedade brasileira?
4. Nos anos 1930 o presidente Getlio Vargas fez uma tentativa de modernizar o Brasil e, para isso, criou o DASP. Qual era a funo desse
departamento?
5. As concepes burocrticas de Max Weber prosperam sob o enfoque
de trazer mais eficincia ao processo de gesto, no entanto o que se
observou foram as disfunes. O que so disfunes da burocracia?

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Seo 2

Modernizao da Administrao
Pblica: realidade e desafios

No decorrer dos estudos anteriores verificamos que a Administrao Pblica


durante muitos anos foi fortemente dominada por grupos que visavam garantir
seus prprios interesses, bem como a proteo mtua de seus membros. O processo de mudanas que se deu em diferentes ondas culminou com a introduo
de sistemas gerenciais e administrativos mais modernos e, consequentemente,
mais motivadores. Durante os estudos desta unidade passaremos a conhecer o
novo ambiente que permeia a nova concepo pblica.

2.1 Modernizao da gesto pblica


Observa-se atualmente que as profundas transformaes que vm ocorrendo
na Administrao Pblica brasileira tm proporcionado a quebra de paradigmas
em campos nunca antes imaginados. Sob essa perspectiva, os mbitos municipal, estadual, federativo e global no passam imunes ao contexto de mudana.
Diante da complexidade das mudanas que ocorrem no mundo contemporneo, a Administrao Pblica sofre a cada dia maior presso e questionamento
por parte da sociedade, que exige maior preparo profissional do gestor pblico
e os remete reviso das tradicionais estruturas administrativas. A seo se
encarrega de trazer informaes sobre a Administrao Pblica gerencial e as
concepes de governana que a envolve.
Nas ltimas dcadas a sociedade brasileira se tornou demasiadamente
complexa e com acentuado nvel de interdependncia entre seus diferentes
agentes pblicos e privados. Essa complexidade exige a adoo de mudanas
profundas na Administrao Pblica, onde so realizadas diversas funes
exercidas no mbito global, nacional, regional e local.
Durante a leitura do texto sero apresentados de forma genrica os principais fatos que ajudam a estrutura atual da Administrao Pblica brasileira.
A nova concepo do gerenciamento dos bens pblicos observada na
nova Administrao Pblica surgiu primeiramente na Europa, como resposta
do Estado crise econmica mundial, que ps fim a uma era de prosperidade
econmica e desenvolvimentista dos pases capitalistas e ganhou nfase com
as sucessivas crises do petrleo de 1973 e 1979.

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ADMINISTRAO PBLICA

Destaca-se nesse perodo a estagnao econmica das naes europeias e


norte-americana (Estados Unidos da Amrica), que resultou numa crise fiscal
dos Estados (Estados sem recursos) e fez com que houvesse a necessidade de se
criar um novo direcionamento para a atuao dos Estados Unidos e se espalhou
rapidamente em diferentes pontos do planeta. A partir daquele momento os
pases se concentraram em se dedicar a questes estratgicas para promover o
bem-estar coletivo e passaram a deixar as demais aes a cargo da iniciativa
privada, diretamente ou de forma compartilhada com os setores no estatais.
Outro fator importante se refere a necessidade de implementar um novo modelo de administrao que fosse capaz de atender s demandas dos cidados
(PALUDO, 2012).
Nas dcadas seguintes o Brasil experimentou sucessivas reformas do Estado. No entanto, a proposta reformista mais representativa foi aquela iniciada
nos anos 1990, mais precisamente em 1995. Especialmente, esse conjunto
de reformas indicou que o problema do Brasil estava na governana e no
na governabilidade da mquina pblica. O Brasil possua apoio popular,
mas apresentava baixa capacidade de tcnica e administrativa de conduzir
o destino da nao, a necessidade de mudana na gesto brasileira era cada
vez mais perceptvel.
A governabilidade refere-se ao poder politico em si, que
deve ser legtimo e contar com o apoio da populao e
de seus representantes. O governo tem governabilidade
na medida em que seus dirigentes podem contar com os
necessrios apoios polticos para governar e que a governabilidade decorre ainda do relacionamento do Estado e
do seu governo com a sociedade (PALUDO, 2012, p. 62).
A governana a capacidade que determinado governo
tem para formular e implementar as suas politicas. Nesse
elenco de politicas, pode se analisar a gesto das finanas
pblicas, gerenciais e tcnicas, entendidas como as mais
relevantes para o financiamento demandas da coletividade (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 64).

Na atualidade, o modelo de gesto que serve como referncia tem o


seu vis entrelaado no modelo de gesto privada, guardadas as devidas
diferenas, pois no setor pblico o lucro no o foco principal, o foco o
atendimento das necessidades sociais. Essa funo social deve ser alcanada
com primazia.

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A formao e o desenvolvimento do Estado brasileiro

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A Administrao Pblica teve as suas bases originadas no movimento denominado New Public Management (NPM) que traduzida para o portugus
significa a nova Administrao Pblica. O movimento defendia a ideia de que
o dogma que concebia a administrao estritamente vinculada aos problemas
da economia e eficincia era incompleto e tornava-se inadequado por si s,
pois de acordo com o novo contexto a Administrao Pblica estava sendo
desafiada a gerar solues para os problemas de uma sociedade da era ps-industrial (PROCOPIUK, 2013).
Esse termo New Public Manegement foi utilizado para designar um conjunto
de normas administrativas que surgiram em meio crise nos anos 1970, cujo
foco era orientar as reformas que deveriam ser realizadas na Administrao
Pblica em todo o mundo.
Procopiuk (2013, p. 94, grifo do autor) relaciona os princpios estabelecidos
pela nova Administrao Pblica:
Relevncia: os administradores seriam instrumentalizados para resolver aos problemas da sociedade ps-industrial: urbanismo, habitao, segurana pblica,
poluio ambiental etc.
Proposies normativas: a ao administrativa deve ser
pautada em critrios de justia social e princpios ticos na conduo de programas sociais e econmicos.
Equidade social: os administradores deveriam defender
os grupos menos privilegiados e oferecer melhores
servios.
Foco no cidado: se refere dedicao e interesse para
atender de forma eficiente o que necessitam de bens
e servios do governo. Sugere-se que fossem criados
canais para que o prprio cidado pudesse entrar em
contato com a Administrao Pblica.

A ideia central da nova Administrao Pblica era fazer com que os princpios gerenciais amplamente utilizados nas empresas privadas fossem tambm
aplicados na gesto dos recursos pblicos, explica Paludo (2012).
Paludo (2012, p. 127), fala que [...] a ideia de reformar o setor governamental, no sentido de aprimor-lo, algo to antigo como a prpria ideia de
governo, porm o esforo despendido nas dcadas de 1970, 1980 e 1990,
certamente, constitui a expresso mxima dos esforos empregados e foram
impulsionados por dois grandes fatores: a democracia e a globalizao.

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ADMINISTRAO PBLICA

Nesse sentido, podemos entender que a democracia cobra mais eficincia


do governo. O sistema democrtico deseja participao nas decises e accountability governamental.
J globalizao traz o uso intensivo da tecnologia da informao e dissemina
a informao, bem como a comunicao. Todo esse acesso s informaes
em tempo real expe todos os setores a competitividade e comparaes aos
padres internacionais de eficincia.
Os problemas na sociedade ps-industrial se tornam globalizados e as
intuies passaram a defender a ideia de se ter um Estado eficiente para prover bens e servios que so essncias para os cidados de forma geral. Para
atender a essa nova ordem econmica e social passou-se a adotar medidas
que assegurassem o melhor funcionamento do Estado (PROCOPIUK, 2013).
Neste momento convm destacar a fala de Matias-Pereira (2012, p. 28) que
refere [...] que o processo de globalizao, alicerado pelas mudanas de
paradigmas esto provocando mudanas profundas na esfera: local, estadual,
regional, nacional e mundial. O autor explica ainda que os reflexos das transformaes que foram deflagradas aproximadamente h trs dcadas podem
ser percebidos de forma intensa nos campos: polticos, econmicos, sociais,
culturais, ambientais e tecnolgicos.
Burke (2007 apud PALUDO, 2012, p. 28) ressalta que [...] a sociedade
contempornea marcada por alteraes sociais e culturais, nunca antes vistas e que esto promovendo uma compreenso tempo-espao subsequente
revoluo das comunicaes.
A modernizao da Administrao Pblica uma tentativa arrojada e singular de gesto que obedece ao sentido amplo de buscar resultados mais efetivos
sociedade de forma permanente, considerando em seu bojo as mudanas
ocorridas no mundo. O principal escopo desse ambicioso projeto est centrado
nos seguintes aspectos:
promover a governana corporativa no setor pblico e o aumento do nvel
de eficincia visando melhores resultados na ao pblica;
assegurar maior nvel de eficcia e alcance da efetividade das aes
governamentais;
fortalecer a administrao democrtica, tica, transparente, participativa,
e inclusiva.

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Em relao s novas reformas, Paludo (2012) explica que o Estado ainda


continua a atuar como o principal instrumento de desenvolvimento econmico,
social e poltico das naes, ao mesmo tempo que se afasta da produo direta
de bens e servios, amplia sua atuao no campo de regulao.

Para saber mais


Para conhecer mais detalhadamente o Plano Diretor e a Reforma do Estado, acesse o link indicado:
<http://www.bresserpereira.org.br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf>.

2.2 Administrao Pblica gerencial


Observa-se de modo geral que o arcabouo do aparato estatal continua em
crise, agora de ordem moral. O que, em muitos casos, atribudo s falhas de
educadores na formao profissional que acontecem sem o necessrio fundamento tico para administrarem os recursos pblicos (PROCOPIUK, 2013).
Nas ltimas dcadas o mundo passou por rpidas e abruptas transformaes de forma determinante para a dinmica da sociedade. As transformaes experimentadas mudaram tambm o comportamento das pessoas,
trouxeram tona uma nova ordem econmica que afetou as naes, e
foram apresentados ao mundo grandes avanos tecnolgicos. Todos esses
fatores associados nos colocaram em contato com uma realidade nunca
antes imaginada.
Junto com o mundo novo veio tambm o acirramento da competitividade
entre as naes, o apelo pelo aumento da eficincia na Administrao Pblica e a incessante busca pelos resultados que acabaram se transformando
em palavras de ordem. Dessa forma, o Estado poderoso e poltico que at
ento estava envolto em uma crise inercial procurou de forma sistemtica
redefinir seu papel.
Dentro desse contexto, foi necessrio que a Administrao Pblica tambm mudasse a sua forma de atuao para dar conta de atender s exigncias
da nova ordem mundial, e expanso das funes econmicas e sociais do
Estado. A reforma gerencial significa a introduo da uma nova cultura e das
tcnicas gerenciais modernas na Administrao Pblica (regra geral, oriundas
da iniciativa privada). A principal fonte que direcionou as mudanas tem o

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ADMINISTRAO PBLICA

escopo no Plano de Desenvolvimento e Reforma do Estado (PADRE) que foi


divulgado nos anos 1990.
As primeiras concepes da Administrao Pblica gerencial surgiram
como resposta ao projeto de expanso das funes econmicas e sociais do
Estado. Por outro lado foi impulsionada pelo desenvolvimento tecnolgico e
pelo processo de globalizao da economia, uma vez que deixam transparecer
os problemas crnicos que antes ficavam escondidos.
A Administrao Pblica na atualidade tem como referncia as demandas sociais. Essa funo social deve ser
alcanada com a maior qualidade possvel na prestao
dos servios ofertados, ou seja, sendo realizada de forma
eficiente, eficaz e efetiva e que traga benefcios perceptveis a populao (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 89).

A Administrao Pblica gerencial vista como um avano, e prope certo


distanciamento da Administrao Pblica burocrtica. Isso no significa, entretanto, que se desprezem todos os seus princpios. Isso equivale dizer que a
Administrao Pblica gerencial est fortemente apoiada no modelo de gesto
que o antecede e preserva alguns de seus princpios fundamentais.
Um exemplo claro dessa preservao a admisso de pessoal que segue
critrios rgidos de mrito para ingresso no servio pblico e ascenso (promoo) dentro da estrutura administrativa. Outro ponto convergente a existncia
de um sistema de remunerao dos cargos, de administrao de carreiras, bem
como a constante avaliao de desempenho de pessoal. O treinamento sistemtico tambm ponto de conservantismo encontrado.
A diferena fundamental entre o modelo burocrtico e o gerencial est na
forma com que empregado o mtodo de controle, que deixa de se basear
exclusivamente nos processos para concentrar-se na gerao de resultados efetivos, e no mais na rigorosa profissionalizao da Administrao Pblica. O
caminho escolhido para melhorar os servios e os resultados da administrao
foram os seguintes na viso de Matias-Pereira (2012, p. 59):
a) definio clara de objetivos;
b) maior autonomia dada aos gerentes para obteno
desses resultados;
c) deslocamento do controle para avaliar os resultados
finais das aes.

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Matias-Pereira (2012, p. 60) explica que,


[...] o modelo da Administrao Pblica gerencial tem como
pressupostos: a descentralizao das decises e funes do
estado. Autonomia no que diz respeito gesto de recursos
humanos, materiais e financeiros. Estabelece tambm foco
na qualidade e na produtividade do servio pblico.

sabido que a transformao na Administrao Pblica para um modelo


gerencial requer mudanas estruturais, de regras, processos e medidas efetivas
para criar novos sistemas de valores. Deve ser ressaltado que o sucesso desse
novo modelo de gesto passa pelo interesse de cada organizao e de cada
servidor pblico, independentemente da sua posio hierrquica, para atingir
os objetivos almejados.
Esta nova postura gerencial exige, sobretudo, que a instituio pblica, bem como, o quadro de servidores tenha
maior flexibilidade, criatividade e atitudes empreendedoras. Por sua vez, as diferenas de desempenho e alcance
de resultados precisam ser valorizadas na nova proposta
de Administrao Pblica (MATIAS-PEREIRA, 2012).

A legitimao da Administrao Pblica contempornea passa pela ampliao da transparncia pblica. Por meio da divulgao das aes governamentais, de forma clara e acessvel que efetivar a cidadania e o fortalecimento
da democracia no Brasil (MATIAS-PEREIRA, 2012, p. 61).
A Administrao Pblica gerencial inspirou-se no modelo de gesto da
iniciativa privada, mas obedece as determinadas especificidades que podem
ser sempre observadas, pois a receita das empresas obtida mediante os pagamentos efetivados pelos clientes, que o fazem livremente ao escolher por
determinados produtos ou servios. Obviamente, as receitas do Estado provm
das taxas e dos impostos pagos, ou seja, de contribuies obrigatrias, sem
contrapartida direta.
Outra caraterstica que as diferem envolve o fato de que, enquanto o mercado controla a administrao das empresas, a sociedade utiliza os meios
polticos, (eleio) para validar as aes do administrador pblico. Enquanto,
na administrao de empresas do setor privado esto procura da obteno
do lucro, para maximizar os interesses dos scios e dos acionistas, esperando
que, por meio da validao do mercado, o interesse organizacional possa ser
atendido. No caso da Administrao Pblica gerencial, ela est diretamente
orientada para o atendimento do interesse pblico.

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ADMINISTRAO PBLICA

Chiavenato (2012, p. 108) [...] explica que a Administrao Pblica gerencial inspira-se na administrao de empresas, mas no pode ser confundida com
ela. A lgica da administrao gerencial no pode ser irrestritamente aplicada
Administrao Pblica, pois ela no segue as mesmas diretrizes e filosofia que o
setor privado. Isso ocorre porque entre elas existem vrias particularidades que
as tornam distintas e nicas. No entanto, em virtude dos resultados alcanados
no setor privado a administrao gerencial foi ao longo do tempo adaptando o
modelo nova realidade pblica.
Nesse aspecto o profissionalismo e a impessoalidade passaram a ser norteadores da Administrao Pblica gerencial e nesse aspecto elas no se diferenciam. Verifica-se em determinados rgo pblicos que existem profissionais com
alta competncia tcnica e gerencial cujo alto nvel de desempenho gerencial
se assemelha aos observados na iniciativa privada. Logicamente, que estamos
falando de um nmero bastante reduzido de servidores, se bem que o nmero
ainda muito reduzido.
Quanto s aes do Estado, os gestores pblicos terminam por direcionar
uma parte substancial das atividades e dos recursos do Estado para o atendimento das necessidades e manuteno da prpria burocracia estatal. Nesse
sentido, os programas das polticas pblicas acabam ficando relegados a segundo plano. A Administrao Pblica gerencial assume uma nova viso sobre
interesse da sociedade, relacionando-o com o interesse da coletividade e no
somente com o prprio aparato do Estado.
Percebe-se que a administrao gerencial at certo ponto um rompimento
com a administrao burocrtica, e afirma tambm que, em muitos pontos,
no se diferenciam da administrao burocrtica, porque rompe com o que
contrrio nova forma de administrar e no se diferencia dos pontos com os
quais concorda (PALUDO, 2012).
importante saber que Administrao Pblica gerencial v o cidado como
um importante contribuinte e pagador de imposto, o que os coloca como
clientes dos servios ofertados pelo Estado. Os resultados entre as interaes
dessas aes so considerados positivos. O dado positivo provm do fato de
que as necessidades do cliente/cidado devem ser satisfatoriamente atendidas.
Matias-Pereira (2012, p. 71) observa que:
[...] o Estado existe fundamentalmente para realizar o
bem coletivo. A doutrina costuma analisar esta grande
finalidade do Estado. Desdobrando-a em trs vertentes:

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A formao e o desenvolvimento do Estado brasileiro

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o bem-estar a segurana, e a justia. A interdependncia


dos fins do estado assume particular importncia em relao a grande a ultima finalidade do estado: a promoo
do bem comum.

Esse fato nos remete ao pensamento de que atualmente tem-se uma dimenso ainda maior do cidado: a de titular da coisa pblica. Assim, o cidado
ao mesmo tempo: usurio, financiador e titular (dono) do bem pblico (PALUDO, 2012). Essa filosofia incorporada onda de mudanas faz desencadear
transformaes nas estruturas organizacionais e administrativas e, finalmente,
provoca mudanas nas concepes, nos valores e faz emergir comportamentos que estejam mais de acordo com a modernidade exigida nos meandros do
Estado para gerar valor para a sociedade.
No Brasil a administrao gerencial constitui-se em realidade que est em
fase de implementao e constante adaptao aos novos fatos e eventos que
acontecem a seu redor. As principais caractersticas da Administrao Pblica
gerencial so apontadas por Paludo (2012, p. 69):
Orientao da ao do Estado para o cidado-usurio ou cidado-cliente;
nfase no controle dos resultados atravs dos contratos de gesto;
Fortalecimento e aumento da autonomia da burocracia estatal, organizada em carreiras de Estado,
e valorizao do seu trabalho tcnico e poltico de
participar, juntamente com os polticos e a sociedade, da formulao e gesto das politicas pblicas;
Separao entre as secretarias formuladoras de
politicas pblicas, de carter centralizado, e as unidades descentralizadas, executoras dessas mesmas
polticas;
Distino de dois tipos de unidades descentralizadas: as agncias executivas, que realizam atividades
exclusivas de Estado, por definio monopolista, os
servios sociais e cientficos de carter competitivo,
em que o poder do estado no est envolvido;
Transferncia para o setor pblico no estatal dos
servios sociais e cientficos competitivos;
Adoo cumulativa dos mecanismos de controle
social direto para controlar as unidades descentralizadas: do contrato de gesto em que os indicadores
de desempenho sejam claramente definidos e os

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ADMINISTRAO PBLICA

resultados medidos; e da formao de quase mercados em que ocorre a competio administrada;


Terceirizao das atividades auxiliares ou de apoio.
Que passam a ser licitadas competitivamente no
mercado.

Certamente importante ressaltar as caractersticas da administrao gerencial, porm mais importante ainda entender os novos desafios que a cerca
na busca de solues para os seus problemas e trazer o cidado para o centro
de suas preocupaes.

2.3 A era da informao e a Administrao Pblica


Na viso dos estdios a era da informao teve o seu incio na dcada de
1990 e continua at hoje. O destaque desse perodo fica a cargo das mudanas
que se tonaram to rpidas e constantes, imprevistas, turbulentas e inesperadas.
A era da informao ganhou impulso gigantesco com o uso intensivo das novas
tecnologias da informao como: televiso, telefone, computador e internet.
Na viso de Chiavenato (2010, p. 36) [...] o uso da tecnologia transformou o mundo em uma aldeia global, pois a informao passou a cruzar o
planeta em milsimos de segundo. A tecnologia da informao forneceu as
condies necessrias para o surgimento do processo de globalizao, o que
tornou a competio ainda mais intensa e complexa e afeta o desenvolvimento
dos negcios no setor pblico e privado. Nesse contexto a velha concepo
das relaes industriais foi substituda por uma nova maneira de administrar a
vida, e os problemas sociais.
A era da informao trouxe tona a importncia das pessoas que passaram
a ser vistas como fonte de inteligncia e importante fator competitivo e no
mais como fatores inertes de produo (CHIAVENATO, 2010, p. 37). Esse fato
consiste fonte de grande desafio para os gestores de empresas pblicas e privadas, uma vez que tm que ser empregadas novas formas de gerenciamento
de pessoas para que os objetivos sejam alcanados.

2.4 Governana corporativa no setor pblico


O termo governana corporativa no setor pblico deve ser entendido como
a forma do setor pblico ser administrado. A governana corporativa colocada
em ao quando se reconhece a necessidade de modernizar a sua gesto, com
o intuito de se tornarem mais atrativas ao mercado. O fenmeno da governana

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A f o r m a o e o d e s e n v o l v i m e n t o d o E s t a d o b r a s i l e i r o 85

foi acelerado pelo processo macio da globalizao, ondas de privatizaes e


pela desregulamentao da economia. Esses fatores que tiveram como resultado
um ambiente organizacional muito mais competitivo e a elevao do padro
de exigncia da sociedade. Dessa forma a governana no do setor pblico
constituda pelos seguintes elementos: responsabilidade em atender a sociedade, superviso, controle e assistncia, sintetiza Matias-Pereira (2012, p. 82).
possvel que a governana corporativa esteja relacionada com a accountability, que um temo bem utilizado para descrever a responsabilidade de
prestar contas.
O termo accountability se refere ao conjunto de mecanismo e procedimentos que induzem os dirigentes governamentais a prestar contas dos resultados de suas aes
sociedade, garantindo-se dessa forma maior nvel de
transparncia e a exposio pblica das polticas pblicas. Quanto maior a possibilidade dos cidados poderem
discernir se os governantes esto agindo em funo do
interesse da coletividade e sancion-lo apropriadamente,
mais accontable um governo (MATIAS-PEREIRA, 2012,
p. 78).

No setor pblico a exigibilidade de se prestar contas diferente da iniciativa


privada e depender da natureza da entidade envolvida. A organizao pblica
que est efetivamente comprometida em assegurar a integridade do trabalho que
realiza no aguardar at que seus dirigentes sejam investigados, mas tomar
as medidas cabveis para evitar o aparecimento de comportamento no tico
no momento que detectar indcios de desvios nessa rea.
A governana pblica envolve a interao entre a administrao, o controle, a superviso e a responsabilidade de prestar contas. Verifica-se que a
reponsabilidade dos rgos e ministrios deve se interessar pela natureza do
relacionamento com seus participantes para atingir os objetivos polticos sem
perder o foco nas demandas sociais.
Assim, podemos concluir que a governana est ligada ao processo de autogesto, ou seja, a preocupao com a transparncia nos gastos e nas contas
pblicas que aqui no texto se refere ao termo accountability. Percebe-se que
muitas iniciativas pblicas foram tomadas para tornar o processo de gesto
mais transparente, no entanto, sabe-se que possvel fazer mais nesse sentido
a exemplo do que acontece em pases escandinavos e europeus, onde a lisura
e a transparncia nas aes questo de orgulho nacional.

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ADMINISTRAO PBLICA

J a sustentabilidade da gesto pblica encontra suporte no processo evolutivo da filantropia para uma ao mais estratgica, que estabelece objetivos
a serem alcanados visando a sustentabilidade na gesto pblica, ou seja, a
sustentao daquilo que se pretende realizar, fazendo valer o princpio da responsabilidade social que deve estar presente nas aes de interesse pblico
(BARBOZA, 2012).
No entanto, para os gestores pblicos o que se espera da sua gesto vai
alm do cumprimento da responsabilidade social exigida do governante. O
foco da sua gesto tem como papel principal analisar as questes relacionadas
s dimenses de sustentabilidade dos setores que esto sob a sua responsabilidade. Porm, detecta-se que a sustentabilidade social e econmica so as
duas dimenses mais visveis, embora, todas as reas devam ser consideradas
importantes aos olhos dos gestores.
As cidades nas ltimas dcadas tornaram-se objeto de
estudo de diversas reas cientficas, onde o fenmeno
urbano tem sido analisado e discutido de forma interdisciplinar. A gesto urbana e a criao de estratgias para realiz-la ganha notoriedade e mobiliza instituies, governo
e sociedade civil com o objetivo de um gerenciamento
urbano que centre na sustentabilidade ambiental suas premissas de desenvolvimento. Buscando um entendimento
totalizado da cidade, e por totalidade entendemos uma
pluralidade considerada como unidade ou unidade na
diversidade (SANTOS, 1988, p. 27).
[...] vislumbraremos um gerenciamento citadino que
entenda a gesto participativa compartilhada como uma
possibilidade de alcanar o desenvolvimento sustentvel
(SOARES; LOPES, 2013, p. 1, grifo do autor).

Podemos perceber que um dos papis mais importantes dos gestores pblicos trabalhar num primeiro momento as parcerias, ou seja, as mobilizaes
entre governo, as instituies e a sociedade civil. Este um dos caminhos no
somente para a sustentabilidade social, econmica e ambiental como para a
prpria sustentabilidade governamental.
Marques (2000) aponta que existem diversas maneiras de representar a governana corporativa no setor pblico, em decorrncia da complexidade que
envolve a estrutura de governana e das suas diferentes formas de compreender
a abordagem de entidades do setor pblico. No entanto, a boa governana,

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seja no setor pblico ou privado, exige clara identificao e articulao das


definies de responsabilidade, verdadeira compreenso do relacionamento
entre as partes envolvidas e a sua forma de estruturar e administrar os recursos
e, sobretudo, na entrega de resultados.

2.4.1 Princpios da governana pblica


Os princpios que aliceram a governana pblica so semelhantes aos da
inciativa privada e se apoiam em quatro princpios: relaes ticas; transparncia e prestao de contas responsvel e conformidade com as normas e regras.
Matias-Pereira (2012, p. 83) destaca que:
[...] a busca permanente da prtica desses princpios na
administrao do pas ou na gesto de qualquer instituio deve ser vista como uma condio indispensvel
para que essa instituio possa continuar a progredir.
Ressalta ainda que essa uma tarefa que exige participao proativa de todos os atores envolvidos dirigentes
polticos, rgos de controle e especialmente da sociedade organizada.

Os princpios mais relevantes a que as organizaes do setor pblico devem


aderir para efetivamente aplicarem os elementos de governana corporativa
e alcanarem as melhores prticas so: liderana, integridade, compromisso
(refere-se a personalidades pessoais), responsabilidade em prestar contas, integrao e transparncia que so derivadas das estratgias, sistemas, polticas
e processo bem delineados.

Atividades de aprendizagem
1. New Public Management um termo empregado para se referir a um
conjunto de normas administrativas que surgiram em meio crise
nos anos 1970. Qual era a deia central desse movimento?
2 A modernizao da Administrao Pblica uma tentativa arrojada e
singular de gesto que obedece ao sentido amplo de buscar resultados
mais efetivos sociedade de forma permanente. O principal escopo
desse projeto est centrado em quais aspectos?

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ADMINISTRAO PBLICA

3 O modelo de Administrao Pblica gerencial nasceu inspirado no


modelo de gesto de empresas privadas, pois, mostrou-se ser eficiente
e mais adaptado ao contexto atual. Quais os pressupostos que norteiam esse modelo de gesto?
4 A concepo de empreendedorismo j comumente utilizada na iniciada privada passou a fazer parte do contexto pblico. Quais so as
caractersticas do governo empreendedor?
5 Para lidar com o complexo contexto que envolve a gesto pblica
moderna, os lderes precisam exibir caractersticas empreendedoras.
Como pensam e agem os lderes empreendedores na atualidade?

2.4.2 Gesto pblica empreendedora


Na iniciativa privada o termo empreendedorismo nos remete ao sculo
XVIII e tido como algum que identifica uma oportunidade de negcio e
que inicia ou provoca mudanas e possui caractersticas de algum que um
inovador. Na atualidade o empreendedorismo tambm se aplica no setor pblico, pois a esfera pblica precisa de lderes, gestores e governo para realizar
os projetos e programas que so tradicionalmente caractersticas prprias do
empreendedorismo.
Paludo (2012, p. 271) explica que:
[...] o empreendedorismo no mbito das organizaes do
Estado se apresenta como uma forma prpria de governo.
No de deve governar uma nao como que administra
uma empresa privada, visto que os governos so gestores
pblicos e no empresrios, mas isso no impede que os
governos e os seus respectivos gestores pblicos se tornem
mais engenhosos e empreendedores.

Os ajustes na administrao das organizaes pblicas no somente algo


necessrio para que o Poder Pblico possa atender de forma adequada as demandas da sociedade. Os atendimentos dessas demandas exigem que os governos
se tornem mais inteligentes, ou seja, cada vez mais eficiente, eficaz e efetivo nas
prestaes de servios pblicos com qualidade e menores custos para a sociedade.
Nesse sentido, Matias-Pereira (2012, p. 72) observa que o [...] esforo para
criar uma cultura empreendedora na Administrao Pblica se apresenta como

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fator-chave na gesto pblica no Brasil, em termos de resultados e melhoria


na qualidade dos servios destinados populao.
A construo desse novo paradigma de gesto pblica empreendedora, e
orientada para resultados efetivos, [...] depende especialmente do nvel de qualificao profissional e remunerao das carreiras no setor pblico, bem como,
considera a gerao de estmulos em direo a objetivos comuns, tendo como
referncia o desejo de servir o pblico, salienta Matias-Pereira (2012, p. 71).
O Gestor Pblico contemporneo a um s tempo: gestor do status quo
onde trabalha para manter e preservar o que existe de bom e o que funciona
no setor pblico e por outro lado um agente de mudanas, no sentido de quem
tem de se adaptar as novas necessidades, principalmente s dos usurios dos
servios pblicos, que esto cada vez mais ganhando conscincia e exigindo
seus direitos, assim, como impondo a implementao de melhorias nas condies de vida que permeia a sociedade atual.
O governo com caracterstica empreendedora aquele que est presente
na comunidade, que emprega esforos para atender s reais necessidades dos
cidados. caracterizado por um estilo de governo que surge com propostas
claras e consistentes de soluo para os complexos problemas pblicos da
sociedade ps-industrial.
O governo empreendedor busca a implementao de novas formas de
utilizar os recursos pblicos que tragam maior eficincia, e caracteriza-se por
assumir o comando: decidir e coordenar os esforos, dos diversos atores envolvidos no processo (PALUDO, 2012).
O governo empreendedor caracteriza-se como um governo que pertence
comunidade, dando responsabilidade ao cidado em vez de servi-lo e visa
atender aos cidados e no aos interesses burocrticos.
O governo empreendedor distancia-se do modelo tradicional e no pretende
controlar a economia, tambm, no possui empresas e toma medidas para
estimular a parceria da sociedade, defende Matias-Pereira (2012).
Gestores empreendedores pensam estrategicamente antes de agir, consideram
os anseios dos cidados, as necessidades institucionais, os recursos disponveis,
os custos e os riscos envolvidos na ao pretendida. Lderes empreendedores
pensam mais no futuro, desenvolvem vises, tm valores definidos, so flexveis e
persistentes, mostram habilidades variadas, mostram para a sua equipe para onde
esto indo, como chegar l e deixam claro qual a recompensa que os espera.

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ADMINISTRAO PBLICA

Questes para reflexo


Pense como a Administrao Pblica gerencial produziu avanos para
a gesto do Estado e reflita sobre a contribuio gerada por ela.

Fique ligado!
As aes que compem a Administrao Pblica esto relacionadas
ordem social. Sob esse aspecto elas ocorrem mediante a colaborao e cooperao de vrias vertentes, materializadas atravs de convnios, termos
de parcerias e contratos de gesto. Verifica-se que quando as aes so de
carter econmico as relaes so contratuais, formalizadas por meio
de concesso, autorizao ou outra forma de contrato. A Administrao
Pblica moderna vai em direo da busca de parcerias entre governo,
iniciativa e a mobilizao da sociedade de forma geral, para viabilizar
projetos que possam beneficiar a coletividade. Esse novo contexto exige
o emprego da Administrao Pblica empreendedora, cujo poder derivado de sua postura de controle orientado pelo senso de realizao da
misso, metas e objetivos a serem alcanados. Verifica-se que a atuao
da gesto pblica em particular depende de gestores melhores preparados e comprometidos com a tica exigida na conduo dos recursos e
interesses pblicos.

Para concluir o estudo da unidade


Ao chegar ao final do estudo desta unidade podemos observar que a
possibilidade de se ter um governo com forte atuao gerencial e descentralizado j fora pensada no final do sculo XX e aos poucos vem sendo
colocada em prtica por diferentes nveis de governos. Verifica-se que a
mais valiosa mudana trazida pelo processo de descentralizao de atuao pblica , justamente, o foco definido em que o alvo o cidado

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e no a mquina pblica, a transparncia nas aes e correta utilizao


dos recursos pblicos, bem como a agilidade nos processos de realizao. Todos esses esforos tm a finalidade de criar sinergia nas decises
governamentais e promover uma significativa melhoria na qualidade do
atendimento das demandas sociais e que possa refletir na melhoria da
qualidade dos servios prestados aos cidados.

Atividades de aprendizagem da unidade


1. A governana corporativa na gesto pblica surgiu para superar os
dilemas causados pelo insucesso dos modelos de gesto anteriores. Quanto ao termo governana no setor pblico, qual o seu
significado?
2. Na tentativa de melhorar o gerenciamento e o desempenho das organizaes pblicas, surgem novos modelos de gesto, um deles a
administrao gerencial. Em que consiste esse modelo de gesto?
3. O sistema de Administrao Pblica passou por vrias fases at se
consolidar nos dias atuais. Assim, explique como se d a legitimao
da Administrao Pblica brasileira.
4. Dentro da cultura empreendedora tradicional as aes so implementadas, visando manter sempre a competitividade da organizao. J na
gesto pblica como pode ser implementada a viso empreendedora?
5. Sabendo que as organizaes pblicas esto passando por uma reviso em suas condutas e aes, fale sobre as aes empreendedoras
no setor pblico.

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Referncias
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A f o r m a o e o d e s e n v o l v i m e n t o d o E s t a d o b r a s i l e i r o 93
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Unidade 3

Administrao
Pblica e os princpios
constitucionais
Joel Ricardo Raiter

Objetivos de aprendizagem: Esta unidade tem por objetivo apresentar ao acadmico(a) os princpios Constitucionais explcitos e os
princpios efetivamente reconhecidos aplicados Administrao Pblica, bem como a estrutura instituda para a Administrao Pblica.

Seo 1:

Administrao Pblica e os princpios


constitucionais
Estudaremos a forma de atuao da Administrao
Pblica, de acordo com seus conceitos e princpios
preconizados na Constituio Federal, propondo atividades de aprendizagem na busca do entendimento
do contedo proposto.

Seo 2:

Estrutura da Administrao Pblica


Nesta seo trataremos de diversos contedos relevantes na Administrao Pblica, como a estrutura
que a envolve e os servios pblicos por ela prestados. Destacaremos o papel fundamental das agncias
reguladoras e as formas de realizao das atividades
da Administrao Pblica.

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ADMINISTRAO PBLICA

Introduo ao estudo
A Administrao Pblica possui regras, e cabe aos agentes pblicos segui-las,
vindo de encontro aos interesses pblicos. Podemos denominar essas regras de
princpios, que esto previstos na Constituio Federal de 1988.
Esta unidade possibilitar que voc compreenda os princpios constitucionais e princpios reconhecidos aplicveis Administrao Pblica. Ser possvel
igualmente entender a estrutura que integra a Administrao Pblica.
Torna-se importante relatar que a Administrao Pblica detm normas legais para que seu funcionamento v de encontro aos interesses da sociedade,
assim como atenda os interesses do Estado. Nesse sentido, resta clara a importncia do estudo deste contedo, fundamental para o correto uso dos recursos
pblicos e da organizao social.
A Unidade 3 ser apresentada com a estrutura de duas sees, sendo que
a Seo 1 tratar da Administrao Pblica e os Princpios Constitucionais e a
Seo 2 abordar a estrutura da Administrao Pblica.

Seo 1

Administrao Pblica
e os princpios constitucionais

Nesta seo sero apresentados o conceito de Administrao Pblica e


os princpios aplicveis Administrao Pblica, preconizados na Constituio Federal. Entenderemos a importncia que o cumprimento dos princpios
constitucionais tem na aplicao correta das atividades do Estado, atingindo
os objetivos desejados pela sociedade. importante frisar que os princpios
constitucionais devem ser seguidos por todos aqueles que tiverem alguma atividade ligada Administrao Pblica e em todos os rgos, sejam dos Poderes
Executivo, Legislativo ou Judicirio.

1.1 A Administrao Pblica


Caro(a) acadmico(a), vamos dar incio aos estudos da Unidade 3. Nesta
unidade voc ser levado(a) a estudar os conceitos e o funcionamento da Administrao Pblica, seguindo seus princpios constitucionais, compreendendo
assim sua estrutura. Vamos iniciar o contedo abordando o conceito de Administrao Pblica, seguindo o que diz Moraes (2005, p. 334):

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A Administrao Pblica pode ser definida objetivamente


como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve para a consecuo dos interesses coletivos e
subjetivamente como o conjunto de rgos e de pessoas
jurdicas aos quais a lei atribui o exerccio da funo
administrativa do Estado.

Dessa forma, como voc j deve ter estudado no decorrer deste caderno
de estudos, podemos dizer que a Administrao Pblica um conjunto de
rgos pblicos criados com o objetivo de prestarem um determinado servio
pblico, com o intuito de atender os anseios da populao em uma determinada sociedade, prevalecendo sempre os interesses da coletividade e voltados
a exercerem a funo administrativa do Estado.
A Administrao Pblica tem sua regulamentao prevista a partir do artigo 37 da Constituio Federal, em suas disposies gerais, que trata, dentre
outras, dos Princpios Constitucionais a serem seguidos pelos administradores
pblicos, os quais iremos estudar a partir de agora.

1.2 Princpios constitucionais da Administrao


Pblica
Quando falamos em princpios, vm em nossa mente os valores e ensinamentos passados por nossos familiares ao longo de nossa vida. Associamos
nossos comportamentos morais como regras de condutas a serem seguidos nas
nossas aes dirias. Analisando dessa maneira, veremos que princpios so
elementos de atuao capazes de atribuir orientao, apontando caminhos e
buscando atingir a coerncia e o equilbrio nas atividades.
Na Administrao Pblica os princpios tm funes similares, pois buscam
acima de tudo mostrar os caminhos que os gestores pblicos devem seguir nas
decises para atender os interesses pblicos.
Os Princpios Constitucionais da Administrao Pblica esto previstos no
artigo 37 da CRFB/88, estes so os princpios explcitos, sendo quatro os princpios considerados originais da Constituio Federal, sendo eles os Princpios
da Legalidade, Impessoalidade, Moralidade e Publicidade. A Emenda Constitucional n. 19 de 1998 trouxe tambm como princpio a Eficincia, formando
assim o popular LIMPE (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade
e Eficincia), constituindo, dessa maneira, as regras basilares da Administrao
Pblica que devem ser cumpridas por todo agente pblico.

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1.3 Princpio da legalidade


O Princpio da Legalidade prev que todo agente pblico deve agir em
conformidade com a legislao que o cerca, ou seja, fazendo exclusivamente
o que determina a Lei.
Conceituando o Princpio da Legalidade, buscaremos o que diz Meirelles
(2006, p. 87):
A legalidade, como princpio de administrao (CF, art.
37, caput), significa que o administrador pblico est, em
toda a sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos
da lei e s exigncias do bem comum, e deles no se pode
afastar ou desviar, sob pena de praticar ato invlido e
expor-se a responsabilidade disciplinar, civil e criminal,
conforme o caso.

Aqui encontramos uma diferena da Administrao Pblica para a privada,


pois para a Administrao Pblica, como vimos, s permitido agir de acordo
com a lei; j ao particular lcito fazer tudo o que a lei no probe, desde que
no afronte a legislao. Percebemos, assim, a diferena que esse princpio
traz para a sociedade, prevendo que o agente pblico deve fixar suas aes
pautadas obrigatoriamente numa previso legal, e ao particular permitido
agir em qualquer situao em que a lei no o proba.
Reafirmando: a Administrao Pblica s pode fazer o que est escrito na
lei, no o que ela no probe.
Podemos afirmar que esse um princpio democrtico de direito, que busca
combater o poder abusivo do Estado. O Estado passa a ter um limite de atuao
das suas aes, pois ele s pode operar com base na legislao, gerando uma
segurana jurdica para a sociedade. Se o Estado agir em desconformidade
com a legislao, esse ato ser considerado nulo, ou seja, no ter validade,
cabendo Administrao a correo de suas aes ou estar sujeita s sanes
do Poder Judicirio.

1.4 Princpio da impessoalidade


O Princpio da Impessoalidade determina que todo agente pblico ou ato
por ele praticado deve seguir os interesses pblicos, em detrimento dos interesses particulares, e ser destinado coletividade e com tratamento igualitrio. No
pode o agente pblico praticar tratamento diferenciado entre os administrados
(populao), privilegiando uns e desfavorecendo outros.

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O servidor pblico ou o agente poltico (Presidente, Governador, Prefeito,


Vereador etc.), detentor de cargo pblico, deve agir sempre de forma impessoal,
sem proporcionar vantagens para um determinado grupo ou indivduo. Vejamos
o que esse princpio veda, de acordo com Meirelles (2006, p. 92):
O que o princpio da finalidade (impessoalidade) veda
a prtica de ato administrativo sem interesse pblico
ou convenincia para a Administrao, visando unicamente satisfazer interesses privados, por favoritismo ou
perseguio dos agentes governamentais, sob a forma de
desvio de finalidade. Esse desvio de conduta dos agentes
pblicos constitui uma das mais insidiosas modalidades
de abuso de poder.

Exemplificando, ao administrador pblico vedada a contratao de servidores pblicos efetivos sem a realizao de concurso pblico, devendo ainda
respeitar sua ordem de classificao. Podemos citar tambm como exemplo de
cumprimento do Princpio da Impessoalidade casos nos quais a Administrao
Pblica possui dbitos a serem liquidados, esses dbitos devem ser quitados
seguindo a ordem cronolgica de sua apresentao, evitando, assim, possveis
privilgios a eventuais credores.

1.5 Princpio da moralidade


O Princpio da Moralidade diz respeito moral administrativa dos atos
praticados pelos agentes pblicos no exerccio de sua funo pblica. Ao
administrador pblico no basta seguir os preceitos legais, ele deve se basear
em aes e em condutas ticas respeitando sempre os interesses coletivos. O
administrador pblico que se atentar nesse princpio buscar sempre, diante
das mais diversas situaes do cotidiano, a alternativa que resultar em maior
ganho para a coletividade, sendo assim, atos legtimos de sua gesto.
Vale frisar que um ato do gestor pblico, por mais que cumpra o princpio
da legalidade, ou seja, que seja precedido, por exemplo, de licitao pblica e
tenha previso oramentria para sua execuo, pode ser considerado imoral,
infringindo, assim, o Princpio da Moralidade, tornando o ato invlido.
Existem formas de se combater casos em que ocorra a imoralidade administrativa, que atravs de ao civil pblica que deve ser executada por
pessoas jurdicas, como o Ministrio Pblico; e aes populares exercidas por
pessoas fsicas. O prprio Ministrio Pblico vem atuando de forma significativa no combate de atos de improbidade administrativa, em situaes quando

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existe enriquecimento ilcito, ou ainda quando h circunstncias de prejuzo


Administrao Pblica, ou ainda quando se violem os prprios princpios da
Administrao Pblica.
Destacamos ainda que os agentes pblicos que vierem a praticar atos imorais estaro sujeitos s sanes previstas na prpria Constituio Federal, no
4 do art. 37 que prev:
Os atos de improbidade administrativa importaro na suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica,
a indisponibilidade dos bens e ressarcimento ao errio
(cofres pblicos), na forma e gradao previstas em lei,
sem prejuzo da ao penal cabvel (BRASIL, 1988).

Concluindo, podemos afirmar que aquele que cometer atos mprobos dever
no s invalidar o ato administrativo violado, mas tambm sofrer as consequncias rigorosas impostas pela legislao, como perda dos bens, perda da
funo pblica, suspenso dos direitos polticos, ressarcimento do dano criado a
Administrao Pblica entre outras sanes previstas na legislao, que denota
a gravidade que uma ao imoral pode trazer sociedade.

1.6 Princpio da publicidade


O Princpio da Publicidade pressupe que a Administrao Pblica tem o
dever de dar ampla publicidade e transparncia de todas suas aes e atos, sejam de interesse particular ou coletivo. O Poder Pblico, como o prprio nome
diz, pblico, e o seu Administrador no dono do patrimnio pblico, ele
o representante eleito pelo povo que est fazendo a gesto dos recursos pblicos, portanto, dever dar populao o conhecimento pleno de suas aes.
Os atos administrativos s tero eficcia se lhe for dada ampla publicidade,
produzindo assim efeitos externos, garantindo sua condio legal, ou seja, s
tero validade a partir da sua publicao. Essa publicidade dever ser feita
atravs de Mural Pblico formalmente constitudo, Dirio Oficial, ou ainda
em meio eletrnico.
A legislao vinha definindo os atos que devero obrigatoriamente ser
publicados como: extratos de resumos de contratos administrativos, atos de
nomeao de pessoal. Posteriormente, com o advento da Lei de Responsabilidade Fiscal esta trouxe consigo a obrigatoriedade de publicao, inclusive
na Internet, dos Relatrios Resumidos de Execuo Oramentria e Relatrios
de Gesto Fiscal, a cada bimestre, quadrimestre e semestre, dependendo do

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relatrio e do Municpio, fortalecendo, assim, o nosso regime democrtico e


criando uma ferramenta importante de controle dos recursos pblicos.
Quanto ao horizonte de atuao do Princpio da Publicidade, atentemos
ao que diz Meirelles (2006, p. 94):
A publicidade, como princpio de Administrao Pblica
(CF, art 37, caput), abrange toda atuao estatal, no s
sob o aspecto de divulgao oficial de seus atos como,
tambm, de propiciao de conhecimento da conduta
interna de seus agentes. Essa publicidade atinge, assim,
os atos concludos e em formao, os processos em andamento, os pareceres dos rgos tcnicos e jurdicos, os
despachos intermedirios e finais, as atas de julgamento
das licitaes e os contratos com quaisquer interessados,
bem como os comprovantes de despesas e as prestaes
de contas submetidas aos rgos competentes. Tudo isto
papel ou documento pblico que pode ser examinado
na repartio por qualquer interessado, e dele pode
obter certido ou fotocpia autenticada para os fins
constitucionais.

Posteriormente, com a instituio da Lei Complementar n 131 de 2009,


criou-se o Portal da Transparncia. A Administrao Pblica da Unio, dos
Estados, Distrito Federal e Municpios dever manter um Portal na Internet
atualizado em tempo real com informaes detalhadas sobre a execuo
oramentria e financeira do Ente. Esse dispositivo legal prev penalidades
aos Estados e Municpios que porventura vierem a descumprir a legislao,
como o impedimento no recebimento de transferncias voluntrias (BRASIL,
2009).
Atualmente, com a edio da Lei n 12.527 de 18 de novembro de 2011,
mais um importante passo foi dado no quesito publicidade na Administrao
Pblica. Essa lei regulamenta o direito de acesso as informaes pblicas aos
cidados, e tambm se aplica a Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios,
fortalecendo a transparncia pblica no regime democrtico (BRASIL, 2011).
A Lei instituiu a possibilidade de qualquer cidado solicitar informaes
da Administrao Pblica, as quais no podero ser negadas, salvo casos considerados sigilosos previstos na prpria Lei. Sendo assim, a regra o acesso
informao, e a exceo o sigilo. No mesmo sentido, os rgos e entidades
pblicas devero divulgar frequentemente um rol mnimo de informaes
atravs de um portal de seu Ente na internet.

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As informaes consideradas sigilosas, e que, portanto no devem ter sua


publicidade efetivada, so os casos que comprometem a intimidade das pessoas,
ou ainda informaes cujo contedo diz respeito segurana do Estado e da
sociedade, como uma investigao policial ou do Ministrio Pblico. Caso um
agente pblico se negar ou retardar alguma informao que no for considerada
sigilosa, ele responder s sanes previstas em Lei.
Importante frisar que no pode o administrador pblico se utilizar da mquina pblica para sua publicidade pessoal. A prpria Constituio Federal em
seu 1 do art. 37 estabelece que:
[...] a publicidade dos atos, programas, obras, servios
e campanhas dos rgos dever ter carter educativo,
informativo ou de orientao social, dela no podendo
constar nomes, smbolos ou imagens que caracterizam
promoo pessoal de autoridades ou servidores pblicos
(BRASIL,1988).

Vemos que a Constituio Federal clara e objetiva em cuidar da questo


da publicidade na Administrao Pblica no que diz respeito a sua forma de
utilizao. Deve o gestor pblico promover a publicidade de seus atos e aes,
mas sempre de forma que no promova a si ou ao servidor pblico, agindo
assim de forma imparcial.

Para saber mais


Enriquea seu conhecimento lendo o Captulo VII da Constituio Federal de 1988, que trata
da Administrao Pblica, a partir do artigo 37. Acesse o link:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>.

1.7 Princpio da eficincia


O Princpio da Eficincia foi introduzido como princpio constitucional
atravs da Emenda Constitucional n 19 de 1998. Esse princpio ressalva a
importncia da eficincia no setor pblico, ou seja, o aperfeioamento dos
servios pblicos de maneira qualitativa, buscando a economia de despesas,
obtendo melhores resultados. Da mesma forma a estrutura e organizao da
Administrao devero ser feitas de forma racional, aprimorando a prestao
de servios pblicos.

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Conceituando esse princpio, vejamos o que diz Meirelles (2006, p. 97):


O princpio da eficincia exige que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeio e rendimento
funcional. o mais moderno princpio da funo administrativa, que j no se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados positivos para
o servio pblico e satisfatrio atendimento das necessidades da comunidade e de seus membros.

A Emenda Constitucional n 19 de 1998 estabeleceu inovaes no quesito


eficincia do servidor pblico. A partir de ento, os servidores pblicos aprovados em concurso pblico e nomeados para exercerem um cargo pblico sero
submetidos a um estgio probatrio de trs anos, para que a Administrao
apure a sua eficincia na prtica, e posteriormente com a validao do estgio
probatrio ele possa ser considerado estvel.
Dessa maneira, para garantir a estabilidade os servidores pblicos sero
submetidos avaliao de desempenho anual, em que sero analisados quesitos como frequncia, rendimento, subordinao entre outros. Essa avaliao
ser realizada por uma comisso de servidores criada exclusivamente para
essa finalidade, buscando analisar se aquele servidor ser eficiente para a
Administrao Pblica e, portanto, apto a realizar as atividades que lhe foram
conferidas. Caso o servidor venha a ter uma avaliao insuficiente de desempenho, ele poder perder o cargo pblico, sendo assegurados ao servidor o
contraditrio e a ampla defesa.
Para garantir e aprimorar a eficincia dos servios pblicos cabe tambm
a Administrao Pblica buscar qualificar seus servidores pblicos, sendo
que a prpria Constituio Federal de 1988 prev em seu art. 39, 2, que a
Unio, os Estados e o Distrito Federal devero manter escolas de governo com
esse objetivo; sendo inclusive a participao do servidor pblico em cursos de
aperfeioamento um dos requisitos para promoo na carreira conferida no
plano de cargos e salrios, evidenciando, assim, a importncia de qualificao
dos servidores pblicos.

1.8 Princpios reconhecidos da Administrao


Pblica
Prezado(a) acadmico(a), vamos dar continuidade Seo 1 da Unidade 3,
onde voc ser levado(a) a compreender os princpios reconhecidos da Ad-

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ADMINISTRAO PBLICA

ministrao Pblica, tambm chamados de Princpios Implcitos. Vimos at


ento na seo 1 que os Princpios Explcitos da Administrao Pblica so
aqueles expressos no art. 37 da Constituio Federal. Alm desses, h outros
princpios voltados para a Administrao Pblica, que, muito embora no estejam expressos na Constituio Federal, fazem parte do contexto dos Princpios
Constitucionais da Administrao Pblica, sendo obrigatria a sua observncia
pelos agentes pblicos.
So Princpios que vm cravados no contexto de diversas doutrinas e
jurisprudncias, no estando dispostos de forma explcita na legislao. Ou
seja, podemos dizer que os princpios implcitos originam-se de concepes
jurdicas, previstas de forma taxativa ou de aplicabilidade positiva. Dessa forma,
vamos agora dar incio aos estudos desses princpios, que so eles: o Princpio
da Supremacia do Interesse Pblico, Autotutela, Indisponibilidade dos Bens
Pblicos e da Continuidade dos Servios Pblicos.

Para saber mais


Aprofunde seus conhecimentos sobre o tema, estudando os Princpios Reconhecidos da Administrao Pblica. Acesse o link:
<http://www.conteudojuridico.com.br/artigo,principios-da-administracao-publica-abordagem-dos-corolarios-reconhecidos-doutrinariamente,38012.html>.

1.9 Princpio da supremacia do interesse pblico


O Princpio da Supremacia do Interesse Pblico estabelece que em situaes
de confronto do particular com o pblico, o interesse pblico ter sempre o
predomnio sobre o particular, ou seja, o interesse coletivo estar acima do
interesse privado. Sendo assim, podemos dizer que a Administrao Pblica
ter vantagens no tratamento de situaes que a envolvam com o particular,
desde que sejam contemplados ganhos sociedade. A Administrao Pblica
necessita de uma posio hierrquica superior sobre o particular para que ela
possa exercer com eficincia sua misso constitucional, atingindo dessa forma
o interesse pblico.
Isso no quer dizer que o particular no ter seus direitos resguardados. Pelo
contrrio, apenas garante que o interesse pblico da Administrao se sobre-

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ponha sobre o interesse particular nas intervenes que se fizerem necessrias


para atender a sociedade, desde que no haja algum impedimento legal.

1.10 Princpio da autotutela


O Princpio da Autotutela informa que a Administrao Pblica tem como
obrigao rever e supervisionar seus prprios atos, com o intuito de verificar se
eventualmente no esto sendo executados de forma ilegal. Da mesma forma,
podem acontecer casos em que determinados atos tenham perdido sua funo
na sociedade, cabendo a Administrao Pblica revog-los, se ilegais anul-los,
se eivados de vcios podem ser nulos ou anulveis. Essas situaes aplicveis
aos atos administrativos compreendidos no princpio da autotutela sero objeto
de estudo futuro, neste momento apenas as enunciamos.

1.11 P
 rincpio da indisponibilidade dos bens pblicos
Esse princpio determina que os bens e interesses pblicos so de propriedade
da Administrao Pblica, e tm a finalidade exclusiva da prestao de servio
pblico e esto a servio da coletividade, no sendo objeto de propriedade de
qualquer agente pblico. Dessa forma, cabe ao Administrador Pblico o zelo
pelos interesses da Administrao Pblica, devendo agir de acordo com a lei.
Tendo o administrador pblico responsabilidade pela guarda e uso dos bens
pblicos, ele no pode transmitir a um terceiro a obrigao de zelar, tratar ou
vigiar seus prprios bens pblicos, devendo a Administrao Pblica manter
a guarda e cuidar da conservao desses bens. No mesmo sentido, estando os
bens pblicos em indisponibilidade, eles no podem ser alienados ou penhorados por simples mando do administrador pblico, havendo a necessidade que
se faa atravs de lei especfica tratando da matria, sendo o Estado o detentor
dessa disponibilidade.

1.12 P
 rincpio da continuidade dos servios pblicos
O Princpio da Continuidade do Servio Pblico determina que as atividades
administrativas exercidas pelo Estado no podem ser paradas ou interrompidas,
principalmente as consideradas essenciais, pois os interesses que atingem e a
sua importncia so fundamentais para a sociedade.
Em razo desse princpio, no se aplica em determinados casos a chamada
regra de exceo do contrato no cumprido. Nessas circunstncias, o prestador

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de servio da Administrao Pblica, mesmo no tendo recebido o pagamento


devido, dever continuar prestando os servios contratados.
Continuando na mesma ideia, a Administrao Pblica no pode interromper um servio pblico contnuo por ela prestada, cabendo a aplicao
de infraes e penalidades caso venha a ocorrer. Nesse sentido, a greve dos
servidores pblicos poder ser considerada abusiva caso venha a provocar a
paralisao total das atividades. Dessa forma, existem entendimentos que a
interrupo da prestao de servio pblico contnuo considerada ilegal,
conforme prev o art. 22 da Lei Federal n 8.078/1990, que diz o seguinte:
Art. 22. Os rgos pblicos, por si ou suas empresas,
concessionrias, permissionrias ou sob qualquer outra
forma de empreendimento, so obrigados a fornecer
servios adequados, eficientes, seguros e, quanto aos
essenciais, contnuos.
Pargrafo nico. Nos casos de descumprimento, total ou
parcial, das obrigaes referidas neste artigo, sero as
pessoas jurdicas compelidas a cumpri-las e a reparar os
danos causados, na forma prevista neste cdigo (BRASIL,
1990).

Portanto, cabe Administrao Pblica, responsvel pela prestao de servio pblico, manter a sua continuidade, promover o fornecimento adequado
e ininterrupto desses servios, sob pena de responsabilizao pelos eventuais
danos que venham a ser ocasionados para a sociedade.

Questes para reflexo


Acadmico(a), agora que voc estudou os Princpios Constitucionais
voltados Administrao Pblica, reflita sobre as situaes em que
a Administrao Pblica na sua localidade possa estar infringindo. E
quais as consequncias que poder ocasionar na sociedade? Vale a
pena levantar essa discusso com seus colegas e at com seus amigos
e familiares!

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Atividades de aprendizagem
1. Avalie a seguinte situao: numa determinada localidade, o Administrador Pblico possui recurso pblico para fazer um investimento.
Ele identifica a necessidade de se construir uma nova escola, to
aguardada pela sociedade, como tambm a pavimentao de uma
rea mais distante do centro da localidade. Considerando que ele de
forma particular tem a posse e propriedade de uma grande rea territorial naquela localidade distante, resolve realizar a pavimentao,
contrariando a populao e beneficiando a ele. Dessa maneira, que
Princpio Constitucional ele estar infringindo?
( ) Princpio da Publicidade.
( ) Princpio da Legalidade.
( ) Princpio da Eficincia.
( ) Princpio da Impessoalidade.
2. Nesta Seo da Unidade III, estudamos os Princpios Constitucionais
voltados Administrao Pblica. Analise as assertivas descritas a
seguir e assinale V para verdadeira e F para falsa e ao final identifique
a sequncia correta:
( ) Os Princpios Explcitos na Constituio Federal de 1988 so Legalidade, Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia.
( ) O Princpio da Eficincia surgiu com a Emenda Constitucional
n 19 de 1998.
( ) Os Princpios Implcitos voltados Administrao Pblica so
Autotutela, Legalidade, Publicidade e Eficincia.
( ) Os Princpios Constitucionais e os reconhecidos pela Administrao Pblica tm validade para os Poderes Executivo e Legislativo,
tendo o Poder Judicirio seus prprios princpios.

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ADMINISTRAO PBLICA

Assinale a alternativa correta:


( ) V V F F
( ) F F V F
( ) F V F V
( ) V F V V
( ) V F V V

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Seo 2

Estrutura da Administrao Pblica

Nesta seo sero objetos de estudo a concepo dos servios pblicos e


a estrutura da Administrao Pblica. Compreenderemos o que a Administrao Direta e Indireta e como esta se apresenta no Estado, atravs de suas
autarquias, sociedades de economia mistas, fundaes pblicas e empresas
pblicas. Analisaremos tambm os objetivos das Agncias Reguladoras no
processo de execuo das atividades pblicas, e a forma de a Administrao
Pblica realizar suas atividades, seja de modo centralizado, descentralizado,
ou ainda concentrado ou desconcentrado. Bons Estudos!

2.1 Servios pblicos


Explicando o conceito de servios pblicos, podemos dizer que toda
atividade de responsabilidade do Estado, cabendo a ele a correta execuo,
a devida regulao legal e o controle de uma determinada atividade que visa
trazer algum tipo de benefcio ou resultado para a sociedade, no tocante Administrao Pblica. atravs dos servios pblicos que a Administrao Pblica
busca garantir o atendimento da sociedade nas suas necessidades coletivas.
Os servios pblicos podem ser prestados de forma direta, atravs da prpria Administrao Pblica, ou de forma indireta, transferindo a execuo para
terceiros, nesse caso, a iniciativa privada.
Caso a Administrao Pblica venha a delegar a prestao de servio pblico
para a iniciativa privada, dever ser feita atravs de concesso e permisso de
servios pblicos, ou ainda, em alguns casos, atravs de autorizao.
Vejamos o que diz Meirelles (2006, p. 329) a respeito do conceito de servios pblicos:
O conceito de servio pblico no uniforme na doutrina,
que ora nos oferece uma noo orgnica, s considerando
como tal o que prestado por rgos pblicos; ora nos
apresenta uma conceituao formal, tendente a identific-lo
por caractersticas extrnsecas; ora nos expe um conceito
material, visando a defini-lo por seu objeto. Realmente, o
conceito de servio pblico varivel e flutua ao sabor
das necessidades e contingncias polticas, econmicas,
sociais e culturais de cada comunidade, em cada momento
histrico, como acentuam os modernos publicistas.

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A Constituio Federal de 1988 determina que incumbe ao Estado a responsabilidade da prestao dos servios pblicos, independentemente se for
prestado por ele prprio, ou delegado a terceiros (BRASIL, 1988).
Nesse sentido, cabe aos Municpios a regulao e posterior concesso e
permisso de servios pblicos de interesse local, como o transporte coletivo.
Unio compete a permisso ou concesso de servios de telecomunicaes, postal e areo, energia eltrica, transporte ferrovirio e aquavirio, transporte rodovirio interestadual e internacional, servios porturios, entre outros.
E por fim, aos Estados cabe exclusivamente a prestao de servio pblico
de distribuio de gs canalizado, bem como qualquer servio que no seja
de competncia da Unio ou dos Municpios, como o de transporte rodovirio
intermunicipal.
Com relao prestao de servios pblicos, merece destaque a referncia
de Meirelles (2006, p. 333), onde resta evidente a responsabilidade estatal,
vejamos:
O fato de tais servios serem delegados a terceiros, estranhos Administrao Pblica, no retira do Estado seu
poder indeclinvel de regulament-los e control-los, exigindo sempre sua atualizao e eficincia, de par com o
exato cumprimento das condies impostas para sua prestao ao pblico. Qualquer deficincia do servio que
revele inaptido de quem o presta ou descumprimento
de obrigaes impostas pela Administrao ensejar a
interveno imediata do Poder Pblico delegante para
regularizar seu funcionamento ou retirar-lhe a prestao.

Ao final, destacamos que em toda e qualquer prestao de servio pblico,


pela Administrao Pblica Direta ou indireta, bem como por concessionrios ou permissionrios, existe a obrigatoriedade de sua execuo de forma
adequada, buscando atingir a mxima eficincia, de forma segura e contnua.

Questes para reflexo


Acadmico(a), pense e discuta com seus colegas e amigos os servios pblicos que eventualmente poderiam ser prestados e que hoje
a Administrao Pblica acaba no executando, e quais melhorias

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podero estar sendo empregadas nos servios pblicos j prestados pela


Administrao Pblica. bom lembrar a importncia que os servios
pblicos tm para a sociedade, sendo nossa responsabilidade o papel de
construo e avaliao dessas atividades!

Para saber mais


Aprimore os estudos do contedo apresentado sobre Servios Pblicos, sobre o que se entende
e os princpios a ele relacionados. Acesse o link: <http://lfg.jusbrasil.com.br/noticias/554734/o-que-se-entende-por-servico-publico-e-quais-principios-estao-a-ele-relacionados-andrea-russar-rachel>.

2.2 Administrao Pblica Direta


Caro(a) acadmico(a), vimos no incio desta unidade o conceito de Administrao Pblica. A partir de agora, estudaremos os conceitos e a estrutura da
Administrao Pblica Direta.
A Administrao Pblica Direta composta por pessoas polticas do Estado,
e tem como funo executar atividades administrativas. Quando falamos em
Administrao direta, o mesmo que centralizao ou Administrao Pblica
centralizada. Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 27): Administrao direta o conjunto de rgos que integram a pessoa poltica do Estado (Unio,
estados, Distrito Federal e municpios), aos quais foi atribuda a competncia
para o exerccio, de forma centralizada, de atividades administrativas.
De forma simplificada, podemos afirmar que Administrao Pblica Direta
ou Administrao Pblica centralizada, quando a execuo das atividades
administrativas feita pelos prprios rgos do Estado.
Esses rgos compem as pessoas polticas do Estado (Unio, estados,
Distrito Federal e municpios) e possuem autonomia poltica, administrativa
e financeira. Meirelles (2011, p. 63) afirma: Na nossa Federao, portanto,
as entidades estatais, ou seja, entidades com autonomia poltica (alm da administrativa e financeira), so unicamente a Unio, os Estados-membros, os
Municpios e o Distrito Federal [...].
Nesse caso (na Administrao Pblica Direta), os rgos no detm personalidade jurdica prpria, dessa forma, ficam impossibilitados de contrair direitos e

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assumir obrigaes, cabendo essa responsabilidade pessoa da Unio, Estado,


Distrito Federal e Municpios. Salientamos ainda que a Administrao Pblica
Direta no possui patrimnio prprio, e seus rgos possuem uma relao de
hierarquia e subordinao entre eles, e dessa forma o Estado o prprio executor dos servios pblicos.

2.3 Administrao Pblica Indireta


A Administrao Pblica Indireta um conjunto de rgos que possuem
personalidade jurdica prpria, patrimnio prprio, exercendo atividades de
forma descentralizada, mas vinculadas a algum Ente da Administrao Direta,
podendo, assim, exercer direitos e contrair obrigaes por eles prprios. So
rgos criados pelo Estado com o objetivo de prestarem servios pblicos de
forma delegada. Fazem parte da Administrao Pblica Indireta as autarquias,
fundaes pblicas, empresas pblicas e sociedades de economia mista. E
complementamos, segundo Di Pietro:
Alm das entidades da Administrao Indireta referidas
no artigo 4 do Decreto-lei n 200/67, a Lei n 11.107,
de 6-4-2005, criou outra modalidade sob a denominao
de consrcio pblico que pode ter personalidade jurdica
de direito pblico (hiptese em que assume a denominao de associao pblica, inserida, pela mesma lei, no
artigo 41, inciso IV, do Cdigo Civil), ou personalidade
de direito privado. Embora a lei determine que apenas
os consrcios com personalidade jurdica integram a
Administrao Indireta, a mesma concluso tem que se
aplicar aos que tem personalidade de direito privado...
Em qualquer das duas modalidades, o consrcio criado
por dois ou mais entes federativos em conjunto (Unio,
Estados, Distrito Federal ou Municpios) para a gesto
associada de servios pblicos prevista no artigo 241 da
Constituio (DI PIETRO, 2006, p. 413)

O Estado necessita da criao de rgos de Administrao Pblica Indireta


para que os servios por ela prestados possam ser executados de forma que
garanta a melhor execuo e eficincia. Existem servios pblicos complexos,
da mesma forma que a abrangncia territorial extensa, justificando, assim,
a criao de rgos que atuaro de forma especfica nas mais diversas reas.
Concluindo, vejamos o que diz Di Pietro (2006, p. 415, grifo do autor) a
respeito da Administrao Indireta:

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Em resumo, a Constituio usa a expresso Administrao Indireta no mesmo sentido subjetivo do Decreto-lei
n 200/67, ou seja, para designar o conjunto de pessoas
jurdicas, de direito pblico ou privado, criadas por lei,
para desempenhar atividades assumidas pelo Estado, seja
como servio pblico, seja a ttulo de interveno no
domnio econmico.

As estruturas da Administrao Pblica Indireta recebem do Estado o poder


de gerenciar atividades desse por meio de outorga, ou seja, o Estado cria a
Entidade atravs de Lei e transfere a execuo de determinado servio pblico
ou de utilidade pblica. Apesar da execuo dos servios pblicos estar sendo
realizada pela administrao descentralizada, cabe centralizadora, no caso,
a Administrao Pblica Direta, manter o controle e a fiscalizao dos servios
prestados junto sociedade, com o intuito de garantir que os objetivos estejam
sendo alcanados.
Acadmico(a), a partir de agora, vamos conhecer um pouco mais sobre as
entidades de Administrao Pblica Indireta, vamos a elas!

2.4 Autarquias
So Entidades da Administrao Pblica Indireta, criadas atravs de lei
especfica com o objetivo de executarem uma funo exclusiva voltada para
a sociedade, podendo ser rgos da Administrao Pblica Federal, Estadual
ou Municipal.
As Autarquias so Entidades de Direito Pblico, controladas pelo Estado e
no subordinadas a ele, e possuem total liberdade administrativa para atuarem
nas atividades previstas na sua legislao de criao. Suas atividades so exercidas com recursos prprios, assim como seu patrimnio prprio, portanto,
detm total autonomia administrativa e financeira.
A instituio de uma autarquia, como j vimos, precedida de lei especfica. Suas operaes sero realizadas por atos internos, sejam eles decretos ou
outros atos de efeitos administrativos. O patrimnio originrio se dar atravs
de transferncia de bens mveis e imveis do Ente que as criou, sendo que
esses bens sero incorporados no ativo da autarquia, que poder ser feita pela
prpria lei de criao. Cabe lembrar que em nenhuma hiptese podero ser
transferidos bens do Ente para a autarquia atravs de decreto, devendo ser
sempre precedida por lei. Dessa forma, os bens e as rendas das autarquias so

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apontados como pblicos, mas sua destinao especfica autarquia para a


realizao das atividades expressas na lei e no seu estatuto.
Meirelles conceitua a Autarquia da seguinte forma, vejamos:
A autarquia forma de descentralizao administrativa,
atravs da personificao de um servio retirado da Administrao centralizada. Por essa razo, autarquia s deve
ser outorgado servio pblico tpico, e no atividades
industriais ou econmicas, ainda que de interesse coletivo. Para estas, a soluo correta a outorga s empresas
governamentais criadas para esse fim, ou sua delegao
a empresas privadas, mediante concesso ou permisso.
Servios de interesse coletivo, mas no exclusivos do
Estado, principalmente nas reas de sade, ensino, cultura, meio ambiente e pesquisa cientfica e tecnolgica,
podem ser delegados a entidades particulares, para esse
fim qualificadas como organizaes sociais (Lei 9.637,
de 15.5.98) (2006, p, 343).

Em relao a sua diviso, Di Pietro (2006, p. 424) as classifica da seguinte


forma:
Vrios critrios costumam ser apresentados para classificar as autarquias. Alguns consideram o tipo de atividade,
falando em autarquias:
1. Econmicas, destinadas ao controle e incentivo produo, circulao e consumo de certas mercadorias,
como o Instituto do Acar e do lcool;
2. De crdito, como as Caixas Econmicas (hoje transformadas em empresas pblicas);
3. Industriais, como a Imprensa Oficial do Estado (hoje
tambm transformada em empresa);
4. De previdncia e assistncia, como o INSS e o IPESP;
5. Profissionais ou corporativas, que fiscalizam o exerccio das profisses, como a OAB;
6. As culturais ou de ensino, em que se incluem as
Universidades.

As Autarquias devem se submeter ao regime jurdico da Administrao


Direta, seguindo as legislaes pertinentes nos atos administrativos que ela for
executar. Elas devem se submeter Lei de Licitaes e Contratos Administrativos
para contrataes de qualquer natureza, bem como suas finanas sero regidas
pela Lei de Responsabilidade Fiscal.
Da mesma forma, seus investimentos e as manutenes que se fizerem necessrias devero ser precedidos de previso oramentria no Plano Plurianual,

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na Lei de Diretrizes Oramentrias e na Lei Oramentria Anual, cabendo


inclusive a efetivao de prestaes de contas dos seus recursos.
importante destacarmos que a autarquia, por mais que siga as regras da
Administrao Pblica, no uma entidade estatal, conforme descreve Meirelles (2006, p. 345):
Embora identificada com o Estado, a autarquia no entidade estatal; simples desmembramento administrativo
do Poder Pblico. E, assim sendo, pode diversificar-se
das reparties pblicas para adaptar-se s exigncias
especficas dos servios que lhe so cometidos. Para
tanto, assume as mais variadas formas e rege-se por estatutos peculiares sua destinao. Essa necessidade de
adaptao dos meios aos fins que justifica a criao
de autarquias, com estrutura adequada prestao de
determinados servios pblicos especializados.

Na questo de pessoal, as Autarquias podero adotar dois regimes jurdicos,


sendo o estatutrio para os servidores ocupantes de cargos efetivos e comissionados criados por lei, e pelo regime celetista para os cargos considerados
temporrios na forma da lei. Ainda em relao aos cargos pblicos, eles devem
estar previstos em lei, e as alteraes que se faam necessrias tambm devem
ser precedidas de lei. Vale lembrar que as Autarquias devem seguir os limites
de gastos com pessoal estabelecidos nos textos legais.
No que diz respeito fiscalizao de sua atuao, ela ser realizada pelos
controles internos do prprio Ente, bem como pelo Controle Externo, exercido
pelos Tribunais de Contas da Unio, Estados e alguns casos do Municpio; e
pelo Poder Legislativo da Unio, Estados e Municpios, na forma da Lei.

Para saber mais


Aperfeioe seus conhecimentos do contedo apresentado sobre as Autarquias, estudando o
contedo do presente material, acessando o link: <http://www.gespublica.gov.br/projetos-acoes/
pasta.2010-10-11.6273250539/pasta.2010-10-19.1707756673/copy_of_Autarquia.pdf>.

2.5 Sociedades de economia mista


As Sociedades de Economia Mista foram estabelecidas pelo Direito a partir
do Decreto-lei 200/67, onde prev que elas so entidades com personalidade

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jurdica de direito privado, pertencentes Administrao Pblica Indireta. Na


maioria dos casos, as Sociedades de Economia Mista prestam servios no mbito da atividade econmica privada, na forma de sociedade annima, em que
a Administrao Pblica ser o scio majoritrio, de acordo com a legislao
pertinente, seguindo, assim, na maioria dos casos as normas do direito privado.
Sendo assim, uma Sociedade de Economia Mista deve ter sua criao precedida de uma Lei autorizadora, permitindo o Ente Pblico a se associar com
a iniciativa privada para a instituio da sociedade. Dessa maneira, ressaltamos
que, sendo a sociedade mista, certas prerrogativas de uma sociedade annima
comum sero obrigatrias na sociedade mista, como a criao de conselhos
de administrao e fiscais.
Na Sociedade Annima comum, a criao de conselhos uma faculdade,
apesar de que pelos princpios de governana corporativa a maioria delas possui
seus conselhos formados; j na Sociedade de Economia Mista, essa instituio
se torna obrigatria por disposio da lei. Tal garantia se torna obrigatria, visto
que na Sociedade de Economia Mista parte do capital formada por recursos
pblicos, justificando a rigidez no controle da sociedade. No que diz respeito
pessoa jurdica da Sociedade de Economia Mista, analisamos o que fala
Meirelles (2006, p. 369):
Com o pessoa jurdica privada, a sociedade de economia
mista deve realizar, em seu nome, por sua conta e risco,
servios pblicos de natureza industrial, ou atividade
econmica de produo ou comercializao de bens, suscetveis de produzir renda e lucro, que o Estado reputa de
relevante interesse coletivo ou indispensvel segurana
nacional. O objetivo dessa descentralizao administrativa o de utilizar o modelo empresarial privado, seja
para melhor atendimento aos usurios do servio pblico,
ou para maior rendimento na explorao da atividade
econmica. Alm disso, a sociedade de economia mista
permite a captao de capitais privados, assim como a
colaborao desse setor na direo da empresa.

A legislao que trata da matria que envolve as Sociedades de Economia


Mista exige que Administrao Pblica detenha a maioria acionria da sociedade, ou seja, possuindo a maioria das aes com direito a voto. Sua formao
societria ser definida em contrato social ou no prprio estatuto, podendo o
capital social ser formado por aes ou quotas. Alm da lei autorizadora, a

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Sociedade de Economia Mista tem a obrigatoriedade de registrar seu estatuto


social em cartrio civil de registro de pessoas jurdicas.
A forma de admisso e a legislao trabalhista adotada aos empregados
nas sociedades de economia mista a Consolidao das Leis do Trabalho,
amparados ento pelo regime jurdico celetista. Devem ainda obedecer s
regras estabelecidas pelo artigo 37 da Constituio Federal, sendo obrigatria
a admisso de pessoal por meio de concurso pblico.
Os dirigentes da sociedade de economia mista so considerados cargos de
confiana, ou seja, no so contratados atravs de concurso pblico, sendo
adotados outros critrios para contratao e nomeados pelo chefe do Poder
Executivo do Ente que criou a sociedade.
Caso ocorra a extino da sociedade de economia mista, seu patrimnio
ser dividido entre seus acionistas ou cotistas de acordo com a sua proporo,
e dever ser realizada por lei. No mesmo sentido, havendo a extino da sociedade os empregados devero ser dispensados, de acordo com a legislao
trabalhista, e no h possibilidade legal de incorporao desses empregados
no quadro da Administrao Pblica Direta.
Como exemplos de Sociedade de Economia Mista, podemos citar a Petrobras, o Banco do Brasil e a Eletrobras.

2.6 Fundaes pblicas


As Fundaes Pblicas so entidades criadas para exercerem uma atividade
especfica, integram a Administrao Pblica Indireta e tm personalidade
jurdica de direito privado. So consideradas sem fins lucrativos, mas, caso ela
obtenha lucro em razo da prestao de seus servios, esse valor ser contabilizado como supervit e dever ser empregado nas suas prprias atividades,
buscando a melhoria na execuo de suas atividades. Detm total autonomia
administrativa e seu patrimnio prprio gerenciado pelos prprios dirigentes.
As fundaes autrquicas previstas no Decreto-lei n 200/67 so as fundaes pblicas de direito pblico, e as regras a serem aplicadas so as mesmas
empregadas s autarquias, pois seus objetivos so semelhantes.
As fundaes devem ser criadas por lei, atribuindo sua existncia legal, e
posteriormente dever ser feita a formalizao legal estabelecendo as regras a
serem seguidas pelos seus gestores, criando, assim, uma nova entidade jurdica
de direito pblico. Sendo ela criada por lei, sua extino, caso venha a ocorrer,

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dever ser precedida por outra lei, com a devida justificativa que levou a sua
extino.
Avaliaremos o que afirma Meirelles (2006, p. 356) sobre as fundaes:
As fundaes prestam-se, principalmente, realizao
de atividades no lucrativas e atpicas do Poder Pblico,
mas de interesse coletivo, como a educao, cultura,
pesquisa, sempre merecedoras do amparo estatal. Sua
instituio depende de autorizao de lei especfica (CF,
art. 37, XIX) da entidade-matriz, cabendo ao Executivo
providenciar os demais atos necessrios sua formao,
visto que s tero existncia legal aps sua inscrio no
Registro competente.

Em relao ao patrimnio da Fundao Pblica de Direito Pblico, ele


considerado com relao aos bens pblicos, da mesma forma que as autarquias, estando, assim, amparada pela legislao contemplada para a Administrao Pblica, como a impossibilidade de penhora e alienao de seus bens.
No que fiz respeito aos seus contratos, eles se caracterizam como contratos
administrativos, normatizado pelas regras do Direito Administrativo, como a
Lei de Licitaes, e por isso suas despesas devem ser precedidas de licitaes
pblicas nos termos da lei.
O controle da Fundao Pblica ser exercido pelo Ente que a instituiu,
assim como pelo Poder Legislativo, Tribunal de Contas e Ministrio Pblico,
bem como pela sociedade em geral. O controle realizado pela Administrao
Pblica poder ser feito atravs do chamado controle poltico, que diz respeito
relao de confiana dos gestores da fundao criada com o Ente criador; ou
pelo controle administrativo, verificando se ela est executando suas atividades
como previstas; bem como pelo controle financeiro, que o dever de prestar
contas ao Tribunal de Contas que analisar e avaliar a execuo financeira e
oramentria de acordo com a lei.
As Fundaes Pblicas de Direito Pblico esto possibilitadas de seguirem
os dois regimes jurdicos, no tocante admisso de pessoal, sendo o estatutrio
e o celetista. J as Fundaes Pblicas de Direito Privado devem ser o regime
jurdico estabelecido na consolidao das leis do trabalho, ou seja, o celetista.
Resumindo, o Estado poder criar Fundaes de Direito Pblico ou autorizar Fundaes de Direito Privado, em ambos os casos atravs de lei, definindo
inclusive sua rea de atuao.

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2.7 Empresas pblicas


As empresas pblicas so entidades detentoras de personalidade jurdica
de direito privado, sendo seu patrimnio prprio da empresa e o seu capital
constitudo com recursos exclusivamente pblicos. Sua criao depende de
lei, e visa explorao de uma determinada atividade econmica.
Salientamos as particularidades descritas por Meirelles (2006, p. 366) sobre
as Empresas Pblicas:
O que caracteriza a empresa pblica seu capital exclusivamente pblico, de uma s ou de vrias entidades, mas
sempre capital pblico. Sua personalidade de Direito
Privado e suas atividades se regem pelos preceitos comerciais. uma empresa, mas uma empresa estatal por
excelncia, constituda, organizada e controlada pelo
Poder Pblico.

Seus programas, metas e planejamentos sero traados de acordo com as diretrizes impostas pelo governo, cabendo a elas o cumprimento dessas diretrizes
com maior eficincia, sempre buscando atingir os objetivos propostos. O fato
de estarem de certa forma desvinculadas da Administrao Pblica garante s
empresas pblicas uma maior maleabilidade na execuo de suas atividades,
evitando a burocracia da Administrao Direta.
Existem dois tipos de empresas pblicas: so as de explorao de atividade
econmica e as de prestao de servio pblico. As empresas pblicas criadas
com o objetivo de explorao de atividade econmica guardam relao maior
com o regime jurdico aplicado s empresas privadas. J as empresas pblicas
que visam prestao de servio pblico esto sujeitas a intervenes maiores
por parte do Direito Pblico, pois suas atividades esto ligadas de forma mais
direta ao Estado.
Continuando na ideia de Meirelles (2006, p. 367), abordaremos as exigncias das empresas pblicas exploradoras de atividade econmica:
As empresas que exploram atividade econmica devero
ter, agora, seu estatuto jurdico, do qual devero constar:
a) sua funo social e as formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade; b) submisso ao regime prprio
das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrias; c)
sujeio aos princpios da Administrao Pblica para
licitao e contratao de obras, servios e compras;
d) existncia de conselhos de administrao e fiscal; e)

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mandatos, avaliao de desempenho e responsabilidade


dos administradores (CF, art. 173, 1).

No Brasil, podemos citar como exemplos de empresas pblicas em atividade, no mbito da Unio, a Caixa Econmica Federal, os Correios, o BNDES,
a Radiobras, a Embrapa, a Embratur, o Serpro e a Dataprev.

2.8 Agncias reguladoras


As Agncias Reguladoras so pessoas jurdicas de Direito Pblico, definidas
como Autarquias especiais, criadas por lei especfica tratando da matria, de
acordo com o art. 37 da Constituio Federal. O objetivo da criao das agncias reguladoras promover o controle, o gerenciamento, bem como disciplinar
as aes previstas, e acima de tudo instituir a fiscalizao dos servios pblicos
praticados pela iniciativa privada.
Vejamos o que diz Di Pietro (2006, p. 457, grifo do autor), em relao s
Agncias Reguladoras, na figura do Direito:
Agncia reguladora, em sentido amplo, seria, no direito
brasileiro, qualquer rgo da Administrao Direta ou
entidade da Administrao Indireta com funo de regular a matria especfica que lhe afeta. Se for entidade da
administrao indireta, ela est sujeita ao princpio da
especialidade, significando que cada qual exerce e especializada na matria que lhe foi atribuda por lei. Alis,
a ideia de especializao sempre inspirou a instituio
das agncias norte-americanas, como tambm foi uma
das inspiradoras da instituio de autarquias no direito
europeu-continental.

A funo bsica das Agncias Reguladoras desempenhar seu papel regulatrio junto ao setor da economia em que venha a ser criada, respeitando sempre
seus preceitos legais. Cabe s Agncias Reguladoras representarem o Estado
na interveno das questes de domnio econmico e na busca da promoo
do desenvolvimento econmico, procurando fortalecer a competio do setor
privado, de acordo com a lei.
Em relao s atribuies impostas s Agncias reguladoras, Di Pietro (2006,
p. 457, grifo do autor) diz o seguinte:
As atribuies das agncias reguladoras, no que diz
respeito concesso, permisso e autorizao de servio
pblico resumem-se ou deveriam resumir-se s funes
que o poder concedente exerce nesses tipos de contra-

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tos ou atos de delegao: regulamentar os servios que


constituem objeto da delegao, realizar o procedimento
licitatrio para escolha do concessionrio, permissionrio ou autorizatrio, celebrar o contrato de concesso
ou permisso ou praticar ato unilateral de outorga de
autorizao, definir o valor da tarifa e da sua reviso ou
reajuste, controlar a execuo de servios, aplicar sanes, encampar, decretar a caducidade, intervir, fazer a
resciso amigvel, fazer a reverso de bens ao trmino
da concesso, exercer o papel de ouvidor de denncias e
reclamaes dos usurios, enfim exercer todas as prerrogativas que a lei outorga ao Poder Pblico na concesso,
permisso e autorizao.

A ideia de criao de Agncias Reguladoras veio com a desestatizao dos


servios pblicos, ou seja, o Estado na busca de dar maior agilidade e eficincia
aos servios por ele prestados repassa ao particular essa atividade de produo
e comercializao, e a partir da atua como orientador e fiscalizador desses
servios at ento prestados pelo Estado, deixando de participar ativamente
no processo produtivo. Dessa maneira, foram criadas as Agncias Reguladoras,
responsveis pelo exerccio da funo regulatria, atuando de acordo com os
interesses do Estado e sociedade.
O Estado poder atuar atravs da interveno das Agncias Reguladoras
junto iniciativa privativa, na busca do fortalecimento dos interesses pblicos
na prestao mais eficiente dos servios pblicos, procurando corrigir falhas de
mercado em desencontro aos interesses coletivos, assegurando o fornecimento
de bens e servios considerados essenciais sociedade.

Para saber mais


Acadmico(a), aprimore seus conhecimentos sobre as Agncias Reguladoras atravs do site do
Programa de Fortalecimento da Capacidade Institucional para Gesto em Regulao. Acesse o
link: <http://www.regulacao.gov.br/>.

Dando continuidade matria, vamos identificar algumas Agncias Reguladoras atuantes em nvel Federal, e identificar seus objetivos especficos.

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2.8.1 Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel)


A Agncia Nacional de Telecomunicaes (Anatel) foi criada em 1997, e
seu objetivo promover o desenvolvimento das telecomunicaes no pas. Ela
possui independncia administrativa e financeira, da mesma forma no est
subordinada a nenhuma entidade do governo.
A Anatel possui poderes exclusivos de outorgar, bem como cabe a ela regulamentar e fiscalizar e, caso for necessrio, adotar medidas cabveis para que
o interesse pblico no seja comprometido.

2.8.2 Agncia Nacional de Petrleo (ANP)


A Agncia Nacional de Petrleo, Gs Natural e Biocombustveis (ANP)
uma autarquia federal, criada em 1998, com o intuito de regular as atividades
da indstria de petrleo e gs natural, bem como os biocombustveis. Tem
vinculao junto ao Ministrio de Minas e Energia e cabe a ela estabelecer
as regras e contratar profissionais que se fizerem necessrios, estando sob sua
responsabilidade a fiscalizao das atividades das indstrias reguladas.

2.8.3 Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel)


A Agncia Nacional de Energia Eltrica (Aneel) uma autarquia vinculada
ao Ministrio de Minas e Energia, e teve sua criao realizada em 1996. Seu
propsito regular e fiscalizar a gerao, a transmisso, a distribuio bem
como a comercializao de energia eltrica.
Compete tambm a ela examinar as reclamaes e mediar possveis conflitos
dos agentes do setor eltrico com os consumidores finais.

2.8.4 Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS)


A Agncia Nacional de Sade Suplementar (ANS) uma autarquia especial
criada em 2000, vinculada ao Ministrio da Sade. Tem como objetivo promover e defender os interesses da sociedade no que diz respeito assistncia
suplementar sade.
A ANS busca tambm regular as operadoras de planos de sade, inclusive
na relao comercial entre as prestadoras e seus consumidores. Suas atividades
contribuem com o desenvolvimento das aes de sade do pas.

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2.8.5 Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa)


A Agncia Nacional de Vigilncia Sanitria (Anvisa) uma agncia autrquica vinculada ao Ministrio da Sade criada em 1999. A Anvisa possui independncia administrativa e autonomia financeira, bem como seus dirigentes
gozam de estabilidade durante o perodo de mandato. Seu objetivo efetivar
o controle sanitrio da produo e comercializao de produtos e servios de
responsabilidade da vigilncia sanitria, atravs da fiscalizao de ambientes,
processos e insumos, garantindo, assim, a sade da populao. Cabe tambm
Anvisa o controle nos portos, aeroportos e fronteiras, assim como tratar de
assuntos internacionais no mbito da vigilncia sanitria.

2.8.6 Agncia Nacional de guas (ANA)


Criada em 2000, a Agncia Nacional de guas (ANA) uma autarquia especial vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente. Possui autonomia administrativa e financeira, e gerenciada por uma Diretoria Colegiada, sendo formada
por cinco membros (um Diretor-Presidente e quatro diretores). Compete a ela
implementar e coordenar a gesto dos recursos hdricos, assim como regular
o acesso gua. Da mesma forma, de sua responsabilidade estimular o uso
sustentvel dos recursos naturais, com o intuito de beneficiar as geraes atuais
e futuras.

2.8.7 Agncia Nacional do Cinema (Ancine)


A Agncia Nacional de Cinema (Ancine) foi criada em 2001, e est vinculada
ao Ministrio da Cultura desde 2003. A Ancine uma autarquia especial, sendo
assim, possui autonomia administrativa e financeira. Como objetivo principal,
podemos afirmar que cabe a ela fomentar a produo, a distribuio e a exibio de obras cinematogrficas e videofonogrficas. a Ancine que tem como
obrigao regular e fiscalizar as indstrias atuantes dessa rea.

2.8.8 Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq)


A Agncia Nacional de Transportes Aquavirios (Antaq) uma autarquia
vinculada ao Ministrio dos Transportes, e foi criada em 2001, detendo total
autonomia financeira e administrativa. Ela atua na implementao de polticas
pblicas criadas pelo Ministrio e Conselho Nacional de Integrao de Polticas
de Transporte (Conit). Compete a ela regular, supervisionar e acima de tudo

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ADMINISTRAO PBLICA

fiscalizar a prestao de servios aquavirios e de infraestrutura porturia e


aquaviria, buscando o equilbrio entre os interesses dos usurios e dos prestadores de servio.

2.8.9 Agncia Nacional dos Ttransportes Terrestres (ANTT)


A Agncia Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) uma autarquia
criada em 2001, e est vinculada ao Ministrio dos Transportes, dispondo de
total independncia administrativa e financeira. A ANTT quem gerencia as
concesses de rodovias, ferrovias e transporte ferrovirio. ela responsvel
pelas permisses de transporte coletivo de rodovias e ferrovias, assim como
cabe a ela autorizar o transporte de passageiros realizado por empresas de
turismo fretado, transporte internacional de cargas e a explorao de terminais
e o transporte multimodal.

2.8.10 Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac)


A Agncia Nacional de Aviao Civil (Anac) uma autarquia criada em
2005, substituindo o Departamento Nacional de Aviao Civil. A Anac regula
e fiscaliza as atividades do setor, e est vinculada Secretaria de Aviao Civil
da Presidncia da Repblica. de sua responsabilidade garantir a segurana no
transporte areo, bem como a qualidade dos servios, em respeito aos direitos
do consumidor.

Questes para reflexo


Acadmico(a), convido voc a raciocinar sobre os modelos de Administrao Pblica adotados na sua regio, bem como buscar exemplos
de Administrao Pblica Direta e Indireta existentes a no seu Estado!
importante a aplicao dos seus estudos na prtica do seu dia a dia.

2.9 Centralizao, descentralizao, concentrao


e desconcentrao
Caro(a) Acadmico(a), decorrida mais essa etapa de estudo do caderno,
passaremos agora a analisar a organizao e a forma de atuao da Administrao Pblica.

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Aprendemos at o momento que cabe ao Estado a execuo dos servios


pblicos, devendo estes serem prestados da melhor forma possvel.
Porm, o crescimento constante da Administrao Pblica e de suas responsabilidades junto sociedade fez com que essa necessitasse buscar alternativas
na prestao de suas atividades.
Nesse sentido, sendo dever do Estado a prestao de servios pblicos,
verificou-se a necessidade de formar parcerias e dividir as tarefas, distribuindo
a execuo dos servios a serem prestados entre a administrao direta e a
indireta, conforme preconiza a legislao.
A partir de ento, o Estado comeou a se reorganizar, descentralizando
algumas atividades, centralizando outras consideradas de atividade exclusiva
da Administrao Pblica, ou at concentrando determinadas atividades e desconcentrando outras atividades em mais rgos, buscando atingir seus objetivos
e suprir as necessidades da sociedade.
Dessa forma, vamos dar incio aos estudos de cada forma de ao do Estado
junto sociedade, seja atravs da Centralizao, Descentralizao, Concentrao ou Desconcentrao.

2.9.1 Centralizao
A Centralizao ocorre no momento em que o Estado presta suas atividades
por meio dos rgos e agentes da prpria Administrao Direta. Nesse caso, os
servios pblicos sero prestados por rgos do Estado integrantes da mesma
esfera governamental, seja da Unio, dos Estados, Distrito Federal ou dos Municpios, de forma centralizada.
Servio Centralizado o que o Poder Pblico presta
por seus prprios rgos em seu nome e sob sua exclusiva
responsabilidade. Em tais casos o Estado , ao mesmo
tempo, titular e prestador do servio, que permanece
integrado na agora denominada Administrao direta
(Dec.-lei 200/67, art. 4, I) (MEIRELLES, 2006, p. 340).

Dessa maneira, quando se ouve falar que determinada atividade poltica


realizada pela Administrao Centralizada Federal, est sendo realizada pela
pessoa jurdica da Unio, junto com rgos a ela ligados.
No mesmo sentido, um servio prestado pela Administrao Centralizada
do Distrito Federal, entende-se que o Distrito Federal que, junto com seus
rgos, estar prestando aquele servio. Quando ocorre a centralizao ad-

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ADMINISTRAO PBLICA

ministrativa, no h a participao de outras pessoas jurdicas na prestao de


servio daquela atividade, cabendo apenas ao Ente em que estiver vinculada
a responsabilidade nas aes tomadas.

2.9.2 Descentralizao
A descentralizao na Administrao Pblica ocorre quando o Estado desempenha algumas de suas atividades atravs de outras pessoas jurdicas, seja
da Unio, Estados, Distrito Federal e Municpios. Quando falamos em descentralizao, teremos sempre a ideia de duas pessoas jurdicas distintas, sendo
de um lado o Estado que distribuir a competncia e de outro lado a entidade
que executar o servio delegado pelo Estado, formando, desse modo, uma
Administrao Indireta.
Servio descentralizado todo aquele em que o Poder
Pblico transfere sua titularidade ou, simplesmente, sua
execuo, por outorga ou delegao, a autarquias, fundaes, empresas estatais, empresas privadas ou particulares
individualmente e, agora, aos consrcios pblicos (Lei
11.107, de 6.4.2005) (MEIRELLES, 2006, p. 340).

Ocorrendo a descentralizao, o ente central transferir o poder de deciso


para o ente descentralizado, portanto, o ente descentralizado ter autonomia
na formao de polticas, cabendo a ele definir as prioridades e posteriormente
promover aes de normatizao, planejamento e controle das atividades,
dentro dos limites estabelecidos. Quanto mais atribuies forem repassadas ao
ente descentralizado, maior ser o grau de descentralizao firmado. Um dos
pontos positivos da descentralizao o grau de eficincia e especializao
do servio prestado, favorecendo, assim, a sociedade. O Estado poder efetuar
a descentralizao administrativa atravs de duas formas, sendo: a outorga e
a delegao.
A descentralizao por outorga acontece quando o Estado cria uma entidade
atravs de lei especfica, e transfere a ela a responsabilidade para executar um
determinado servio pblico normalmente por prazo indeterminado. Criada a
Entidade, ela ser um Ente da Administrao Pblica Indireta de direito pblico
ou privado, prestadora de servio pblico outorgada pelo Estado, sendo ela
a titular para desempenhar somente a atividade que ensejou na sua criao.
A descentralizao por delegao ocorre quando o Estado transfere a execuo de determinado servio para um ente delegado, que prestar em seu

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prprio nome, podendo ser por contrato ou ato unilateral, mas devendo o Estado
promover a devida fiscalizao. Dessa maneira o Estado no cria nenhum rgo,
apenas far a transferncia para que algum faa a atividade administrativa,
sendo por contrato administrativo ou at por ato administrativo unilateral. A
descentralizao por delegao geralmente tem prazo determinado, como na
delegao de contratos de concesso ou atos de permisso, onde o Estado
transfere aos concessionrios ou permissionrios a responsabilidade para a
execuo de um servio de forma temporria.
Vejamos as distines das duas formas de servio descentralizado, de acordo
com Meirelles (2006, p. 341), que diz o seguinte:
A distino entre servio outorgado e servio delegado
fundamental, porque aquele transferido por lei e s por
lei pode ser retirado ou modificado, e este tem apenas sua
execuo traspassada a terceiro, por ato administrativo
(bilateral ou unilateral), pelo qu pode ser revogado,
modificado e anulado, como so os atos dessa natureza.

Dessa forma, podemos resumir a descentralizao administrativa quando


existem duas pessoas jurdicas envolvidas na execuo de um servio pblico,
sendo uma a titular de onde se origina a atividade e a pessoa jurdica que efetivamente executar a atividade imposta.
Caso ocorra a outorga, ser criado um ente especfico aprovado por lei, que
ser outorgado titularidade para a prestao do servio, e ser considerada
uma pessoa jurdica da Administrao Indireta. Se ocorrer atravs de delegao, o ente delegado passar a ter a incumbncia de prestar o servio em seu
nome, fiscalizado pelo Estado, atravs de concesso, permisso ou autorizao
temporria.

2.9.3 Concentrao
A concentrao na Administrao Pblica ocorre quando se extingue um
rgo at ento existente na estrutura, incorporando suas atividades em outras
estruturas. Dessa maneira se transferem as atividades de rgos secundrios para
rgos centrais. Existe tambm a chamada concentrao administrativa, onde
o Ente superior hierrquico considerado o nico rgo apto e competente
para tomar as decises, ficando aos rgos subordinados a tarefa de preparar
e executar as decises tomadas pelo rgo superior.

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ADMINISTRAO PBLICA

A concentrao pode ocorrer, por exemplo, em situaes de contingenciamento de recursos oramentrios e financeiros de um Ente da Administrao
Pblica, onde um rgo tivesse em sua estrutura vrios outros subrgos,
criados para desempenhar atividades inerentes ao rgo considerado matriz.
Em razo disso, a Administrao Pblica poderia extinguir esses subrgos
alocando as atividades no rgo central, ocorrendo, dessa forma, a concentrao administrativa.

2.9.4 Desconcentrao
A desconcentrao, ao contrrio da concentrao, ocorre quando uma
entidade da Administrao Pblica, no intuito de buscar maior agilidade e
eficincia dos seus servios pblicos prestados, distribui as suas atividades e
servios dentro de sua prpria estrutura. Quando ocorre a desconcentrao,
ela realizada por uma nica pessoa jurdica, que internamente remaneja
suas competncias, ocasionando uma simples distribuio interna de tarefas.
Vejamos o conceito de servio desconcentrado, nas palavras de Meirelles
(2006, p. 341):
Servio desconcentrado todo aquele que a Administrao executa centralizadamente, mas o distribui entre
vrios rgos da mesma entidade, para facilitar sua realizao e obteno pelos usurios. A desconcentrao
uma tcnica administrativa de simplificao e acelerao
do servio dentro da mesma entidade, diversamente da
descentralizao, que uma tcnica de especializao,
consiste na retirada do servio dentro de uma entidade e
transferncia a outra para que o execute com mais perfeio e autonomia.

Quando h necessidade de delegar atividades de um Ente da Administrao Pblica, sem que crie um novo Ente, ela far atravs da desconcentrao,
como na Unio, que tem em sua estrutura os Ministrios para tratarem de suas
atividades especficas. No mesmo sentido os Municpios, que desconcentram
suas atividades em secretarias especficas, atribuindo as tarefas que se faam
necessrias.

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Para saber mais


Acadmico(a), desenvolva seus conhecimentos sobre a Concentrao e Desconcentrao dentro
do sistema de organizao da Administrao Pblica. Acesse o link: <http://octalberto.no.sapo.
pt/sistema_de_organizacao_administrativa.htm>.

Atividades de aprendizagem
1. No que tange o Poder da Administrao Pblica junto aos prestadores
de servios pblicos particulares, assinale a alternativa correta:
( ) A Administrao Pblica poder modificar unilateralmente ou
revogar a delegao dos atos ou contratos administrativos, caso
seja de interesse coletivo.
( ) Se houver interesse pblico, a Administrao Pblica deve anular
o ato ou contrato administrativo, mesmo que ocorram perdas
para o prestador de servio pblico.
( ) Cabe Administrao Pblica garantir o servio pblico, e ao
Ente particular o dever de prestar o servio pblico tendo total
soberania sobre seus atos, inclusive na fixao de valores a serem
cobrados.
( ) O prestador de servio pblico o responsvel pela prestao
do servio, cabendo Administrao Pblica a devida cobrana
por esse servio.
2. A Administrao Pblica poder delegar alguns servios a terceiros,
atravs de concesso, permisso e autorizao. Nesse caso, qual o
papel da Administrao Pblica junto a esses prestadores de servios
pblicos? Analise as assertivas descritas a seguir e assinale V para
verdadeira e F para falsa e ao final identifique a sequncia correta:
( ) A Administrao Pblica dever regulamentar e controlar os
servios prestados por terceiros, de forma a manter a mxima
eficincia.

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ADMINISTRAO PBLICA

) de competncia da Administrao Pblica manter um rgo


vinculado dentro da estrutura do ente terceirizado, mantendo o
controle de suas aes.

) Cabe Administrao Pblica intervir onde houver deficincia no


servio pblico terceirizado ou descumprimento de obrigaes
impostas.

) Ocorrendo prejuzo do Ente terceirizado, caber Administrao


o ressarcimento desse prejuzo, sob pena de ao judicial.

Assinale a alternativa correta:


(

) V F V F.

) F V V F.

) F F V V.

) V V F F.

Fique ligado!
Acadmico(a), aps a leitura desta unidade voc ser capaz de:
Compreender os conceitos de Administrao Pblica e os Princpios
em que ela se apoia.
Conhecer cada Princpio Explcito no art. 37 da Constituio Federal,
que so o popular LIMPE (Legalidade, Impessoalidade, Moralidade,
Publicidade e Eficincia).
Entender a Estrutura em que se comporta a Administrao Pblica,
bem como a forma de ela atuar atravs dos servios pblicos.
Estudar a Administrao Direta e seu modo de operar.
Avaliar as formas de atuao da Administrao Indireta, conhecendo
cada tipo, seja: Autarquia, Sociedade de Economia Mista, Fundaes
e Empresas Pblicas.
Entender a funo e de que forma as Agncias Reguladoras exercem suas
atribuies, assim como conhecer as Agncias reguladoras da Unio.
Estudar as formas de centralizao, descentralizao, concentrao e
desconcentrao da Administrao Pblica, ponderando cada caso.

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Para concluir o estudo da unidade


Caro(a) acadmico(a), encerramos a Unidade 3 deste caderno de estudos, onde foi possvel expressar a importncia dos Princpios Constitucionais, bem como os princpios reconhecidos na Administrao Pblica,
na aplicao das atividades expressas a Administrao Pblica, sempre
objetivando a gesto dos recursos pblicos de forma eficiente, de acordo
com os interesses pblicos.
Da mesma forma voc pode compreender a forma como a Administrao Pblica atua, estudando sua estrutura e o funcionamento de suas
atividades. Sugiro que voc aprofunde seus estudos com relao aos
Princpios Explcitos e Implcitos voltados para a Administrao Pblica,
pois todas as decises tomadas por ela devem estar sempre embasadas
por esses princpios. Indico como bibliografia o livro de Hely Lopes Meirelles, Direito administrativo brasileiro, da Malheiros Editores, em seus
Captulos II e VI, em que o autor possui sua forma prpria de expressar
sobre o contedo que abordamos neste caderno de estudos.

Atividades de aprendizagem da unidade


Acadmico(a), buscando reafirmar os estudos empreendidos at este momento, convido-o(a) a efetuar as atividades sugeridas a seguir:
1. Em relao Autarquia, que o Ente da Administrao Indireta criado
por lei, sendo Entidade de Direito Pblico, analise as assertivas descritas a seguir e assinale V para verdadeira e F para falsa e ao final
identifique a sequncia correta:
( ) A autarquia uma forma de descentralizao administrativa,
pois retirada da administrao centralizada a incumbncia de
prestar determinado servio pblico.
( ) Atividades industriais ou econmicas devem ser outorgadas a
Autarquias, pois so consideradas atividades de interesse pblico.
( ) Servios exclusivos do Estado, como nas reas de cultura, meio

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ADMINISTRAO PBLICA

ambiente e pesquisa cientfica devem ser prestados apenas pelo


Estado.
( ) A autarquia deve se submeter legislao pertinente da Administrao Direta, inclusive pela Lei de Licitaes Pblicas e
Contratos Administrativos.
Assinale a alternativa correta:
( ) V F F V.
( ) F V V F.
( ) F F V V.
( ) V V F F.
2. As Sociedades de Economia Mista so pessoas jurdicas de direito
privado, previstas no Decreto-lei no 200/67 e pertencem Administrao Indireta, sendo consideradas de relevante interesse pblico.
Com base nessa afirmativa, analise as sentenas a seguir e assinale
V para verdadeira e F para falsa e ao final identifique a sequncia
correta:
( ) As sociedades de economia mista realizam determinados servios
pblicos em seu nome, e por sua conta e risco, como os servios
de natureza industrial.
( ) O objetivo de realizar determinada atividade atravs da sociedade
de economia mista o de utilizar o modelo empresarial privado,
na busca de melhor atendimento.
( ) As sociedades de economia mista so formadas por capital
pblico, assim como os recursos necessrios sero captados de
fonte pblica.
( ) Cabe s sociedades de economia mista prestarem determinado
servio pblico, gerando lucro, e repassando o lucro Administrao Pblica Direta.
Assinale a alternativa correta:
( ) V V F F.
( ) F V V F.
( ) F F V V.
( ) V F F V.

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3. Conforme a Constituio Federal de 1988, as fundaes sero institudas por lei especfica, e cabe ao Poder Executivo que a criou providenciar os atos para sua formao. Sendo assim, analise e assinale
a alternativa correta no que diz respeito s fundaes:
( ) As fundaes prestam especialmente atividades no lucrativas e
atpicas do Estado, como educao e cultura.
( ) Cabe as fundaes exercem atividades de forma a gerar lucro
para Administrao Pblica, de acordo com o interesse pblico.
( ) Os servios pblicos considerados essenciais, como nas reas
de sade, educao e saneamento devem ser prestados por fundaes pblicas.
( ) A Constituio Federal de 1988 veda a criao de fundaes
pblicas para exercerem atividades de esporte e pesquisa.
4. As empresas pblicas podem ser classificadas como de explorao
de atividade econmica ou de prestao de servio pblica, sendo
que as de explorao de atividade econmica tm regime jurdico
semelhante com as empresas privadas. Com base nessa afirmativa,
assinale a alternativa correta nos exemplos de empresas pblicas:
( ) A Caixa, o BNDES e os Correios so exemplos de empresas pblicas brasileiras.
( ) No Brasil, temos atuando as empresas pblicas Petrobras e Banco
do Brasil.
( ) Podemos citar com exemplos de empresas pblicas brasileiras a
Anac e a Anatel.
( ) Embratur e a Funai so as empresas pblicas do Brasil em atividade na Unio.
5. No que tange a descentralizao administrativa, o Estado poder
efetu-la de duas formas, sendo atravs de outorga ou delegao.
Desse modo, assinale a alternativa correta no que diz respeito delegao por outorga:
( ) A outorga acontece quando o Estado cria um entidade por lei
especfica, e transfere para ela a responsabilidade de prestar
determinado servio pblico.

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ADMINISTRAO PBLICA

( ) Na outorga, a Entidade criada ser um Ente da Administrao


Pblica Direta de direito pblico.
( ) A Entidade outorgada um ente criado para executar as atividades que a Administrao Pblica Direta for repass-la
constantemente.
( ) A outorga ocorrer por fora de lei, onde a Administrao Pblica
Indireta repassar a atividade ao Ente da Administrao Pblica
Direta.

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Referncias
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito administrativo descomplicado. 19. ed.
So Paulo: Mtodo, 2011.
BRASIL. Constituio Federal de 1988. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicaocompilado.htm>. Acesso em: 20 fev. 2014.
______. Lei Complementar no 131 de 27 de maio de 2009. Acrescenta dispositivos
Lei Complementar no101, de 4 de maio de 2000, que estabelece normas de finanas
pblicas voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias, a fim
de determinar a disponibilizao, em tempo real, de informaes pormenorizadas sobre
a execuo oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municpios. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/lcp131.htm>.
Acesso em: 20 fev. 2014
______. Lei no 12.527 de 18 de novembro de 2011. Regula o acesso a informaes
previsto no inciso XXXIII do art. 5o, no inciso II do 3odo art. 37 e no 2odo art. 216
da Constituio Federal; altera a Lei no8.112, de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei
no11.111, de 5 de maio de 2005, e dispositivos da Lei no8.159, de 8 de janeiro de 1991;
e d outras providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20112014/2011/lei/l12527.htm>. Acesso em: 20 fev. 2014.
______. Lei no 8.666 de 21 de junho de 1993. Regulamenta o art. 37, inciso XXI, da
Constituio Federal, institui normas para licitaes e contratos da Administrao Pblica
e d outras providncias. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/
l8666cons.htm>. Acesso em: 20 fev. 2014.
______. Lei no 8.078 de 11 de setembro de 1990. Dispe sobre a proteo do consumidor
e d outras providncias. Disponvel em: < http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8078.
htm>. Acesso em: 20 fev. 2014.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administrativo. 19. ed. So Paulo: Atlas, 2006.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 32. ed. So Paulo: Malheiros,
2006.
MORAES, Alexandre. Direito constitucional administrativo. 2. ed. So Paulo: Atlas, 2005.

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Unidade 4

Governo, polticas
e agentes pblicos
Sandra Helena Dallabona

Objetivos de aprendizagem: Nesta unidade estudaremos alguns


conceitos que envolvem questes pblicas que vivenciamos em nosso
cotidiano, como governo, polticas e agentes pblicos. Esses conceitos
so necessrios para quem deseja avanar em seus conhecimentos
sobre Gesto Pblica.

Seo 1:

Governo e funes do poder


Estudaremos a forma de atuao da Administrao
Pblica, de acordo com seus conceitos e princpios
preconizados na Constituio Federal, propondo atividades de aprendizagem na busca do entendimento
do contedo proposto.

Seo 2:

O Poder Pblico e normas de organizao


Nesta seo trataremos de diversos contedos necessrios compreenso da legislao e normas
de organizao que direcionam o Poder Pblico,
contedos que sero aprofundados, explicando a
legislao vigente.

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ADMINISTRAO PBLICA

Introduo ao estudo
Muitas so as situaes do nosso dia a dia em que convivemos e vivenciamos
o universo pblico, sem percebermos a importncia que tais acontecimentos
tem em nossas vidas.
Nesta unidade voc, acadmico(a), ir compreender os conceitos vinculados
ao governo, a poltica, os agentes pblicos, seus conceitos e suas particularidades. Ser possvel conhecer o Poder Pblico e suas normas de organizao.
Importante relatar que a ideia de governo est diretamente relacionada com
a funo poltica de comando, estabelecendo regras impostas aos cidados
atravs de legislao, objetivando organizar e promover a vida em sociedade.
A Unidade 4 est estruturada em duas sees, sendo que na Seo 1 sero
abordados os conceitos relacionados ao governo, polticas e agentes pblicos,
e na Seo 2 sero tratados o Poder Pbico e suas Normas de Organizao.

Seo 1

Governo e funes do poder

Nesta seo voc, acadmico(a), ter um breve relato sobre o conceito


de governo, sua relao direta com a funo poltica, estabelecendo regras
impostas aos cidados atravs da legislao, com o objetivo de organizar e
promover a vida em sociedade. Apresentaremos a classificao dos agentes
polticos que exercem suas funes de acordo com a proposta de gesto das
atividades pblicas efetivada pela prpria administrao. Conhecer as formas
de investidura que vinculam os agentes pblicos administrao, como tambm os atos de improbidade administrativa, das responsabilidades atribudas
ao servidor pblico inerentes execuo de seus atos.

1.1 Governo
A ideia de governo est diretamente relacionada com a funo poltica de
comando, de direo, de coordenao, de fixao de planos e diretrizes de
atuao dos estados (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
O governo estabelece regras, impostas aos cidados atravs da legislao,
com o objetivo de organizar e promover a vida em sociedade de forma aparelhada. Cabe ao governo dirigir o Estado, dessa forma, o ato de governar com-

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Governo, polticas e agentes pblicos

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preende as funes de administrar e organizar as aes do Estado em busca


das metas estabelecidas.
Bchtold (2008, p. 16) conceitua de forma clara o governo, quando afirma
que [...] o ato ou efeito de administrar, sistema poltico que dirige um Estado
com poder soberano. a organizao necessria para o exerccio do poder e
leva a populao ao cumprimento das normas que estabelece como condio
para a convivncia social.
O sistema de governo vigente em nosso pas o presidencialismo, forma
de governo escolhida por plebiscito em 1993. O Chefe do Poder Executivo o
Presidente da Repblica, que acumula as funes de chefe de Estado e chefe
de governo. O Estado brasileiro, por sua vez, est organizado em trs Poderes:
Executivo um dos poderes governamentais, segundo a teoria da separao dos poderes cuja responsabilidade a de implementar, ou executar, as leis e a
agenda diria do governo ou do Estado.
Legislativo o poder de legislar, criar leis. No
sistema de trs poderes proposto por Montesquieu,
o poder legislativo representado pelos legisladores,
homens que devem elaborar as leis que regulam o
Estado.
Judicirio um dos trs poderes do Estado moderno
na diviso preconizada por Montesquieu em sua teoria
da separao dos poderes. Possui a capacidade de julgar,
de acordo com as leis criadas pelo Poder Legislativo e de
acordo com as regras constitucionais em determinado pas
(INTELIGNCIA..., 2014).

O Brasil uma repblica federativa constitucional presidencialista. Segundo


a Constituio da Repblica Federativa do Brasil, no Plebiscito realizado dia 21
de abril de 1993, disciplinado na Emenda Constitucional n 2, de 25 de agosto
de 1992, foram mantidos em nosso pas a repblica e o presidencialismo, como
forma e sistema de governo, respectivamente.

Para saber mais


Enriquea seu conhecimento lendo o texto que trata dos Sistemas de governo: o parlamentarismo e o presidencialismo. Acesse o link: <http:// sociologiak.blogspot.com.br/2010/11/sistemas-de-governo-parlamentarismo-e.html>.

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ADMINISTRAO PBLICA

Acadmico(a), a proposta de estudo de governo observada nesta seo de


identific-lo como ente que cria, estabelece e ajusta as polticas de funcionamento do aparelho do Estado. Desempenhando, ainda, a funo de rgo regulador, por esse motivo, todas as polticas so institudas pelo prprio governo.
De acordo com Meirelles (2006, p. 64):
[...] A constante, porm, do governo a sua expresso
poltica de comando, de iniciativa, de fixao de objetivos
do Estado e de manuteno da ordem jurdica vigente. O
Governo atua mediante atos de soberania ou, pelo menos,
de autonomia poltica na conduo dos negcios pblicos.

Assim sendo, constatamos que ao governo compete manter a ordem por


meio da ordem jurdica e fixao de objetivos de Estado. A seguir, passaremos
ao estudo das polticas existentes em nosso pas.

1.2 Polticas
A poltica faz parte de qualquer organizao, seja ela pblica ou privada.
Assim sendo, as regras, as normas internas de uma organizao so polticas.
Partindo desse pressuposto, podemos afirmar que as diretrizes estabelecidas para
organizar as aes e a convivncia organizacional so exemplos de polticas.
Conforme conceitua Lacombe e Heilborn (apud Bchtold 2008, p. 79):
Poltica um conjunto de declaraes escritas a respeito
das intenes das instituies em relao a determinado
assunto. As polticas indicam os meios e a forma para
atingir os objetivos principais. So formuladas, em geral,
de forma ampla e proporcionam as linhas mestras para
orientar as decises mais importantes e a formulao
dos objetivos setoriais e das normas. Ela tambm pode
significar o conjunto de guias e intenes que traam o
rumo de uma instituio e governam suas atividades e
decises para atingir o objetivo geral para o qual a instituio foi criada.

Ainda segundo esses autores, as polticas podem se expressar de forma


implcita ou explicitamente, vejamos:
Polticas Implcitas So polticas no oficializadas,
nem escritas, que servem de orientao para as decises dos administradores, so prticas comuns que
ocorrem na empresa.

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Governo, polticas e agentes pblicos

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Polticas explcitas So as regras de conduta, as


regras de ao, so as polticas expressas da empresa.
No prevalecem sobre as polticas implcitas, especificamente na Administrao Pblica, a poltica expressa
a de ideologias pautadas em princpios morais e
ticos, mas na prtica nem sempre segue esses pressupostos (BCHTOLD, 2008, p. 80).

Agora que reconhecemos a definio de poltica, abordaremos, neste estudo,


a poltica que se refere s aes praticadas pelo governo. Quando ouvimos
pessoas falar sobre o assunto, o que lhe vem mente? Infelizmente, para a
maioria de ns, lembramos inicialmente das questes de escndalos pblicos,
corrupo, descaso com o dinheiro pblico, enfim, no temos satisfao em
falar sobre poltica. importante que faamos um diferencial nesse momento,
essas aes so politicagem, no podemos cham-las de poltica. A poltica
pblica deve ser compreendida como algo positivo, indispensvel para o desenvolvimento da sociedade e ferramenta indispensvel para atingir os objetivos
a que o Estado se prope.

Para saber mais


Polticas Pblicas so um conjunto de aes e decises do governo, voltadas para a soluo
(ou no) de problemas da sociedade.
Aprofunde seus conhecimentos sobre o tema, saiba como as aes governamentais atuam na
sociedade brasileira. Acesse o link: <www.sebrae.com.br/customizado/politicas-publicas/135-24-conceitos-de-politicas-publicas/BIA_13524>.

A poltica pblica refere-se s aes praticadas pelo governo visando garantir


o desenvolvimento e a ordem da sociedade, ou seja, o governo determina as
polticas a serem adotadas na busca de seus objetivos, sejam eles o desenvolvimento social, o crescimento econmico, entre outros.
Existem vrias polticas pblicas adotadas pelo governo, que sero objeto de
estudos nesta seo; trs delas, de suma importncia para o desenvolvimento
econmico do pas:
poltica regulatria;
poltica fiscal;
poltica monetria.
Conhea um pouco mais sobre cada uma delas:

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ADMINISTRAO PBLICA

1.2.1 Poltica regulatria


O Estado exerce inmeras funes, dentre elas a de regular e normatizar a
atividade econmica, objetivando promover o bem-estar social, limitando os
interesses individuais e garantindo, dessa forma, benefcios para a coletividade.
A funo reguladora do Estado est prevista no art. 174 da Constituio Federal
de 1988, a qual preconiza:
Como agente normativo e regulador da atividade econmica, o Estado, exercer, na forma da lei, as funes
de fiscalizao, incentivo e planejamento, sendo este
determinante para o setor pblico e indicativo para o
setor privado (BRASIL, 1988).

O governo, por sua vez, atravs de medidas legais estabelece regras, normas
e condutas que objetivam regular o mercado econmico e, consequentemente,
equilibrar a economia do pas. Essa funo do governo nada mais do que
praticar a poltica regulatria. Bchtold (2008, p. 80) define de forma clara,
quando afirma que a poltica regulatria:
[...] envolve o uso de medidas legais como decretos,
leis, portarias, expedidas como alternativa para alocar,
distribuir os recursos e estabilizar a economia. Com uso
das normas, diversas condutas podem ser banidas, com a
criao de monoplios, cartis prticas abusivas, aumento
da poluio, entre outras.

Diante dessa definio, evidencia-se que a poltica regulatria objetiva


acompanhar as aes do mercado, para que no adotem condutas abusivas,
garantindo a estabilidade econmica do pas.

1.2.2 Poltica fiscal


A poltica fiscal pode ser compreendida, de uma forma ampla, como o
conjunto de aes do governo para gerar receitas e realizar despesas, tambm
atravs da poltica fiscal que o governo influencia e monitora a economia de um
pas. Conceituando poltica fiscal, o Tesouro Nacional (BRASIL, 2014), define:
Poltica fiscal reflete o conjunto de medidas pelas quais o
governo arrecada receitas e realiza despesas de modo a
cumprir trs funes: a estabilizao macroeconmica,
a redistribuio da renda e a alocao de recursos. A funo
estabilizadora consiste na promoo do crescimento econ-

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mico sustentado, com baixo desemprego e estabilidade de


preos. A funo redistributiva visa assegurar a distribuio
equitativa da renda. Por fim, a funo alocativa consiste no
fornecimento eficiente de bens e servios pblicos, compensando as falhas de mercado.

Importante ressaltar que o governo, atravs de poltica fiscal, pode incentivar


segmentos especficos do mercado, como tambm pode criar barreiras para
seu crescimento. Voc j teve ter acompanhado algumas aes do governo em
que, objetivando aumentar o consumo de determinados produtos, dispensa
ou reduz a incidncia de impostos. Vejamos alguns exemplos: reduo do IPI
(imposto sobre os produtos industrializados) para os automveis e os produtos
conhecidos como linha branca (geladeira, foges etc.).
Situao inversa ocorre quando o governo aumenta a carga tributria de
determinados produtos ou servios para frear seu consumo. Como exemplo
temos: a tributao das empresas que produzem cigarros.

1.2.3 Poltica monetria


O termo monetrio est diretamente relacionado a, palavra dinheiro, portanto, as aes relacionadas poltica monetria so aquelas que envolvem
o dinheiro. Atuaes relacionadas a taxa de juros, inflao, ofertas de crdito
e de dinheiro, so reguladas pela poltica monetria. Bchtold (2008, p. 80),
define poltica monetria:
Poltica monetria envolve o controle da oferta de
moeda, da taxa de juros e do crdito em geral, para efeito
de estabilizao da economia e influncia na deciso de
produtores e consumidores. Com a poltica monetria,
pode-se controlar a inflao, preos, restringir a demanda,
entre outros.

Em relao ao conceito do autor, um exemplo claro de como o governo


pode restringir a demanda de consumo aumentando a taxa de juros e os
impostos. Consequentemente, quanto mais juros e impostos o consumidor
tiver que pagar, mais ele controla seus gastos e consome apenas o que lhe
realmente necessrio.

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ADMINISTRAO PBLICA

A poltica monetria influencia significativamente a economia do pas,


onde o Conselho Monetrio Nacional e o Banco Central so os rgos que
estabelecem essas polticas.

Para saber mais


Acesse o site <www.bcb.gov.br/pre/composicao/cmn.asp> e conhea um pouco mais sobre O
Conselho Monetrio Nacional (CMN) Institudo pela Lei 4.595, de 31 de dezembro de 1964,
que o rgo responsvel por expedir diretrizes gerais para o bom funcionamento do SFN
(Sistema Financeiro Nacional) e sobre O Banco Central do Brasil (BACEN) criado pela Lei
4.595, de 31 de dezembro de 1964, que o principal executor das orientaes do Conselho
Monetrio Nacional e responsvel por garantir o poder de compra da moeda nacional.

A poltica monetria, junto com a poltica regulatria e a poltica fiscal,


objetiva estabelecer e controlar a economia do pas. atravs dessas polticas,
que o governo determina aes que visam o crescimento e desenvolvimento
da nao.

1.3 Agentes pblicos


A Administrao Pblica, em qualquer nvel de governo, seja ele federal,
estadual ou municipal, executa suas atividades atravs de seus agentes pblicos,
que exercem suas funes de acordo com a proposta de gesto das atividades
pblicas efetivada pela prpria administrao.
O Estado manifesta sua vontade atravs das pessoas fsicas que exercem
suas funes no exerccio do seu cargo. Essas pessoas fsicas so classificadas
como os agentes pblicos.
Vejamos alguns conceitos e definies atribudos aos agentes pblicos:
Para Meirelles (2011, p. 76): Agentes pblicos So todas as pessoas
fsicas, incumbidas, definitiva ou transitoriamente, do exerccio de alguma
funo estatal.
Complementando o conceito do autor, Alexandrino e Paulo (2011, p. 124)
assim definem a figura do agente pblico:
Considera-se agente pblico toda pessoa fsica que
exera, ainda que transitoriamente ou sem remunerao, por eleio, nomeao, designao, contratao ou
qualquer outra forma de investidura ou vnculo, mandato,
cargo, emprego ou funo pblica.

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G o v e r n o , p o l t i c a s e a g e n t e s p b l i c o s 145

Acadmico(a), voc deve ter observado uma definio comum nos conceitos de agentes pblicos, trata-se da pessoa fsica. Dessa forma, em hiptese
alguma, as pessoas jurdicas podem ser definidas ou consideradas agentes
pblicos.

Para saber mais


Existem sanes aplicveis aos agentes pblicos nos casos de enriquecimento ilcito no exerccio
de mandato, cargo, emprego ou funo na Administrao Pblica. Aprofunde seus conhecimentos sobre o tema, atravs da Lei n 8.429/1992, que regulamenta essas sanes. Acesse o
link: <www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8429.htm>.

importante ressaltar que os agentes pblicos so encontrados nas administraes pblicas da Unio, dos estados e dos municpios. Que em qualquer
nvel do escalo hierrquico, agente pblico a nomenclatura utilizada para
todas as pessoas fsicas que desempenham servios na Administrao Pblica.
Vejamos a seguir a classificao dos agentes pblicos.

1.3.1 Classificao
Vrios autores classificam os agentes pblicos de forma diferenciada, divergindo sobre alguns aspectos. Adotaremos a classificao delimitada por
Alexandrino e Paulo (2011), que empregam a proposta de Hely Lopes Meirelles.

1.3.1.1 Agentes polticos


Segundo Alexandrino e Paulo (2011, p. 126), os agentes polticos so os
integrantes dos mais altos escales do Poder Pblico, aos quais incumbe a
elaborao das diretrizes de atuao governamental, e as funes de direo,
orientao e superviso geral da Administrao Pblica. Encontramos esses
agentes nas esferas federal, estadual ou municipal.
Suas principais caractersticas so: sua competncia haurida da prpria
Constituio; no se sujeitam s regras comuns aplicveis aos servidores pblicos em geral; normalmente so investidos em cargos por meio de eleio,
nomeao ou designao; no so hierarquizados (com exceo dos auxiliares
imediatos dos chefes dos executivos), sujeitando-se, to somente, s regras
constitucionais.

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ADMINISTRAO PBLICA

So agentes polticos: os chefes do Executivo Presidente da Repblica,


governadores e prefeitos; seus auxiliares imediatos Ministros, secretrios
estaduais e municipais; os membros do Poder Legislativo Senadores, deputados e vereadores.
Os agentes polticos diferem dos demais agentes pblicos em alguns aspectos, por tratar-se do grupo que representa o governo e por ficarem salvos
em eventuais situaes de erro sem inteno. Conforme preconiza Meirelles
(2011, p. 78):
Os agentes polticos [...] So autoridades pblicas supremas do governo e da Administrao na rea de sua
atuao, pois no esto hierarquizadas, sujeitando-se
apenas aos graus e limites constitucionais e legais de
jurisdio. Em doutrina, os agentes polticos tm plena
liberdade funcional, equiparvel independncia dos
juzes nos seus julgamentos e, para tanto, ficam a salvo
de responsabilizao civil por seus eventuais erros de
atuao, a menos que tenham agido com culpa grosseira,
m-f ou abuso do poder.

Evidencia-se, diante desse conceito, a responsabilidade dos agentes polticos


no processo de tomada de decises.

1.3.1.2 Agentes administrativos


So todos os agentes pblicos que executam atividades e esto vinculados
Administrao Pblica Direta ou Indireta, ocupantes de algum cargo ou alguma
funo pblica. Alexandrino e Paulo (2011, p. 127, grifos do autor), definem
os agentes administrativos como sendo:
[...] aqueles que exercem uma atividade pblica de natureza profissional e remunerada, sujeitos hierarquia
funcional e ao regime jurdico estabelecido pelo ente
federado ao qual pertencem. So os ocupantes de cargos
pblicos e de funes pblicas nas Administraes Direta
e Indireta das diversas unidades da Federao, nos trs
Poderes).

Ainda segundo os autores, os agentes administrativos podem ser classificados em:


Servidores pblicos: so os agentes administrativos sujeitos a regime
jurdico-administrativo, de carter estatutrio (isto , de natureza legal, e

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Governo, polticas e agentes pblicos

147

no contratual); so os titulares de cargos pblicos de provimento efetivo


e de provimento em comisso.
Empregados pblicos: so os ocupantes de empregos pblicos, sujeitos
a regime jurdico contratual trabalhista; tm contrato de trabalho em
sentido prprio, e so regidos basicamente pela Consolidao das Leis
do Trabalho CLT (por isso, so chamados celetistas);
Temporrios: so os contratados por tempo determinado para atender
a necessidade temporria de excepcional interesse pblico, nos termos
do art. 37, IX, da Constituio, no tm cargo pblico nem emprego pblico, exercem uma funo pblica remunerada temporria e seu vnculo
funcional com a Administrao Pblica contratual, mas se trata de um
contrato de direito pblico, e no de natureza trabalhista (eles no tm o
contrato de trabalho propriamente dito, previsto na Consolidao das
Leis do Trabalho CLT); em sntese, no so agentes pblicos celetistas,
nem propriamente estatutrios, mas esto vinculados Administrao
Pblica por um regime funcional de direito pblico, de natureza jurdico-administrativa (e no trabalhista).

1.3.1.3 Agentes honorficos


Alexandrino e Paulo (2011, p. 128) definem os agentes honorficos como:
[...] cidados requisitados ou designados para, transitoriamente, colaborarem com o Estado mediante a prestao
de servios especficos, em razo de sua condio
cvica, de sua honorabilidade ou de sua notria capacidade profissional. No possuem qualquer vnculo
profissional com a Administrao Pblica (so apenas
considerados funcionrios pblicos para finspenais)
e usualmente atuam sem remunerao.

So eles: jurados; mesrios eleitorais; membros dos Conselhos Tutelares


criados pelo Estatuto da Criana e do Adolescente e outros dessa natureza.

1.3.1.4 Agentes delegados


So as pessoas fsicas ou jurdicas incumbidas de executar determinada
atividade, obra ou servio pblico, por sua conta e risco e sob fiscalizao do
Estado. No so servidores pblicos, no atuam em nome do Estado, apenas
colaboram com o Poder Pblico.

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ADMINISTRAO PBLICA

Meirelles (2011, p. 81) assim conceitua os agentes delegados:


[...] so particulares pessoas fsicas ou jurdicas, que
no se enquadram na acepo prpria de agentes pblicos que recebem a incumbncia da execuo de determinada atividade, obra ou servio pblico e o realizam
em nome prprio, por sua conta e risco, mas segundo
as normas do Estado e sob permanente fiscalizao do
delegante.

Nessa categoria, encontram-se: os concessionrios e permissionrios de


servios pblicos, os leiloeiros, os tradutores pblicos, entre outros.

1.3.1.5 Agentes credenciados


Meirelles (2011, p. 82) assim define os agentes credenciados: so os que
recebem a incumbncia da Administrao para represent-la em determinado
ato ou praticar certa atividade especfica, mediante remunerao do Poder
Pblico credenciante.
Como exemplo, podemos citar a pessoa nomeada para representar o pas
em determinado evento internacional.
A Figura 4.1 ilustra a classificao dos agentes pblicos:
Figura 4.1 Classificao dos agentes pblicos

Fonte: <http://sujeitodedireitos2012.blogspot.com.br/2013/01/agentes-honorificos.html>. Acesso em:


2 mar. 2014.

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1.3.2 Formas de investidura dos agentes pblicos


A forma como o agente pblico ingressa na Administrao Pblica denomina-se investidura. O vnculo entre o Estado e o agente pblico somente pode
ocorrer atravs de ato ou procedimento legal. Meirelles (2011, p. 82) define:
Todo agente pblico vincula-se ao Estado por meio de ato
ou procedimento legal a que se denomina investidura,
varivel na forma e nos efeitos, segundo a natureza do
cargo, do emprego, da funo ou mandato que atribui
ao investido.

Existem vrias formas de investidura, que variam de acordo com suas caractersticas, vejamos cada uma delas:

1.3.2.1 Investidura administrativa


A investidura administrativa aquela que vincula os agentes pblicos
Administrao Pblica por cargo, funo ou mandato administrativo. Para
que possa ocupar sua posio, o agente precisa atender os requisitos que a lei
determinar, conforme preconiza Meirelles (2011, p. 83):
Investidura administrativa: toda aquela que vincula o
agente a cargo, funo ou mandato administrativo, atendidos os requisitos de capacidade e idoneidade que a lei
estabelecer. Destina-se, em geral, composio dos quadros do servio pblico, em sentido amplo, abrangendo
o pessoal dos trs Poderes e dos servios autrquicos e
fundacionais.

A forma usual da investidura administrativa a nomeao, que pode ocorrer


mais usualmente por decreto ou portaria, admitindo tambm a admisso, a
designao, a contratao e a eleio administrativa (MEIRELLES, 2011).

1.3.2.2 Investidura poltica


A investidura poltica ocorre atravs de eleio. No existem exigncias
em relao aos requisitos profissionais do candidato, porm, necessrio que
ele esteja em gozo de seus direitos polticos. A investidura poltica significa a
instalao formal do candidato eleito em um cargo pblico.

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ADMINISTRAO PBLICA

1.3.2.3 Investidura originria e derivada


A investidura originria aquela atravs da qual o agente pblico ingressa
na administrao pblico, conforme a funo ou o cargo que lhe foi designado. A investidura originria ocorre atravs de concurso pblico, entre outras
modalidades de seleo.
A investidura derivada, por sua vez, decorrente da investidura originria,
ou seja, quando um agente pblico recebe uma promoo, passa a ocupar
outra posio na Administrao Pblica. A investidura derivada decorrente
de seleo interna (conforme legislao vigente), questes como tempo de
servio e mrito do agente pblico so consideradas nesse tipo de investidura.

1.3.2.4 Investidura vitalcia


A investidura vitalcia garante ao agente pblico certa estabilidade de permanncia na Administrao Pblica. Poder ser destitudo do cargo apenas em
situaes especficas, atravs de processo administrativo ou sentena judicial,
conforme define Meirelles (2011, p 84, grifo nosso).
[...]investidura vitalcia a de carter perptuo, como
a dos Magistrados, e cuja destituio exige processo
judicial; investidura efetiva a que tem presuno de
definitividade, para tornar o agente estvel no servio
aps o estgio probatrio, pelo qu [sic] a sua destituio
depende de processo administrativo ou de sentena judicial; investidura em comisso a de natureza transitria,
para cargos ou funes de confiana, sendo o agente
exonervel ad nutum, a qualquer tempo e independentemente de justificativa. Nessa modalidade de investidura
o agente no adquire estabilidade no cargo ou na funo
exercida, dada a precariedade do seu exerccio.

Acadmico(a), como voc pode observar, em se tratando da investidura


vitalcia, temos duas possibilidades: a efetiva e em comisso. Assim como define o autor, na investidura efetiva encontramos os agentes com estabilidade
definitiva, que, aps o estgio probatrio, poder ser exonerado do seu cargo
apenas atravs de processo administrativo ou de sentena judicial. Por sua vez,
na investidura em comisso, os agentes pblicos ocupam cargos de confiana,
e a qualquer tempo, sem a necessidade de justificativa, poder ser dispensado,
no possui estabilidade no cargo em que ocupa.

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Portanto, a investidura efetiva garante estabilidade ao agente pblico que


foi admitido atravs de concurso pblico. Por sua vez, a investidura em comisso compreende os agentes pblicos ocupantes dos cargos de confiana, que
podem ser exonerados a qualquer tempo, sem necessria justificativa.

1.4 Dos crimes praticados contra a Administrao


Pblica
Assim como o exerccio de outras atividades profissionais, o servidor pblico
tem responsabilidades inerentes execuo de seus atos. Os crimes praticados
por funcionrios pblicos contra a Administrao Pblica em geral (direta,
indireta e empresas privadas prestadoras de servios pblicos, contratados ou
conveniadas) so crimes que afetam a probidade administrativa, ferindo, dentre
outros, os princpios norteadores da legalidade, impessoalidade, moralidade
e eficincia.

1.4.1 Improbidade administrativa


A improbidade fenmeno que acompanha o homem em sua trajetria
no tempo, o tema, portanto, muito antigo e ao mesmo tempo atual. Em toda
parte no existem solues mgicas ou acabadas para o combate corrupo.
A improbidade administrativa, por sua vez, trata-se da conduta de um agente
pblico que contraria as normas morais, a lei e os costumes, indicando falta
de honradez e atuao ilibada no que tange aos procedimentos esperados da
Administrao Pblica, seja ela direta, indireta ou fundacional, no se limitando
apenas ao Poder Executivo (VALENA, 2003).
Constatado o ato de improbidade, haver punio ao agente pblico que
praticou esse tipo de conduta ilcita conforme a gravidade dos fatos. Ao agente
pblico que cometer esse tipo de ato ilegal contra a Administrao Pblica
caber sanes, previstas na Constituio Federal de 1988, no seu art. 37, 4:
Os atos de improbidade administrativa importaro a
suspenso dos direitos polticos, a perda da funo pblica, a indisponibilidade dos bens e no ressarcimento
ao errio, na forma e gradao previstas em lei, sem
prejuzo da ao penal cabvel (BRASIL, 1988).

A Lei n 8.429/92 explicita situaes que ferem a Administrao Pblica,


condutas consideradas violadoras da probidade. Tipifica as figuras do enriquecimento ilcito, do prejuzo ao errio e da infringncia aos princpios

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ADMINISTRAO PBLICA

administrativos, como condutas tidas por atentatrias probidade, em seu


artigo 1, define:
Art. 1 Os atos de improbidade praticados por qualquer
agente pblico, servidor ou no, contra a administrao
direta, indireta ou fundacional de qualquer dos Poderes
da Unio, dos Estados, do Distrito Federal, dos Municpios, de Territrio, de empresa incorporada ao patrimnio
pblico ou de entidade para cuja criao ou custeio o
errio haja concorrido ou concorra com mais de cinquenta por cento do patrimnio ou da receita anual, sero
punidos na forma desta lei (BRASIL, 1992).

Importante destacar que a improbidade administrativa envolve sempre dois


sujeitos: o sujeito ativo praticante do ato ilcito, o sujeito passivo que
o Estado, ou, quem sofre o dano causado. Ainda, em conformidade com a
Lei n 8.429/92, os atos de improbidade administrativos se classificam em trs
categorias distintas, citados por Alexandrino e Paulo (2011, p. 881):
Atos de improbidade administrativa que importam em
enriquecimento ilcito;
Atos de improbidade administrativa que causam prejuzo ao errio;
Atos de improbidade administrativa que atendam contra aos princpios da Administrao Pblica.

Estudaremos a seguir cada uma dessas categorias de atos de improbidade


administrativa.

Para saber mais


O vocbulo improbidade de origem latina improbitate e significa, dentre outras coisas,
desonestidade, falsidade, desonradez, corrupo. O vocbulo veio a ser adotado para adjetivar
a conduta do administrador desonesto.
Fonte: <jus.com.br/artigos/4008/improbidade-administrativa>. Acesso em: 4 mar. 2014.

1.4.1.1 Improbidade administrativa que importa


em enriquecimento ilcito
Esse ato se refere probidade administrativa que alude vantagem patrimonial ou tomada de posse indevida do patrimnio pblico, so condutas ilcitas

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e contrrias aos princpios da Administrao Pblica em razo do cargo ou


funo pblica. Alexandrino e Paulo (2011, p. 899) assim definem:
considerado ato de improbidade administrativa que importa em enriquecimento ilcito auferir qualquer tipo de
vantagem patrimonial indevida em razo do exerccio de
cargo, mandato, funo, emprego ou atividade pblica.

Os atos de improbidade administrativa que importam em enriquecimento


ilcito possuem alguns requisitos que o caracterizam, so eles: dolo do agente,
obteno de vantagem patrimonial pelo agente, ilicitude da vantagem obtida;
existncia de nexo causal entre o exerccio funcional e a vantagem indevida
(MORAES, 2005). O autor cita ainda doze condutas ilcitas previstas no art. 9
da Lei n 8.429/92, vejamos algumas delas:
a) receber, para si ou outrem, dinheiro, bem mvel ou imvel ou qualquer outra vantagem econmica; b) perceber
vantagem econmica, direta ou indireta, para facilitar a
aquisio, permuta ou locao de bem mvel ou imvel,
ou a contratao de servios pelas entidades referidas,
por preo superior ao de mercado; c) utilizarem obra ou
servio, veculos, mquinas, equipamentos ou material
de qualquer natureza, de propriedade ou a disposio de
qualquer das entidades mencionadas no art. 1 da Lei;
d) aceitar emprego, comisso, ou exercer atividade de
consultoria ou assessoramento para pessoa fsica ou jurdica que tenha interesse suscetvel de ser atingido, ou amparado por ao ou omisso decorrente das atribuies do
agente pblico; e) usar, em proveito prprio, bens, renda,
verbas ou valores integrantes do acervo patrimonial das
entidades mencionadas no art. 1 da Lei (BRASIL, 1992).

O agente pblico que praticar o ato ilcito estar sujeito s seguintes penalidades legais, previstas no art. 12, inciso I, da Lei n 8.429/92:
[...] perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente
ao patrimnio, ressarcimento integral do dano, quando
houver, perda da funo pblica, suspenso dos direitos
polticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil
de at trs vezes o valor do acrscimo patrimonial e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de dez
anos (BRASIL, 1992).

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ADMINISTRAO PBLICA

Podemos constatar que o ato de improbidade administrativa que importa


em enriquecimento ilcito (BRASIL, 1992) caracterizado quando o agente
pblico obtm algum tipo de vantagem do patrimnio pblico, fazendo uso
do seu cargo pblico ou funo. No se trata apenas do ato de receber, direta
ou indiretamente, recursos, comisses, propinas. O enriquecimento, de um
modo geral, no envolve somente a ascenso patrimonial de uma pessoa, mas
tambm pela obteno de alguma vantagem, mesmo que esta no importe
aumento de patrimnio. Dessa forma pode o enriquecimento ser tanto material
quanto moral ou intelectual.

1.4.1.2 Atos de improbidade administrativa que causam


prejuzo ao errio
Esse tipo de ato de improbidade se caracteriza quando o agente pblico,
de alguma forma ilegal, provoca prejuzo ao errio pblico. Vejamos o que
conceitua Alexandrino e Paulo (2011, p. 899):
considerado ato de improbidade administrativa que
causa leso ao errio, qualquer ao ou omisso, dolosa
ou culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriao, malbaratamento ou dilapidao dos bens ou
haveres do Poder Pblico.

Para saber mais


MALBARATAR, v. tr. Dir. Vender por menos do custo, vender com perda; gastar ou empregar
mal; dissipar, desperdiar, [...].
Fonte: Dicionrio O Globo, 1992.

Algumas condutas ilcitas que caracterizam essa categoria de improbidade


administrativa, previstas no art. 10, da Lei n 8.429/92, a saber:
facilitar ou concorrer por qualquer forma para a incorporao ao patrimnio particular, de pessoa fsica ou
jurdica, de bens, rendas, verbas ou valores integrantes
do acervo patrimonial das entidades mencionadas no
art. 1 desta lei;
permitir ou concorrer para que pessoa fsica ou jurdica privada utilize bens, rendas, verbas ou valores
integrantes do acervo patrimonial das entidades men-

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Governo, polticas e agentes pblicos

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cionadas no art. 1 desta lei, sem a observncia das


formalidades legais ou regulamentares aplicveis
espcie;
doar pessoa fsica ou jurdica bem como ao ente
despersonalizado, ainda que de fins educativos ou
assistncias, bens, rendas, verbas ou valores do patrimnio de qualquer das entidades mencionadas no art.
1 desta lei, sem observncia das formalidades legais
e regulamentares aplicveis espcie;
permitir ou facilitar a alienao, permuta ou locao
de bem integrante do patrimnio de qualquer das
entidades referidas no art. 1 desta lei, ou ainda a
prestao de servio por parte delas, por preo inferior
ao de mercado;
permitir ou facilitar a aquisio, permuta ou locao
de bem ou servio por preo superior ao de mercado;
realizar operao financeira sem observncia das
normas legais e regulamentares ou aceitar garantia
insuficiente ou inidnea (BRASIL, 1992).

Alexandrino e Paulo (2011, p. 900) citam as cominaes legais passveis


de aplicao, ao agente que praticou o ato de improbidade administrativa que
causou prejuzo ao errio:
[...] ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimnio, se concorrer
esta circunstncia, perda da funo pblica, suspenso
dos direitos polticos de cinco a oito anos, pagamento de
multa civil de at duas vezes o valor do dano e proibio
de contratar com o Poder Pblico ou receber benefcios
ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da
qual seja scio majoritrio, pelo prazo de cinco anos.

A prtica do ato de improbidade administrativa que importa em leso ao


errio acarreta punio ao agente pblico, de acordo com a gravidade do ato.
De forma sucinta, podemos afirmar ainda que esse ato ilcito caracterizado
pelo agente pblico que causa prejuzo ao errio pblico.

1.4.1.3 Atos de improbidade administrativa que atentam contra


os princpios da Administrao Pblica
Esse tipo de ato ilcito ocorre quando o agente pblico fere os princpios
da Administrao Pblica. So eles os princpios constitucionais da legalidade,

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ADMINISTRAO PBLICA

impessoalidade, moralidade, publicidade e eficincia. Vejamos o conceito


atribudo por Alexandrino e Paulo (2011, p. 900):
[...] considerado ato de improbidade administrativa
que atenta contra os princpios da Administrao Pblica qualquer ao ou omisso que viole os princpios
da Administrao Pblica, qualquer ao ou omisso
que viole os deveres de honestidade, imparcialidade,
legalidade e lealdade s instituies.

Os requisitos que fundamentam essa categoria de improbidade administrativa esto previstos no art. 11 da Lei n 8.429/92, vejamos:
praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso daquele previsto, na regra de
competncia;
retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de
ofcio;
revelar fato ou circunstncia de que tem cincia em
razo das atribuies e que deva permanecer em
segredo;
negar publicidade aos atos oficiais;
frustrar a licitude de concurso pblico;
deixar de prestar contas quando esteja obrigado a
faz-lo;
revelar ou permitir que chegue ao conhecimento de
terceiro, antes da respectiva divulgao oficial, teor
de medida poltica ou econmica capaz de afetar o
preo de mercadoria, bem ou servio (BRASIL, 1992).

Por se tratar de ato de improbidade, tambm se aplicam punies ao agente


pblico que praticar esse tipo de conduta ilcita, conforme a gravidade dos
fatos, a saber (art. 12, inciso III da Lei n 8.429/92):
[...] ressarcimento integral do dano, se houver, perda
da funo pblica, suspenso dos direitos polticos de
trs a cinco anos, pagamento de multa civil de at cem
vezes o valor da remunerao percebida pelo agente e
proibio de contratar com o Poder Pblico ou receber
benefcios ou incentivos fiscais ou creditcios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermdio de pessoa jurdica da qual seja scio majoritrio, pelo prazo de trs
anos (BRASIL, 1992).

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G o v e r n o , p o l t i c a s e a g e n t e s p b l i c o s 157

Em se tratando dos atos de improbidade administrativa, a Lei n 8.429, de 2


de junho de 1992, estabelece a espcie de improbidade por atentado aos princpios da Administrao Pblica, revelando-se como importante instrumento de
proteo e manuteno da probidade administrativa, prevendo punies severas
direcionadas aos agentes pblicos que se desviam do mnimo tico exigvel.

Questes para reflexo


Voc consegue perceber a importncia da poltica em qualquer organizao, seja ela da esfera pblica ou privada?

Atividades de aprendizagem
1. Atribua um conceito para o agente pblico.
2. Os agentes pblicos so encontrados nas administraes pblicas da
Unio, dos estados e dos municpios. Do mais alto escalo hierrquico tarefa mais simples.
Associe os itens, utilizando o cdigo a seguir:
I Agentes polticos.
II Agentes administrativos.
III Agentes honorficos.
IV Agentes delegados.
V Agentes credenciados.
( ) so os que recebem a incumbncia da administrao para
represent-la em determinado ato ou praticar certa atividade
especfica.
( ) so integrantes dos mais altos escales do Poder Pblico.
( ) so todos aqueles que exercem uma atividade pblica de natureza profissional e remunerada.

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ADMINISTRAO PBLICA

( ) so particulares que recebem a incumbncia de exercer determinada atividade, obra ou servio pblico.
( ) so os cidados designados ou requisitados para, transitoriamente, colaborarem com o Estado mediante a prestao de
servios especficos.
Agora, assinale a alternativa que apresenta a sequncia CORRETA:
( ) V III II I IV.
( ) V I II IV III.
( ) III V II I IV.
( ) IV V III II I.

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G o v e r n o , p o l t i c a s e a g e n t e s p b l i c o s 159

Seo 2

O Poder Pblico e Normas


de Organizao

Nesta seo sero apresentados diversos aspectos legais necessrios


compreenso das normas organizacionais que norteiam o Poder Pblico.
Apresentaremos a proposta do Decreto-Lei n 200 de flexibilizar a rigidez da
administrao burocrtica da poca vigente no pas, a criao do Ministrio
da Desburocratizao, na tentativa de reforma da Administrao Pblica. Resumidamente destacaremos as conquistas obtidas pela Constituio Cidad, o
momento que fica registrado na histria do nosso pas pelo fim da ditadura e
o incio da era democrtica, a Emenda Constitucional n 19, responsvel por
mudanas significativas da modernizao da mquina administrativa do pas.
E por fim, a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, na gesto fiscal
dos rgos pblicos.

2.1 Decreto-Lei n 200 (1967)


A partir da nova reforma, no governo de Juscelino Kubitschek, em 1967,
foi criado o Decreto-Lei n 200, com a proposta de flexibilizar a rigidez da
administrao burocrtica da poca, dando origem ao incio da administrao
gerencial no Brasil.
Conforme Chiavenato (2008, p. 109-110):
No obstante, as experincias se caracterizaram, em alguns casos, pela nfase na extino e criao de rgos,
e, em outros, pela constituio de estruturas paralelas
visando a alterar a rigidez burocrtica. Na prpria rea
da reforma administrativa, esta ltima prtica foi adotada,
por exemplo, no Governo JK, com a criao de comisses especiais, como a Comisso de Estudos e Projetos
Administrativos, objetivando a realizao de estudos para
simplificao dos processos administrativos e reformas
ministeriais, e a Comisso de Simplificao Burocrtica,
que visava a elaborao de projetos direcionados para
reformas globais e descentralizao de servios. A reforma operada em pelo Decreto-Lei n 200, entretanto,
constitui um marco na tentativa de superao da rigidez
burocrtica, podendo ser considerada como um primeiro
momento da administrao gerencial no Brasil.

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160

ADMINISTRAO PBLICA

Alguns aspectos relevantes, que contriburam significativamente para o


novo modelo que ento surgia no pas, o da Administrao Pblica gerencial,
criados a partir do Decreto-Lei n 200:
Realizou a transferncia de atividades para autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de
economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo
operacional por meio da descentralizao funcional;
Instituiu como princpios de racionalidade administrativa o planejamento e o oramento, o descongestionamento das chefias executivas superiores (desconcentrao/descentralizao), a tentativa de reunir
competncia e informao no processo decisrio, a
sistematizao, a coordenao e o controle (CHIAVENATO, 2008, p. 110).

Apesar de Decreto-Lei n 200 objetivar maior flexibilizao e a descentralizao da Administrao Pblica burocrtica vigente na poca, pode-se observar
alguns aspectos negativos, vejamos:
No foram estabelecidos critrios quanto administrao burocrtica central
(administrao direta) em relao s empresas estatais (administrao indireta),
permitindo a ineficincia da Administrao Pblica Direta. No se definiu
como seria a administrao das empresas estatais, dessa forma, coexistiram
na administrao indireta diferentes ncleos para administrar, resultando num
excesso de autonomia administrao indireta/empresas estatais.
Acerca disso, Chiavenato (2008, p. 110) explica:
[...] as reformas operadas pelo Decreto-Lei n 200/1967
no desencadearam mudanas no mbito da administrao burocrtica central, permitindo a coexistncia de
ncleos de eficincia e competncia na administrao
indireta e formas arcaicas e ineficientes no plano da administrao direta ou central.

Acadmico(a), como voc pde observar, o Decreto-Lei n 200 contribuiu


significativamente para a evoluo da Administrao Pblica no pas, como
vimos, proporcionou a flexibilizao da rigidez existente no modelo de Administrao Pblica burocrtica e promoveu a descentralizao para melhorias nos
processos. Consequentemente, ocorreu um excesso de autonomia s empresas
estatais, alm disso, no havia processo seletivo ou concurso pblico como
forma de acesso aos cargos das empresas estatais (autarquias, fundaes, empresas pblicas e sociedades de economia mista). Corrigir essas aes provocou
uma nova iniciativa na modernizao da Administrao Pblica.

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G o v e r n o , p o l t i c a s e a g e n t e s p b l i c o s 161

Conforme Chiavenato (2008, p. 110):


Em meados dos anos 1970, uma nova iniciativa modernizadora da Administrao Pblica teve incio, com
a criao da SEMOR Secretaria da Modernizao.
Reuniu-se em torno dela um grupo de jovens administradores pblicos, muitos deles com formao em nvel de
ps-graduao no exterior, que buscou implantar novas
tcnicas de gesto, e particularmente de administrao
de recursos humanos, na Administrao Pblica federal.

Diante dessa nova realidade, a criao do SEMOR (Secretaria da Modernizao) oportunizou buscas por novas alternativas para a melhoria na gesto pblica.
No incio dos anos 1980, uma nova proposta ocorreu na evoluo da Administrao Pblica burocrtica rumo Administrao Pblica gerencial, foi
criado o Ministrio da Desburocratizao.

Para saber mais


O Decreto-Lei n 200 /67 ato normativo infraconstitucional e anterior CF/88 , de forma que
somente foi recepcionado pela Carta de 1988 naquilo que com ela se revele compatvel. Assim,
os princpios expressos que regem a Administrao Pblica so os dispostos no artigo 37, caput, CF/88 , podendo haver outros veiculados por lei infraconstitucional, como os constantes
no decreto 200 /67 (Planejamento, Coordenao, Descentralizao, Delegao de competncia
e Controle) que devem ser interpretados em conformidade com os princpios da Legalidade,
Impessoalidade, Moralidade, Publicidade e Eficincia. Acima do decreto h que se considerar
esses princpios constitucionais e, somente de forma subsidiria, aplicar os princpios do decreto-lei, que so, inclusive, muito menos genricos do que os do artigo 37 , caput, CF .
Fonte: <lfg.jusbrasil.com.br/noticias/36137/qual-a-efetiva-importancia-do-decreto-200-67no-que-tange-a-estipulacao-de-principios-administrativos-ariane-fucci-wady>.

2.2 Ministrio da Desburocratizao (1979)


Criado em 1979, o Ministrio da Desburocratizao e o Programa Nacional da Desburocratizao PRND, como uma nova tentativa de reforma da
Administrao Pblica burocrtica rumo administrao gerencial.
Chiavenato (2008, p. 110) relata que: No incio dos anos 1980, registrou-se
uma nova tentativa de reforma a burocracia e orient-la na direo da Administrao Pblica gerencial, com a criao do Ministrio da Desburocratizao
e do Programa Nacional de Desburocratizao PRND [...].

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162

ADMINISTRAO PBLICA

O Ministrio da Desburocratizao tinha inicialmente quatro objetivos, a


saber:
Revitalizao e agilizao das organizaes do Estado;
Descentralizao da autoridade;
Melhoria e simplificao dos processos administrativos;
Promoo da eficincia (CHIAVENATO, 2008, p. 123).

No incio, suas aes eram voltadas para combater a burocracia excessiva


nos procedimentos, posteriormente conter a expanso da administrao descentralizada devido ao excesso de autonomia concedida pelo Decreto-Lei n 200.
importante relembrar que em 1985 ocorreu a transio da ditadura militar
democracia no pas, rumo a Constituio de 1988. Nesse momento, houve
uma ruptura nas aes para alcanar a administrao gerencial.
Chiavenato (2008, p. 111) relata esse episdio quando esclarece:
As aes rumo a uma Administrao Pblica gerencial,
so, entretanto, paralisadas na transio democrtica
de 1985 que, embora representasse uma grande vitria
democrtica, teve como um de seus custos mais surpreendentes o loteamento dos cargos pblicos da administrao
indireta e das delegacias dos ministrios nos Estados para
os polticos dos partidos vitoriosos. Um novo populismo
patrimonialista surgia no pas. De outra parte, a alta
burocracia passava a ser acusada, principalmente pelas
foras conservadoras, de ser a culpada da crise do Estado,
na medida em que favorecia seu crescimento excessivo.

Esses fatores levaram a Administrao Pblica a um retrocesso burocrtico,


assunto que ser abordado a seguir.

Para saber mais


O Ministrio da Desburocratizao foi uma secretaria do poder executivo federal do Brasil que
existiu de 1979 a 1986 com o objetivo de diminuir o impacto da estrutura burocrtica na economia e vida social brasileiras. Durante a existncia do ministrio foram criados os Juizados de
Pequenas Causas e o Estatuto da Microempresa. Ao ser extinta, a pasta foi absorvida pelo
Ministrio da Administrao.
Fonte: <pt.wikipedia.org/wiki/Minist%C3%A9rio_da_Desburocratiza%C3%A7%C3%A3o>.
Acesso em: 6 mar. 2014.

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Governo, polticas e agentes pblicos

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2.3 Constituio Federal de 1988


Acadmico, como vimos anteriormente, basicamente dois fatores motivaram
o retrocesso burocrtico na Administrao Pblica: 1. O novo populismo patrimonialista que surgia no pas (os polticos favoreciam os que lhe davam apoio
poltico, geralmente contratando-os com altos salrios); 2. A alta burocracia
que foi acusada pela crise do Estado (que incentivou o seu desenvolvimento
de forma acelerada).
Segundo Chiavenato (2008, p. 111):
A conjuno desses dois fatores leva, na Constituio
de 1988, a um retrocesso burocrtico sem precedentes.
Sem que houvesse maior debate pblico, o Congresso
Constituinte promoveu um surpreendente engessamento
do aparelho estatal, ao estender para os servios do Estado e para as prprias empresas estatais praticamente as
mesmas regras burocrticas rgidas adotadas no ncleo
estratgico do Estado.

Ainda, segundo o autor, a nova constituio promoveu:


Perda de autonomia do Poder Executivo para tratar da
estruturao dos rgos pblicos;
Instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico
para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios;
Retirou da administrao indireta a sua flexibilidade operacional, ao atribuir s fundaes e autarquias pblicas
normas de funcionamento idnticas s que regem a administrao direta (CHIAVENATO, 2008, p. 87).

Percebe-se com essas aes que o avano conquistado pela Administrao


Pblica rumo administrao gerencial foi constrangido, retrocedendo a rgida
administrao burocrtica.
Contudo, no podemos associar o retrocesso burocrtico como um aparente
fracasso das medidas (flexibilizao burocrtica e descentralizao) adotadas
pelo Decreto-Lei n 200/1967. Assim relata Chiavenato (2008, p. 111):
O retrocesso burocrtico no pode ser atribudo a um
suposto fracasso da descentralizao e da flexibilizao
da Administrao Pblica que o Decreto-Lei n 200/1967
teria promovido. Embora alguns abusos tenham sido
cometidos em seu nome, seja em termos de excessiva
autonomia para as empresas estatais, seja em termos do
uso patrimonialista das autarquias e fundaes (onde no

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164

ADMINISTRAO PBLICA

havia a exigncia do processo seletivo para a admisso de


pessoal), no correto afirmar que tais distores possam
ser imputadas como causa do mesmo. Na medida em que
a transio democrtica ocorreu no Brasil em meio crise
do Estado, essa ltima foi equivocadamente identificada
pelas foras democrticas como resultado, entre outros,
do processo de descentralizao que o regime militar
procurara implantar.

Nesse perodo de transio democrtica ocorreu uma campanha contra a


estatizao (centralizao), o que levou ao aumento de rgidos controles burocrticos s empresas estatais.
Chiavenato (2008, p. 111) observa: Por outro lado, a transio democrtica
foi acompanhada por uma ampla campanha contra a estatizao, que levou os
constituintes a aumentar os controles burocrticos sobre as empresas estatais
e a estabelecer normas rgidas para a criao de novas empresas pblicas e de
subsidirias j existentes.
Os fatos ocorridos sobre a questo do retrocesso da administrao burocrtica trouxeram dois resultados (CHIAVENATO, 2008): 1. O abandono do
caminho rumo a uma Administrao Pblica gerencial e a reafirmao dos
ideais da Administrao Pblica burocrtica clssica; 2. Devido a ingerncia
patrimonialista no processo, a instituio de uma srie de privilgios, que no
se coadunam com a prpria Administrao Pblica burocrtica.
Mas, quais seriam esses privilgios? Podemos citar como exemplo desses
privilgios da administrao patrimonialista presente na administrao burocrtica: a estabilidade rgida para todos os servidores civis, diretamente relacionada
generalizao do regime estatutrio na administrao direta e nas fundaes
e autarquias e a aposentadoria com proventos integrais sem correlao com
o tempo de servio ou com a contribuio do servidor (CHIAVENATO, 2008).
De certa forma, esses privilgios denegriram a imagem dos administradores
pblicos, bem como da prpria administrao de forma injusta. Afinal, as
aes, sejam elas positivas ou negativas, tinham como objetivo a melhoria da
Administrao Pblica.
Acerca disso, Chiavenato relata (2008, p. 112):
Todos estes fatots contriburam para o desprestgio da
Administrao Pblica brasileira, no obstante o fato de
que os administradores pblicos brasileiros so majoritariamente competentes, honestos e dotados do esprito
pblico. Essa qualidade, que eles demonstram desde os

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G o v e r n o , p o l t i c a s e a g e n t e s p b l i c o s 165

anos 1930, quando a Administrao Pblica profissional


foi implantada no Brasil, foram um fator decisivo para o
papel estratgico que o Estado jogou no desenvolvimento
econmico brasileiro. A implantao da indstria de base
nos anos 1940 e 1950, o ajuste nos anos 1960, o desenvolvimento da infra-estrutura e a instalao da indstria
de bens de capital, nos anos de 1970, de novo o ajuste e
a reforma financeira nos anos 1980, e a liberao comercial nos anos 1990, no teriam sido possveis no fosse a
competncia e o esprito pblico da burocracia brasileira.

Acadmico(a), percebemos, dessa forma, os avanos que o Estado e a Administrao Pblica tiveram graas aos esforos dos administradores pblicos. Em
1994, jazia uma nova reforma administrativa rumo administrao gerencial.
Conforme Chiavenato (2008, p. 112): O discurso de reforma administrativa
assume uma nova dimenso a partir de 1994, quando a campanha presidencial
introduz a perspectiva da mudana organizacional e cultural da Administrao
Pblica no sentido de uma administrao gerencial.
Com a promulgao da Constituio de 1988, ocorreu um retrocesso no
modelo de administrao gerencial, fazendo o pas voltar ao modelo burocrtico, mas no podemos deixar de ressaltar tambm os benefcios trazidos por
ela, conhecida como a Constituio Cidad.
Segundo Alkmim (2009, p. 192, grifo do autor):
Trata-se nas palavras de Ulisses Guimares, de uma
Constituio cidad, porquanto contou com ampla participao popular em sua elaborao e, em especial,
porque se volta decididamente para a plena realizao
da cidadania, muito embora os sucessivos governos que
vieram aps a sua promulgao pouco tenham feito para
o seu pleno atingimento. Vale dizer que, nada obstante a
Constituio, sob aspecto formal, seja de fato cidad, falta
concretizar esta cidadania tambm no aspecto material.

Elaborada pela Assembleia Constituinte, iniciou seus trabalhos em 1987 e


promulgada em 5 de outubro de 1988. Considerada uma constituio democrtica, conforme relata Alkmim (2009, p. 192):
[...] foi ampla a participao popular nos trabalhos constituintes, sendo que, durante os trabalhos, cerca de 5,4
milhes de pessoas transitaram pelo edifcio do Congresso
Nacional, com a apresentao de 122 emendas populares, algumas com mais de um milho de assinaturas, fato
que revela a ampla participao democrtica.

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ADMINISTRAO PBLICA

Acadmico, conhea algumas das principais mudanas ocasionadas pela


Carta Magna de 1988:
Reestruturou os Poderes da Repblica, fortaleceu o
Ministrio Pblico (transformou-o num rgo independente, autnomo e detentor da prerrogativa da
ao civil pblica);
Reduziu a jornada de trabalho de 48 para 44 horas
semanais, instituiu o abono de frias, o 13 salrio
aos aposentados e o seguro-desemprego;
Os direitos dos trabalhadores urbanos foram concedidos tambm aos trabalhadores rurais e domsticos,
a licena maternidade passou de 90 para 120 dias,
os homens passaram a ter licena paternidade de 5
dias, foi criado o direito de greve e liberdade sindical aos trabalhadores;
Aprovada renda mensal vitalcia para idosos e deficientes, o racismo foi definido como crime inafianvel e imprescritvel, tambm foi estabelecido
a proteo ao consumidor (resultou na elaborao
do Cdigo de Defesa do Consumidor);
Instituda a possibilidade de eleio em dois turnos,
em cidades com mais de 200 mil eleitores, quando
nenhum dos candidatos atingirem mais de 50%
dos votos vlidos; Com a Constituio Cidad os
brasileiros passaram a ter direito ao habeas data,
ao que garante a todo cidado saber os dados a
seu respeito em posse dos arquivos governamentais;
A Constituio tambm ps fim censura e instituiu a
liberdade de expresso (LOURENO; RICHARD, 2013).

Acadmico, voc pode observar que muitas foram as conquistas obtidas


pela Constituio Cidad, o momento fica registrado na histria do nosso pas
pelo fim da ditadura e o incio da era democrtica.

Para saber mais


Leia o artigo completo publicado no Direito Net sobre a Constituio de 1988. Disponvel em:
<www.direitonet.com.br/noticias/exibir/14961/Constituicao-de-1988-completa-25-anos>.

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Governo, polticas e agentes pblicos

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2.4 Emenda Constitucional no 19 (1998)


Conhecida como a Emenda da Reforma Administrativa do Estado Brasileiro,
a Emenda Constitucional n 19, promulgada em 4 de junho de 1998, foi responsvel por mudanas significativas da modernizao da mquina administrativa
do pas, contribuindo para o incio da modernizao do servio pblico.
Dentre as modificaes introduzidas pela Emenda Constitucional n 19/98, destacamos as alteraes relacionadas
com a estabilidade dos servidores pblicos, o regime
de remunerao dos agentes pblicos, o princpio da
eficincia com a gesto gerencial (SILVA, 1999, p. 125).

Acadmicos, vamos conhecer agora as principais mudanas decorrentes


da Emenda da Reforma Administrativa do Estado Brasileiro, que envolvem as
questes relacionadas aos servidores pblicos, a saber:
Regime jurdico e planos de carreira
Estabilidade
Regime de remunerao
Tratando-se do regime jurdico e os planos de carreira, a emenda 19 alterou o caput do art. 39, eliminando a obrigatoriedade da adoo de regime
nico, bem como, a obrigatoriedade do plano de carreira. Essa alterao no
prejudicou o disposto na Lei 8.112/90, apenas permitiu a existncia de mais de
um regime jurdico na administrao direta, autarquias e fundaes pblicas
de cada um dos entes da Federao (BRASIL, 1990). Com isso, a Unio editou
a Lei 9.962/2000 prevendo a contratao de empregados pblicos (BRASIL,
2000). Entretanto, o STF deferiu medida cautelar suspendendo a eficcia do
art. 39 com redao da emenda 19/98 a partir de agosto de 2007, voltando a
redao original do referido artigo, inclusive no que se refere aos planos de
carreira, mas vale lembrar que toda a legislao editada durante a vigncia da
emenda 19 continua vlida (ALEXANDRINO; PAULO, 2011).
Conforme Alexandrino e Paulo (2011, p. 317):
O caput do art. 39 da Constituio, originariamente, estabelecia a obrigatoriedade de adoo, por parte de cada
ente da Federao, de um s regime jurdico aplicvel a todos os servidores integrantes de suas administraes direta,
autrquica e fundacional (e tambm tornava obrigatria
a instituio de planos de carreira para esses servidores).

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ADMINISTRAO PBLICA

As mudanas relacionadas estabilidade do servidor pblico, podem ser


observadas, de forma clara e objetiva, na Tabela 4.1.
Tabela 4.1 Mudanas ocorridas antes e depois da Emenda no 19
Depois da Emenda no 19

Antes
Para adquirir a estabilidade era necessrio:

Para adquirir a estabilidade necessrio:

aprovao em concurso pblico;

ser aprovado em concurso pblico;

dois anos de efetivo exerccio do cargo.

cargo pblico de provimento efetivo;


trs anos de efetivo exerccio;
aprovao em avaliao especial de desempenho por comisso instituda para
essa finalidade.

Hipteses de perda de cargo:


infrao disciplinar grave, tipificada em
lei e apurada em processo administrativo
disciplinar, assegurada a ampla defesa;
trnsito em julgado de sentena judicial.

Hipteses de perda de cargo:


sentena judicial transitada em julgado;
processo administrativo com ampla defesa;
insuficincia de desempenho verificada
mediante avaliao peridica, assegurada a
ampla defesa;
excesso de despesa com pessoal (conforme
art. 169 da CF).

Fonte: Alexandrino e Paulo (2011, p. 328-330).

Vejamos as alteraes relacionadas quanto ao regime de remunerao dos


servidores. Segundo Silva (1999):
Dentre as alteraes introduzidas pela Emenda Constitucional n 19/98, no bojo da reforma administrativa,
algumas delas ganharam importncia diferenciada na
reflexo jurdica. Entre estas questes est a previso de
subsdios em substituio aos vencimentos ou remunerao de alguns agentes pblicos.

O subsdio fixado em parcela nica, sendo vedado qualquer acrscimo


de gratificao, adicional, abono entre outras espcies remuneratrias.
De acordo com Alexandrino e Paulo (2011) a remunerao por subsdio
obrigatria para os agentes polticos (chefes dos Executivos, deputados, senadores, vereadores, ministros de Estado, secretrios estaduais e municipais,
membros da magistratura, membros do Ministrio Pblico, entre outros), alguns
servidores pblicos (servidores das carreiras da Advocacia Geral da Unio,

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Governo, polticas e agentes pblicos

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Defensoria Pblica, servidores da Polcia Federal, policiais civis, militares e


corpo de bombeiros) e facultativa para os servidores pblicos organizados em
carreira, desde que disposto em lei.

2.5 Lei de Responsabilidade Fiscal (2000)


A Lei de Responsabilidade Fiscal trata da responsabilidade na gesto fiscal
dos rgos pblicos. Por se tratar de dinheiro pblico, os gestores no podem
agir de acordo com suas vontades, estabelecer essas regras para o bom uso
do dinheiro pblico, resultaram na criao da Lei de Responsabilidade Fiscal
LRF.
Nascimento (2010, p. 212), assim define:
O principal objetivo da Lei de Responsabilidade Fiscal
[...] consiste em estabelecer normas de finanas pblicas
voltadas para a responsabilidade na gesto fiscal. [...]
o 1 desse mesmo artigo [art. 1] procura definir o que
se entende como responsabilidade na gesto fiscal,
estabelecendo os seguintes postulados:
ao planejada e transparente (pressupostos da LRF);
preveno de riscos e correo de desvios que afetem
o equilbrio das contas pblicas;
garantia de equilbrio nas contas, via cumprimento de
metas de resultados entre receitas e despesas;
obedincia a limites e condies para a renncia de
receita e a gerao de despesas com pessoal, seguridade, dvida, operaes de crdito, concesso de
garantia e inscrio em restos a pagar.

Para atingir os objetivos a que a LRF se prope, faz-se necessrio que os


gestores pblicos planejem suas aes. Atravs do planejamento possvel
prever e minimizar riscos que poderiam afetar as finanas pblicas, a participao da populao tambm importante para que a gesto seja transparente.
O planejamento passa a ter papel indispensvel na Administrao Pblica,
utilizando as seguintes ferramentas legais:
LOA (Lei Oramentria Anual);
LDO (Lei de Diretrizes Oramentrias);
PPA (Plano Plurianual).
A LRF tambm estabelece limites no que se refere ao controle nos casos de
renncia de receita, ou seja, abrir mo de determinados valores em funo de

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ADMINISTRAO PBLICA

situaes especficas. Segundo Nascimento (2010, p. 226), o art. 14, 1, da


Lei de Responsabilidade Fiscal traz a definio de renncia de receita:
A renncia compreende anistia, remisso, subsdio, crdito presumido, concesso de iseno em carter no
geral, alterao de alquota ou modificao de base de
clculo que implique reduo discriminada de tributos
ou contribuies, e outros benefcios que correspondam
a tratamento diferenciado.

A LRF impe regras nos casos de renncia de receita, para que o gestor o
faa de forma planejada. Essas iniciativas, de acordo com Nascimento (2010,
p. 225), devem atender a alguns requisitos, alm de previstas na LDO, deve-se:
estimar o impacto oramentrio financeiro no exerccio inicial de sua vigncia e nos dois seguintes;
demonstrar que a renncia da receita foi considerada
ao se estimar a receita do oramento e que no afetar
as metas de resultados fiscais previstas na LDO;
prever medidas de compensao nos trs exerccios
j referidos. As medidas de compensao podem ser
efetivadas por: elevao de alquota, ampliao da
base de clculo ou novos tributos ou contribuies,
sendo que o benefcio da renncia s entrar em vigor
aps o implemento das medidas de compensao, com
a respectiva obteno de aumento da receita.

Para saber mais


Voc sabe o que significam anistia, remisso e iseno? Anistia o perdo de multas; Remisso
o perdo de dvidas tributrias e Iseno a dispensa do pagamento de tributo devido
(NASCIMENTO, 2010).

Tratando-se da LRF, outro ponto relevante a ser abordado o que diz respeito realizao de despesas pblicas. Os critrios para realizar despesas com
dinheiro pblico ficaram ainda mais rigorosos.
De acordo com Nascimento (2010, p. 227):
[...] ser considerada no autorizada, irregular e lesiva
ao patrimnio pblico toda e qualquer despesa que no
esteja acompanhada de:

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Governo, polticas e agentes pblicos

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estimativa do impacto oramentrio-financeiro nos


trs primeiros exerccios de sua vigncia;
sua adequao oramentria e financeira com a LOA,
o PPA e a LDO e, no caso de Despesa Obrigatria de
Carter Continuado (DOCC), dever vir acompanhada
tambm de suas medidas compensatrias.

Acadmico(a), diante desse conceito voc pode observar que todo aumento
de despesa somente ser legal se o gestor comprovar o aumento da receita.
necessrio que se demonstre quais as origens dos recursos para cobrir essas
novas despesas.
A LRF tambm deu ateno especial para as despesas com pessoal, estabelecendo limites de gastos nas esferas Federal, Estadual e Municipal. Esses limites
se fazem necessrios, uma vez que, se o ente comprometer toda a sua receita
com a folha de pagamento, no lhe sobrar receita para aplicar na sade, na
educao e na melhoria da infraestrutura para a populao.
Conforme Nascimento (2010, p. 231): A LRF determina dois limites distintos para os gastos com pessoal no setor pblico: 50% da RCL para a Unio; e
60% da RCL para Estados e municpios. Observe o Quadro 4.1 para entender
como esses limites so repartidos dentro de cada esfera:
Quadro 4.1 Limites gastos com pessoal nas esferas federal, estadual e municipal
Unio 50% da RCL

Estados 60% da RCL

Municpios 60% da RCL

40,9% para o Executivo

49% para o Executivo

54% para o Executivo

6% para o Judicirio

6% para o Judicirio

2,5% para o Legislativo

3% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas


do Estado

6% para o Legislativo, incluindo o Tribunal de Contas


do municpio, quando houver

0,6% para o Ministrio Pblico

2% para o Ministrio Pblico

Fonte: Nascimento (2010, p. 231-232).

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Para saber mais


Entenda o que Receita Corrente Lquida, conforme consta no inciso IV do artigo 2 da LRF:
IV receita corrente lquida: somatrio das receitas tributrias,
de contribuies, patrimoniais, industriais, agropecurias, de
servios, transferncias correntes e outras receitas tambm
correntes, deduzidos:
a) na Unio, os valores transferidos aos Estados e Municpios por
determinao constitucional ou legal, e as contribuies mencionadas na alnea a do inciso I e no inciso II do art. 195, e no
art. 239 da Constituio;
b) nos Estados as parcelas entregues aos municpios por determinao constitucional;
c) na Unio, nos Estados e nos municpios, a contribuio dos
servidores para custeio do seu sistema de previdncia e assistncia social e as receitas provenientes da compensao financeira
citada no 9 do art. 201 da Constituio (NASCIMENTO, 2010,
p. 214).

A LRF determina os limites para contrao de dvidas pelos entes pblicos,


estipulando regras para pagamento de despesas de exerccios anteriores, os
restos a pagar. Na Administrao Pblica brasileira a regra que as despesas
sejam pagas dentro do exerccio de sua competncia, ou seja, no ano em que
se concretizaram, entretanto, existem situaes que acabam no cumprindo
essa regra, ficando para serem pagas no ano seguinte.
Conforme Nascimento (2010), nem todas as despesas coincidiam com o
trmino do exerccio financeiro, sendo natural que fossem pagas no exerccio
seguinte, entretanto, os restos a pagar acabavam sendo utilizados como instrumento de rolagem de dvidas, devido falta de planejamento dos gestores,
por isso, a LRF tambm estabeleceu critrios para restos a pagar.
Acadmico(a), a Lei de Responsabilidade Fiscal bastante abrangente,
envolve muitas questes relacionadas Administrao Pblica. O importante
que voc entenda os principais aspectos aqui apresentados e observe alguns
pontos relevantes: que o objetivo da LRF fazer com que os gestores planejem
as despesas com base nas receitas que tero; a base da LRF gastar somente
o que arrecada; ficou estabelecido o limites com os gastos de pessoal; a LRF
serve para cobrar responsabilidade na aplicao dos recursos pblicos.

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Questes para reflexo


Voc conhece a importncia da Lei de Responsabilidade Fiscal, na
gesto fiscal dos rgos pblicos? Suas aes envolvem o bom uso do
dinheiro pblico.

Atividades de aprendizagem
1. O Ministrio da Desburocratizao foi criado em 1979, como uma
nova tentativa de reforma da Administrao Pblica burocrtica
rumo administrao gerencial. Tinha inicialmente quatro objetivos
principais, cite-os.
2. Fazendo uma leitura atenta em relao as principais mudanas ocasionadas pela Constituio Federal de 1988, analise as opes abaixo
e indique a alternativa INCORRETA:
( ) Reestruturou os Poderes da Repblica, fortaleceu o Ministrio
Pblico.
( ) Instituda a possibilidade de eleio em dois turnos, em cidades
com mais de 200 mil eleitores, quando nenhum dos candidatos
atingirem mais de 50% dos votos vlidos.
( ) Ps fim censura e instituiu a liberdade de expresso.
( ) Instituiu a promoo por eficincia.
( ) Reduziu a jornada de trabalho de 48 para 44 horas semanais,
instituiu o abono de frias, o 13 salrio aos aposentados e o
seguro-desemprego.

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ADMINISTRAO PBLICA

Fique ligado!
Acadmico(a), aps o estudo desta unidade voc est apto a:
Compreender o conceito de governo, reconhecer o sistema de governo vigente e a forma organizacional do estado brasileiro pelos
poderes executivo, legislativo e Judicirio.
Reconhecer a importncia da poltica pblica na esfera estatal, sua
importncia no desenvolvimento do pas, destacando:
Poltica regulatria;
Poltica Fiscal;
Poltica Monetria;
Conhecer o conceito e o papel do agente pblico e sua classificao em: agentes polticos, administrativos; honorficos;
delegados e credenciados.
Reconhecer os modelos de Administrao Pblica utilizados.
Compreender a importncia da adoo de modelos eficientes
na Administrao Pblica.
Aprender sobre as principais reformas que aconteceram no
Estado Brasileiro.
Compreender os benefcios trazidos pela aprovao da Lei de
Responsabilidade Fiscal.

Para concluir o estudo da unidade


Acadmico(a), encerramos a Unidade 4 deste livro de estudos, na
qual foi possvel expressar a importncia do governo, da poltica, dos
agentes pblicos e das normas vigentes que regulam a organizao da
Administrao Pblica.
Como forma de voc aprofundar seus estudos, indico como bibliografia o livro de Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, Direito administrativo descomplicado, da Editora Mtodo (2011), em seu Captulo 3,
recordando apenas que cada autor possui sua forma prpria de interpre-

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tao para as questes relacionadas Administrao Pblica, mas que


no divergem do que essencial: conhecer como funciona a estrutura
desse poder.
Bons estudos!

Atividades de aprendizagem da unidade


1. Sobre o Poder Pblico e as Normas de Organizao, correto afirmar:
( ) O Decreto-Lei n 200/1967 surgiu a partir de uma nova reforma,
no governo de JK (Juscelino Kubitschek), em 1967, com o objetivo
de flexibilizar e superar a rigidez da administrao burocrtica da
poca, em consequncia das inadequaes do modelo vigente
at ento.
( ) O Decreto-Lei n 200/1967 considerado um marco, pois a
partir deste que a administrao gerencial nascia no Brasil.
( ) No incio de 1980 houve uma nova tentativa de reforma da
Administrao Pblica burocrtica rumo administrao gerencial. Foi criado o Ministrio da Desburocratizao e o Programa
Nacional da Desburocratizao PRND;
( ) Em 1985 ocorreu a transio da Ditadura militar democracia
no pas, rumo Constituio de 1988. Nesse momento, houve
uma ruptura nas aes para alcanar a administrao gerencial.
Assinale a alternativa que contm a sequncia correta:
a) V, F, F, F.
b) V, V, V, F.
c) V, V, V, V.
d) F, V, V, F.
2. Complete as lacunas:
( 1 ) Decreto Lei n 200/1967.
( 2 ) Ministrio da Desburocratizao.
( 3 ) Constituio de 1988.
( 4 ) Emenda Constitucional n 19/1998.

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ADMINISTRAO PBLICA

( ) Responsvel por mudanas significativas da modernizao da


mquina administrativa do pas, contribuindo para o incio da
modernizao do servio pblico.
( ) Superar a rigidez burocrtica e combater a descentralizao
concedida pelo Decreto-Lei N 200/1967.
( ) Flexibilizar e superar a rigidez da administrao burocrtica da
poca. considerado um marco, pois a partir deste que a administrao gerencial nascia no Brasil.
( ) Instituiu a obrigatoriedade de regime jurdico nico para os servidores civis da Unio, dos Estados-membros e dos Municpios.
A sequncia correta :
a) 1, 3, 2, 4.
b) 2, 3, 4, 1.
c) 4, 2, 1, 3.
d) 3, 4, 1, 2.
3. Com a redao dada pela EC n 19/1998 para adquirir a estabilidade
no servio pblico preciso:
a) Aprovao em concurso pblico e 3 anos de efetivo exerccio do
cargo.
b) Aprovao em concurso pblico e 2 anos de efetivo exerccio do
cargo.
c) Aprovao em concurso pblico para ocupar cargo de provimento
efetivo, 3 anos de efetivo exerccio do cargo e aprovao em avaliao
especial de desempenho por comisso instituda para essa finalidade.
d) Apenas aprovao em concurso pblico.
4. Sobre a Lei de Responsabilidade Fiscal, analise as proposies abaixo:
I. Estabelece regras na realizao de despesas pblicas.
II. Pressupe aes planejadas e transparentes.
III. Libera a execuo de despesas sem previso de receita.
IV. Exige que o gestor planeje o uso do dinheiro pblico, realizando
apenas despesas no mesmo valor das receitas, garantindo o equilbrio das contas pblicas.

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Esto corretas:
a) Apenas I e IV.
b) Apenas I, II e III.
c) Apenas I, II e IV.
d) I, II, III e IV esto corretas.
5. De acordo com o caderno de estudos, os agentes administrativos so
todos aqueles que executam atividades e esto vinculados Administrao Pblica Direta ou Indireta, ocupantes de algum cargo ou
alguma funo pblica. Cite de que forma os agentes administrativos
podem ser classificados.

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ADMINISTRAO PBLICA

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G o v e r n o , p o l t i c a s e a g e n t e s p b l i c o s 179
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