PROYECTO DE LEY

La congresista GLORIA RAMOS PRUDENCIO, los parlamentarios y

parlamentarias que suscriben, en ejercicio del derecho de iniciativa
que le confiere el Artculo 107 de la Constitucin Poltica del Per y
los artculos 22, literal c y 75 del Reglamento del Congreso de la
Repblica; presentan a consideracin del Congreso de la Repblica, el
siguiente proyecto de ley:

LEY QUE REGULA LA ACTIVIDAD DE LOS

RECICLADORES

EXPOSICIN DE MOTIVOS
ANTECEDENTES
El presente proyecto de ley, ha sido elaborado con la participacin
activa de los representantes de las asociaciones dedicadas a la
actividad del reciclaje de residuos slidos, agrupadas en el Movimiento
Nacional de Recicladores del Per, con el apoyo de la institucin
Ciudad Saludable; cuyas opiniones han sido recogidas en grupos de
trabajo con la participacin de representantes de la Defensora del
Pueblo, el Ministerio del Medio Ambiente, la Municipalidad de Lima,
entre otros.
La actividad del reciclaje constituye un componente del manejo
ambiental de los residuos slidos. Se considera como una tcnica de
reaprovechamiento, de conformidad con la Dcima Disposicin
Complementaria, Transitoria y Final de la Ley N 27314. El artculo
14 de la misma Ley lo incluye dentro de los componentes de un
sistema para la gestin de los residuos slidos el cual, como sistema,
debe fomentar el reaprovechamiento de los mismos1.
Aunque la Ley General de Residuos Slidos defini como lineamiento
de poltica el desarrollar y usar tecnologas, mtodos, prcticas y
procesos de produccin y comercializacin que favorezcan el
reaprovechamiento de los residuos slidos2, no se han implementado
an polticas pblicas que permitan concretarlo.

1
2

Numeral 6, artculo 4 de la Ley N 27314.

Numeral 5, artculo 4 de la Ley N 27314.

La misma norma encarg a las Municipalidades la tarea de

implementar progresivamente programas de segregacin en la fuente
y la recoleccin selectiva de los residuos slidos en todo el mbito de
su jurisdiccin, facilitando su reaprovechamiento 3, lo cual hasta el
momento sigue siendo un objetivo a lograr.
No obstante las deficiencias del marco institucional y la ausencia de
polticas pblicas que favorezcan el reaprovechamiento, en el Per, de
forma similar a otros pases de la regin, se ha generado un mercado
de reciclaje de dimensiones considerables.
Segn estimaciones
realizadas sobre la base de estudios locales realizados por la ONG
Ciudad Saludable, se calcula que hay ms de 100 mil personas
dedicadas al reciclaje, que estaran recuperando alrededor de 292,000
toneladas de residuos por ao4. No obstante, la mayor parte de estas
personas desarrollan sus actividades bajo condiciones inadecuadas, de
alto riesgo para su integridad fsica y su salud mental, asumiendo
individualmente fuertes costos econmicos (bajos ingresos, amenaza a
sus instrumentos y capital de trabajo) sociales (estigma social y
persecucin pblica) y personales (riesgo a su salud, y condiciones
laborales inadecuadas).
En este contexto varias municipalidades y entidades de la sociedad
civil, incluyendo diversas ONG e instituciones pblicas, en
coordinacin con el Movimiento Nacional de Recicladores del Per
(MNRP), promueven iniciativas para fortalecer al sector de
recicladores, promoviendo la inclusin econmica y social de los
recicladores, para ello fomenta la recoleccin selectiva en domicilios,
instituciones educativas, establecimientos comerciales y oficinas
pblicas y privadas. Esto permitira el desarrollo de mecanismos de
comercializacin ms justos, la capacitacin tcnica conjuntamente
con instituciones educativas de formacin tcnica superior, el
financiamiento de las actividades del reciclaje, y el propio
fortalecimiento del movimiento nacional de recicladores y la incidencia
en las polticas pblicas locales y nacionales.
Sin embargo, los esfuerzos sealados deben ser complementados y
potenciados mediante un marco institucional de alcance nacional que
enfrente de forma integral los problemas sealados, y efectivice los
lineamientos consagrados en la Ley General de Residuos Slidos. El
presente documento propone la exposicin de motivos para la Ley del
Reciclador, como instrumento que cumpla con las funciones arriba
sealadas.

3
4

Numeral 12, artculo 10 de la Ley N 27314.

Informacin proporcionada por la ONG Ciudad Saludable.

FUNDAMENTOS ECONMICOS Y SOCIALES

Anlisis del Sector y de la Cadena de Valor en que se Inserta el
Negocio Inclusivo del Reciclaje
Identificacin del sector y sub sector
El Negocio Inclusivo del Reciclaje, corresponde a los sectores:
Industria Manufacturera e Industria Metalrgica, y para el presente
estudio se analizarn los siguientes sub sectores:
Sector
Industria
Manufacturera
Industria
Manufacturera
Industria
Metalrgica
Industria
Metalrgica
Cadena de Valor

Sub Sector
Industria del papel y
cartn
Industria de productos
plsticos
Industria bsica de
hierro y acero
Industria bsica de
metales no ferrosos

CIIU
3411
3560
371
372

Las cadenas de valor correspondientes a los residuos presentan la

siguiente dinmica: los residuos son recuperados de las viviendas,
comercios, centros educativos, empresas privadas, instituciones
pblicas, mercados, espacios pblicos y otros del mbito municipal.
Dentro del mbito municipal son recuperados de fbricas, fundiciones
y diversas industrias, las cuales generan volmenes importantes de
residuos como desechos de su produccin y de sus actividades.
En un primer nivel, los residuos son recuperados por los recicladores
informales, o recogidos por empresas comercializadoras contratadas
para ese fin. Los recicladores informales venden sus productos a los
acopiadores minoristas formales e informales quienes a su vez, los
venden a los comercializadores mayoristas y a depsitos informales.
Los comercializadores mayoristas son los principales proveedores de
residuos de las industrias, las cuales prefieren adquirir dichos insumos
de empresas formales y en volmenes considerables.
Respecto al mercado externo, algunas empresas comercializadoras
formales minoristas y mayoristas, se dedican tambin a la exportacin
de residuos slidos, as como algunas fbricas que exportan los
desechos de su produccin.
Estos residuos son empleados por las industrias como un insumo
productivo, el cual, mayormente, combinan con materia prima virgen,
o son exportados como desechos o desperdicios para ser empleados
como insumos.

Papel reciclado
A nivel mundial, la principal fuente de fibras para hacer pulpa son los
troncos y astillas de madera. Algunos tipos de pasta se producen
empleando otros materiales menos comunes, tales como pelusa de
algodn, bagazo5, bamb y fibras sintticas y papel reciclado.
Para la fabricacin de papel a partir de insumos reciclados, se
seleccionan papeles bond y papeles estucados ya impresos o escritos
en cuadernos, libros, revistas y otros, a los cuales se les extrae la tinta
de la fibra y una vez destintados, se reutilizan para producir nuevos
papeles, sustituyendo de este modo a la celulosa o fibra virgen, lo que
contribuye a la conservacin de la naturaleza a travs de un menor
requerimiento de madera y otros recursos.
Los tipos de papel que ms frecuentemente son reutilizados son: papel
bond, papel couch, papel peridico, papel mixto (de primera y
segunda), carablanca, papel de revistas y de guas telefnicas.

Cartn reciclado
El cartn es clasificado como cartn de primera, es decir, usado pero
sin contaminar, y de segunda, es decir, contaminado, pero que puede
ser reutilizado. En la reutilizacin del cartn como insumo es
importante tambin la cantidad de fibra del residuo, pues a mayor
cantidad de fibra, puede ser reutilizado un mayor nmero de veces.
Algunas fbricas emplean el 100% de cartn reciclado como materia
prima.
El cartn reciclado se emplea para la fabricacin de papel kraft, papel
bulky, cartones liner, cartones corrugados y otros productos.

Plstico pet reciclado

El pet o poli etilentereftalato es un tipo de plstico, es transparente,
ligero, resistente y totalmente reciclable.

Obtenido de la caa de azcar, el bagazo es en una importante materia prima fibrosa para la produccin de
pulpa en el Per. Es un material mucho ms sencillo que la madera para la impregnacin, coccin y
separacin de las fibras.

Se estima que el 75% del reciclado mundial de pet se transforma en

fibra polister, la cual se emplea para producir frazadas, alfombras de
automviles y pisos, rellenos de casacas, bolsas de dormir y edredones,
mientras que el 25% restante va a lminas y monofilamentos.
Otros plsticos
En el caso del plstico, su reciclaje es casi totalmente informal. Existe
una amplia diversidad de plsticos, pero slo algunos de ellos son
reciclables. Los residuos plsticos ms empleados como insumos son:
polipropileno, poliestireno, pvc, plstico mezclado, entre otros.
Los plsticos reciclados se emplean mayormente para la fabricacin de
tuberas de pvc, para inyeccin (juguetes y otros) o soplado (bolsas o
botellas). El polietileno se emplea en la fabricacin de baldes,
galoneras y otros, el poliestireno se utiliza en la produccin de
juguetes, tacos para zapatos, pegamentos y botones, mientras que el
pvc es usado para fabricar suelas de calzado, mangueras y tuberas.
Es importante mencionar que el plstico reciclado pierde importantes
caractersticas generando productos de menor calidad en cuanto a
resistencia, durabilidad, flexibilidad, uniformidad del color, entre otros,
por lo cual las fbricas de plsticos ms grandes prefieren emplear
slo material virgen.
Chatarra y Metal Reciclado
La chatarra puede ser pesada como la proveniente del hierro y plomo,
o liviana como es el caso del aluminio ligero, las latas y otros.
Los residuos de los metales se cotizan en el mercado a mayores
precios que otros residuos, sin embargo, no es muy frecuente
encontrarlos entre los residuos de los domicilios y oficinas.
Los principales abastecedores de residuos son las empresas mineras,
empresas de electricidad y similares, las cuales los venden como
desechos de su produccin, as como los talleres, empresas que dan de
baja vehculos, ferrocarriles, barcos, buques, entre otros.
Los residuos de metales ms comercializados en el mercado nacional
son la chatarra de fierro, aluminio, bronce, cobre, manganeso, acero
inoxidable, plomo, antimonio, as como latas y hojalatas.
El Per exporta residuos de metales como desechos y desperdicios de
antimonio, aluminio, acero y cobre.

Cuadro 1
Cadena de Valor: Papel Reciclado

Cuadro 2
Cadena de Valor: Cartn Reciclado

Cuadro 3
Cadena de Valor: Plstico Pet Reciclado

Cuadro 4
Cadena de Valor: Otros Plsticos Reciclados

10

Cuadro 5
Cadena de Valor: Chatarra y Metales Reciclados

11

Actores de la cadena
Los actores de la cadena productiva del Negocio Inclusivo del
Reciclaje se presentaron en los Cuadros 1, 2, 3, 4 y 5 y son los
siguientes:
-

Generadores de residuos slidos

Trabajadores informales
Comercializadores minoristas
Comercializadores mayoristas
Industrias nacionales
Exportadores de residuos
Marco regulador: gobierno nacional, regional y local.

Gobernabilidad de la cadena
La cadena productiva correspondiente al negocio de los residuos
slidos, se sustenta en la demanda proveniente de las industrias, las
cuales emplean los residuos como insumos en su produccin, esto
debido a la escasez de materias primas, al menor precio de los
residuos respecto a la materia prima virgen y a la tendencia mundial
de reutilizar recursos en favor del medio ambiente.
Los residuos constituyen insumos de bajo costo y fcil obtencin y si
cumplen con determinadas caractersticas (como calidad de fibra,
bajo nivel de contaminacin, entre otros), pueden ser reutilizados en
los procesos de fabricacin de nuevos productos.
Eslabones crticos de la cadena
Los eslabones crticos de la cadena son:
a) Generacin de residuos slidos;
b) Comercializacin y distribucin
(minorista y mayorista);
c) Transformacin (industrias); y
d) Exportacin.

de

los

residuos

slidos

Mrgenes de ganancia promedio por cada eslabn

El Cuadro 6 resume los precios promedio recibidos por cada eslabn
de la cadena por residuo, en los cuales se ha determinado la media
entre los precios mnimos y mximos recibidos por cada eslabn,
segn lo manifestado por los recicladores, comercializadores

12

minoristas, empresas comercializadoras mayoristas y fbricas. Los

precios se presentan por cada cadena de valor: del papel, cartn,
plstico pet, otros plsticos y chatarra y metales, reciclados.
En el Cuadro 6 se observa que la primera columna corresponde al
precio pagado por los comercializadores minoristas a los
trabajadores informales (recolectores y segregadores). En la
segunda columna se observan los precios pagados por los
comercializadores mayoristas a los minoristas, mientras que la
tercera columna corresponde a los precios que los comercializadores
mayoristas reciben por los residuos que venden a las fbricas.
Cuadro 6
Precios Promedio sin IGV de los Residuos
(En Nuevos Soles por Kilo)

Tipo de Papel
Papel archivo
Papel mixto
Papel
carablanca
Papel peridico
Guas
telefnicas
Cartn
Plstico pet
Bolsas de
polietileno
Plstico duro
(pvc)
Plstico
mezclado (PE,
PP, PS)
Hojalata
Chatarra de
fierro
Chatarra de
aluminio
Chatarra de
bronce
Chatarra de
cobre
Chatarra de

Precio pagado
por los
minoristas a
los
recicladores
0,75
0,15

Precio pagado
por los
mayoristas a
los minoristas

Precio pagado
por las
fbricas a los
mayoristas

0,75
0,20

0,36

0,70

0,70

0,80

0,15

0,18

0,30

0,10

0,15

0,15
0,80

0,25
1,20

0,60

0,70

0,40
1,50

1,00
0,80
0,20

0,50

0,40

0,60

3,00

3,50

6,00

10,00

7,00

9,80

2,00

4,00

1,00

13

plomo
Chatarra de
antimonio
Chatarra de
manganeso
Chatarra
de
acero

1,00

2,00
6,00
6,00

De acuerdo a los precios presentados en el Cuadro 6, existen algunos

residuos que no son consumidos por las fbricas ms importantes, si
no que son directamente exportados como es el caso del plstico pet
y diversos metales, o son comprados por pequeas fbricas,
situacin que es ms frecuente entre las pequeas fbricas de
plsticos que compran plstico duro y mezclado a los recicladores o
a los acopiadores minoristas. Las bolsas de polietileno las emplean
para la exportacin de plstico pet peletizado.
Es importante sealar que algunos residuos son adquiridos por los
comercializadores mayoristas de los desechos de la produccin de
las fbricas. Y en el caso de determinados metales, no son
recolectados por los recicladores si no que son comprados por
chatarreros mayoristas y minoristas directamente de las minas,
empresas elctricas y similares.
Los residuos ms solicitados por las industrias de Lima para la
fabricacin de bienes en el pas son: el cartn, el papel peridico,
el papel carablanca y el plstico pet as como diversos metales que
son comprados por las fundiciones para venderlas a las siderrgicas.
Las fbricas pagan mayores precios y exigen entre otros requisitos:
la presentacin de factura, en los que se aade el impuesto general a
las ventas (IGV), especificaciones en la calidad de insumos y pedidos
mnimos en toneladas. Por estas exigencias las fbricas prefieren
tratar directamente con comercializadores mayoristas formales.
Los mrgenes de ganancia promedio por cada eslabn se han
determinado a partir de sus respectivas cadenas de valor, y se
detallan en el Cuadro 7.
Cuadro 7
Margen por Kilo de Residuo
(En Nuevos Soles por Kilo)
Tipo de
Papel

Margen
recibido por

Margen
recibido

Margen
recibido

14

Papel archivo
Papel mixto
Papel
carablanca
Papel
peridico
Guas
telefnicas
Cartn
Plstico pet
Bolsas de
polietileno
Plstico duro
(pvc)
Plstico
mezclado (PE,
PP, PS)
Hojalata
Chatarra de
fierro
Chatarra de
aluminio
Chatarra de
bronce
Chatarra de
cobre
Chatarra de
plomo
Chatarra de
antimonio
Chatarra de
manganeso
Chatarra
de
acero

los
recicladores
0,75
0,15
0,70
0,15
0,10
0,15
0,80
0,60

por los
minoristas
0,00
0,05

por las
fbricas

0,00

0,10

0,03

0,12

0,05
0,10
0,40

0,15
0,30

0,16

0,10

1,00
0,80
0,20
0,40
3,00
6,00
7,00
2,00
1,00

0,30
0,20

0,40

0,50
4,00
2,80
2,00
1,00
6,00
6,00

De acuerdo al Cuadro 7, los recicladores son los que reciben el

margen ms alto por unidad residuo dentro de la cadena. Esto se
debe a que no otorgan ningn pago a los generadores por los
residuos que recogen. Sin embargo, es importante sealar que los
recicladores dedican muchas horas a su labor, a pesar de lo cual
recolectan volmenes reducidos y una parte de los residuos que
obtienen no pueden ser vendidos debido a que estn altamente
contaminados o no cuentan con ningn valor econmico.

15

En el caso de los comercializadores minoristas reciben un menor

margen por unidad que los recicladores pero acopian los residuos de
varios recicladores y slo compran aquellos residuos que s
presentan valor comercial.
Los comercializadores mayoristas, a su vez, se abastecen de los
residuos vendidos por varios acopiadores minoristas. En el caso de
los comercializadores mayoristas formales se abastecen tanto de
minoristas formales como informales, en este ltimo caso, efectan
la retencin respectiva.
Cabe sealar que los mrgenes presentados en el Cuadro 7 son
precios promedio, entre los precios mnimos y mximos, por lo cual
un residuo ms contaminado recibir un menor precio y por otro
lado, los residuos que han sido limpiados, transformados y/o
compactados de acuerdo a las exigencias de los compradores
recibirn los mejores precios.
Las empresas encuestadas consideran que la mayor utilidad en la
cadena permanece con los minoristas informales y los mayoristas
formales e informales. Los minoristas formales enfrentan altos costos
y bajo margen, por lo cual les resulta difcil competir con los
minoristas informales.
En el caso de los mayoristas formales, son empresas que obtienen
buenos precios de compra debido a que tienen acceso a los residuos
y desechos de la produccin de grandes fbricas y a su vez, obtienen
buenos precios por los residuos que venden directamente a las
fbricas y/o exportan al mercado internacional.
El siguiente cuadro presenta los volmenes de residuos en toneladas
manejados mensualmente por los comercializadores minoristas y
mayoristas:
Cuadro 8
Volmenes Comercializados de Residuos (ton)
Comercializad Comercializad
Residuo
ores
ores
Minoristas
Mayoristas
Papel y cartn
Menor a 10 ton
10 50
Ms de 50 ton
Plsticos
Menor a 5 ton
5 20
Ms de 20 ton
Metales
Menor a 15 ton
15 100
Ms de 100 ton
Fuente: Mecanismos para el Funcionamiento de una Bolsa de
Residuos como un Aporte a la Gestin Ambiental de Residuos (IPES,
2002).
Pequeos
acopiadores

16

De acuerdo a la informacin proporcionada por los exportadores de

residuos entrevistados, los precios FOB del plstico PET y el acero
inoxidable son los siguientes:

17

Cuadro 9
Precios FOB de los Residuos (US$/ton)
Residuo
Precio FOB
Plstico pet
750
Acero inoxidable
2 100
Fuente: Entrevistas a exportadores de residuos
Grado actual de competitividad
La cadena productiva del negocio del reciclaje compite, y en algunos
casos, se complementa con las cadenas productivas de las materias
primas en estado virgen empleadas para la fabricacin de productos
de papel, cartn, plsticos y metal. La ventaja comparativa de los
insumos reciclados respecto a los insumos en estado virgen es el
menor precio, lo cual abarata los costos de produccin.
Como materia prima, los residuos pueden sustituir al material
virgen, o combinarse con dicho material en los procesos productivos.
Sin embargo, la proporcin de fbricas que emplea residuos como
insumos es, en general, reducida respecto al total de industrias que
producen papel, cartn, plsticos y metales.
El Cuadro 10 presenta la matriz FODA del negocio de reciclaje, en el
cual se presentan las oportunidades y amenazas del reciclaje de
recursos, as como las fortalezas y debilidades de los residuos
respecto al material virgen.

Cuadro 10
Matriz FODA del Negocio del Reciclaje
Oportunidades
Amenazas
La escasez de recursos
Bajo nivel de conocimiento
obliga a las empresas a
de las empresas sobre el
buscar fuentes alternativas
empleo
de
materiales
de abastecimiento.
reciclados
en
su
Tendencia
mundial
al
produccin.
ahorro en el uso de
Necesidad de adaptacin
recursos naturales.
de los procesos productivos
Tendencia
mundial
a
de las empresas para el uso
emplear
insumos
de insumos reciclados.
ecolgicos y a consumir
Bajo nivel de segregacin
productos ecolgicos.
de los residuos en fuente
Incremento continuo de los
de
origen
(viviendas,
precios internacionales de
empresas, fbricas y otros).
las materias primas.

18

Debilidades
Escasez de abastecimiento
continuo.
Falta de estandarizacin en
la calidad de los residuos.
Los residuos slidos pierden
ciertas propiedades que s posee
la materia prima en estado
virgen.
El fortalecimiento y crecimiento de la cadena implica la integracin
vertical de la cadena del reciclaje que se inicia con la recuperacin
de los residuos, a travs de la segregacin de los mismos en sus
fuentes de origen (viviendas, comercios, industrias y otras fuentes),
con lo cual se incrementa el volumen de residuos que pueden ser
reutilizados, al reducirse su grado de contaminacin. Por el lado de
los proveedores, se requiere la recoleccin adecuada de los residuos,
mientras que los comercializadores deben contar con el
equipamiento necesario para la clasificacin y procesamiento de los
mismos. La demanda de los residuos proviene de las industrias, las
cuales pueden adaptar sus procesos a fin de incrementar el
porcentaje de los insumos reciclados que consumen, o a emplear
insumos reciclados, si an no los emplean.

Fortalezas
Menor
precio
de
los
residuos respecto a la
materia prima virgen.

arco regulatorio
A continuacin se presenta el marco regulatorio en el cual opera el
negocio inclusivo del reciclaje.

Ley General del Ambiente - Ley N 28611: norma ordenadora

del marco normativo legal para la gestin ambiental en el Per.
La proteccin del ambiente est a cargo del Sistema Nacional de
Gestin Ambiental, cuyo rgano rector es el Consejo Nacional
del Ambiente CONAM.
Ley General de Residuos Slidos Ley N 27314, y su
Reglamento: Decreto Supremo N 057-2004-PCM: establecen los
derechos y obligaciones de la sociedad en su conjunto, para
asegurar una gestin y manejo de los residuos slidos, sanitaria
y ambientalmente adecuada.
Segn
estos
dispositivos
legales,
las
actividades
de
comercializacin de residuos slidos slo puede ser realizadas
por empresas registradas en DIGESA como Empresas
Comercializadoras de Residuos Slidos (EC-RS).

Ley de Promocin y Formalizacin de la Micro y Pequea

Empresa Ley N 28015: tiene por objeto la promocin de la

19

competitividad, formalizacin y desarrollo de las micro y

pequeas empresas - Mype. Adems promueve la agremiacin y
asociatividad como estrategia de fortalecimiento de las Mypes.
Esta Ley define como micro y pequeas empresas a aquellas
personas naturales y jurdicas que se caracterizan por:
Tener de uno a 10 trabajadores para el caso de las microempresas, y
de uno a 50 trabajadores para el caso de las pequeas empresas.
Tener un nivel de ventas inferior a las 150 unidades impositivas
anuales, en el caso de las microempresas, y hasta 850 UITs para las
pequeas empresas.
Clasificacin del tipo de emprendimiento
El nivel de formalidad a nivel de recicladores y acopiadores
minoristas de residuos slidos es mnimo. Existe una fuerte
resistencia de este grupo de trabajadores y acopiadores a
formalizarse, por lo cual est en marcha un proyecto de Reglamento
de Manejo Selectivo de Residuos Slidos con Fines de
Reaprovechamiento por Personas Naturales.
El tipo de emprendimiento propuesto consiste en que los
trabajadores
informales
de
residuos
slidos
constituyan
microempresas de residuos slidos, las cuales a su vez, se
organizarn con otras microempresas para la conformacin de
asociaciones de recicladores.
De este modo, si a nivel de microempresas se puede mantener la
informalidad, a nivel de asociaciones de recicladores, s estarn
formalizados y pueden registrarse en Digesa y desempearse como
Empresas Comercializadoras de Residuos Slidos (EC-RS). Sin
embargo, el reto del proyecto es que se lleguen a constituir micro y
pequeas empresas formales de residuos slidos dentro de cada
asociacin.
Descripcin de los dueos/accionistas del negocio inclusivo.
Se conforman micro y pequeas empresas formales de residuos
slidos cuyos propietarios son los recicladores. A su vez, estas
empresas forman parte de una asociacin y operan como tal. Las
decisiones se toman al interior de cada empresa, las cuales cuentan
con representantes para las decisiones a tomarse a nivel de
asociacin.
Las empresas de residuos slidos pueden constituirse como
sociedades annimas cerradas sin directorio o como sociedades de
responsabilidad limitada.

20

Estas
asociaciones
operarn
como
empresas
comercializadoras minoristas de residuos slidos (EC-RS) y
tratarn directamente con las industrias y EC-RS mayoristas.
Grado de fragilidad en la participacin de los pobladores de
escasos recursos en la cadena
La fragilidad de la participacin de los recicladores en la cadena
productiva del reciclaje tiene su origen en la informalidad con la que
actan, su escaso conocimiento del funcionamiento del mercado, y la
ausencia de estructuras organizativas y/o asociativas, por lo que su
poder de negociacin dentro de la cadena es casi nulo,
encontrndose sujetos a las reglas establecidas por los siguientes
niveles de la cadena, principalmente acopiadores minoristas y
comercializadores mayoristas. En el caso de las fbricas ms
importantes optan por comprar directamente a los comercializadores
mayoristas, pues exigen la presentacin de facturas, por lo que, en
su mayor parte, no interactan directamente con recicladores.
Otro factor que afecta esta cadena es la desconfianza entre los
distintos niveles en especial con los recicladores, Los acopiadores
minoristas y mayoristas manifiestan que les ha resultado difcil
retener a los recicladores como proveedores continuos, y que el
brindarles incentivos como uniformes, triciclos, herramientas,
adelantos en dinero y otros, no les garantizan que los recicladores
los abastezcan en forma exclusiva.
Esta desconfianza se extiende adems entre los mismos recicladores,
los cuales prefieren trabajar a nivel individual o familiar, en vez de
asociarse con otros recicladores.
Por otro lado, los recicladores mantienen un rol marginal frente a las
municipalidades, las cuales ven su labor como una amenaza a la
limpieza de la ciudad y a la seguridad del distrito.
Anlisis de las personas de bajos ingresos que han escalado de
un eslabn a otro mediante su participacin en el negocio
Dentro del eslabn correspondiente a los recicladores o trabajadores
informales de residuos slidos se identifican dos grupos: i) aquellos
que se encuentran en una situacin muy vulnerable, pues recolectan
los residuos de los botaderos, puntos de acumulacin de basura y en
las calles; ii) y un grupo que cuenta con puntos fijos de recoleccin,
donde pueden tener acceso a residuos de mejor calidad y precio,
como residuos de oficinas, empresas y fbricas.

21

Este ltimo grupo de recicladores puede ascender al siguiente

eslabn de la cadena del reciclaje convirtindose en acopiadores
minoristas informales, caracterizados por continuar con sus labores
de recoleccin e involucrar en ella a su familia y a otros trabajadores
informales a quienes compran los residuos que recolectan. Los
acopiadores informales generalmente cuentan con un centro de
almacenamiento en sus casas, y mantienen contacto directo con
otros acopiadores informales y con comercializadores mayoristas.
El paso al siguiente eslabn lo conforman los acopiadores
minoristas que cuentan con algn capital para comprar
los residuos a otros acopiadores minoristas informales.
Estos acopiadores disponen de equipos para la
transformacin de los residuos, y forman depsitos, que
pueden convertirse en centros de acopio informales que
compran y venden residuos al por mayor, o constituirse
en empresas minoristas o mayoristas formales, pudiendo
estar asociados con otros acopiadores minoristas.

22

OBJETIVOS DE POLTICA
Por lo antes mencionado, el proyecto de Ley que presentamos tiene
los siguientes objetivos de poltica: incentivos a la segregacin en la
fuente, incentivos para la formalizacin, afirmacin de la esfera de
derechos y obligaciones de los recicladores, y comunicacin de la
poltica pblica.
a) Incentivos formales e informales a la segregacin en la fuente:
constituye un objetivo crucial para el eficiente funcionamiento
del sistema de manejo de los residuos slidos la segregacin en
la fuente, tanto en lo que concierne a los residuos slidos
municipales como a los no municipales (no peligrosos). Las
entidades del sector pblico pueden conformar un sector de
atencin preferente. El indicador debe medirse por el
porcentaje de los residuos recolectados de los generadores que
han sido previamente segregados6.
b) Incentivos para la formalizacin: que reducen los costos que
enfrentan los recicladores para incorporarse al mercado
formal. El proceso pueden realizarse a travs de MYPES o
asociaciones de recicladores registrados ante DIGESA, se debe
generar distintas opciones de formalizacin que se adapten a
las distintas necesidades del mercado del reciclaje.
El
indicador principal es el nmero de recicladores que se
encuentran dentro de alguna forma de participacin formal en
el mercado.
c) Afirmacin de la esfera de derechos y obligaciones de los
recicladores: el proceso de formalizacin implica la creacin de
una esfera de derechos y obligaciones vinculadas con
regulacin de la actividad, pago de impuestos, respeto a las
normas legales y municipales vigentes, acceso a prestaciones
laborales y de salud, as como el respeto de la propiedad del
reciclador.
Aqu se debe evaluar el porcentaje de los
recicladores formales que tienen acceso a esta esfera de
derechos y obligaciones.
d) Comunicacin de la poltica pblica: se debe dar a conocer a la
ciudadana el desarrollo de la poltica pblica, lo cual adems
debe servir para generar una visin positiva respecto de las
actividades del reciclaje, y apreciar el papel de los
recicladores.
El indicador debe generarse a partir de la
Los residuos son de propiedad del generador. La venta de bienes, incluidos los
residuos slidos es legal, salvo que exista una obligacin legal o administrativa
de disponer de determinados bienes a travs del Sistema de Gestin de Residuos
Slidos.
No obstante, la Municipalidad puede promover la segregacin y
establecer acuerdos para incorporar a los recicladotes en el Sistema de Gestin de
Residuos Slidos.
6

23

percepcin pblica sobre la importancia del reciclaje y de los

recicladores.
INSTRUMENTOS DE POLTICA
La Ley debe incluir adems un conjunto de instrumentos de polticas,
herramientas creadas para hacer posible el logro de los objetivos
propuestos. A partir de los cuatro puntos reseados anteriormente
podemos proponer una lista bsica de instrumentos.
a) Cmo incentivar la segregacin en la fuente? Sin duda, se
requiere de un incentivo econmico que recompense la
segregacin, tanto en generadores de residuos municipales (,
como respecto de los generadores no municipales. En el caso
de los municipales, cabe vincular directamente el pago por el
servicio (arbitrios municipales) a la segregacin, de tal manera
que se produzcan descuentos en la tarifa si es que segregas.
Adicionalmente se debe complementar con estmulos y
reconocimientos de tipo social entregados de manera pblica
en eventos de la localidad. Por ejemplo, se podran generar
mecanismos de compensacin, como limpieza de techos,
jardinera a cargo de la municipalidad, y complementariamente
la entrega de diplomas o medallas a las manzanas o barrios
mas exitosos en materia de segregacin. En el caso de los no
municipales no peligrosos, se trata de incorporar estas tareas
en los instrumentos de gestin ambiental.
b) Cmo incentivar la formalizacin? En este punto son varios
los puntos a considerar. En primer lugar, deben establecerse
varias opciones de formalizacin: como recolector individual,
como parte de una PYME, as como la incorporacin de los
recolectores a empresas pre-existentes, que pueden ser tanto
generadores de residuos, como prestadores de servicios de
residuos slidos. En los dos primeros casos, los incentivos
parten por la reduccin de costos, y una subvencin directa al
proceso de formalizacin, en especial en la capacitacin de los
recolectores. Los recicladores podran trabajar con EPS-RS y
EC-RS, o formar la propia.
c) Cmo generar una esfera de obligaciones y derechos para los
recolectores?
Nuevamente, los derechos bsicos para los
recolectores constituyen un desafo respecto de los
recolectores que operan individualmente, o que trabajan a
travs de PYMES.
En este ltimo supuesto, la reciente
legislacin sobre el tema podra ser la base para una propuesta
sostenible. En el caso de los recolectores individuales, se
requiere de normas que creen y regulen instrumentos de
ahorro personal que permitan financiar las prestaciones de

24

salud, el acceso a una pensin de retiro, as como facilitar el

pago de impuestos.
d) Cmo comunicar la poltica pblica? Se debe encargar a una
entidad de nivel nacional el coordinar el desarrollo de la
comunicacin de una poltica pblica. Las lneas de poltica
deben incluir oportunidades para que los dirigentes y expertos
puedan informar sobre la importancia de los recicladotes y del
contenido de la futura Ley.
AUTORIDADES E INSTITUCIONES COMPETENTES PARA EL
CUMPLIMIENTO DE LA LEY
El desarrollo de la poltica pblica requiere del trabajo integrado de
una red de organizaciones pblicas, las cuales deben asumir tareas
en la aplicacin de los instrumentos que se diseen. Entre las
principales entidades a cargo tenemos:
a)
b)
c)
d)
e)

Ministerio del Ambiente

Ministerio de Salud
Municipalidad Provincial
Municipalidad Distrital
Gobiernos Regionales

Adicionalmente deben considerarse actores no estatales que podran

contribuir al logro de los objetivos de la Ley, siendo los principales:
a)
b)
c)
d)
e)

Organizaciones de Recicladores
Organismos No Gubernamentales.
Empresas Prestadoras de Servicios de Residuos Slidos
Empresas Generadoras de Residuos Slidos No Municipales
Ministerios de los Sectores Productivos (PRODUCE, MINEM,
MINAG)
f) Ministerio de Educacin
ANLISIS COSTO BENEFICIO
Los costos de la aplicacin de la presente Ley se generan por:
a) Costos administrativos derivados de las regulaciones
especficas que se derivan de la creacin del rgimen descrito
en la presente ley, tanto a escala nacional, como a escala local.
b) Costo de las prestaciones de salud, en tanto el pago a cargo de
los beneficiarios seran menores de los costos reales del
servicio, en especial por la mayor exposicin a factores de
riesgo por parte de los recicladotes.
c) Costo del local que se transferir a la organizacin nacional de
los recicladores.

25

d) Costo de formalizacin por parte de los beneficiarios de la

medida.
Los beneficios que se pueden esperar de la Ley son:
a) Mejora de la calidad de vida de los recicladores
(aproximadamente 100,000) mediante el acceso a los
beneficios sociales, y a mejora de las condiciones laborales
como consecuencia del proceso de formalizacin.
b) Reduccin de costos del Sistema de Manejo de Residuos
Slidos, al excluir el volumen objeto de reciclaje.
c) Disminucin de daos al ambiente y a la salud general de la
poblacin, como consecuencia de un sistema de gestin de
residuos slidos ms eficiente.
d) Generacin de una cultura de la buena gestin de residuos
slidos que genere eficiencias en la minimizacin, reciclaje y
disposicin apropiada de los residuos.
Del anlisis realizado se desprende que los beneficios esperados
pueden justificar ampliamente los costos que implique la
implementacin de la Ley. Clculos ms precisos son difciles de
realizar debido a la ausencia de estadsticas precisas sobre la
cantidad de residuos slidos manejados por los recicladores, e
incluso, sobre el nmero exacto de estos ltimos.
ANLISIS DE IMPACTO SOBRE LA LEGISLACIN NACIONAL
La norma es coherente con las polticas generales establecidas por la
Ley General de Residuos Slidos y sus recientes modificatorias. No
obstante, se implica la necesidad de adecuar la norma reglamentaria
(actualmente en revisin) a las disposiciones establecidas, as como
adecuar las normas municipales que regulan la gestin de residuos
slidos a escala local. En cambio, la norma sobre acceso a las
prestaciones de salud y a los regmenes previsionales s implica una
modificacin a la legislacin sobre dicha materia. No obstante, en
este ltimo caso, se tendra como antecedente el rgimen establecido
para los lustrabotas, por lo que la modificacin no sera incoherente
con el marco normativo actual.

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FORMULA LEGAL
LEY QUE REGULA LA ACTIVIDAD DE LOS RECICLADORES
Artculo 1.- Objeto de la ley
El objeto de la presente Ley es establecer el marco normativo para la
regulacin de las actividades de los trabajadores del reciclaje
orientadas a la proteccin, capacitacin y promocin del desarrollo
social y laboral, promoviendo su formalizacin y asociacin, as como
contribuyendo a la mejora en el manejo de los residuos slidos en el
pas; en el marco de los objetivos y principios de la Ley General de
Residuos Slidos y la Ley General del Ambiente.
Artculo 2.- Del mbito de aplicacin
Para efectos de aplicacin de la presente Ley se considera como
RECICLADORES
a las personas que, de forma dependiente o
independiente, se dedican a las actividades de recoleccin selectiva
para el reciclaje, segregacin y comercializacin en pequea escala
de residuos slidos no peligrosos, de acuerdo con lo dispuesto por la
Ley General de Residuos Slidos.
El Estado reconoce su actividad, promueve su formalizacin e
integracin a los Sistemas de Gestin de Residuos Slidos de todas
las ciudades del pas, a travs de las municipalidades distritales y
provinciales.
Artculo 3.- Regulacin Local
3.1 Las actividades de los trabajadores del reciclaje son reguladas
por la presente ley y su reglamento, y de forma complementaria por
los gobiernos locales, en coordinacin con las asociaciones de
recicladores.
El rgimen local complementario debe estar orientado a incorporar a
los recicladores como parte del sistema local de gestin de residuos
slidos. Los contratos de las municipalidades con las EPS-RS o las
EC-RS, deben incluir clusulas que tomen en cuenta (integren) la
actividad de los recicladores independientes.
3.2 Los recicladores formalizados deben contar con las
autorizaciones correspondientes, as como un documento otorgado
por
la
municipalidad
correspondiente,
que
certifique
su

27

incorporacin al mercado formal, el cual adems deber servir para

el acceso de los beneficios que se establezcan. El reglamento
definir los detalles de los documentos mencionados en este
numeral.
3.3 Los recicladores formalizados tienen derecho a ejercer su
actividad, dentro del marco establecido por la presente Ley y su
reglamento, la legislacin de residuos slidos, y las normas
municipales; con las garantas que determina la Constitucin para el
libre ejercicio del derecho al trabajo y de empresa, as como a la
propiedad privada.
Artculo 4.- Incorporacin y formacin de Empresas
Prestadoras de Servicios de Residuos Slidos (EPS-RS) y
Empresas Comercializadoras de Residuos Slidos (EC-RS)
Los gobiernos regionales y locales, en el marco de las atribuciones
establecidas por las Ley Orgnica de Gobiernos regionales y Ley
Orgnica de Municipalidades, respectivamente,
promovern la
formacin de asociaciones de recicladores y de pequeas y
microempresas EPS-RS y EC-RS, especializadas en la recoleccin
para el reciclaje y la comercializacin de residuos slidos; y emitirn
las disposiciones que faciliten la incorporacin de recicladores
independientes dentro de EPS-RS o EC-RS ya existentes. El
reglamento de la presente Ley establecer los requisitos que deben
cumplir quienes busquen acogerse a este rgimen promocional.
Artculo 5.- Incentivos a la segregacin en la fuente
Las municipalidades implementarn, bajo responsabilidad, esquemas
de incentivos a la segregacin en la fuente, las cuales podrn incluir
compensacin a los contribuyentes, a travs de la reduccin del pago
de tarifas o la entrega de bienes o servicios a menos costo o de forma
gratuita; o como parte de programas de certificacin ambiental de
empresas o instituciones en general.
Artculo 6.- Programas de Capacitacin a los Recicladores
6.1 El Ministerio del Ambiente, las municipalidades provinciales y
distritales; en coordinacin con el Ministerio de Salud,
Universidades, gobiernos regionales, instituciones educativas
especializadas, organizaciones no gubernamentales; implementarn
programas de capacitacin a los recicladores, los cuales deben ser
parte del proceso de formalizacin, incluyendo mecanismos como el
otorgamiento de becas.

28

6.2 Sin perjuicio de lo arriba establecido, el Servicio Nacional de

Adiestramiento en Trabajo Industrial SENATI, disear y adoptar
un programa educativo y de capacitacin dirigido a las personas que
se dedican a la recuperacin de residuos slidos en todo el pas, con
el objetivo de hacer ms eficiente y tcnico el manejo de los residuos.
Programas similares podran ser desarrollados por otras
instituciones educativas.
Artculo 7.- Seguro de Salud y Rgimen Previsional
7.1 Crease el Seguro de Salud del Reciclador, el cual tiene como
finalidad otorgar cobertura de salud a los trabajadores dedicados a
las actividades de reciclaje independientes, as como a sus
derechohabientes.
7.2 Se entiende por reciclador independiente a aquel que realiza
actividades de reciclaje, incluyendo la recoleccin selectiva y la
comercializacin, y que no cuenta con vnculo laboral como alguna
EPS-RS, EC-RS ni con alguna empresa generadora de residuos
slidos. Sus derechohabientes son los as definidos por el artculo 3
de la Ley N 26790, Ley de Modernizacin de la Seguridad Social en
Salud.
7.3 Las prestaciones del Seguro del Reciclador son las contempladas
en el artculo 9 de la Ley N 26790, Ley de Modernizacin de la
Seguridad Social en Salud.
7.4 El aporte por afiliacin al Seguro del Reciclador es de carcter
mensual, est de cargo del propio trabajador y ser equivalente al
cuatro por ciento (4%) de la Remuneracin Mnima Vital.
7.5 Los recursos del Seguro del Reciclador son:
a) Los aportes del trabajador independiente del reciclaje
b) Un porcentaje del impuesto a la renta que pagan las EPS-RS y
las EC-RS
c) Los dems que adquiera con arreglo a Ley.
7.6 De conformidad con el Artculo 12 de la Constitucin Poltica del
Per, los recursos antes sealados son intangibles y slo pueden ser
utilizados para producir las prestaciones que demanden sus afiliados.
7.7 Las prestaciones del Seguro del Reciclador son brindadas por
ESSALUD. La SUNAT ejerce las funciones de administracin
respecto de las contribuciones al Seguro del Reciclador, as como de
la inscripcin y declaracin de los asegurados y/o afiliados
obligatorios.

29

7.8 Los recicladores independientes tienen derecho a incorporarse al

Sistema Privado de Pensiones a travs de una Administradora de
Fondos de Pensiones, o al Sistema Nacional de Pensiones, bajo las
condiciones que establezca el reglamento de la presente Ley.
Artculo 8.- Proteccin a menores
Las autorizaciones o licencias concedidas por los gobiernos locales
para el desempeo de los recicladores, debern cumplir las normas
legales de proteccin al menor de edad, madres gestantes, las
personas con discapacidad y a las personas de la tercera edad, bajo
responsabilidad y sin costo alguno.
Artculo 9.- Fondo de promocin del reciclaje
El Fondo Nacional del Ambiente (FONAM), en coordinacin con las
instituciones del sistema financiero,
crear un Fondo especial
orientado, entre otros fines, a facilitar el crdito a los recicladores
con fines vinculados con la actividad de segregacin, incluyendo
recursos para su formalizacin y asociacin. El fondo recibir una
transferencia inicial del Gobierno Nacional, y otros recursos que
defina el reglamento de la presente Ley.
DISPOSICIONES COMPLEMENTARIAS Y FINALES
PRIMERA.- El Poder Ejecutivo, a travs de la Superintendencia de
Bienes Nacionales, asignar un terreno de propiedad del Estado al
Movimiento Nacional de Recicladores del Per, a fin de construir en
l un local dedicado a la promocin de las polticas sealadas en la
presente Ley.
SEGUNDA.- Crease el Da Nacional del Reciclador, el cual se
celebrar el da 1 de junio de cada ao.
TERCERA.- Crease el Premio Nacional del Reciclaje, que premiar
anualmente a aquellas personas naturales o jurdicas que se
destaquen por su compromiso con la promocin de un reciclaje que
integre sus ventajas ambientales, sociales y econmicas.
Es
otorgado por el Ministerio del Ambiente.
Las Municipalidades
Provinciales entregarn premios similares en sus respectivos
mbitos, en el marco de programas de promocin de prcticas
eficientes y ambientalmente saludables.
CUARTA.- El Gobierno Nacional a travs del Ministerio de Vivienda,
facilitar el acceso de los recicladores a los programas de vivienda
bajo su direccin, en especial aquellos dirigidos a grupos con
recursos medios y bajos.

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QUINTA.- El Ministerio del Ambiente, en coordinacin con las

dems entidades competentes disear y aplicar un programa de
educacin y comunicacin pblica orientado a mostrar los beneficios
sociales, ambientales y econmicos de las actividades de segregacin
y reciclaje, incidiendo en el papel de los recicladores en dicho
proceso.
SEXTA.- El Ministerio del Ambiente deber elaborar en un plazo no
mayor de 120 das la propuesta de reglamento de la presente Ley, la
cual deber ser aprobada mediante Decreto Supremo, con el
refrendo de los Ministros de Ambiente, Salud, Produccin, Energa y
Minas, Agricultura y del Presidente del Consejo de Ministros.

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