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XXIX Encontro Anual da ANPOCS

GT19 - Polticas Pblicas

Formao da Agenda Governamental:


Perspectivas Tericas

Ana Cludia Niedhardt Capella1


Universidade Estadual Paulista (UNESP)
Agosto de 2005

Professora do Departamento de Administrao Pblica da Unesp Campus de Araraquara. E-mail:


acapella@terra.com.br

Formao da Agenda Governamental:


Perspectivas Tericas

Introduo
Este trabalho tem como objetivo apresentar e discutir modelos tericos que
auxiliem na compreenso do processo de formulao de polticas pblicas. A anlise
privilegiar o processo de formao da agenda de polticas governamentais (agendasetting), procurando investigar de que forma uma questo especfica se torna
importante, num determinado momento, focalizando a ateno do governo e passando a
integrar sua agenda.
Dois modelos, em especial, desenvolvidos na rea de polticas pblicas,
destacam-se por sua capacidade em explicar como as agendas governamentais so
formuladas e alteradas: o modelo de Mltiplos Fluxos (Multiple Streams Model)
desenvolvido por John Kingdon (Kingdon, J. Agenda, Alternatives a Public Policies.
3. Ed. New York: Harper Collins, 2003) e o modelo de Equilbrio Pontuado
(Punctuated Equilibrium Model), de Frank Baumgartner e Brian Jones (Baumgartner, F;
Jones, B. Agendas and Instability in American Politics. Chicago, University of
Chicago Press, 1993).
Estes modelos representam importantes ferramentas na anlise de processos de
formulao de polticas e de mudana na agenda governamental, reservando grande
destaque dinmica das idias no processo poltico.
1. John Kingdon e o modelo de Multiple Streams
Em Agendas, Alternatives e Public Policies, Kingdon (2003) procura responder
seguinte questo: por que alguns problemas se tornam importantes para um governo?
Como uma idia se insere no conjunto de preocupaes dos formuladores de polticas,
transformando-se em uma poltica pblica? Kingdon considera as polticas pblicas
como um conjunto formado por quatro processos que compreendem: o estabelecimento
de uma agenda de polticas; a especificao de alternativas a partir das quais as escolhas
vo ser realizadas; a escolha dominante entre o conjunto de alternativas disponveis e,
finalmente, a implementao da deciso. Em seu modelo de multiple streams, o autor se
preocupa especificamente com os dois primeiros processos, chamados estgios pr2

decisrios: a formao da agenda (agenda-setting) e a especificao de alternativas


(policy formulation). A seguir, procuraremos apresentar e analisar o modelo de Kingdon
destacando suas bases tericas, benefcios potenciais para a compreenso dos processos
de formao da agenda governamental, bem como as principais crticas direcionadas ao
modelo.
1.1 A dinmica do modelo: os trs fluxos
Inicialmente formulado para analisar as polticas pblicas nas reas de sade e
transportes do governo federal norte-americano, o modelo de Kingdon tornou-se
referncia para os estudos voltados anlise da formulao de polticas governamentais
(Zahariadis, 1999). Baseado em um corpo extenso de dados empricos, obtidos em sua
maior parte por meio de entrevistas com altos funcionrios pblicos, o modelo
preocupa-se com os estgios pr-decisrios da formulao de polticas. A agenda
governamental, para Kingdon (2003, 03), definida como o conjunto de assuntos sobre
os quais o governo, e pessoas ligadas ele, concentram sua ateno num determinado
momento2.
Uma questo passa a fazer parte da agenda governamental quando desperta a
ateno e o interesse dos formuladores de polticas. No entanto, dada a complexidade e
o volume de questes que se apresentam a estes formuladores, apenas algumas delas so
realmente consideradas num determinado momento. Estas compem a agenda
decisional: um subconjunto da agenda governamental que contempla questes prontas
para uma deciso ativa dos formuladores de polticas, ou seja, prestes a se tornarem
polticas (policies)3. Esta diferenciao se faz necessria, segundo o autor, porque
ambas as agendas so afetadas por processos diferentes. Existem ainda agendas
especializadas - como as agendas especficas da rea de sade, transportes, educao refletindo a natureza setorial da formulao de polticas pblicas.
Para compreender como algumas questes passam a ser efetivamente
consideradas pelos formuladores de polticas, ou seja, por que uma questo se torna
2

Na definio original de Kingdon (2003, 03), The agenda, as I conceive of it, is the list of subjects or
problems to which governmental officials, and people outside of government closely associated with
those officials, are paying some serious attention at any given time.
3
No original, We should also distinguish between the governmental agenda, the list of subjects that are
getting attention, and the decision agenda, the list of subjects within governmental agenda that are up for
an active decision (Kingdon, 2003, 04).

proeminente e ascende agenda governamental, Kingdon (2003) caracteriza o governo


federal norte-americano como uma anarquia organizada4, na qual trs fluxos
decisrios (streams) seguem seu curso de forma relativamente independente, permeando
toda a organizao. Em momentos crticos estes fluxos convergem, e precisamente
neste momento em que so produzidas mudanas na agenda. Assim, para o modelo de
Kingdon (2003), a mudana da agenda o resultado da convergncia entre trs fluxos:
problemas (problems); solues ou alternativas (policies); e polticas (politics).
Problemas
No primeiro fluxo problemas o modelo busca analisar de que forma as
questes so reconhecidas como problemas e por que determinados problemas passam a
ocupar a agenda governamental. Considerando que as pessoas no podem prestar
ateno a todos os problemas durante todo tempo, Kingdon parte do pressuposto de que
esses indivduos concentraro sua ateno em alguns problemas potenciais e tendero a
ignorar outros.
Para entender o processo de seleo de problemas, Kingdon estabelece uma
importante diferenciao entre problemas e condies. Uma condio, para o autor,
uma situao social percebida, mas que no desperta necessariamente uma ao em
contrapartida. Estas condies se tornam problemas apenas quando os formuladores de
polticas acreditam que devem fazer algo a respeito. Dado o grande volume de questes
e a incapacidade de lidar com todas elas ao mesmo tempo, a ateno dos formuladores
de polticas depende da forma como eles percebem e interpretam essas condies e,
mais importante, da forma como essas condies so definidas como problemas.
As condies transformam-se em problemas, capturando a ateno dos
participantes de um processo decisrio e despertando nestes a necessidade de ao, por
meio de trs mecanismos bsicos: indicadores; eventos, crises e smbolos; e feedback
das aes governamentais. Quando indicadores custos de um programa, taxas de
4

O processo de agenda-setting de Kingdon tem suas razes no modelo da lata do lixo (garbage can
model). Este modelo foi desenvolvido para a anlise de organizaes que se configuram como anarquias
organizadas, operando em condies de grande incerteza e ambigidade (como universidades e governos
nacionais), nas quais esto presentes trs caractersticas principais: participao fluda, preferncias
problemticas e tecnologia pouco clara. Sobre o modelo de garbage can e a idia de anarquias
organizadas, ver March, James; Olsen Johan P. e Cohen, M.D. (1972) A Garbage Can Model of
Organizational Choice. Administrative Science Quartely, 17, (pp. 1-25).

mortalidade infantil, variaes na folha de pagamento de servidores, evoluo do dficit


pblico, por exemplo so reunidos e apontam para a existncia de uma condio, esta
pode ser percebida como problemtica pelos formuladores de polticas. Indicadores, no
entanto, no determinam per si a existncia concreta de um problema, antes so
interpretaes que auxiliam a demonstrar a existncia de uma questo. Assim,
contribuem para a transformao de condies em problemas, principalmente quando
revelam dados quantitativos, capazes de demonstrar a existncia de uma situao que
precisa de ateno. O segundo grupo de mecanismos compreende eventos (focusing
events), crises e smbolos. Muitas vezes, um problema no captura a ateno apenas por
meio de indicadores, mas por intermdio de eventos de grande magnitude, como crises,
desastres ou smbolos que concentram a ateno num determinado assunto. Estes
eventos, no entanto, raramente so capazes de elevar um assunto agenda, e geralmente
atuam no sentido de reforar a percepo pr-existente de um problema. Finalmente, o
terceiro

grupo de mecanismos consiste no

feedback sobre programas em

desenvolvimento pela administrao pblica. O monitoramento dos gastos, o


acompanhamento das atividades de implementao, o cumprimento (ou no) de metas,
possveis reclamaes de servidores ou dos cidados, e o surgimento de conseqncias
no-antecipadas, so mecanismos que podem trazer os problemas para o centro das
atenes dos formuladores de polticas.
Mesmo que indicadores, eventos, smbolos ou feedbacks sinalizem condies
especficas, estes elementos no transformam condies automaticamente em
problemas. Essencial para o entendimento do modelo compreender que problemas so
construes sociais, envolvendo interpretao: Problems are not simply the conditions
or external events themselves: there is also a perceptual, interpretative element.
(Kingdon, 2003, 109-110). Portanto, condies podem chamar a ateno dos
formuladores de polticas, transformando-se em problemas, e posteriormente alcanar a
agenda governamental.
Do ponto de vista da estratgia poltica, a definio do problema fundamental.
A forma como um problema definido, articulado, concentrando a ateno dos
formuladores de poltica pode determinar o sucesso de uma questo no processo
altamente competitivo de agenda-setting, no qual diversas outras questes esto
colocadas, aguardando a ateno destes formuladores.
5

Solues e Alternativas
No segundo fluxo policy stream - temos um conjunto de alternativas e
solues (policy alternatives) disponveis para os problemas, ou what to do ideas 5.
Kingdon (2003) considera que as idias geradas neste fluxo no esto necessariamente
relacionadas percepo de problemas especficos. Como afirma Kingdon, people do
not necessarily solve problems. (...) Instead, what they often do is generate solutions,
and then look for problems to which to hook their solutions (Kingdon, 2003, 32).
Assim, as questes presentes na agenda governamental (que rene a ateno das pessoas
dentro e fora do governo) no vm aos pares, com problemas e solues.
A gerao de alternativas e solues explicada pelo modelo de multiple
streams em analogia ao processo biolgico de seleo natural. Da mesma forma como
molculas flutuam no que os bilogos chamam de caldo primordial, o autor entende
que as idias a respeito de solues so geradas em comunidades (policy communities) e
flutuam em um caldo primordial de polticas (policy primeval soup). Neste caldo,
algumas idias sobrevivem intactas, outras se confrontam e se combinam em novas
propostas, outras ainda so descartadas. Neste processo competitivo de seleo, as
idias que se mostram viveis do ponto de vista tcnico e as que tm custos tolerveis
geralmente sobrevivem, assim como aquelas que representam valores compartilhados,
contam com a aceitao do pblico em geral e com a receptividade dos formuladores de
polticas. Como resultado final, partindo de um grande nmero de idias possveis, um
pequeno conjunto de propostas levado ao topo do caldo primordial de polticas,
alternativas que emergem para a efetiva considerao dos participantes do processo
decisrio.
As comunidades geradoras de alternativas (policy communities) so compostas
por especialistas - pesquisadores, assessores parlamentares, acadmicos, funcionrios
pblicos, analistas pertencentes a grupos de interesses, entre outros - que compartilham
uma preocupao em relao a uma rea (policy area). No processo de seleo descrito
acima, quando uma proposta percebida como vivel, esta rapidamente difundida,
ampliando a conscincia dos atores sobre uma determinada idia. Isso no significa que
todos os especialistas de uma comunidade compartilhem das mesmas crenas: algumas
5

O fluxo de polticas governamentais policy stream - o fluxo no qual so desenvolvidas diversas


alternativas - ou solues. Empregaremos estes termos como sinnimos, seguindo a utilizao de
Kingdon.

comunidades so extremamente fragmentadas, abrigando pontos de vista bastante


diversificados. A difuso das idias to pouco se d de forma automtica, uma vez que
comunidades bem estruturadas apresentam tendncia a resistirem s novas idias. A
difuso descrita pelo autor como um processo no qual indivduos que defendem uma
idia procuram lev-la a diferentes fruns, na tentativa de sensibilizar no apenas as
comunidades de polticas (policy communities), mas tambm o pblico em geral,
habituando a audincia s propostas e construindo progressivamente sua aceitao.
Desta forma, as idias so difundidas, basicamente, por meio da persuaso. A
importncia desse processo de difuso chamada de soften up pelo autor vem da
constatao de que, sem essa sensibilizao, as propostas no sero seriamente
consideradas quando apresentadas.
Com o processo de difuso, ocorre uma espcie de efeito multiplicador
(bandwagon), em que as idias se espalham e ganham cada vez mais adeptos. Desta
forma, o fluxo de polticas (policy stream) produz uma lista restrita de propostas,
reunindo algumas idias que sobreviveram ao processo de seleo. Estas idias no
representam, necessariamente, uma viso consensual de uma comunidade poltica a
respeito de uma proposta, mas sim o reconhecimento, pela comunidade, de que algumas
propostas so relevantes, dentro do enorme conjunto de propostas potencialmente
possveis.
Kingdon assegura s idias um papel importante em seu modelo, argumentando
que estas so freqentemente mais importantes na escolha de uma alternativa do que a
influncia de grupos de presso, por exemplo, e chama a ateno dos cientistas polticos
para esta dimenso do processo decisrio.
Political scientists are accustomed to such concepts as power, influence, pressure
and strategy. If we try to understand public policy solely in terms of these concepts,
however, we miss a great deal. The content of the ideas themselves, far from being
mere smokescreens or rationalizations, are integral parts of decision making in and
around government. (Kingdon, 2003, 125).

Abordagens que, como o modelo de multiple streams, destacam a centralidade


das idias, das interpretaes, da argumentao no processo de formulao das polticas,

constituem um desafio anlise tradicional sobre a formulao de polticas pblicas,


auxiliando na compreenso da dimenso simblica deste processo 6.
Poltica
Finalmente, o terceiro fluxo composto pela dimenso poltica (politics stream).
Independente do reconhecimento de um problema ou das alternativas disponveis, o
fluxo poltico segue sua prpria dinmica e regras. Diferentemente do fluxo de
alternativas (policy stream), em que o consenso construdo com base na persuaso e
difuso das idias, no fluxo poltico (politics stream) as coalizes so construdas a
partir de um processo de barganha e negociao poltica7.
Neste fluxo, trs elementos exercem influncia sobre a agenda governamental. O
primeiro elemento chamado por Kingdon de clima ou humor nacional (national
mood) e caracterizado por uma situao na qual diversas pessoas compartilham das
mesmas questes, durante um determinado perodo de tempo. O humor nacional
possibilita algo semelhante a um solo frtil para algumas idias germinarem,
ajudando a explicar por que algumas questes chegam agenda enquanto outras so
descartadas. A percepo, pelos participantes do processo decisrio, de um humor
favorvel cria incentivos para a promoo de algumas questes e, por outro lado, pode
tambm desestimular outras idias8.

Estas abordagens, que incluem os modelos de agenda-setting que utilizamos neste estudo, procuram
mostrar que o processo de formulao de polticas est mais prximo do campo das idias, da
argumentao, da discusso, do que de tcnicas formais de soluo de problemas. Uma profunda reflexo
sobre este tema desenvolvida por Majone (1989). Faria (2003), que denomina estas abordagens como
perspectivas ps-positivistas, chama a ateno para o fato de a produo acadmica brasileira no
incorporar, ainda, esta orientao em suas anlises.
7
Kingdon exemplifica a dinmica do fluxo poltico citando o governo Carter e a tentativa de construir
uma coalizo de suporte para mudanas na rea de sade. Os argumentos, fatos e propostas para esta
poltica j eram conhecidos h anos e, no entanto, as mudanas no chegavam agenda. Para que isso
acontecesse, foi necessrio no apenas persuaso sobre as idias de soluo, uma vez que o consenso j
estava estabelecido, mas uma busca de apoio poltico proposta. Este apoio foi conseguido a partir da
insero, na proposta original, de benefcios s mes e crianas, atraindo, desta forma, o apoio dos
liberais.
8
Esta percepo do clima no reside necessariamente na sondagem da opinio pblica. Em suas
entrevistas, Kingdon descobre uma srie de incongruncias entre as pesquisas de opinio pblica e as
opinies dos indivduos tomadas em entrevistas versando sobre um tpico especfico. No plano mais
geral, as pessoas podem perceber um clima anti-regulao, por exemplo, ao mesmo tempo em que
pesquisas de opinio pblica mostram o desejo da interveno estatal para a soluo de problemas
especficos. O clima, como concebido pelo autor, detectado por polticos em viagens, contatos com
eleitores, cobertura jornalstica e pelos relatos de seus assessores. Funcionrios pblicos tambm
percebem o clima, por meio de palestras, conversas com ativistas, polticos e grupos de interesse, contato
com o pblico e pela mdia.

O segundo elemento do fluxo poltico composto pelas foras polticas


organizadas, exercidas, principalmente, pelos grupos de presso. O apoio ou oposio
dessas foras a uma determinada questo sinaliza o consenso ou conflito numa arena
poltica, permitindo aos formuladores de polticas avaliarem se o ambiente propcio ou
no a uma proposta. Quando grupos de interesses e outras foras organizadas esto em
consenso em relao a uma proposta, o ambiente altamente propcio para uma
mudana nessa direo. Mas quando existe conflito em um grupo, os defensores de uma
proposta analisam o equilbrio das foras em jogo, procurando detectar setores
favorveis ou contrrios emergncia de uma questo na agenda. A percepo de que
uma proposta no conta com apoio de alguns setores no implica necessariamente no
abandono de sua defesa, mas indica que haver custos durante este processo.
Finalmente, o terceiro fator a afetar a agenda, no fluxo poltico, so as mudanas
dentro do prprio governo: mudana de pessoas em posies estratgicas dentro da
estrutura governamental (turnover); mudanas de gesto; mudanas na composio do
Congresso; mudanas na chefia de rgos e de empresas pblicas. Estes eventos podem
exercer grande influncia sobre a agenda governamental ao desencadear mudanas que
potencializam a introduo de novos itens na agenda, ao mesmo tempo em podem
tambm bloquear a entrada ou restringir a permanncia de outras questes. O incio de
um novo governo , segundo Kingdon, o momento mais propcio para mudanas na
agenda: At the time of a change in administration, people all over town hold their
breath is anticipation, waiting to see what the new administrations priorities will be,
what its policy agendas will look like (Kingdon, 2003, 154).
Outro tipo de mudana dentro do governo, com efeitos importantes sobre a
agenda, a mudana nos limites de jurisdio. Cada setor dentro do governo, sejam
agncias administrativas ou comits parlamentares, reivindica seu campo de atividade
(jurisdio). Muitas vezes, uma questo envolve reas distintas, gerando disputas sobre
a jurisdio. Estas disputas podem levar a uma situao de imobilidade governamental,
mas tambm incluso de questes na agenda. Parlamentares, por exemplo, podem
disputar os crditos por um projeto com impacto popular e, nessa disputa, o assunto
pode se tornar proeminente e ganhar espao na agenda. Desta forma, a formao da
agenda tambm afetada pela disputa sobre jurisdio. Por outro lado, algumas
questes podem ser ignoradas devido a sua localizao jurisdicional. Pesquisando a rea
9

de sade dentro do governo norte-americano, Kingdon percebe que muitas questes


faziam parte de agendas especializadas sem, no entanto, integrarem a agenda de deciso
mais ampla do setor. Isto acontece porque o conjunto de especialistas preocupados com
essas questes fica reduzido a uma jurisdio especfica dentro da estrutura do Poder
Executivo, restringindo a difuso desses assuntos para outras comunidades.
Assim, os grupos de presso, a opinio pblica, as presses do legislativo e das
agncias administrativas, os movimentos sociais, o processo eleitoral, entre outros
fatores, determinam o clima poltico para a mudana da agenda governamental,
podendo tanto favorecer uma mudana, quanto restringi-la. Entre os elementos
considerados no fluxo poltico, Kingdon destaca as mudanas no clima nacional
(national mood) e as mudanas dentro do governo (turnover) como os maiores
propulsores de mudanas na agenda governamental.
1.2 A mudana na agenda
Em determinadas circunstncias, estes trs fluxos problemas, solues e
dinmica poltica - so reunidos, gerando uma oportunidade de mudana na agenda.
Neste momento, um problema reconhecido, uma soluo est disponvel e as
condies polticas tornam o momento propcio para a mudana, permitindo a
convergncia entre os trs fluxos e possibilitando que questes ascendam agenda.
As circunstncias que possibilitam a convergncia dos fluxos - denominadas por
Kingdon (2003, 165) como policy windows - so influenciadas, sobretudo, pelo fluxo de
problemas (problems stream) e pelo fluxo poltico (politics stream). De acordo com o
autor, uma oportunidade para a mudana surge quando um novo problema consegue
atrair a ateno do governo (por meio de indicadores, eventos ou feedback), ou quando
mudanas so introduzidas na dinmica poltica (principalmente mudanas no clima
nacional e mudanas dentro do governo). O fluxo de solues (policy stream) no
exerce influncia direta sobre a oportunidade de mudana da agenda: as propostas,
alternativas e solues elaboradas nas comunidades (policy communities) chegam
agenda apenas quando problemas percebidos, ou demandas polticas, criam
oportunidades para essas idias.

10

Assim, ao tomarem conscincia de um problema, os formuladores de polticas


acionam a policy stream em busca de alternativas que apontem solues para o
problema percebido. Da mesma forma, ao encampar determinadas questes em suas
propostas de governo, polticos buscam alternativas nas policy communities. Portanto,
embora a mudana na agenda seja resultado da convergncia dos trs fluxos, a
oportunidade para que esta mudana se processe gerada pelo fluxo de problemas e
fluxo poltico e dos eventos que transcorrem no interior destes fluxos. Por outro lado, o
fluxo de solues, embora no exera influncia sobre a formao da agenda
governamental, fundamental para que uma questo j presente nesta agenda tenha
acesso agenda decisional.
Mudanas na agenda acontecem, portanto, quando os trs fluxos so unidos,
processo denominado por Kingdon (2003, 172) como coupling. O coupling, ou a juno
dos fluxos, por sua vez, ocorre em momentos em que as policy windows se encontram
abertas. Vimos que estas janelas se abrem, sobretudo, a partir dos fluxos de problemas e
polticas. No interior destes dois fluxos, alguns eventos acontecem de forma peridica e
previsvel, como nas situaes de mudanas no governo (transio administrativa,
mudanas no Congresso, mudanas na presidncia de estatais) e em algumas fases do
ciclo oramentrio (nos momentos de incluso de propostas, por exemplo). Outros
eventos - ou janelas - se desenvolvem de maneira imprevisvel. Assim, a oportunidade
de mudana na agenda pode ser dar tanto de forma programada quanto de maneira noprevisvel.
Uma caracterstica da oportunidade de mudana abertura das janelas no
modelo de Kingdon seu carter transitrio. Sejam provocadas por eventos
programados ou no, as oportunidades de acesso de uma questo agenda no
perduram por longos perodos de tempo. Da mesma forma que as janelas se abrem,
elas tambm se fecham. A oportunidade de mudana na agenda cessa quando um dos
fluxos desarticula-se com relao aos demais. Tomando o fluxo poltico, por exemplo,
assim como mudanas de governo (turnover) criam oportunidades para o acesso de uma
questo agenda, novas mudanas, como processos de reorganizao ministerial e
institucional, podem fechar a janela para uma idia. De forma semelhante, quando h
uma percepo de que um problema foi resolvido, a ateno dos formuladores de
polticas se volta para outros assuntos. No fluxo de solues, quando as alternativas no
11

surtem efeitos, levando os formuladores de polticas a julgar inteis seus esforos,


tambm h grandes possibilidades de a janela se fechar.
Dissemos que a juno dos fluxos coupling ocorre em momentos em que as
janelas (policy windows) se encontram abertas. H ainda um outro componente
fundamental, sem o qual esses momentos no promovem mudanas na agenda: a
atuao dos policy entrepreneurs. Kingdon (2003, 179) destaca a importncia de
indivduos que, tal como empreendedores de negcios, are willing to invest their
resources - time, energy, reputation, money to promote a position in return for
anticipated future gain in the form of material, purposive or solidary benefits. Esses
indivduos, dispostos a investir numa idia, podem estar situados no governo (no Poder
Executivo, ocupando altos postos ou em funes burocrticas; no Congresso, sejam
parlamentares ou assessores), ou fora dele (em grupos de interesse, na comunidade
acadmica, na mdia). O empreendedor o indivduo especialista em uma determinada
questo, geralmente com habilidade em representar idias de outros indivduos e
grupos; ou ainda que desfruta de uma posio de autoridade dentro do processo
decisrio, caracterstica que faz com que o processo de formulao de polticas seja
receptivo a suas idias. Os entrepreneurs so hbeis negociadores e mantm conexes
polticas; so persistentes na defesa de suas idias, levando suas concepes de
problemas e propostas a diferentes fruns. Empreendedores conseguem amarrar os
trs fluxos, sempre atentos abertura de janelas: the policy entrepreneur who is ready
rides whatever comes along, diz Kingdon (2003, 182). Quando as janelas abrem, os
empreendedores entram em ao. Caso contrrio, estes atores devero aguardar pela
prxima oportunidade e ento promover a conexo entre problemas, solues e clima
poltico.
Assim, os policy entrepreneurs desempenham um papel fundamental, unindo
solues a problemas; propostas a momentos polticos; eventos polticos a problemas.
Sem um empreendedor, esta ligao entre os fluxos (coupling) pode no acontecer:
idias que no so defendidas; problemas que no encontram solues; momentos
polticos favorveis mudana que so perdidos por falta de propostas.
A figura 1.2 apresenta um esquema do modelo de multiple streams, no qual os
trs fluxos so reunidos pelos empreendedores de polticas em momentos em que as
oportunidades de mudana se apresentam:
12

PROBLEM STREAM
(Fluxo de problemas)

POLICY STREAM
(Fluxo de solues)

POLITICAL STREAM
(Fluxo poltico)

Indicadores;
Crises;
Eventos focalizadores;
Feedback de aes.

Viabilidade tcnica;
Aceitao pela
comunidade;
Custos tolerveis.

Humor nacional;
Foras polticas
organizadas;
Mudanas no governo.

OPORTUNIDADE DE MUDANA
(Windows)
Convergncia dos fluxos (coupling) pelos
empreendedores (policy entrepreneurs)

AGENDA-SETTING
Acesso de uma questo
agenda

Figura 1.2: O modelo de Kingdon

1.3 Atores no processo de definio da agenda e especificao de alternativas


Por que algumas questes so bem sucedidas em seu caminho at a agenda
governamental? At agora, vimos que o modelo de multiple streams responde a esta
questo analisando a confluncia entre o fluxo de problemas (problems stream) e o
fluxo de polticas (political stream). E por que algumas solues recebem maior ateno
do que outras? Kingdon explica a gerao de alternativas com base na dinmica do
fluxo de solues e alternativas (policy stream), por meio do processo de difuso, e
amaciamento (soften up) das idias junto s comunidades de polticas (policy
communities) e ao pblico em geral. Mas h ainda um terceiro fator que contribui
decisivamente para a chegada de uma questo na agenda e para a construo de
alternativas: os atores envolvidos nesse processo.
Central ao modelo de Kingdon a idia de que alguns atores so influentes na
definio da agenda governamental (governmental agenda), enquanto outros exercem
maior influncia na definio das alternativas (decision agenda). O primeiro grupo de
13

participantes composto por atores visveis (visible cluster of participants), que


recebem considervel ateno da imprensa e do pblico; no segundo grupo esto os
participantes invisveis (hidden clusters of participants), que formam as comunidades
nas quais as idias so geradas e postas em circulao (policy communities).
Com relao definio da agenda, a influncia presidencial recebe especial
destaque no modelo: No other single actor in the political system has quite the
capability of the president to set agendas in given policy areas for all who deal with
those

policies

(Kingdon,

2003,

23).

Por

manejar

recursos

institucionais

(principalmente o poder de veto e o poder de nomear pessoas para cargos-chave do


processo decisrio), recursos organizacionais e recursos de comando da ateno pblica,
o Presidente considerado por Kingdon o ator mais forte na definio da agenda. No
entanto, embora o Presidente possa influenciar e mesmo determinar as questes
presentes na agenda, no reservado a ele o controle sobre as alternativas a serem
consideradas, que se concentram nas mos de especialistas. Portanto, embora
fundamental ao modelo, este ator no tem condies de determinar o resultado final de
uma poltica.
Tambm influenciam a agenda os indivduos nomeados pelo Presidente nos altos
escales da burocracia governamental, como ministros e secretrios-executivos de
ministrios. Alm de inserirem novas idias na agenda, esses atores podem ajudar a
focalizar a ateno numa questo j existente. A alta administrao, de uma forma geral,
central ao processo de agenda-setting, embora, de forma semelhante atuao
presidencial, tenha menor controle sobre o processo de seleo de alternativas e de
implementao.
Alm dos atores que fazem parte da administrao, atores do Poder Legislativo
tambm exercem influncia sobre a agenda governamental. o caso de senadores e
deputados, uns dos poucos atores que, segundo Kingdon (2003), alm de exercerem
grande influncia sobre a agenda, tambm contribuem para a gerao de alternativas.
Isso possvel porque os parlamentares dispem de recursos como autoridade legal para
a produo de leis essenciais grande maioria das mudanas. Alm disso, estes atores
esto tambm frequentemente expostos aos outros participantes e cobertura miditica,
por meio de seus discursos nas tribunas, de suas participaes em grupos e comisses
internas, e da divulgao de textos e notas em que justificam sua atuao. Outro recurso
14

disponvel aos atores do Poder Legislativo o acesso a informaes de carter mais


generalista, ao contrrio de burocratas, acadmicos, consultores e outros atores que
lidam basicamente com informaes especializadas, tcnicas e frequentemente
detalhadas.
Outra explicao para a grande influncia dos atores do Poder Legislativo sobre
a agenda governamental reside na estabilidade de deputados, senadores e seus
assessores. Embora a mudana nos quadros do legislativo seja constante, Kingdon
afirma que a alternncia desses indivduos comparativamente menor do que entre
aqueles que fazem parte dos altos escales da burocracia governamental, como
Ministros de Estado, por exemplo. Desta forma, o papel do Congresso central para o
processo de formao da agenda, seja porque os parlamentares buscam satisfazer seus
eleitores, ou porque buscam prestgio e diferenciao entre os demais congressistas, ou
ainda porque defendem questes relacionadas a seus posicionamentos polticopartidrios.
Outro grupo de atores influentes composto pelos participantes do processo
eleitoral, principalmente partidos polticos e campaigners. Partidos podem elevar uma
questo agenda governamental por meio de seus programas de governo; no entanto,
em suas anlises, Kingdon observa que nem sempre a plataforma eleitoral direciona as
aes de um partido quando este assume o poder. Rather, the platform is one of many
forums in which advocates for policy change attempt to gain a hearing (Kingdon,
2003, 64). Outra forma importante pela qual os partidos podem fazer questes ascender
agenda governamental est relacionada influncia de sua liderana no Congresso.
Alm dos partidos, os campaigners tambm podem influenciar a agenda. A coalizo
construda durante a campanha um elemento importante na definio da agenda de um
novo governo:
As a part of attracting groups and individuals during a campaign, presidential
candidates promise action on many policy fronts. Once in office, it is possible that
these promises rather directly affect the agendas of new administrations, partly
because presidents and their close aides believe in their stated policy goals and
want to see them advanced. But there is also at least an implicit exchange involved
support for the candidate in return for action on the promise. Politicians may feel

15

constrained to deliver on their part of the bargain, and supporters attempt to hold
them to their promises. (Kingdon, 2003, 62).

As promessas feitas coalizo de apoio, da mesma forma que os programas de


governo, podem influenciar a agenda governamental, porm no asseguram que
mudanas sejam promovidas. Para que as promessas se tornem aes concretas, cabe ao
partido, ao assumir o poder, elevar as questes oriundas desses fruns agenda.
Alm dos indivduos participantes do processo eleitoral, os grupos de interesse
so considerados pelo modelo como atores importantes na formao da agenda
governamental. Estes grupos podem se constituir de diversas formas: como grupos
centrados em indstrias e negcios, categorias profissionais, grupos de interesse pblico
e lobistas (Kingdon, 2003, 47). Alguns desses grupos afetam a agenda governamental
de forma positiva, influenciando mudanas nas aes governamentais; outros atuam de
forma negativa, restringindo as aes. Actually, much of interest group activity in
these processes consists not of positive promotion, but rather of negative blocking
(Kingdon, 2003, 49). Apesar dessas possibilidades, o modelo considera ser difcil
relacionar a emergncia de uma questo na agenda exclusivamente pela ao positiva
ou negativa dos grupos de interesse. As questes frequentemente emergem por meio
de um complexo conjunto de fatores, envolvendo, tambm, a participao de outros
atores.
Finalmente, o ltimo ator visvel analisado no modelo a mdia. Embora
reconhea que grande parte dos estudos sobre agenda-setting considere a mdia como
um instrumento poderoso na formulao da agenda, Kingdon afirma no ter confirmado
essa expectativa em suas anlises:
Despite good reasons for believing that media should have a substantial impact on
the governmental agenda, our standard indicators turn out to be disappointing. Mass
media were discussed as being important in only 26 percent of the interviews, far
fewer than interest groups (84 percent) or researchers (66 percent). (Kingdon,
2003, 58).

Uma das explicaes apresentadas por Kingdon para estes resultados que a
mdia transmite ao pblico as questes apenas depois de a agenda ser formada. Segundo
ele, a mdia enfatiza um assunto por um perodo limitado de tempo, selecionando o que
parece ser interessante para publicao e, passado algum tempo, descarta esta questo e
16

desloca o foco de ateno para outras, consideradas mais importantes. O processo prdecisional na formao da agenda no apresenta questes interessantes para a mdia, o
que acontece geralmente apenas aps o final do processo de formulao das polticas.
Desta forma, a mdia pode destacar alguns pontos de uma agenda j estabelecida, no
tendo efeito direto sobre sua formulao: The media report what is going on in
government, by large, rather than having an independent impact on governmental
agendas9 (Kingdon, 2003, 59). Ainda que com menor impacto sobre a formulao da
agenda governamental do que inicialmente esperado pelo autor, o modelo assegura aos
meios de comunicao um papel importante, principalmente na circulao das idias
dentro das policy communities. A focalizao de uma questo pela mdia impressa e
televisiva pode auxiliar na canalizao da ateno de diversos atores para essa mesma
questo. O mesmo vlido para publicaes especializadas (jornais destinados a
servidores, revistas acadmicas, entre outros) que circulam entre os participantes das
policy communities. Kingdon nota ainda que a importncia da mdia, como agente
focalizador, varia de acordo com o tipo de participante no processo de formulao da
agenda. Para os atores que tm poder de deciso dentro da estrutura governamental, a
influncia da mdia menor, quando comparados aos atores que precisam ganhar a
ateno dos formuladores ou que tem menor acesso a estes. Alm disso, se a anlise de
Kingdon no encontra elementos para afirmar que a mdia afeta diretamente a agenda
governamental, ainda assim h estudos que corroboram a hiptese de a mdia
influenciar a opinio pblica. Sendo assim, a mdia exerce um efeito, mesmo que
indireto, sobre os participantes do processo decisrio. Uma opinio pblica negativa,
por exemplo, pode fazer com que os atores do Poder Legislativo deixem de defender
uma questo. Mesmo que no desempenhe um papel preponderante no processo de
agenda-setting, a mdia tem enorme importncia ao amplificar questes relacionadas
agenda j estabelecida, por vezes acelerando seu desenvolvimento ou ampliando seu
impacto. Desta forma, como aferido em suas entrevistas, a mdia no cria questes, mas
pode auxiliar a destac-las: Media can help shape an issue and help structure it, but
they cant create an issue (Kingdon, 2003, 60).
Estes atores o Presidente, indivduos por ele nomeados para altos postos na
burocracia governamental, atores do Poder Legislativo, grupos de interesse,

Grifo do autor.

17

participantes do processo eleitoral, mdia e opinio pblica so chamados de atores


visveis, por receberem ateno da imprensa e do pblico e exercem influncia, em
maior ou menor grau, sobre a agenda governamental. Outro grupo de atores os
participantes invisveis - tm influncia predominante sobre a gerao das alternativas e
solues. Este grupo composto por servidores pblicos, analistas de grupos de
interesse, assessores parlamentares, acadmicos, pesquisadores e consultores.
Os servidores pblicos exercem maior influncia sobre a gerao de alternativas
e sobre o processo de implementao de polticas do que com relao ao processo de
formulao da agenda governamental. A pesquisa de Kingdon atribui esse fato, em
parte, forte hierarquia organizacional que favorece um modelo centralizador de
agenda-setting. A formulao da agenda parte da cpula organizacional, perpassando os
diversos nveis hierrquicos, nos quais os servidores principalmente os de linha
concentram-se mais na proposio de solues e alternativas e na administrao de
polticas j existentes do que com sua formulao. Um secretrio executivo, nomeado
para um Ministrio, por exemplo, ocupa uma posio de grande influncia na
formulao da agenda, mas consulta os funcionrios de carreira com relao s
alternativas disponveis para uma poltica e solicita o apoio destes para elaborar as
propostas de ao, uma vez que os burocratas de carreira so especialistas nos meandros
tcnicos e administrativos daquele Ministrio. Muitos funcionrios pblicos, por outro
lado, desenvolvem suas prprias propostas e esperam por uma oportunidade para
apresent-las.
Acadmicos, pesquisadores e consultores formam o segundo grupo de atores
invisveis e sua atuao mais freqente na elaborao de alternativas. Uma vez que
uma questo ascende agenda governamental, os formuladores de polticas se voltam
para comunidades que podem ser relevantes na proposio de solues para os
problemas. Assim, idias geradas na comunidade acadmica so disseminadas entre os
atores influentes no processo de agenda-setting. Acadmicos, pesquisadores e analistas
so chamados a opinar em comisses especiais no Congresso e em grupos de altos
funcionrios do Poder Executivo; consultorias tambm difundem idias junto aos
formuladores de polticas governamentais.
Assessores parlamentares e assessores da Presidncia, da mesma forma, atuam
em maior grau na gerao das alternativas. Tambm os analistas de grupos de interesse
18

desenvolvem estudos, gerando solues muitas vezes espera de problemas ou


oportunidades polticas para serem apresentadas.
Desta forma, os atores visveis tm uma atuao mais influente junto
definio da agenda, participando intensamente dos fluxos de problemas e poltica,
fluxos que, como vimos, so responsveis pela criao das oportunidades de acesso
agenda governamental. Os participantes invisveis, por outro lado, so determinantes
na escolha de alternativas, atuando principalmente sobre a agenda de deciso.
1.4 Anlise crtica do modelo
Algumas das mais significativas alteraes introduzidas no modelo de Multiple
Streams foram desenvolvidas por Zahariadis (1995; 1999). Em sua anlise sobre o
processo de privatizao na Inglaterra e Frana (Zahariadis, 1995), o autor prope trs
adaptaes ao modelo original. Enquanto Kingdon instrumentaliza o modelo para a
anlise dos processos pr-decisionais, Zahariadis estende o modelo at a fase de
implementao. Em segundo lugar, o autor aplica o modelo para o estudo comparativo
de polticas pblicas, estudando e relacionando polticas semelhantes em pases
distintos. E, finalmente, a terceira alterao introduzida ao modelo de Kingdon consiste
na mudana da unidade de anlise. O modelo de multiple streams toma como unidade
de anlise toda a extenso do governo federal e analisa diversas questes que circulam
por entre a estrutura de governo. Zahariadis focaliza uma nica questo a privatizao
e sua movimentao no processo decisrio. Uma ltima alterao, de carter
metodolgico, promovida pelo autor consistiu na combinao das trs variveis do
fluxo poltico - humor nacional, grupos de interesse e mudanas no governo (turnover) em uma nica varivel, a qual nomeou ideologia.
Estas consideraes no alteram a lgica fundamental do modelo de Kingdon,
que no compreende o desenvolvimento de polticas como um processo de estgios
seqenciais e ordenados, no qual um problema inicialmente percebido, solues so
desenvolvidas sob medida para aquele problema, sendo ento implementadas e revistas.
O modelo focaliza a dinmica das idias: o desenvolvimento de polticas visto como
uma disputa sobre definies de problemas e gerao de alternativas. Rompendo com
esquemas interpretativos deterministas, o modelo assume uma lgica contingencial. A
mudana na agenda depende da combinao de problemas, solues e condies
19

polticas. A existncia de um problema no determina a adoo de uma soluo


especfica e no cria por si s um ambiente poltico favorvel para a mudana. Tomando
esta perspectiva, uma das maiores vantagens do modelo permitir lidar com condies
de ambigidade e incerteza, fatores que seriam tratados como anomalias pelas
abordagens racionalistas de formulao de polticas:
It [multiple streams] describes a situation that traditional normative theories of
choice condemn as pathological and usually treat as an aberration (...) Complexity,
fluidity, and fuzziness are particularly appropriate characterizations of policymaking at the national level. (Zahariadis, 1999, 98).

Estas mesmas caractersticas so frequentemente criticadas por diversos autores.


Uma das crticas mais freqentes com relao ao modelo proposto por Kingdon dirigese a sua estrutura. Alguns autores afirmam que o modelo muito fludo em sua
estrutura e operacionalizao (Sabatier, 1997), e que emprega um nvel de abstrao
muito elevado (Mucciaroni, 1992). A estrutura fluda do modelo, que no estabelece
relaes mecnicas entre problemas e alternativas, deriva das caractersticas da idia de
garbage can, que se prope a trabalhar numa lgica bastante diferente do determinismo
presente nas abordagens de sistemas fechados10. Kingdon responde s crticas
afirmando haver uma estrutura no modelo de garbage can, sendo esta, no entanto,
bastante diferente das teorizaes convencionais:
One reason that some readers find it difficult to appreciate the structure in
something like the garbage can model is that its structure is not familiar. A Marxiststyle class structure, for instance, or a bureaucratic hierarchy, or a constitutional
order is all more familiar. But that doesnt mean that the sort of model developed in
this book has no structure; its just an unfamiliar an unorthodox sort of structure.
(Kingdon, 2003, 223).

A ausncia de estrutura seria responsvel, de acordo com Mucciaroni (1992,


473-474), por um tipo de explicao que caminha por entre uma sucesso de eventos
fortuitos e aleatrios, alm de tornar o modelo invivel para a previso de mudanas na
agenda: The point here is that to develop meaningful explanations and predict agenda
change, one needs to go beyond the abstract formulation of garbage can model
10

O modelo de garbage can tambm criticado por muitos autores, tendo sido apontado como uma
teoria dos caos (Lane, 1993) ou como uma abordagem fatalista (Hood, 1998).

20

(Mucciaroni 1992, 464-465). Enquanto Mucciaroni recomenda a criao de variveis


intermedirias para complementar as variveis apresentadas por Kingdon - problemas,
solues e poltica - muito abrangentes e amplas, segundo ele, e assim habilitar o
modelo a prever mudanas na agenda, Sabatier (1997, 07) prope o desenvolvimento de
um modelo explcito de ao individual. The causal drivers are underspecified, in part
because there are no clear models of the individual11.
Quanto estrutura, embora o modelo reserve espao para eventos acidentais,
essa caracterstica no reflete sua essncia. H um certo padro na dinmica interna de
cada um dos fluxos, no sendo estes totalmente aleatrios. No fluxo de problemas, por
exemplo, nem todos os problemas so igualmente passveis de capturarem a ateno dos
formuladores de polticas. Para que um problema seja entendido como tal, vimos que o
modelo aponta alguns pr-requisitos, como indicadores, eventos focalizadores e
feedback, caso contrrio esses problemas no passaro de condies. Da mesma forma,
no fluxo de alternativas (policy stream), nem todas as propostas so igualmente
possveis. Propostas viveis do ponto de vista tcnico, congruentes com os valores
compartilhados pela comunidade, pelo pblico mais geral e pelos polticos, por
exemplo, tm maiores chances de sobreviver. Finalmente, no fluxo poltico, nem todos
os eventos so igualmente provveis. Algumas mudanas no humor nacional so mais
provveis que outras num determinado contexto, da mesma forma que determinadas
mudanas nas foras polticas organizadas e dentro do governo so melhores aceitas e
mais provveis do que outras. Podemos pensar nestas condies como variveis
intermedirias, agindo dentro de cada fluxo.
Quando observamos o mecanismo pelo qual os fluxos so reunidos (coupling),
tambm podemos perceber que o modelo no exclusivamente aleatrio. Algumas
possibilidades de juno dos fluxos so mais provveis do que outras. Dependendo do
momento em que uma questo chega a um determinado fluxo, temos maiores ou
menores chances de convergncia (coupling). Uma oportunidade pode surgir enquanto
uma soluo no est disponvel na policy stream e, neste caso, a janela (policy window)
se fecha sem a juno dos trs fluxos. Ou, por outro lado, uma soluo pode estar
disponvel na policy stream sem encontrar condies polticas favorveis. Novamente,
11

Sobre esta questo especfica do modelo de ao individual, Kingdon afirma que o multiple streams
no tem como objetivo principal explicar de que forma os indivduos tomam suas decises finais, mas
apenas entender por que os indivduos se preocupam com algumas questes e no com outras (Kingdon,
2003, 196).

21

as possibilidades de mudanas so limitadas. Desta forma, everything cannot interact


with everything else, diz Kingdon (2003, 207).
Respondendo s crticas sobre estrutura, Kingdon (2003, 222) afirma: In my
view, the model () is structured, but there also is room for residual randomness, as is
true of the real world. Esta aleatoriedade residual garante que o modelo assuma o
processo de formulao de polticas como sendo imprevisvel (mesmo que no
completamente). Assim, o modelo procura fornecer ferramentas para a compreenso e o
entendimento desse processo, mais do que para a previso de eventos futuros.
Compreender por que algumas questes chegam agenda enquanto outras so
negligenciadas mais importante, para o modelo de multiple streams, do que prever
mudanas na agenda. Entender por que algumas alternativas recebem mais ateno do
que outras tambm mais importante do que prever quais sero as alternativas
disponveis ou quais delas sero finalmente adotadas. Zahariadis (1999), no entanto,
assinala que o modelo tambm pode prever mudanas na agenda, levando em
considerao os eventos que se desenrolam no interior de cada fluxo, e da participao
dos atores no processo de agenda-setting:
The lens predicts, for example, that the ideology of political parties will be an
important factor in raising issues to the top of the governments agenda (). And it
predicts that bureaucrats will be more likely to shape alternative solutions than to
manipulate the governments agenda. (Zahariadis, 1999, 87).

Outro ponto controverso reside na interdependncia dos fluxos. O modelo se


baseia em trs fluxos independentes, perpassando todo o sistema decisrio. central ao
modelo a independncia dos fluxos, o que significa que cada um segue sua dinmica
prpria em relao aos demais. Solues no dependem de problemas para serem
desenvolvidas; a dinmica poltica segue seu prprio curso, independente das solues
produzidas pelos especialistas. Apenas em momentos crticos, os policy entrepreneurs
conectam problemas a solues, e estes ao contexto poltico, unindo os fluxos
(coupling).
Embora os fluxos sejam independentes, eles parecem se conectar mesmo antes
desses momentos crticos. Entre os critrios de sobrevivncia das idias nas
comunidades (policy communities), por exemplo, figura a antecipao, pelos
especialistas, de aceitao poltica, o que revela algum grau de conexo entre o fluxo
22

poltico (politics stream) e o de solues e alternativas (policy stream). Mudanas de


pessoas chave no governo e mudanas do humor nacional (political stream) podem
estar relacionadas a preocupaes com um problema especfico (problems stream).
Mucciaroni (1992, 473-474) sustenta que a manuteno da idia de
independncia dos fluxos deve ser abandonada, em benefcio de uma viso de
interdependncia dos fluxos, o que, segundo ele, contribuiria para reduzir o carter
aleatrio do modelo e torn-lo mais estratgico e intencional. Desta forma, sugere que o
modelo procure mostrar como os eventos em um fluxo influenciam os acontecimentos
nos demais fluxos, investigando convergncias (coupling) durante o processo e no
apenas no estgio final da formao da agenda. Por outro lado, Zahariadis, afirma que a
vantagem da independncia dos fluxos fundamental para preservar a lgica do modelo
de garbage can e assim manter uma perspectiva diferenciada com relao aos modelos
racionalistas: The advantage of independence is that it enables researchers to uncover
rather than assume rationality; that is, one does not assume that solutions are always
developed in response to clearly defined problems Zahariadis (1999, 82).
Em suas reflexes mais recentes12, Kingdon efetua uma rediscusso quanto
independncia dos fluxos inicialmente proposta. Ele mantm a idia de independncia,
mantendo-se fiel ao modelo de garbage can, mas aceita a hiptese da existncia de
conexes entre os fluxos em outros momentos que no aqueles em que as janelas
(policy windows) se abrem e se opera a unio dos fluxos (coupling), tal como sugerido
por Zahariadis (1999).
I think that one amendment (...) is reasonable: There are some links between these
streams at times other than the open windows and the final couplings. (...)
Couplings are attempted often, and not just close to the time of final enactment. But
the independence of the streams is still noticeable in the real world, and postulating
that independence in building theories still has its uses. (Kingdon, 2003, 229).

Alm desta reviso, Kingdon tambm reconhece recentemente a importncia das


instituies no processo de formulao de polticas, embora no proponha alteraes
substantivas ao modelo neste sentido. Esta questo j havia sido levantada por

12

A segunda edio de Agendas, Alternatives and Public Policies, lanada em 2003, e que utilizamos
neste estudo, traz um captulo adicional, no qual Kingdon apresenta suas reflexes posteriores primeira
edio, de 1984.

23

Mucciaroni (1992), que chamou a ateno para a necessidade de incorporar a dimenso


institucional no modelo de agenda-setting proposto por Kingdon:
Even if we assume the existence of a process that resembles garbage can model,
we still need to trace out specifically what kinds of institutional structures facilitate
or constrain various problems and solutions from reaching the agenda (...) there had
to be a pre-existing institutional capacity that underpinned the efforts of reformers
when the situational variables (problems, solutions, and political conditions) were
favorable for pushing their ideas forward. (Mucciaroni, 1992, 467).

Embora Kingdon no se aprofunde na reflexo sobre as instituies, um outro


modelo de agenda-setting, tambm desenvolvido no campo das polticas pblicas, pode
lanar luzes sobre esta questo. O modelo do equilbrio pontuado (Punctuated
Equilibrium Model), de Baumgartner e Jones (1993), que veremos a seguir, traz
consideraes importantes sobre a relao entre formulao da agenda e a dinmica
institucional, complementando as idias de Kingdon.
2. Baumgartner e Jones e o modelo de Punctuated Equilibrium
Procurando criar um modelo que permita a anlise tanto de perodos de
estabilidade, quanto de momentos de rpida mudana no processo de formulao de
polticas pblicas, Baumgartner e Jones (1993; 1999) desenvolvem o modelo de
equilbrio pontuado (punctuated-equilibrium)13:
Punctuated-equilibrium theory seeks to explain a simple observation: political
processes are often driven by a logic of stability and incrementalism, but
occasionally they also produce large-scale departures from the past. (Baumgartner
e Jones, 1999, 97).

Neste modelo, longos perodos de estabilidade, em que as mudanas se


processam de forma lenta, incremental e linear, so interrompidos por momentos de
rpida mudana (punctuations). Esta idia aplicada s agendas, que mudam de forma
13

O termo equilbrio pontuado tomado emprestado, pelos autores, da teoria da evoluo. No modelo
de Darwin, a diferenciao entre as espcies compreendida como um processo lento, com evolues
graduais. No incio dos anos 1970, dois paleontlogos, Stephen Gould e Niles Eldredge, sugeriram uma
nova abordagem punctuated equilibrium theory - na qual introduzem a idia de que mudanas poderiam
acontecer de forma rpida em determinados perodos geolgicos, com extines de espcies em pequenas
populaes e substituio destas espcies por outras.

24

rpida devido ao que os autores chamam de feedback positivo: algumas questes se


tornam importantes, atraindo outras questes que se difundem rapidamente, num efeito
cascata (bandwagon), tal como descreve Kingdon no processo de difuso das idias
dentro das policy communities. Quando isso acontece, algumas idias se tornam
populares e se disseminam, tomando o lugar antes ocupado por antigas idias, abrindo
espao para novos movimentos polticos.
Such policy diffusion can be described by a logistic growth curve, or an S-shaped
curve. Policy adoption is slow at first, the very rapid, the slow again as the
saturation point is reached. During the first phase, adoption may be very slow as
ideas are tried out and discarded. Then a positive feedback phase takes place for
some programs, as the rapidly diffuse. Finally, negative feedback is reestablished as
the saturation point is reached. (Baumgartner e Jones, 1993, 17).

Desenvolvido originalmente para a anlise do processo poltico norte-americano,


o modelo procura explicar de que forma se alteram momentos de rpida mudana e
estabilidade, tomando como base dois eixos: estruturas institucionais e o processo de
agenda-setting.
Considerando que os indivduos operam com racionalidade limitada (bounded
rationality), para lidar com a multiplicidade de questes polticas, os governos delegam
autoridade para agentes governamentais, em subsistemas polticos. Estes subsistemas
processam as questes de forma paralela, enquanto os lderes governamentais (macrosistema) ocupam-se de poucas questes proeminentes de forma serial. Assim, de acordo
com o modelo de Baumgartner e Jones (1993), muitas questes recebem ateno nos
subsistemas, formados por comunidades de especialistas ( semelhana das policy
communities), e l permanecem; outras acabam por integrar o macro-sistema,
promovendo mudanas na agenda.
Quando um subsistema dominado por um nico interesse, os autores o
caracterizam como um monoplio de polticas (policy monopoly), nos quais os
indivduos participantes do processo decisrio compartilham um entendimento sobre
uma questo:
Every interest, every group, every policy entrepreneur has a primary interest in
establishing a monopoly a monopoly on political understandings concerning the

25

policy of interest, and an institutional arrangement that reinforces that


understanding. (Baumgartner e Jones, 1993, 06).

Duas caractersticas fundamentais definem e constituem os monoplios, tal


como mencionado pelos autores na citao acima: uma estrutura institucional definida,
pela qual o acesso ao processo decisrio permitido (ou restringido); e uma idia
fortemente associada com a instituio, relacionada com os valores polticos daquela
comunidade. Assim, a chave para a compreenso dos perodos de estabilidade e
mudana, segundo Baumgartner e Jones, reside na forma como uma questo definida,
considerando que esta definio se desenvolve dentro de um contexto institucional que
pode favorecer determinadas vises polticas em detrimento de outras.
Para instrumentalizar a anlise, os autores criam o conceito de policy image:
How a policy is understood and discussed is its policy image (Baumgartner e Jones,
1993, 25)14. As policy images so as idias que sustentam os arranjos institucionais,
permitindo o que o entendimento acerca da poltica (policy) seja comunicado de forma
simples e direta entre os membros de uma comunidade, contribuindo para a
disseminao das questes, processo fundamental para a mudana rpida e o acesso de
uma questo ao macro-sistema. The creation and maintenance of a policy monopoly is
intimately linked with the creation and maintenance of a supporting policy image
(1993, 26). Isso significa que quando uma imagem largamente aceita, um monoplio
se mantm. Por outro lado, quando h divergncias com relao ao entendimento de
uma poltica, defensores de uma idia focalizam determinadas imagens enquanto seus
oponentes podem se concentrar num conjunto diferente de imagens, o que pode levar ao
colapso do monoplio.
As policy images so desenvolvidas com base em dois componentes:
informaes empricas e apelos emotivos (tone). O tone considerado pelos autores
como fator crtico no desenvolvimento das questes, uma vez que mudanas rpidas
nesses apelos emotivos da imagem podem influenciar a mobilizao em torno de uma
idia. Os autores exemplificam este tipo de situao na questo nuclear norteamericana: enquanto a imagem predominante estava associada ao progresso econmico
e cientfico, um policy monopoly existia em torno desta questo. No entanto, a partir do
momento em que a imagem muda, focalizando as ameaas de segurana e degradao
14

Grifo do original.

26

ambiental, o monoplio em torno desta questo se esgotou. Novas imagens podem atrair
novos participantes (ou afast-los), bem como criar oportunidades para promover
questes (ou desencorajar outras).
Da mesma forma que Kingdon (2003), os autores entendem que condies
polticas e sociais no se transformam, necessria e automaticamente, em problemas.
Para que um problema capture a ateno do governo, preciso que uma imagem, ou um
entendimento sobre uma poltica efetue a ligao entre o problema e uma possvel
soluo (Baumgartner e Jones, 1993, 27). A criao de uma imagem considerada um
componente estratgico na mobilizao da ateno do macro-sistema em torno de uma
questo. Quando h um entendimento de que condies indesejadas so causadas por
elementos como catstrofes naturais, por exemplo, no se espera a atuao
governamental; no entanto se as mesmas condies so atribudas negligncia
governamental, cria-se uma demanda pela interveno estatal e a questo tem grandes
possibilidades de emergir na agenda. Assim, a imagem de uma poltica intervm
fortemente na transformao de condies em problemas.
A disputa em torno do entendimento de uma poltica ou da policy image
considerada pelos autores como sendo elemento crucial na luta poltica. Os
formuladores de polticas empenham-se na construo de imagens calculando os ganhos
advindos da consolidao de um dado entendimento. No entanto, eles no tm controle
sobre os impactos dessas imagens no sistema poltico. Tambm no exercem controle
sobre as possveis solues que podem ser apresentadas para os problemas.
Os diversos estudos de caso desenvolvidos por Baumgartner e Jones (1993,
150-171) corroboram a idia de Kingdon (2003) de que solues e problemas percorrem
caminhos diferentes. Os autores mostram tambm que a focalizao de um problema
no garante que uma soluo especfica seja selecionada: a conexo entre solues e
problemas precisa ser assegurada por um policy entrepreneur para que, desta forma,
mudanas sejam produzidas na agenda. Neste processo, os autores chamam a ateno
novamente para a importncia da argumentao e da criao de um novo entendimento
sobre uma questo:
Policymaking is strongly influenced not only by changing definitions of what
social conditions are subject to a government response (...) but also and at the same

27

time by changing definitions of what would be most effective solution to a given


public problem. (Baumgartner e Jones, 1993, 29).

A policy image central, portanto, tanto para a definio de problemas quanto


para a seleo de solues no modelo proposto pelos autores, devendo ser considerada
no contexto institucional em que desenvolvida. A autoridade para decidir sobre as
questes pertence s instituies, o que os autores chamam de policy venue: Policy
venues are the institutional locations where authoritative decisions are made concerning
to a given issue (Baumgartner e Jones, 1993, 32). Algumas questes esto associadas
jurisdio de uma nica instituio, enquanto outras podem estar submetidas a vrias
jurisdies ao mesmo tempo. Alm disso, os autores mostram que, no sistema de
governo norte-americano, as mudanas nas jurisdies de uma questo so bastante
freqentes e envolvem tambm os nveis federativos. Dadas estas caractersticas, ao
mesmo tempo em que os formuladores de polticas procuram assegurar um
entendimento comum sobre as questes com as quais esto lidando, procuram tambm
influenciar as instituies que tm jurisdio sobre essas questes. Uma instituio pode
ser refratria aos argumentos desenvolvidos para dar suporte a uma poltica, enquanto
outra instituio pode aceitar a imagem. A busca de arenas favorveis para a difuso de
problemas e solues (venue shopping) e a criao de policy images esto, portanto,
fortemente vinculadas.
Assim, nos subsistemas, prevalecem mudanas lentas, graduais e incrementais,
configurando uma situao de equilbrio, reforada pela constituio de um monoplio
de polticas, uma imagem compartilhada e feedback negativo (questes que no se
difundem para alm dos limites deste subsistema). As decises, em muitos subsistemas,
so dominadas por um nmero pequeno de participantes que compartilham um
entendimento comum (policy image) sobre uma questo e criam monoplios (policy
monopolies), limitando o acesso de novos atores e restringindo o surgimento de novas
idias. Subsistemas so caracterizados pela estabilidade, propostas de mudanas so
desencorajadas pelo feedback negativo - pouco ganho dos atores polticos com relao
aos investimentos - resultando em equilbrio e mudana incremental.
Em alguns momentos crticos, o equilbrio pode ser pontuado por perodos de
rpida mudana. Esses momentos tm incio quando a ateno a uma questo rompe os
limites do subsistema e chega ao macro-sistema poltico (ou agenda governamental,
28

no modelo de Kingdon). Mudanas na percepo das condies (transformando-as em


problemas), em eventos que focalizem ateno (focusing events), ou na opinio pblica,
por exemplo, podem levar uma questo de um subsistema para o macro-sistema. Ao
contrrio dos subsistemas, os macro-sistemas polticos caracterizam-se por intensas e
rpidas mudanas, diversos entendimentos sobre uma mesma poltica (diferentes policy
images) e feedback positivo: Macropolitics is the politics of punctuation the politics
of large-scale change, competing policy images, political manipulation, and positive
feedback (Baumgartner e Jones, 1999, 102). Quando uma questo ascende ao macrosistema, o subsistema, por sua vez, torna-se propenso mudana, j que a ateno dos
lderes governamentais e do pblico a uma questo pode levar introduo de novas
idias e novos atores naquele subsistema. Alm disso, os momentos crticos podem
estabelecer novas policy images e reorganizaes institucionais (novas policy venues)
que reestruturam o subsistema. Essas novas idias e instituies tendem a permanecer
no tempo (policy legacy), criando um novo estado de equilbrio no subsistema que, aps
algum tempo, tende a voltar estabilidade.
Temos, assim, no modelo de equilbrio pontuado, uma explicao tanto para a
estabilidade quanto para a mudana no sistema poltico, que enfatiza, ao mesmo tempo,
o processo de agenda-setting e a dinmica institucional na qual as idias so geradas e
difundidas.
3. Similaridades e diferenas entre os modelos
Tanto o modelo de multiple streams quando o modelo de punctuated equilibrium
compartilham muitas caractersticas com relao ao processo de agenda-setting. Ambos
entendem que a definio de uma questo (issue definition), expressa numa imagem ou
smbolo, central ao estudo da formao da agenda. Com o conceito de policy image,
Baumgartner e Jones (1993) enfatizam a definio da questo como a fora que
impulsiona a mobilizao de atores previamente indiferentes, ocasionando mudana da
agenda. A manipulao das imagens, com efeitos diretos sobre a mobilizao de
indivduos e grupos, liga o equilbrio dos subsistemas s mudanas repentinas no
macro-sistema. Kingdon (2003), por outro lado, enfatiza as estratgias dos policy
entrepreneurs na tentativa de capturar a ateno de indivduos influentes no governo e
nas comunidades em geral.
29

Kingdon (2003) denomina eventos focalizadores (focusing events) s imagens


relacionadas a uma poltica. Fazem parte desses eventos crises, desastres, smbolos e a
experincia pessoal dos formuladores de polticas. Baumgartner e Jones (1993)
destacam os componentes empricos e valorativos (tone) desses eventos. O processo de
argumentao, a criao de histrias causais, utilizao de nmeros e estatsticas, so
citados pelos autores como formas de representar problemas e, mais tarde, lig-los a
solues.
Esta ligao entre problemas e solues tambm analisada pelos dois modelos
aqui apresentados, que consideram no haver necessariamente um vnculo entre estes
dois momentos. Vimos que, para Kingdon, a abertura de uma janela cria
possibilidades de juno dos fluxos de problemas, solues e polticas. O punctuated
equilibrium model relaciona a definio de um problema a sua imagem (policy image) e
ao seu contexto institucional (policy venue). Essas duas caractersticas so ento ligadas
soluo, num processo aparentemente menos fludo do que aquele imaginado por
Kingdon.
Com relao participao dos atores no processo de agenda-setting, os
modelos reservam grande influncia ao papel desempenhado pelo Presidente. Tendo
este ator a sua disposio recursos institucionais, organizacionais e de ateno pblica, o
modelo de multiple streams, como vimos, considera o Presidente como o ator de maior
influncia sobre a formao da agenda. Baumgartner e Jones, embora mais preocupados
em mostrar a forma pela qual arenas institucionais (policy venues) se relacionam com
imagens (policy images) e considerando a estrutura do Poder Executivo apenas como
uma, entre as diversas arenas existentes, tambm afirmam encontrar no Presidente o ator
com maior preponderncia sobre o processo de agenda-setting: No other single actor
can focus attention as clearly, or change the motivations of such great number of those
actors, as the president (Baumgartner e Jones, 1993, 241). Assim, ambos os analistas
do sistema poltico norte-americano destacam a influncia presidencial no processo de
formao da agenda.
Mudanas no governo so vistas por Kingdon (2003) como fatores que
influenciam, no fluxo poltico, a mudana na agenda governamental. A eleio de novos
membros para o Congresso e para os cargos eletivos do Poder Executivo, bem como a
nomeao de altos funcionrios e assessores nessas duas esferas criam condies para
30

que algumas questes cheguem agenda, ao mesmo tempo em que restringem outras. A
viso de ciclos polticos como elemento crtico no processo de agenda-setting no
compartilhada por Baumgartner e Jones (1993). Embora os estudos conduzidos pelos
autores apontem, em alguma medida, para a idia de ciclos polticos, o modelo rejeita
essa idia devido ao legado institucional do processo de agenda-setting:
As subsystems are created, new institutions are created that structure future
policymaking and the influence of outside groups. These institutional changes need
bear no resemblance to those that existed a generation or two previously because
each involves a fresh definition of political issues () A punctuated equilibrium
model of the political system differs dramatically from the type of dynamic
equilibrium model implicit in any discussion of cycles. (Baumgartner e Jones,
1993, 244-245).

Alm das mudanas no governo, a questo jurisdicional outro fator influente


no fluxo poltico, segundo o modelo de multiple streams. Uma mudana dos limites de
jurisdio pode levar a uma situao de imobilidade governamental, mas Kingdon
(2003) avalia que essas disputas levam incluso de questes na agenda principalmente
quando tratam de uma questo com grande apelo popular. Neste caso, a competio
jurisdicional retoma outras foras j em ao. Vimos que a questo jurisdicional
tambm crtica no modelo de Baumgartner e Jones (1993), embora, diferentemente de
Kingdon, os autores enfatizem o aspecto institucional (policy venues) na mudana da
imagem de uma questo.
Alguns atores desempenham papis muito diferentes nos modelos em anlise. Os
grupos de interesse, por exemplo, so considerados por Kingdon (2003) como um dos
atores mais importantes fora da estrutura governamental. No entanto, sua atuao se d
mais no sentido de bloquear questes do que de lev-las agenda. Mesmo que atuem de
forma positiva, Kingdon afirma ser difcil relacionar a emergncia de uma questo na
agenda exclusivamente ao dos grupos de interesse. Baumgartner e Jones (1993), por
outro lado, acreditam que os grupos de interesse desempenham papel importante na
definio de questes, especialmente quando essas questes afetam a opinio pblica;
determinam os termos do debate; e determinam policy venues (Baumgartner e Jones,
1993, 190). Analisando as polticas de pesticidas e tabaco, os autores concluem que
grupos de interesse mobilizados podem formar uma coalizo de defesa (advocacy
31

coalition) em torno de uma questo, atraindo novos atores e pressionando por mudanas
na agenda: Mobilization of interest groups appears to play an important role in
determining policy images, venues and outcomes (Baumgartner e Jones, 1993, 184).
A mdia outro ator que recebe nfases diferentes nos dois modelos analisados.
Enquanto para Kingdon a mdia geralmente retrata as questes que j esto se movendo
na agenda governamental, no tendo grande influncia em sua estruturao,
Baumgartner e Jones enfatizam a capacidade da mdia em direcionar a ateno para
diferentes aspectos de uma mesma questo ao longo do tempo, e tambm em mudar a
ateno dos indivduos de uma questo para outra. Mudanas na ateno tambm
podem contribuir para conectar as diferentes policy venues:
Venues are often tightly linked, and shifts in attention in one are likely quickly
followed by shifts in others. The media help link all the other venues together, for
they are the privileged means of communication, the way by which disjointed
actors keep tabs on each other and on what they consider the public mood. These
features help to explain why policy entrepreneurs have such incentives to influence
what is presented in the media. (Baumgartner e Jones, 1993, 107).

As principais caractersticas dos modelos de agenda-setting que fundamentam


nosso estudo esto sintetizadas no quadro abaixo.

Quadro 1.1: Agenda-setting - Os modelos de Kingdon e Baumgartner/Jones

Problemas

Kingdon

Baumgartner e Jones

Multiple Streams Model

Punctuated Equilibrium Model

No h vnculo causal entre


problemas e solues.

No h vnculo causal entre


problemas e solues.

Condies no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construes que
envolvem interpretao sobre a
dinmica social.

Condies no se transformam em
problemas automaticamente:
problemas so construdos (policy
images) e difundidos.

Definio de problemas
fundamental para atrair a ateno dos
formuladores de polticas.

Definio de problemas essencial


para mobilizar a ateno em torno de
uma questo.

Problemas so representados por


meio de indicadores, eventos, crises e
smbolos relacionam condies a
problemas.

Problemas so representados por


meio de componentes empricos e
valorativos (tone): nmeros,
estatsticas, argumentao, histrias
causais.

32

Solues

Dinmica
polticoinstitucional

No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um
problema.

No so desenvolvidas
necessariamente para resolver um
problema.

Geradas nas comunidades (policy


communities), difundem-se e
espalham-se (bandwagon), no
processo de amaciamento (soften up).

Geradas nos subsistemas, difundemse e espalham-se rapidamente


(bandwagon).

Solues tecnicamente viveis, que


representam valores compartilhados,
contam com consentimento pblico e
receptividade dos formuladores de
polticas tm maiores chances de
chegar agenda.

Solues que tm imagens


fortemente vinculadas a uma
instituio e representam valores
polticos (policy images), tm
maiores chances de uma chegar ao
macro-sistema.

O contexto poltico cria o solo


frtil para problemas e solues.

O contexto poltico e institucional


exerce influncia sobre a definio
de problemas e solues.

Clima nacional, foras polticas


organizadas e mudanas no governo
so fatores que afetam a agenda.

Imagens sustentam arranjos


institucionais (policy venues),
incentivando ou restringindo a
mudana na agenda.

Idias, e no apenas poder,


influncia, presso e estratgia so
fundamentais no jogo poltico.

Atores

O presidente exerce influncia


decisiva sobre a agenda. Alta
burocracia e legislativo tambm
afetam a agenda.
Grupos de interesse atuam mais no
sentido de bloquear questes do que
de leva-las agenda.

Mudana
na agenda

Disputa em torno da policy image


fundamental na luta poltica.
O presidente exerce influncia
decisiva sobre a agenda.
Grupos de interesse desempenham
papel importante na definio das
questes.

A mdia retrata questes j presentes


na agenda, no influenciando sua
formao.

A mdia direciona a ateno dos


indivduos, sendo fundamental
formao da agenda.

Oportunidades de mudana
(windows) possibilitam ao
empreendedor (policy entrepreneur)
efetuar a convergncia de problemas,
solues e dinmica poltica
(coupling), mudando a agenda.

Momentos crticos, em que uma


questo chega ao macro-sistema,
favorecem rpidas mudanas
(punctuations) em subsistemas
anteriormente estveis. Policy
entrepreneurs, imagens
compartilhadas (policy image) e a
questo institucional so
fundamentais neste processo.

33

Consideraes Finais
Os modelos analisados neste estudo apresentam grandes similaridades,
complementando-se em alguns pontos como, por exemplo, na anlise da dinmica
institucional destacada por Baumgartner e Jones (1993), e ausente no modelo de
Kingdon (2003). Ambos tratam do processo decisrio numa perspectiva que podemos
chamar de ps-positivista (Faria, 2003), enfatizando as idias que movem solues e
problemas, tratadas de forma independente (sem relao de causa e efeito). Importante
notar ainda que os dois modelos de agenda-setting aqui apresentados abordam tanto a
ao individual na figura dos policy entrepreneus quanto a estrutura (sistema
poltico e subsistemas de comunidades), permitindo vislumbrar restries e
oportunidades de mudana.
As diferenas residem nas nfases que os modelos depositam em determinadas
caractersticas do processo. Estas diferenas podem estar relacionadas metodologia
aplicada pelos autores na conduo de seus estudos. Enquanto Kingdon busca coletar
dados por meio principalmente de entrevistas com a elite governamental, mas tambm
atravs de estudos de caso, durante um perodo de quatro anos, Baumgartner e Jones
codificaram centenas de artigos publicados pela mdia e audincias no Congresso
relacionadas s polticas em estudo durante um perodo de quarenta a cem anos.
Esperamos que estes modelos possam estimular novos estudos sobre a
formulao de polticas pblicas e o processo de agenda-setting. Discutir como os
problemas so conceituados no processo de formulao de polticas e a maneira pela
qual as alternativas so apresentadas e selecionadas so questes fundamentais para a
compreenso da dinmica da ao estatal. Focalizar a formao da agenda de um
governo, compreender como questes se tornam relevantes num determinado momento,
mobilizando esforos e recursos, so tambm questes importantes, porm ainda pouco
exploradas pela produo acadmica em Cincias Sociais no Brasil.

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