Captulo 11.

La reinterpretacin de los derechos sociales en las nuevas polticas sociales:

algunas reflexiones sobre el universalismo en tres casos de polticas sociales para adolescentes.
Valeria Llobet
CONICET / UNSAM
valeria.s.llobet@gmail.com
Del universalismo liberal a los particularismos neoliberales: debates para una
reconstruccin de lo pblico en educacin
Nora Gluz y Jorge Arzate Salgado (coords.)
Co-edicin UNGS (Instituto del Desarrollo Humano) / UAEM (Facultad de Ciencias
Polticas y Sociales) Red Iberoamericana para el Estudio de Polticas Sociales (RIEPS)
Prometeo /UNGS, 2013

1. Introduccin: Los derechos en las nuevas polticas sociales: hacia un nuevo

consenso?
Desde fines de la dcada de 1990, la proteccin social ha girado desde el combate a la pobreza
propiciado por los organismos internacionales a un consenso alrededor del enfoque basado en
derechos, del modo en que ha sido propiciado por agencias como el PNUD, el UNICEF, etc. El
discurso de combate a la pobreza dominante durante la dcada anterior ha sido reemplazado, en los
foros globales, por un acuerdo relativo a polticas sociales proactivas cuya misin es asistir a
individuos, familias y comunidades en el manejo de los riesgos socioeconmicos y una inseguridad
creciente (Conway, et al: 2000). El mentado giro tiende a instaurar una nueva concepcin de
proteccin social, en un contexto en el que, tal como seal Kymlicka (1995), el supuesto bsico de
la imbricacin entre ciudadana y derechos sociales universales es parte del pasado. Esta
transformacin se ha acompaado de una redefinicin paulatina del sujeto del bienestar, desde el
trabajador al pobre y actualmente al nio, como eje de la proteccin. Convergentemente, el
problema social a resolver pas de ser la redistribucin y la igualdad a construirse alrededor de la
dada pobreza y exclusin. En este esquema, las transferencias condicionadas de ingreso,
desarrolladas inicialmente en Mxico y Brasil (parcialmente similares en Gran Bretaa) cobraron
fuerza como el mejor esquema para resolver los complejos problemas sociales que articulan
proteccin, desigualdad social y pobreza, o, en trminos del debate poltico sobre el estado, la
imbricacin de las desigualdades de ndole distributiva con aquellas de raigambre categorial o
cultural. La primera no requiere, en estricto sentido, de la ampliacin de la ciudadana en sus
dimensiones sociales. La segunda por s misma no conduce a resolver la desigualdad econmica. Es
esta tensin la base de las ms serias dificultades estructurantes del estado social, pasadas y
presentes.
En este trabajo nos abocaremos a analizar tres programas de inclusin social que enfocan, mediante
el esquema de transferencias condicionadas, en la poblacin adolescente. Voy a proponer aqu que
una peculiaridad que presenta un objeto tal como el de las polticas de inclusin social para
adolescentes es que aporta la posibilidad de examinar cmo se mueve la mentada tensin al proponer
escenarios en los que a las desigualdades socio-econmicas y de gnero se articulan desigualdades
etreo-generacionales. Al mismo tiempo, se trata de escenarios en los que se juega la tensin entre
reproduccin social e inclusin social. Entonces, cmo piensa el estado la inclusin de las nuevas
generaciones? Las dos hiptesis que quisiera proponer a discusin es que, primero los significados y
alcances de ciudadana, igualdad y universalismo, se muestran reinterpretados cuando los analizamos

en las polticas sociales concretas. El balance entre derechos y responsabilidades se modific en el

sentido republicano, a las responsabilidades suceden los derechos y es de hecho el cumplimiento de
la responsabilidad lo que hace al acceso a los segundos; la igualdad se redefini como igualdad de
oportunidades, distribuyndola as entre los individuos y eliminando la transformacin de las
situaciones de poder y de desigualdad estructurales que reproducen la distribucin de las
oportunidades; la proteccin social tiene un nfasis en el bienestar futuro, dando cuenta de un peso en
las trayectorias biogrficas y su reflexividad. En segundo lugar, y derivada de la primera, es sealar
que la reinterpretacin del enfoque de derechos humanos en las polticas sociales representa un
desplazamiento histrico de la discusin poltica que los derechos humanos involucran. La
preeminencia tcnica en la institucionalizacin del paradigma de derechos lo define como un
problema de aplicacin de estrategias y normas adecuadas. Esto vela el que las definiciones de
derechos en lo concreto, la formacin de polticas, planes o programas para satisfacerlos, la
asignacin de recursos, etc., son el resultado de una discusin poltica respecto, en ltima instancia,
de lo que es justo para el conjunto social.
Basndome en los desarrollos feministas sobre el estado de bienestar, con nfasis en la importancia
de considerar las dimensiones culturales del estado (Padamsee, 2010, Fraser, 1991) y su labor de
intrprete de necesidades y problemas (Haney, 2002, Lister, 2003) para dar cuenta de la forma en que
el estado contribuye a reproducir la desigualdad, la estrategia analtica se centra en los diseos
programticos para comprender cmo el estado interpreta los problemas de la poblacin y
construye categoras de destinatarios. Los significados, valores y percepciones subyacentes a las
definiciones de problemas y poblaciones en los programas y polticas sociales son los aspectos
centrales que determinan cmo y qu servicios sern provistos, qu necesidades y de quines sern
tenidas en cuenta, y ms an, quin ser considerado, y en virtud de qu calificaciones y
caractersticas, pleno ciudadano (Laclau y Mouffe, 1987; Mayer, 2008; Fraser, 1991, Padamsee,
2009). En el estudio de las polticas sociales y la ciudadana infantil y adolescente, se constata un
aumento creciente respecto a la importancia de desarrollar anlisis de este tipo de dimensiones
(Dobrowolsky and Jenson, 2004; Dobrowolsky y Lister, 2005.; Sposito et al, 2006; Llobet, 2008). Se
trata de una perspectiva terica constructivista y crtica que permite, con ciertos recaudos,1 analizar
1

Los tres programas se seleccionaron dado que se trata de los tres casos de TCI conocidos por fuera de los sistemas de
becas gestionadas por las autoridades educativas. Dadas las diferencias mencionadas entre contextos y escalas de los
programas (nacional, provincial y local), as como el foco cualitativo de indagacin, se consider que el tipo de diseo
ms apropiado sera el estudio de casos mltiples, siendo cada programa un caso, sin arribar a consideraciones
comparativas entre ellos. Para los tres casos, la estrategia principal de recoleccin de informacin fue la sistematizacin

tres programas de jurisdicciones diversas, en tanto los tres definen problema y poblacin de manera
equivalente y se desarrollan en contextos que comparten el hecho de que las desigualdades a que
estamos haciendo referencia se imbrican de manera compleja.
Para tratar de cernir este debate voy a organizar el captulo de la siguiente manera. Presentar
inicialmente los programas que me sirven como referentes empricos, considerando luego en detalle
algunas caractersticas particularmente relevantes para esta discusin: cobertura, estrategias de
seleccin y captacin de beneficiarios/as, condicionalidades y tipo de transferencias. Finalmente,
retomar las preguntas centrales en las consideraciones finales.
2. Los programas de Transferencias de Ingresos para Adolescentes.
Se analizan aqu tres de los primeros programas de Transferencias Condicionadas de Ingresos (CCT)
dirigidos a adolescentes: el ProJovem Adolescente (Brasil) desarrollado desde 2005 como reforma
del Projeto Agente Jovem por el Ministerio de Desarrollo y Combate al Hambre del gobierno federal,
el Proyecto Adolescente / Programa Envin de Vida (Argentina) que desde 2007 implementa el
Ministerio de Desarrollo Social de la Provincia de Buenos Aires y el Opportunity New York City
(EEUU) diseado en espejo del homnimo mexicano cuya versin Spark se implement en fase
piloto desde 2008 hasta 2010, y cuyos objetivos se dirigen a propiciar la inclusin de la poblacin, en
sentido amplio.
Respetando las premisas centrales de las CCT, la asociacin entre transferencia dineraria y
cumplimiento de una condicionalidad, que se vincula con un comportamiento expreso, stos
programas incluyen algunas modificaciones sustanciales. Los CCTs implementados en todo el
mundo con foco en las familias, se presentan como herramientas para el propsito de reduccin de la
pobreza crnica, a partir de la elevacin del nivel de ingresos y su previsibilidad (de Janvry et al.:
2006). Al focalizar en los riesgos o las vulnerabilidades de los hogares, los programas son
conceptualizados como instrumentos de promocin de la inversin familiar en escolaridad evitando
que los nios sean instrumentales al manejo de riesgos familiar (de Janvry et al: 2006). Las
caractersticas ms generalizadas entre los programas en distintos pases enfocan en hogares con
nios en edad escolar, y ajustan las condicionalidades a la premisa de incentivo a las inversiones en
capital humano infantil (de Janvry, A y E Sadoulet, 2005; World Bank, 2009). Se presentan as,

de documentos y datos oficiales, entrevistas a funcionarios (electrnicas en el caso brasileo) y revisin de informacin
periodstica en diarios nacionales referidas a los programas. En el caso argentino fue posible realizar observacin
participante en algunas implementaciones del programa, y en el caso neoyorquino se realizaron entrevistas a
miembros/as de organizaciones de la sociedad civil vinculadas con la implementacin y con el proceso de audiencias
pblicas y debates previos a la implementacin, as como con evaluadores del programa.

desde sus promotores, como estrategias para terminar la pobreza en el presente y romper con el
crculo intergeneracional de su reproduccin (Shepherd et. al: 2004; Jones et al 2007).
Los tres programas analizados estn apartndose de esas ideas en diferentes grados aunque sin
modificar sustancialmente la estructura. Los CCTs en Latinoamrica se basan en los principios de
inversin en capital humano, en tanto los Estados Unidos tienen una larga tradicin de palos y
zanahorias profundamente imbricada en la asistencia social.
Desarrollados en tres pases cuyas situaciones socio-econmicas y tradiciones de proteccin social
son diversas, no obstante comparten situaciones de desigualdades persistentes, en especial respecto a
la plena inclusin social de las nuevas generaciones. Al mismo tiempo, los tres estados proponen un
desplazamiento relativo del foco de las CCTs conocidas, en tanto no se dirigen a paliar la desinversin en capital humano producida por las estrategias de los hogares para lidiar con la pobreza
por ingresos. En efecto, ninguno de los programas propone que las y los adolescentes pobres tengan
razones de ndole econmicas para dejar de asistir a la escuela o no ingresar al mercado de empleo.
Ms an, lo que mirando a los nios/as es definido como pobreza, al enfocar en los adolescentes
miembros de los mismos hogares- es definido como desconexin o exclusin. El siguiente cuadro
permite presentar los programas en sus ejes centrales, y al mismo tiempo posibilita considerar cmo
se aproximan y distancian los programas analizados del canon para las CCTs, en tanto las
definiciones de los problemas a que asisten, as como sus definiciones de las/os beneficiarios no
enfatizan en la pobreza.

Magnitud
problema

delMecanismos de
seleccin

Definicin de
beneficiarios/
as

CUADRO 1: Definiciones de poblaciones y problemas

Opportunity NYC

ProJovem Adolescente

Adolescentes y nios/as en
situacin de pobreza para la
focalizacin, y adolescentes
outsiders.

Adolescentes viviendo en
situacin de pobreza y
beneficiarios de programas
seleccionados.

Adolescentes en situacin
de vulnerabilidad social.

Adolescentes de entre 15-17,

miembros de familias
percipientes del Borsa
Familia, o derivados de
programas de erradicacin del
trabajo infantil o trata y abuso
sexual, etc

Adolescentes de entre 14-21

seleccionados por OSC, y
que son considerados en
vulnerabilidad social.

Familias con nios/as en

edad escolar, un ingreso
anual de hasta 130% de la
lnea de pobreza viviendo en
distritos elegibles. Nios/as
en escuelas primarias y
secundarias consideradas
elegibles
165.000 jvenes (16-24)
desconectados de la escuela
y el trabajo, o bajo la lnea
federal de pobreza (25% del
total de personas en el rango
etreo en New York City).

Proyecto
Envin

Adolescente

4.5 millones de personas entre

500.000
jvenes
y
15 y 29 fuera de la escuela sin
adolescentes fuera de la
completar la secundaria y
escuela y el trabajo.
desempleados.

Transferencia
Metas de las condicionalidades Condicionalidades

Montos de hasta U$ 1800 al Montos de hasta U$ 328 al Montos de hasta U$ 252 al

ao. LP hogares: U$ 25.000 ao LP aprox. U$ 1428 ao. LP aprox U$ 792
anuales (clculo federal)
anuales (a IBGE, 09/08)
anuales (04/09 INDEC)4
Altamente monitoreadas.
Asistencia escolar, pase de
librera, pasar de grado,
exmenes
anuales,
acumulacin
anual
de
crditos, logros en los
exmenes anuales.

70% de asistencia a las

actividades del programa
(1200 hs en 12.5 hs semanales
durante 2 aos), 75% de
asistencia a la escuela, realizar
actividades comunitarias y
respetar
las
reglas
de
convivencia grupales.

Asistencia a las actividades

del programa (variable),
asistencia o retorno a la
escuela,
actividades
comunitarias, y respetar las
reglas de convivencia.

1)
Formacin laboral en
contextos informales.
1)
Educacin ciudadana. 2)
Cambios culturales y
2)
Formacin laboral en comportamentales mediante
actividades comunitarias.
contextos informales.
3)
Transformacin
de 3)
Mejorar
el
normas sociales a travs de las rendimiento
acadmico
normas grupales.
mediante
actividades
4)
Insercin escolar
extraescolares en contextos
informales.
4)
Insercin escolar
Desarrollo propio en base a documentacin oficial y entrevistas a funcionarios
1)
Cambios
comportamental
y
de
valores.
2)
Cambios en aspectos
tales como: grupo de
referencia, imagen en el
vecindario, recompensas por
logros.
3)
Logros educativos.

El carcter instrumental del ingreso respecto de las condiciones de inclusin social aparece puesto en
cuestionamiento por el propio diseo. Es en efecto notable el carcter centralmente comportamental
de las condicionalidades, y el tono relativamente paradojal que ello otorga a la transferencia
monetaria. Si las causas de las fallas de escolarizacin no se hallan en los ingresos o el efectivo con
que cuentan las/os adolescentes en s dado que las definiciones refieren a la desconexin-, cul es
el sentido de la transferencia? Se trata de una beca de apoyo o de una suerte de incentivo para la
transformacin de valores morales y culturales de las y los adolescentes? Exploraremos este aspecto
en distintas dimensiones.
2.1 Acceso a programas y universalizacin de derechos
El anlisis de los mecanismos de seleccin y captacin de beneficiarios/as, se vincula con un tema
central a las posibilidades de universalizar la condicin de ciudadana mediante el acceso a los
derechos sociales por parte de las estructuras estatales. En efecto, la focalizacin requiere de un
conjunto de recursos institucionales previos para poder ser realizada. Desde sofisticados sistemas de
informacin hasta agentes formados, pasando por mecanismos de control institucional aceitados.
Diversas capacidades del estado son requeridas por programas sociales que definen a sus
beneficiarias/os por fuera de los grupos con existencia concreta. Una particularidad de los estados de
bienestar latinoamericanos se relaciona con el hecho de que los derechos sociales, adems de ser

desigualmente alcanzados, han sido concretados mediante al menos dos tipos de estructuras:
institucionales y relacionales. En la gran mayora de los casos se da una combinacin de ambas, pero
donde predominan las estructuras de distribucin y acceso relacionales pueden darse fenmenos de
cooptacin de los recursos pblicos en un polo, o de distribucin clientelar de los mismo en el otro
polo.
En este sentido, interesa revisar cmo se da empricamente la seleccin y captacin de aquellos/as
que fueron definidos como adolescentes excluidos, y quines son en lo concreto stos. En el caso
neoyorquino, las familias son seleccionadas, en barrios predefinidos en virtud de su tasa de pobreza
persistente, a partir de los listados de beneficiarios/as de comidas gratuitas en el sistema escolar, con
hijos/as en el 4to, 7mo y 9no aos. Las razones tcnico-institucionales se vinculan con los controles
previos del sistema educativo y la eficacia de este indicador como proxy-means de los ingresos
familiares. Las razones relacionales indican que esta es una manera de evitar que sean las familias
con mayores recursos sociales y mayor insercin comunitaria las que se enteren primero de la
existencia de los programas. Una vez seleccionada la familia a partir del contacto de los agentes del
programa y la aceptacin por parte de aquellas, todas/os los hijos/as en edad escolar participan.
En el caso del Proyecto Adolescente, los participantes son seleccionados por organizaciones sociales,
movimientos sociales o instituciones de todo el territorio provincial. stos presentan un proyecto ante
el ministerio provincial que incluye la lista de 20 adolescentes participantes. Durante los dos
primeros aos de gestin, esta lista inicial no poda ser alterada una vez comenzada la gestin del
proyecto. Entre las razones institucionales se cuenta que el ministerio carece de capacidad de gestin
propia, aprovechando entonces la red de organizaciones existentes en el territorio; as como el hecho
de que la captacin de los adolescentes individualmente tambin hubiera requerido dispositivos no
disponibles. Evidentemente, slo pudieron acceder aquellos/as adolescentes que por distintas razones
tuvieran algn vnculo (propio o familiar) con las organizaciones que fueron informadas de la
convocatoria. Dentro de stos, es improbable que se haya incluido una gran cantidad de adolescentes
cuya situacin no ameritara el beneficio, pero es altamente probable que no se hayan incluido
innmeros adolescentes que estaban an ms desamparados.
En el caso brasileo, el acceso de las y los adolescentes al programa se da por varias vas. En primer
lugar, aquellas/os derivados por los programas de erradicacin del trabajo infantil, de asistencia a
vctimas de violencia y trata, y egresos del sistema penal de menores. En segundo, las y los
adolescentes en lista de espera para el acceso a recursos. Finalmente, aquellas/os que se acerquen por
convocatoria pblica. La distribucin de las vacantes se realiz mediante la combinacin de situacin

socioeconmica del estado considerado, con su compromiso institucional (contrapartes) con el

programa. De acuerdo a los resultados de monitoreos y evaluaciones, la convocatoria nunca llega a
realizarse dado que las vacantes se cubren sin alcanzar a dar plaza a todas/os quienes estn en lista de
espera.
En todos los casos, la combinacin de focalizacin, capacidades institucionales y recursos asignados
da cuenta de los alcances concretos de la primera. A mayores capacidades institucionales, parece
poder darse una mayor capacidad de penetracin del estado hacia niveles mayores de desconexin y
exclusin. A mayor necesidad por parte del estado de reemplazar estas capacidades mediante las
redes preexistentes, parecen darse selecciones ms arbitrarias pero tal vez ms cercanas a los grupos
reales, potencialidad de intervencin no demasiado explorada. Por otra parte, la ubicacin del
programa brasileo como puerta de salida para otros programas, puede estar teniendo resultados muy
particulares en trminos de quines fueron los adolescentes que finalmente se agruparon y cules
fueron las estrategias tcnicas puestas en juego para ese agrupamiento.
2.2 Son transferencias, son becas, qu son?
Recogiendo las crticas de organizaciones y activistas, es necesario revisar la proporcin que
representan los recursos distribuidos mediante las transferencias respecto de los necesarios. En el
caso de Opportunity NYC, el monto potencial destinado a los hogares supone un mximo del 24%
del total anual de ingresos mnimos para no ser contado como pobre por ingresos. Respecto a los
ingresos potenciales para las/os adolescentes, su mximo alcanza, por ejemplo, un 39% de los
aranceles anuales de la universidad estatal (www.york.cuny.edu/bursar/tuition-fees.html, otoo
2009). El mximo posible, es necesario aclarar, no cuenta con un piso mnimo garantizado.
En el caso de Brasil, el monto mximo por hogar alcanza al 78% de los ingresos necesarios para ser
considerado no-pobre por ingresos. En tanto, la transferencia mnima garantizada alcanza al 26% de
ese monto de ingresos. El monto mensual por adolescente alcanza a 14 del salario mnimo.
Finalmente, el caso del Proyecto Adolescente es relativamente difcil de ponderar, en tanto no se
vincula directamente con las transferencias realizadas a hogares. Ello requiere considerar al
adolescente individualmente, siendo entonces el monto directamente entregado a los mismos
suficiente para cubrir dos pasajes urbanos diarios a valores mnimos de diciembre de 2008, momento
en que se realiz el trabajo de campo.2
Los programas conciben de maneras diferentes la relacin entre el monto de dinero disponible y sus
2

Reemplazado con un cambio de gestin por el Programa Envin de Vida, cuya estructura slo vari respecto del
Adolescente en relacin con la nueva centralidad dada a los municipios en lugar de las organizaciones sociales, el
monto de la transferencia aument considerablemente, llegando a alcanzar la mitad del salario mnimo.

resultados respecto de la inclusin social en trminos prcticos. Si inclusin social implicara, por
ejemplo, el acceso a la universidad, y a un empleo decente, y a poder trasladarse en la ciudad, cmo
puntuaran las transferencias?
Los balances a hacer son varios. Entre ellos, la relacin entre los ingresos totales familiares y la
proporcin que reciben las/os adolescentes, y su asociacin con estrategias que permitan a los
mismos sortear los obstculos territorialmente distribuidos que terminan en exclusin institucional y
en pobreza. Es decir, qu sentido tiene la transferencia dineraria? es una herramienta para permitir
la inversin en capital humano, tal como la lnea madre de CCTs plantea, an cuestionablemente?
Para qu se transfiere el dinero, como herramienta para sortear obstculos para la inclusin, o como
efecto mostracin? Creemos que hay indicios para afirmar que se busca tal efecto moral mediante
las transferencias. Ello, adems de ser cuestionable ideolgicamente, incurre en un problema lgico y
de formulacin del problema.
Por otro lado, algunos estudios que enfocan en las clases medias muestran cmo la fragilidad y la
inequidad en la inclusin es creciente horizontalmente, entre poblacin con el mismo nivel de
educacin. Ello depende de sus carreras y tipos de posiciones en el mercado de trabajo, y muy
probablemente tambin de sus redes sociales (Minujin, 2007). Ello obliga a cuestionar la habilidad de
los enfoques desarrollados por los programas a la hora de alterar las causas de la desigualdad y la
creacin de pobreza en las nuevas generaciones.
Estos programas comparten, en trminos generales, las limitaciones de las estrategias de CCTs para
la ampliacin o adquisicin de los derechos sociales y en general la ampliacin de ciudadana
sustantiva. Es necesario decir, an as, que para las y los adolescentes, la transferencia dineraria es
necesaria, y sus sentidos son mltiples. Sus usos se vinculan con la recreacin, incluso la evasin, y
el apoyo a las familias de las que son parte. Un uso crucial es como viticos, que permite salir de los
barrios y acercarse a zonas ms ricas en oferta recreativa y cultural, o mismo desplazarse a los
trabajos. En el caso bonaerense, tiene ciertos vnculos con la descompresin de las situaciones de
tensin en el hogar, tanto por el aporte de dinero como por no necesitar pedirlo y poder disponer de
l.
2.3 No todos entran: la cobertura de los programas
La cobertura de los programas es divergente. En el caso neoyorquino se plantea la salvedad de que se
trata de una implementacin en fase piloto, pero an as, la cobertura alcanzada es muy baja. Sobre
alrededor de 165.000 jvenes neoyorquinos en situacin de pobreza, el programa alcanza a las/os
adolescentes de 2.400 familias y a alrededor de 8.600 nios/as de escuelas seleccionadas (CEO,

2007).
En el caso brasileo, sobre alrededor de 4,5 millones de jvenes que se encuentran en situacin de
vulnerabilidad social, el programa alcanza de manera directa a alrededor de 410,000 adolescentes y
de manera indirecta (a travs del beneficio variable del Bolsa Familia) a alrededor de 1,6 millones
(mayo 2009). Finalmente, en el caso de la provincia de Buenos Aires, con un clculo de 500,000
adolescentes que no estudian ni trabajan, el programa tena alrededor de 70,000 beneficiarios en
diciembre de 2007.
No obstante, es necesario sealar que en el caso de los dos programas sudamericanos, el hecho de
que se planee ampliar la cobertura hasta alcanzar la totalidad de la poblacin definida como de
inters, y la relativamente escasa focalizacin categorial, hacen que se estn discutiendo tales
programas como con una tendencia universalizante.
En efecto, no es menor la transformacin respecto de las polticas sociales de la dcada pasada, que
presentaban la tendencia de hacer convivir una multitud de programas altamente especializados
dirigidos a grupos notablemente ms reducidos. Sin embargo, vale la pena discutir si esta
combinacin de extensin de cobertura y restriccin de los criterios de focalizacin por un lado basta
para hablar de universalizacin y por otro, a qu tipo de universalidad apuntara.
2.4 Las definiciones de los problemas y su reinterpretacin como condicionalidades:
Las definiciones de los problemas se relacionan con exclusin y desconexin adems de pobreza. De
esta dimensin surge una dimensin de peso para explorar las interacciones posibles entre los
programas y los derechos de la poblacin.
En Brasil y Argentina, las definiciones de exclusin son tanto institucional (fuera de la escuela y
fuera del trabajo) como social (que remite a un universo de sentidos variable), mientras que las
soluciones pensadas descansan en el desarrollo individual de capacidades y habilidades, en una
dominancia relativa de lo que hemos denominado la matriz psicologizante e individualista (LLobet,
2007 y 2009). Ambos programas, por el otro lado, tratan de moverse hacia definiciones de los
problemas ms ligadas al campo social, mediante la relacin entre desigualdad o inequidad, exclusin
y derechos.
En el caso estadounidense, los problemas de los hogares, son vistos como de costos- oportunidad que
los mismos enfrentan al invertir en capital humano, por ejemplo enviando los nios a la escuela,
ayudndolos con la tarea y cuidando su salud, en un esquema conceptual ms cercano a las CCTs
tradicionales. Las condicionalidades se concentran en la modificacin de actitudes en la direccin de
remover los obstculos para tal inversin en capital humano. El esfuerzo del cuidado de los nios/as

es tomado en consideracin con respecto a las familias, al desatar los beneficios de las obligaciones
de aceptar empleo (workfare). Los hogares continan recibiendo transferencias incluso si la nica
actividad alcanzada es la de enviar los nios a la escuela. Las razones del programa para ello son
centralmente econmicas, en tanto las actividades son tiempo-consumentes para la mayora de las
familias, cuya jefatura es de mujeres solas. De este modo, los incentivos para hacer el esfuerzo de la
crianza bajo los parmetros del programa, tienen que compensar lo que el adulto tiene que dejar de
hacer en orden de comprometerse con actividades tales como asistir a reuniones con maestros/as o
revisar resultados de exmenes, o pagar por ayuda extraescolar para las/os nios. Lo que no es
posible afirmar es que las familias no lo hicieran de alguna manera antes de recibir el beneficio.
En el caso de las/os adolescentes, las implicaciones estn notablemente ms relacionadas con un
entendimiento conservador de la cultura de la pobreza y la under-class: para el programa, la cultura
de la pobreza no tiene conexiones intrnsecas con la cultura legtima y con la valoracin de la
educacin como medio de movilidad social. Las razones para la pobreza tienen entonces que
buscarse en determinantes psicolgicos y culturales.
Es problemtico que el programa, an insertando a las y los adolescentes en su contexto sociofamiliar, trate a las familias como cajas negras. De hecho puede decirse que es precisamente el
conocimiento de las razones por las cuales las personas no hacen ciertas cosas que se supone seran
de su beneficio, uno de los puntos centrales que debiera ser debatido para poder indagar si los
programas estn apuntando, mediante las condicionalidades, a soluciones de fondo para lograr la
transformacin de la pobreza y la desigualdad. Pero de hecho este posicionamiento requiere de un
enfoque complejo tanto de la pobreza como de las familias, en especial, uno que no asuma la primera
como resultado de las fallas morales o psicolgicas de la segunda.
En tanto son muchas las dimensiones involucradas en el diseo, algunos actores muestran acuerdo
con los tonos moralistas del cambio de comportamiento como medios para dejar atrs la pobreza. Por
ejemplo, el Mayor Bloomberg ha dicho a la prensa que ... muchos que abrieron cuentas bancarias
por primera vez estn aprendiendo importantes lecciones acerca de la planificacin responsable de
sus finanzas. Estamos esperanzados respecto a que estas experiencias ganadas a travs del
programa va a ayudar a las familias a emerger de la pobreza y transformarse en autosuficientes
(CEO Press Release, 2009).
Este ejemplo de apreciaciones psicologistas respecto de la responsabilidad y autosuficiencia
oscurecen el hecho bien establecido de que las familias muchas veces planifican considerando la falta
o inestabilidad de los recursos. Con diferencias en cada contexto, parece posible afirmar que el

psicologismo o el moralismo son matrices simblicas generales desde los que se leen las polticas
sociales, de modo tal que an cuando su cobertura se ample y sus criterios de focalizacin se
flexibilicen, el resultado es un alejamiento de criterios universalistas vinculados con la igualdad. Esta
lnea de interpretacin, relativa a la dominancia de tonos psi y moralistas como matrices desde las
que se reinterpretan derechos y se definen las estrategias polticas adecuadas, se vincula con la
dimensin altamente individualista que emerge de las concepciones dominantes sobre la ciudadana.
ProJovem se vincula formalmente con el Bolsa Familia, en el que no se plantean condicionalidades
activas para las/os adultos, sino que las transferencias se derivan del tamao de la familia. El nico
beneficios variable que se relaciona con condicionalidades especficas es la transferencia mensual por
adolescente entre 15 y 17 aos que asiste a la escuela. Los beneficios adicionales se vinculan con la
alfabetizacin de adultos, as como un beneficio por capacitacin laboral est en desarrollo (World
Bank, 2009). Indirectamente, estos aspectos muestran el amplio rango de problemas que las familias
socialmente vulnerables tienen que superar en el contexto latinoamericano: generaciones de falta de
acceso a la educacin, contraccin del mercado de trabajo informal que era abastecido por
trabajadores de baja calificacin, etc. Por otro lado, desde 1988 la constitucin brasilea establece
que la asistencia social es un derecho ciudadano y una obligacin del estado, de modo que las
condicionalidades estn menos refinadamente definidas y estn menos vinculadas con un modelo de
incentivos y premios, como el programa de New York. Asimismo, un monto de transferencias bsico
es estable para las familias en situacin de pobreza. An compartiendo la paradoja de la inequidad
(Minujin y Delamnica, 2007), el hecho de que haya un ingreso bsico no condicionado a
comportamientos especficos y nombrado como un derecho social abre la puerta a una relacin ms
compleja entre el estado y los hogares. Esta combinacin de una dimensin comportamental y una
dimensin normativa es un dato a retener para reflexionar sobre las particularidades del
universalismo que es promovido en estas polticas sociales.
2.4.1 Los derechos sociales y las condicionalidades: medios o contradicciones?
Considerando el valor potencial de la condicionalidad por s misma, los programas muestra
importantes diferencias. En primer lugar, slo ONYC tiene una relacin estrecha con el desempeo
escolar en el mbito formal. Ello puede ser considerado un valor de peso a la luz de la probablemente
ms importante accin redistributiva respecto de las generaciones ms jvenes, tal como es la
redistribucin del acceso a la cultura y a su acreditacin formal. No obstante, todava no hay
evidencia respecto del desempeo de ONYC en el mejoramiento de las vidas presentes y futuras de
las y los adolescentes. Algunas voces se levantaron para advertir los posibles efectos

contraproducentes del premio en dinero al desempeo escolar, tanto en trminos de las relaciones
familiares como en los proyectos futuros.
En el caso del ProJovem, las condicionalidades suponen un esfuerzo notable en educacin ciudadana
y en la interaccin grupal. La evaluacin muestra algunos resultados en el primer campo, en trminos
de instrumentos de demanda, de proteccin y reclamo contra abusos policiales, y de conocimiento de
derechos sexuales. No obstante, nos interesa resaltar que no muestra muchos avances en trminos de
ver al programa en s mismo como parte de una estrategia estatal de promocin de ciudadana social.
Segn la propia evaluacin, el programa parece tener una relacin dbil con el mercado de trabajo:
no se muestran resultados en trminos de integracin al mercado de trabajo formal. Otro resultado
dbil que se deriva de las condicionalidades es el impacto en los comportamientos de riesgo. Las
intervenciones preventivas son difciles de medir y de implementar. An as, parece no haber impacto
en las representaciones culturales a favor o no opuestas al consumo de drogas, a la violencia y al
machismo y a la falta de proteccin en relaciones sexuales. El rea en el que las condicionalidades
pueden promover un cambio es en la evitacin de la pelea como la primera manera de resolver
conflictos y en la delincuencia como modo de vida (Pereira Brando et al: 2008). Permanece muy
dificultoso conocer si el programa tiene un impacto en los logros educativos formales, en la
permanencia escolar y en la calidad de esta educacin.
En el caso del Proyecto Adolescente, la relacin con la educacin formal y con el mercado formal de
trabajo es extremadamente dbil. La variedad de ONGs e instituciones involucradas en la
implementacin, sus diversas capacidades de intervencin en acciones de promocin social de las y
los adolescentes en situacin de vulnerabilidad, hacen del programa una suerte de caja negra en
trminos de sus resultados y de los procesos que llevan a stos. La condicionalidad ms consistente
que es desarrollada en ms organizaciones que implementan el Proyecto Adolescente es la obligacin
de estar limpio: no entrar con drogas ni artculos robados, no juntarse en la esquina. Formadores y
educadores comparten una alta valoracin de establecer explcitamente esta regla de oro, y
frecuentemente se establecen dilogos con los grupos de adolescentes a este respecto. Esta junto con
las reglas de conducta al interior de los grupos son probablemente las condicionalidades ms
controladas. Los proyectos, por otro lado, son variables en calidad y tipo, por lo que los aspectos
culturales y comunitarios de las condicionalidades son difciles de ponderar. Por ejemplo, vale la
pena mencionar que para los agentes pblicos entrevistados la calidad de la formacin y de las
experiencias no es un asunto a considerar, en la medida en que las y los adolescentes estn
participando en algn proyecto cultural, mostrando as una apreciacin altamente instrumental de la

cultura, el deporte y la recreacin. Las relaciones con la educacin, por otro lado, si bien establecidas
en el programa por s mismo, son menos consistentes. Hemos hallado que algunas organizaciones no
estn particularmente comprometidas con la meta de la re-escolarizacin y con la idea
complementaria de que el programa sea un medio para ello.3
En el caso del ProJovem, los hallazgos de las evaluaciones muestran que la educacin ciudadana
tiene impacto en la reduccin de los prejuicios sobre minoras (Pereira Brando et al: 2008). Tambin
hallaron que hay expectativas de los adolescentes de ser ayudados en ser ms autnomos como
resultado de las condicionalidades. sta autonoma es entendida por las y los adolescentes
participantes como el apoyo para entrar al mercado formal de trabajo, y tener espacios en los que
acceder a deportes, recreacin y cultura. Uno de los impactos ms consistentes se vincula con la
apertura de perspectivas a futuro, percepciones de oportunidades de vida y ampliacin de horizontes.
An as, es de sealar que no se encuentran esfuerzos pblicos en aras de garantizar la continuidad de
este proceso luego de la finalizacin de los dos aos de participacin en el programa, lo que dificulta
el logro de la meta de inclusin social, segn el mismo reporte evaluativo (Pereira Brando et al:
2008).
Respecto de los logros educativos, los informes muestran impactos en los valores y expectativas, y no
en la asistencia y los logros escolares. La consistencia de los impactos en las expectativas puede
llevar a dos hiptesis. Tanto el programa podra estar fortaleciendo la agencia de las/os adolescentes,
como puede estar mostrando una faz normalizadora mediante la apuesta al cambio de valores y los
resultados comportamentales. Hay algunos indicios respecto de la primera posicin respecto de
temticas como sexualidad y violencia, dado que las/os adolescentes manifiestan poder evitar la
participacin en situaciones de violencia, cuentan con un rango ms amplio de estrategias de
proteccin sexual, poseen ms informacin respecto de los recursos estatales para solicitar ayuda o
proteccin de sus derechos. Pero desde que no hay impacto en la entrada al mercado formal de
trabajo o al mejoramiento de los salarios percibidos, hay cierta duda posible, dado que el retraso en el
logro de metas personales y las dificultades en la realizacin de proyectos y expectativas puede ser
3

Lo cual tiene, desde el punto de vista de los actores, las siguientes determinantes. La calidad de la formacin docente y
los niveles educativos alcanzados por stos, la baja cantidad de das de clase al ao, y la alta tasa de ausentismo
docente, hacen del sistema educativo, en especial del subsistema pblico, un pramo. A esto, los movimientos sociales
y otras organizaciones comunitarias agregan una generalizada falta de compromiso del sistema educativo formal con el
aprendizaje de nios y adolescentes de sectores ms vulnerables. Algunos movimientos sociales avanzan en criticar la
educacin formal desde una perspectiva freiriana, apelando a la caracterizacin de bancaria. Su reemplazo mediante
abordajes participativos y de educacin popular sealan que la estigmatizacin y el fracaso o abandono son creados por
la institucin escolar. No obstante, la heterogeneidad de las organizaciones es tal que es posible dudar fuertemente en la
capacidad que puedan tener para implementar eficazmente abordajes alternativos y en la posibilidad de que stos sean
vehculos de inclusin social.

extremadamente contraproducente.
En este sentido, interesa sealar que la convivencia de dimensiones de promocin de agencia con
dimensiones normalizadoras configuran un dispositivo de control socio-moral en el que el peso de las
posibilidades transformadoras respecto de aquellas reproductoras se resuelve considerando no
meramente el conjunto, sino el detalle de las reas de la vida social y la subjetividad que estn
involucradas en cada una. Los avances en la transformacin de las violencias sexuales e
interpersonales, muchas veces debida a la visibilidad dados los debates feministas, coadyuva a
modificar la situacin vital de muchas y muchos adolescentes probablemente, ms en particular las
primeras. No obstante, la falta de avances consecuentes en reas que vinculan con la autonoma
econmica y poltica fortalece una vertiente de re-privatizacin e individualizacin psi de la entrada
al mercado de trabajo tratada como proyecto de vida.
Hasta que punto la adhesin a valores abstractos y de alto contenido moral como los que se asocian
con la cultura del trabajo y la educacin como va de inclusin y de movilidad social servira para
transformar la situacin de los jvenes en sus contextos?
3. Consideraciones finales
La transformacin de las polticas sociales durante de la dcada de 1990 implic que cobertura
terica universal, vinculada estrechamente con definiciones amplias de ciudadana social, fuera
reemplazada por focalizacin. Quisiera llamar la atencin sobre algunas consecuencias de este
cambio. En primer lugar, que una parte importante de la discusin relativa a la universalidad como
principio democrtico igualitario fuera reemplazada por una concepcin de la primera como
cobertura. La idea de que universalismo implicaba cobertura total o cercana al total soslay el hecho
de que la estratificacin de la mayora de los sistemas de proteccin social latinoamericanos se estaba
transformando en fragmentacin.
En segundo lugar, la focalizacin, en tanto mecanismo tcnico de seleccin de destinatarios de
polticas, reemplaz a las anteriores y cannicas definiciones de sujetos de proteccin social por
nuevas definiciones categoriales. De este modo, en el nuevo contexto, la flexibilizacin o eliminacin
de estos criterios restrictivos de identificacin de beneficiarios se supone creo que errneamentecomo un avance en la direccin del universalismo.
En tercer lugar, los supuestos ideolgicos omiten todo planteamiento relativo a la vinculacin entre la
desigualdad, la relacin estado-mercado y la capacidad de autonoma de los sujetos. Entonces, no se
discute la vinculacin entre desmercantilizacin y universalizacin de la ciudadana sustantiva, sino
la vinculacin entre pobreza y exclusin del consumo o barreras al acceso a servicios. Es una

discusin pendiente cmo incluir la naturaleza transitoria de la adolescencia en consideraciones sobre

la justicia y el universalismo. Las definiciones categricas se relacionan con la injusticia cultural en
varios contextos. Asimismo, adolescencia no es ni un grupo social ni una categora demogrfica
homognea, y dificultosamente refiera a un conjunto comn de demandas. Identidad e identificacin
son tambin ejes de difcil apreciacin, en tanto muchas de las identificaciones adolescentes tambin
son transitorias, an cuando tienen la potencialidad de restringir o ampliar oportunidades de vida y
opciones futuras.
Los programas tienden a considerar a las/os adolescentes a travs de un abordaje categorial, al que le
falta un enfoque que considere a los sujetos en contextos y redes de relaciones. Ello dificultosamente
lleva a un mejor entendimiento de las interrelaciones entre pobreza y exclusin o desconexin
cuando se pasa de la poblacin infantil a la adolescente. Las diferencias entre nios y adolescentes y
entre stos y los jvenes quedan parcialmente veladas, y est ausente una agenda integral que pueda
considerar conjuntamente la capacidad de agencia y la vulnerabilidad especfica, el cuidado y los
riesgos, la independencia junto con las interrelaciones. Parece necesario desarrollar discusiones sobre
las particularidades adolescentes a la luz de los derechos de los mismos, para poder mover las
polticas sociales para sta poblacin del mbito del control social en el que parecen empantanadas.
Una consideracin especial resulta necesaria respecto al nfasis en las condicionalidades. Si bien
ciertamente, la agencia de cualquier persona se fortalece con aprendizajes y una cierta transformacin
personal es requerida, el empoderamiento por s mismo no constituye una puerta de salida a las
situaciones de pobreza si no se acompaa de una transformacin en las condiciones que producen y
reproducen la desigualdad y la injusticia social. En este sentido, el valor de las condicionalidades en
el mejoramiento del acceso a derechos sociales permanece dudoso, en particular en lo relativo a la
poblacin adolescente (Gatenio-Gabel and Kamerman, 2007). Pero an respecto a las familias, no
parece haber ningn estudio que permita demostrar que la hiptesis central a las CCTs, que es la
ruptura del ciclo intergeneracional de la pobreza mediante la inversin en educacin y salud, se
cumple. No es por falta de tiempo, no obstante, que estos estudios no se han hecho. Los primeros
programas de transferencias condicionadas comenzaron a implementarse en Mxico y Brasil en 1996
y 1997. Nios y nias ms pequeos beneficiarios entonces tienen hoy entre 13 y 23 aos.
Mencion en la introduccin que este tipo de programas se presenta actualmente como una manera de
resolver tanto los conflictos ideolgicos como empricos acarreados por la proteccin social post neoconservadurismo. Respecto de la primera, una dimensin central es la tensin entre universalismo y
particularismo, dado su lugar tanto terico como prctico. En efecto, las demandas de ampliacin de

derechos desde movimientos sociales han encontrado el espacio para su despliegue al interior de esta
tensin.
En virtud del anlisis de estos programas, y a la luz de estos debates, me parece importante preguntar:
el enfoque particularista est reemplazando al universalismo en la prctica, o el enfoque de derechos
sostenido por los programas es un medio para extender el universalismo y las definiciones abstractas
de derechos en lo concreto? Cmo son consideradas las identidades o identificaciones adolescentes
a la luz de la tensin entre definiciones universales y particularistas de los derechos?
Los programas, dada su centracin en los impactos comportamentales, culturales y simblicos, y la
restringida preocupacin por el acceso concreto a derechos, parecen estar sosteniendo unas formas
especiales de interpretacin de los derechos y eventualmente del universalismo dado que los casos
brasileo y argentino definen la extensin de la cobertura al total de la poblacin como una meta.
Una dimensin central a esta reinterpretacin es el nfasis en la socializacin y los valores hallado,
que establece una suerte de institucionalidad supletoria. sta modalidad de institucionalidad tanto
reemplaza a la familia como a la escuela, en sus aspectos morales, culturales, emocionales. El hecho
de que estos procesos sean reemplazados slo para los adolescentes pobres seala la paradojal
extensin de lo que puede ser denominado universalismo focalizado. Sostiene el servicio universal
relacionado con derechos sociales, al tiempo que lo provee mediante una estrategia de segunda,
especfica para pobres. La hiptesis de una divisin entre la inclusin mainstream y la ciudadana
plena, por un lado, y una inclusin y ciudadana subalternas, parece sostenerse en diferentes
dimensiones de los programas, en tanto el balance con esas dimensiones que podran promover
ciudadana y agencia an no se ha logrado. En todo caso, el tipo especfico de universalismo que cada
programa desarrolla puede ser entendido como una combinacin de la extensin de la cobertura, la
focalizacin y la relacin con los derechos sociales, especialmente educacin y trabajo. En este
sentido, para aquellos programas que amplan su cobertura al mximo posible reduciendo los
criterios de focalizacin podemos proponer la categora de focalizacin universalista. Focalizacin
puente ser el tipo desplegado por programas que procuran ayudar a los sujetos a ser incluidos en
instituciones sociales por fuera del circuito de las polticas sociales, pero que mantienen criterios de
focalizacin y permanencia an cuando amplen la cobertura. En ambos casos el universalismo
tendera a ser entendido slo en trminos cuantitativos de extensin de cobertura. Por contraposicin,
la extremadamente pobre cobertura de ONYC, la ausencia de un mnimo garantizado, el extremado
control sobre el acceso y la permanencia, hacen que el programa se encuentre muy lejos de cualquier
forma de universalismo. Sin embargo, el hecho de que se encuentre altamente comprometido con la

asistencia y el desempeo escolar puede aumentar la chance de una focalizacin puente si las
oportunidades contextuales estn disponibles. El caso del ProJovem tiene la ventaja de la extensin
de la cobertura, la relacin con el hogar, y el mnimo garantizado. Esa combinacin puede llevar a
una focalizacin universalista. Pero la falta de una conexin fuerte con la educacin formal y con el
mercado de trabajo implica una falla en lo relativo a la inclusin plena. Finalmente, el Proyecto
Adolescente, no obstante compartir con ProJovem la extensin de la cobertura, la dbil focalizacin y
la existencia del mnimo garantizado, al combinar falta de controles en la implementacin, el control
del acceso por parte de ONGs, y las ambivalencias en las interpretaciones de problemas y acciones,
puede estar concibiendo una inclusin subsidiaria e intra-programa, desarrollando asimismo derechos
de segunda.
Al mirar en conjunto las definiciones poblacionales, las transferencias, las condicionalidades y
algunas estrategias de captacin de beneficiarios, parece posible formular la hiptesis de una
desvinculacin creciente de los problemas sociales tanto de su contexto social como de su estructura
de determinacin, as como de la esfera econmica al no incluir estrategias para transformar las
desigualdades econmicas no superar las barreras para acceder a empleo decente-. Esta desconexin
converge en determinar las limitaciones y las caractersticas del universalismo del que se trata. Las
explicaciones de matriz psicologista y la distribucin individual de la desigualdad y la exclusin son
problemticas, incluso en un marco de cobertura universal. Cules sern las consecuencias de
mejorar la formacin para el trabajo y su centralidad en el proyecto biogrfico adolescente si no hay
empleo disponible? Los conocimientos requeridos para una plena inclusin cultural estn
distribuidos igualitariamente o concentrados en el subsector privado de la educacin? Qu sucede si
se mejoran los logros individuales en escuelas de baja calidad y socialmente homogneas, en las que
las/os adolescentes no vean ampliadas y diversificadas sus redes sociales de pertenencia?
El debate sostenido desde posiciones crticas, en especial aquellas derivadas del feminismo de la
diferencia, ha llamado la atencin y develado los modos en que el universalismo abstracto sirve a los
fines de mantener, reproducir e incluso producir desigualdades y exclusiones. Ello en virtud de que
las personas no partimos de los mismos lugares, y nuestras mltiples afiliaciones, particularidades y
necesidades construyen especficas formas de necesidad y vulnerabilidad social. Esta constatacin se
ha convertido en un lugar comn terico, y es probable que necesitemos pensar las distintas
articulaciones prcticas de la tensin universalismo particularismo en la construccin de ciudadana
sustantiva. En efecto, en tanto es posible que las transformaciones ideolgicas antecitadas hayan
corrido el debate de la vinculacin entre universalismo e igualdad, resta preguntar por los sentidos

que adquiere la distribucin del universalismo en mltiples particularismos. Asimismo, qu sucede

cuando las categoras desde las que se construye el particularismo son tambin categoras abstractas
(nio, adolescente, mujer)? En esa abstraccin, cunto de la imbricacin entre injusticia
simblica o desigualdad categorial, e injusticia econmica est siendo velada?
Una tendencia en debate sobre las nuevas polticas sociales es que distribuiran la desigualdad en sus
manifestaciones particularistas, mediante matrices psicologistas e individualizadas, proponiendo
estrategias individualizadas (Haney, 2002, Llobet, 2009). En un contexto de naturalizacin de la
desigualdad y de tratamiento de los adolescentes y los jvenes como una amenaza social, no
debemos perder de vista que existen muchos mecanismos simblicos disponibles para que el
particularismo sea el particularismo de los otros. La otredad, por su parte, es una de las ms fuertes
y estables fuentes de la desigualdad...
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