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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 01


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Direito Financeiro UFMT


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tera-feira, 27 de maio de 2014

AULA 01

ATIVIDADES E PROVAS
AULA 01/2014

Tema: O Estado de Direito, direitos fundamentais e os custos dos direitos.

Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.

Problemas propostos:

a) Qual a tarefa do Estado nas sociedades contemporneas?


b) Como possvel que assegure o bem-estar neste modelo de sociedade?

Pesquisa Interna:

c) O que significa dignidade de vida?

Situando o problema: como j foi dito, por ocasio da apresentao de nossa


disciplina, foi realizada uma opo de abordagem para o nosso programa. Essa opo
exige, antes de acessarmos ao contedo proposto em um programa bsico de Direito
financeiro, que todos compreendam e reflitam sobre a importncia e a influncia do
exerccio da atividade financeira do Estado no dia-a-dia de cada um, considerando que se
trata aqui de uma atividade que, apesar de pblica, requer a participao da coletividade e
a nossa participao na maior parte das decises, para assegurar que elas possam
resultar em conseqncias teis em nossa vida. Estamos e estaremos tratando, em grande
parte de nossas aulas, de trs valores de proeminncia na ordem jurdica das sociedades
contemporneas: igualdade, dignidade e qualidade de vida.

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Colaboradores
Monitoria Direito
Financeiro
Mateus Molina
Jssica Karen
Mariana Vilela

O conjunto de problemas exposto para nossa anlise nesta aula : faz parte do
projeto existencial de cada um, ou ainda, este projeto tem seu termo final na simples
garantia de acesso a alimentos, de sobrevivncia fsica, ou segurana alimentar? isto
que se deve entender por qualidade de vida e vida digna em uma sociedade
contempornea? Este o objetivo e a tarefa atribuda ao Estado, que deve ser
concretizada atravs do exerccio de atividade financeira, em uma sociedade
contempornea?

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1. A ordem jurdica de uma sociedade de riscos e de escassez de recursos

Maio (3)
AULA 03
AULA 02

Uma primeira abordagem de aproximao sobre a compreenso de como se


organiza a atividade financeira do Estado no pode desconsiderar a necessidade de uma
exposio sobre a progressiva acumulao de tarefas atribudas s funes estatais, sobre
como estas tarefas se relacionam com os objetivos expostos por cada modelo de ordem
jurdica, [enfatizando-se aqui a noo de ordem jurdica, que ser contraposta quela
decorrente de uma realidade ps-revoluo francesa, e que caracteriza uma abordagem
moderna sobre o fenmeno jurdico] e, sobretudo, de organizao de modelos de Estado e
da prpria elaborao do significado do fenmeno jurdico, do sentido de lei, e de Direito,
situados no contexto de cada uma dessas realidades.

AULA 01
2013 (21)
2012 (6)
2011 (21)
2010 (26)

Para tanto, partindo-se de uma referncia que geralmente situa as realidades


histricas [ocidentais] de um Estado policial ou fiscal, como representaes e
manifestaes de um Estado medieval, possvel descrev-la, conforme explica Paolo
Grossi (2004), como uma realidade na qual o fenmeno jurdico, identificado em uma
referncia lex, j consistia em uma idia presente em Toms de Aquino, em sua Suma
Teolgica. Nesta, poder-se-ia identificar uma elaborao particular para a compreenso do
que fosse uma ordem jurdica. A ordem jurdica de um Estado medieval expressava-se
como uma manifestao de integridade, enfatizando o fenmeno jurdico e o Direito como
ordenamento, e uma realidade [ou dimenso] social do poder, a qual expunha:

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Links relacionados:
Jus Navegandi - O maior portal jurdico do Brasil
Site da Faculdade de Direito - UFMT
Site do Centro Acadmico de Dirieto VIII de Abril
Site da Atltica de Direito - UFMT

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Direito Financeiro UFMT: AULA 01


a) um pluralismo jurdico;

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

b) uma dimenso social do Direito;


c) o conceito de justia e de razoabilidade como contedos essenciais do
fenmeno jurdico, expondo, portanto, uma dimenso substantiva para o mesmo.
Em uma ordem jurdica na qual o Direito se expunha como uma manifestao de
integridade, seria possvel admitir como razovel, portanto, que o fenmeno jurdico
pudesse se expressar, fundamentalmente, em uma relao de identidade, ou ainda, como
o resultado necessrio, e como a conseqncia de uma determinada realidade social,
histrica e complexa, sendo possvel identificar que:
a) privilegiava uma dimenso objetiva e no subjetiva do fenmeno da
juridicidade, onde o sujeito responsvel pela produo da norma menos importante do
que o contedo da norma;
b) enfatizava uma dimenso ntica do Direito (conhecimento x crena) e no
volitiva (ato de vontade imperativo), e que;
c) procurava preservar, em conjunto com uma idia de direito como ordenamento,
a complexidade da realidade das coisas, de forma a colocar ordem e harmonizar a
complexidade, no restringindo ou simplificando essa realidade. Tal pretenso de
simplificao e aumento da possibilidade de reduo da complexidade , ao contrrio,
prpria da influncia iluminista e que se fez reproduzir, de outra forma, na elaborao da
viso potestativa do Direito, que se funda na noo da lei como ato de autoridade, que
representa a manifestao de poder poltico (unipessoal e soberano) ou vinculado a uma
autoridade circunstancial (parlamentos).
Por seu turno, a concepo moderna da lei, fiel concepo proposta para a
referncia loi, caracteriza-se como o oposto do arqutipo medieval e se encontra expressa
atravs de uma dimenso potestativa do direito. A positividade do Direito reduzida e
simplificada concepo normativa e formal de lei, baseada na apropriao estatal do
fenmeno jurdico, na rejeio complexidade, historicidade e socialidade do
fenmeno jurdico, e sobretudo, no privilgio de uma dimenso volitiva, potestativa e
subjetiva da lei, onde esta se exprime como ato de vontade imperativa, fonte exclusiva da
jurisdicidade, que se consolidaria atravs das Codificaes, cujos principais atributos
reproduziriam a pretenso de unidade (fictcia), completude e justamente a exclusividade.
Esses atributos produzem, como consequncia relevante para a cultura jurdica, a
simplificao cultural do fenmeno jurdico e da prpria positividade. Traos que
evidenciam tais conseqncias podem ser reconhecidos pontualmente no
desenvolvimento da teoria das fontes do direito, que ainda prioriza a lei (sob uma postura
normolgica) como fonte de jurisdicidade e a atividade de interpretao/aplicao da lei
como momento distinto e estranho positividade. Esta se adstringe ao momento da
produo da norma e a interpretao, nesse sentido, seria to somente a atividade de se
reconduzir quele momento de revelao da vontade imperativa. A concepo moderna
de lei privilegia essa simplificao, porque compe uma unidade e uma realidade
artificiais, expressas em regras e que deveriam corresponder a essa realidade, reificandoa no tempo e estatificando-a quele exato momento gentico.
Tal como ponderado por Montaigne, a lei bastaria por si s para justificar-se,
independente de um contedo pr-determinado. Em detrimento de uma postura ntica do
direito (prpria da lex de tradio medieval), a concepo moderna de lei refuta a
dependncia dos processos de justificao em relao a contedos substantivos. A justia
como lei do perodo medieval substituda pela concepo que identifica a lei justia, e a
norma jurdica estatal como produto prprio de um processo legislativo. Todos esses
fatores permitem delinear um quadro da cultura jurdica contempornea, descrito por
Grossi (2004) como um processo de mitificao do Direito, onde esse passa a se
manifestar como um mito.
A atividade de conhecimento sobre a complexidade da realidade preterida em
favor da crena em pretensas verdades axiomticas encerradas em um texto, que
representa um momento da produo e que se superpe autntica dimenso sapiencial
do direito. Falar-se em ordem e em uma ordem jurdica, impe a remisso necessidade
de harmonizar a realidade e compor a complexidade.
At o momento, tratou-se de apresentar realidades de duas ordens jurdicas que
expressariam, em melhores condies, um modelo de Estado vinculado a um conjunto
bastante especfico de necessidades e demandas, e de tarefas pblicas. Estas tarefas
deveriam ser executadas por iniciativa do prprio Estado, destacando-se as aes de
segurana interna e externa, e de proteo propriedade privada.
Semelhante representao exporia, adequadamente, [parece-nos] um modelo de
Estado fiscal e de Estado policial. A questo suscitada nesta ocasio : os desafios postos
pelas sociedades contemporneas poderiam ser enfrentados segundo um modelo de
ordem jurdica vinculado noo de loi, ou ainda, de um modelo de Estado fiscal ou
liberal? Estas representaes so suficientes para nos apresentar respostas adequadas
no plano da proteo de direitos, de benefcios coletividade, de assegurar qualidade de
vida? Se no so, qual a razo de no o serem?
Uma possvel resposta decorre da admisso de que vivemos e convivemos, neste
momento, com os efeitos de processos tecnolgicos, produtivos e decisrios, social e
ambientalmente nocivos, os quais constituem a manifestao de uma sociedade que se faz

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apresentar na forma de uma sociedade de riscos globais. Tal circunstncia expe


organizao do Estado, funes e tarefas no apenas adicionais, seno diferenciadas.
O contexto social, poltico e ambiental das sociedades contemporneas impe ao
Estado de direito tarefas vinculadas proteo diante de riscos, que no so efeitos de
desastres, catstrofes da natureza, seno do resultado de comportamentos humanos, de
modelos de explorao econmica de tais recursos.
Note-se que se nem todos esto expostos, no plano nacional, aos mesmos riscos
ou mesma medida de riscos; no plano externo, se esta afirmao verdadeira, deve ser
tratada com alguns cuidados.
Os relatrios do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanas Climticas)
apontaram que as fontes de emisses de Gases Efeito Estufa (GEE) decorrem no s de
atividade industrial, mas tambm de atividades agropecurias e de outras formas de
degradao da qualidade ambiental, estas situadas em pases em desenvolvimento
(Norte).
Nesse cenrio, perde o sentido expressar uma noo de iniquidade ambiental
que possa ser expressa nesses estreitos termos. Se realmente no possvel conceber
que todos os governos esto expostos aos mesmos riscos e a mesma medida de riscos, de
outro modo, esta no pode ser simplificada desta forma.
H, de outro modo, divergncias sobre se os prprios prognsticos do IPCC
seriam credveis. Aponta-se para um prognstico de elevao de temperaturas, da
acelerao de processos de desertificao em florestas, de savanas na Amaznia, de
elevao do nvel dos mares, e de modificao do regime hdrico e pluviomtrico em
regies inspitas e ridas, envolvendo perdas e benefcios em uma escala global.
Um cenrio de dvidas e controvrsias tambm caracteriza a cincia das
mudanas climticas e influencia a prpria definio da realidade dos riscos, contrapondo,
de um lado [e estamos tratando aqui das discusses realizadas no plano do IPCC], os
cientistas do painel de mudanas climticas do IPCC, e de outro, cientistas tidos por
cticos, como Bjorn Lomborg.
Aqui, fica claro que conflitos existem no plano cientfico. A controvrsia se
estabelece entre cientistas, e se reproduz no plano da regulao, no plano de como a
proteo proposta por um Estado, atravs de atos normativos, de atividade administrativa
e, por fim, da atuao judicial.
aqui que se insere a configurao contempornea de um modelo diferenciado
de organizao estatal, o de um Estado de direito, que alm de social, tambm
ambiental.
Esse Estado tem como tarefa a de assegurar proteo diante dos efeitos de
decises civilizatrias, suscitando limitaes e restries sobre as liberdades econmicas,
e para a capacidade de disposio e de definir os caminhos de desenvolvimento da
personalidade humana, que passam no s pela explorao arbitrria e irracional de
recursos naturais, segundo suas prprias necessidades e utilidades, seno pela
necessidade de se assegurar proteo da capacidade de regenerao e de manuteno
daqueles, e da qualidade de vida que decorra dessa proteo. Esse o objetivo fixado
para o Estado na condio de tarefa, que deve ser prestada perante cada um de ns, na
coletividade. Tem-se aqui uma equao: tarefas e prestaes, sendo esta a equao cuja
complexidade est exposta neste momento atividade financeira do Estado, e que se
mostra importante para a anlise no programa desta disciplina.

2. O Estado ambiental ou socioambiental de Direito

Para que possamos nos situar nesta aula, conveniente ressaltar que o incio de
nosso programa depende de que, primeiro, seja enfrentada a seguinte questo: se
estamos tratando da atividade financeira do Estado, a que modelo de Estado fazemos
referncia? Em que modelo de Estado se insere o conjunto das aes, dos processos, da
escolhas, que veremos, esto associadas e decorrem diretamente da atividade financeira
desse modelo contemporneo de Estado?
Apenas a ttulo de exemplo, temos, nas sociedades contemporneas, a
emergncia da questo de riscos de diversas ordens, entre os quais ganha nfase, neste
momento, os ambientais, e mais especificamente, os riscos climticos.
Nessa ordem de problemas e de seu enfrentamento, como possvel
compreender os problemas ambientais para o fim de se obter proteo de direitos
fundamentais, assegurar benefcios existenciais, que o resultado ltimo, conforme
constataremos, das aes do Estado, e, portanto, da atividade financeira dele?
A compreenso de semelhante processo decorre, primeiro, de que se possa
compreender os problemas ambientais sob o plano organizatrio, e, depois, sob o plano
normativo.
A equao prope que a compreenso dos problemas ambientais supe sua
anlise a partir da seguinte relao: plano poltico-organizatrio (Estado) plano
normativo (juridicidade ambiental).

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Os problemas ambientais destas sociedades contemporneas expem:
uma crise ambiental, que prope uma nova qualidade de ameaas: perigos e

riscos;
uma realidade de riscos visveis, invisveis, concretos ou abstratos, ou ainda,
acessveis ou inacessveis ao conhecimento cientfico disponvel. Os ltimos (riscos
inacessveis ao conhecimento cientfico) reproduzem com maior fidelidade duas
caractersticas essenciais dos novos riscos: a imprevisibilidade e a incontrolabilidade.
Esses riscos tambm propem ameaas resultantes da acumulao de fontes e causas de
poluio e de degradao, consubstanciando o que o professor Canotilho classifica como
problemas ambientais de segunda gerao (problemas de efeitos acumulados), que
mesmo que possam ser previstos, no podem ser controlados ou no so objeto de
controle eficiente pelas instituies.
Esse quadro encontra-se associado ao fenmeno de uma irresponsabilidade
organizada, (Beck) pelo qual, mesmo que possam ser previstas as fontes e as causas de
degradao e poluio, omisses voluntrias das instituies no sentido de toler-las ou
de no submet-las ao controle adequado, oportunizam a proliferao das ameaas, tal
como em relao quelas que sequer podem ser confirmadas pela cincia.
Um exemplo desse cenrio pode ser traado a partir da poluio acumulada no
continente asitico (riscos concretos e previsveis, mas incontrolveis), e a partir do quadro
de mudanas climticas globais (riscos abstratos que apenas recentemente puderam ter
uma relao de causalidade com comportamentos humanos demonstrada cientificamente,
e que no podem ser controladas adequadamente).
Esse mesmo cenrio prope, no plano de relaes econmicas globalizadas,
interao entre os processos de produo e efeitos desiguais na distribuio dos nus
ambientais.
Exemplo: financiamento de complexos industriais em pases em desenvolvimento
por naes europias ou pelos EUA concentram a circulao dos benefcios financeiros
nas naes de origem, e os nus ambientais s naes onde esto instalados os
complexos industriais. Esse cenrio descreve efeitos que tendem a se acumular com
outras fontes, e que, em alguma medida, so distribudos para outras naes que no
possuem nenhuma relao, seja com o financiador, seja com o espao que autorizou a
instalao das fbricas e atividades poluentes.
Concluso: uma sociedade de riscos e, mais recentemente, uma sociedade
mundial dos riscos, no uma sociedade democrtica, porque no oportuniza igual
acesso qualidade dos recursos naturais.

2.1. Sntese sobre os modelos de Estado e suas funes


2.1.1 Aspectos introdutrios: os modelos de Estado e a redefinio das
tarefas pblicas.
a) Estado fiscal: segurana pblica, segurana contra ameaas externas;
b) Estado liberal: segurana pblica, segurana contra ameaas externas,
propriedade privada e vida privada;
c) Estado social: prestaes sociais;
d) Estado social e democrtico de direito: agregao de funes de planejamento,
prestaes sociais, explorao de atividades econmicas, e vinculao a princpios
materiais, relacionados dignidade da vida, e concretizao de um mnimo existencial,
que agora tambm ambiental (Estado socioambiental de direito).

3. Estado ambiental, escolhas pblicas e privadas e direitos fundamentais.

Que tipo de Estado pode garantir, ao mesmo tempo, segurana cvica (segurana
civil: proteo integridade fsica, patrimnio) e segurana coletiva (acesso a bens,
valores e servios suficientes para uma vida digna)?
Um Estado de Direito, em sua perspectiva liberal clssica, que protege bens,
pessoas [vida privada e direitos da personalidade] e que objetiva a segurana interna e
externa pode proporcionar essa segurana, nesse cenrio de transformaes?
Como podemos relacionar a sociedade de riscos como um contexto de problemas
relevante para o objeto de estudo de nosso programa de disciplina? Os riscos pessoais, os
efeitos de desastres naturais, catstrofes, a proteo social, a segurana pessoal,
ambiental, patrimonial, todas estas variveis propem custos e, portanto, despesas, que
remetem ao nosso objeto de anlise, o direito financeiro.
Percebam, a partir deste conjunto: a relao estabelecida entre as estruturas de
organizao estatal, suas tarefas e objetivos; e o contedo de nosso programa, que
envolve, [ressalte-se], fundamentalmente, o problema de como o Estado, pode atingir a
realizao dessas tarefas e objetivos. De que instrumentos dispe, que tipo de
problemas envolve a realizao dessas tarefas. Temos aqui, escolhas que sero

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realizadas.
Por que realizar algumas escolhas, e no outras? Por que outras escolhas so
proibidas? Por que algumas escolhas so impositivas?
Outros aspectos tambm so importantes e sero enfatizados. O principal deles
est na relao, que tambm influencia o estudo de nosso programa, entre escolhas
privadas e os custos das aes pblicas sobre a realizao de tarefas pelo Estado.
A minha escolha entre no utilizar, utilizar racionalmente um veculo automotor, ou
utilizar veculos com frequncia, alm de veculos que consumam combustveis fsseis e
que no exponham ndices de economia e consumo aceitveis, implica em incremento e
em contribuir com o aumento das emisses, elevao nos custos paras as aes de
descontaminao, custos da atividade produtiva para sua mitigao, alm de aes de
sade, suportadas pelo Estado, e, em ltima anlise, por todos os membros da
coletividade na forma de receitas derivadas, decorrentes do exerccio da atividade
tributria, pela qual os particulares so destinatrios de um dever de colaborao e de
solidariedade para com o poder pblico.
Notem que no temos aqui um ato voluntrio de beneficncia, seno de um dever
a que se encontram sujeitos os particulares e que tem seu fundamento em um princpio de
solidariedade, princpio este que constitui a representao dos modelos de Estado social e
ps-industriais. Estes deveres tm espao cada vez mais expressivo na experincia
constitucional ocidental, sendo possvel identific-los, na ordem brasileira, naqueles
deveres ambientais, familiares, e vinculados proteo social (trabalho, sade e
previdncia). Insere-se aqui, tambm, um dever de colaborao para o fim de justificar
moralmente a ao estatal em matria tributria. Este tema ser resgatado por ocasio da
anlise das receitas tributrias, objeto de aula especfica.
Um exemplo muito marcante deste cenrio pode ser associado ao quadro de
catstrofes e de desastres civis recentemente noticiados em todos os veculos da mdia
nacional. Deslizamentos de solo no Rio de Janeiro, enchentes em So Paulo e no Rio
Grande do Sul, e mortes decorrentes desses eventos. Decorre da correta destinao e da
ao oportuna dos governos [e isto exige a obteno e a aplicao de recursos financeiros
que tm geralmente a origem em patrimnio privado, sendo este o caso dos tributos em
geral], a garantia de que cada um de ns possa dormir com tranqilidade em nossas
residncias, livre da ameaa de deslizamentos, transitar com segurana em vias pblicas,
de doenas endmicas ou epidmicas [garantias de mera sobrevivncia fsica, vinculadas
s aes de segurana pblica, de um sistema pblico de sade, e de servios de
saneamento ambiental] ou de desenvolver plenamente nossos potenciais e nossa
personalidade, obtendo melhores nveis de vida, com o acesso a servios pblicos de
qualidade que proporcionem progressivo avano em nossa existncia fsica [este o caso
da educao, bem como da assistncia, e do trabalho].
Recuperando o que j foi antecipado em nossa apresentao, trs questes
devem ser examinadas e merecem a nossa reflexo para que possamos compreender o
complexo conjunto de relaes e consequncias da organizao da atividade financeira
do Estado, e de nosso programa.
Primeira questo: quem deve assegurar a proteo e a obteno de benefcios
existenciais nas sociedades contemporneas? Se estamos tratando do Estado,
uma segunda questo se impe: todas as demandas existenciais devem ser asseguradas
por um modelo de Estado, e estas demandas so permanentes e invariveis? So comuns
a todas as realidades? Terceira: se a resposta for negativa, a que se encontra obrigado o
Estado?
Fazendo o uso de alguns vinculados proteo do meio ambiente, que a minha
rea de investigao, temos que na Constituio brasileira, a tarefa de proteo do meio
ambiente no est atribuda com exclusividade ao Estado, seno a um modelo de coresponsabilizao, no qual a execuo da imposio compartilhada entre as funes
pblicas e a sociedade, que colaboram (funes pblicas entre si, e estas com os
particulares) em nome do objetivo comum de assegurar a qualidade dos recursos naturais.
Por que isto e qual a relevncia desta abordagem em Direito financeiro? Se o
Estado tambm tem tarefas, deve ser ressaltado que sua execuo implica a gerao de
despesas, de gastos pblicos, cuja fonte em grande medida, oriunda do patrimnio do
particular. Notem, portanto, que o gasto pblico sempre envolve uma atividade de
colaborao entre Estado e sociedade. O Estado o gestor do patrimnio que tem sua
fonte no exerccio das liberdades econmicas dos particulares.
Esta abordagem ter sua relevncia demonstrada porque permite, a um s tempo,
aproximar o seu contedo de experincias prticas e da realidade, e permite sua
comunicao e interao com outros domnios de crescente influncia no direito
contemporneo: as teorias de justificao dos direitos fundamentais e o direito ambiental.
o que nos remete situaes como desabamentos, o aumento da poluio
atmosfrica, a contaminao dos lenis freticos urbanos e dos solos, a elevao das
temperaturas mdias nos espaos urbanos, entre outras. Todas elas suscitam reflexo,
que, em ltima anlise, vincula-se construo de referncias sobre padres de vida
digna, sobre a capacidade ou no de assegurar o pleno desenvolvimento da
personalidade humana nesses espaos, e sobre a capacidade de assegurar proteo
autodeterminao da vontade.
Remete-se, portanto, noo de qualidade de vida, e de quanta qualidade de

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vida o Estado se obriga oferecer, assegurar ou proteger.


O aumento nos nveis de contaminao do ar, solo, recursos hdricos implica,
necessariamente, perda de qualidade de vida em diferentes nveis, sendo a manifestao
mais evidente o aumento no nmero de atendimentos na rede pblica de sade (que
representa a elevao da despesa pblica). Temos, aqui, um exemplo que bem ilustra o
que se deve entender por responsabilidade, eficincia e moralidade na realizao das
escolhas sobre como, onde e, principalmente, quando empregar os recursos pblicos.
Uma deciso pblica sobre os gastos que seja inoportuna pode representar sua
elevao em momento posterior, elevao que poderia ter representado a aplicao em
outras necessidades igualmente relevantes. Veja-se, por exemplo, o caso da omisso ou
da inrcia na realizao de aes de combate ao assoreamento das margens de cursos
hdricos urbanos, ou nas polticas de habitao urbana para o fim de desocupao de
reas de preservao permanente. Desta omisso pode resultar o desabamento, e efeitos
intolerveis de enchentes que exigiro aes pblicas de alocao, assistncia e
reparao de danos, todas elas suportadas de forma direta por toda a sociedade.
Pergunta-se: razovel, aceitvel ou, ainda, legal ou constitucional admitir esta
perspectiva de justia distributiva? A coletividade deve ser responsabilizada (no sentido de
lhe ser exigida responder financeriamente pelo custo das aes do gestor pblico) to
somente pelo fato de ter conferido poderes de representao poltica a um chefe do Poder
Executivo? Esta manifestao da democracia representativa suficiente para o fim de
imunizar o representante de prestar contas de suas decises? Ou de exercer seus poderes
nos limites da representao que lhe foi conferida?
Sobre esse conjunto de problemas deve ser ressaltado que o gestor pblico,
conforme ser exposto ao longo do programa da disciplina, ao menos, possui a
capacidade de tomar decises nos limites da representao que lhe foi conferida,
representao que tem por objetivo a realizao dos objetivos da repblica.
Excessos no podem ser admitidos e, neste plano, no podem ser suportados
pela coletividade. Aqui, est a funo dos instrumentos de controle na execuo
oramentria e dos tribunais de contas. A representao poltica no lhe confere a
capacidade soberana de realizar escolhas e responsabilizar financeriamente a sociedade
independente das finalidades ou objetivos que deva atingir. Nem toda escolha legtima
para o fim de justificar a responsabilizao da sociedade. Determinadas escolhas podem
ser revistas, corrigidas, ou invalidadas no contexto de um modelo de controle recproco
entre as funes polticas.
Aqui, tambm, ser possvel perceber que o desenvolvimento terico, filosfico e
moral no constitui retrica, seno o fundamento de escolhas que so realizadas no
mbito de comunidades e de consensos sobre como deve ser guiada e desenvolvida uma
vida decente em uma determinada organizao social e sob um determinado modelo de
organizao poltica e econmica. Estas escolhas so realizadas no mbito de
Constituies e so, fundamentalmente, escolhas morais.
Outro exemplo, que tambm representa uma realidade cada vez mais prxima de
nosso cotidiano, pode ser vinculado anlise do fenmeno das mudanas climticas
globais. Elas no decorrem necessariamente de comportamentos ou riscos de grandes
propores ou, ainda, de atividades de elevada capacidade de interveno sobre os
recursos naturais e os respectivos espaos. Um simples hbito como o de lavar
diariamente as roupas, fazendo o uso de detergentes, pode contribuir de forma mais ou
menos severa para a contaminao dos recursos hdricos e mortandade da fauna aqutica
com a alterao dos processos fsicos e biolgicos daquele ecossistema. Isto implica
necessariamente em comprometimento e a necessidade de modificao das escolhas
pblicas. Se estas poderiam, inicialmente, ser realizadas a partir de um amplo espectro de
opes, sujeitas a melhor conformao para o atendimento de um determinado interesse
pblico, agora tm de se limitar ao atendimento daquela necessidade que surge como
prioritria, porque envolve a tarefa de reduo e mitigao dos riscos sade humana.
Decises e comportamentos privados podem vincular em maior ou menor medida
as escolhas estatais e o modo de atuao de cada uma de suas funes.
Na hiptese contrria, em que no sejam destinados recursos para despoluio e
a reduo dos riscos ao meio ambiente e sade humana, tero de ser realizados,
necessariamente, para o atendimento do servio pblico de sade, que reproduzir,
provavelmente, cenrio que exigir o aumento na demanda por prestaes pblicas.
Em todo caso, escolhas irresponsveis realizadas sob a perspectiva privada no
representam, em nenhuma hiptese, um bom negcio para a coletividade, que se v
afetada de forma indireta pelos resultados de atos que no lhes podem ser atribudos.
Estes efeitos decorrem no aumento nos gastos pblicos e na afetao excessiva de seu
patrimnio, visando atender a essas necessidades e prioridades geradas por iniciativas de
poucos. Este cenrio reproduz uma realidade de injustia e de iniquidade ambiental cada
vez mais comum nas sociedades contemporneas, nas quais os riscos representam efeitos
negativos decorrentes da iniciativa de poucos, sobre a esfera existencial de muitos, e que
se estende em escalas distantes no tempo.
Dessa exposio, resulta clara a necessidade de se reforar a noo
deresponsabilidade, que compreende um sentido de cooperao coletiva e de
solidariedade no domnio do direito financeiro, relacionando os comportamentos pblicos
e privados, a ao estatal e o envolvimento de toda a coletividade. Para ilustrar este

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Direito Financeiro UFMT: AULA 01

aspecto, notem, por exemplo, que grande parte das enchentes urbanas decorre do
acmulo de resduos, e estes resduos so produzidos por cada um de ns, sendo,
portanto, o resultado e a conseqncia de comportamentos que no so estatais, seno
privados, particulares. Ocorre que destes comportamentos, decorre maior ou menor
comprometimento da ao estatal no sentido de assegurar proteo civil perante os efeitos
das enchentes, e do mesmo modo, com as aes destinadas a despoluir os cursos
hdricos, manter a qualidade das guas, tratar os resduos produzidos pela sociedade e
reduzir os nveis de contaminao.
Por outro lado, o mesmo cenrio tambm pode ter origem na omisso estatal, ao
deixar de fiscalizar ou de assegurar a correta ordenao e o uso dos espaos e do solo
urbano, ao deixar de executar obras de saneamento ambiental, desocupao de reas de
risco, recuperao de reas de preservao permanente para o fim de evitar os riscos civis
em perodos de chuvas intensas.
Enchentes contribuem para a contaminao de lenis freticos utilizados para o
abastecimento e o consumo humano. A ausncia de investimentos no tratamento e no
saneamento ambiental resultar na provvel elevao das despesas pblicas com os
servios pblicos de sade, diante da possibilidade da elevao nos nmeros de
atendimentos relacionados a um conjunto de doenas infecto-contagiosas.
O mesmo cenrio tambm pode resultar da ausncia nos investimentos
relacionados ao controle da poluio atmosfrica ou nas aes para o fim da diminuio
de emisses no setor de transportes urbanos. A ausncia de aes pblicas de educao
ambiental ou mesmo de incentivos, investimentos em pesquisa sobre alternativas
tecnolgicas para combustveis fsseis pode resultar em cenrio semelhante: a elevao
nas despesas relacionadas ao sistema pblico de sade, decorrente do aumento no
nmero de casos de doenas respiratrias, ou cnceres, cuja prova cientfica que
relacione tais efeitos referida causa h muito tempo deixou de estar reservada ao mbito
das conjecturas, razo pela qual, mesmo sob uma lgica de custos-benefcios, seria
perfeitamente possvel justificar as aes pblicas.
Neste ponto, questo de grande relevncia ainda pode ser suscitada, mas que
no ser objeto de aprofundamento em nosso programa: o que justifica a ao pblica
para a proteo de direitos fundamentais? demandada a evidncia cientfica conclusiva,
prova conclusiva sobre uma relao de causalidade (vide os investimentos em aes
ambientais para a reduo de determinados riscos) e a demonstrao de que os custos da
ao sero equivalentes aos benefcios resultantes de tais investimentos? Ou diante de
determinados riscos, suficiente a exposio de evidncias, ainda que no conclusivas,
mesmo que os benefcios esperados no superem os custos das medidas que tero que
ser adotadas?
Em outras palavras: diante dos riscos representados pela exposio continuada
ao amianto, ou mesmo, diante dos riscos representados pelo aumento das emisses do
setor de transporte, o Estado poderia justificar, ou estaria autorizado a propor uma
determinada ao pblica, mesmo que no fosse possvel demonstrar cientificamente e de
forma conclusiva que o aumento do nmero de casos de doenas respiratrias e de
cnceres pudesse ter origem na poluio atmosfrica, ou que os casos de asbestose em
um determinado municpio, Estado ou localidade, decorrem da exposio continuada ao
amianto?
Sob a perspectiva exposta at o momento, possvel constatar que, quando
examinamos o contedo vinculado ao direito financeiro, no podemos nos restringir
exclusivamente anlise das leis oramentrias e dos instrumentos destinados a
organizar e destinar recursos pblicos.
A correta compreenso da disciplina e de seu contedo passa, primeiramente,
pela compreenso de que estamos lidando aqui, com um conjunto de relaes que no
envolvem apenas o Estado, conforme costumeiramente costuma ser exposto nas obras de
referncia.
Temos por objeto um conjunto de relaes que envolve necessariamente a
anlise da dinmica das relaes sociais, de um projeto democrtico exposto por uma
formao estatal definida por uma Constituio. Um Estado social e democrtico de direito,
que aponta que seus objetivos no podem ser atingidos seno com a cooperao entre a
sociedade e as funes pblicas.
No podemos compreender a disciplina, seus temas e seus instrumentos de
forma dissociada desta imagem e deste projeto de ordem social proposto pela Constituio
brasileira.
As escolhas privadas e os comportamentos sociais produzem conseqncias
cada vez mais relevantes no plano coletivo [os efeitos que atingiro todos os membros da
coletividade] e no plano estatal. Estas escolhas modificam a forma e a prpria definio de
como o Estado se comportar perante os problemas e contextos sociais, polticos e
econmicos, visando assegurar a realizao de suas tarefas.
Atravs de suas funes, o Estado pode estimular, incentivar ou desestimular
comportamentos, seja por aes de comando e controle (proibies e restries) ou sob
polticas pblicas que induzam escolhas voluntrias pelos particulares.
A partir do momento em que um comportamento deixa de ser uma mera escolha
individual e se torna influente sobre o caminho que toda a coletividade pretende propor
para a sua prpria existncia, teremos conseqncias relevantes para as escolhas que

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sero realizadas pelo Estado.


Um indivduo que decida consumir alimentos orgnicos ou que faa a separao
dos resduos pouco contribuir para uma alterao substantiva que seja positiva para a
ao pblica. Entretanto, no momento em que tais escolhas se integrarem ao ponto de um
consenso coletivo expressivo, ser visvel o efeito no plano das escolhas estatais. Portanto,
as conseqncias de comportamentos determinados e de atos de poucos podem se
estender de forma coletiva, sendo suportados por toda a coletividade na forma de custos,
de deveres de contedo econmico.
Podemos citar mais outro exemplo bastante prximo de nosso cotidiano, que
pode ser utilizado para a exposio de formas diferenciadas de se visualizar a
preponderncia de uma discusso vinculada organizao financeira do Estado. Quando
o Estado adquire bens que no provm de atividades ambientalmente certificadas, ou que
reflitam padres sustentveis de uso dos recursos naturais, o principal resultado para a
Administrao Pblica a apresentao de uma proposta de preos economicamente
mais vantajosa, que tende a influenciar uma escolha por esta em detrimento de outras que
possam exprimir preos superiores.
Ocorre que essa proposta reflete apenas uma convenincia imediata para a
Administrao Pblica, uma vez que o preo o resultado final da considerao de custos,
que por sua vez so determinados a partir da considerao de um conjunto complexo de
variveis, o qual pode compreender elementos sociais e ambientais. Sob este contexto, um
preo pode ser economicamente mais vantajoso para a Administrao, mas pode lhe
produzir consequncias indiretas bastante severas, conseqncias sob a dimenso
financeira e que, em ltima anlise, produzem efeitos na forma de nus ou
responsabilidades suportadas por toda a coletividade.
Se cabe ao Estado zelar para que as aquisies de bens e servios sejam
realizadas do modo mais econmico quanto seja possvel, visando promover o uso
racional dos recursos pblicos que so limitados, tambm deve zelar [porque lhe foi
atribudo o dever geral de proteo dos direitos fundamentais, decorrendo destes a funo
de proteo e a tarefa de proteo mencionados] pela proteo da sociedade perante
riscos a sua qualidade de vida, ao seu bem-estar, a sua sade, e pela proteo do meio
ambiente, compreendido em suas realidades natural, cultural e social.
Nesse sentido, uma escolha que pode representar a expresso imediata de
economicidade, pode resultar, de forma indireta, na elevao de custos para a proteo de
tais direitos fundamentais, posteriormente.
Em outras palavras, fazendo o uso de um exemplo mais concreto, tem-se que a
aquisio de madeira oriunda de desmatamento ilegal, de espcimes imunes ao corte,
expostos ameaa real de extino, somente representa um preo inferior, e portanto,
uma vantagem econmica ao Estado, porque no expressa TODOS OS CUSTOS que
deveriam ter sido considerados para a exposio de tal preo.
No foram considerados nessa equao, eventuais custos sociais e,
principalmente, os custos ambientais do produto oferecido. Uma vez desconsideradas
estas variveis para a composio do preo, a vantagem econmica imediata se reverte,
posteriormente, em desvantagens na forma de externalidades compartilhadas de forma
coletiva, entre todos os membros da sociedade.
O comportamento pblico e as escolhas realizadas pelo poder pblico podem
envolver e refletir em perda de qualidade de vida para toda a sociedade.
Entretanto, a ao do poder pblico que resulte de suas prprias escolhas no
so as nicas capazes de influenciar, de forma positiva ou negativa, a transformao da
realidade.
Escolhas estatais e os comportamentos particulares podem produzir
conseqncias sob o plano existencial. Melhoria na qualidade de vida ou prejuzos para o
bem-estar podem resultar dessas escolhas, e essas escolhas podem representar
consequncias teis, deficientes ou insuficientes sob o plano do exerccio da atividade
financeira, que uma atividade pblica.
Bem-estar uma referncia varivel e s pode ser definida contextualmente,
historicamente e culturalmente. O desafio determinar qual o padro de bem-estar a que
o Estado se encontra vinculado, e qual o grau de interveno que ter de ser justificado
para o fim de acesso aos recursos necessrios, sob as liberdades econmicas. Aqui, cabe
utilizar o exemplo do lixo no municpio de Cuiab, para especificar a insuficincia de uma
leitura de sucesso geracional para os direitos, e para enfatizar a interdependncia entre
todos, a fim de justificar a ao estatal. Utilizar o exemplo do bem-estar sob o plano da
igualdade de acesso aos benefcios e vantagens existenciais, tendo como contexto o do
lixo.
O Estado deve assegurar a igualdade de acesso aos benefcios e vantagens
existenciais. Sendo assim, o bem-estar, situado na condio de efeito e resultado da ao
pblica, deve ser um objetivo universal ao alcance de todos.
Tomando-se como exemplo o contexto de um lixo, tem-se que o Estado deve ser
capaz de proporcionar a todos segurana sanitria, ambiental e sade humana por meio
de tratamento adequado dos resduos. Se o poder pblico no proporciona o tratamento
adequado de resduos e os acondiciona em um lixo, os benefcios sero auferidos por
poucos (que possuem condies de escolher moradias bem localizadas e que nunca

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sero atingidas por uma deciso pblica co esse contedo) e os efeitos negativos
suportados por toda a coletividade que resida em seu entorno. H aqui um prognstico
negativo decorrente da falha na ao estatal. Por outro lado, se for atribuda a correta
destinao dos resduos, por meio de um aterro sanitrio, o problema de justia ambiental
(localizao da rea) ainda persiste, ainda que tenha sido mitigada a probabilidade de
ocorrncia das externalidades (efeitos negativos). Entretanto, se nenhuma medida for
adotada pelo Estado visando influenciar a transformao do comportamento dos
particulares, reduzindo sua capacidade diria de produo de resduos, ou se estes no
transformarem seus hbitos de consumo visando atingir voluntariamente tal finalidade, o
problema nunca poder ter uma soluo adequada. Este primeiro exemplo refora a
relao, que procuramos enfatizar nesta primeira aula, entre os comportamentos pblicos
e privados na transformao positiva ou negativa da qualidade de vida que se pretende
proporcionar para uma universalidade.
Outro exemplo: A aquisio de madeira, v.g, oriunda de desmatamento ilegal e a
aquisio de bens que empreguem em seu processo produtivo o uso de trabalho escravo
representam a diluio coletiva de externalidades, de custos sociais e ambientais que no
foram oportunamente considerados, seja pelo operador econmico, seja pelo prprio
Estado, que assim procedendo, contribui para o incremento do quadro de riscos, que
deveria reduzir e mitigar, pois lhe foi atribudo um dever de proteo dos direitos
fundamentais.
Portanto, escolhas que podem representar vantagens econmicas em um plano
imediato podem resultar, em escalas temporais variadas, desvantagens expressas em
cenrios de iniquidade ambiental, porque externalidades produzidas de forma privada e
toleradas pelo Estado que deveria assegurar a proteo dos direitos fundamentais, so
repartidas e compartilhadas entre todos os membros da coletividade. Tem-se, aqui, a
reproduo de uma visvel contradio: O Estado obtm vantagens econmicas s custas
de contribuir, de forma indireta, para a elevao dos riscos que deveriam ser evitados pelo
exerccio de suas funes.
Se dever estatal proceder de forma racional e proporcional perante o interesse
pblico que precisa ser atingido, objetivando assegurar o melhor nvel de desenvolvimento
de um conjunto expressivo de realidades vinculadas existncia humana, tambm dever
estatal assegurar a proteo dos direitos fundamentais sade e ao meio ambiente,
reduzindo os riscos e no contribuindo para a sua elevao. Se assim procede, contribui
de forma distinta daquela sugerida inicialmente, para a elevao dos gastos pblicos e
para o desequilbrio na realizao de padres de justia distributiva; contribui para o
incremento dos riscos existenciais e no para a sua mitigao e reduo.
4. Dignidade de vida, mnimo existencial e a proteo dos direitos fundamentais.

O Direito financeiro prope como objeto, conforme ser analisado na prxima


aula, a investigao sobre problemas que, neste momento do desenvolvimento do Direito
Pblico, no limitam seu interesse a esta disciplina, alm de exigir a comunicao com
outros domnios do Direito Pblico e Privado, visando viabilizar a compreenso de seus
instrumentos e de suas funes.
Se considerarmos que prope, em ltima anlise, uma investigao sobre como o
Estado poder viabilizar um determinado projeto de sociedade definido por uma
Constituio ou experincia jurdica, a partir de instrumentos e dos recursos financeiros
que estejam ao seu alcance, estamos propondo aqui a conexo com objetivos que no
constituem o objeto do interesse exclusivo de uma disciplina. Assegurar a existncia digna
em um espao pblico de um Estado de Direito (social, democrtico e ambiental) tarefa
de Estado, requer a colaborao social, e um dos objetivos da repblica.
Viver dignamente, desenvolver plenamente a personalidade do homem e
assegurar que cada um de ns consiga ser capaz de definir e escolher um projeto de vida
que lhe satisfaa e proporcione bem-estar so objetivos que somente podem ser atingidos,
mesmo individualmente, por meio de um conjunto de pressupostos que dependem da
ao pblica.
A ao dos particulares, buscando desenvolver e otimizar as condies que lhes
garantam felicidade, ainda que permitam proporcionar nveis mais elevados do que os
padres que sejam considerados essenciais, dependem de algumas pr-condies, entre
as quais, a proteo de uma ordem econmica, um sistema de justia, um sistema de
segurana pblica que lhes assegure o exerccio de suas liberdades civis e econmicas.
Por outro lado, toda a universalidade deve ter acesso, por iniciativa do Estado, ao conjunto
de prestaes que seja reputado elementar para o desenvolvimento de uma referncia
objetiva de dignidade.
Quanto mais otimista e exigente o projeto poltico definido pela Constituio,
quanto mais expressiva a qualidade das demandas existenciais postuladas por uma
ordem social como objetivo estatal mnimo a ser satifeito em proveito da comunidade,
maior ser a intensidade com que ser exigida sua interveno e maior a extenso do
contedo do que se deva entender por um mnimo existencial (que se vincula como o
resultado de um nvel mnimo de prestaes, se preferirmos a frmula da Constituio
italiana).
Se pudermos assinalar como o Direito financeiro pde ser exposto nesta aula,
suficiente enfatizar: a) a relao entre escolhas (pblicas e privadas) e sua capacidade de

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influenciar a determinao dos nveis de proteo dos direitos fundamentais e; b) a


intensidade da ao pblica para o fim de concretizar esses direitos, que se encontra
vinculado ao que se denomina como um minimo existencial.
O Estado (o modelo de Estado contemporneo) deve ser capaz de assegurar o
desenvolvimento de projetos de vida, definidos livremente pelos particulares, para o fim de
lhes satisfazer pretenses de bem-estar, desde que estejam integradas e sejam
compatveis com o que se encontra proposto pela Constituio.
Isto porque nem todas as pretenses individuais e perspectivas de felicidade se
encontram ou podem ser integradas a uma ordem jurdica. Alguns comportamentos no o
so por razes sociolgicas, culturais e de outras naturezas, e, desse modo, restringem a
margem das liberdades e a extenso do conjunto de opes ao alcance dos particulares.
Essas condies e os pressupostos indispensveis para que essas escolhas
ocorram ou possam ser realizadas, e para que projetos de vida possam se desenvolver por
iniciativa livre dos prprios interessados, supem a ao do Estado no domnio do Direito
Financeiro. Mais do que isso, supem a ao de um determinado modelo de Estado, em
consonncia com as demandas e os objetivos requeridos no mbito dessa forma poltica.
Mais ou menos proteo depende de um contexto scio-econmico e cultural, da
qualidade e do contedo das escolhas que so realizadas no mbito de prioridades e
necessidades, dos critrios utilizados para que essa ponderao ocorra e, sobretudo, da
disponibilidade dos recursos.
Por fim, importante j assinalar, aqui, que a atividade financeira do Estado
dirige-se a um fim de assegurar a viabilidade de um projeto de sociedade proposto pela
Constituio, que no um projeto individual, seno coletivo, destinado a satisfazer as
necessidades de uma universalidade de interessados.
Desse modo, v.g, o fato de um particular no desejar (na hiptese em que isto
fosse possvel) destinar parte de seus rendimentos para o fim de contribuir para com as
tarefas pblicas - porque ele mesmo possui capacidade econmica para obt-las, ou
porque no visualiza os resultados dessa sua contribuio no plano de aes concretas,
seja para si mesmo ou para a coletividade - no pode influenciar ou desconstituir seu
dever de colaborar para com a ao pblica. Isso porque da garantia de algumas prcondies estruturais e institucionais, depende o prprio exerccio das liberdades de todos,
mais ou menos assistidos economicamente, e o sucesso e a viabilidade de seu projeto
existencial.
O Estado protege as liberdades e deve ser capaz de assegur-las para o fim de
viabilizar nveis mnimos (e universais) de dignidade de vida.
Para tanto, a ao pblica requer o acesso e a correta destinao de recursos
pblicos, em conexo com as necessidades requeridas, e as demandas suscitadas pela
sociedade, e tem como finalidade assegurar que o acesso a nveis suficientes de bemestar se d de forma universal. Direitos fundamentais constituem a realidade de
concretizao da ao pblica, e o objeto de interesse do Direito Financeiro.
Concretizar nveis de bem-estar implica viabilizar projetos de vida dignos, que
decorrem, por sua vez, de condies capazes de assegurar o livre desenvolvimento da
personalidade. Estas condies supem que se deva viabilizar nveis adequados de
prestaes sociais, econmicas e culturais, alm da conservao de qualidade suficientes
dos recursos naturais.
Os tribunais internacionais indicam um sentido de indivisibilidade da definio
dos direitos humanos e assim tambm ocorre com os direitos fundamentais afirmados
pelas Constituies. Um projeto de futuro de interesse do Direito Constitucional (de longo
prazo), tem no Direito financeiro o seu instrumento, e exige a considerao de que
qualidade de vida (maior ou menor) sempre exigir uma ao mais ou menos intensa do
Estado, e representa custos.
Por outro lado, no se pode atingir realidades existenciais dignas sem que se
tenha acesso integral a todas essas realidades. Um mnimo de prestaes de sade,
ensino, elementos culturais e, sobretudo, a conservao dos recursos naturais, sendo este
ltimo, condio para o exerccio de todas as demais liberdades.
No possvel, sob essa perspectiva, exercer as liberdades ou desenvolver
plenamente a personalidade do homem em um espao pblico inseguro, que no garanta
proteo pessoal, reparao contra danos existenciais, degradado, que no proporcione
acesso gua potvel em quantidade e qualidade suficientes, alimentao, moradia em
regies salubres, e trabalho capaz de lhe conferir dignidade.
Assim, viabilizar projetos de vida dignos implica exigir uma ao pblica no
domnio do meio ambiente, em igual intensidade do que se requer da cincia e da
tecnologia, da educao, da sade e da cultura.
Dignidade de vida e o desenvolvimento de um projeto de vida digno depende de
um compromisso permanente do Estado com um projeto de sociedade definido pela
Constituio, e com a concretizao de um sentido de indivisibilidade dos direitos
humanos e dos direitos fundamentais, assegurando a proteo no de uma, mas de todas
as realidades existenciais consideradas indispensveis para o desenvolvimento da vida.
Um mnimo de existncia o resultado da ao do Estado, ao proporcionar os
meios e as condies/pressupostos materiais para o exerccio de escolhas capazes de
viabilizar um projeto que seja digno para si e compatvel com os projetos de dignidade de

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vida admitidos pela ordem jurdica global.


Nesse plano de argumentao, o resultado dignidade de vida requer uma medida
de vinculao da ao pblica coma transformao da realidade, visando permitir o
usufruto de bem-estar, qualidade de vida, e de felicidade por todos os membros da
comunidade. Esta medida de vinculao se encontra expressa (poderia s-lo) sob a
frmula de um nvel essencial de prestaes (da Constituio italiana), mas no apenas no
mbito dos direitos civis e sociais (como na Constituio italiana), seno tambm sobre os
assim denominados direitos ambientais.[1]
Um mnimo existencial o resultado da garantia de um nvel essencial de
prestaes por iniciativa de aes do Estado, mas tambm por aes de colaborao
social da comunidade para com a ao pblica (tributos ou, ainda, a transformao de
comportamentos por influncia de um imperativo ou princpio de sustentabilidade, de
crescente afirmao nas experincias domsticas e no Direito Internacional Pblico).
Um imperativo ou princpio de sustentabilidade expe sua relevncia, porque
condiciona o modo como as escolhas pblicas definem prioridades no mbito da proteo
(a intensidade desta proteo) dos direitos fundamentais.
So escolhas sobre o futuro e o modo como definem estas prioridades influencia
a capacidade de uma transformao positiva ou negativa sobre a realidade. Uma escolha
que defina como prioridade uma obra pblica que prejudica comunidades tradicionais, e
esta vem exigir reparao no futuro, produz uma realidade nociva para o interesse pblico,
porque os afetados por aquela escolha equivocada sero todos os membros da
sociedade, em benefcio daquela comunidade.
O mesmo ocorre quando os investimentos em ensino superior no conseguem
demonstrar a obteno dos resultados esperados, ou quando as escolhas realizadas no
eram adequadas para o fim de se atingi-los. Um professor que no aproveita ou no
proporciona que o tempo utilizado no processo de ensino-aprendizagem converta-se em
resultados teis para todos (satisfao pessoal e aperfeioamento individual e coletivo no
grupo) prope um uso irracional de meios (e de recursos) que no atende a qualquer
finalidade de interesse pblico ou mesmo privada. No so proporcionadas as prestaes
sociais do interesse da comunidade acadmica, e no se atende a um princpio de
eficincia econmica. O tempo dedicado a uma ao que no produz consequncias
demonstra um uso irracional de recursos.
As decises e escolhas pblicas que se revelem equivocadas, erradas, e
inadequadas sempre produziro efeitos e consequncias nocivas para uma
universalidade.
Para ilustrar esta realidade, um exemplo vinculado mais uma vez aos
investimentos no ensino superior bastante representativo. Diante dos estudos empricos
disponveis sobre as polticas pblicas educacionais, resulta cada vez mais seguro afirmar
que o gestor que propuser, como meio para aumentar os nveis de escolarizao no
ensino fundamental, aes no plano de investimentos em obras (construo de escolas e
creches) no conseguir atender a essa finalidade. Uma ao pblica incoerente com a
finalidade que pretende atingir produz desperdcio, e o uso excessivo de recursos, porque
para a finalidade no atendida, devero ser destinados recursos adicionais para a
correo daquela ao inadequada e insuficiente. Estes recursos adicionais destinados
seguramente desfavorecem no plano universal e o desenvolvimento de aes que
poderiam contribuir para outros projetos de vida.
Outro exemplo que ilustra a relao entre o modo como so realizadas as
escolhas, sejam estas pblicas ou privadas, e os nveis de bem-estar, qualidade de vida e
de felicidade decorrentes dos direitos fundamentais: uma determinada lei municipal
assegura o acesso preferencial a portadores de necessidades especiais (deficincia
permanente), vagas pblicas de estacionamento mediante o registro e renovao anual,
sob pena de cessao dos efeitos da autorizao.
Em outras palavras, aquele que possui restries motoras a sua mobilidade,
cegueira permanente, deve demonstrar e provar, anualmente que perdeu um membro e
que permanece cego (como se fosse possvel a restaurao e a regenerao dos
membros ou das capacidades perdidas) para o fim de ter acesso ao benefcio.
Estas escolhas propem uma forma de se atender a uma finalidade de interesse
pblico que implica maiores restries liberdade dos particulares, aumentam os custos
da ao pblica para assegurar aqueles benefcios, e degradam a dignidade daqueles
que deveriam t-la sob proteo reforada.
Podemos ilustrar a relao de colaborao que define os processos de
concretizao dos direitos fundamentais, e de projetos dignos de vida (sua intensidade
varia de acordo com o xito na concretizao de maior ou menor conjunto de realidades
existenciais, e de direitos sociais, econmicos e culturais), enumerando trs exemplos:
Primeiro exemplo: Um copo jogado em uma galeria fluvial sob o argumento de
que ningum viu, que a chuva limpa ou, ainda, que dessa forma as vias pblicas
permanecero limpas. Esse copo ser conduzido aos rios ou corpos hdricos urbanos, no
degradvel, pode contribuir para o acmulo de resduos que contaminam as guas e
inviabilzam seu consumo pelo homem, podero ser ingeridos por animais e responder
pela sua mortandade, exigiro mais investimentos pblicos para o tratamento das guas,
podero obstruir as galerias e favorecer o acmulo de guas nas vias, comprometendo a
cobertura asfltica e que ter de ser reparada, entre as consequncias mais visveis;

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Segundo exemplo: A omisso das prefeituras municipais na fiscalizao e no


controle do depsito de resduos nos bairros. O lixo de feiras e de outros bairros
depositado sistematicamente em regies muito prximas s ruas e s casas de seus
moradores, favorecendo a contaminao de solos, proliferao de vetores de doenas e
exposio de toda a populao a esses fatores de riscos, que, posteriormente, exigiro a
elevao das despesas para atender aes do sistema de sade, no interesse e em
benefcio dessa populao. A reduo das despesas em razo da omisso de um dever de
proteo estatal pode gerar consequncias nocivas para toda a universalidade, pelo
aumento de despesas em detrimento do atendimento de outras aes.
Sob a considerao de um imperativo de proteo de um princpio de dignidade
de vida, que exige o aperfeioamento nos nveis de proteo, a melhoria na qualidade de
vida, e a progressividade como vetor de ordenao das escolhas sobre prioridades
pblicas, a reduo das despesas nunca pode ter origem na falha ou na deficincia da
proteo de qualquer modalidade de direitos fundamentais, porque a concretizao de um
mnimo existencial depende da realizao coordenada e interdependente de todas as
realidades existenciais, sociais, econmicas e culturais, para que possa ser viabilizada.
A intensidade da concretizao de cada uma dessas realidades est
condicionada avaliao concreta das necessidades e demandas, combinada com a
disponibilidade dos recursos. Se por um lado, as demandas existenciais expem um
imperativo de proteo que determina que intensidade e que setor social dever ser
atendido com maior prioridade, a ponderao sobre esses fatores condiciona o resultado
protetivo que poder ser obtido, ou que seria exigvel obter-se por meio da ao do Estado.
O primeiro juzo de ponderao prope o que se dever proteger, e o segundo juzo
determina o que se poder proteger, e como o ser possvel.
O terceiro exemplo expe um diagnstico sobre a resultados das polticas
pblicas educacionais no Brasil: um comcio que foi marcado para a recepo do
presidente dos EUA teve de ser cancelado, porque a maior parte da populao no o
conseguiria compreender. Estes resultados tm origem na ausncia de uma poltica
pblica consistente e permanente comprometida com uma sociedade culturalmente aberta
e no podem ser corrigidos com aes de curto prazo.
No mesmo sentido, um exemplo prximo do segundo tambm ilustra com clareza
a relao de colaborao que define o xito da tarefa estatal de proteo de um mnimo
existencial no plano dos direitos fundamentais, alm de definir que a consecuo deste
mnimo nunca poder ser obtida por meio da reduo das despesas com as prestaes
existenciais essenciais no mbito da sade, ensino, ou outras demandas sociais,
econmicas e culturais. A reduo na oferta de prestaes essenciais no pode ser,
nunca, uma alternativa para a reduo da despesa pblica sob o sofstico e sedutor
argumento da eficincia e da economicidade.
Tome-se, para demonstrar o argumento, a seguinte situao de ocorrncia
cotidiana em qualquer capital brasileira:
Em uma grande rede de supermercados, um consumidor constata que derivados
de laticnios e ovos encontram-se prximos de sua data de vencimento e, ainda assim, so
normalmente disponibilizados e comercializados pela rede de comrcio, com os mesmos
preos e sem qualquer informao adicional que permita que o consumidor realize uma
escolha bem informada, inclusive para o fim de lhe assegurar proteo sua sade contra
riscos desta natureza, ou contra riscos sanitrios.
Trata-se de um ilcito administrativo que, em nome da segurana sanitria,
poderia justificar perfeitamente uma ao de polcia por iniciativa dos rgos pblicos de
vigilincia sanitria, no municpio e no Estado. O supermercado poderia ser,
preventivamente, interditado e ter o exerccio de sua liberdade comercial restringida,
circunstancial e justificadamente, mas apenas enquanto fosse suficiente, em nome da
proteo da sade humana.
Ocorre que a ao de polcia administrativa no se tem demonstrado eficiente,
chegando ao ponto de sistemtica omisso, nico comportamento que permitiria
compreender tamanha indiferena dos comerciantes ao ponto de proporem livremente a
comercializao de produtos proibidos, mesmo que cientes das sanes, e da capacidade
de comprometer a sade humana.
Temos, aqui, um problema que interessa, ao mesmo tempo, uma deciso com
efeitos sobre a proteo de direitos fundamentais, e uma deciso sobre os custos das
medidas que tero de ser adotadas pelo Poder Pblico para atingir o resultado segurana
sanitria. Que ao poderia proporcionar segurana sanitria e proteo da sade, sob o
ngulo da menor restrio financeira, sem comprometer excessivamente os recursos
pblicos? Uma ao permanente de fiscalizao e monitoramento, de contedo
essencialmente preventivo, para a qual seria exigvel a participao de servidores pblicos
em rotinas peridicas? Ou, ainda, uma ao estatal condicionada motivao e iniciativa
do sujeito lesado, interessado ou ofendido com o ilcito, que j tivesse experimentado
prejuzos? Nesta segunda ao, visvel que a despesa pblica para a ao de polcia
seria muito menos expressiva, porque os fiscais atuariam exclusivamente quando fosse
necessrio, e quando se demonstrasse concretamente, uma realidade de perigo atual e
imediato. Uma despesa pblica, nesta realidade, encontraria sua justificao concreta em
um juzo de certeza. Uma despesa pblica encontraria, na primeira realidade, justificao
baseada em um juzo hipottico, de estimativa e baseado em uma racionalidade de
preveno.

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A que espcie de racionalidade se encontra vinculada a ao pblica para se


justificar uma despesa pblica? Quando se considera um dever estatal de proteo, a
concluso somente pode ser uma: a todas as alternativas que permitam assegurar este
resultado. Um juzo baseado em uma equao custo-benefcio prope uma leitura parcial e
deficiente da ao pblica, principalmente quando os custos (despesas) das medidas so
avaliados de forma parcial.
Retomemos o exemplo do laticnio com o prazo de validade vencido, encontrado
em um supermercado da capital. Uma ao preventiva s poder ser considerada mais
onerosa para o Estado, porque no foram considerados todos os custos envolvidos no
problema. Por meio de uma ao preventiva, estados nocivos, fontes de riscos e de
ameaas sade podero ser eliminados. Esta ao atua positivamente sob o ngulo
financeiro se consideramos que sero evitados, estabilizados ou diminudas desepesas
com servios do sistema de sade, decorrentes de intoxicaes alimentares, distrbios dos
mais distintos, alm de mortes pela ingesto de alimentos em estado imprprio para o
consumo. Por outro lado, uma ao que atue apenas quando for demonstrada a realidade
do dano (e no uma realidade verossmil de ameaa) somente ser exposta como uma
ao econmica, se aqueles custos externos, mas vinculados escolha pblica, forem
desconsiderados. Os custos/despesas da ao de polcia sero inferiores, mas os
custos/despesas globais do servio pblico sero superiores, porque outros servios sero
demandados em razo da omisso e da deficincia de outro servio pblico, neste caso,
de fiscalizao e de segurana sanitria.
Corrupo gera desperdcio (uso irracional dos recursos pblicos), assim como
escolhas pblicas equivocadas, incoerentes, e comportamentos privados incapazes de
expor um compromisso responsvel com um projeto digno de sociedade.
Um Estado ambiental um Estado que tem um compromisso reforado para com
o futuro, e deve ser capaz de assegurar a concretizao de condies essenciais ao
desenvolvimento das escolhas por cada um dos membros da coletividade. Estas, por sua
vez, definiro projetos de vida, coerentes com o projeto de sociedade daquele Estado
ambiental, que se guiam por um imperativo de integridade ecolgica, da Carta da Terra.
Todos esto comprometidos com a viabilidade da existncia de todas as formas
de vida. Por meio de aes do Estado e do livre exerccio de projetos de vida coerentes
com os objetivos de um Estado ambiental, assegura-se o livre desenvolvimento da
existncia humana, e de todas as demais formas de vida. Assegurar a restaurao dos
processos ecolgicos essenciais denota esse compromisso de alcance alargado, que
beneficia todas as formas de vida a partir das aes que assegurem a durabilidade da
existncia humana, em uma relao que no de autonomia, seno de reciprocidade.
Uma m escolha protege mal os direitos fundamentais, e inviabiliza o acesso a
um nvel suficiente de qualidade de vida. Sempre que qualquer uma das realidades
existenciais no puder ser assegurada em nveis suficientes pelo Estado, seja porque este
se omitiu ou atuou de forma insuficiente, ter-se- consequncias no plano da realidade de
proteo, que tambm se revelar incompleta, parcial, deficiente e insuficiente.
Um problema de grande interesse contemporneo para a proteo de direitos
fundamentais tem origem no modo como os Estados compreendem e identificam a
visibilidade dos riscos representados pelas transformaes climticas globais. Em razo
da divergncia entre os cientistas do painel do IPCC e os cientistas cticos, uma escolha
prudente indicaria que, diante da dvida e da incerteza sobre a realidade de riscos que
possuem um elevado potencial de comprometer a existncia de todos de forma
irreversvel, uma deciso precaucional admitiria a existncia do fenmeno, e justificaria a
adoo de aes para a sua mitigao.
Tratando o problema sob o ngulo da atividade financeira, a questo : em que
medida justificvel que sejam destinados recursos pblicos para o custeio de aes que
atendero proteo contra riscos que, sequer, se sabe de sua existncia? O que justifica
uma ao precaucional? Uma realidade de danos, ou uma realidade verossmil de riscos
suficiente? Vide, neste caso, o exemplo do custeio de tratamentos experimentais pelo
Estado, ou, ainda, a questo dos custos das aes de fiscalizao, quando se destinem,
restritivamente, ao monitoramento dos danos, e no ao controle preventivo e permanente.

5. Concluses parciais.

O que podemos concluir: O estudo do direito financeiro no envolve apenas a


anlise de normas financeiras, de oramento pblico e das leis 4.320/1964 e LC n.
101/2000. O descumprimento de normas ambientais, civis, urbansticas, sanitrias produz
repercusses srias para as escolhas pblicas e consequncias graves para o equilbrio
das relaes de solidariedade apontadas pela Constituio, e que devem permear a
atividade financeira do Estado.
O aumento dos nveis de poluio atmosfrica, a poluio de solos e das guas
por atividades econmicas como curtumes, indstrias de bebidas, indstrias qumicas,
olarias, e outras, resulta, como consequncia direta, a perda de qualidade de vida de toda
a sociedade, que suporta de forma coletiva os nus de tais atividades, em proveito de
poucos beneficirios. Temos, aqui, a visvel descrio de um estado de desequilbrio nas

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relaes de solidariedade definidas pela Constituio para a garantia das tarefas pblicas.
Os custos de tais atividades se implicam em proveito individual, no podem ser suportados
por toda a coletividade.
Se uma usina hidreltrica no realiza um estudo prvio de impacto ambiental, que
o instrumento capaz de expor um diagnstico e um prognstico do conjunto dos efeitos
negativos provveis relacionados ao projeto, no for suportado pelo operador
econmico, a sociedade que responder pelos mesmos, suportando as externalidades
(perda de qualidade de vida) e os custos pblicos das medidas que tero de ser adotadas
pelo Estado para mitigar, obstar, recuperar e restaurar os danos produzidos (custos com o
sistema de sade pblica, com a despoluio de rios, solos, ar, recuperao de espaos
naturais, etc...).
A no imputao dos custos dessas externalidades queles que tenham
contribudo efetivamente para sua produo gera um estado de desequilbrio nas relaes
de justia, com graves consequncias para as relaes existenciais de toda a sociedade.
Da a necessidade de, sempre que examinarmos o contedo financeiro da atividade
estatal, vincularmos essa anlise e a situarmos nesse amplo contexto da organizao
contempornea do Estado constitucional de Direito, que fortalece as noes de
responsabilidade, solidariedade, de cooperao e, sobretudo, de equilbrio, que vedam a
reproduo de cenrios de injustia econmica na repartio dos encargos sociais.
Se correto admitir que a proteo de direitos fundamentais de forma isonmica
depende do envolvimento necessrio e da repartio de encargos entre o Estado e toda a
coletividade beneficiria de uma rede de proteo social, no o sustentar que a toda a
sociedade deva suportar, financeiramente, os efeitos de escolhas individuais. A sociedade
no pode e no deve suportar encargos que decorrem de escolhas e de excessos no
exerccio de liberdades econmicas e civis de poucos.
Os custos de aes pblicas, como a despoluio de um rio, decorrem
diretamente de escolhas que foram realizadas previamente por particulares e pelo prprio
poder pblico (escolhas inadequadas, excessos no exerccio de suas liberdades). O
resultado dessas escolhas equivocadas produz influncia sobre a atividade financeira do
Estado, que exigir a colaborao do particular, na repartio dos custos pela proteo de
direitos fundamentais, ou de custos para assegurar o exerccio de direitos fundamentais
que j foram violados. Obrigaes de fazer, nesse sentido, resultam em custos ao Estado,
custos que geralmente sero suportados pelo particular, na forma de exaes tributrias.
Por este instrumento, o Estado exige a cooperao e a colaborao financeira de toda a
coletividade para o fim de proteger direitos fundamentais. Obrigaes de no fazer, em
geral, resultam em imposies sem nus financeiros (v.g, a obrigao de no depositar
resduos ou eliminar dejetos sem tratamento, no solo ou nos cursos hdricos).
Mitigar ou, ainda, procurar a adaptao perante os efeitos das mudanas
climticas globais passa, hoje, por uma franca discusso sobre o comportamento do
Estado em relao s suas despesas. Como o Estado aplica os recursos pblicos que
esto sua disposio tambm constitui, neste momento, objeto de relevncia para a
organizao das aes e medidas para o enfrentamento de semelhante cenrio de riscos.
De acordo com as decises que o Estado realiza sobre como empregar os recursos sua
disposio, ter-se- melhores condies para mitigar os efeitos das mudanas climticas
globais. Portanto, as despesas pblicas e o comportamento financeiro do Estado tambm
interessa, primeiro, qualidade de vida, proteo do meio ambiente, reduo dos
riscos existenciais, neste caso, relacionados definio de polticas pblicas capazes de
assegurar a proteo da humanidade, perante os efeitos das alteraes climticas
extremas.
Problema para reflexo: Nem s de proibies e restries [aes de comando e
controle] depende a definio das escolhas pblicas sob o mbito financeiro. Polticas
pblicas de transparncia, que sujeitem as funes pblicas ao dever de proteger e
assegurar o acesso verdade, proporcionando informao suficiente e oportuna sobre os
riscos de processos, tcnicas, tecnologias, substncias, e sobre o estado do meio
ambiente, expondo a realidade dos fatos sobre alternativas sustentveis, advertindo sobre
as conseqncias de determinados modelos de consumo e de uso dos recursos naturais,
asseguram a oportunidade de que melhores escolhas possam ser realizadas. Destas
escolhas resultar uma repartio mais ou menos equilibrada dos encargos e dos deveres
de solidariedade coletiva para o fim de garantir que um mnimo de condies para a
existncia de todos possa ser atingido pela ao estatal. Melhores escolhas so realizadas
com informao suficiente, sendo razovel admitir que bastante mais provvel que
escolhas inadequadas, deficientes ou inoportunas [que tero consequncias sob o plano
da elevao ou diminuio dos encargos entre toda a coletividade, ou melhoria na
distribuio e destinao dos recursos disponveis] em um cenrio de ignorncia, no qual a
informao necessria no esteja disponvel ou no seja acessvel a todos os interessados
em condies de influenciar de modo relevante o processo de repartio dos encargos.
Concluindo: Um aspecto importante que deve ser considerado ao longo de
toda a disciplina a responsabilidade do gestor pblico no uso de recursos que tm
origem no patrimnio do particular, para o nico objetivo de atingir tarefas e atender a
necessidades no interesse da coletividade.
A proteo dos interesses dos particulares deriva da noo de accountability. Os
excessos da representao se traduzem em desperdcio, desvios de recursos, que, por
sua vez, se traduzem em omisses lesivas a direitos fundamentais, representando,
concretamente, degradao existencial ou diminuio da qualidade de vida. condio

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para o desenvolvimento das democracias e existncia de instituies que tiveram


atribudos poderes para fiscalizar o exerccio dos poderes de representao, protegendo a
sociedade da hiptese de excesso nessa representao. Da a importncia para os
mecanismos de controle, internos e externos (as comisses internas e os tribunais de
contas nos Estados e na Unio).
Portanto, por que a abordagem que se encontra exposta importante? A meta
enfatizar, ao longo do curso, uma forte vinculao do que se far na exposio terica de
conceitos e fundamentos ao plano da realidade ftica, do cotidiano, e da rotina de cada um
de ns, em nosso dia-a-dia. O passo decisivo para atingir esse objetivo est em ressaltar
que as consequncias no plano material, refletidas em qualidade de vida, direitos,
assistncia, ou mesmo da prpria garantia de sobrevivncia fsica, decorrem, antes de
mais nada, no da mera declarao de direitos ao longo de uma constituio escrita. Todo
o conjunto dessas consequncias decorre, necessariamente, de escolhas que so
realizadas aqui, escolhas sobre como, onde e por qual motivo destinar recursos para
determinadas atividades, e para atingir estas e no aquelas prioridades, objetivos, tarefas.
Disto decorre a concretizao de determinados direitos fundamentais, melhoria de
qualidade de vida e a prpria sobrevivncia fsica.
6. Indicaes bibliogrficas

ACKERMANN, Bruce. A nova separao dos poderes. Trad. de: Isabelle Maria Campos
Vasconcelos, Eliana Valadares Santos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
AGAMBEN, Giorgio. Homom sacer. O poder soberano e a vida nua. Trad. de: Henrique
Burigo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002.
CHULVI, Cristina Pauner. El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los
gastos pblicos. Madrid: CEPC, 2001.
CHEVALIER, Jacques. O Estado ps-moderno. Trad. de: Maral Justen Filho. Belo
Horizonte: Frum, 2009.
FERRAJOLI, Luigi. A soberania no mundo moderno. Trad. de: Karina Jannini. So Paulo:
Martins Fontes, 2002.
FLEISCHACKER, Samuel. Uma breve histria da justia distributiva. Trad. de: lvaro de
Vita. So Paulo: Martins Fontes, 2006.
GROSSI, Paolo. Mitologias jurdicas da modernidade. Trad. de: Arno Dal Ri Junior.
Florianpolis: Fundao Boiteux, 2004.
MAUS, Ingenborg. O direito e a poltica. Teoria da democracia. Trad. de: Enisete Antoniuk.
Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
MURPHY, Liam; NAGEL, Tomas. O mito da propriedade. Trad. de: Marcelo Brando
Cipolla. So Paulo: Martins Fontes, 2005.
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Coimbra,
1997.
TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. So Paulo: Mtodo, 2003.
THALER, Richard H.; SUNSTEIN, Cass R. Nudge. Improving decisions about health, wealth
and happiness. New Haven: Yale University Press, 2008.

[1] Se no se admitir que a qualidade dos recursos naturias tambm faz parte de um projeto de
sociabilidade e de vida sob o prprio ngulo dos direitos sociais, ou ainda, se no for admitido que a
qualidade dos recursos naturais condio para o exerccio de qualquer liberdade (civil, cultural, ou
econmica), como reconhece a Suprema Corte das Filipinas.

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tera-feira, 27 de maio de 2014

AULA 02

ATIVIDADES E PROVAS
Aula 02/2014

Tema: Direito financeiro: objeto e definies. Necessidades pblicas e atividade


financeira do Estado. Competncias legislativas.

Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.

1. Sntese da aula anterior: (dignidade de vida, direitos fundamentais, e


a relao entre escolhas e conseqncias para a transformao da realidade).
Vamos recuperar o conjunto de problemas da aula anterior com a anlise de
um exemplo de grande interesse para os Estados nacionais, para os atores da
sociedade internacional, e para a humanidade.
Diante de um cenrio de incerteza, os Estados precisam realizar suas
escolhas sobre como vo enfrentar os cenrios que so visveis, e de acordo com o
conhecimento cientfico que est disponvel neste momento, mesmo que este
conhecimento no tenha condies de expor concluses.
Nesse contexto, as convenes e tratados climticos representam uma
escolha da sociedade internacional, sob uma abordagem que privilegia um princpio
de precauo.
Trata-se aqui, de uma escolha que reconheceu serem as transformaes
climticas globais como uma ameaa global capaz de motivar um compromisso
comum.
Como cada Estado-nacional vai contribuir para a reduo das causas das
transformaes climticas, que j foram identificadas? Como cada Estado-nacional
vai reduzir emisses? Isto depender de decises nacionais, que decorrem da
capacidade econmica e financeira de cada um, em privilgio de um princpio de
Direito internacional do meio ambiente: as responsabilidades so comuns, mas
diferenciadas (princpio da responsabilidade comum, mas diferenciada).
O princpio da precauo no contexto de transformaes climticas globais
sugere que, na dvida, os Estados devero tomar decises (e estaro autorizados a
faz-lo) que favoream a existncia da vida e sua continuidade, mediante a garantia
de sua viabilidade, e a restaurao e proteo dos processos ecolgicos terrestres.
No possvel o exerccio de liberdades econmicas sem que se tenha um
mnimo de interveno, ou alguma medida de interveno sobre os recursos
naturais. Essa medida mnima de interveno exige um mnimo de proteo, ao
menos sobre os processos essenciais ao desenvolvimento de todas as formas de
vida. Aqui ganha expresso um princpio da Carta da Terra, o princpio da integridade
ecolgica (princpio 5.1).
Os cientistas cticos supem que as transformaes reproduzem um
processo natural de transformaes fsicas, produzem conhecimento cientfico
baseado em boa cincia, argumentos vlidos, demonstrveis, mas cincia
minoritria. O painel do IPCC um painel de cientistas, produziu boa cincia que
posteriormente foi contestada, mas cincia majoritria. No h aqui a verdade ou
verdades, seno divergcia cientfica, o que exige uma escolha por iniciativa das
naes. A escolha foi expressa como um consenso global que reconheceu a
relevncia das concluses do painel de cientistas do IPCC e de sua boa cincia. A
considerao dessas concluses levou formao de um consenso global capaz de
ter gerado convenes climticas.
A questo suscitada aqui : Por que razo os EUA no subscreveram e no
subscrevero uma conveno climtica? Porque o que eles desejam uma
demonstrao clara que justifique assumirem custos e despesas para aes que
sequer se sabe sobre sua eficcia e eficincia, ou ainda, sequer se consegue
demonstrar claramente a realidade dos riscos e das ameaas.
Por que uma nao deve atuar mesmo diante da incerteza cientfica sobre a
realidade dos riscos ou de seus efeitos, ou ainda, diante da incapacidade de se
demonstrar a eficcia das aes custeadas, e a realidade da causa eficiente?
Se essa causa no se demonstrar eficiente, ou se os efeitos no puderem
ser teis ao resultado atingido, ter-se- o uso de recursos que poderiam ser
destinados ao atendimento de realidades concretas e que teriam condies de ser

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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 02

enfrentadas por meio de aes eficientes ao juzo do conhecimento cientfico


disponvel.
Como justificar para um determinado modelo de sociedade, que recursos
pblicos sero destinados para atender medidas como a transformao da matriz
energtica, de alto custo, em detrimento de aes mais concretas que podem
atender com maior eficincia estados de risco que precisam ser removidos
(saneamento ambiental, etc...)? Reside nessa indagao o centro do principal
desafio suscitado ao Direito financeiro e ao Direito pblico contemporneo: como
assegurar a melhor forma de proteo de um extenso conjunto de direitos
fundamentais, a melhor forma de viabilizar o desenvolvimento de projetos dignos de
vida, em uma realidade de escassez de recursos financeiros?
Passemos para a anlise de outro conjunto de exemplos para o fim de
suscitar uma reflexo sobre a relao entre escolhas e os efeitos dessas escolhas
para a proteo de realidades dignas, por meio de direitos fundamentais.
A reduo dos riscos existenciais como tarefa de Estado uma tarefa
comprometida com um princpio de sustentabilidade. Este enfatiza a finalidade de se
assegurar a durabilidade e, sobretudo, a viabilidade da vida. Se desejamos um
projeto vivel de futuro, imperativo que toda a ao do Estado e tambm assim, a
ao social, guiem-se e proponham cenrios que favoream esse objetivo.
Sendo assim, quando se afirma a inviabilidade de se reconhecer um projeto
digno de vida em um cenrio no qual h bairros e loteamentos em stios
contaminados, residncias localizadas no entorno de aterros sanitrios, usinas
nucleares, aeroportos, indstrias qumicas, olarias, fbricas de pneus, e quando se
afirma que no possvel exercer liberdades em um meio ambiente contaminado,
no se est propondo a eliminao de todas as fontes e causas de poluio.
Estamos trabalhando aqui com a noo de limites de tolerabilidade. O que a
sociedade, um projeto de vida definido pela ordem jurdica daquela realidade props?
O que aquela ordem jurdica define como socialmente admissvel para o exerccio
das liberdades?
Note-se que aqui h uma forte exposio de uma necessidade de
conciliao entre proteo do meio ambiente e liberdades econmicas. Se estas so
importantes para o desenvolvimento de uma vida digna e de nveis de bem-estar
socialmente desejveis, relevante reconhecer que nenhuma liberdade econmica
pode ter origem seno a partir do uso e do acesso aos recursos naturias. Portanto,
em uma tica utilitria e egosta, a sua proteo, e a proteo de sua durabilidade,
tambm interessa durabilidade da atividade econmica.
Ento no se trata de eliminar a poluio e a contaminao, seno de
reduzir-se os riscos, eliminando-se os nveis que possam representar
comprometimento da existncia humana. Como se faz isso? A partir de
conhecimento cientfico, de informao e, sobretudo, de deciso bem-informada, que
a partir de cenrios verossmeis, provveis, esperados, possa ser adotada uma
medida capaz de mitigar, ou de no permitir o avano de cenrios indesejveis, ou
nocivos sociedade, ou ainda, de cenrios com riscos catastrficos que no podem
ser revertidos sob qualquer ngulo, financeiro, social ou ambiental.

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

O risco catastrfico e o risco irreversvel geralmente definem e influenciam


escolhas precaucionais, e deste modo, justificam despesas para o financiamento de
aes sem prova conclusiva de que sero NECESSRIAS. Indaga-se: porque se
deve autorizar uma despesa com uma ao que sequer tem condies de
demonstrar NESTE MOMENTO, sua NECESSIDADE? Porque em uma realidade em
que estudos cientficos, ainda que inconclusivos, tm condies de propor um
cenrio de efeitos irreversveis, a simples hiptese de que ocorram, podem gerar
consequncias que, se concretizadas, no podero ser enfrentadas ou seguradas.
NESTES casos, e este o caso das transformaes climticas globais, a despesa
pblica tem origem legtima na interferncia de um princpio de precauo.
Portanto, se a realidade dos riscos ou da ameaa se revelem, luz do
conhecimento cientfico disponvel, de tal monta que, se na hiptese de ocorrerem,
produziro conseqncias irreversveis ou que no possam ser reparadas sob
qualquer ngulo, os Estados podero e devero realizar despesas a partir deste
momento, visando no permitir que as ameaas se concretizem. As aes podero
ser preventivas ou precaucionais, de acordo com a qualidade da informao
cientfica disponvel (ou no), conforme ser analisado no ltimo ano, na disciplina
Direito Ambiental.
A qualidade do meio ambiente um aspecto do bem-estar e integra qualquer
projeto de existncia humana digna em uma repblica como a do Estado ambiental
brasileiro. Rudo representa poluio sonora, perturbao do meio ambiente que afeta
a privacidade e esta conexo entre direitos ambientais e direitos de liberdade
clssicos j foi reconhecida no caso do aeroporto de Heathrow, pelo Tribunal
Europeu de Direitos Humanos.
Outro aspecto relevante que merece ser enfatizado o da impossibilidade de
se distinguir entre direitos de liberdade e direitos prestao no plano dos custos
para o seu financiamento. Todos envolvem juzos sobre despesas. Assim, a
proteo do direito vida privada e propriedade nunca seria possvel sem que

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

fosse institudo um sistema de justia eficiente, que proporcionasse reparao e


preveno contra danos pessoais e contra os bens.
Por outro lado, no possvel se falar em proteo suficiente sob uma
perspectiva que favorea qualquer uma daquelas realidades, em detrimento de outra.
Bem-estar somente possvel a partir da garantia de acesso aos benefcios de
todos os direitos fundamentais, ainda que em nveis mnimos e variveis. Esta
modulao depender de cada contexto social, econmico e cultural. Algumas
sociedades estaro mais aptas financeiramente e proporo demandas de maior
intensidade na proteo de direitos de liberdade, outras de direitos sociias, outras de
todos os direitos em nveis mximos. Outras naes tero desafios de outras ordens
para a ao pblica, no plano de polticas migratrias, acesso ao trabalho,
desenvolvimento de setores da economia, entre outros.
Nessa perspectiva, se a proteo de todos os direitos representa alguma
medida de comprometimento dos recursos financeiros de um modelo de Estado,
confirmando a tese de Cass Sunstein, de outra obra do jurista norte-americano que
podem ser extradas contribuies para o aperfeioamento do desenvolvimento
humano em uma perspectiva integrativa e holstica, que relacione a natureza e o
bem-estar humano em um processo de reciprocidade onde as aes e benefcios
atuam de forma integrada.
Sunstein e Thaler acentuam que o modo como so realizadas escolhas e
tomadas as decises contribuem decisivamente para um projeto de futuro, de bemestar e de felicidade. O modo como a ao pblica define suas tarefas e seus
comportamentos, como favorece o comportamento social e influencia a
transformao de comportamentos pode contribuir decisivamente para a
transformao da realidade, com benefcios existencias para toda a coletividade
(licitaes sustentveis, aquisio de produtos ambientalmente certificados,
investimentos no servio pblico de transporte, tecnologias que estimulem o
desenvolvimento de alternativas energticas economicamente viveis e
sustentveis).
No contexto das transformaes climticas extremas, convm analisar um
exemplo mais concreto de medidas que sejam tomadas nesse plano. Uma delas o
investimento em polticas de desenvolvimento de novas tecnologias para uma matriz
energtica menos poluente. Ou no sistema de sade, a partir de diagnsticos que
apresentem a elevao nos nmeros de atendimento por doenas respiratrias, ou
ainda, por meio de leis restritivas do uso do cigarro com a mesma finalidade.
Para exemplificar a necessidade de colaborao entre o Estado e a
sociedade na gesto racional da despesa pblica, tomemos como exemplo as
campanhas publicitrias que enfatizam a mudana de comportamentos para auxiliar
no combate s causas da doena. Aquele que no adotar as medidas preventivas
compromete a eficincia da ao. Esta escolha, privada, nociva para o interesse
de uma coletividade.
Da mesma forma, se o Estado exige que suas compras tero de exigir a
demonstrao da segurana ambiental dos produtos, a sociedade ser influenciada a
atender estas escolhas, reduzindo o desmatamento ilegal e reduzindo a despesa
com as aes de polcia, permitindo que estes recursos sejam destinados para
outras aes igualmente prioritrias.
A existncia digna de todos ns depende de que o Estado se comprometa a
afastar todos os riscos que a ameacem, e assegure a realizao das condies de
infra-estrutura, servios e prestaes que sejam essenciais ao seu desenvolvimento.
O Estado deve ser capaz de favorecer as condies para o desenvolvimento
de projetos dignos de vida, que significa em ltima anlise, uma existncia duradoura
e decente.
Para tanto, o Estado deve viabilizar o desenvolvimento da pessoa,
assegurando-lhes o acesso a nveis essenciais de vrias prestaes, porque a
insuficincia, a falha, a omisso e a incapacidade estatal. Uma atuao parcial e
limitada do Estado, que favorea servios de sade e ensino, mas que no consiga
auxiliar no acesso moradia salubre e digna, representa um defeito na proteo,
passvel de ser corrigido pela ao das outras funes de Estado.
O valor dignidade de vida se encontra definido pela Constituio como um
objetivo da repblica, interage com uma cultura universal de direitos humanos, e
condiciona a ao do Estado e o exerccio de todas as liberdades econmicas.
A Constituio define um projeto de futuro, que viabilizado e concretizado
por meio das escolhas realizadas no mbito de um oramento, cujas prioridades
sero definidas de acordo com as necessidades de proteo, que so diferenciadas
e variam de acordo com contextos sociais, econmicos e culturais.
Proteo para o meio ambiente, despoluio de recursos hdricos, incluso
digital e social de grupos vulnerveis, proteo de povos indgenas, mobilidade
urbana, acessibilidade aos portadores de necessidades especiais, polticas de
habitao. So todas aes que propem um modelo e programa de futuro, limitado
a quatro anos, e no plano do desenvolvimento permanente do objetivo dignidade,
devem ser coerentes e ser capazes de se comunicarem entre os mandatos e
gestes. A interrupo entre as aes desfavorece a continuidade de um projeto de
futuro para a existncia do homem, e de desenvolvimento de sua personalidade, por

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

meio de prestaes universais e coletivas.


Servio pblico decente tarefa de Estado e sua inexecuo representa um
direito a partir da considerao do valor dignidade. O princpio contribui para a
fundamentao de um conjunto de direitos, sociais, culturais, ambientais,
econmicos. Note-se o caso do aeroporto de Heathrow, julgado pelo Tribunal
Europeu de Direitos Humanos. Qualidade de vida foi identificada como vinculada ao
direito privacidade e justificou a derivao de um direito ao meio ambiente salubre
e livre de riscos que possam inviabilizar sua existncia.
Aumentar o servio pblico de transporte favorece a retirada de veculos,
contribui para a reduo de emisses. Mas por outro lado, como esse servio
prestado? digno tomar um nibus nas condies que se verifica diariamente, com
superlotao e desconforto? A falha no servio pblico e o controle social do servio
pblico justifica direitos, e refora que os objetivos do Estado so: a) favorecer a
existncia digna do homem, permitindo que se desenvolva como pessoa; b)
concretizar o interesse pblico, cujo contedo redefinido e ganha complexidade nas
sociedades contemporneas, suscitando tarefas cada vez mais extensas. Proteo
social e proteger o interesse pblico nestas sociedades impe desafios em setores
antes inimaginveis, da segurana pblica ao meio ambiente; c) assegurar que os
recursos financeiros disponveis consigam proporcionar os nveis de bem-estar
esperados e propostos por um projeto poltico, de uma Constituio, e de uma
cultura universal dos direitos humanos.
Analisando os exemplos referidos na aula anterior, pode-se constatar que:
a.
o aumento da despesa em razo de decises privadas equivocadas e falha
na ao de monitoramento do Estado. A consequncia foi a elevao nas
despesas de reparao e recuperao dos danos (vazamento de leo);
b. A ausncia de polticas de saneamento ambiental representa a elevao na
despesa com aes no sistema nico de sade;
c.
O excesso no exerccio de liberdades econmicas (queima de palha de
cana-de-acar) e a falha na ao de polcia administrativa representa um
efeito nocivo para toda a coletividade, que perde qualidade de vida,
respirando ar contaminado com ndices inaceitveis de enxofre;
d.
A ausncia da ao de polcia administrativa sobre o desamatamento de
biomas representa elevados custos de restaurao dos danos, alm de
perda de qualidade de vida, com a reduo dos estoques de gua potvel,
eroso de solos, perda de produtividade, diminuio da produo de
alimentos, perda de servios ecossistmicos.
PORTANTO, escolher mal implica proteger mal o conjunto de necessidades
essenciais e indispensveis a existncia do homem.
Proteger mal tais necessidades implica obstar as condies para o livre
desenvolvimento da personalidade em um espao democrtico.
2. Problemas importantes:
Analisando todos os problemas expostos poderamos enumerar como
principais questes de interesse para a disciplina as seguintes:
Por que necessria a proteo?

Que nvel de proteo se deseja, est proposto pela ordem constitucional, e


deve ser esperada pela sociedade?

Quanto custa proteger para assegurar um nvel que seja admitido como
essencial?
Contextualizando-os com o tema desta segunda aula, podemos enumerar as
seguintes: Qual e como pode ser visualizada a relevncia da atividade financeira
do Estado? Qual a utilidade do estudo do conjunto de conceitos e estruturas que
sero expostas ao longo do ano?
Pensem no dia-a-dia de cada um, no cotidiano. Nas liberdades, no acesso
servios pblicos e em atividades das mais corriqueiras como manter limpos os
espaos pblicos, tomar decises sobre o uso racional da gua, no desperdiando
a energia eltrica. Tudo isso somente tem condies de chegar ao nosso uso a partir
de iniciativas do Estado.
No h direitos fundamentais gratuitos, sem custos. Quando o Estado
prioriza a transformao de realidades existenciais dos mais pobres, e menos
favorecidos, transferindo-lhes renda e qualidade de vida, tributando menos ou
destinando de forma reforada, aes assistenciais e servios, deriva estas aes
de fontes de recursos, que tm que ter uma fonte.
Geralmente so impostos, pagos primeiro com fundamento em um princpio
de solidariedade, e contemporaneamente, a partir da necessidade de se concretizar
um padro mnimo, para todos, de qualidade de vida.
O mesmo ocorre quando vias pblicas precrias produzem acidentes que
no produzem apenas prejuzos privados aos usurios pela elevao das despesas
com frete de cargas, manuteno dos veculos ou reparao dos danos materiais. O
excesso destas despesas priva os particulares da possibilidade de realizar outras
escolhas sobre um projeto de desenvolvimento digno de sua vida, destinando seus
recursos para a satisfao de outras possibilidades de bem-estar e de felicidade. Por

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outro lado, a falha na manuteno das estradas gera conseqncias igualmente


nocivas para uma universalidade de interessados porque acidentes podem gerar
contaminao de solos e recursos hdricos pelo leo e pelos combustveis
descartados. Estes eventos geram a elevao de despesa pblica para a reparao
dos danos ambientais, para a descontaminao dos recursos hdricos, para a
correo de solos, recuperao da biodiversidade, e para proporcionar a
reconstituio das condies essenciais para o desenvolvimento de projetos dignos
de vida no espao afetado. Tudo isto gera despesas, que para alm de afetar
interesses econmicos privados e realidades individuais, tambm alcana toda a
coletividade, que destinatria dos recursos pblicos. A escassez destes exige da
ao pblica, um compromisso severo com a responsabilidade e a racionalidade na
relao entre a destinao e os efeitos dessas escolhas. O uso irracional pode
propor uma despesa que atenda a um interesse pblico, mas se para o seu
atendimento a despesa se revele ineficiente, excessiva e desproporcional (se poderia
ser eliminada ou mesmo mitigada se escolhas melhores fossem realizadas, ou se a
ao estatal fosse oportuna), o interesse pblico j estar sendo lesado, porque
poderia ser melhor atendido, se com o mesmo conjunto de recursos, uma realidade
de demandas mais extensa pudesse ser alcanada pela deciso.
Duas expresses so priorizadas aqui: responsabilidade e informao.
Melhores decises so decises que tero como conseqncia, um uso mais
racional dos poucos recursos que esto disposio do Estado para concretizar um
conjunto indeterminado de deveres, tarefas e de necessidades, que tero de ser
escolhidas. Prioridades tero de ser definidas. Lixo demanda despesa pblica para
sua remoo. Caso contrrio, demandar despesa pblica em servios de sade.
Menos resduos resulta em reserva de recursos para outras finalidades mais
relevantes e necessrias no momento.
3. Objeto, conceitos e definies do Direito financeiro
Direito financeiro e Cincias das finanas: a Cincia das finanas trata de
atividade fiscal, que se restringe captao de recursos para o custeio de todas as
atividades estatais. O Direito financeiro trata do conjunto de relaes vinculadas
atividade financeira do Estado, onde a atividade fiscal um de seus componentes,
na medida em que responde a pergunta de como as necessidades pblicas so
custeadas. Tambm dever responder a de quem obtm, e quais so as
necessidades que devem ser custeadas pelo Estado, alm das demais relaes de
aplicao, execuo e controle da relao receita, despesa e planejamento.
Atividade financeira, que constitui o objeto do Direito financeiro, compreende
arrecadao de receita, gesto e realizao do gasto, a fim de atender necessidades
pblicasm que no se confundem com prioridades pblicas. Aquelas so definidas
pela Constituio. As ltimas so escolhidas pelo chefe do Poder Executivo ao
encaminhar a mensagem de lei oramentria.
Em sua dimenso objetiva, o Direito financeiro um complexo de princpios
e normas de organizao da atividade financeira do Estado, que por sua vez,
representa o conjunto de atividades estatais e dos entes criados pelo Estado, para o
fim de se obter receita e realizar despesas no cumprimento de suas tarefas
essenciais. Estas representam, em ltima anlise, a proteo e a concretizao de
direitos fundamentais, atravs das vrias formas de atuaes possveis, por
iniciativa do Estado ou por terceiros que executam algumas das funes estatais.
No se trata de Direito tributrio porque este regula um aspecto especfico
da atividade financeira, que a obrigao de entregar dinheiro que formar o
patrimnio do Estado. Esta s uma parte do conjunto de receitas integradas e
relacionadas atividade financeira do Estado.
4. A capacidade legislativa para dispor sobre matria financeira.
A Constituio brasileira prope um modelo de concorrncia legislativa entre
a Unio, Estados-membros e Distrito federal (artigo 24, inciso I, c/c 2, 3 e 4, da
CRFB), orgnaizado da seguinte forma:
a) Unio: normas-gerais;
b) Estados-membros e Distrito federal: complementao e suplementao. A
primeira resulta da especificao e das condies de aplicao de norma geral prexistente. A segunda, de inovao primria da ordem jurdica diante da ausncia de
normas gerais produzidas pela Unio. Neste caso, o exerccio pleno pelos
Estados, e as normas resultantes desta atividade perdero eficcia na
supervenincia da atividade legislativa da Unio.
c) Municpios no possuem competncia para legislar em matria financeira.
5. As necessidades e as prioridades pblicas.
Necessidades X Prioridades: se simples concluir que a necessidade de
residir em um imvel de 1.000 metros quadrados no pode ser definida como
prioridade (que define a causa que justifica uma ao pblica universal e isonmica),

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um pouco mais complexo propor que o acesso ao ensino superior necessrio e


tambm seria uma prioridade. A questo se impe para resoluo sob o ngulo de
um mnimo existencial, que somente pode ser obtido por meio de deveres de
proteo vinculados a um nvel essencial de prestaes. O Estado possui o dever de
proteger direitos fundamentais, e a este dever se encontra vinculado, mas a
intensidade de seu exerccio no se encontra definida ao ponto de garantir um direito
individual a uma vaga nas instituies pblicas de ensino superior, a todos os
cidados, ou ainda, o direito a uma residncia a todos os membros da coletividade.
Faamos uma reflexo sobre o problema. No seria difcil admitir que existe
um direito fundamental sade, e um direito fundamental a nveis adequados de
desenvolvimento cultural, ambos atribudos de modo universal, e decorrentes de
deveres atribudos ao Estado pro meio da Constituio e de instrumentos
internacionais de direitos humanos. Portanto, h deveres estatais de proteo que
requerem a ao pblica visando viabilizar uma existncia digna de todos,
concretizando realidades qeu possam favorec-la, aqui limitadas sade e
educao. Mas ser que dessa realidade de deveres estatais se poderia justificar um
direito atribudo coletivamente aos moradores de um bairro, construo de uma
creche? O que justifica a construo da creche naquele bairro e no em outro bairro,
j que todos possuem tal direito? Por que priorizar aqueles moradores e no estes?
O mesmo ocorre em relao ao direito sade. Por que construir um hospital neste
municpio e no em outro? Por que priorizar neste momento, aes que visem
melhorar a qualidade de vida de populaes vulnervies em detrimento de portadores
de necessidades especiais? Porque antecipar decises de proteo em benefcio
desta e no daquela comunidade ou conjunto de interessados?
Um dever de proteger um determinado direito fundamental decorre da ordem
jurdica (Constituio, instrumentos internacionais de proteo dos direitos humanos
e da interveno legislativa) e atende a prioridades. Esse dever que decorre da
ordem jurdica condiciona a JUSTIFICATIVA da ao pblica (Por que proteger?).
A DISPONIBILIDADE econmica e financeira justifica a INTENSIDADE da
ao.
Um dos problemas de maior interesse ao Direito Pblico e para uma teoria
dos direitos fundamentais contemporea surge quando se requer a resoluo da
seguinte questo: h aqui um direito fundamental?
A tenso entre necessidades e prioridades no mbito de um processo de
deciso que interessa a proteo de direitos fundamentais fortemente
CONDICIONADA pela valorao de que contedo pode ser exposto por um conceito
de dignidade de vida.
Quando o Estado falha ao no proporcionar a possibilidade de se
desenvolver um projeto digno de vida pode surgir um dever de proteger um direito
fundamental. Aqui se remete discusso sobre um imperativo de proteo, que nos
remete a uma reflexo posterior, sobre QUEM deve proteger os direitos
fundamentais. uma deciso EXCLUSIVA do Poder Executivo, quando escolhe
prioridades no mbito de um oramento? Do Poder legislativo, quando define direitos
e a condio de seu exerccio? Ou tambm cabe ao Poder Judicirio zelar pela
proteo quando as demais funes falham (imperativo de proteo)?
Podemos expor vrios graus de indignidade:
a) Um idoso que vende sorvetes no centro da cidade sem feriados ou
descanso nos fins de semana;
b) A deficincia no atendimento bancrio, nos servios de sade e aos
usurios do servio de transporte coletivo;
c) O lanamento de anes por circo francs.
possvel reconhecer em todos os exemplos, deveres de proteo do
Estado, e falhas na execuo destes deveres. No primeiro, reconhece-se falhas na
proteo de um direito assistncia e previdncia. No segundo, servios pblicos
ineficientes violam o direito a uma boa administrao, e no terceiro, um grave conflito
entre direitos fundamentais (liberdades econmicas, liberdade contratual, e direito
vida digna) que suscita, inclusive, a necessidade de se conceber um dever de
proteo contra si mesmo. O Estado possui um dever geral de proteger direitos
fundamentais, todos eles, e na medida que se permita viabilizar o acesso universal a
nveis essencias de prestao, e esse dever tambm alcana um dever de proteo
contra si mesmo.
Temos aqui a exposio clara da linha que distingue as necessidades, as
necessidades que precisam ser concretizadas pela ao do Estado (as pblicas, que
so definidas e identificadas por deveres estatais de proteo) e as prioridades,
estas analisadas adiante. Uma necessidade precisa ser atendida e protegida pelo
Estado se decorrente de um dever de proteo, cuja fonte, por sua vez, a ordem
jurdica (domstica ou convencional), mas nem todas as necessidades pblicas que
suscitem um dever de proteger, produziro um dever de igual proteo, ao menos
como se concebe superficialmente um imperativo de isonomia.
O Estado s est obrigado quelas prestaes que reflitam o resultado de
suas capacidades na transformao universal de realidades existenciais,
proporciondo-lhes a partir dessas condies infra-estruturais e da composio de
uma srie de realidades (social, econmica e cultural), a possibilidade de se definir,

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no mbito destas condies e deste contexto, um projeto digno de vida. Obriga-se,


portanto, a proporcionar condies essenciais ao desenvolvimento da vida, sob o
ngulo da universalidade. Diante da escassez de recursos, e da necessidade de
proteo universal, o aperfeioamento da proteo normativa sempre implica um
juzo de elevao das despesas, e assim, enfatiza a necessidade de que a extenso
de tal dever de proteo esteja condicionado por uma referncia de nvel mnimo de
prestaes. Estas so o instrumento que viabiliza um mnimo existencial, sendo
este o objetivo de Estado. O aperfeioamento da proteo pela definio de novos
direitos ou benefcios existenciais sempre refletir consequncias no plano
financeiro, e sempre exigir um juzo de deciso sobre prioridades, que sero
definidas a partir das necessidades. Todo direito fundamental deve ser protegido
(dever de proteo), mas nem sempre o sero da mesma forma (a intensidade da
proteo requer um juizo sobre prioridades pblicas).
O SE e QUANDO proteger nos remete definio de direitos fundamentais,
porque so expostos os DEVERES DE PROTEO. As questes sobre se devido
proteger e quando se deve proteger so resolvidas pelo reconhecimento de um dever
de proteger que tenha sido definido pela ordem jurdica.
O COMO proteger vincula-se a definio das PRIORIDADES PBLICAS e
define O QUE proteger, remetendo sua resoluo a uma deciso sobre alternativas
expostas ao juzo de disponibilidade financeira do Executivo.
Para ilustrar a racionalidade e a eficincia de uma escolha pblica, tomemos
como exemplo a deciso sobre o modelo de transporte pblico ideal para atender ao
interesse coletivo em uma perspectiva de futuro. Em notcia recente publicada em
peridico da capital, o gestor responsvel por tais aes foi claro ao consignar que j
foi realizado emprstimo para a contratao de BRT. Entretanto at este momento
sequer houve um estudo tcnico, ou uma deciso que pudesse ter exposto esta
deciso como o resultado de escolha entre as alternativas disponveis, e por meio da
considerao e ponderao entre as vantagens e desvantagens de cada opo,
visando indicar qual delas permitiria satisfazer com mais eficincia o interesse
pblico.
5.1. As necessidades pblicas, as prioridades pblicas e a atividade
financeira do Estado.
O problema dos custos dos direitos, dos servios e das estruturas que para
existirem, dependem de recursos, e envolvem despesas: qual o objetivo e o
destinatrio a ser atingido por este processo? A coletividade, e a garantia da
dignidade da pessoa humana em um Estado social e democrtico de Direito.
O problema do estabelecimento das prioridades e das necessidades: que tipo
de necessidades? Quem estabelece as prioridades? O que deve ser o critrio para
essas prioridades?
o prprio Estado quem estabelece as necessidades que devero ser
consideradas como pblicas, fixando, portanto, as prioridades que devero ser
atendidas pela atividade financeira.
Sob essa perspectiva, necessidades pblicas podem ser compreendidas
como prestaes pblicas a que o Estado est obrigado, atravs de suas funes
(Judiciria, legislativa, e executiva), tendo como fonte primria a ordem
constitucional ou a ordem jurdica em geral.
Em primeiro lugar a funo executiva, mas no se restringe a ela. a
ordem constitucional que define as necessidades pblicas, o Executivo quem define
as prioridades, e o legislativo quem as concretiza, atravs das leis oramentrias, e
o Judicirio quem as implementa ou corrige as prioridades pr-definidas pelo
Executivo, em hipteses excepcionais.
No plano do Executivo e do Legislativo, as prestaes pblicas so em geral
aquelas relacionadas a servios pblicos, e sua execuo compartilhada entre
Unio, Estados-membros e municpios. Cite-se, por exemplo aquelas atividades
enumeradas no artigo 21, da CRFB de 1988.
Veja-se, por exemplo, que o texto cuida de:
Art. 21. Compete Unio:
I - manter relaes com Estados estrangeiros e participar de
organizaes internacionais;
II - declarar a guerra e celebrar a paz;
III - assegurar a defesa nacional;
IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que foras
estrangeiras transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam
temporariamente;
V - decretar o estado de stio, o estado de defesa e a interveno
federal;
VI - autorizar e fiscalizar a produo e o comrcio de material
blico;
VII - emitir moeda;
VIII - administrar as reservas cambiais do Pas e fiscalizar as
operaes de natureza financeira, especialmente as de crdito, cmbio e

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capitalizao, bem como as de seguros e de previdncia privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenao
do territrio e de desenvolvimento econmico e social;
X - manter o servio postal e o correio areo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso, os servios de telecomunicaes, nos termos da lei, que
dispor sobre a organizao dos servios, a criao de um rgo regulador
e outros aspectos institucionais; (Redao dada pela Emenda
Constitucional n 8, de 15/08/95)
XII - explorar, diretamente ou mediante autorizao, concesso ou
permisso:
a) os servios de radiodifuso sonora, e de sons e imagens;
(Redao dada pela Emenda Constitucional n 8, de 15/08/95:)
b) os servios e instalaes de energia eltrica e o aproveitamento
energtico dos cursos de gua, em articulao com os Estados onde se
situam os potenciais hidroenergticos;
c) a navegao area, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroporturia;
d) os servios de transporte ferrovirio e aquavirio entre portos
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado
ou Territrio;
e) os servios de transporte rodovirio interestadual e internacional
de passageiros;
f) os portos martimos, fluviais e lacustres;
XIII - organizar e manter o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e
a Defensoria Pblica do Distrito Federal e dos Territrios;
XIV - organizar e manter a polcia civil, a polcia militar e o corpo
de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistncia
financeira ao Distrito Federal para a execuo de servios pblicos, por
meio de fundo prprio; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19,
de 1998)
XV - organizar e manter os servios oficiais de estatstica,
geografia, geologia e cartografia de mbito nacional;
XVI - exercer a classificao, para efeito indicativo, de diverses
pblicas e de programas de rdio e televiso;
XVII - conceder anistia;
XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as
calamidades pblicas, especialmente as secas e as inundaes;
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos
hdricos e definir critrios de outorga de direitos de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitao, saneamento bsico e transportes urbanos;
XXI - estabelecer princpios e diretrizes para o sistema nacional
de viao;
XXII - executar os servios de polcia martima, aeroporturia e de
fronteiras; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 19, de 1998)
XXIII - explorar os servios e instalaes nucleares de qualquer
natureza e exercer monoplio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrializao e o comrcio de
minrios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princpios e
condies:
a) toda atividade nuclear em territrio nacional somente ser
admitida para fins pacficos e mediante aprovao do Congresso Nacional;
b) sob regime de permisso, so autorizadas a comercializao e
a utilizao de radioistopos para a pesquisa e usos mdicos, agrcolas e
industriais; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006)
c) sob regime de permisso, so autorizadas a produo,
comercializao e utilizao de radioistopos de meia-vida igual ou inferior
a duas horas; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de 2006)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da
existncia de culpa; (Redao dada pela Emenda Constitucional n 49, de
2006)
XXIV - organizar, manter e executar a inspeo do trabalho;
XXV - estabelecer as reas e as condies para o exerccio da
atividade de garimpagem, em forma associativa.
Quanto aos Estados-membros e ao Distrito federal temos que:
Art. 25. Os Estados organizam-se e regem-se pelas
Constituies e leis que adotarem, observados os princpios desta
Constituio.
1 - So reservadas aos Estados as competncias que no lhes
sejam vedadas por esta Constituio.

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2 - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante
concesso, os servios locais de gs canalizado, na forma da lei, vedada
a edio de medida provisria para a sua regulamentao.
Por fim, em relao aos municpios:

Art. 30. Compete aos Municpios:


[...]
V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concesso
ou permisso, os servios pblicos de interesse local, includo o de
transporte coletivo, que tem carter essencial;
VI - manter, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, programas de educao infantil e de ensino fundamental;(Redao
dada pela Emenda Constitucional n 53, de 2006)
VII - prestar, com a cooperao tcnica e financeira da Unio e do
Estado, servios de atendimento sade da populao;
VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupao
do solo urbano;
IX - promover a proteo do patrimnio histrico-cultural local,
observada a legislao e a ao fiscalizadora federal e estadual.
A tcnica de identificao das necessidades pblicas na Constituio, e por
conseqncia, de identificao daquelas atividades que so consideradas como
servios pblicos, a serem prestados no interesse da coletividade, deriva da
identificao de um dever. Sempre que for possvel identificar que o texto
constitucional [ou a prpria ordem jurfica em geral] atribuiu deveres de atuar em
determinados domnios, Unio, aos Estados-membros e aos municpios, estes
entes esto vinculados a prestar tais atividades.
A outra tcnica est relacionada possibilidade da associao das
atividades, quelas de que cuida o artigo 175, caput, da CRFB:
Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob
regime de concesso ou permisso, sempre atravs de licitao, a
prestao de servios pblicos.
Os deveres de prestar servio pblico surgem de competncias, e estas so
definidas pela Constituio, mas tambm podem s-lo por leis. Todas essas
atividades que so impositivas para prestao pelo Estado, e que se destinam
atender a coletividade, interessam ao exerccio da atividade financeira estatal. Isso
no quer dizer, entretanto, que pelo fato de serem servios pblicos, s podem ser
Executadas pelo Estado. So, quando executadas pelo Estado, custeadas por
recursos pblicos, mas podem ser executadas pelos particulares. Ocorre que o fato
de no ser executado pelo poder pblico no desnatura a natureza pblica da
atividade, pois a titularidade continua sendo do Estado. S se transfere sua
execuo, que continua a se destinar ao atendimento da coletividade.
Embora o principal conjunto de necessidades pblicas esteja concentrado
entre aquelas caracterizadas como servios pblicos, pelo texto do artigo 175, da
CRFB de 1988, o Estado tambm atende outras necessidades.
So elas:
a)

regulao da atividade econmica (artigo 174, caput);

b) interveno no domnio econmico (artigos 173, e 177): o Estado participa


diretamente do processo produtivo, que s pode acontecer quando indispensvel
segurana nacional ou ao relevante interesse coletivo. E este deve ser definido por
lei. Trata-se de exceo porque a regra definida pela Constituio econmica
brasileira baseia-se no princpio da livre iniciativa, ou da liberdade de iniciativa
econmica (artigo 170, caput) que representa o qu? Que particulares tm
preferncia na atuao no domnio econmico, j que a ordem econmica ainda a
capitalista, na qual o processo produtivo e as relaes tm origem na iniciativa de
particulares, e no na iniciativa do Estado, assim como ocorre com a apropriao
dos bens e meios de produo. So relaes vinculadas atuao dos particulares,
e no do Estado. Esta acessria.
Como afirma o professor Rgis Fernandes de Oliveira (2006, p. 42), o Estado
no pode explorar diretamente e no pode ingressar livremente no mercado para
produzir riquezas, pois no essa sua tarefa constitucional.
Desse modo, s pode intervir e ingressar diretamente no processo produtivo
se e nas condies definidas por lei, atendido o interesse da segurana nacional e
relevante interesse coletivo. A ordem econmica livre para os particulares, mas
no livre para o Estado, que s atua exercendo funes de controle, fiscalizao e
planejamento (artigo 174), sendo este indicativo para o setor privado e vinculante
para as funes pblicas. A vinculao resulta no instrumento oramento, estando
ali a planificao das decises polticas, que se convertero em receita (recursos de

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entrada permanente no patrimnio pblico) e despesas (gastos), sempre em funo


de necessidades e prioridades fixadas pelo Poder Executivo.
b)

exerccio do poder de polcia;

Portanto, de competncias, decorrem deveres, resultando, por sua vez, em


prestaes obrigatrias ao Estado. O conjunto, a extenso e a natureza dessas
prestaes so definidos pela Constituio.
Nesse sentido, vale ressaltar que a interpretao vem sendo flexibilizada no
interesse da valorizao do princpio da dignidade da pessoa humana, que um dos
fundamentos da Repblica, fixado logo no artigo 1, inciso III, da CRFB de 1988:
Art. 1 A Repblica Federativa do Brasil, formada pela unio indissolvel
dos Estados e Municpios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado
Democrtico de Direito e tem como fundamentos:
[...]
III - a dignidade da pessoa humana; (destacou-se).
O indivduo no Direito financeiro deve ser compreendido como o centro da
atividade estatal, e no como sujeito obrigado por sua atuao fiscal, e muito menos,
como objeto do exerccio de prerrogativas do Poder Pblico, de arrecadar receita, e
principalmente a tributria. Cabe ao Estado proteger e assegurar o livre
desenvolvimento da personalidade humana e nveis dignos de vida, e no destrulos, subtraindo suas capacidades e potencialidades, de desenvolver suas liberdades
civis, econmicas, sociais e culturais.
A atividade financeira do Estado s pode ter como finalidade a proteo de
necessidades pblicas, convertidas em prioridades aps as decises e escolhas que
so realizadas no processo de aprovao e deliberao sobre a lei oramentria
[aspecots que sero analisados em aula especfica]. Recursos pblicos s podem
ter esta destinao.
Surgem aqui, hipteses muito provveis de conflitos entre necessidades
pblicas, entre direitos fundamentais ou princpios constitucionais (direito vida
digna, dever de prestar determinado servio em carter universal e a necessidade de
atender outras necessidades igualmente relevantes, do interesse de toda a
coletividade, por exemplo, sendo estes, conflitos bastante comuns quando se
trabalha com a prestao de servios pblicos de sade, e em menor medida, de
educao ou outras necessidades existenciais, como o atendimento bsico a
crianas, creches, etc...).
Diante do princpio da separao das funes do poder, o prprio Estado, e
de forma mais especfica, o Poder Executivo, quem define as prioridades. Mas j
no definem de forma unilateral? Por qu? Porque h um instrumento, o oramento,
que programa e ordena todo o conjunto de despesas que ser realizada em um
perodo de um ano pelo Estado, destinado a atender esse conjunto de necessidades,
e no qual, em tese, deve haver a possibilidade de interveno de interesses e
necessidades da coletividade.
As audincias convocadas pela Assemblia Legislativa teriam que cumprir,
em tese, esse objetivo, assim como o prprio Executivo pode fazer o uso de
semelhante instrumento;
Um segundo fundamento para limitar essa pretensa unilateralidade das
escolhas tem sua fonte no princpio constitucional da dignidade da pessoa humana.
Exemplo concreto: construo de creches, hospitais, atendimento de
determinadas doenas pelas estruturas pblicas de sade, presdios, sistemas de
esgotamento sanitrio, pavimentao de ruas em benefcio da sade dos moradores
de determinado bairro. Sempre que um mnimo no for garantido, e essa deficincia
for constatada pela funo judicial, estaremos diante de uma exceo para aquele
poder do Executivo, para definir as prioridades.
Todos os tipos de necessidades esto contemplados? Ou ainda, todos os
tipos de necessidades devem ser atingidos? A resposta teria de ser positiva apenas
se fosse considerado como objeto dos deveres estatais, concretizar os nveis
essenciais de prestaes dos direitos fundamentais como os que forem enumerados
anteriormente.

6. Indicaes bibliogrficas

BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense.
2003.

CHULVI, Cristina Pauner. El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos


pblicos. Madrid: CEPC, 2001.CONTI, Jos Mauricio. (Coord.).

Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964 comentada. So Paulo: RT, 2008.

http://direitofinanceiroufmt.blogspot.com.br/2014/05/aula-02.html

10/11

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 03


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tera-feira, 27 de maio de 2014

AULA 03

ATIVIDADES E PROVAS
AULA 03/2014

Tema: Entrada e receita. Receitas pblicas (classificaes). Receitas originrias e


derivadas.

Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.

1. Sntese dos problemas relevantes: A aula anterior exps entre outros, dois
temas de grande relevncia:

a) a complexidade da tarefa de se concretizar todos os direitos fundamentais de


modo universal e em nveis que sejam suficientes ao desenvolvimento digno da vida,
em uma realidade de escassez de recursos financeiros;

Pesquisa Interna:

b) a necessidade de se reconhecer as limitaes que a natureza dos direitos

Pesquisar

relacionados ao bem-estar e dignidade de vida impem satisfao universal e


instantnea das prestaes e dos benefcios existenciais que sejam essenciais ao
desenvolvimento da vida.

Diante desses problemas, cumpre avanarmos um pouco mais na compreenso


sobre as dificuldades relacionadas garantia (pelo Estado) das condies essenciais

Colaboradores
Monitoria Direito
Financeiro
Mateus Molina

ao desenvolvimento digno da vida.


O objetivo , primeiro, reforar a distino entre as necessidades pblicas (que

Jssica Karen

derivam de tarefas de proteo) e as prioridades pblicas. Em segundo lugar,

Mariana Vilela

enfatizar que a definio da intensidade com que as necessidades sero protegidas


envolve um juzo sobre a disponibilidade de recursos e sobre um determinado
contexto social, econmico e cultural.
Tomemos o seguinte exemplo: Mesmo se for considerado o contexto europeu, o
desafio do aperfeioamento das redes de proteo social no menor ou menos
complexo do que aquele experimentado na realidade brasileira. Se nesta realidade os
nveis essenciais de prestaes existenciais ainda precisam ser atingidos, naquela o

Arquivo do blog
2014 (15)
Novembro
(3)

desafio de se assegurar o nvel que naquele contexto o Estado tenha se

Outubro
(4)

comprometido com a comunidade e com a ordem social requer a convergncia e o

Julho (5)

xito de diversas variveis. Note-se, v.g, em primeiro lugar, que a proteo social

Maio (3)

envolve elevados custos por iniciativa do Estado no plano da sade, economia,

AULA 03

cultura, meio ambiente, educao, trabalho, entre outros. O xito da tarefa de se

AULA 02

proporcionar os nveis suficientes nesse plano, e para todos, envolve um juzo sobre
as taxas de natalidade, um contexto econmico favorvel ao desenvolvimento e

AULA 01

gerao de recursos econmicos em benefcio do Estado, e a existncia de

2013 (21)

condies favorveis insero da populao economicamente ativa no mercado de

2012 (6)

trabalho. A falha na garantia de condies favorveis sobre qualquer uma dessas

2011 (21)

realidades compromete a possibilidade de se proporcionar a tarefa universal de


proteo a todos os direitos fundamentais, porque, assim como na realidade

2010 (26)

nacional, ter-se- o mesmo desafio: como assegurar proteo coletiva em um


contexto em que os recursos so escassos?
Esse desafio coloca um problema de maior gravidade para as prestaes no domnio
de um direito fundamental sade, porque, se por um lado realizar todos os direitos

Links relacionados:
Jus Navegandi - O maior portal jurdico do Brasil

fundamentais somente seria razoavelmente possvel e exigvel sob uma noo de

Site da Faculdade de Direito - UFMT

nvel mnimo de prestaes, de um mnimo existencial e de uma clusula de

Site do Centro Acadmico de Dirieto VIII de Abril

progresso (a clusula de progressividade na proteo dos direitos sociais,

http://direitofinanceiroufmt.blogspot.com.br/2014/05/aula-03.html

Site da Atltica de Direito - UFMT

1/9

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 03

econmicos e culturais), a falha na correta destinao dos recursos mais nociva ao

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

interesse pblico em razo de comprometer o prprio direito vida de uma


universalidade. Se possvel que a comunidade possa aguardar o aperfeioamento
dos nveis de proteo no plano da cultura, talvez no plano da educao (sua
ausncia nos nveis essenciais pode ser nociva para o desenvolvimento de uma
nao e das instituies democrticas, favorecendo a formao de um ambiente que
estimule a corrupo pblica e poltica), da cincia e da tecnologia, da economia,
no o seria no plano da sade. Aguardar-se o aperfeioamento das prestaes de
sade pode resultar na permanncia e no aumento dos estados de risco coletivo
vida humana.
Nesta realidade, possvel visualizar um difcil paradoxo: se nem todos os direitos
fundamentais podem ser concretizados com a mesma intensidade e de forma
instantnea (somente sendo possvel sua proteo progressiva, que favorea a
melhoria permanente), admitir uma clusula de progresso no plano de um direito
sade poderia conduzir a um resultado negativo e indesejvel, porque, neste caso, a
demora na concretizao pode no apenas degradar a existncia humana, seno
elimin-la, no sendo esta, naturalmente, uma ao compatvel com os objetivos de
um Estado socioambiental.
Assim analisado o problema, podemos reforar o que foi desenvolvido na aula
anterior e, assim, prosseguirmos com o tema desta aula: se os direitos fundamentais
somente podem ser protegidos sob uma abordagem de progressividade, seu
desenvolvimento requer a definio de um nvel mnimo de proteo que nunca
poder ser mitigado, eliminado, ou ignorado pela ao estatal.
Portanto, quando tratamos de uma noo de mnimo existencial, ou de nvel
essencial de prestaes, no se supe que no est atribudo ao Estado um dever
de aperfeioamento dessa proteo. Somente por meio dessa melhoria permanente,
ser possvel permitir que as prestaes alcancem toda a universalidade, que se
encontra em permanente incremento numrico. Por outro lado, a admisso de uma
clusula de progressividade no pode ser compreendida independentemente de uma
noo de mnimo existencial ou de nvel mnimo de prestaes. Somente se
concebe progressividade a partir de proteo de nveis essenciais existncia, e a
proteo

de

nveis

essencias

de

existncia

requer

permanente

melhoria

(progressividade). So definies interdependentes e indivisveis, que precisam


estabelecer interao, sob pena de se obter proteo deficiente dos diversos direitos
fundamentais e sob pena de se inviabilizar a tarefa estatal de proteo da vida digna
(projetos de).
A partir desse contexto podemos recuperar alguns conceitos de nossas primeiras
aulas.
Partimos de uma relao que representa a atividade financeira do Estado, ou melhor,
as relaes vinculadas a essa atividade financeira: receita, despesa, e necessidades
pblicas, de forma planejada, atravs de um instrumento denominado oramento, e
segundo regras e princpios que orientam como necessidades pblicas que devem
ser asseguradas por iniciativa do Estado.
Todos os entes da federao desenvolvem atividade financeria, todos os entes
devem assegurar prestaes materiais de acordo com o que prope a Constituio
nos artigos 20, 25 e 30, mas nem todos desenvolvem atividade legislativa referente
organizao da atividade financeira.
O municpio regula os seus prprios servios, define as prioridades concretas e
como e em que medida seus recursos sero empregados para atend-las.
Entretanto, normas gerais e normas de detalhamento sobre o exerccio da atividade
financeira esto reservadas Unio, Estados-membros e Distrito Federal. S estes
entes esto arrolados no conjunto de competncias ditas concorrentes.
Entretanto, conveniente salientar que a Constituio tambm prope em seu artigo
30, inciso II, a capacidade de suplementao legislativa, atribuda aos municpios,
sobre a legislao federal e estadual, razo pela qual a doutrina tambm costuma
reconhecer neste dispositivo autorizao para que os entes municipais tambm
legislem sobre matria financeira.
Qual a diferena entre o regime de competncia concorrente (que tambm define

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

competncias supletivas) para a suplementao autorizada pela Constituio para os


municpios, por meio de seu artigo 30, inciso II? Notem que o artigo 24 apenas
especifica algumas MATRIAS. S tais MATRIAS podem ser objeto de atuao
cooperada entre ESSES entes. OUTRAS matrias (como aquelas que esto
reservadas

aos

Municpios)

esto

excludas

dessa

possibilidade.

Se

suplementao existe, o fundamento outro. Est em competncia prpria do


Municpio, decorrente de expressa atribuio constitucional. Podem complementar,
mas s podem faz-lo em tudo o que for de seu exclusivo interesse local e
pressupondo, portanto, pr-existncia de regra da Unio, ou de regra dos Estadosmembros ou do Distrito Federal. S se tem complementao de algo que j existe.
Suplementao remete supletividade. E esta s est autorizada no plano das
competncias concorrentes, excluindo, portanto, os Municpios.
Feito isto, passemos anlise do primeiro elemento da relao jurdica que qualifica
o exerccio da atividade financeira do Estado: a receita pblica.
Vamos analisar hoje o conceito de receita (receita pblica), diferenci-la de outro
conceito, o de entrada, e concluiremos com uma classificao inicial, que distingue
duas espcies de receita. As originrias e derivadas.

Marcos normativos: Lei n. 4.320/1964 e LC n. 101/2000;

A norma geral de Direito financeiro: artigo 1, da Lei n. 4.320/1964:


Art. 1 Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaborao e controle
dos oramentos e balanos da Unio, dos Estados, dos Municpios e do Distrito
Federal, de acordo com o disposto no art. 5, inciso XV, letra b, da Constituio
Federal.

Conceito de responsabilidade fiscal: equilbrio na gesto fiscal, gesto da


atividade financeira do Estado;

Art. 1 Esta Lei Complementar estabelece normas de finanas pblicas voltadas


para a responsabilidade na gesto fiscal, com amparo no Captulo II do Ttulo VI da
Constituio.
1 A responsabilidade na gesto fiscal pressupe a ao planejada e transparente,
em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilbrio das
contas pblicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e
despesas e a obedincia a limites e condies no que tange a renncia de receita,
gerao de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dvidas
consolidada e mobiliria, operaes de crdito, inclusive por antecipao de receita,
concesso de garantia e inscrio em Restos a Pagar.
Uma digresso sobre a atividade de responsabilidade fiscal, apenas para
que situemos do que se trata:

Descrio da relao jurdica que organiza a atividade financeira:

a) Obteno de recursos (fontes);


b) Deciso/escolha sobre a destinao dos recursos, a qual envolve a converso das
necessidades pblicas em prioridades pblicas. Estas representam, em ltima
anlise, uma deciso sobre a proteo de um conjunto de direitos fundamentais,
atribuindo maior ou menor proteo a determinados direitos, estipulando os graus e
nveis de proteo e os destinatrios da proteo;
c) Controle: atividade que deve ser situada sob uma referncia de eficincia nos
gastos, alm da adequao da prpria deciso que priorizou a despesa em
detrimento de outras.

IMPORTANTE: No suficiente obter dinheiro (receita) e aplicar o recurso pblico


(receita) em alguma atividade, mesmo que seja uma atividade obrigatria sob a tica
da Constituio (despesa).
Cite-se o exemplo da educao: 35% da receita pblica de um determinado

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

municpio deve ser aplicado em despesas relacionadas educao: o que se faz


ento? Construo e ampliao de estrutura fsica das escolas, aquisio de
material, construo de laboratrios de informtica. Pergunta-se: o que interessa
nesse processo? Que o servio pblico, a necessidade existencial acesso
educao seja satisfeita; ou, em ltima palavra: que seja produzido ensino bsico
de qualidade. Como isso aferido? Em avaliaes.
Ento o que interessa na prtica? Aplicar o dinheiro de forma automtica ou garantir
que

exista efetivamente acesso educao de qualidade? O problema que ainda

no se tem um sistema de controle baseado em metas sob o princpio constitucional


da eficincia.
Uma deciso ou escolha sobre uma determinada diretriz de poltica pblica implica,
necessariamente, a justificao de uma despesa que ser programada em um
oramento anual e resultar em uma ao concreta, mediante a previso das metas
e diretrizes traadas anteriormente. a deciso pblica ou poltica que justificar a
alocao dos recursos e justificar uma despesa concreta que ser realizada.
Exemplificando no plano da definio de uma determinada poltica ou ao pblica,
relacionada aqui educao ambiental. Quando so analisadas ou expostas
considerao de uma autoridade poltica, para o fim de determinar que prioridades,
metas ou diretrizes devero ser atingidas, na condio de prioridade, est se fixando
que, atravs do uso de recursos pblicos, aquelas metas foram escolhidas como as
melhores que estavam disponveis, para se atingir com objetivo, a formao de uma
consciencia ambiental, cultural e cidad.
O uso dos recursos pblicos e a gerao da despesa deve sempre ser otimizado.
Deve-se buscar atingir o melhor uso que seja possvel e permitido para aquele
recurso pblico, para atingir as metas traadas.

Pergunta-se: traar como meta de educao ambiental educar as pessoas para que
joguem lixo em lugares adequados suficiente para a formao de pessoas ou
cidados com conscincia ambiental?
No plano concreto, fixar como meta a elaborao de programas de educao
baseadas nessa orientao e instalao de cestas coletoras de lixo ou seletivas,
representa o melhor uso daquele recurso pblico para atingir o objetivo, educao
ambiental. Ou o de educar pessoas para que, de forma consciente, possam se
posicionar perante os particulares e os poderes pblicos, exigindo condies de vida
digna, que incluam a varivel ambiental?
A resposta pode surgir do seguinte exemplo: foram instaladas, com base em um
programa fictcio dessa natureza, vrias cestas coletoras de lixo. As pessoas foram
ensinadas a jogar lixo em tais cestas. O municpio, entretanto, no contrata ou no
estabelece em seu edital de licitao, a exigncia de que a licitante, para ser
vencedora, atenda exigncias de coleta e transporte seletivo. Resultado: o lixo
compactado e destinado a um aterro sanitrio, onde no poder ser separado e
reaproveitado.
Isso representa um gasto eficiente?

Alternativa: poltica pblica deve procurar atribuir ao recurso pblico, meios para que
atendam da melhor forma possvel a meta pblica traada como prioridade. No caso
em comento, ainda pode ser citada a possibilidade de se utilizar a coleta e transporte
seletivos, integrados a projetos de seleo e reciclagem de resduos, como formas
de economia de recursos pblicos no tratamento de resduos, que diminuem, e de
incluso social, reduzindo gastos com programas pblicos de assistncia social e
com a necessidade de destinao e tratamento daqueles resduos, que deixam de
ser despesas para representar a possibilidade de investimento em outras prioridades
pblicas.
Exemplos que descrevem o cenrio oposto:
a) Reparo de cobertura asfltica em perodos de chuva;
b) Aplicao do percentual de 35% de recursos municipais em aes de ensino, da
qual resulta o aumento nas taxas de analfabetismo no municpio;
c) Estados de calamidade pblica decorrentes do aumento dos focos de

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

contaminao de dengue;
d) Estados de calamidade pblica decorrentes do aumento de chuvas nos grandes
centros urbanos;
e) A proposio de alternativas virias por tentativa e erro;

Recapitulando: De que relao estamos falando? Primeiro de uma relao, aquela


que depende da iniciativa do Estado, atravs de Unio, Estados-membros, Distrito
Federal e dos Municpios, arrecadando para atender prestaes essenciais, bsicas
e indispensveis para permitir que possamos usufruir de realidades existenciais
mnimas. O que isso? Mnimo existencial, ou como aponta o professor Ricardo
Lobo Torres (2002), mnimos existenciais, de diversas ordens e naturezas. Temos
tambm uma segunda relao, que consequncia ou efeito da primeira, que supe
obrigaes da coletividade perante cada um daqueles entes, entregando dinheiro,
que se converter em recursos pblicos, que, por sua vez, sero empregados no
atendimento de cada uma daquelas tarefas que descrevemos a vocs na aula
anterior. A primeira relao de Direito financeiro. A segunda relao tambm
interessa ao Direito financeiro, mas no de Direito financeiro. de Direito tributrio.
Por que ela interessa nossa disciplina? O foco apenas sobre o efeito daquela
obrigao, porque dela se obtm o que? Receita. Receita pblica. E da teremos o
incio da relao que define a atividade financeira do Estado. Receita, despesa e
necessidades pblicas.
Conforme dissemos na primeira aula, quando tratamos das formas de Estado, no
podemos analisar qualquer um desses elementos da equao, sem antes definir de
que modelo de Estado estamos falando. No um Estado liberal, nem um Estado
social, mas um Estado social e democrtico de Direito, que tem como base, uma
economia capitalista, donde o Estado a sua forma jurdica e que deve atender um
extenso conjunto de necessidades, na forma de prestaes.
Como elas so atendidas? Em geral, mediante a entrega de dinheiro ao Estado, e,
basicamente, atravs de IMPOSTOS, que conforme vamos conferir na prxima aula,
trata-se hoje de uma espcie de receita, a tributria.
Esta espcie de receita tem origem naquela segunda relao de que tratamos.
O Estado intervm diretamente sobre o patrimnio do particular (no se trata aqui de
interveno no domnio econmico, que outra coisa. Interveno no domnio
econmico tem a ver com a entrada do Estado, explorando diretamente atividade
econmica, comportamento que, preferencialmente, deve estar concentrado na
iniciativa do particular. o particular quem explora, apropria-se e desenvolve
atividade econmica. ele tambm quem toma decises econmicas. E o que
seriam as decises econmicas? Decises sobre o que explorar, sobre como
explorar e de que forma explorar. No h planejamento neste sentido. Planejamento,
como vimos, atividade do Estado para suas prprias atividades.
O Estado, em uma economia capitalista, no pode vincular, obrigar, dizer ao
particular o que ele deve produzir, de que forma e em que setor deve atuar. Isto est,
conforme dissemos, nos artigos 170 e 174 de nossa Constituio.
No Estado social, democrtico (e ambiental) de direito, custear aquele extenso
conjunto de prestaes depende de um conjunto muito maior de fontes (vamos tratar
deste modo, por enquanto). Apenas tributos no atendem tais atividades. Por tal
razo, quando investigamos as fontes que permitem o custeio das necessidades
pblicas,.
Vamos tratar agora do conceito de receita pblica, que aponta antes para a entrada
(ingresso) de qualquer espcie de dinheiro, independente do ttulo e de sua causa, no
patrimnio pblico.

2. Entradas e receitas.
Temos aqui um primeiro problema para o conceito: se receita a entrada de dinheiro
no patrimnio pblico, o que entrada?
Entrada o ingresso de qualquer espcie de dinheiro, independente do ttulo e de
sua causa, no patrimnio pblico. Elas podem ser provisrias ou definitivas. Nem
toda entrada receita pblica.

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

Por que isto? Pensemos em depsitos de garantias de contratos pblicos que devem
ser devolvidos ao contratado aps o trmino da contratao, ou de emprstimos
compulsrios (que vamos tratar depois), no qual o Poder Pblico se vale de captao
de dinheiro do particular (que no pode se recusar a oferec-lo, conforme artigo 165,
8 da CF/88) e deve devolv-lo posteriormente.
Nas duas situaes h ingresso, mas no permanente. O dinheiro arrecadado no
ingressa definitivamente, permanentemente, no patrimnio pblico. No pode dispor
e contar com tais recursos para atender as necessidades pblicas. Isto entrada.
Ingresso provisrio de recursos no patrimnio pblico.
De outro lado, temos as entradas que so definitivas. Estas sim, integram
permanentemente o patrimnio pblico. Estas resultam de um ato de imposio do
Estado perante o particular, relacionado ou no a uma prestao perante aquele,
podendo resultar de sanes ou de execuo de servio pblico. Aqui esto os
tributos, que so impostos, taxas, contribuies de melhoria (artigo 3, do CTN) e
multas.
Receitas pblicas so entradas, mas entradas definitivas, ou seja, somente aquelas
que pressupem o ingresso de dinheiro, de forma permanente, no patrimnio pblico.

3. Classificao das receitas.


3.1 As receitas ordinrias e as extraordinrias.
H algumas classificaes relevantes utilizadas pela doutrina. Citemos, por exemplo,
entre receitas ordinrias e extraordinrias. As primeiras tm origem no
desenvolvimento da atividade ordinria de Estado, tendo como principais exemplos,
a receita obtida de multas, explorao direta de servios pblicos, aluguis de
imveis de sua propriedade e tributos.
As extraordinrias so entradas definitivas, permanentes, mas esto relacionadas a
causas excepcionais, destinadas a fazer frente a estados de anormalidade
institucional. O principal exemplo est nos impostos extraordinrios, indicados no
artigo 154, inciso II, da CRFB. Notem que, neste caso, o ingresso permanente,
depende de uma situao anormal para a sua EXISTNCIA, e deve ser suprimido
imediatamente aps a cessao da causa que justificou a CRIAO dessa
modalidade de RECEITA.

3.2 Receitas originrias, derivadas e transferidas.


A classificao de maior relevncia, por ser esta a que se encontra definida no artigo
9, da Lei n. 4.320/1964, e que tambm foi considerada pela LC n. 101/2000, a que
distingue as receitas originrias, das receitas derivadas e transferidas.
Qual o fundamento dessa classificao? a fonte, a origem da obteno do
recurso.
As receitas originrias tm causa na explorao de seu prprio patrimnio, ou ainda,
quaisquer receitas que no possam ser situadas sob a condio de

derivadas. O

dinheiro sempre advm da transferncia de recursos que tm origem no patrimnio


de particular para o pblico. Mas no h aqui ao constritiva, imposio, obrigao
sobre a ao do particular. O dinheiro resulta da explorao pelo prprio Poder
Pblico, ou de particulares, de seus bens e servios. Temos aqui o caso dos
aluguis de seus imveis, aquelas resultantes da explorao do monoplio, os
servios pblicos exp lorados diretamente pelo Estado, os recursos oriundos de
contraprestao paga pelo particular, para acesso a imveis pblicos (museus,
exposies, etc...).
Nas receitas originrias, quando temos uma contraprestao do particular perante
uma prestao do Poder Pblico, em uma relao negocial, o que se paga para o
Estado um preo, preo pblico. No taxa porque no resulta de imposio
estatal, e no tarifa porque no tem origem na explorao dos servios do Estado
pelos particulares, nas atividades de concesso, permisso e autorizao.

3.3 Exemplos de receitas originrias:


a) doaes (bens ou valores que ingressam definitivamente no patrimnio pblico):
artigo 538 a 546, do CC/02;

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

b) sucesso legtima: artigo 1844, CC/02;


c) herana vacante: artigo 1820 a 1822, do CC/02.
No segundo caso, das receitas derivadas, o que temos : transferncia de patrimnio
particular para o pblico de forma obrigatria, impositiva. Trata-se do caso da
atividade tributria: impostos, taxas, contribuies de melhoria, e das multas.
Na ltima espcie de classificao, temos as receitas transferidas, nas quais a
situao a seguinte: continuamos a ter a transferncia de recursos do patrimnio
particular para o pblico. Esta transferncia no voluntria, obrigatria. Mas quem
arrecada no utiliza ou tem acesso pleno ao conjunto da receita arrecadada.
Arrecada e transfere parcialmente o resultado desta atividade, para outra pessoa
jurdica pblica. Estamos no mbito dos tributos e da repartio dos recursos entre
vrios entes da federao, aspecto que se encontra vinculado ao tema da repartio
da receita tributria, exposto ao longo do artigo 157 a 162, da CRFB.

3.4 Exemplos mais comuns:


a) IR, institudo pela Unio, mas repartido entre Distrito federal e Estados quando
retido na fonte. Aos Municpios, o retido na fonte sobre os rendimentos que ele paga;
b) IPVA: institudo pelos Estados e repartido entre os Municpios;
c) ITR: institudo pelos Estados e repartido com os Municpios;
d) ICMS: institudo pelos Estados e repartido com os Municpios;
e) Impostos do artigo 154, inciso I: 20% para os Estados e Distrito federal;
Todas essas receitas so receitas transferidas tributrias, uma outra espcie de
classificao, com a qual vamos trabalhar a partir da prxima aula: tributrias e no
tributrias.

OBSERVAO: artigo 160, da CRFB de 1988: proibio de reteno ou restrio de


entradas e ao emprego dos recursos que so atribudos aos Estados, Distrito federal
e municpios, salvo para pagar os crditos da Unio e dos Estados perante o ente
devedor, e o repasse de recursos para as atividades de sade;
O que isso significa? Pode a Unio ou o Estado no repassar os recursos? Pode
reter? Resposta: Pode condicionar, e isso que conta do texto do Pargrafo nico
do artigo 160, de modo que, pode submeter o Estado ou o municpio obrigao de
alocar em sua proposta oramentria para que possa receber tais recursos, mas
nunca reter sem causa e justificao prvia.
Mas as receitas transferidas no se resumem a receitas tributrias. Podemos ter
tambm, receitas no tributrias, como o caso daquelas que esto no artigo 20,
1 da CFRB, relativas a participao no resultado da explorao de petrleo, gs
natural ou de recursos hdricos para o fim de gerao de energia eltrica, ou de
recursos minerais, e relativas compensao financeira por essa explorao.
O que a participao e a compensao de que tratam esse dispositivo?Todos
esses recursos so bens da Unio. Mas esto distribudos no territrio de Estadosmembros e municpios. O particular que explore os recursos ou a prpria Unio,
dever assegurar a destinao de parte de seus lucros a esses entes. E o simples
fato de explorar j d causa compensao financeira.

4. Receita Pblica e a LC n. 101/2000:


Arrecadar dinheiro atravs da fixao de tributos obrigao de cada ente da
federao, no mbito de sua competncia legislativa (artigo 11, caput). Portanto a
obrigao nessa perspectiva dupla. Se o particular tem a obrigao de entregar
dinheiro ao ente pblico, este no pode deixar de exigir essa prestao do particular.
DEVE arrecadar, deve exercer sua competncia tributria. No exerc-la crime do
gestor pblico. Do prefeito, do governador e do presidente da Repblica;
Disso tambm deriva outra consequncia muito relevante. Lembremo-nos das
transferncias voluntrias, que so aquelas relacionadas ajuda institucional de um
ente para o outro. No pode doar um veculo para outro, ou instrumentos para
execuo de suas necessidades pblicas, se o ente no instituiu os impostos de sua
competncia. Se o municpio de Cuiab no instituiu, portanto, o IPTU progressivo,
no poderia receber da Unio ou do Estado dinheiro e recursos para fazer frente ao

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

combate aos efeitos das enchentes, por exemplo.


Outra situao distinta o ente estadual renunciar a receita que lhe caiba. Nesta, ele
abdica de parte de sua arrecadao. Muito comum em relao ao ICMS, para
incentivar a instalao de complexos industriais, e com o IPTU, no caso do
municpio, para favorecer o mesmo objetivo. Isso gera a chamada guerra fiscal.
Vamos analisar ao fim da disciplina no tpico especfico para a Lei de
Responsabildiade Fiscal (LRF). Basta, por enquanto, sabermos que o artigo
14,caput, da LRF autoriza, mas deve prever antes o impacto que isto vai gerar em
seu oramento no exerccio em que ter vigncia, alm dos dois seguintes.

Em sntese:
Atividade financeira do Estado tem como objetivo a anlise de como se desenvolve
a atividade pblica prestacional destinada a assegurar a manuteno e o
desenvolvimento de mnimos existenciais, que se refletem, em grande medida, em
servios pblicos, mas no apenas e no necessariamente em servios pblicos.
Estruturas pblicas, prestaes materiais, tudo isto depende do exerccio da
atividade financeira do Estado. Atividade pblica. Esta consiste em que,
especificamente? Como estas prestaes so possveis?
Destaca-se aqui, o primeiro elemento da relao jurdica vinculada ao exerccio da
atividade financeira do Estado: o estudo e a anlise da receita pblica.

PORTANTO, temos em sntese que: nem toda entrada receita pblica. J


identificamos a possibilidade de ingresso por meio de tributos, ou por outras formas
voluntrias, mas h um conjunto extenso de outras modalidades. Citemos apenas a
das indenizaes. Tudo o que tiver origem em danos ao patrimnio pblico, ou de
recuperao de despesas que foram realizadas em carter supletivo ao do
particular, no constitui receita originria, nem derivada, nem transferida. Tambm
no tarifa ou preo pblico (que vamos analisar em comparao com as taxas e na
aula destinada a receita tributria). Nesse caso, o dinheiro que ingressa (e ser
tambm de forma permanente), o faz como indenizao.
O que interessa desta argumentao? Temos aqui mais um item que identifica o
conceito de receita. S receita aquilo que represente um incremento ou acrscimo
patrimonial para o Estado (variao positiva do patrimnio pblico). Quando ele
recompe uma despesa que efetuou, ou quando exige perante um particular a
reparao pecuniria diante de um dano que este produziu perante seu patrimnio,
no h aumento de patrimnio, mas estabilizao.
O que temos aqui, portanto? Temos atividade financeira do Estado? No. Temos
receita pblica? No. Temos o que se convencionou tratar por movimento de caixa.

5. Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964
comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e
Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2002.

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quarta-feira, 9 de julho de 2014

AULA 04
Tema: Receitas correntes e de capital. Receita pblica tributria e a definio das
espcies tributrias.
Sntese dos conceitos da aula anterior.

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ATIVIDADES E PROVAS
Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas
todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.

Convm recuperarmos previamente, algumas premissas j expostas em aulas


anteriores:
a) A dignidade de vida um objetivo que condiciona as aes do Estado e dos
particulares, e esta definio encontra-se sob um processo de transformaes e de
alargamento. Sob esse contexto, o desenvolvimento digno de vida requer que um
conjunto de prestaes existenciais esteja disponvel e acessvel de forma
isonmica e coletiva, em seus nveis essenciais. No se poderia, portanto, cogitar
uma realidade digna na qual pessoas so tratadas com objeto e aqum da condio
humana (moradores de rua, v.g), ou ainda, na qual no se garante a qualidade de
recursos naturais essenciais para a vida, como o acesso gua potvel, qualidade
do ar, e equilbrio climtico;
b) O exerccio da atividade financeira do Estado expe com maior nfase uma
realidade de interdependncia e de indivisibilidade entre todos os direitos
fundamentais, pela qual, no possvel a proteo autnoma das distintas
dimenses dos direitos indispensveis ao desenvolvimento digno da pessoa;
c) O exerccio da atividade financeira interessa a cada um de ns e enfatiza,
primeiro, a importncia de um compromisso coletivo com objetivos de interesse
pblico, como pressuposto para a realizao de um projeto coletivo e digno de futuro.
Em segundo lugar, enfatiza a importncia de um controle social sobre a qualidade
das escolhas realizadas pelo Poder Pblico para proteger os direitos fundamentais, e
para viabilizar que a composio desses direitos possa concretizar nveis mnimos
de qualidade de vida para todos.
Para demonstrar essa forte relao estabelecida entre o exerccio da atividade
financeira do Estado e a qualidade de vida da comunidade, podem ser utilizados
como exemplo, os servios pblicos de sade e de manuteno das vias pblicas.
Se o Estado no realiza a manuteno peridica das vias pblicas, as externalidades
(efeitos negativos) econmicas atingem diretamente o particular, pois lhe ser
exigido realizar despesas com os prejuzos sofridos pelos veculos, destinando parte
de sua renda para aes que, em princpio, no lhes seriam exigveis.
Quando o Estado prope a ao de reparo de danos no pavimento asfltico como
uma alternativa para melhorar a qualidade de vida dos usurios da via pblica, mas
no prope medidas adicionais como, v.g, o controle do acesso de veculos de alta
tonelagem, ou ainda, a manuteno peridica do piso, a medida no ter condies
de proporcionar qualquer resultado til naquele plano (qualidade de vida). O resultado
ser exatamente o oposto, pois contribuir para externar cenrio de uso irracional
dos recursos pblicos (desperdcio), e por conseqncia, a degradao coletiva da
qualidade de vida. Os recursos sero destinados para uma ao sem qualquer
utilidade mediata ou imediata, em detrimento de outras aes relevantes,
emergenciais e das quais tambm se depende para viver dignamente.
Quando o particular perde renda em proveito dessa modalidade de despesa, est na
verdade, perdendo qualidade de vida, e assistindo eroso da capacidade que teria
de, por meio de suas escolhas, atingir o seu projeto de vida digna.
Aqui cabe uma digresso sobre como estados de indignidade podem ser corrigidos e
sobre como projetos dignos de vida podem ser atingidos. Em primeiro lugar, cumpre
ao Estado viabilizar de forma universal, as condies de plena eficcia de um
princpio de autodeterminao da vontade, pelo qual, a partir dessas condies
mnimas, o particular teria a capacidade de realizar suas escolhas e obter nveis de
bem-estar atuando no domnio privado e a partir do mercado. Cumpriria, entretanto,
ao Estado, corrigir as imperfeies e as falhas que podem ter origem nessa ao
privada e nessa relao estabelecida entre os particulares, no mbito de uma
economia de mercado. O particular pode ter condies de aperfeioar os nveis
mnimos de proteo, de definir seu projeto de vida, e de obter nveis de bem-estar e
de felicidade diferenciados. Por outro lado, o particular tambm pode no atingi-lo se
no se encontram acessveis os nveis essenciais de prestaes. Neste caso,
conforme analisaremos oportunamente, baseando-se em um dever estatal de

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Direito Financeiro UFMT: AULA 04

proteo que vincula todas as funes pblicas, esses nveis no atingidos teriam
de s-lo por meio de polticas pblicas, ao legislativa ou ainda, por meio da
iniciativa dos tribunais.
Em relao ao sistema de sade temos que, se o particular no depende do uso dos
servios oferecidos pela rede pblica, esta circunstncia no diminui os efeitos
nocivos sobre sua qualidade de vida, ou o interesse do particular na qualidade da
atividade financeira. Se no faz o uso da rede pblica, verifica-se mais uma vez, a
realizao de despesa privada para atender tarefas e prestaes que j lhes
deveriam ser oferecidas. A realizao dessas despesas privadas destina, desse
modo, recursos que poderiam viabilizar nveis de melhoria sobre sua qualidade de
vida.
A omisso e a incapacidade do Estado em atender a prestaes essenciais, ou a
deficincia na qualidade dessas escolhas pode produzir efeitos nocivos qualidade
de vida de cada um, ainda que em um primeiro momento, esse cenrio possa no
ser to evidente.
Por fim, para demonstrar a indivisibilidade entre os direitos fundamentais, podemos
expor outro direito de natureza social stricto sensu, o direito a prestaes de ensino
de qualidade.
Visando assegurar o atendimento e o aperfeioamento da qualidade nos nveis de
atendimento desse direito, o gestor pblico prope em sua lei oramentria anual, um
determinado programa que prope como instrumento, a construo de escolas,
ampliao da rede instalada nos bairros, e a aquisio de equipamentos de interesse
da atividade pedaggica e educacional. Entretanto, o acesso s unidades j
existentes, alm do acesso quelas que ainda sero edificadas, encontra-se
visivelmente prejudicado pelo pssimo estado de conservao das vis urbanas (e na
zona rural). Dessa ausncia de coordenao entre polticas pblicas resulta ntido
prejuzo para o exerccio do direito a nveis adequados de ensino. No se ter
acesso a essas prestaes unicamente porque as crianas no conseguiro sequer
chegar s unidades de ensino.
No mesmo contexto, ser igualmente prejudicado o acesso a nveis de ensino
adequado se as crianas no possuem acesso ao direito alimentao adequada,
em quantidade e qualidade nutricional.
Assim, fixadas as premissas j desenvolvidas nas aulas anteriores, podemos
prosseguir no estudo da primeira parte da relao jurdica que define a atividade
financeira do Estado, a qual supe a resoluo do problema das fontes de
financiamento das aes pblicas.
A anlise do tema prope uma aproximao da primeira fase da relao jurdica que
define o exerccio da atividade financeira: a converso dos recursos financeiros
disponveis em despesas que sejam teis para toda a coletividade. As receitas
pblicas proporcionam o financiamento das aes pblicas em benefcio de uma
universalidade de interessados, razo que refora a importncia sobre a qualidade
das decises sobre seu uso, sobre as escolhas para sua destinao, e sobre o
controle social. Os recursos existem apenas para a finalidade de converso em
utilidades de interesse pblico. A atividade financeira proporciona, portanto, a
converso de dinheiro disponvel (receita pblica) em benefcios existenciais, em
melhoria da qualidade de vida, e em nveis de bem estar mnimos, que sejam
essenciais para o desenvolvimento digno da vida.
O exerccio da atividade financeira do Estado visa, em ltima anlise, assegurar que
o resultado da arrecadao converta-se em algum resultado til, no interesse de uma
universalidade, e visando permitir que se tenha acesso coletivo a um nvel essencial
desse conjunto de prestaes.
Entretanto, suficiente que a atividade financeira proponha uma converso
aritmtica entre receita e despesa, e um resultado? A questo que deve ser exposta
: aquela escolha sobre a destinao daquela modalidade de receita foi capaz de
propor, um resultado til, um benefcio ou uma vantagem? Se atingiu o resultado, ele
poderia ter sido atingido de forma mais econmica e eficiente?
Notem que o resultado da relao flexvel e varivel, pois a interao entre as
receitas e despesas depender de um determinado contexto de necessidades, de
capacidades econmicas, de demandas emergenciais, de uma realidade social e
cultural, entre outros aspectos externos, todos igualmente relevantes para influenciar
o equilbrio dessa relao, e a intensidade da proteo que ser exigida naquele caso
concreto.
Quem prope a medida dessa relao? Uma deciso do chefe do poder executivo,
entendida como ato final de um processo no qual vrios atores colaboram, inclusive
a coletividade, por meio de audincias pblicas, nas quais todos os interesses que
sejam relevantes precisaro ser identificados, fixados, ponderados e considerados
para justificar uma deciso sobre esta ou aquela demanda, este ou aquele resultado,
esta ou aquela intensidade.
As demandas so identificadas no mbito da sociedade e da realidade social. Se os
ndices de criminalidade aumentam, detentos fogem dos estabelecimentos
prisionais, os focos de contaminao de determinadas doenas (dengue) proliferam,
alunos so mortos na porta de estabelecimentos de ensino ou cooptados como
refns, as vias pblicas esto cada vez mais degradadas, temos aqui vrias
demandas que vo exigir um conjunto de despesas, e cada qual distinta, com seu
equivalente no plano das receitas.
O problema suscitado aqui ser tambm o da eficincia dessas escolhas e dessas
despesas. Tomemos o exemplo de campanhas educativas para conter os efeitos de

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Site da Atltica de Direito - UFMT
Site da Universidade Federal de Mato Grosso

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Direito Financeiro UFMT: AULA 04

desmatamentos, campanhas educativas para conter o avano da dengue, ou ainda,


operaes tapa-buracos nas vias pblicas. possvel visualizar algum resultado
til no plano de vantagens e benefcios para a coletividade?
Se essas escolhas so deficientes ou equivocadas, se houve dolo, ou erro,
negligncia do gestor ao propor uma ao incompatvel com o resultado pretendido,
ou incapaz de proporcionar resultados teis, essas falhas em seu comportamento
estaro ao alcance dos rgos de controle interno (e externo). Este tema, apesar de
relevante e conexo com o que discutimos agora, ser examinado em aula especfica
em nosso programa.
As receitas de capital e as receitas correntes, que sero analisadas adiante
(conceito normativo) propem uma forma de interpretao de realidades econmicas
para o fim de racionalizar o exerccio da atividade financeira.
Ambas propem neste momento, a possibilidade de estabelecer conexes com uma
referncia de nvel essencial (ou mnimo de prestaes). Se as receitas correntes
apontam as fontes de financiamento daquelas aes de Estado que no podem ser
interrompidas, ou ainda, a manuteno de um nvel mnimo, que no pode deixar de
ser atendido pelo poder pblico (e por suas funes), as receitas de capital expem
as fontes que viabilizaro o aperfeioamento da capacidade estatal de atender e de
proteger direitos fundamentais, ampliando quantitativa ou qualitativamente sua
margem de ao, em domnios ainda no atingidos, ou naqueles j alcanados,
corrigindo imperfeies e falhas, ou assegurando que sua oferta se realize de modo
adequado.
Receita pblica , portanto, o ingresso ou entrada definitiva de recursos pblicos que
devero ser destinados, necessariamente, ao atendimento das tarefas atribudas ao
Estado, como essenciais. a receita pblica o que responde pelos gastos pblicos,
que so as despesas, e que s podem ter origem nas tarefas ou necessidades
pblicas.
Receita pblica ingresso de dinheiro, de forma permanente, no patrimnio estatal.
Esse ingresso pode ter distintas fontes e causas. Pode ser o resultado do exerccio
de um ato de constrio sobre o patrimnio do particular, ou pode ter origem em
relaes comerciais e de direito privado. Pode ter origem na explorao de seus
prprios bens e servios, ou ainda, no resultado de sanes ou de obrigaes
impositivas, ou em relaes de Direito privado (negcios jurdicos e relaes
sucessrias, v.g).
A receita no pode ser identificada nem aos ativos, nem ao prprio patrimnio, nem a
bens ou aos direitos do Estado. O mximo que se pode ter o ingresso ou a entrada
decorrente da explorao desses bens que integram o patrimnio do Estado, mas o
ingresso de patrimnio no pode ser considerado receita pblica. Sua alienao e
retorno na forma de incremento patrimonial permanente, sim.
Sobre a classificao das receitas:
1. A classificao doutrinria.
a) Receitas ordinrias e extraordinrias (critrio da periodicidade do ingresso): As
ORDINRIAS so peridicas ou resultam de atividades que integram o conjunto de
aes ordinrias do estado, alm de integrar de forma permanente, o oramento do
ente pblico. Pode-se contar com elas para a realizao de gastos pblicos e o
atendimento das necessidades pblicas.
As EXTRAORDINRIAS so decorrentes de atividades excepcionais, como os
impostos extraordinrios e as doaes. Lembrem-se que no caso dos impostos
extraordinrios (artigo 154, inciso II, da CRFB), a CAUSA excepcional, o
INGRESSO permanente. Nos emprstimos compulsrios, tidos como entradas
provisrias (muito embora sejam tributos na considerao da jurisprudncia, e da
prpria ordem constitucional), a CAUSA tambm excepcional (apenas para citar
uma hiptese, despesas extraordinrias que tenham origem em calamidade pblica
ou guerra iminente) o ingresso deve ser RESTITUDO posteriormente.
b) Classificao de maior RELEVNCIA prope distino entre as receitas
ORIGINRIAS e as DERIVADAS (critrio da causa do ingresso):
As ORIGINRIAS decorrem da explorao do patrimnio do Estado e tm como
principais exemplos, os ingressos comerciais (aluguis, lucros de empresas
estatais), e as compensaes financeiras, alm de preos pblicos, que sero
diferenciados quando analisarmos as taxas, estas como espcies tributrias,
aqueles como relao de direito privado.
Apenas para ANTECIPAR, preos pblicos so em SNTESE: remunerao por
servios pblicos que no so essenciais, que agregariam, em geral, aquelas aes
exercidas pelo Estado quando intervm diretamente no domnio econmico, alm de
outras receitas comerciais como aquelas decorrentes da explorao imobiliria do
patrimnio pblico.
As COMPENSAES financeiras resultam do artigo 20, 1 da Constituio e
resultam da explorao de bens que so da UNIO: petrleo, gs natural, recursos
hdricos para o fim de gerao de energia eltrica e de outros recursos minerais.
Regulada pela Lei n. 7.990/89.
Os INGRESSOS COMERCIAIS j foram referidos anteriormente, e ainda
compreendem a explorao dos MONOPLIOS ou dos servios prestados pelas
empresas do prprio ESTADO.

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Direito Financeiro UFMT: AULA 04

As RECEITAS DERIVADAS compreendem BASICAMENTE: TRIBUTOS e


MULTAS. Notem aqui que MULTAS podem ter origem no DESCUMPRIMENTO de
normas FISCAIS ou NO. Todas so ingressos derivados, mas as MULTAS pelo
descumprimento de normas FISCAIS no so tributos. Isto tem fundamento primeiro
no prprio conceito de TRIBUTO, fixado no artigo 3, do CTN (Lei n. 5.712/1966), que
qweasdprev:
Art. 3 Tributo toda prestao pecuniria compulsria, em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir, que no constitua sano de ato ilcito, instituda em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (grifo nosso)
2. O critrio normativo. As receitas de capital e as receitas correntes.
Antes de distinguir as modalidades de receita conforme as categorias econmicas (o
critrio normativo), conveniente salientar a relao que as mesmas estabelecem
com as despesas, as quais, segundo a classificao normativa, tambm elegem
como causa, uma referncia econmica. Assim sendo, as receitas correntes so
aquelas destinadas a prover as despesas correntes, sendo as de capital, aquelas
destinadas ao atendimento das despesas de capital. O conceito de ambas ser
examinado em momento oportuno do programa.
a) Receitas correntes:
Conforme prev o texto do artigo 11, da lei n. 4.320/1964, so correntes todas as
receitas aptas ao atendimento das despesas correntes, destinadas, portanto, ao
provimento da regular atividade administrativa, tais como, o pagamento de folha de
pessoal, material de consumo, os juros da dvida, entre outras despesas correntes,
que sero detalhadas oportunamente. O texto da lei discrimina as subcategorias de
programao, compreendendo:
a.1) Receitas tributrias (receitas derivadas e ordinrias): todas as espcies de
tributos;
a.2) Receitas patrimoniais (receitas originrias e ordinrias): estas compreendem os
ingressos pecunirios decorrentes da explorao do patrimnio pblico, ou dos
incrementos pecunirios resultantes de aplicaes financeiras ou rendas de
patrimnio;
a.3) Receitas agropecurias, industriais e de servios: provenientes da atuao do
Estado atravs de suas empresas estatais, no domnio do abastecimento pblico, da
explorao industrial, ou da execuo direta de servios pblicos;
a.4) Transferncias correntes: compreendem os recursos financeiros que so
recebidos por outras pessoas jurdicas de direito pblico ou privado (portanto, podem
compreender ou no tributos), desde que destinadas ao atendimento de despesas
correntes. O exemplo mais comum relaciona as receitas transferidas em decorrncia
do regime de repartio da receita tributria de alguns impostos (artigo 157 a 162, da
CRFB). Neste caso, os impostos constituiro receita derivada do ente tributante,
exceto pela parte transferida ao outro ente da federao, que represente receita
transferida deste. No plano da classificao normativa, registra o artigo 6, 1, da
lei n. 4.320/1964, que a parte transferida receita do ente que a recebe, classificada
como transferncia corrente, mas deve ser considerada despesa (corrente) para o
ente que transferiu.
a.5) Outras transferncias correntes: Tudo o que no puder ser classificado segundo
as subcategorias de programao referidas, deve ser considerado sob esta condio.
Compreendem, portanto, as indenizaes (meras entradas na classificao
doutrinria), as multas (so receitas derivadas, ordinrias, mas no tributrias, razo
pela qual esto nesta condio), o recebimento dos juros de mora, e a receita
decorrente da cobrana da dvida ativa, v.g.
b) Receitas de capital:
Assim como ocorre em relao s despesas correntes, as receitas de capital devem
ser compreendidas de forma referencial com o seu equivalente econmico no plano
das despesas, ou seja, com as despesas de capital. Compreendem, portanto, todas
as receitas destinadas ao atendimento das despesas de capital, sob as seguintes
subcategorias econmicas:
b.1) Operaes de crdito: emprstimos contrados perante instituies financeiras
estatais ou particulares, no pas ou no exterior, ou resultantes da oferta de ttulos
pblicos no mercado financeiro. As receitas que resultam de tais operaes so
receitas de capital. Convm salientar que estas operaes tm sua disciplina
vinculada resoluo n. 43/2001, do Senado Federal. Em relao classificao
doutrinria dos ingressos, seriam classificadas como meros ingressos provisrios,
ou movimento de caixa, por no representarem variao positiva do patrimnio
estatal.
b.2) Amortizao de emprstimos: Compreende o recebimento parcial, pela Unio, do
valor principal de dvida que os Estados, o Distrito Federal ou os municpios
possuam perante este ente. Este valor recebido pela Unio seria considerado como
receita, muito embora corresponda, no plano doutrinrio, a movimento de caixa, por
no implicar evoluo positiva do patrimnio, mas to somente, evento
compensatrio. Aqui tambm cabe uma pequena digresso, que ser detalhada
oportunamente. O pagamento dos juros da dvida compreende despesa corrente,

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Direito Financeiro UFMT: AULA 04

enquanto o pagamento de parte do principal corresponde a despesa de capital;


b.3) Alienao de bens: Compreende a receita decorrente da alienao de ativos
pblicos, mveis ou imveis, implicando, portanto, a transferncia do domnio
pblico para o particular, mediante retribuio pecuniria em benefcio do Estado.
Tem-se aqui a converso, em espcie, de direitos e bens que integrem o patrimnio
pblico. O resultado de tal converso deve ser considerado como receita de capital;
b.4) Transferncias de capital: sempre que recursos forem transferidos de um ente
pblico para pessoa jurdica pblica ou privada, visando o atendimento de despesa
de capital (v.g, transferncias voluntrias visando a realizao de obra para o
atendimento do sistema nico de sade, por meio de convnio), teremos
transferncias de capital, e no correntes.
b.5) Outras receitas de capital: tudo o que no puder ser compreendido nas demais
subcategorias econmicas;
b.6) O supervit do oramento corrente: as receitas correntes que no foram
utilizadasIMPORTANTE: Conforme previsto pelo artigo 57, da lei n. 4.320/1964, deve ser
considerado na condio de receita, e de receita oramentria, todo ingresso que no
decorra de: a) outros eventos compensatrios, b) emisso de papel moeda, c) ou de
operaes de crdito por antecipao de receita (ARO).
importante observar que, muito embora as operaes de crdito em geral
representem sob a perspectiva doutrinria, simples entradas ou movimento de caixa
(justamente porque expressam um evento de estabilizao patrimonial), o mesmo
dispositivo contempla essa situao como exceo, reconhecendo a esses
ingressos, a condio de receita, e de receita oramentria. As demais espcies de
entrada (ou de ingresso) expressam receitas extra-oramentrias (artigo 3, pargrafo
nico, da lei n. 4.320/1964).
Confira-se por oportuno os destaques dos dispositivos referidos:
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender tdas as receitas, inclusive as de
operaes de crdito autorizadas em lei.
Pargrafo nico. No se consideram para os fins deste artigo as operaes de
credito por antecipao da receita, as emisses de papel moeda e outras entradas
compensatrias, no ativo e passivo financeiros . [...]
Art. 57. Ressalvado o disposto no pargrafo nico do artigo 3. desta lei sero
classificadas como receita oramentria, sob as rubricas prprias, tdas as receitas
arrecadadas, inclusive as provenientes de operaes de crdito, ainda que no
previstas no Oramento.
IMPORTANTE: Alguns eventos que na classificao doutrinria seriam consideradas
simples entradas, so admitidos pelo critrio da lei n 4.320/1964 como receitas
pblicas. Podem ser citadas como exemplos, as alienaes (receitas correntes e
patrimoniais); as operaes de crdito (receitas de capital), e as indenizaes (outras
transferncias correntes).
A CLASSIFICAO NORMATIVA DAS RECEITAS PBLICAS (PORTARIACONJUNTA STN/SOF N 3, E PORTARIA N. 1, STN, DE 30 DE JUNHO DE 2009).
QUADRO 1
AS COMPENSAES
QUADRO 2
As ENTRADAS COMPENSATRIAS podem ser transformadas em RECEITA
PBLICA?
Sim, mas APENAS ACIDENTALMENTE. Vejamos o exemplo dos SALRIOS NO
RECLAMADOS. Se forem atingidos pela prescrio, j podem ser considerados
recursos com os quais o Estado pode contar, permanentemente. No caso das
CAUES. Se a obra no for realizada, os recursos estaro disponveis ao uso do
Estado, visando conclu-la
Para a lei n. 4.320/1964, as entradas compensatrias NO SO RECEITA PBLICA
(aquela com o qual o Estado pode contar e portanto, destina-a no mbito do
ORAMENTO PBLICO).
Quando a lei faz referncia s OPERAES DE CRDITO POR ANTECIPAO
DE RECEITA, EMISSO DE PAPEL MOEDA, est se utilizando do SENTIDO
CONTBIL de ENTRADAS COMPENSATRIAS. Para a CONTABILIDADE
PBLICA, as OPERAES DE CRDITO POR ANTECIPAO DE RECEITA e as
OPERAES DE CRDITO EM GERAL constituem EVENTOS DISTINTOS. As
primeiras so registradas como DBITOS DE TESOURARIA, expondo, portanto, o
registro de uma OBRIGAO do Estado, decorrente desse ingresso.
ENTRADAS COMPENSATRIAS possuem RELEVNCIA CONTBIL, mas no
possuem RELEVNCIA FINANCEIRA (ORAMENTRIA).
Para a doutrina, INDENIZAES (reparao de danos sofridos pelo poder pblico),
CAUES E EMPRSTIMOS representam a mesma conseqncia: INGRESSOS
PROVISRIOS, ENTRADAS PROVISRIAS OU SIMPLESMENTE MOVIMENTO
DE CAIXA. Em outras palavras: NO SO RECEITA PBLICA. Representam
COMPENSAES (sentido jurdico).
ENTRETANTO, para a lei n. 4.320/1964, temos EVENTOS DISTINTOS:
a) Indenizaes: Outras receitas correntes;
b) Emprstimos: Receitas de capital. Recursos de longo prazo, situados na conta do
passivo no circulante;
c) Caues: Receita extraoramentria. Conta do passivo circulante. Dbito de

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tesouraria;
As indenizaes e a classificao normativa:
a) A doutrina MINORITRIA[1] as considera como item de RECEITA CORRENTE
(Receitas patrimoniais). A portaria conjunta n. 1, da STN, de 2009 as considera como
outras receitas correntes, sendo esta a classificao em uso. No poderiam ser
consideradas receitas patrimoniais porque estas se restringem ao resultado da
explorao permanente de patrimnio imobilirio pblico;
As doaes e a classificao normativa: Doaes devem ser compreendidas de
forma restritiva, de forma a diferenci-las das transferncias voluntrias. Estas
ltimas so RECEITAS DE CAPITAL para o ente pblico que RECEBEU o recurso
transferido. As primeiras (DOAES) podem ser admitidas na condio de OUTRAS
RECEITAS CORRENTES.
Obrigaes de dar fixadas em termos de compromisso de ajustamento de conduta:
Conforme proposto pela portaria da STN, podem ser admitidas como outras receitas
correntes.
3. As Receitas tributrias e no tributrias.
a) Receitas no tributrias: Esta modalidade ser objeto de anlise em AULA
ESPECFICA.
Antecipando apenas o SUFICIENTE para o nosso dilogo hoje: So todos os
ingressos ou entradas resultantes de exerccio de atividade de Estado, submetida ao
Direito privado. Aqui esto receitas que na classificao pelo critrio da causa ou da
fonte da receita, seriam ORIGINRIAS. Quais so elas? A) Herana jacente,
doaes, legados; B) Aquelas resultantes da explorao do PATRIMNIO PBLICO
DISPONVEL. Todos esses ingressos constituem RECEITA, RECEITA
ORIGINRIA, e RECEITA NO-TRIBUTRIA.
Analisaremos COM MAIOR DETALHAMENTO, na aula especfica apontada no plano
de ensino.
b) Receitas tributrias: so aquelas resultantes do ingresso de recursos pela
instituio de tributos (artigo 145, da CRFB de 1988, e artigo 3, do Cdigo Tributrio
Nacional). Estes por sua vez, so de trs espcies: IMPOSTOS, TAXAS E
CONTRIBUIES DE MELHORIA. Na classificao clssica definida pelo CTN.
Mas a CRFB atribuiu o mesmo regime de tributao a outras espcies normativas:
Emprstimos compulsrios, contribuies especiais (SOCIAS, DE INTERVENO
NO DOMNIO ECONMICO, DO SERVIO SOCIAL AUTNOMO, DO INTERESSE
DAS CATEGORIAS PROFISSIONAIS E ECONMICAS, ALM DE OUTRAS
CONTRIBUIES SOCIAIS). Estas ltimas compreendem contribuies destinadas
ao custeio da seguridade social, a interveno em determinado domnio da economia
ou do mercado, e contribuies destinadas aos servios sociais autnomos, alm de
categorias profissionais ou econmicas, que sero analisadas em aula especfica.
3.1 O conceito de tributo, fiscalidade, parafiscalidade, e extrafiscalidade:
CONCEITUANDO O tributo, tem-se que :
a) Obrigao pecuniria;
b) Decorrente de lei;
c) S pode ser institudo por pessoa jurdica pblica (sujeito ativo);
d) S pode ser exigido perante aqueles que a lei aponte e nas condies fixadas com
hiptese para a gerao da obrigao (sujeito passivo);
e) No pode ser sano de ato ilcito;
Fiscalidade e parafiscalidade.
a) Fiscalidade : DESTINAO ao FISCO, ao ESTADO. Guardem esta expresso,
porque ela tambm diferencia a distino entre a atividade financeira e a atividade
tributria. Esta j dissemos que compreende a anlise da obrigao de entregar
dinheiro de forma impositiva ao Estado, enquanto a financeira compreende a anlise
do processo de aquisio, aplicao, destinao e controle. Haver vinculao de
alguns ingressos tributrios a finalidades especficas (TAXAS, CONTRIBUIES
ESPECIAIS E DEMAIS CONTRIBUIES), mas esta no a caracterstica
principal dos tributos, sendo esta exatamente a contrria, a de no vinculao a
atividade, finalidade e prestao especfica (IMPOSTOS).
b) Parafiscalidade, ou INGRESSOS, ou ENTRADAS parafiscais: ingressos que se
DESTINAM ao custeio das atividades prestadas por entes que COLABORAM com o
Estado, exercendo tarefas sociais ou do interesse de determinados grupos sociais,
mas que no se confundem com o prprio Estado. So entes paraestatais, as
entidades de classe, profissionais. A atividade FISCAL tem seu fundamento na
CAPACIDADE CONTRIBUTIVA, na disponibilidade econmica de cada indivduo,
para fazer frente obrigao perante o Estado. A atividade PARAFISCAL pela
CRFB de 1988 sujeita aos princpios que limitam a atividade tributria e so tambm
TRIBUTOS. Vamos analisar nesta aula, alguns caracteres que tambm interessam
compreenso destas contribuies no plano dos princpios que limita o poder de
tributar. Os CONCEITOS E ESPCIES sero analisados na prxima aula, em
conjunto com os PREOS PBLICOS.
c) Extrafiscalidade: esta um efeito POSSVEL na atividade fiscal, quando os

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TRIBUTOS so utilizados para o fim de se atingir no s o objetivo de


ARRECADAR, mas tambm o de provocar comportamentos. Vejamos o caso do
IPTU progressivo, que tem como meta, o atendimento da funo social da
propriedade urbana, e que busca atingir o USO CORRETO E RACIONAL da
propriedade no ESPAO URBANO. O que isso, em ltima anlise? EDIFICAO,
CONSTRUIR UMA HABITAO. Outros exemplos podem ser citados, como a
manipulao das alquotas dos impostos sobre determinados ou atividades, visando
o estmulo ou o controle do consumo, ou a manipulao de elementos macroeconmicos (II, IE, ICMS).
3.2 Decompondo o conceito de tributo:
a) Tributo no PAGAMENTO. Pagamento forma de extino de uma obrigao.
TRIBUTO A PRPRIA OBRIGAO. De que? De entregar dinheiro ao Estado.
b) Tributo no pode ser o pagamento decorrente da aplicao de sano por ato
ilcito, e incide de forma objetiva sobre a situao que a lei descreveu, como capaz
de gerar a obrigao. O tributo atinge a receita produzida pela atividade,
independente de sua natureza.
c) Tributo depende de instituio por lei, restrio que foi mitigada pelo texto do
artigo 62, inciso III, da CRFB, que dispe sobre as proibies materiais para a edio
de medidas provisrias. O texto probe expressamente sua edio sobre matrias
sujeitas lei complementar, que em matria tributria so todas aquelas enumeradas
ao longo do artigo 146, da CRFB. Estas matrias no podem ser reguladas por
medida provisria, mas tal proibio no alcana o poder de tributar (instituir
tributos).
3.3 A atividade tributria como um problema de justia distributiva
O retorno ao ponto-de-partida do programa: de que Estado estamos tratando e qual
a nossa referncia de Estado? Estas influenciam a forma como vamos enfrentar o
tema da tributao, que em ltima anlise, vinculado ao tema da distribuio e do
acesso aos recursos pblicos.
A questo emergente neste contexto : qual a funo do Estado?
Uma segunda pergunta: todos ns possumos igual acesso aos recursos pblicos?
Isso depende de que estrutura e que objetivos foram atribudos ao exerccio das
funes estatais. Podemos ter duas perspectivas. Em uma primeira, o Estado
apenas intervm quando exposta uma falha de mercado. Caberia a cada um buscar
atingir, no exerccio de seus potenciais, a prosperidade, a felicidade e a satisfao
de seus prprios interesses e expectativas, fazendo o uso dos instrumentos que
estivessem disponveis (inclusive o mercado), assegurando o mximo benefcio pelo
exerccio de suas liberdades. Neste contexto, estaria reservado ao Estado uma
funo subsidiria, de assegurar que estas liberdades pudessem ser exercidas, e
assegurar o pleno desenvolvimento pessoal dos indivduos.
Em semelhante estrutura, no caberia propor ao Estado o problema da distribuio
dos bens pblicos, problemas de justia distributiva, ou ainda, a tarefa de igual
acesso aos bens e recursos pblicos, simplesmente porque neste modelo ideal,
seria permitido e possvel que cada um atingisse por si, tal realidade, sendo
dispensvel a interveno estatal para que uma realidade de progresso, bem-estar e
benefcios fosse atingida.
Ao Estado estaria reservado um conjunto de funes que fosse compatvel com o
objetivo preponderante de assegurar o pleno desenvolvimento das liberdades em um
espao pblico, razo pela qual poderiam ser destacadas as tarefas de segurana
interna e externa, organizao das atividades do prprio Estado, a proteo da
propriedade e a regulao das condies polticas, sociais e culturais favorveis a
uma economia de mercado.
Em uma segunda perspectiva, admite-se que um projeto poltico de sociedade
exigiria que o Estado assumisse a tarefa de assegurar, por sua iniciativa, o bemestar da coletividade. Temos aqui uma inverso radical de objetivos. Na primeira, o
bem-estar no constitua tarefa de Estado, estando afeta ao crculo de interesses
individuais protegidos pela ao estatal. Na segunda leitura, vinculada a um projeto
poltico social, a igualdade de acesso aos bens e recursos pblicos e a questo da
justia distributiva passaria a constituir um objetivo pblico, portanto, uma tarefa de
Estado.
Caberia ao Estado proporcionar as condies e a prpria prestao de servios, bens
e utilidades indispensveis ao desenvolvimento de uma vida digna, propondo,
portanto, como tarefa, a de proporcionar acesso a um mnimo vital. O mnimo
indispensvel ao bem-estar estaria atribudo ao Estado, mas graus diferenciados de
bem-estar so possveis e admissveis em uma sociedade democrtica, de acordo
com preferncias. Estas estariam atribudas aos indivduos e ao prprio mercado. No
primeiro modelo, importante destacar que quando o Estado intervm em uma falha
de mercado, no est assegurando o acesso igualitrio de todos aos bens e recursos
pblicos, mas apenas o acesso de alguns ou mesmo de poucos a tais bens, acesso
daqueles que no puderam ou no conseguiram, livremente, atingir os ideais de
prosperidade pelo exerccio de suas liberdades.
A segunda questo proposta possui um grau de dificuldade adicional. Mesmo em um
projeto poltico social, o igual acesso aos bens pblicos no pode ser confundido
com a igual distribuio dos bens e recursos pblicos.

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O igual acesso uma garantia procedimental e a igual distribuio no


necessariamente uma realidade. Isto se deve porque nem todos exigiro o mesmo
grau de proteo estatal.
Nem todos, muito embora lhe esteja disponvel, exigiro das funes estatais, o
mesmo grau de recursos pblicos para a proteo do mnimo vital, ou mesmo,
exigiro tal interveno porque possuem outras fontes para atingir tais objetivos.
Assim situada a questo, a complexidade para os problemas da justa distribuio
surge quando procuramos justificar as causas da atividade tributria. Se nem todos
tm ou exigem o igual acesso aos recursos pblicos, porque todos tm de cooperar
com as funes estatais?
Ocorre que o que est em destaque aqui no uma questo de simples distribuio
ou repartio dos bens, seno em um problema de solidariedade decorrente da
configurao contempornea de Estado. Mesmo que alguns servios ou algumas
tarefas pblicas no precisem ser exigidas por alguns membros da coletividade,
sempre haver um conjunto mnimo que depender necessariamente de tais
recursos oriundos de seu patrimnio.
O desafio aproximar ou definir o grau de justia no exerccio dessa tarefa. Deve
privilegiar a realidade e os resultados das prestaes em um modelo contratual de
equivalncia? (custeio do que lhe for oferecido em retorno) ou objetivos de
solidariedade coletiva e de justia distributiva (custeio da rede de proteo social de
acordo com a capacidade de contribuir para a mesma, contribuindo menos quem
dispe de menor capacidade, e contribuindo mais, quem dispe de maior
capacidade?). Da anlise deste tpico resulta que uma distribuio justa no
necessariamente uma distribuio igual. Portanto, temos que justia pode no
supor, necessariamente, eqidade, como prope Rawls em sua obra sobre o tema;
Um problema de justia distributiva bastante visvel pode ser exposto a partir do
turismo desordenado no litoral brasileiro. Tomemos como exemplo o litoral do Estado
de Santa Catarina.
Todos os anos, as praias catarinenses recebem uma das maiores concentraes de
turistas no vero brasileiro. Sob este contexto, a populao de Florianpolis pode
triplicar. Ocorre que o nmero de usurios de servios e de destinatrios das aes
pblicas, ou de demandas existenciais, tambm cresce em semelhante proporo.
Em semelhante realidade, a rede de saneamento ambiental do municpio no
capaz, neste momento, de atender mais do que 47% da populao, o que representa
uma realidade na qual, mais de 50% dos resduos, rejeitos e efluentes no recebem
qualquer tratamento, sendo depositados in natura, no solo, lenis freticos e no
mar.
A elevao na populao em um contexto como o descrito, contribui decisivamente
para o aumento nos nveis de contaminao, no sendo improvvel que, em um
futuro no to distante, a populao permanente ter problemas reais de
abastecimento de gua, e estar sob uma ameaa mais expressiva, exposta a
riscos sanitrios e doenas decorrentes da ausncia de aes de saneamento.
Em que medida este problema pode nos interessar? Este problema, que no se
restringe ao municpio de Florianpolis expe um dilema central para a orientao
das aes pblicas, que um dilema de justia distributiva.
Se todos devem ter acesso a nveis de proteo social mnimos, ou ainda, a um
conjunto elementar de prestaes capazes de proporcionar o usufruto de condies
existenciais suficientes para uma vida digna e decente, como proporcionar ou
assegurar esta realidade a todos os seus destinatrios?
A questo relevante porque o financiamento destas aes, em geral decorre da
interveno pblica sobre o patrimnio privado, e problemas de justia distributiva
sempre sero prximos das escolhas que sero realizadas na atividade tributria.
Sendo assim, todos devem contribuir de forma igual para assegurar os nveis
existenciais mnimos? Ou devem contribuir na medida de suas capacidades
econmicas? E qual a medida de capacidade econmica que ser utilizada como
referncia? Qual ser o critrio para fixar esta capacidade? Ou o melhor critrio teria
que ser a medida de uso potencial dos servios, bens ou de acesso s prestaes?
Transpondo a discusso para o problema concreto descrito anteriormente, possvel
situ-lo no plano das discusses sobre justia distributiva atravs da seguinte
questo: como proporcionar qualidade de vida para todos, em uma realidade de
escassez, sem comprometer ou agravar excessivamente a condio de
determinados grupos ou coletividades? O problema real no contexto descrito
porque se os benefcios no podem ser proporcionados a todos (naquele caso, gua
tratada e saneamento ambiental), poucos tero acesso aos bens e servios, s
custas de se onerar excessivamente todo o restante da populao, que contribui
financeiramente para a oferta desses servios, mas no os obtm, sofrendo, por
outro lado, o conjunto dos prejuzos decorrentes da ocupao e do uso desordenado
dos recursos.
Ressalte-se que nem sempre a solidariedade e uma noo de justia distributiva ou
equidade se fazem presentes na atividade financeira do Estado do mesmo modo (e
exemplo mais representativo est na distino do critrio de justia distributiva
diferenciado, utilizado para a justificao das taxas e dos impostos).
Como visto, no exerccio da atividade tributria, na responsabilidade financeira pelo
custeio de aes pblicas que precisam ser realizadas, todos podem ser vinculados
ao dever de contribuir e colaborar com a ao pblica, em maior ou menor, grau, de
acordo com sua capacidade econmica, independente de sua contribuio para um
determinado resultado ou evento nocivo que precise ser removido ou exija a

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interveno estatal, que decorra de algum dever estatal de proteo (manter nveis
de salubridade ambiental, acesso aos servios de sade, assegurar a sobrevivncia
fsica ou o desenvolvimento de padres dignos de existncia em um espao
pblico).
No caso da tributao, um exemplo bastante visvel pode ser descrito a partir dos
padres de consumo e de alimentao que contribuam com a acumulao de
resduos de difcil degradao natural. O acmulo desses rejeitos implica
necessariamente a elevao dos gastos nas aes pblicas destinadas a assegurar
qualidade de vida e salubridade nos espaos de vivncia.
Medidas destinadas despoluio de solos, limpeza de cursos hdricos,
descontaminao, saneamento ambiental ou mesmo, de forma indireta, com a
manuteno das redes pblicas de sade, decorrem desse conjunto de decises
privadas, e so custeadas pelo Estado mediante a colaborao de todos, atravs do
exerccio da atividade tributria.
O mesmo no ocorre, v.g, em relao ao custeio das aes pblicas que precisam
ser realizadas, em decorrncia de um dever estatal de assegurar a sade pblica,
removendo focos de contaminao ou de contgio, independente da vontade do
proprietrio dos imveis onde estes se localizem. Tem-se aqui a realizao de
despesas pblicas que tm por finalidade assegurar o acesso de um conjunto mais
ou menos determinado de titulares do direito sade, e que ser suportado por todos
em um primeiro momento, mas ressarcido posteriormente pelo proprietrio do imvel
que recebeu a ao de limpeza e descontaminao. H, portanto, graus
diferenciados de solidariedade e de colaborao dos particulares para com as
funes estatais, com vistas a contribuir para a realizao de direitos fundamentais
ou de deveres de proteo.
Problemas para refletir sobre a atividade tributria:
a) Relaes jurdicas possuem base contratual, ou esto baseadas em uma noo
de responsabilidade, colaborao e solidariedade?
b) Autodeterminao da vontade e condicionamento das liberdades econmicas;
c) Igual proteo e isonomia no acesso uma universalidade de bens e vantagens
a uma coletividade, ou proteo diferenciada de acordo com as necessidades
existenciais? Demandas diferenciadas de proteo igual a mais proteo? Isto
possvel em um modelo contemporneo de Estado? No s possvel como deve
ser atingido e constitui dever do Estado e dever de cada um de ns (vejam na
Constituio os deveres para com a famlia, a criana e o adolescente, o meio
ambiente, os desassistidos).
3.4 Diferenciando as espcies tributrias.
O objetivo nesta oportunidade diferenciar sob os ngulos da funo/destinao
(guardem a expresso DESTINAO) de cada uma das espcies tributrias, para o
custeio das NECESSIDADES PBLICAS, pois o processo que termina no
CUSTEIO das NECESSIDADES PBLICAS, que constitui o objeto de anlise do
DIREITO FINANCEIRO.
3.4.1 Impostos
Comecemos com os IMPOSTOS, NO SEM ANTES TRANSCREVER AS
ESPCIES, SEGUNDO A CONSTITUIO BRASILEIRA E O CTN:
CRFB de 1988 (artigo 145, inciso I a III):
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os
seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou
postos a sua disposio;
III - contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.
CTN (artigo 16):
Art. 16. Imposto o tributo cuja obrigao tem por fato gerador uma situao
independente de qualquer atividade estatal especfica, relativa ao contribuinte.
O critrio DETERMINANTE para diferenciar as espcies tributrias aquele que os
distingue entre os tributos VINCULADOS, daqueles NO-VINCULADOS. Vinculao
a qu? Do que se trata? Vinculao a uma atividade estatal determinada ou
determinvel. Nesta abordagem, tem-se que TRIBUTO uma obrigao decorrente
de LEI, e que deve ser exigida. Mas pode ter como CAUSA uma PRESTAO ou
ATIVIDADE DETERMINADA, ou NO;
Deste modo, quando se trata de impostos, tem-se aqui um TRIBUTO que no
depende de uma atividade estatal determinada perante o prprio particular, como
CAUSA que justifique que cada um dos particulares entregue dinheiro, aps ter se
concretizado um FATO GERADOR da obrigao.
O que isto na prtica? A obrigao no surge de alguma atividade que o Estado me
prestou de forma individualizada, oriunda de um comportamento seu perante o
particular. Ele exige a partir de eventos econmicos que se concretizam diariamente,
no qual no participou em nada para que ocorressem. A obrigao surge,
independente de uma INICIATIVA estatal concreta e especfica perante cada uma
dessas relaes.
Os impostos so institudos por lei de cada um dos entes da federao, que tm sua

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capacidade para exigir impostos decorrente da Constituio. Unio, Estados, Distrito


federal e municpios devem exigir seus IMPOSTOS, que so apenas aqueles
fixados, no artigo 153, para a Unio, no artigo 155, para os Estados e Distrito
Federal, e no artigo 156, para os municpios.
Temos aqui, uma ESTRUTURA que compreende os seguintes IMPOSTOS:
UNIO (artigo 153, inciso I a VII):
a) Imposto de Importao (II);
b) Imposto de Exportao (IE);
c) Imposto sobre a Renda (IR);
d) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);
e) Imposto sobre Operaes de Crditos, Seguros e Valores Mobilirios (IOF);
f) Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR)
g) Imposto sobre Grandes Fortunas;
h) Impostos residuais (artigo 154, inciso I);
i) Impostos extraordinrios, em decorrncia ou na iminncia de guerra externa (artigo
154, inciso II);
No caso dos ESTADOS-MEMBROS E DO DISTRITO FEDERAL, temos (artigo 155,
inciso I a III):
a) Imposto sobre transmisso causa mortis e sobre doaes de bens ou direitos;
b) Imposto sobre circulao de mercadorias e servios (ICMS);
c) Imposto sobre a propriedade de veculos automotores (IPVA);
E, enfim, para os MUNICPIOS (artigo 156, I a III):
a) Imposto sobre a propriedade territorial urbana (IPTU);
b) Imposto sobre as transmisses inter vivos;
c) Imposto sobre servios (ISS);
O que importa para o nosso estudo, quando definimos tributos? Que alm de no
depender de qualquer iniciativa de ESTADO, para justificar a exigncia perante o
particular, do dever de ENTREGAR o dinheiro resultante do EVENTO ECONMICO,
tambm no tem QUALQUER DESTINAO ESPECFICA. A RECEITA que advm
dos IMPOSTOS no PODE atender ao CUSTEIO de qualquer ATIVIDADE PBLICA
EM PARTICULAR. Essa receita repartida para o custeio DE UM CONJUNTO DE
NECESSIDADES, que tero as suas PRIORIDADES definidas pelo PODER
EXECUTIVO, quando elaborar a sua PROPOSTA ORAMENTRIA. A proibio
est no ARTIGO 167, inciso IV, da Constituio e comporta algumas excees,
onde as principais so o custeio de aes de SADE E ENSINO, com PARTE da
RECEITA DE IMPOSTOS.
Tambm h uma outra exceo, IMPORTANTE, que permite afetar parte da
RECEITA DE IMPOSTOS, para apoiar ENTIDADES PBLICAS CRIADAS COM O
OBJETIVO DE FOMENTAR O ENSINO, E A PESQUISA CIENTFICA E
TECNOLGICA. Mas s vale para os Estados-membros e o Distrito federal. A Unio
NO est autorizada a proceder a referida afetao.
O texto o do artigo 218, 5, da Constituio:
Art. 218 [...]
[...]
5 - facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita
oramentria a entidades pblicas de fomento ao ensino e pesquisa cientfica e
tecnolgica.
Portanto, SINTETIZANDO: Imposto tem causa em lei, impe um dever de entregar
dinheiro, e no demanda nenhum ato concreto do Estado perante o particular, em
decorrncia do dinheiro entregue. E o MAIS IMPORTANTE: IMPOSTOS
FINANCIAM
E
RESPONDEM
PELO
CUSTEIO
DE
DESPESAS
INDETERMINADAS, SOMENTE O SENDO PELA DEFINIO DAS PRIORIDADES
NA ESTRUTURA DE UM ORAMENTO. Salvo aquelas excees, a RECEITA de
IMPOSTOS no pode ser vinculada a este ou a aquele servio pblico, a esta ou
aquela atividade. No possvel, por exemplo, ter-se IMPOSTOS QUE TENHAM
COMO DESTINO FINAL, O CUSTEIO DE AES DE PROTEO DO MEIO
AMBIENTE, MAS A RECEITA DE TODOS OS IMPOSTOS TER DE SER
ALOCADA NO ORAMENTO, PARA TAL FINALIDADE.
3.4.2 TAXAS:
Esto relacionadas, na classificao proposta, a TRIBUTOS VINCULADOS, a uma
PRESTAO ESTATAL, que deve ser ESPECFICA E DIVISVEL, FRUVEL
INDIVIDUALMENTE.
O conceito est no CTN (artigo 77), e na Constituio (145, inciso II). Vejamos o que
dispem os destaques:
CTN (artigo 77):
Art. 77. As taxas cobradas pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos
Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, tm como fato gerador o
exerccio regular do poder de polcia, ou a utilizao, efetiva ou potencial, de servio
pblico especfico e divisvel, prestado ao contribuinte ou posto sua disposio.
CRFB (artigo 145, inciso II):
Art. 145. A Unio, os Estados, o Distrito Federal e os Municpios podero instituir os
seguintes tributos:
[...]
II - taxas, em razo do exerccio do poder de polcia ou pela utilizao, efetiva ou
potencial, de servios pblicos especficos e divisveis, prestados ao contribuinte ou

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postos a sua disposio;


A taxa DEPENDE, portanto, de que se tenha PREVIAMENTE IMPOSIO, uma
das duas situaes:
a) Exerccio de servio pblico, POSTO disposio, ou prestado ao contibuinte, e
deve ser DIVISVEL E ESPECFICO. So TAXAS que decorrem de
COMODIDADES prestadas na CONDIO de SERVIO PBLICO, e sob REGIME
DE SERVIO PBLICO (artigo 175, da CRFB), e DEVEM SER MENSURVEIS,
DIVISVEIS E FRUVEIS INDIVIDUALMENTE, MEDIANTE PRESTAO
ESPECFICA AO USURIO DO SERVIO PBLICO. Neste caso, SEMPRE se
teve como PROIBIDA a instituio de TAXA de ILUMINAO PBLICA, por no
veicular ESSA SITUAO. Isso teria de ser CUSTEADO pela RECEITA de
IMPOSTOS. Enquanto taxas, temos as judicirias, que custeiam o servio que tem
por ato final, a prestao jurisdicional. No escapam, por exemplo, da regra da
anterioridade, e hoje, da regra da anterioridade reforada;
b) Exerccio de atividade de polcia ADMINISTRATIVA, tambm DIVISVEL E
ESPECFICA. Estas s podem ser exigidas MEDIANTE AO EFETIVA. No
podem ter CAUSA em ATIVIDADE POTENCIAL. O que temos aqui? Taxas de
fiscalizao, fornecimento de alvars;
3.4.3 CONTRIBUES DE MELHORIA
Na CRFB (artigo 145, inciso III):
Art. 145 [...]
[...]
III - contribuio de melhoria, decorrente de obras pblicas.
No CTN (artigo 81):
Art. 81. A contribuio de melhoria cobrada pela Unio, pelos Estados, pelo Distrito
Federal ou pelos Municpios, no mbito de suas respectivas atribuies, instituda
para fazer face ao custo de obras pblicas de que decorra valorizao imobiliria,
tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acrscimo de
valor que da obra resultar para cada imvel beneficiado.
So TRIBUTOS VINCULADOS. Decorrem de uma VALORIZAO IMOBILIRIA
INDIVIDUALIZVEL, que decorre de OBRA PBLICA.
Se a obra pblica GERA valorizao patrimonial individualizvel, que DEVE TER
COMO LIMITE DA EXIGNCIA: a) o VALOR DO ACRSCIMO, e; b) O CUSTO DA
OBRA.
Regra geral, deve ser COBRADO apenas aps o TRMINO DA OBRA, mesmo que
seja possvel mensurar a PROGNOSE da VALORIZAO PATRIMONIAL, pois isto
apenas uma PROGNOSE, que pode no se concretizar, e em no se
concretizando, OBSTARIA a exigncia do tributo no caso concreto.
3.4.4 EMPRSTIMOS COMPULSRIOS (artigo 148, incisos I e II):
Apesar de considerado na classificao, doutrinariamente, como simples entrada, j
que no teria o carter da definitividade e permanncia, a CRFB submete o
emprstimo compulsrio ao regime de atividade tributria, ainda que no o inclua no
artigo 145, sendo, portanto, TRIBUTO.
Duas so as fontes que podem justificar a transferncia de patrimnio particular de
forma transitria:
a) atendimento de despesas extraordinrias, que s podem ter causa em duas
situaes: calamidade pblica e guerra externa ou sua iminncia;
b) custear investimento pblico que deva ser realizado, ou de investimento pblico
de interesse nacional;
3.4.5 CONTRIBUES ESPECIAIS (artigos 149, 195 e 240, da CRFB).
Segundo a classificao do STF, elas podem ser:
a) Sociais gerais: o FGTS, o salrio-educao (artigo 212, 5, da CRFB), entre
outras que se destinem ao custeio das aes no compreendidas na seguridade
social, mas compreendidas na ordem social;
b) De seguridade social: aquelas do artigo 195, inciso I a IV;
c) Outras contribues da SEGURIDADE SOCIAL: artigo 195, 4;
d) As contribuies para o servio social autnomo: artigo 240, compreendendo, v.g,
SESI, SENAC, SENAI e SEBRAE;
e) As contribuies de interveno no domnio econmico: CIDE (artigo 149);
f) As do interesse de categoria profissional ou econmica, tratadas pela doutrina
como contribuies parafiscais (artigo 149);
CARACTERSTICA IMPORTANTE: As contribuies ditas ESPECIAIS, assim como
as TAXAS e as CONTRIBUES DE MELHORIA, tm destinao especfica e
esto afetadas ao custeio de aes pblicas.
Sobre as contribuies sociais:
possvel argumentar que em virtude de que as contribuies sociais exporem
destinao especfica, vinculadas ao custeio de prestaes sociais, e
concretizao de grande parte da rede de proteo social definida pela Constituio
brasileira, tem-se aqui a maior fonte de arrecadao disposio da Unio. De forma
distinta dos impostos, no h aqui, repartio da receita oriunda dos impostos
arrecadados pela Unio, com os demais entes da federao. O aspecto que deve ser

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enfetizado na anlise desta modalidade tributria exatamente a estreita vinculao


destas fontes de receita, para o financiamento de grande parte das aes pblicas
no domnio da proteo dos direitos fundamentais sociais, econmicos e culturias
definidos pela ordem constitucional brasileira, benefcios que se encontram reunidos
em torno da ordem social (artigo 193 a 232).
Sob semelhante contexto, priorizaremos a exposio sumria do mbito de
incidncia de cada uma das contribuies sociais, compreendendo as que seguem
relacionadas:
a) Sociais em geral: custeiam a ao do Estado em TODOS os campos da ordem
social. Entre as principais, podem ser citadas o FGTS e o salrio-educao (artigo
212, 5, da CRFB), este ltimo, relacionado ao financiamento do ensino
fundamental dos empregados segurados;
b) de assistncia social: aquelas do artigo 195, inciso I a IV;
PRIMEIRA OBSERVAO: So espcies das contribuies sociais genricas.
Aquelas so o GNERO, de onde as da seguridade social so ESPCIE;
Aqui cabe uma digresso:
Vamos estudar adiante, que toda a atividade de arrecadao de receitas, aplicao e
destinao se faz por um INSTRUMENTO, chamado oramento, que segundo
definido pela Constituo em seu artigo 165, inciso I a III, deve planejar de forma
separada, trs domnios: a) fiscal; b) investimentos das empresas e; c) seguridade
social.
O que est compreendido sob a referncia SEGURIDADE SOCIAL? Esto ali,
AES de:
Sade;
Previdncia;
Assistncia (artigo 203, inciso I a V, da CRFB):
Art. 203. A assistncia social ser prestada a quem dela necessitar,
independentemente de contribuio seguridade social, e tem por objetivos:
I - a proteo famlia, maternidade, infncia, adolescncia e velhice;
II - o amparo s crianas e adolescentes carentes;
III - a promoo da integrao ao mercado de trabalho;
IV - a habilitao e reabilitao das pessoas portadoras de deficincia e a promoo
de sua integrao vida comunitria;
V - a garantia de um salrio mnimo de benefcio mensal pessoa portadora de
deficincia e ao idoso que comprovem no possuir meios de prover prpria
manuteno ou de t-la provida por sua famlia, conforme dispuser a lei.
Nesse contexto, quando se fala de contribuies da SEGURIDADE SOCIAL, so
aquelas destinadas a fazer frente a um conjunto de aes, agregando no s as
aes de assistncia, definidas ao longo do artigo 203 da Constituio Federal,
seno as relacionadas garantia das prestaes de previdncia social, e de sade.
Sendo este o contexto das aes compreendidas na referncia SEGURIDADE
SOCIAL, deve-se ter em mente que, se as contribuies TM DESTINAO
ESPECFICA, ESTAS DE QUE VAMOS TRATAR AGORA, DEVEM CUSTEAR
ESSAS AES.
De onde provm, afinal, as receitas para CUSTEAR ESSAS AES?
A fonte o texto do artigo 195, inciso I a IV, da CRFB de 1988, compreendendo
aquelas receitas:
a) Exigidas dos empregadores, e mesmo de empresas sem empregados, incidentes
sobre:

Folha de salrios;

Receita ou faturamento (aqui est no s o resultado de produtos ou servios,


mas de toda a arrecadao da empresa. No o resultado lquido, mas o bruto):
(PIS/PASEP e COFINS);
Lucro: aqui o incremento patrimonial lquido, j descontadas as provises e
todas as dedues relativas ao IR (CSLL). Esta contribuio tem origem em lei
anterior CRFB e por ela foi recepcionada (Lei n. 7.689/98);
b) do trabalhador e segurado da previdncia social: contribuio previdenciria, do
regime geral da previdncia, exigida atravs de autarquia, o INSS;
OBSERVAO: contribuies da assistncia social pr-existentes CRFB de 1988:
o FUNRURAL, que se destinava seguridade social do trabalhador rural. Durante
muito tempo discutiu-se a constitucionalidade de tal imposio tributria porque a
base de clculo seria o valor do produto rural negociado pelo produtor. Isso j seria
base de clculo de um imposto dos Estados. Seria possvel manter essa imposio?
Resposta est no artigo 154, inciso I, da CRFB, que veda o bis in idem, apenas para
IMPOSTOS, mas no veda que seja o de um imposto, e seja, posteriormente, o de
uma contribuio, como neste caso. Mas isto j foi revogado pela Lei n. 8.213/91.
c) receita de concurso de prognsticos (loterias) e sobre movimentaes financeiras:
CPMF, que no mais vige;
OBSERVAO: A contribuio exigida do administrador do concurso, e NO DO
APOSTADOR. A base de clculo a renda lquida de tais concursos, excetuados os
valores destinados ao crdito educativo (artigo 26, da Lei n. 8.212/91);
d) da importao de bens e servios: esta nova causa foi acrescida pela EC n.
42/2003, e possui a mesma base econmica de outros impostos: IPI, ICMS e ISS.
Mas o artigo 154, inciso I apenas veda o uso da mesma base de clculo entre
impostos;
IMPORTANTE: Estas contribuies, da SEGURIDADE SOCIAL, do artigo 195, s
podem ser EXIGIDAS, 90 dias aps a publicao da lei, segundo prev o artigo 195,

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6, da CRFB:
Art. 195 [...]
[...]
6 - As contribuies sociais de que trata este artigo s podero ser exigidas aps
decorridos noventa dias da data da publicao da lei que as houver institudo ou
modificado, no se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b".
E todas as demais contribuies? Vale a regra geral, da anterioridade reforada.
c) As contribuies para o servio social autnomo (artigo 240 da CF/88):
No caso das entidades privadas dos servios sociais autnomos, o artigo 240,
excluiu do mbito do artigo 195 (portanto, no tratam de assistncia social), aquelas
contribuies que afetam a folha de pagamento, tendo por obrigado o empregador, e
destinatrios, as entidades privadas de servio social e formao profissional.
Podemos ter ainda, a seguinte configurao:
a) Pr-CRFB de 1988: Estas contribuies, se j existentes quando da promulgao
da Constituio estariam excludas do regime de seu artigo 195 (que prev as
contribuies da seguridade social). Neste caso esto as do SESC (Comercirios),
SESI (Industririos) E SENAI (Aprendizagem Industrial). Temos aqui contribuies
que asseguram a formao profissional e a proteo social dos segurados da
indstria e do comrcio.
b) Ps-CRFB de 1988: SEBRAE. No h vinculao categoria profissional ou
categoria econmica, alm de no ser possvel constatar em tal hiptese, a
presena de rgo que fiscalize categoria profissional. Se fosse para tal finalidade,
seria para o custeio da entidade fiscalizadora ou reguladora da atividade econmica
ou profissional (entidade sindical ou de classe). Como no contribuio
assistencial, integrada s contribuies da seguridade social (condio excluda pelo
artigo 240), no contribuio do interesse da categoria econmica, e no se amolda
ao contedo das contribuies sociais gerais, s poderia ser integrada condio de
CIDE. O STF considera que se trata de contribuio atravs da qual o Estado
intervm sobre a ordem econmica, fomentando a gerao de empregos.
d) As contribuies de interveno no domnio econmico: CIDE (artigo 149):
IMPORTANTE: As CIDEs constituem o exemplo mais representativo do sentido de
ordem econmica que se encontra protegido pela Constituio brasileira, na forma do
artigo 170. Conforme orienta o referido dispositivo, a ordem econmica nacional no
supe apenas a arrecadao e a livre acumulao do capital, seno a satisfao de
outros valores e necessidades reconhecidas como determinantes para a elaborao
dessa ordem, tais como a funo social e ambiental da propriedade e a defesa do
meio ambiente, entre outros. A funo mais relevante das CIDEs constitui na
correo dos desequilbrios existenciais reproduzidos pelo exerccio das liberdades
econmicas e pela livre ao do mercado sobre os bens de produo. Sendo assim,
atravs da prerrogativa de intervir sobre a ordem econmica, o Estado possui
autorizao (Unio) para corrigir distores, proporcionando a erradicao da
pobreza, erradicao das desigualddes sociais, fomentar o desenvolvimento de
microempresas, entre outros, e o faz atravs da instituio das CIDEs, cujo objetivo
e destinao se dirige ao fomento das aes capazes de atuar na correo de tais
distores.
O exemplo mais comum aquela definida pelo artigo 149, 2, inciso II, da CRFB,
que tem por objeto, a importao de petrleo, derivados, gs natural e derivados e
lcool combustvel.
Tal contribuio representa a arrecadao decorrente de atuao do Estado em
domnio que s poderia admitir, em princpio a iniciativa do prprio particular, porque
este, quem, em um regime capitalista de explorao dos meios e bens de
produo, desenvolve e exerce atividade econmica, visando lucro.
PRESSUPOSTOS:
a) Atividade de interveno estrita sobre a ordem econmica;
b) Destinao dessa receita para o correo das distores da ao do mercado,
atendendo a outras tarefas vinculadas ordem econmica (artigo 170, CRFB);
c) S pode atingir aqueles que atuam no domnio econmico determinado, que foi
objeto de interveno do Estado.
OUTROS EXEMPLOS DE CIDE:
a) Contribuio sobre folha de salrio, destinada ao INCRA, prevista pela Lei n.
2613/55: destina-se ao apoio de programas e projetos de reforma agrria e, segundo
considera o STJ, o objetivo da exao reduzir os desequilbrios regionais na ordem
econmica, autorizando-se que o Estado intervenha diretamente na estrutura
fundiria. A posio consolidada no STJ a de que tal contribuio enquadra-se na
condio de CIDE;
b) Taxa de Controle e Fiscalizao Ambiental: TCFA, instituda pela lei n.
10.165/2000;
c) O programa de estmulo interao Universidade-Empresa (Lei n. 10.168/2000),
que tem como fato gerador, os pagamentos efetuados ao exterior por detentores de
licena de uso da tecnologia;
As do interesse de categoria profissional ou econmica, tratadas pela doutrina como
contribuies parafiscais (artigo 149):
a) Sindicatos e entidades que fiscalizam a atividade profissional: CREA, CRA, OAB;
No caso dos sindicatos, a contribuio o que se tem convencionado tratar como o
imposto sindical, que na verdade apenas assim tratado para diferenci-lo da
contribuio dos associados/filiados a entidade sindical, definida por assemblia
geral. Trata-se aqui, de contribuio especial, para custeio das atividades da

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entidade de assistncia da categoria econmica. de fato, terceiro em relao ao


Estado, mas o Sindicato apenas destinatrio da arrecadao. O sujeito ativo, ou
seja, quem exige a prestao, a prpria Unio, por lei (artigos 579 e 580 da CLT), e
em conformidade com o artigo 119, do CTN.
No caso dos conselhos de classe, a anuidade objeto de divergncias nos tribunais
superiores:
b.1) No STF, a posio de que constituem tributo;
b.2) O STJ considera, que no caso especfico da OAB, no seria receita tributria;
4. A tributao ambiental
Problemas propostos:
a) possvel propor proteo do meio ambiente atravs de atividade tributria?
b) possvel a instituio de um imposto ambiental?
c) Como possvel, atravs de atividade tributria, arrecadar e destinar recursos
para proteo do meio ambiente?
d) Que espcies de tributos so capazes de produzir efeitos no plano da proteo do
meio ambiente?
4.1. A tributao como instrumento de proteo do ambiente.
Devemos diferenciar para o efeito de nossa exposio [que se vincula investigao
de como os tributos podem contribuir para a proteo do meio ambiente], duas
situaes de interesse, primeiro para a compreenso da classificao dos tributos
pela ordem jurdica brasileira, e depois, para a compreenso dos limites que so
fixados para a matria ambiental.
A primeira delas prope o problema do tributo que tenha como fato gerador a
atividade socialmente nociva.
A segunda, prope como hiptese, o tributo que reverta seu resultado em proveito da
proteo do meio ambiente.
Cada uma das hipteses prope uma funo diferenciada atividade estatal que
exercida sobre as liberdades econmicas, e sobre o patrimnio do particular.
Em uma primeira hiptese, a imposio de uma obrigao pecuniria que tivesse
como fato gerador o exerccio da prpria atividade poluidora ou socialmente nociva,
suscitaria como primeira dificuldade conceitual a restrio relacionada a qualquer
espcie de tributo, que no constitui e no pode constituir sano por ato ilcito.
Diante desta dificuldade aparente, decorrente da ordem jurdica, restaria ao Estado
propor formas de interveno que, se no pudessem atuar de forma direta sobre a
fonte degradadora, influenciassem escolhas ou comportamentos econmicos, cujas
consequncias incidiriam sobre a realidade, na forma de melhoria nos nveis de
qualidade ambiental. Esta situao ser melhor visualizada adiante, quando sero
examinadas as espcies tributrias e sua relao com a tarefa estatal de proteo
ambiental.
A segunda hiptese tambm suscita alguma dificuldade conceitual, desta vez
relacionada especificamente aos impostos, diante da proibio oramentria fixada
pelo artigo 167, inciso IV, da CRFB que probe a DESTINAO DA RECEITA de
impostos a programas, aes, projeto ou fundos, excetuadas as hipteses j
descritas. Semelhante proibio tambm condicionar a determinao das
alternativas tributrias que esto ao alcance do Estado para o fim de assegurar que a
tarefa de proteo do meio ambiente seja alcanada.
De incio j se faz visvel que ao menos em relao aos impostos, encontra-se
vedado pela ordem jurdica brasileira, a atuao direta do Estado para referida
finalidade, restando para a investigao, a hiptese de sua atuao indireta,
influenciando comportamentos ou condicionando escolhas.
Antes de iniciarmos a anlise especfica das alternativas disponveis, convm
relacionar [e recuperar] alguns critrios que foram admitidos pela ordem jurdica para
o fim de classificar os tributos, situados em nmero de cinco, conforme o regime
deifnido pela CRFB, a saber: impostos, taxas, contribuies de melhoria,
emprstimos compulsrios e contribiues especiais.
O primeiro critrio est relacionado vinculao da obrigao a uma atuao estatal
perante o sujeito passivo dessa obrigao. Temos ento, a distino entre tributos
vinculados e no vinculados, compreendendo os impostos no primeiro grupo, e as
taxas e contribues de melhoria no segundo grupo. A situao exposta evidencia
que o particular possui um dever jurdico independente de uma atuao do Estado,
ou que apenas possui tal dever porque o Estado efetivamente (ou potencialmente)
atuou perante sua condio.
Deve-se destacar que a referncia realizada aqui ao fato gerador da obrigao,
sua causa, ao evento econmico ou situao de fato que justificou a instituio do
dever jurdico. Portanto, o problema da vinculao aqui referido, neste primeiro
critrio classificatrio, no diz respeito ao RESULTADO da obrigao, seno ao seu
FATO GERADOR.
O segundo critrio, trata o fenmeno da vinculao sob ABORDAGEM distinta. Aqui
a referncia realizada quanto DESTINAO do RESULTADO da obrigao.
Neste contexto temos os emprstimos compulsrios e as contribues especiais.
A vinculao enquanto problema de destinao pode ser tanto um critrio
classificatrio [meramente doutrinrio, conforme veremos adiante], como um
problema externo classificao dos tributos [leitura mais prxima do que prev a

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ordem jurdica brasileira]. Neste segundo ngulo, verificamos que a questo remete
compreenso do texto do artigo 167, inciso IV, da CRFB. Nesta leitura, apenas os
impostos no podem atender, a princpio, a aes, programas, projetos e fundos
determinados. No podem ter, como regra geral, a receita resultante de sua
instituo, destinada [vinculada] a qualquer ao pblica especfica.
As taxas, de forma distinta, podem reproduzir cenrio de destinao [vinculao] de
sua receita, desde que reflita uma relao de coerncia com a causa que justificou
sua instituio.
O resultado da arrecadao de uma taxa no pode ser destinado ao
custeio/financiamento de aes que no guardem qualquer relao com a causa de
sua instituio.
Taxas de polcia, pagas pelo particular para que o Estado atuasse concretamente,
mediante iniciativa fiscalizatria no podem ter seu destino afetado ao apoio dos
servios judicirios, ou melhoria do servio de tratamento de gua, v.g.
ltimo detalhe importante que deve ser reforado antes de prosseguirmos,
objetivando fixar os elementos que definem o regime jurdico dos tributos na ordem
jurdica brasileira, diz respeito a determinao da natureza jurdica de cada espcie
tributria.
Muito embora seja possvel visualizar fenmenos de vinculao/destinao [ou no]
do produto da arrecadao de grande parte das modalidades de tributo, este fato no
exerce influncia sobre a determinao da natureza jurdica de cada uma delas. Esta
[natureza jurdica] no decorre de sua destinao, ou em outra palavras, a
destinao de sua receita no relevante para distinguir cada espcie tributria.
Esta, de forma distinta, decorre do fato gerador, do evento que as justificam.
o que prev o artigo 4, inciso II, do Cdigo Tributrio Nacional (CTN), cujo texto
segue transcrito em destaque:
Art. 4 A natureza jurdica especfica do tributo determinada pelo fato gerador da
respectiva obrigao, sendo irrelevantes para qualific-la:
[...]
II - a destinao legal do produto da sua arrecadao. (destacou-se e grifou-se).
4.2. As competncias constitucionais para a proteo do ambiente e para a
instituio de tributos.
Conforme j foi exposto, o regime de competncias em matria financeira expe o
fenmeno da concorrncia legislativa, nos moldes fixados pelo artigo 24, inciso I. o
mesmo regime que orienta a tarefa estatal de proteo do ambiente pela funo
legislativa, conforme orienta o artigo 24, incisos VI e VII, da CRFB.
Sob este contexto, no se verifica, ao menos sob este ngulo, bices ou obstculos
que comprometam o exerccio da funo legislativa para o fim de se assegurar
proteo aos bens ambientais, atravs de instrumentos e medidas econmicas de
natureza tributria.
A questo de maior relevo no est associada, portanto, ao regime de organizao
das competncias legislativas, seno s condio a partir das quais possvel que
os entes federados possam, atravs do exerccio de sua atividade tributria, proteger
o meio ambiente, ou tambm proteger o meio ambiente, neste ltimo enfoque,
enquanto manifestao de um efeito extrafiscal dos tributos que sejam institudos.
4.3. As possibilidades admitidas pela ordem constitucional brasileira:
A organizao de um modelo de tributao ambiental depende da resoluo prvia do
seguinte problema: possvel tributar a poluio? Ou em outras palavras: possvel
que o Poder Pblico institua tributo [no determinamos ainda que espcie de tributo,
se sequer se isto admissvel] que tenha como prprio fato gerador, a atividade
nociva, poluente?
A dificuldade de maior projeo exposta nesta questo est relacionada ao conceito
de tributo proposto pelo artigo 3, do CTN, pelo qual, o tributo no pode reproduzir
uma sano por ato ilcito, o que equivale dizer, neste caso, que o Estado no est
autorizado a tributar para o fim de sancionar comportamentos que representem
excessos de liberdades ou a violao da ordem jurdica. Em relao a este aspecto,
convm salientar que a ordem jurdica brasileira no veda que aes ilcitas possam
ser eventualmente, alcanadas pela atividade tributria. O que se veda to
somente que a lei descreva como hiptese de incidncia do poder de tributar, um
comportamento ilcito.
De outro modo, o que se est a registrar no texto do artigo 3, do CTN que todas
as obrigaes que decorram de uma sano que tenha sido aplicada ao particular,
em razo de ter violado norma jurdica [regra ou princpio] no so tributos para o fim
nele previsto.
Sendo assim, a exemplo do que se verifica em Frana, a poluio como fato gerador
de tributo no poderia ser admitida como proibida pela ordem jurdica brasileira,
porque a atividade da qual decorra degradao que se encontra autorizada mediante
regular processo de licenciamento, no pode ser admitida como ilcita. O mesmo no
se poderia dizer do comportamento que violasse os limites das autorizaes, que
evidencia ato ilcito.
IMPORTANTE: O fundamento da proibio descrita no artigo 3, do CTN encontra
dois argumentos ponderosos para o fim de sua justificao.
O primeiro deles aponta para a necessidade de se reservar a funo de sancionar a

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outros instrumentos vinculados funo estatal, para o fim de se assegurar a


reparao de danos (responsabilidade civil), a responsabilizao de ilcitos penais e
administrativos (responsabilidade penal e administrativa, respectivamente). Sendo
assim, a funo de sano no teria sua fonte e no a poderia ter no exerccio do
poder de tributar, cuja funo , em um Estado contemporneo, social e ambiental
de Direito, de corrigir distores produzidas pelo exerccio de liberdades econmicas,
assegurar a transformao de realidades materiais para o fim de concretizar padres
mnimos de existncia digna, viabilizar alternativas de justia distributiva, e financiar
a ao pblica no interesse da coletividade. Nesta perspectiva, caberia ao poder de
tributar, servir-se dos recursos obtidos no patrimnio particular para assegurar que o
Estado pudesse atender e concretizar suas tarefas de proteo, viabilizando a
concretizao de direitos fundamentais, privilegiando cada vez mais, a funo
extrafiscal dos tributos. Caberia, por outro lado, aos demais instrumentos
(responsabilidade civil, penal e administrativa), assegurar a sano de
comportamentos ilcitos.
O segundo e mais relevante argumento aponta que se o Estado admitisse tributar
atos ilcitos, esta iniciativa poderia reproduzir uma mensagem no sentido de
estimular o desenvolvimento da ao ilcita, que ao contrrio de ser mitigada ou
obstada, teria o reconhecimento estatal na medida em que este reconheceria na
ao ilcita uma fonte de receita legtima para o fim de financiar suas aes. Sendo
assim, uma vez que no admissvel que se estimule os comportamentos que
violem a ordem jurdica, no caberia admitir que o Estado pudesse descrever
eventos ilcitos como a hiptese de incidncia do poder de tributar. Em uma
demonstrao de coerncia com a prpria representao de um Estado de direito,
atos contrrios ordem jurdica, ao contrrio de serem estimulados e receberem a
tolerncia institucional, devem merecer o exerccio dos deveres estatais de proteo
em outra direo, aquela que os considere como o objeto sua funo sancionatria,
desde que vinculada necessria observao de um princpio de proporcionalidade.
Muito embora fosse possvel visualizar a poluio como comportamento lcito
(quando autorizado e nos limites da autorizao administrativa), no seria possvel
admitir a convenincia da iniciativa tributria para o caso, na medida em que se
verifica na ordem constitucional brasileira, expressa vedao iniciativa que
proponha tributar o mesmo fato gerador, e que descreva a mesma hiptese de
incidncia (salvo algumas excees, especialmente vinculadas ao domnio de
algumas das contribuies especiais). Neste plano de argumentao, considerando
que o objeto de interesse das iniciativas de controle da poluio teria de ser a cadeia
produtiva, uma vez que nesta esto suas fontes, e uma vez que a cadeia produtiva
j , neste momento, objeto de um conjunto bastante extenso de descrio de
hipteses de incidncia, seja pela Unio, pelos Estados ou mesmo pelos municpios,
iniciativas semelhantes encontrariam obstculo de difcil superao.
Sobre o tema, convm salientar que parte da doutrina visualiza de outro modo, ao
considerar que a poluio representaria por si s, atividade ilcita, e sendo assim,
exigiria iniciativas estatais de outra natureza, afastando a possibilidade de que o
problema fosse removido atravs de iniciativa tributria. Sob este contexto, a
elaborao de um tributo com finalidade autenticamente ambiental somente poderia
ser melhor visualizada sob o ngulo das CIDEs.
Apenas a ttulo de exemplo, admite-se no Direito comparado, vrias alternativas para
um tributo ambiental, merecendo destaque, v.g, aqueles que incidem sobre: a)
utenslios descartveis e veculos que no possuam catalisador (Alemanha), b) bens
descartveis e sacos plsticos (Blgica e Itlia), c) lmpadas e luminrias
incandescentes (Dinamarca).
O que se verifica em todos esses exemplos a instituio do tributo sobre fontes
nocivas, objetivando induzir comportamentos que gradativamente indiquem para
escolhas sobre produtos ou bens menos poluentes ou mais sustentveis.
Diante desse cenrio, indaga-se em que medida, alternativas como as descritas
seriam compatveis ou poderiam ser adaptadas ordem jurdica brasileira?
Uma primeira leitura sobre o sentido proposto pela Constituio brasileira ordem
econmica aponta que esta deve assegurar a concretizao de outros objetivos alm
da livre iniciativa e a propriedade privada, contemplando em seu artigo 170, v.g, a
funo socioambiental da propriedade (inciso III), e principalmente, a possibilidade de
tratamento diferenciado de produtos e servios, bem como de seus processos de
elaborao, para o fim da defesa do meio ambiente (inciso VI). Neste ltimo objetivo
parece ser visvel uma expressiva e relevante alternativa para a soluo do problema
proposto.
Vejamos, portanto, como possvel que a tarefa de proteo do meio ambiente seja
concretizada atravs de atividade tributria.
Se no consensual que se possa definir um tributo autenticamente ambiental, a
exemplo das hipteses enumeradas pelo Direito comparado, possvel que os
tributos definidos pelo CTN e pela CRFB possam influenciar comportamentos que
resultem em conseqncias positivas para a qualidade dos recursos naturais.
a) Os Impostos e a funo extrafiscal decorrente da manipulao de alquotas, da
aplicao do princpio da seletividade, e da progressividade:
Em relao aos impostos, verifica-se que h interessantes alternativas que podem
produzir reflexos sobre a proteo do meio ambiente.

O IPI tem, v.g, seu regime obrigatoriamente vinculado necessidade de


modular o tributo sob o critrio da seletividade. O artigo 153, 3, inciso I, exige que
assim o seja, permitindo, portanto, que produtos importados que sejam nocivos,

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txicos ou mais poluentes, tenham suas alquotas majoradas em detrimento


daqueles que reproduzam o cenrio oposto. A mesma alternativa pode ser
identificada para o caso do ICMS, (artigo 155, inciso II, 2, e inciso III), fixando-se
alquotas mais severas para produtos perigosos, poluentes ou nocivos, sob o critrio
da seletividade.

Nada obstaria, por outro lado, que o prprio IR previsse hipteses de iseno
para rendimentos resultantes de atividades ambientalmente vantajosas.

Sobre a propriedade imobiliria rural (ITR), o artigo 153, 5 prev igualmente a


possibilidade de manipulao das alquotas para o fim de assegurar o uso dos
espaos para fins produtivos. Assim tambm em relao propriedade imobiliria
urbana (IPTU), sobre o qual se autoriza a progressividade para o fim de se induzir o
uso dos espaos e o cumprimento da funo socioambiental da propriedade urbana
(artigo 182, 4, inciso II).

O IPVA tambm pode ser uma interessante alternativa para o incentivo e


estmulo de escolhas sobre veculos menos poluentes, quando as alquotas sobre
veculos utilizadores de determinados combustveis, menos poluentes, sejam
mitigadas em detrimento daqueles que faam o uso de combustveis fsseis.
b) As contribuies de interveno no domnio, CIDEs (ou na ordem econmica):
Conforme j foi salientado, o artigo 170, incisos II e VI, da CRFB expe com clareza
que a ordem econmica deve ser capaz de atingir outros objetivos alm da garantia
da propriedade privada, e da liberdade de iniciativa aos particulares. Sendo assim,
est reservada Unio, a capacidade legislativa privativa para a instituio de
CIDEs, atravs das quais, poder intervir sobre a ordem econmica, para o fim de
corrigir distores ou deficincias decorrentes dos efeitos do exerccio das
liberdades econmicas, inclusive para reforar e otimizar aes destinadas defesa
do meio ambiente. o que se visualiza na instituio da TCFA, em benefcio do
IBAMA.
c) As taxas: So os tributos que expem o menor grau de dificuldade para o
desempenho de efeitos extrafiscais de natureza ambiental. As taxas de polcia
exigidas pelos rgos ambientais nas atividades de licenciamento de atividades
potencialmente poluidoras so as que melhor representam esta realidade.
d) As contribuies de melhoria: J foi salientado que o fato gerador das
contribuies a valorizao patrimonial decorrente de obra pblica. Trata-se de
tributo que tem por objetivo a restituio e a recuperao pelo Poder Pblico dos
benefcios que proporcionou ao particular, na equivalncia com os custos que foram
necessrios ao financiamento da obra. Aqui se pode visualizar hiptese de proteo
do meio ambiente quando a valorizao patrimonial decorre, v.g, da criao de um
parque municipal que valoriza o imvel do particular. Poder exigir deste,
contribuio na equivalncia da valorizao obtida, ou do custo da obra.
e) A repartio das receitas tributrias. O ICMS ecolgico:
A hiptese aqui no a de destinao da receita do imposto para o fim de proteger o
meio ambiente, ou de financiar aes que influenciem a melhoria nos nveis de
qualidade dos recursos naturais.
A experincia tem seu incio com a Constituio do Estado do Paran, que previu a
figura como forma de compensao aos municpios que possussem em seu
territrio, unidades de conservao, assegurando-lhes tratamento especial por
ocasio da repartio da receita dos impostos arrecadados pelos Estados.
o que consta do artigo 132, Pargrafo nico, cujo destaque segue transcrito:
Art. 132. A repartio das receitas tributrias do Estado obedece ao que, a respeito,
determina a Constituio Federal.
Pargrafo nico. O Estado assegurar, na forma da lei, aos Municpios que tenham
parte de seu territrio integrando unidades de conservao ambiental, ou que sejam
diretamente influenciados por elas, ou queles com mananciais de abastecimento
pblico, tratamento especial quanto ao crdito da receita referida no art. 158,
pargrafo nico, II, da Constituio Federal.
A mesma abordagem a que se encontra reproduzida na ordem jurdica de todos os
Estados-membros que propem funes extra-fiscais ao imposto ICMS, situando a
adoo de aes de conservao e de melhoria da qualidade dos recursos naturais
como um critrio a ser considerado na distribuio da receita oriunda da arrecadao
do referido imposto pelos Estados.
Portanto, no se verifica aqui a destinao de sua receita de forma direta a ao ou
programa ambiental especfico, ou ainda, a previso de imposto que tenha por
objetivo prepondante, destinar o resultado de sua arrecadao proteo do meio
ambiente. Trata-se de imposto cuja destinao permanece sob o efeito da proibio
de no-efetao inscrita no artigo 167, inciso IV, da CRFB, sendo a varivel
ambiental, um dos critrios que sero levados em considerao para o fim da
repartio constitucional das receitas entre todos os municpios beneficirios, que
podero ter acesso a um maior percentual, na medida em que tenham apoiado a
criao de unidades de conservao, ou financiado aes destinadas ao saneamento
ambiental. de se verificara aqui, que as aes de interesse defesa e proteo do
meio ambiente j foram realizadas previamente pelos entes municipais, razo pela
qual, definitivamente no possvel compreender semelhante situao como forma
de se vincular a receita do imposto a programa ou ao ambiental especfica.
Em relao ao Estado de Mato Grosso, o regime de repartio do ICMS entre os
municpios foi definido, primeiro, pela lei complementar n. 73, de 07 de dezembro de
2000, o qual prev (artigo 2, Pargrafo nico) que 25% da receita compartilhada do
ICMS obedecer ponderao dos seguintes critrios: a) receita prpria, b)

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populao, c) rea do municpio, d) cota igual, e) saneamento ambiental e, f) unidade


de conservao/terra indgena.
A matria foi objeto de regulao posterior, por iniciativa da lei complementar n. 157,
de 20 de janeiro de 2004, ainda em vigor, que disciplinou o ndice de participao dos
municpios no acesso receita compartilhada do ICMS. Nesse texto, de forma
substancialmente distinta do que j se previa inicialmente, a receita transferida pelo
Estado aos municpios (25%, conforme especifica o artigo 158, inciso IV, da CRFB),
teria de ser compartilhada e acordo com a valorao setorial de cada varivel. Sob
este contexto, apenas 5% da receita que foi transferida e deveria ser repartida entre
os municpios, seria destinada de acordo com a considerao da presena de
unidades de conservao ou terras indgenas em seu territrio. A varivel
saneamento ambiental foi agregada ao coeficiente social, mensurado atravs do IDH,
respondendo por 11% da receita. o que preceitua o artigo 2, incisos V e VI, da lei
complementar em comento.
5. Indicaes bibliogrficas
ALTO, Marcelo Martins. Direito versus dever tributrio. So Paulo: RT, 2009.
AMARAL, Paulo Henrique do. Direito tributrio ambiental. So Paulo: RT, 2007.
VILA, Alexandre Rossato da Silva. Custeio da seguridade social. Porto Alegre:
Verbo Jurdico, 2007.
VILA, Humberto. Teoria da igualdade tributria. So Paulo: Malheiros, 2008.
_____. Sistema constitucional tributrio. 2. ed. So Paulo: Saraiva. 2006.
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Rio de
Janeiro: Forense. 2003.
BUFFON, Marciano. Tributao e dignidade humana. Entre os direitos e deveres
fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
CHULVI, Cristina Pauner. El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de
los gastos pblicos. Madrid: CEPC, 2001.
MENKE, Cassiano. A proibio aos efeitos de confisco no direito tributrio. So
Paulo: Malheiros, 2008.
NABAIS, Jos Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Coimbra,
1997.
NETO, Eurico Bitencourt. O direito ao mnimo para uma existncia condigna. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 2009.
PETTER, Lafayete Josu. Princpios constitucionais da ordem econmica. O
significado e o alcance do art. 170 da Constituio Federal. So Paulo: RT, 2005.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e Constituio
Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
SCHLUCKING, Marialva Calabrich. A proteo constitucional do mnimo imune.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2009.
SANTOS, Cludia Dias. O imposto ambiental. Direito fiscal do ambiente. Coimbra:
Almedina, 2002.
_____. O Direito fiscal do ambiente. O enquadramento comunitrio dos auxlios de
Estado a favor do ambiente. Coimbra: Almedina, 2003.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. So Paulo:
Malheiros, 2000.
TIPKE, Klaus; LANG, Joachim. Direito tributrio. Trad. de: Luiz Dria Furquim. Vol. I.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2008.
TIPKE, Klaus; YAMASHITA, Douglas. Justia fiscal e princpio da capacidade
contributiva. So Paulo: Malheiros. 2002.
TORRES, Ricardo Lobo. O direito ao mnimo existencial. Rio de Janeiro: Renovar,
2009.
UCKMAR, Victor. Princpios comuns de direito constitucional tributrio. Trad. de:
Marco Aurlio Greco. 2. ed. So Paulo: Malheiros. 1999.
XAVIER, Alberto. Os princpios da legalidade e da tipicidade da tributao. So
Paulo: RT. 1978.
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quarta-feira, 9 de julho de 2014

AULA 05

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: As limitaes constitucionais ao poder de tributar


OS LIMITES CONSTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR E SEU REGIME
JURDICO

Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.

1. As capacidades normativas dos entes federativos (artigo 24, inciso I, e artigos


153, 155, e 156l da Constituio Federal)
a) Competncias concorrentes entre Unio, Estados e Distrito Federal, e distribuio
das competncias para instituir tributos entre os entes da federao. Municpio no
legisla sobre a complementao das normas gerais.
Onde est a fonte das normas gerais? Est na CRFB, segundo prev o artigo 146,
inciso III, que fixa lei complementar dispor sobre:
Conflitos de competncia entre todos os entes da federao;
As prprias limitaes ao poder de tributar;
Definir os tributos e suas espcies;
Definir o fato gerador (hiptese de incidncia), a base de clculo e os contribuintes
dos IMPOSTOS;
Observao: Hiptese de incidncia no fato gerador. HIPTESE DE INCIDNCIA
a descrio normativa dos elementos que, ocorrendo no plano ftico, so capazes
de justificar a gerao de uma obrigao tributria (a de entregar dinheiro de forma
impositiva ao Estado). FATO GERADOR exatamente a realizao do evento no
plano ftico. Em ocorrendo, surge a obrigao tributria de prestar perante o Estado
a entrega de coisa certa: dinheiro.
OS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA HIPTESE DE INCIDNCIA

Pesquisa Interna:
Pesquisar

Colaboradores
Monitoria Direito
Financeiro
Mateus Molina
Jssica Karen
Mariana Vilela

A hiptese de incidncia deve identificar (descrever), necessariamente:


a) Quem exigir a obrigao e quem deve prest-la. Sujeitos ativo e passivo
(aspecto pessoal);
b) Em que momento deve ser prestada e exigida a obrigao (aspecto temporal);
c) Onde deve ser prestada a obrigao (aspecto espacial);
d) Sobre que objeto a obrigao incidir (aspecto material), que agrega: base de
clculo e alquota. A base de clculo especifica a referncia de mensurao. A
alquota fixa de forma varivel o quantum a ser prestado.
e) Definir as normas sobre a obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia
em matria tributria;
Este o texto da CRFB:
Art. 146. Cabe lei complementar:
I - dispor sobre conflitos de competncia, em matria tributria, entre a Unio, os
Estados, o Distrito Federal e os Municpios;
II - regular as limitaes constitucionais ao poder de tributar;
III - estabelecer normas gerais em matria de legislao tributria, especialmente
sobre:
a) definio de tributos e de suas espcies, bem como, em relao aos impostos
discriminados nesta Constituio, a dos respectivos fatos geradores, bases de
clculo e contribuintes;
b) obrigao, lanamento, crdito, prescrio e decadncia tributrios.
Tudo isto que est contemplado quando se fala em COMPETNCIA
LEGISLATIVA CONCORRENTE. Mas o Municpio DEVE INSTITUIR os SEUS
tributos. Lembre-se que, da mesma maneira que ocorre com a atividade financeira, o
municpio no dispe sobre as matrias relacionadas Lei n. 4.320/64, mas regula
seus prprios servios (que sero executados atravs do uso das receitas).
Ento temos impostos dos municpios, dos Estados, do Distrito Federal e da Unio,
por exemplo.
PRINCPIOS QUE LIMITAM A ATIVIDADE TRIBUTRIA.

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2. A funo dos princpios.

Site do Centro Acadmico de Dirieto VIII de Abril


Site da Atltica de Direito - UFMT

O que os princpios representam? Representam restries ao exerccio do


poder estatal sobre a propriedade e as liberdades econmicas.
Baleeiro (2003) j registrava que o poder de tributar encerra, em si, o poder de
destruir. Da a necessidade de limitaes e controle das condies de seu exerccio.

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

2.1. A posio normativa das limitaes ao poder de tributar no Brasil:


a) A Constituio brasileira.
b) O Cdigo Tributrio Nacional (artigo 9, usque 11):

Art. 9 vedado Unio, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios:


I - instituir ou majorar tributos sem que a lei o estabelea, ressalvado, quanto
majorao, o disposto nos artigos 21, 26 e 65;
II - cobrar imposto sobre o patrimnio e a renda com base em lei posterior data
inicial do exerccio financeiro a que corresponda;
III - estabelecer limitaes ao trfego, no territrio nacional, de pessoas ou
mercadorias, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais;
IV - cobrar imposto sobre:
a) o patrimnio, a renda ou os servios uns dos outros;
b) templos de qualquer culto;
c) o patrimnio, a renda ou servios dos partidos polticos, inclusive suas fundaes,
das entidades sindicais dos trabalhadores, das instituies de educao e de
assistncia social, sem fins lucrativos, observados os requisitos fixados na Seo II
deste Captulo; (Redao dada pela Lcp n 104, de 10.1.2001)
d) papel destinado exclusivamente impresso de jornais, peridicos e livros.
1 O disposto no inciso IV no exclui a atribuio, por lei, s entidades nele
referidas, da condio de responsveis pelos tributos que lhes caiba reter na fonte, e
no as dispensa da prtica de atos, previstos em lei, assecuratrios do cumprimento
de obrigaes tributrias por terceiros.
2 O disposto na alnea a do inciso IV aplica-se, exclusivamente, aos servios
prprios das pessoas jurdicas de direito pblico a que se refere este artigo, e
inerentes aos seus objetivos.
Art. 10. vedado Unio instituir tributo que no seja uniforme em todo o territrio
nacional, ou que importe distino ou preferncia em favor de determinado Estado ou
Municpio.
Art. 11. vedado aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municpios estabelecer
diferena tributria entre bens de qualquer natureza, em razo da sua procedncia ou
do seu destino.

3. Os princpios em espcie.
a) O primeiro conjunto: Princpios da legalidade e da tipicidade (artigo 150, inciso I; e
146, inciso III, a da CRFB).
LEGALIDADE exigir um instrumento especfico para sua instituio,
diminuio e majorao. TIPICIDADE CONDICIONAR como essa INSTITUIO
se proceder: DESCREVENDO, no caso, TODOS OS ELEMENTOS
CONSTITUTIVOS DA HIPTESE DE INCIDNCIA.
a.1) Excees reserva de lei. (artigo 153, 1, CRFB):
Alterao de alquotas dos seguintes impostos: II, IE, IPI e Impostos
sobre operaes de crdito, cmbio, seguros, ttulos e valores mobilirios. O
exemplo mais claro o IOF. Sob esta orientao, possvel aumentar ou diminuir a
obrigao, no sendo necessrio a interveno legislativa, bastando que um ato
regulamentar o faa, nos limites que tenham sido fixados previamente em lei.
Medida provisria tambm pode ser admitida em matria tributria, mas
no pode dispor sobre nenhuma das matrias fixadas pelo artigo 146, inciso I a III,
CRFB;
Instituir ou aumentar tributos atravs de medida provisria possvel?
Sim, desde que observados os princpios que condicionam o ato de instituio, os
quais sero analisados na sequncia.
a.2) A imposio tributria por iniciativa de lei complementar (artigos 148, caput; 153,
inciso VII; 154, inciso II; 155, inciso XII; 156, inciso III; 195, 4)[1].
Situao concreta - possibilidade de revogao de lei complementar por
lei ordinria: lei formalmente complementar, mas materialmente ordinria, pode ser
objeto de revogao por lei posterior. Hiptese de uma iseno fixada em LC e
revogada por lei ordinria, relativa a uma contribuio do interesse de categoria
profissional. RE n. 419629. Rel. Min. Seplveda Pertence. Informativo n. 428.
Pendente de Publicao).

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b) Princpios da anterioridade, anterioridade especial ou reforada (artigo 150, inciso


III, b e c, respectivamente)[2].
Qual a regra? No possvel exigir-se tributo no mesmo exerccio em
que foi institudo ou majorado. Apenas pode ser exigido no prximo exerccio
financeiro
acrescido de noventa dias.

Exemplos:
Instituio de taxa por servios judiciais por meio de lei, publicada em 31 de
dezembro de 2005. A eficcia projetada para maro de 2006, sendo exigvel a partir
desse momento, tendo-se, portanto, a concorrncia de duas condies: noventa dias
depois e exerccio financeiro posterior: ADI 3089/DF, rel. Min. Carlos Britto,
20.9.2006;
MP relativa cobrana do ITR, instituda em 1993. Lei de 1994 que modificou
tabela de alquotas, pretendendo exigir o tributo sob novos valores, a partir do
exerccio financeiro de 1994. Impossibilidade diante do princpio da anterioridade, que
probe a exigncia da obrigao no mesmo exerccio financeiro em que foi majorado
ou institudo: RE 448558/PR, rel. Min. Gilmar Mendes, 29.11.2005.
Excees:
Ao princpio da anterioridade: artigos 148, inciso I; 153, incisos I, II, IV e V; e artigo
154, inciso II. Quais so? Emprstimos compulsrios, mas apenas os da primeira
hiptese. Aqueles destinados a atender as despesas imprevistas que tenham origem
em calamidade pblica e guerra iminente. H outra hiptese, contemplada no inciso
II, do mesmo artigo 148, vinculada aos investimentos pblicos urgentes, e de
relevante interesse nacional. Estes devem observar a anterioridade. Os demais
tributos contemplados nesta hiptese so: II, IE, IPI, Impostos sobre operaes de
crdito, cmbio, seguros, e ttulos e valores mobilirios, Impostos de Guerra, e as
contriubuies da seguridade social, do artigo 195, 6, da CRFB.
Ao perodo de noventa dias da publicao (noventena): artigos 148, inciso I; 153,
incisos I, II, III e V; e artigo 154, inciso II. Quais so eles? Emprstimos
compulsrios destinados a atender situaes de calamidade pblica e de guerra, II,
IE, IR, e Impostos de Guerra, alm das bases de clculo do IPTU e IPVA.
Consequncias:
a) Tributos que podem ser exigidos imediatamente, j que no precisam obedecer
nem regra da anterioridade, nem regra da vacatio legis de noventa dias
(anterioridade e noventena): emprstimos compulsrios do artigo 148, inciso I;
Imposto de Importao (II), IE, IOF e Impostos de Guerra;
b) Tributos que podem ser exigidos noventa dias aps a publicao da lei que os
instituiu ou os majorou: IPI.
c) Tributos que podem ser exigidos apenas no prximo exerccio financeiro, sem que
se observe os noventa dias de vacatio legis: IR;
d) A mesma regra do item anterior, vale para bases de clculo dos impostos
definidos nos artigos 155, inciso III, e 156, inciso I, que compreendem o IPVA e o
IPTU.
c) Princpio da irretroatividade (artigo 150, inciso III, a)[3]: A instituio ou majorao
de tributos apenas pode afetar fatos geradores futuros, no alcanando as situaes
que j
tenham sido constitudas.
Exceo ao princpio da irretroatividade: aplicao de norma mais benfica ao
contribuinte, para o caso das sanes decorrentes do descumprimento da norma
tributria. (RE 407190/RS).

d) Princpio da isonomia ou da igualdade (artigo 150, inciso II).


No possvel a instituio de tributos que tenham por fundamento a valorao
diferenciada de uma mesma situao de contribuinte, sendo irrelevante para tal
finalidade a ocupao profissional ou outros fatores de discriminao.
Aqueles que estejam situados nas mesmas condies perante o fato
gerador que justifica uma obrigao (contribuinte), devem ser tratados da mesma
forma, no sendo possvel discriminar para o efeito de exigir a obrigao.

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Paridade de posio justifica igual tratamento tributrio de Jos Afonso da


Silva (2000).
e) Princpio da capacidade contributiva (artigo 145, 1): a disponibilidade
econmica do contribuinte que deve vincular, e atuar como a referncia para
mensurao da intensidade no exerccio do poder de tributar. Note-se que este
princpio diz respeito a IMPOSTOS, e no s demais espcies tributrias.
O princpio da capacidade contributiva manifestao de proteo do
mnimo existencial, ou mnimo de existncia, diz o professor Klaus Tipke (2008). Por
qu? Tomemos como exemplo os impostos pessoais, como o IR. Enquanto a renda
no ultrapassar o mnimo existencial, no se considera que o indivduo tenha
capacidade contributiva.
A idia proposta, e apresentada pelo professor Klaus Tipke, a seguinte: o
Estado no pode subtrair o que ele mesmo tem de devolver na forma de prestaes.
Ele um Estado social, alm de Estado fiscal ou tributrio;
f) Princpio da proibio de confisco ou princpio da tributao proporcional (artigos
150, inciso IV)[4]:
Proibio de tributao que afete o mnimo existencial, para Klaus Tipke a
tributao no pode resultar em expropriao do patrimnio particular, reduzindo-o
condio de coisa. Ser pessoa viver com dignidade mnima, acesso a um mnimo
de prestaes capazes de assegurar esse estado de uma realidade existencial.
Quando este mnimo erodido por aes de Estado, que lhe subtraiam tal
capacidade deixa de ser pessoa, e tem-se, neste caso especfico, uma situao
objetiva de transferncia patrimonial sem causa razovel;
O conceito de atividade confiscatria: A Constituio da Repblica, ao
consagrar o postulado da no-confiscatoriedade, vedou qualquer medida, que,
adotada pelo Estado, possa conduzir, no campo da fiscalidade, injusta apropriao
estatal do patrimnio ou dos rendimentos dos contribuintes, comprometendo-lhes,
em funo da insuportabilidade da carga tributria, o exerccio a uma existncia
digna, ou a prtica de atividade profissional lcita, ou, ainda, a regular satisfao de
suas necessidades vitais (educao, sade e habitao, p. ex.) (ADIMC-QO n.
2551/MG. Tribunal Pleno. Rel. Min. Celso de Mello. DJU de: 20.04.2006. p. 005).
Exemplo de hiptese de confisco: Lei que fixa como sano da obrigao acessria
de entregar nota fiscal, penalidade de 300% sobre a mercadoria: ADInMC 1.075-DF,
rel. Min. Celso de Mello, 17.6.98.
g) Proibio de restries liberdade de circulao de pessoas e mercadorias (artigo
150, inciso V, CRFB de 1988): a norma constitucional probe que se proponha como
hiptese de incidncia especfica o trfego intermunicipal ou interestadual de
pessoas e mercadorias, expondo como exceo os pedgios. Neste caso, o regime
em geral no de receita derivada e impositiva, mas de receita originria,
relacionada, portanto, a prestaes que tm origem, em relaes jurdicas de direito
privado.
4. As proibies ao exerccio da atividade tributria.
a) Proibio de tratamento discriminatrio e da proteo do Estado federal. (artigos
151, inciso I e 152): tambm examinado como princpio da uniformidade, que prev
ser proibida a fixao de preferncias entre os entes da federao, exigindo
uniformidade e admitindo incentivos fiscais, que devem ser objeto de deliberao por
todos os Estados interessados, como instrumento de proteo contra a guerra fiscal.
b) Proibio de exerccio do poder de isentar sobre tributos institudos por entidades
federativas distintas (princpio da fidelidade federal). (artigo 151, inciso III): s quem
tem o poder de instituir pode isentar os tributos de sua prpria competncia;
c) Restries imposio fiscal sobre a renda das obrigaes da dvida pblica.
(artigo 151, inciso II)
5. As imunidades tributrias.
DISTINES entre IMUNIDADE, ISENO, e ANISTIA.
a) A imunidade uma ordem fixada pelo Constituinte, destinada ao legislador,
apontando a este que no poder instituir tributos em determinadas hipteses.
proibio de impor tributo; a proibio de exercer o poder de tributar sobre
determinados eventos. No pode, sequer, descrever hipteses de incidncia e,
portanto, no ser possvel a verificao de fato gerador. No existe, aqui, nem
hiptese de incidncia e, principalmente, fato gerador.
b) Iseno (artigo 176, do CTN) uma ordem ao responsvel por exigir a obrigao
no plano administrativo. A lei instituiu o tributo, descreveu a hiptese de incidncia,
mas sobre determinados eventos, mesmo que ocorra o evento, dele no decorrer a
obrigao de entregar a prestao. A lei pode isentar. Exemplo claro: IR. Faixas de

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rendimentos que no permitem impor a obrigao de entregar dinheiro.


c) Anistia (artigo 181, do CTN) a excluso, tambm por lei, do dever de entregar
receita decorrente das infraes, enquanto a remisso diz respeito ao perdo do
prprio dbito.
5.1. Imunidades objetivas e subjetivas:
a) livros, jornais, peridicos e o papel destinado sua impresso (artigo 150, inciso
VI, d). (RE 221239. Rel. Min. Ellen Gracie. DJU de: 06.08.2004).
PROBLEMA: possvel estender as imunidades para elementos que no sejam
impressos? Qual o objetivo desta imunidade? Assegurar o livre acesso cultura,
assegurando a viabilidade do projeto existencial definido pela ordem constitucional
brasileira?
5.2. Outras imunidades em espcie:
a) Imunidades recprocas sobre os impostos constitudos sobre renda, patrimnio e
servios das unidades da federao, extensveis a autarquias e fundaes mantidas
pelo Poder Pblico. No alcana, portanto, como regra, aquelas regidas por regime
de Direito privado, como as empresas pblicas e as sociedades de economia mista.
(artigo 150, inciso VI, a). Admite-se, entretanto, que empresas pblicas e sociedades
de economia mista que explorem servio pblico possam se beneficiar dos efeitos
desta imunidade[5].
Imunidade no abrange sociedades de economia mista que explorem atividade
econmica, mas pode alcanar tais sociedades que explorem servio pblico: RE
253472/SP, rel. Min. Marco Aurlio, 20.9.2006. Imunidade pode alcanar servios
notariais: ADI 3089/DF, rel. Min. Carlos Britto, 20.9.2006.
b) Templos de qualquer culto, limitada s atividades essenciais, no ao espao onde
se professa o culto. (artigo 150, inciso VI, b). A imunidade prevista no art. 150, VI,
"b", CF, deve abranger no somente os prdios destinados ao culto, mas, tambm, o
patrimnio, a renda e os servios "relacionados com as finalidades essenciais das
entidades nelas mencionadas"[6].
c) Patrimnio, renda e servios de partidos polticos, suas fundaes, entidades
sindicais dos trabalhadores, instituies de ensino, e assistenciais sem fins
lucrativos, limitada quelas atividades essenciais dessas entidades. (artigo 150,
inciso VI, c)[7]. Conceito de entidade sem fins lucrativos: [...] sua caracterstica no
a ausncia de atividade econmica, mas o fato de no destinarem os seus
resultados positivos distribuio de lucros.[8]
6. Limites constitucionais como direitos fundamentais fora do catlogo: a posio do
Supremo Tribunal Federal[9].
EXERCCIOS PROGRAMADO
a) exerccio atividade 01: atividade em grupos, consistente na seleo de acrdos
do Supremo Tribunal Federal, relacionados aos princpios da atividade tributria por
iniciativa dos alunos, em exposio que ser mediada pelo professor.
REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS
BALEEIRO, Aliomar. Limitaes constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Rio de
Janeiro: Forense. 2003.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. So Paulo:
Malheiros, 2000.
TIPKE, Klaus; LANG, Joachim. Direito tributrio. Trad. de: Luiz Dria Furquim. Vol. I.
Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2008.
[1] (ADCMC n. 8/DF. Rel. Min. Celso de Mello. DJU de: 04.04.2003; RE n. 419629.
Rel. Min. Seplveda Pertence. Informativo n. 428. Pendente de Publicao).
[2] (ADI 3694/AM. Rel. Min. Seplveda Pertence, DJU de: 20.9.2006).
[3] Jurisprudncia relacionada: ADIMC 1.075-DF, rel. Min. Celso de Mello, 17.6.1998;
ADIMC 605. Rel. Min. Celso de Mello. DJU de: 05.03.1999; ADIMC 712. Rel. Min.
Celso de Mello. DJU de: 19.02.1993; RE 448558/PR. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJU
de: 29.11.2005; RE 407190/RS. Rel. Min. Marco Aurlio. Informativo n. 367).
[4] Jurisprudncia: (ADCMC 08. Rel. Min. Celso de Mello. DJU de: 04.04.2003;
ADIMC-QO n. 2551/MG. Rel. Min. Celso de Mello. DJU de: 20.04.2006).
[5] (RE 325822/SP. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJU de: 14.04.2004; RE 253472/SP.
Rel. Min. Marco Aurlio, 20.9.2006; ADI 3089/DF. Rel. Min. Carlos Britto, 20.9.2006).
[6] (RE 325822/SP. Tribunal Pleno. Rel. Min. Gilmar Mendes. DJU de: 14.04.2004. p.
33)
[7] RE 345830. Rel. Min. Ellen Gracie. DJU de: 08.11.2002; ADIMC n. 1802/DF. Rel.
Min. Seplveda Pertence. DJU de: 13.02.2004; RE 186175 EDiv-ED/SP. Rel. Min.
Ellen Gracie. DJU de: 23.8.2006; Smula n. 730, do STF).

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quarta-feira, 9 de julho de 2014

AULA 06

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: As receitas no-tributrias e a teoria geral dos preos pblicos


Sntese dos conceitos da aula anterior
Na aula anterior, foi concluda a exposio do conjunto de princpios e regras
(de proibio e imunidades), que condicionam e limitam o exerccio do poder de
tributar atribudo pela ordem constitucional brasileira, a cada um dos entes da
federao.
NOTEM que se tratava, at aqui, de RECEITA PBLICA CORRENTE, e que veicula
uma RELAO JURDICA, onde podem ser identificados DEVERES RECPROCOS.
Um DEVER de exigir a obrigao, e um dever de PRESTAR objeto da obrigao.
PORTANTO, o Estado tem o DEVER DE EXIGIR, e o particular, o DEVER DE
ENTREGAR. H um DEVER DE TRIBUTAR, e um DEVER FUNDAMENTAL DE
PAGAR TRIBUTOS.
E NUNCA se esqueam de que este DEVER de entregar DINHEIRO ao Estado s
pode ter UMA FINALIDADE: atender a um conjunto de NECESSIDADES PBLICAS,
que podem ser SERVIOS PBLICOS (EM GERAL), mas podem tambm
representar interveno no domnio econmico, e exerccio do poder de polcia.
Na aula anterior, examinamos os princpios que limitam a atividade tributria,
compreendendo todas as formas em que ela exercida, com nfase especial para
dois deles: o da capacidade contributiva, e a proibio de tributao com efeito
confiscatrio, pois estabelecem relaes diretas com a necessidade de se
PROTEGER da AO ESTATAL, ou melhor, com os EFEITOS DAS AES
ESTATAIS, um MNIMO EXISTENCIAL, que supe que a ao estatal no pode
COMPROMETER A HIPTESE DE QUE SE TENHA AS CONDIES
INDISPENSVEIS PARA UM MNIMO DE QUALIDADE DE VIDA.
O objetivo desse conjunto de restries e condicionamentos o de no permitir que
o homem seja reduzido condio de objeto ou como mero efeito da ao estatal. A
ao estatal deve assegurar que o homem possa usufrui e ter acesso pleno a um
conjunto de realidades que seja indispensvel ao desenvolvimento de seu projeto
existencial, de forma digna e decente. No se pode ter como o resultado da ao
estatal a destruio destas realidades existenciais.
Na Alemanha, a referncia de mnimo existencial est vinculada a garantias como o
salrio mnimo ou a renda mnima, que aquela abaixo da qual algumas prestaes
no podem ser atingidas, como sade, educao, moradia, lazer (vejam, em nosso
caso, da CRFB, o texto do artigo 7, da CRFB).
Nesta aula, detalharemos outras possibilidades de financiamento da ao
pblica, que no se identificam a uma relao de coercibilidade ou impositiva, como
so aquelas que caracterizam as receitas derivadas, donde as tributrias constituem
sua representao mais expressiva.
Se at o momento ficou visvel, com mais clareza, uma realidade pela qual um
modelo de Estado que precisa satisfazer necessidades existenciais de toda a
coletividade intervm nas liberdades econmicas, sob determinados limites e
condies, para o fim de se obter recursos (receita), nesta oportunidade, os recursos
destinados ao financiamento de tais aes no decorrem de uma relao de
compulsoriedade na colaborao coletiva.
Estes recursos, que sero examinados na ocasio, decorrem, geralmente, da
entrega de recursos relacionados a relaes jurdicas de direito privado da qual o
Estado participa como sujeito, explorando os seus bens quando esto disponveis
para esta finalidade, e obtendo do resultado dessa explorao, receita pblica.
Temos como objeto desta aula a descrio das principais formas de obteno destas
receitas, denominadas no-tributrias, e que tambm descrevem sob a perspectiva
da lei n. 4.320/1964, a exemplo das receitas tributrias, receitas correntes.
As receitas no-tributrias so destinadas ao atendimento da manuteno e
permanncia das atividades administrativas indispensveis execuo da ao
pblica. No temos, aqui, tal como j verificado com as receitas tributrias,
arrecadao orientada para o fim de aperfeioar a ao pblica, visando o custeio de
investimentos ou a ampliao de infraestrutura. Por tal razo, a exemplo das receitas
tributrias, as no-tributrias envolvem receitas correntes, mas na modalidade de
receitas patrimoniais. Esta referncia j nos permite visualizar a fonte de obteno
de tais recursos, e a distino entre as fontes e as caractersticas de tais receitas
em relao quelas priorizadas at este momento.
As receitas tributrias supem compulsoriedade na colaborao da coletividade para

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Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


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Direito Financeiro UFMT: AULA 06

com o Estado, visando financiar as aes pblicas, no ocorrendo o mesmo em


relao s receitas no tributrias. Nestas, a relao de colaborao decorre da
remunerao paga pelo particular, pelo uso ou acesso privativo de bem pblico. O
resultado de semelhante conjunto de atividades o objeto desta aula: receitas
patrimoniais que visam, igualmente, assegurar a manuteno da atividade
administrativa.
Para tanto, depois de situada a funo das receitas no-tributrias na atividade
financeira do Estado, sua distino em relao s receitas tributrias, segue-se
anlise de trs grupos de fontes representativas de tais receitas patrimoniais, alm
de se propor a anlise sobre a natureza jurdica da remunerao em comento.

Site do Centro Acadmico de Dirieto VIII de Abril


Site da Atltica de Direito - UFMT
Site da Universidade Federal de Mato Grosso

Estas podem propor: a) a alienao de bens pblicos; b) o uso ou acesso


privativo a bens pblicos por particular e; c) a desestatizao dos bens pblicos.
1) A explorao do patrimnio pblico mediante a alienao de bens
disponveis
Lembremos das primeiras aulas relativas classificao das receitas, onde
pontuamos que receitas originrias tm origem no prprio patrimnio do Poder
Pblico, e a partir de sua explorao (que se d de forma comercial, segundo
relaes de direito privado), e principalmente imobilirio (mas no apenas imobilirio),
o Estado pode obter renda. O ingresso dessa renda no patrimnio pblico
RECEITA PBLICA. Segundo a Lei n. 4.320, pode ser receita corrente (receita
patrimonial) ou de capital (alienaes de bens).
Toda vez que o poder pblico outorga ao particular o uso ou o acesso privativo de
bem que constitui parte de seu patrimnio (atribuio do bem sob qualquer
modalidade, seja por concesso, permisso, autorizao, ou concesso de direito
real), mediante pagamento, ou aliena parte de seu patrimnio (transferindo de forma
definitiva o bem para o patrimnio privado), este ingresso deve ser considerado
RECEITA.
No caso dos bens que integram o patrimnio da Unio, a Lei n. 9.636/98 contempla
quatro formas de explorao do patrimnio pblico: aforamento, cesso, permisso
de uso e alienao. Entretanto, o Cdigo Civil no mais admite o instituto da
enfiteuse, extinto pelo artigo 2.038.
OBSERVAO: A alienao de bem pblico (que receita de capital, nos termos da
Lei n. 4.320/64) deve ser PRECEDIDA de LICITAO, e na modalidade concorrncia
pblica quando se tratar de imveis, conforme previsto pelo artigo 17, da lei n.
8.666/93, exceto em hipteses excepcionais, como a do artigo 18, 6, da Lei n
9.636/98:
Art. 18 [...]
[...]
6o Fica dispensada de licitao a cesso prevista no caput deste artigo relativa a:
(Includo pela Lei n 11.481, de 2007)
I - bens imveis residenciais construdos, destinados ou efetivamente utilizados no
mbito de programas de proviso habitacional ou de regularizao fundiria de
interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao pblica;
(Includo pela Lei n 11.481, de 2007)
II - bens imveis de uso comercial de mbito local com rea de at 250 m (duzentos
e cinqenta metros quadrados), inseridos no mbito de programas de regularizao
fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao
pblica e cuja ocupao se tenha consolidado at 27 de abril de 2006. (Includo pela
Lei n 11.481, de 2007)
Outras hipteses esto reguladas pela prpria Lei de licitaes, ao longo dos
artigos 17 e 19, e so objeto de anlise detalhada na disciplina Direito Administrativo.
Interessa-nos neste momento, apenas saber que o resultado da atividade de
explorao desses bens constitui receita pblica, seja esta decorrente de alienaes
(receitas de capital) ou de outros usos remunerados pelo uso privativo de particular
sem que implique a transferncia definitiva do bem para o patrimnio privado
(receitas patrimoniais, correntes).
Art. 17. A alienao de bens da Administrao Pblica, subordinada existncia de
interesse pblico devidamente justificado, ser precedida de avaliao e obedecer
s seguintes normas:
I - quando imveis, depender de autorizao legislativa para rgos da
administrao direta e entidades autrquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive
as entidades paraestatais, depender de avaliao prvia e de licitao na
modalidade de concorrncia, dispensada esta nos seguintes casos:
a) dao em pagamento;
b) doao, permitida exclusivamente para outro rgo ou entidade da administrao
pblica, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alneas f, h e
i; (Redao dada pela Medida Provisria n 458, de 2009)
c) permuta, por outro imvel que atenda aos requisitos constantes do inciso X do art.
24 desta Lei;
d) investidura;
e) venda a outro rgo ou entidade da administrao pblica, de qualquer esfera de

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Direito Financeiro UFMT: AULA 06

governo; (Includa pela Lei n 8.883, de 1994)


f) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso,
locao ou permisso de uso de bens imveis residenciais construdos, destinados
ou efetivamente utilizados no mbito de programas habitacionais ou de regularizao
fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos ou entidades da administrao
pblica; (Redao dada pela Lei n 11.481, de 2007)
g) procedimentos de regularizao fundiria de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de
7 de dezembro de 1976; (Redao dada pela Medida Provisria n 458, de 2009)
h) alienao gratuita ou onerosa, aforamento, concesso de direito real de uso,
locao ou permisso de uso de bens imveis de uso comercial de mbito local com
rea de at 250 m (duzentos e cinqenta metros quadrados) e inseridos no mbito
de programas de regularizao fundiria de interesse social desenvolvidos por rgos
ou entidades da administrao pblica; (Includo pela Lei n 11.481, de 2007)
i) alienao e concesso de direito real de uso, gratuita ou onerosa, de terras
pblicas rurais da Unio na Amaznia Legal onde incidam ocupaes at o limite de
quinze mdulos fiscais ou mil e quinhentos hectares, para fins de regularizao
fundiria, atendidos os requisitos legais; (Includo pela Medida Provisria n 458, de
2009)
II - quando mveis, depender de avaliao prvia e de licitao, dispensada esta
nos seguintes casos:
a) doao, permitida exclusivamente para fins e uso de interesse social, aps
avaliao de sua oportunidade e convenincia scio-econmica, relativamente
escolha de outra forma de alienao;
b) permuta, permitida exclusivamente entre rgos ou entidades da Administrao
Pblica;
c) venda de aes, que podero ser negociadas em bolsa, observada a legislao
especfica;
d) venda de ttulos, na forma da legislao pertinente;
e) venda de bens produzidos ou comercializados por rgos ou entidades da
Administrao Pblica, em virtude de suas finalidades;
f) venda de materiais e equipamentos para outros rgos ou entidades da
Administrao Pblica, sem utilizao previsvel por quem deles dispe;
g) procedimentos de legitimao de posse de que trata o art. 29 da Lei no 6.383, de 7
de dezembro de 1976, mediante iniciativa e deliberao dos rgos da Administrao
Pblica em cuja competncia legal inclua-se tal atribuio. (Includo pela Lei n
11.196, de 2005)
1o Os imveis doados com base na alnea "b" do inciso I deste artigo, cessadas
as razes que justificaram a sua doao, revertero ao patrimnio da pessoa jurdica
doadora, vedada a sua alienao pelo beneficirio.
2o A Administrao tambm poder conceder ttulo de propriedade ou de direito
real de uso de imveis, dispensada licitao, quando o uso destinar-se: (Redao
dada pela Lei n 11.196, de 2005)
I - a outro rgo ou entidade da Administrao Pblica, qualquer que seja a
localizao do imvel; (Includo pela Lei n 11.196, de 2005)
II - a pessoa fsica que, nos termos da lei, regulamento ou ato normativo do rgo
competente, haja implementado os requisitos mnimos de cultura, ocupao mansa e
pacfica e explorao direta sobre rea rural situada na regio da Amaznia Legal,
definida no art. 1o, 2o, inciso VI, da Lei no 4.771, de 22 de setembro de 1965,
superior a um mdulo fiscal e limitada a reas de at quinze mdulos fiscais, desde
que no exceda mil e quinhentos hectares; (Redao dada pela Medida Provisria n
458, de 2009)
2o-A. As hipteses do inciso II do 2o ficam dispensadas de autorizao
legislativa, porm submetem-se aos seguintes condicionamentos: (Redao dada
pela Medida Provisria n 458, de 2009)
I - aplicao exclusivamente s reas em que a deteno por particular seja
comprovadamente anterior a 1o de dezembro de 2004; (Includo pela Lei n 11.196,
de 2005)
II - submisso aos demais requisitos e impedimentos do regime legal e
administrativo da destinao e da regularizao fundiria de terras pblicas; (Includo
pela Lei n] 11.196, de 2005)
III - vedao de concesses para hipteses de explorao no-contempladas na lei
agrria, nas leis de destinao de terras pblicas, ou nas normas legais ou
administrativas de zoneamento ecolgico-econmico; e (Includo pela Lei n 11.196,
de 2005)
IV - previso de resciso automtica da concesso, dispensada notificao, em
caso de declarao de utilidade, ou necessidade pblica ou interesse social.
(Includo pela Lei n 11.196, de 2005)
2o-B. A hiptese do inciso II do 2o deste artigo: (Includo pela Lei n 11.196, de
2005)
I - s se aplica a imvel situado em zona rural, no sujeito a vedao, impedimento
ou inconveniente a sua explorao mediante atividades agropecurias; (Includo pela
Lei n 11.196, de 2005)
II fica limitada a reas de at quinze mdulos fiscais, desde que no exceda mil e
quinhentos hectares, vedada a dispensa de licitao para reas superiores a esse
limite; (Redao dada pela Lei n 11.763, de 2008)
III - pode ser cumulada com o quantitativo de rea decorrente da figura prevista na
alnea g do inciso I do caput deste artigo, at o limite previsto no inciso II deste

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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 06

pargrafo. (Includo pela Lei n 11.196, de 2005)


IV (VETADO) (Includo pela Lei n 11.763, de 2008)
3o Entende-se por investidura, para os fins desta lei: (Redao dada pela Lei n
9.648, de 1998)
I - a alienao aos proprietrios de imveis lindeiros de rea remanescente ou
resultante de obra pblica, rea esta que se tornar inaproveitvel isoladamente, por
preo nunca inferior ao da avaliao e desde que esse no ultrapasse a 50%
(cinqenta por cento) do valor constante da alnea "a" do inciso II do art. 23 desta lei;
(Includo pela Lei n 9.648, de 1998)
II - a alienao, aos legtimos possuidores diretos ou, na falta destes, ao Poder
Pblico, de imveis para fins residenciais construdos em ncleos urbanos anexos a
usinas hidreltricas, desde que considerados dispensveis na fase de operao
dessas unidades e no integrem a categoria de bens reversveis ao final da
concesso. (Includo pela Lei n 9.648, de 1998)
4o A doao com encargo ser licitada e de seu instrumento constaro,
obrigatoriamente os encargos, o prazo de seu cumprimento e clusula de reverso,
sob pena de nulidade do ato, sendo dispensada a licitao no caso de interesse
pblico devidamente justificado; (Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994).
5o Na hiptese do pargrafo anterior, caso o donatrio necessite oferecer o imvel
em garantia de financiamento, a clusula de reverso e demais obrigaes sero
garantidas por hipoteca em segundo grau em favor do doador. (Includo pela Lei n
8.883, de 1994)
6o Para a venda de bens mveis avaliados, isolada ou globalmente, em quantia
no superior ao limite previsto no art. 23, inciso II, alnea "b" desta Lei, a
Administrao poder permitir o leilo. (Includo pela Lei n 8.883, de 1994)
7o (VETADO). (Includo pela Lei n 11.481, de 2007)
Art. 18. Na concorrncia para a venda de bens imveis, a fase de habilitao limitarse- comprovao do recolhimento de quantia correspondente a 5% (cinco por
cento) da avaliao.
Pargrafo nico. (Revogado pela Lei n 8.883, de 1994)
Art. 19. Os bens imveis da Administrao Pblica, cuja aquisio haja derivado de
procedimentos judiciais ou de dao em pagamento, podero ser alienados por ato
da autoridade competente, observadas as seguintes regras:
I - avaliao dos bens alienveis;
II - comprovao da necessidade ou utilidade da alienao;
III - adoo do procedimento licitatrio, sob a modalidade de concorrncia ou leilo.
(Redao dada pela Lei n 8.883, de 1994)
Os bens pblicos obedecem seguinte classificao, que do Direito civil:
Art. 98. So pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas jurdicas
de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a
que pertencerem.
Art. 99. So bens pblicos:
I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praas;
II - os de uso especial, tais como edifcios ou terrenos destinados a servio ou
estabelecimento da administrao federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive
os de suas autarquias;
III - os dominicais, que constituem o patrimnio das pessoas jurdicas de direito
pblico, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.
Pargrafo nico. No dispondo a lei em contrrio, consideram-se dominicais os bens
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico a que se tenha dado estrutura de
direito privado.
Nesse contexto, deve-se RESSALTAR que todos os bens pblicos, exceto os
dominicais (ou dominiais) esto vinculados ao atendimento de alguma finalidade
pblica, seja ela de USO COMUM, como as ruas, praas, praias, recursos hdricos,
ou ao USO ESPECIAL, pelas sedes das instalaes pblicas. Esse fato aponta para
distines entre a noo geral de propriedade que supe o a capacidade de uso e
disposio livre dos poderes de domnio sobre o bem, pelo seu titular e a de
propriedade pblica.
O Cdigo Civil brasileiro prev que apenas podem ser alienados os bens pblicos
que no se encontrem vinculados a tais finalidades. Portanto, ou j devem ser
dominiais ou dominicais, ou devem ter tido modificadas as suas destinaes
originais, mediante o ato de desafetao, que depende de lei. No estando sujeitos
livre disposio no mercado, os bens de uso comum e de uso especial no podem
ser perdidos pela prescrio aquisitiva (usucapio) e no podem ser alienados,
conforme previsto pelos artigos 100 a 102, do Cdigo Civil brasileiro.
Art. 100. Os bens pblicos de uso comum do povo e os de uso especial so
inalienveis, enquanto conservarem a sua qualificao, na forma que a lei
determinar.
Art. 101. Os bens pblicos dominicais podem ser alienados, observadas as
exigncias da lei.
Art. 102. Os bens pblicos no esto sujeitos usucapio.
A propriedade pblica difere, portanto, da propriedade particular, pelo vnculo de

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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 06

afetao e de destinao funcional dos bens, que devem atender a funes


especficas, assim como toda propriedade deve atender, segundo prescreve a ordem
constitucional brasileira, mesmo a particular.
IMPORTANTE: A apropriao dos resultados da explorao de seus bens,
entretanto, no pode ser considerada lucro, como o que se obtm nas relaes
privadas, porque seu ingresso na condio de receita no atende a fins ou funes
particulares, seno a necessidades pblicas.
2) O uso e o acesso privativo de bem pblico por particular
a) O estacionamento pblico
Pode-se identificar algumas hipteses de descrio do evento justificador da
remunerao:
I. exerccio do poder de polcia, garantindo que, pelo controle e pela fiscalizao,
todos possam usar, em alguma medida, o espao destinado ao estacionamento:
taxa de polcia (Geraldo Ataliba);
II. simples explorao pelo Estado de bem que se encontra sob o seu prprio
domnio (bem pblico dominical ou dominial) e no exerccio do poder de polcia:
preo pblico (Maria Sylvia Di Pietro e Rgis Fernandes de Oliveira);
IMPORTANTE: A orientao mais razovel parece ser aquela apontada pela
segunda perspectiva, pela qual a simples explorao pelo Estado de seu prprio
domnio no justifica a instituio de tributo, mas de preo pblico. ENTRETANTO,
quando o USO PRIVATIVO outorgado para o particular, na forma de concesso,
permisso ou autorizao sobre o BEM PBLICO, tem-se a instituio de tarifa,
resultante do contrato mantido entre o poder concedente e o concessionrio que ir
explorar a obra pblica, exigindo do particular a correspondente tarifa.
b) Pedgio
PROBLEMA: Preo pblico ou tarifa?
A questo dirime-se a partir da anlise da causa que pode justificar o
pagamento pelo particular. Qual a fonte do pagamento?
I. O artigo 150, inciso V, da CRFB posicionou o pedgio como exceo
exatamente porque no se trata de tributo, seno de PREO pago por particular para
o uso de bem explorado pelo Poder Pblico, ou de TARIFA paga ao concessionrio,
na hiptese em que a explorao no se d diretamente pelo Poder Pblico (Rgis
Fernandes de Oliveira);
II. Sacha Calmon Navarro Coelho explica que o pagamento no pode ter a
natureza jurdica de taxa porque de servio pblico no se trata, mas de uso de bem
pblico;
III. O STF j reconheceu que o pedgio teria a natureza de TAXA, quando
expuser hiptese de uso e de acesso compulsrio (RE n. 181475/RS. Rel. Min.
Carlos Velloso). A ementa a seguinte:
EMENTA: - CONSTITUCIONAL. TRIBUTRIO. PEDGIO. Lei 7.712, de 22.12.88.
I.- Pedgio: natureza jurdica: taxa: C.F., art. 145, II, art. 150, V. II.- Legitimidade
constitucional do pedgio institudo pela Lei 7.712, de 1988. III.- R.E. no conhecido.
(STF. 2. T. RE n. 181475/RS. Rel. Min. Carlos Velloso. DJU de: 25.06.1999. p. 28).
IMPORTANTE: 1) A compulsoriedade no fixada sob a perspectiva do Poder
Pblico, mas do usurio. O usurio no pode ter opo de uso ou alternativa entre
utilizar ou no utilizar, sob pena de se ver subtrado de necessidades bsicas para o
livre desenvolvimento de uma vida digna;
2) A compulsoriedade pode ser tambm fixada e reconhecida
expressamente pela Constituio, no caso do servio de transporte coletivo,
atribudo aos Municpios;
3) O pedgio no prope o servio de conservao das estradas, porque no
essa a comodidade especfica posta disposio do particular, seno o prprio
acesso via conservada, o assim chamado liso do bem pblico. De outro modo,
tambm no se trata de cobrar pelos servios disponibilizados ao longo da via
conservada (guincho, emergncia, telefones), nem pela obra. O que se cobra pelas
melhorias decorrentes da obra contribuio de melhoria. Paga-se no pelos
servios postos disposio na via conservada, mas pelo prprio uso da via
conservada. E aqui no se tem servio pblico, porque o particular no tem uma
comodidade resultante do desempenho de uma atividade material pelo Estado, razo
pela qual no se pode justificar a cobrana de taxa;
Trata-se, portanto, de receita originria, ou ainda, de receita corrente, resultante da
explorao do uso de bem do Estado, que se pode dar, pelo prprio Poder Pblico,
mediante taxa ou preo pblico, ou por particular, mediante concesso, permisso ou
autorizao, remuneradas por tarifa;
c) O transporte coletivo
A CRFB de 1988 considerou o servio de transporte na condio de servio pblico
(artigo 21, inciso XII, d, e) e de servio pblico essencial (artigo 30, inciso V). O

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Direito Financeiro UFMT: AULA 06

simples fato de se atribuir a um ente poltico o dever de exercer determinada


atividade ou prestao j implica considerar que, sob a perspectiva do Estado, no
h a opo de no faz-lo. Est obrigado a tal prestao. Sob esta perspectiva, todo
servio PBLICO compulsrio. Assim no fosse no seria pblico. Desse modo,
se se pretende analisar a compulsoriedade para o fim de distinguir o ttulo jurdico da
remunerao da atividade, o enfoque deve ser a partir do usurio, e no do Poder
Pblico;
A remunerao de atividade prestada pelo Poder Pblico na condio de servio
essencial, como o transporte coletivo de titularidade dos municpios, pode ser
concedida? Para o professor Rgis Fernandes de Oliveira, a resposta negativa,
sendo possvel remuner-lo, portanto, to somente a partir de TAXAS, e no
mediante tarifa.
d) O servio de fornecimento de gua e esgotos
Aqui, cabe mais uma vez uma digresso sobre qual a fonte do pagamento. O que
gera e justifica uma retribuio financeira. Quando se constri a estao de
tratamento, tem-se obra pblica, e a melhoria imobiliria decorrente de tal obra
remunerada e exigvel atravs de contribuio de melhoria. O prximo elemento
material diz respeito ao fornecimento do servio, que posto disposio, sendo
daqueles que no pe ao usurio opes sobre o seu acesso, deve-se considerar
que tal servio, se executado pelo Estado, deve ser remunerado por taxa. Se
prestado mediante concesso de servio pblico, tem-se TARIFA;
e) O servio pblico de educao
A regra a mesma, e tem-se a remunerao por TAXA se executada pelo Poder
Pblico, e quando no estiver ao alcance de hipteses de gratuidade definidas pela
Constituio, como o ensino superior.
Entretanto, interessante mencionar a ausncia do elemento compulsoriedade
(coao), presente, v.g, no caso do servio de gua e tratamento de esgoto, de
modo que existe a opo pelo acesso ao servio prestado por particular. E nem por
tal razo, deixa de se ter taxa na remunerao que paga pela execuo do servio
pelo Poder Pblico. Esta circunstncia expe as dificuldades para se especificar
critrios gerais para o fim de diferencias as taxas dos preos pblicos.
f) As custas e os emolumentos
A orientao do STF as coloca sob a condio de TAXA, reconhecendo servio
pblico, prestado de forma divisvel e identificado prestao jurisdicional pelos
rgos do Poder Judicirio.
g) A prescrio aquisitiva
Surge aqui uma divergncia doutrinria (Ricardo Lobo Torres), e que pode ser
reforada pela classificao fixada pela Lei n. 4.320/64, que aponta como receita
pblica apenas o ingresso de DINHEIRO no patrimnio, sendo o prprio patrimnio
no mais do que BEM PBLICO, que pode ser explorado para o fim de se obter
RECEITAS PATRIMONIAIS, que so RECEITAS CORRENTES e ORIGINRIAS,
explorao que se d mediante o pagamento de PREO PBLICO.
h) Transporte areo, aeroespacial e infra-estrutura porturia
Todos esses servios so considerados pblicos e esto atribudos Unio, na
forma do artigo 21, inciso XII, c, e f, da CRFB.
Rgis Fernandes de Oliveira considera que o servio prestado s pode ser
remunerado por TAXA, mas o uso da infra-estrutura porturia, por implicar o acesso
ao bem pblico, e no a servio pblico, aponta para sua remunerao por PREO
PBLICO.
i) Servios e instalaes nucleares
A regra aqui deve levar em considerao a condio de monoplio, de modo que
esto atribudos explorao da Unio, na forma do artigo 21, inciso XXIII, da
CRFB, sendo explorados pelo prprio titular do servio. Na hiptese das instalaes,
por se tratar de uso de bem pblico, ter-se- de acordo com a orientao j firmada
at agora, PREO PBLICO.
j) O servio postal
O servio pblico, tambm da Unio (artigo 21, inciso X, da CRFB) prestado por
empresa pblica, e deveria s-lo, segundo a regra at agora aplicada por TAXA;
A REGRA A MESMA PARA: os servios de radiodifuso sonora, sons e imagens
e servios de telecomunicaes (artigo 21, XII, da CRFB), de telefonia, energia
eltrica e telegrafia (artigo 21, inciso XI), ficando claro neste segundo conjunto,
principalmente em relao energia eltrica, que se trata de servio cuja
compulsoriedade deriva da ausncia de opo da parte do usurio, sendo

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Direito Financeiro UFMT: AULA 06

remunerado, quando posto disposio pelo prprio Poder Pblico, por TAXA. Na
hiptese de concesso, por TARIFA.

3) A privatizao de atividades exercidas pelo Poder Pblico


Trata-se de forma de desestatizao de bens ou de atividades executadas pelo
prprio Poder Pblico. Pode ter origem em:
a) alienao de sua participao em empresas estatais, transferindo o controle
acionrio para os particulares;
b) transferncia da execuo de servios pblicos explorados pela Unio ou por suas
entidades da administrao indireta e empresas controladas pelo Poder Pblico;
Ambas as hipteses encontram-se previstas no artigo 2, 1, da Lei n.
9.491/97:
Art. 2 Podero ser objeto de desestatizao, nos termos desta Lei:
I - empresas, inclusive instituies financeiras, controladas direta ou indiretamente
pela Unio, institudas por lei ou ato do Poder Executivo;
II - empresas criadas pelo setor privado e que, por qualquer motivo, passaram ao
controle direto ou indireto da Unio;
III - servios pblicos objeto de concesso, permisso ou autorizao;
IV - instituies financeiras pblicas estaduais que tenham tido as aes de seu
capital social desapropriadas, na forma do Decreto-lei n 2.321, de 25 de fevereiro de
1987.
V - bens mveis e imveis da Unio. (Includo pela Medida Provisria n 2.161-35, de
2001).
1 Considera-se desestatizao:
a) a alienao, pela Unio, de direitos que lhe assegurem, diretamente ou atravs de
outras controladas, preponderncia nas deliberaes sociais e o poder de eleger a
maioria dos administradores da sociedade;
b) a transferncia, para a iniciativa privada, da execuo de servios pblicos
explorados pela Unio, diretamente ou atravs de entidades controladas, bem como
daqueles de sua responsabilidade.
c) a transferncia ou outorga de direitos sobre bens mveis e imveis da Unio, nos
termos desta Lei. (Includo pela Medida Provisria n 2.161-35, de 2001)
Na primeira hiptese, temos a PRIVATIZAO stricto sensu e na segunda, simples
hiptese de concesso, permisso ou autorizao para a execuo de servios
pblicos que antes eram realizados de forma direta pelo Estado, ou por suas
empresas estatais (empresas pblicas ou sociedades de economia mista).
4) A natureza jurdica da remunerao: as Taxas e Preos Pblicos
Critrio: O mais comum mencionado pela doutrina o que distingue entre
servios essenciais e no essenciais. Os primeiros s poderiam ser executados pelo
ESTADO e teriam de ser remunerados por TAXA, e os demais, por no comportarem
tal exigncia, poderiam ser por PREOS, escapando ao regime e s restries que
vinculam o exerccio da atividade tributria.
O segundo remete OBRIGATORIEDADE/COMPULSORIEDADE de seu
fornecimento ou de seu USO (perspectiva do usurio).
Problemas com estas modalidades ocorrem quando verificamos que mesmos os
servios essenciais podem ser executados por PARTICULARES (SALVO O
MONOPLIO, do artigo 177, da CRFB), e que o conceito de TAXA disposto na
ordem jurdica brasileira, contempla a DISPONBILIDADE DO SERVIO, ainda de
que no se faa uso, como causa suficiente para sua instituio.
Desse modo, parece-nos mais adequado trabalhar com a seguinte orientao:
a) Quando a atividade est situada na condio de SERVIO PBLICO pela
Constituio, e principalmente se for daqueles privativos ou essenciais, no se pode
EXIGIR A REMUNERAO DO SERVIO, seno por TAXA. Sujeita, portanto, ao
regime que orienta COMO se deve dar a ATIVIDADE TRIBUTRIA estatal;
b) Se a ATIVIDADE SERVIO PBLICO (artigo 175) e prestada DIRETAMENTE
pelo ESTADO, estamos diante de TAXA;
c) Se SERVIO PBLICO e prestada por EMPRESAS ESTATAIS, considera-se
ainda que temos aqui, TAXA. O prof. Eros Grau considera que PREO PBLICO.
preo porque regulado por regras de mercado, e pblico porque no decorre,
necessariamente, de relao contratual perante o Estado e quem presta a atividade.
Ele considera que no h aqui CONCESSO. O prof. Rgis considera que seja
PREO sempre que houver a CONCESSO DO SERVIO PBLICO. Eros Grau
considera que no h, aqui, CONCESSO, mas simples DELEGAO E
IMPUTAO do servio pblico a ENTE da Administrao indireta. Neste caso,
CONCESSO relao contratual. E no h contrato a. Entretanto, a postura do
prof. Rgis a mais comum nas obras. Observao: detalhes sobre tal divergncia
sero analisados oportunamente, na disciplina Direito Administrativo.
d) Se desenvolve ATIVIDADE ECONMICA EM SENTIDO ESTRITO, portanto
ATIVIDADE PBLICA, MAS NO SERVIO PBLICO (artigo 173), quando, por

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exemplo, explora os seus bens e patrimnio, est-se diante de PREO PBLICO,


porque no temos mais REGIME DE SERVIO PBLICO. Estacionamentos,
estradas mantidas pelo prprio Poder Pblico so exemplos dessa iniciativa.
e) Se SERVIO PBLICO e prestado por particular, em regime contratual de
concesso, permisso ou autorizao, tem-se aqui TARIFA, que arrecadada pelo
particular e constitui SUA RECEITA e no do ESTADO.
SNTESE: Quando o particular tem de remunerar o acesso ou o uso do bem pblico,
realizados de forma privativa, esta se d na forma de PREO PBLICO, sendo o
mesmo para a remunerao que decorra da alienao do bem pblico. Na primeira
hiptese temos receitas correntes (patrimoniais) e na segunda, receitas de capital,
supondo a transferncia definitiva do bem pblico para o patrimnio particular.
As receitas decorrentes da explorao do PATRIMNIO do Estado, podem ser,
portanto, RECEITAS DE CAPITAL ou RECEITAS CORRENTES, segundo a
classificao da Lei n. 4.320/64.
A possibilidade de PAGAMENTO decorrente da explorao do patrimnio pblico
est prevista pelo prprio artigo 103, do Cdigo Civil brasileiro: Art. 103. O uso
comum dos bens pblicos pode ser gratuito ou retribudo, conforme for estabelecido
legalmente pela entidade a cuja administrao pertencerem.
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AULA 07

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: Receitas no-tributrias. Compensaes financeiras


1. O uso dos recursos minerais e de potenciais hidrulicos como fontes de receita.
J foi dito quando analisamos as receitas que derivam da CIDE, que toda a atividade
sobre a pesquisa e lavra de petrleo, gs natural e qualquer hidrocarboneto fluido
encontram-se sujeita ao monoplio atribudo Unio (artigo 177, inciso I, da CRFB).
Quando se tem monoplio, no se est dizendo que os bens pertencem Unio,
nem que o servio pblico explorado da Unio, mas sim que atividades
econmicas sobre alguns bens esto atribudas com exclusividade Unio. Isso se
deve, porque, conforme ser estudado posteriormente, em Direito administrativo, o
regime de propriedade sobre os recursos minerais comporta trs formas de
apropriao: uma pblica sobre os prprios recursos e sobre o subsolo (Unio); uma
privada, que a do titular do domnio sobre o solo e que tem direito participao
nos lucros, ou de ser compensado pela explorao realizada por terceiro; e outra
privada, sobre o resultado da explorao, quando esta concedida pelo Poder
Pblico, conforme consta do artigo 176, da CRFB.
Os povos indgenas tambm tm o direito de participao no resultado econmico,
quando autorizado pelo Congresso Nacional e aps audincia dos povos indgenas
(artigo 231, 3, CRFB).
Temos que visualizar aqui duas situaes distintas:
a) Cabe Unio explorar os SERVIOS e as INSTALAES (bens) de energia
eltrica (artigo 21, inciso XII, da CRFB);
b) Pertencem Unio todos os potenciais energticos de energia hidrulica (artigo
20, inciso VIII) e os recursos minerais, inclusive os do subsolo (artigo 20, inciso IX);
c) A atividade econmica decorrente dessa explorao (que no servio pblico)
encontra-se sujeita a regime de monoplio. S o Estado e, mais especificamente, a
Unio, pode desenvolv-la, sobre as seguintes atividades: pesquisa e lavra de
petrleo, gs natural e hidrocarbonetos fluidos;
A explorao de seus bens, sempre que no estiverem destinados ao atendimento
de funes (bens de uso especial e os bens de uso comum do povo) constitui
potencial fonte de receita e deve ser explorado por seu titular, Poder Pblico, para
obter recursos financeiros.
2. Os potenciais hidrulicos

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Quando se trata da explorao de potenciais hidrulicos [bens pblicos, atribudos


Unio, conforme j referido], tem-se a seguinte situao: o bem da Unio, que pode
conceder ou autorizar a sua explorao a terceiros. Estes, quando o fazem, devem
pagar aos entes federados onde esto situadas as instalaes energticas, ou que
tenham sido invadidas pelas guas do reservatrio destinado a produzir energia
eltrica [por usinas ou PCHs], porcentual de 6,75% sobre o valor da energia
produzida (artigo 17, 1 da Lei n. 9.648/98, com a redao atribuda pela Lei n.
9984/2000).

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Esse percentual ainda repartido da seguinte forma: 6% destinados aos entes da


federao e a rgos da Administrao Direta da Unio e o restante reservado ao
MMA (artigo 17, 1 da Lei n. 9.648/98, com a redao atribuda pela Lei n.
9984/2000).
A mesma Lei n. 9.984/2000 previu a seguinte forma de distribuio da receita: do
total de seis por cento, teriam de ser repartidos, mensalmente, da seguinte forma
(artigo 29):
a) 45% para os Estados (considerando-se tambm o Distrito federal);
b) 45% para os Municpios (considerando-se tambm o Distrito federal);
c) 4,4% ao MMA;
d) 3,6% ao MME;
e) 2% ao MCT;

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Isso se deve, porque os setenta e cinco centsimos somente podem ser destinados
ao custeio das seguintes atividades (artigo 22, incisos I e II, da Lei n. 9.433/97):
Art. 22. Os valores arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos
sero aplicados prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados e sero
utilizados:
I - no financiamento de estudos, programas, projetos e obras includos nos Planos de
Recursos Hdricos;
II - no pagamento de despesas de implantao e custeio administrativo dos rgos e
entidades integrantes do Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdricos.

Site do Centro Acadmico de Dirieto VIII de Abril


Site da Atltica de Direito - UFMT
Site da Universidade Federal de Mato Grosso

Esse percentual que ingressa no patrimnio pblico de Unio, seus rgos, Estados,
Distrito federal e municpios tratado pela lei como compensao financeira e pela
CRFB na condio de participao (artigo 20, 1).
Trata-se aqui, de compensao pelo uso do bem pblico recursos hdricos; o
professor Rgis Fernandes de Oliveira[1] trata da compensao sob duas
perspectivas: uma compensao pelo uso dos recursos e uma partilha dos recursos
entre os entes da Federao, que seria em seu juzo, a compensao financeira.
3. Os recursos minerais, o petrleo, gs natural e os hidrocarbonetos fluidos
Como tambm se procede em relao aos potenciais hidrulicos, temos que os bens
(recursos minerais) so de domnio da Unio (artigo 20, inciso IX, CRFB), mas
podem ser explorados por concesso ou autorizao de seu titular, a Unio,
assegurando-se quele que tem o domnio sobre o solo, participao nos resultados
dessa explorao por terceiro (artigo 176, caput, CRFB);
Quando se fala em compensao ou participao neste caso, est se falando dos
royalts pela explorao, que so distribudos da seguinte forma:
a) Como regra geral, tem-se que o valor da compensao financeira o de trs por
cento sobre o valor da venda do produto mineral antes de sua transformao
industrial (artigo 6, da Lei n. 7.990/89);
b) o artigo 7, da Lei n. 7.990/89 fixou o percentual de cinco por cento do valor dos
produtos extrados (leo betuminoso, xisto e gs), que seriam repartidos entre
Estados produtores (setenta por cento), municpios produtores (vinte por cento) e
municpios onde as instalaes estivessem localizadas (dez por cento);
c) o artigo 49 da Lei n. 9.487/97, que criou a Agncia Nacional do Petrleo (que
tambm de gs natural e biocombustveis) modificou essa estrutura, prevendo a
distribuio entre Estados (52,5%), municpios produtores (15%), municpios que
sejam afetados por operaes de embarque e desembarque (7,5%), 25% ao MCT,
quando a explorao no ocorrer em plataforma continental. Quando ocorrer, teremos
ento: 22,5% aos Estados produtores confrontantes com a rea de explorao;
22,5% aos municpios; 15% ao Ministrio da Marinha; 7,5% queles municpios
afetados por operaes de embarque e desembarque; 7,5% a um fundo repartido
entre Estados e municpios (j que no h territrios federais, hoje) e 25% ao MCT
(artigo 49, inciso II, da mesma lei);
Percebam que se trata de prestao que tem de ser entregue obrigatoriamente pelos
particulares que exploram tais bens, resultam da explorao de bens pblicos, so
impositivas quando verificada a explorao, mas no constituem receita
TRIBUTRIA (RE n. 228800/DF. Rel. Ministro Seplveda Pertence. DJU de:
16.11.2001).
Sendo apenas o resultado da explorao de bem pblico por particular, ainda que se
tenha a obrigao da entrega dos valores, em nada desnatura a relao que se tem
em qualquer servio comercial, no qual a escolha pelo seu uso do particular, no
sendo o resultado de um ato de poder-dever do Estado, como ocorre nas relaes de
imposio tributria. Nesse sentido a orientao firmada pelo mesmo Supremo
Tribunal Federal, na ADI n.2586/DF, rel. Min. Carlos Velloso. DJU de: 01.08.2003. Se
o objeto o uso de bem pblico por particular, a natureza do pagamento no
tributria. Trata-se de receita no-tributria e, portanto, de preo pblico, e no de
taxa, v.g.
4. O pagamento da compensao
Os valores so recolhidos mensalmente e destinados Unio, que deve reparti-los
mensalmente entre todos os destinatrios dessas receitas, porque conforme
exposto, a relao estabelecida apenas entre Unio e concessionrio ou
autorizatrio, que, recebendo a receita, deve repassar parte da mesma para Estados,
Distrito federal.
5. A natureza jurdica da compensao financeira e a distino entre o simples
uso privativo de bem pblico por particular

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A compensao financeira prope, na verdade, uma reparao pelo uso de um bem


pblico, do qual decorre da perda e decrscimo (mesmo que seja sobre sua
qualidade) decorrente de atividade lcita. Percebam que a reparao no decorre
exclusivamente de dano oriundo de uma atividade lcita. Atividades lcitas,
autorizadas pelo Poder Pblico podem gerar danos (podem ser, portanto, fontes de
danos) e estes danos tambm devem ser reparados. A reparao aqui se d na
forma de compensao pelo uso que degrada a qualidade do recurso hdrico e pelo
uso do recurso mineral, que alm de degradar o espao onde a atividade se
desenvolve, diminui a disponibilidade do recurso, j que no renovvel. De outro
modo, o uso desses espaos para o fim de explorao mineral tambm subtrai a
capacidade que os entes federados teriam de obter receita por iniciativa de outras
atividades econmicas que poderiam usar o mesmo espao, que foi alagado por uma
represa, ou que foi degradado por uma atividade minerria. Essa orientao foi muito
bem posicionada pelo Ministro Seplveda Pertence, no mesmo RE n. 228.280,
quando se afastou a natureza tributria das compensaes financeiras do artigo 20,
1, da CRFB.
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AULA 08

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: Despesa pblica. Introduo, conceitos e programao da despesa.


Noes introdutrias:
Tomemos como exemplo para reflexo as seguintes situaes:
a) Algum que realiza uma limpeza em sua residncia e disto resulta uma quantidade
expressiva de resduos, que coletada pelo servio pblico executado pelo
municpio;
b) Municpio que coleta resduos, mas no investe ou no se ocupa, em suas
prioridades, de estimar adequadamente a capacidade de tratamento e de deposio
dos mesmos em aterro que termina por no mais suportar receb-los;
c) Desastres e tragdias que resultam em deslizamentos, mortes ou em nmero
expressivo de desabrigados;
d) Queimadas urbanas no controladas que contribuem para o aumento do nmero
de casos de doenas respiratrias;
e) Demandas por aumentos de vencimentos por iniciativa de servidores pblicos;
f) Moradores que expem a necessidade da ampliao de unidade de atendimento de
sade em seu bairro, ou de pavimentao, ampliao de ruas, reparos, construo
de escolas;
g) Construo de estdios, investimento em infra-estrutura turstica;
h) Prefeito que firma convnio com associao civil para a construo de uma pista
de boliche;
i) Aquisio de um helicptero para o atendimento das necessidades de mobilidade
do governador do Estado;
j) Aquisio de equipamentos de iluminao pblica e sua substituio na hiptese
em que no se demonstre deficincia no funcionamento, mediante a contratao de
operao de crdito;
Temos em todos os casos a exposio de gastos por iniciativa do Poder Pblico
para o atendimento das mais distintas finalidades, que representam demandas
existenciais de diferentes naturezas, seja para o fim da proteo de necessidades
prioritrias ao desenvolvimento de padres mnimos de existncia digna, seja para
elevar esta qualidade de vida, ou simplesmente, para a ampliao dos instrumentos
da ao pblica para o fim de assegurar que esta possa atender a coletividade em
uma perspectiva duradoura. Disto se trata, em ltima anlise, da despesa pblica.
Esta representa uma realidade de decrscimo patrimonial, que tem vinculao com
fontes de recursos especficas, seja para a manuteno da ao pblica, seja para o
seu aperfeioamento. Tem-se aqui, um cenrio de variao negativa do patrimnio
pblico, representando no apenas uma situao de sada compensatria, seno um
decrscimo irreversvel ao mesmo. Estamos tratando aqui das transformaes
concretas na realidade social e econmica, frequentemente por iniciativa de polticas
pblicas, cujos efeitos se refletem em despesas. Direitos fundamentais e sua
concretizao representam, em ltima anlise, despesas pblicas, sendo estes, os
efeitos materiais de escolhas pblicas sobre como transformar uma determinada
realidade para o fim de atingir determinados objetivos.
IMPORTANTE: Muito embora o Direito Financeiro proponha uma aproximao e uma
investigao sobre o processo que proporciona que as tarefas estatais possam ser
concretizadas, e que se traduz na transformao ou converso de patrimnio em
realidades existenciais de interesse pblico (convertendo, portanto, recursos
financeiros sua disposio em bem-estar no interesse de uma universalidade de
demandas), isso no quer dizer que a atividade financeira somente se destina ao
custeio das prestaes estatais a que est obrigado perante os particulares, em
nome de uma noo de mnimo existencial, de qualidade e da dignidade de vida.
Mesmo direitos vinculados a uma realidade eminentemente privada ou associados ao
conjunto dos direitos de liberdade, no decorrem exclusivamente da vontade de seu
titular para que possam proporcionar o efeito (o grau ou o nvel de bem-estar) que
esteja vinculado determinada norma. Proteo da propriedade privada, exerccio de
liberdades econmicas, capacidade de apropriao privada sobre bens, a liberdade
ambulatria, privacidade e intimidade, todas representam liberdades que dependem,
em ltima anlise, de infraestruturas que requerem a interveno pblica,
dependendo de sua pr-existncia o acesso ou o usufruto dos bens e das liberdades
referidas.
Portanto, se a despesa pblica poderia estabelecer relaes muito estreitas com os

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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 08

direitos a prestaes ou com uma realidade prestacional dos direitos fundamentais,


seria mais correto admitir sua aproximao com uma dimenso mais alargada da
ao pblica: a das polticas pblicas, das quais dependem todas as liberdades
civis, sociais, econmicas e culturais do homem, nas sociedades contemporneas.
A despesa pblica representa o resultado de um processo de deciso, sendo,
portanto, uma ao consequencial. As transformaes no plano existencial devem
atender uma finalidade ltima, expressa no desenvolvimento de padres mnimos de
dignidade de vida, permitindo, portanto, que liberdades e a igualdade caminhem de
forma simtrica. Cumpre ao Estado assegurar que o exerccio das liberdades no
reproduza privilgios ou estados de discriminao sem causa razovel. A proteo
das liberdades pelo Estado tambm supe a proteo da igualdade. Isto significa
que, se a absteno do Estado no suficiente para que as liberdades sejam
fruveis, uma vez que lhe cabe viabilizar a pr-existncia da infraestrutura
indispensvel grande parte das liberdades, tambm se exige que, por sua
iniciativa, a igualdade seja atingida ao mesmo tempo em que se assegura a proteo
das liberdades.
Sendo assim, seria possvel argumentar que o resultado da atividade financeira
destina-se a permitir que todos possam ter igual acesso ao bem-estar decorrente de
servios pblicos, ou de aes que viabilizem o exerccio de direitos fundamentais.
Entretanto, em que medida isso pode ser viabilizado? Sendo mais especfico: igual
proteo supe que se tenha de proporcionar a todos, os mesmos nveis de
proteo?
As demandas existenciais so iguais? Se no o so, como conciliar estas distines
e diferenciaes, sob o ngulo do princpio da igualdade, que deve ser atingido
atravs da atividade financeira?
Em primeiro lugar, deve-se enfatizar que no verdadeiro que todos possuam as
mesmas necessidades de proteo. Grupos ou sujeitos podem se encontrar
expostos a maiores graus de vulnerabilidade econmica, social e a um conjunto
indeterminado de ameaas existenciais, razo pela qual estas necessidades
especiais suscitam nveis de proteo diferenciados, nveis adicionais de proteo
por iniciativa estatal e que tambm implicam fontes de financiamento pblico
especiais (v.g, algumas contribuies especiais).
Portanto, igual proteo tambm envolve um dever estatal de proteo ativa do
homem e de suas liberdades, dever que compreende a correo de distores e
falhas de mercado, v.g, de modo a permitir que sob a referncia de um mnimo
existencial, todos possam ter acesso a um nvel considerado como satisfatrio sua
existncia com dignidade (que no se adstringe mera sobrevivncia) nas
sociedades contemporneas.
Sob a referncia de um nvel mnimo de proteo que deve ser proporcionado de
forma indeterminada e universal a todos os particulares nas sociedades
contemporneas, possvel viabilizar a compreenso adequada do princpio da
igualdade como meta da atividade financeira do Estado. Proporcionar igual acesso
aos direitos fundamentais compatvel com a admisso de necessidades especiais
e nveis adicionais de proteo, cujo fundamento reside justamente na correo de
distores ou desigualdades, necessria para que se atinja o nvel mnimo esperado
ou admitido como tarefa por determinada experincia jurdica. este nvel mnimo
que orienta a definio do contedo do princpio da igualdade. E concretizar tais
nveis de proteo implica, em ltima anlise, a realizao de despesas pblicas.
IMPORTANTE: O uso racional dos recursos pblicos reflete a correta (e suficiente)
destinao do resultado da arrecadao em aes que sejam necessrias. Por outro
lado, a eficincia na realizao da despesa pblica representa a preveno de gastos
desnecessrios e a melhoria (potencial) na capacidade estatal de atender s aes
de interesse pblico.
Com estas consideraes, enfatiza-se que o objetivo central desta proposta de
abordagem sobre a organizao da atividade financeira do Estado , em ltima
anlise, o de expor como estes elementos, receita e despesa, relacionam-se,
influenciam, viabilizam, ou so capazes de viabilizar a ao pblica.
Portanto, nesta abordagem, o Direito financeiro assegura uma possibilidade de se
visualizar, a partir da lei n. 4.320/1964, da LC n. 101/200, e da CRFB, e atravs dos
elementos receita, despesa, e dos instrumentos definidos pela ordem jurdica,
alternativas e os meios para transformar/concretizar tarefas estatais de proteo. a
partir da relao, da combinao e da interao entre desses instrumentos, que se
pode assegurar ou viabilizar nveis de proteo social suficientes, e de benefcios
que sejam fruveis por toda a coletividade.
1.

Site do Centro Acadmico de Dirieto VIII de Abril


Site da Atltica de Direito - UFMT
Site da Universidade Federal de Mato Grosso

A despesa pblica. Conceitos

Para alcanar seus objetivos, o Estado depende de recursos que so auferidos de


diversas maneiras, conforme estudado, constituindo estes recursos, receita pblica,
pblica porque se trata de dinheiro que ingressa e se destina ao Poder Pblico, para
o atendimento de finalidades pblicas. Tal receita (o dinheiro) deve ser aplicada para
a consecuo dos fins previamente traados, que passam a constituir deveres do
Estado. Os gastos provenientes desta aplicao dos recursos (receita) constituem o
que se trata por DESPESA PBLICA.
Como se pode conceituar despesa pblica? Basicamente de duas formas:
Conceito sinttico: Pelo primeiro conceito, despesa pblica o conjunto de
dispndios do Estado, ou de qualquer pessoa de Direito pblico, mas so gastos

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necessrios para o funcionamento dos servios pblicos (estes gastos


serodespesas correntes, conforme ser visto). Portanto, temos aqui, enquanto
sntese, o conjunto de gastos efetuado pelo Estado para a execuo de tarefas
pblicas, e nada mais.
Conceito analtico: Pelo segundo conceito, despesa a aplicao de uma certa
quantia (sempre que se fala em quantia, est se falando em dinheiro. Por que se fala
em dinheiro? Lembrem-se que receita dinheiro obtido pelo Estado. Portanto, receita
a aplicao desse dinheiro que foi arrecadado). Quem aplica o dinheiro? A
autoridade ou o agente pblico. Como aplica o dinheiro? Aplicao gasto, e todo
gasto deve ser precedido de autorizao decorrente de lei. No se gasta sem uma lei
que autorize o gasto. Aqui j temos um primeiro elemento relevante para o conceito
de despesa: os gastos no so e no podem ser arbitrrios. O poder pblico no
gasta como o particular. Ele s gasta se h autorizao para gastar. Esta
autorizao, conforme ser visto posteriormente, est em uma estrutura de leis
oramentrias (isso porque o oramento o conjunto de um Plano Plurianual-PPA,
de uma Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO) e de uma Lei Oramentria AnualLOA). Esse conceito, alm de mais detalhado, fiel ao que est exposto na Lei n.
4320/64 e na estrutura oramentria da Constituio brasileira.
Temos, em sntese: despesa toda aplicao de dinheiro para a execuo de
alguma tarefa ou atividade pblica (atividade executada pelo prprio poder pblico).
Lembrem-se sempre que atividade financeira estatal. Trata-se de dinheiro
arrecadado pelo Estado, para ser gasto pelo Estado, em finalidades de Estado, e
nada mais. Mas temos mais elementos desse conceito: a tarefa pblica ou finalidade
pblica e deve ser sempre, uma atividade prevista e programada. Onde est essa
programao? Est na estrutura oramentria.
Portanto: Todas aquelas fontes de receitas, ou melhor, o produto daquelas fontes de
receita devem ser aplicados e convertidos em qu?
Em despesas pblicas, que so exatamente os gastos com prioridades ou
necessidades pblicas, definidas de forma participativa, em um processo de deciso
no qual a escolha no o resultado de uma opo plenamente livre e individual do
chefe do executivo. No quer dizer que um presidente de bairro dir ao prefeito que
precisa de uma unidade de sade, a pavimentao de uma via em seu bairro, a
instalao de pontos de iluminao pblica, a ampliao de uma rede de tratamento
de esgotos, a construo de creches, o aumento do nmero de servidores visando
melhoria do atendimento. As necessidades tm sede constitucional. As prioridades
so escolhas do chefe do poder executivo, mas somente aps considerar os
resultados de audincias pblicas em um processo conhecido como oramento
participativo. Algumas prioridades so pr-fixadas pela Constituio, como despesas
com sade e educao. Nestas, no cabe ao prefeito, ao governador ou ao
presidente da repblica apontar quanto pretende ou precisa gastar. A Constituio
aponta quanto DEVEM gastar com tais tarefas.
Neste caso, temos, por exemplo, em relao SADE, que as despesas provm
dos recursos das contribuies da seguridade social do artigo 195 e de outras fontes
(conforme consta do artigo 198, 1) e tero percentuais mnimos que tero de ser
obrigatoriamente aplicados anualmente, pela Unio, Estados, Distrito federal e
municpios (conforme consta do artigo 198, 2).
Em relao s despesas com as aes de ensino, o artigo 212, caput, da CRFB
aponta que devem ser aplicados por cada um dos entes da federao, os seguinte
percentuais oriundos do total dos IMPOSTOS arrecadados:
a) 18% no caso da Unio;
b) 25% no caso dos Estados, Distrito-federal e municpios;
IMPORTANTE: As despesas so pblicas no s porque se utilizam de recursos
pblicos (receitas pblicas). Despesas realizadas pelo Poder pblico que no
atendam s vedaes oramentrias fixadas pela Constituio no artigo 167 (que
sero analisadas em aula especfica), aos princpios constitucionais da
Administrao Pblica [artigo 37, que prope os princpios da legalidade,
impessoalidade, publicidade, moralidade e eficincia] e, especialmente, s regras
que orientam a realizao das despesas, fixadas na prpria Lei n. 4.320/64 e na Lei
de Responsabilidade Fiscal (LC n. 101/2000), no podem ser autorizadas, devendo
ser objeto de sua invalidao e apurao das responsabilidades dos gestores
pblicos.
Em sntese, a despesa pblica deve ser sempre, alm de legal, uma despesa,
necessria, til, moral e, principalmente, eficiente.
Sendo assim, tomemos como exemplos as seguintes situaes:
a) A substituio de TODOS os equipamentos de iluminao pblica de um
municpio, por NOVOS equipamentos, sem a demonstrao de melhoria na eficincia
energtica dos novos equipamentos que pudesse justificar o gasto;
b) A aquisio de um helicptero para a finalidade exclusiva de assegurar a
locomoo de chefe do Poder executivo no permetro urbano e em viagens de curta
durao.
O que temos enfatizado nestes exemplos para a finalidade de uma reflexo sobre
uma definio de despesa? A importncia do elemento qualitativo sobre as escolhas
que sero realizadas, para o fim de orientar a tomada de uma deciso sobre as
prioridades. Quem realiza estas escolhas e possui posio preferencial para a
definio das necessidades que podero ser atendidas pela ao pblica, em um
contexto de escassez de recursos? Os chefes dos poderes executivo, municipal,
estadual e federal.

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Sendo assim, despesa pblica poderia ser definida, EM SNTESE, como o


atendimento no plano da realidade, de uma finalidade de interesse pblico
previamente definida em um plano, a LOA, que por sua vez, representa o resultado
de um arranjo organizado de planos que traam diretrizes, objetivos e metas, no
sentido de assegurar e viabilizar a seleo das despesas e das fontes de
financiamento disponveis ou disposio do Poder Pblico.
Por outro lado, despesa representa, concretamente, proteo social, e o resultado
das escolhas realizadas pelo Poder Executivo, ao definir as prioridades no mbito do
oramento pblico, expe para o Poder Legislativo, um programa contendo um
determinado grau ou nvel de proteo social que aquele gestor prope para um
determinado interstcio temporal (um exerccio financeiro, no caso da LOA, ou todo o
mandato, no caso dos PPAs, conforme ser analisado com detalhamento,
posteriormente).
2.

A apurao da despesa.

O que significa apurao da despesa? Quando se fala em apurar uma despesa, est
se falando em um processo que comea na aquisio de recursos e termina em sua
destinao para uma finalidade pblica previamente assinalada pela Constituio
(existem determinadas despesas que j so apontadas expressamente pela ordem
constitucional. No h liberdade para se decidir se o gasto vai ou no vai ser
realizado nessa matria, ou ainda, em que medida o gasto vai ser realizado.
Exemplos: despesas com sade e educao).
No entanto, apesar de o processo de destinao ser jurdico, tendo suas diretrizes
impostas pelo Direito, a deciso de como o dinheiro ser gasto, isto , o que ser
priorizado, uma deciso poltica.
3.

A classificao das despesas.

3.1 A despesa na classificao doutrinria:


a) Despesas Ordinrias e extraordinrias: o critrio utilizado aqui o da
PERIODICIDADE. Despesas ordinrias so as despesas que sempre esto
apontadas no oramento ano a ano. Esto, porque tais gastos so destinados a
fazer o custeio de atividades e tarefas ordinrias do Estado, da execuo de tarefas
que no podem deixar de ser oferecidas e executadas pelos poderes pblicos todos
os anos. Fazem o uso de recursos ordinrios (receitas ordinrias). Despesas
Extraordinrias so despesas que decorrem de atividades ou tarefas extraordinrias,
que NEM SEMPRE tm que ser realizadas. Esto sustentadas, portanto, em
receitas extraordinrias. Receitas que no decorrem de atividade regular de obteno
de recursos; receitas extraordinrias;
b) Despesas federais, estaduais e municipais: o critrio aqui o daCOMPETNCIA
constitucional. Despesas federais so as despesas decorrentes das tarefas da
Unio. Quais so elas? Aquelas traadas no artigo 21 da Constituio Federal. O
mesmo se verifica com as despesas estaduais e as municipais. As estaduais so
aquelas decorrentes das tarefas indicadas no artigo 25. So despesas residuais.
Todos j devem ter verificado ou o faro, mas a tcnica de distribuio das
competncias no Estado Federal Brasileiro concentra poderes na Unio (poderes
enumerados so da Unio) e reserva as residuais aos Estados. Os municpios
possuem competncias expressas e so aquelas do artigo 30. O critrio frgil,
porque h despesas que NO SO EXCLUSIVAS de qualquer um dos entes. Temos
competncias comuns, que esto no artigo 23 (competncias administrativas). Aqui
todos atuam de forma cooperativa. As despesas so repartidas entre vrios entes.
No vamos entrar em detalhes neste momento por ser matria de anlise do Direito
constitucional. O que interessa nesta oportunidade fixar que o critrio frgil
porque a ordem constitucional admite despesas realizadas em comum pelos entes
da federao. Portanto, no temos APENAS despesas exclusivas de um ou de outro
ente da federao;
c) Despesas produtivas, reprodutivas ou improdutivas: aqui o critrio o da
FINALIDADE das despesas. Nessa leitura, temos as despesas PRODUTIVAS, que
se limitam a criar utilidades ATRAVS DA ATUAO ESTATAL. Exemplos desta
classificao so as despesas relacionadas atividade policial e jurisdicional. As
REPRODUTIVAS implicam em AUMENTAR A CAPACIDADE DE PRODUO.
Temos aqui despesas com a construo de escolas, estradas, hidreltricas. As
despesas IMPRODUTIVAS esto relacionadas a despesas que no correspondem a
qualquer utilidade. O principal exemplo aqui o gasto despendido pela Unio,
Estados, Distrito-federal e municpios, com a manuteno de obras abandonadas.
A crtica aqui se dirige para o que se entende pela referncia semntica de utilidade.
O que no h, de fato, a converso desses gastos com comodidades para a
coletividade. Mas sendo gasto pblico, no se pode considerar intil. Todo gasto se
faz porque foi autorizado por lei e porque possui uma finalidade programada
antecipadamente. Entretanto, nem todo gasto atende a utilidades ou comodidades
para a coletividade. Neste sentido, e somente neste sentido, uma determinada
despesa no poderia ser considerada til, porque toda despesa cumpre uma
finalidade. No fosse assim, no se teria despesa pblica.
d) Despesa-compra e despesa-transferncia: O critrio aqui o ECONMICO. A
primeira aquela realizada para a aquisio de produtos ou de servios (exemplos

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so o pagamento da folha de vencimentos dos servidores pblicos, e a aquisio de


bens de consumo). A segunda aquela que no corresponde a aplicao
governamental direta, limitando-se a criar rendimentos aos indivduos, sem qualquer
contraprestao destes (subvenes, subsdios e quaisquer outras formas de auxlio
financeiro). Temos aqui a simples transferncia de poder de comprar para o
particular, nada adquirindo. Tal critrio, alm de no possuir rigor tcnico, no nos
relevante, vez que baseado na cincia econmica, assunto que no diz respeito ao
nosso objeto, que deve ser jurdico.
3.2 Na Lei n. 4.320/64:
a) Despesas correntes e despesas de capital: este o critrio da Lei n. 4.320/64,
reproduzido no texto de seu artigo 12, sendo este o critrio JURDICO de
classificao das despesas.
Despesas Correntes so as despesas que abrangem o CUSTEIO e as
TRANSFERNCIAS CORRENTES, representando as despesas vinculadas
manuteno da ao pblica.
Entende-se por CUSTEIO: as dotaes (vamos definir o que sejam dotaes)
para manuteno de servios j criados, inclusive as destinadas a atender obras de
conservao e adaptao de bens imveis (art. 12, 1), abrangendo o custeio de
pessoal, material de consumo, servios em geral e encargos diversos;
As TRANSFERNCIAS CORRENTES so dotaes reservadas para despesas
que no decorrem de uma contraprestao direta em bens ou servios, includas
aqui as despesas para contribuies e subvenes para atender outras entidades de
direito pblico ou privado (art. 12, 2). Aqui temos as subvenes para o custeio
dos proventos de aposentadoria dos servidores inativos, pensionistas, o salriofamlia, contribuies da previdncia social e outras, e os JUROS DA DVIDA
PBLICA.
As despesas de capital abrangem INVESTIMENTOS, INVERSES FINANCEIRAS
E TRANSFERNCIAS DE CAPITAL, compreendendo aquelas vinculadas ao
aperfeioamento da ao pblica.
Em primeiro lugar temos os INVESTIMENTOS, que correspondem s aplicaes
para o planejamento e execuo de obras, equipamentos, instalaes, material
permanente, constituio ou aumento de capital de empresas ou entidades
INDUSTRIAIS OU AGRCOLAS (art. 12, 4).
AS INVERSES FINANCEIRAS (art. 12, 5) so as dotaes destinadas
AQUISIO de imveis, participao em aumento ou constituio de capital de
empresas ou entidades COMERCIAIS OU FINANCEIRAS, aquisio de ttulos
representativos de capital de empresas em funcionamento, constituio de fundos
rotativos, CONCESSO de emprstimos e diversos);

AS TRANSFERNCIAS DE CAPITAL abrangem as dotaes para


INVESTIMENTOS ou INVERSES FINANCERIAS que OUTRAS pessoas de direito
pblico ou privado devam realizar, independente de contraprestao direta em bens
ou servios, bem como as dotaes para AMORTIZAO da dvida pblica
(amortizao da dvida pblica, auxlio para obras pblicas, auxlio para
equipamentos e instalaes, AUXLIOS para inverses financeiras e outras
contribuies) (art. 12, 6);
4.

Elementos e execuo das despesas pblicas.

No setor pblico, ao contrrio do privado, no qual os objetivos devem ser adaptados


aos recursos existentes, primeiro se elegem as prioridades da ao governamental,
para depois se identificar quais sero os meios de obteno dos recursos.
A tomada dessas decises representa escolhas de contedo poltico, na qual so
eleitas prioridades em uma margem de liberdade controlada, pois h limites fixados
pela lei (leis oramentrias). De outro modo, essas decises se convertem em
despesas segundo um encadeamento de atos conjugados, cuja finalidade ltima o
atendimento de demandas de interesse pblico e a satisfao dos interesses de uma
universalidade, atravs da realizao de despesas.
Sendo assim, no se realiza gasto pblico de forma livre, unilateral ou arbitrria,
segundo as opes do chefe do Poder Executivo. Nesses termos, as despesas
devem estar, primeiro, previstas e autorizadas em leis oramentrias aprovadas
pelos parlamentos, e, posteriormente, devem atender a um procedimento do qual
depende sua realizao, abrangendo o ato de seu surgimento at o ato de seu
pagamento.
Muito embora este seja um tema que ter seu lugar prprio em nosso programa,
alguns destes elementos j podem ser objeto de explicitao para o fim de permitir
melhor compreenso do lugar da despesa pblica nesse processo, que compreende
um conjunto de aes coordenadas de planejamento.
5.

Os oramentos.

Apenas a ttulo de informao para facilitar o entendimento do contedo, j que tal


assunto ser estudado com maior detalhamento em aulas posteriores, o oramento
, em suma, o instrumento que contm a aprovao prvia da receita e da despesa
para um perodo determinado. O procedimento de DEFINIO de uma despesa no
mbito de UM oramento (j que temos pelo artigo 165, 5, incisos I, II e III, trs

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oramentos: o fiscal, o de investimentos, e o da seguridade social) pode ser definido


da seguinte forma:
1. Metas e despesas pblicas: definem-se as metas de acordo com a poltica
governamental, levando a definio das despesas;
2. Recursos e receita: so apontadas as fontes dos recursos, as formas de sua
obteno, para o atendimento das metas.
3. Aprovao parlamentar: as despesas devem ser ento aprovadas pelo
parlamento de cada entidade da federao, portanto, pelo Congresso Nacional, pelas
Assemblias Legislativas, e pelas Cmaras de Vereadores;
4. Oramento anual: com a aprovao, define-se o oramento anual (receitas e
despesas), que deve estabelecer uma relao de conformidade com duas leis
anteriores, a lei de diretrizes oramentrias e o Plano Plurianual.
5. Dotaes oramentrias: so as verbas constantes do oramento que esto
reservadas desde a aprovao da lei oramentria, para a realizao de uma
determinada finalidade pblica.
6.

A discriminao da despesa na lei oramentria

O que so dotaes? Dotao oramentria (ou verba oramentria) o recurso


fixado no oramento para atender s necessidades de uma despesa, de um rgo de
Estado ou de um fundo.
Dotao , portanto, uma parcela do crdito oramentrio que foi fixado para atender
a um programa de governo, vinculada a um elemento de despesa.
IMPORTANTE: Conforme orientam os artigos 14 e 15 da Lei n. 4.320/64, a despesa
deve ser discriminada por elementos, em cada unidades administrativa ou rgo de
governo.
Elementos so desdobramentos da despesa, que devem ser vinculados a cada
rgo ou unidade da Administrao, tendo-se, por exemplo: pessoal, material,
servios, obras, ou qualquer outro meio que seja necessrio para a realizao de
tarefas pblicas pelo Estado.
7.

Alguns requisitos para a realizao das despesas.

Em primeiro lugar, conforme os incisos I e II, do art. 167, o texto constitucional veda
que qualquer despesa seja realizada sem a prvia previso oramentria.
Temos, portanto, que a primeira condio para a realizao de qualquer despesa
sua previso na lei oramentria anual, que , por sua vez, a conseqncia de duas
outras leis de programao. No se gasta sem previso legal, e no h despesa
incompatvel com a LDO e o PPA. Entre estes planos deve existir uma relao de
compatibilidade vertical.
No se quer dizer com isso que TODOS os gastos devam ser programados e que
no seria possvel realizar gastos no previstos. O oramento um instrumento de
planejamento, de planificao, mas nem todas as aes de Estado podem ser
planejadas ou previstas oportunamente. Existem tarefas excepcionais,
extraordinrias que podem justificar que, mesmo no previstos, programados e
planejados, gastos possam ser realizados.
De que excees estamos tratando? Dos crditos especiais, extraordinrios e
suplementares, tratados pela lei n. 4320/64 como crditos ADICIONAIS. Estes
crditos veiculam o gnero, de onde as espcies so os especiais, os
extraordinrios e os suplementares.
O que so crditos? Crdito oramentrio toda DOTAO includa no oramento
para atender a qualquer despesa do Estado. Se este crdito insuficiente ou
simplesmente no existe na lei oramentria anual (porque a despesa no pde ser
prevista), crditos adicionais tero de ser ABERTOS, conforme a finalidade de tais
despesas, nos termos do artigo 41, da Lei n. 4.320/64.
8.

Os crditos adicionais

Estamos tratando aqui de dotaes alm das j previstas e reservadas em um


oramento aprovado pelo parlamento. Se o crdito for insuficiente ou no existir
(porque a despesa sequer poderia ser prevista) podero ser AUTORIZADOS crditos
ADICIONAIS.
Conforme prev o artigo 41, inciso I, da Lei n. 4.320/64, crditos SUPLEMENTARES
so os destinados ao REFORO de dotao que J EXISTE. Tambm esto
previstos no artigo 165, 8 e 167, inciso V, da CRFB.
Crditos ESPECIAIS so aqueles destinados para despesas que no possuem
qualquer dotao oramentria especfica, conforme definido pelo artigo 41, inciso II
e pelo artigo 167, 2 e 3, da CRFB.
Crditos EXTRAORDINRIOS so os destinados ao atendimento de despesas que
no existem e no foram previstas porque SEQUER poderiam ser previstas. Temos
aqui as despesas decorrentes de aes urgentes e imprevistas, como guerra,
comoo e calamidade pblica, sendo previstas no artigo 41, inciso III, da Lei n.
4.320/64 e pelo artigo 167, 2 e 3, da CRFB.
Tomemos alguns exemplos para ilustrar com mais clareza a hiptese especfica a
requrer cada modalidade de crdito:
a) Crditos suplementares: O Estado deve cumprir liminares para o fim de
proporcionar acesso de alguns pacientes a medicamentos de alto custo. Como o

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Estado cumprir esta ordem judicial? O custeio da despesa que ser gerada ser
financiada pela abertura de crdito suplementar, uma vez que se trata de ao
ordinria do Poder Pblico, prevista e programada na LOA. O programa para
aquisio de medicamentos de alto custo existe, mas no h recursos suficientes
para o financiamento das aes requeridas, as quais suscitam nveis de proteo
adicionais queles previstos inicialmente na lei oramentria anual. O mesmo ocorre
com o custeio das aes de sade em razo de epidemias. A aquisio de
medicamentos suficientes para atend-la supe crditos suplementares, mas
edificaes, contrataes temporrias supem crditos extraordinrios. No se
verifica a hiptese de crditos especiais, porque h aqui a visibilidade da urgncia e
da imprevisibilidade e, possivelmente, de hiptese de calamidade pblica;
b) Crditos especiais: O Estado realizou concurso pblico para o provimento de
cargos de defensor pblico, mas no nomeia os defensores neste ano, pretendendo
faz-lo apenas no prximo ano. Portanto, no h previso oramentria na LOA atual
para a nomeao de defensores. Entretanto, o MP estadual ingressa com ACP
requerendo que seja instalada a Defensoria na comarca de Colniza, diante da
gravidade dos conflitos sociais e fundirios vivenciados pela populao local. Como
o Estado cumprir esta ordem? Mediante a abertura de crditos especiais, uma vez
que no h dotao para tal finalidade na LOA vigente, em razo de se pretender
faz-lo apenas no prximo exerccio financeiro. O mesmo ocorre para o cumprimento
de decises judiciais que exigem a construo de creches, unidades de delegacias,
instalao de estao de tratamento de resduos em cadeia pblica, pavimentao
ou duplicao de vias pblicas para o fim de ser reduzir a mortalidade nas estradas;
c) Crditos extraordinrios: Catstrofes ou eventos que, diante de sua
imprevisibilidade, requerem ao emergencial para sua remoo. Podem ser citados
os desabamentos, enchentes e deslizamentos, a exigir interveno no mbito do
financiamento pblico, atravs de crditos extraordinrios. Despesas extraordinrias
os requerem.
EM SNTESE: Toda despesa representa um ato vinculado e um ato consequencial.
No prope, portanto, uma escolha plenamente livre, nem tampouco prope uma
possibilidade de atender a qualquer finalidade, assim como tambm no prope ato
do qual no resulte qualquer utilidade no plano de vantagens e benefcios universais
(servios pblicos, prestaes sociais, etc...). Sendo assim, se uma despesa
representa um ato que somente pode ser praticado se pr-existente uma autorizao
legal, que deve expor a finalidade que deve ser atingida (os programas, aes e
projetos relacionados na LOA aprovada pelo parlamento), os crditos adicionais
propem uma realidade na qual o uso dos recursos pblicos somente ser admitido
se expuser o atendimento de uma finalidade previamente fixada, que foi objeto da
considerao do parlamento, anuindo ou modificando a proposta inicialmente
submetida pelo chefe do Poder Executivo.
Programado o conjunto de finalidades que pretende atingir em um interstcio temporal
determinado, se pretende realizar despesa no prevista inicialmente, estamos diante
de duas realidades: a) a programao no previu a nova despesa que pretende ser
realizada (uma obra pblica, uma pista de boliche para associao privada, ou ainda,
a aquisio de um helicptero para facilitar a mobilidade urbana do chefe do Poder
Executivo) e o gestor, dispondo de recursos, anula despesa para atend-la. Aqui,
faz-se o uso, portanto, de recursos que ainda esto ao alcance do prprio chefe do
Poder Executivo. Crditos oramentrios, mas de forma distinta das finalidades
aprovadas pelo parlamento. Neste caso, ser possvel expor situaes de dfice de
recursos para a proteo de algumas finalidades de interesse social prioritrioas.
Diante da carncia, a correo desta distoro na deciso sobre alocao
oramentria poderia ser realizada mediante interveno judicial. No se trataria aqui
de interferncia no autorizada sob a margem de livre apreciao reservada ao chefe
do Poder Executivo, ou separao funcional do poder poltico. Tambm no se
teria um quadro pelo qual o Poder Judicirio exigiria do Estado mais do que pode
oferecer, seno de uma interveno que visa corrigir a distoro no processo de
deciso, para o fim de assegurar o maior equilbrio possvel na distribuio dos
benefcios.
b) O gestor no mais dispe de recursos e os requer para o fim de atender nova
despesa. Neste cenrio, uma vez que os recursos no esto ao seu alcance, dever
solicitar ao parlamento autorizao para fazer o uso de recursos de excesso de
arrecadao, supervit financeiro ou anular uma despesa. Caberia ao parlamento o
exerccio de funo de controle sobre as razes de justificao expostas pelo Poder
Executivo. Se houve a aprovao da LOA, considera-se que teria sido realizada a
programao sobre todo o conjunto de prioridades indispensveis ao pblica
naquele interstcio temporal. Sendo assim, porque razo se estaria exigindo mais
recursos? O que pretende atingir com estes recursos? Este teria de ser o conjunto
de questes fixadas pelo juzo de controle, realizado no mbito do parlamento, pois
lhe cabe, aps o exerccio deste juzo, permitir o acesso do chefe do poder
executivo a recursos que poderiam, em princpio, estar vinculados a outras despesas
(no caso da anulao da despesa);
Qual a fonte de tais crditos? Qual a origem dos recursos para a execuo
dessas despesas que no foram contempladas previamente na lei oramentria?
S podem ter origem em SUPERVIT FINANCEIRO, EXCESSO DE
ARRECADAO e ANULAO DE DOTAO ORAMENTRIA (artigo 43, Lei n.
4.320/64).
Em relao aos crditos EXTRAORDINRIOS, sua autorizao decorre de Medida

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Direito Financeiro UFMT: AULA 08

Provisria (artigo 167, 3, CRFB).


Todo crdito adicional tambm depende de autorizao legislativa, conforme prev o
artigo 167, inciso V, bem como, da indicao da fonte de recurso responsvel por
seu custeio.
Portanto, na hiptese em que uma determinada despesa no tenha sido prevista pela
lei oramentria, poder ser realizada desde que sejam AUTORIZADOS crditos
adicionais. A autorizao legislativa e a lei que AUTORIZAR a ABERTURA desses
crditos, j deve INDICAR as FONTES dos recursos.
SNTESE: Podemos compreender os crditos adicionais sob a perspectiva de que
as tarefas estatais que proponham proteo social supem que esta proteo (cujos
nveis so variveis) dependem e decorrem necessariamente do grau de
disponibilidade de recursos pblicos. O nvel de proteo que se pretende atingir,
portanto, decorre e expe estreita vinculao com a capacidade financeira do
Estado. Quando o Estado no capaz de assegurar a satisfao de necessidades
bsicas de uma universalidade, seja porque as instituies no podem proporcionar
proteo suficiente, ou porque se verifica a ausncia institucional, temos exposto o
contexto de considerao dos crditos adicionais. Estes nveis de proteo social,
ou esta proteo social dependem da identificao de fontes capazes de assegurlos.
Duas so as causas capazes de justificar tais cenrios de insuficincia ou ausncia
de proteo, que no foi possvel de ser atingida pelo uso dos recursos disponveis:
a) a exausto dos recursos oramentrios programados para o financiamento das
despesas previstas e estimadas, ou, ainda, a hiptese de calamidade, que expe
cenrio de ausncia das instituies, ou de instituies incapazes de assegurar
proteo porque foram atingidas por eventos imprevisveis. Sob semelhante
perspectiva de urgncia, eventos de tal natureza justificam que os obstculos sejam
removidos ou superados com celeridade. Esta celeridade, entretanto, no imuniza o
Poder Executivo da obrigao de requerer autorizao legislativa e que aponte as
fontes de recursos que proporcionaro o financiamento das despesas necessrias,
que representam, em ltima anlise, nveis de proteo adicional, ou proteo
mnima que no foi atingida adequadamente pelo Estado, mesmo a partir do uso dos
recursos disponveis, seja porque riscos adicionais e imprevisveis modificaram a
programao originria, prejudicando os nveis mnimos programados e apontando
nveis reforados, seja porque riscos adicionais proteo social, mas perfeitamente
previsveis, igualmente modificam a programao originria, requerendo ao
adicional por iniciativa do Estado.
9.
Outros aspectos relevantes para a realizao das despesas, e que devem
ser mencionados:
a proibio de transposio, o remanejamento ou a transferncia de recursos de
uma categoria de programao para outra ou de um rgo para outro, sem prvia
autorizao legislativa, que consta do artigo 167, inciso VI;
A proibio de concesso ou de autorizao de crditos ILIMITADOS, que consta
do artigo 167, inciso VII;
Como regra geral NO POSSVEL vincular receitas de IMPOSTOS a qualquer
despesa de rgo ou entidade da Administrao Pblica, conforme j tivemos a
oportunidade de examinar (artigo 167, inciso IV, primeira parte).
Isso quer dizer que todas as receitas auferidas pelo Estado decorrentes da
arrecadao de IMPOSTOS atendem a um conjunto indeterminado de aes e
atividades, sem que sejam destinadas a qualquer ao ou tarefa especfica, que
tenha de ser realizada pelo Estado.
No entanto h cinco excees a essa regra geral, impostas pela Constituio,
expressas no prprio inciso IV, do art. 167, sendo as duas primeiras as mais
relevantes para a nossa anlise e que j foram mencionadas em aulas anteriores:
em relao despesa com o ensino: na forma do art. 212, caput, da CF a Unio
aplicar, anualmente, nunca menos de 18, e os Estados, Distrito Federal e
Municpios 25%, no mnimo, da receita resultante de impostos, compreendida a
proveniente de transferncia, na manuteno e desenvolvimento do ensino.
em relao despesa para o financiamento da sade: na forma do 2 do art.
198.
em relao despesa para a realizao de atividades da administrao tributria:
na forma do inciso XXII, do art. 37.
em relao a prestao de garantia s operaes de crdito por antecipao de
receita: previstas no art.165, 8 e no 4 do prprio art. 167.
em relao a repartio do produto da arrecadao dos impostos pertencentes aos
Municpios no art. 158, e os que a Unio deve entregar conforme o art. 159;
Dessa forma, qual a conseqncia da vinculao a essas despesas, para o efeito
de realizao do conjunto de despesas pelo Estado?
Estas despesas e, principalmente, aquelas vinculadas s aes de ensino e sade,
por serem vinculadas, devem ser as primeiras realizadas. Em seguida, o
administrador deve efetuar o pagamento das despesas legais (como a remunerao
dos servidores pblicos), assim como o servio da dvida pblica, que no pode ser
contingenciado. De outro modo, tambm deve prever o pagamento dos servios
pblicos e efetu-los.
Por conta da imposio de que o pagamento de todas estas despesas obrigatrias
(vinculada, legal, servio da dvida, previso oramentria dos servios pblicos)

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Direito Financeiro UFMT: AULA 08

seja prvio e deva preceder qualquer outro gasto, tem-se, com clareza, restries e
variaes capacidade de se realizar despesas com investimentos pelo Poder
Pblico, situao que refora a necessidade da responsabilidade do chefe do poder
executivo, na escolha de suas prioridades.
SNTESE REFLEXIVA:
O desperdcio de recursos financeiros nocivo ao interesse pblico, porque
contribui, decisivamente, para que demandas existenciais no sejam atendidas ou o
sejam de forma deficiente ou insuficiente.
Quando o gestor escolhe mal, destina mal os recursos que esto ao seu alcance,
realiza despesas desnecessrias, que no consigam proporcionar os resultados
teis, ou, ainda, que no consigam proporcionar os resultados do modo mais
econmico ou mais eficiente, estar-se- diante de uma hiptese de vcio na ao
administrativa amplamente investigada pelo Direito Pblico contemporneo,
denominada, desvio de poder, ou desvio de finalidade (tresdestinao).
O gestor que no consegue, por erro, negligncia, insuficincia tcnica, ou mesmo
dolo, proporcinar uma relao proporcinal e equilibrada entre o que se pode ter
(benefcios existenciais) e o que efetivamente se tem (recursos financeiros), no
exerce a extenso de seus poderes adequadamente.
Conforme examinado pelo Direito administrativo, o agente pblico atua apenas
porque o pode e nos limites de uma autorizao conferida pela ordem jurdica. Nesse
caso, se no exerccio desses poderes, o gestor falha ou no exerce os poderes com
a suficincia requerida perante uma realidade scio-econmica determinada, a
funo pblica no foi atendida adequadamente.
Exemplos dessa realidade tambm podem ser descritos por meio de outros cenrios,
como aquele no qual os entes federativos no exploram todas as receitas tributrias
que esto sua disposio (contribuies de melhoria, v.g), no exploram as demais
receitas que estejam ao seu alcance (receitas patrimoniais de seus bens imveis),
ou, ainda, quando instrumentos de controle e proteo do patrimnio pblico so
flexibilizados. Este caso tem seu exemplo mais concreto na acelerao dos
processos de contratao pblica em virtude de obras da Copa do Mundo. A
autorizao arbitrria de dispensa de licitaes para a execuo de obras ou a
flexibilizao nos controles administrativos em benefcio da celeridade, no
favorecem a proteo do interesse pblico. Isso se deve em razo de o
procedimento licitatrio ser a principal garantia de que se poder obter a melhor
destinao possvel e de que se poder realizar a melhor escolha possvel, de
acordo com os recursos financeiros disponveis.
Visando desenvolver a capacidade de se estabelecer relaes sobre o tema,
analisemos os seguintes problemas:
a) o que representa uma deciso pblica de postergar a contratao de agentes
pblicos responsveis por fiscalizar o cumprimento de regras sanitrias, de sade
pblica, ambientais, urbansticas ou mesmo tributrias, de trnsito e de extenso
conjunto de atividades relacionadas ao cotidiano das sociedades contemporneas?
Ao contrrio do que se possa considerar, possivelmente, uma deciso que postergue
esta contratao no representa economia na gerao de despesas correntes, seno
uma fonte potencial de elevao de despesas de diversas ordens. Confira-se o
exemplo de agentes responsveis por fiscalizar a restrio de trfego de veculos de
elevada tonelagem nas vias pblicas urbanas de determinado municpio. A ausncia
de fiscalizao representa, a um s tempo, duas fontes de perda de receita diria. A
primeira, decorrente da arrecadao de multas administrativas que sero geradas em
decorrncia do descumprimento da restrio (fonte de receita) e a segunda,
decorrente de despesas adicionais que sero geradas em virtude da necessidade de
reparos frequentes do piso asfltico, que ter sua destinao severamente
comprometida com a tolerncia do acesso dessa modalidade de veculo.
conveniente ressaltar que, neste caso, a restrio ao trfego tem sua justificao no
interesse pblico e a ao de polcia representa, em ltima anlise, o instrumento
que o assegura. Que interesse est envolvido nesta relao e que demanda
proteo? O interesse da coletividade na destinao eficiente e racional dos recursos
pblicos disponveis, para o atendimento timo das demandas e das necessidades
prioritrias que se fizerem necessrias, em um contexto de escassez. Neste caso, o
no atendimento das restries virias e a omisso no controle da norma produz um
cenrio no qual os responsveis pelo uso ilegal da via tm acesso a benefcios
econmicos privados decorrentes desta omisso, mas no suportam do mesmo
modo os prejuzos gerados pelo seu descumprimento. O piso asfltico ter de ser
reparado para o fim de permitir a mobilidade urbana e tambm para assegurar a
prpria continuidade deste aproveitamento, mas os responsveis por suportar estes
efeitos econmicos no sero aqueles beneficirios, seno toda a coletividade,
mediante a destinao parcial dos recursos dos tributos arrecadados, para atender a
esta finalidade. visvel, portanto, que a racionalizao do uso dos recursos
pblicos em um contexto de escassez depende da qualidade das escolhas pblicas
e de comportamentos privados, decorrendo desta combinao, a capacidade de
melhor atender ao conjunto de necessidades existenciais de uma universalidade de
interessados.
b) A omisso na contratao ou no aperfeioamento de aes e de programas nas
leis oramentrias, que estejam vinculados a polticas pblicas ambientais. A
ausncia de aes de fiscalizao sobre o controle de emisses atmosfricas, sobre
reas com elevada probabilidade para a produo de focos de calor, sobre o uso dos

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Direito Financeiro UFMT: AULA 08

solos urbano e rural, sobre a coleta e tratamento de resduos slidos no espao


urbano e a ausncia de seu controle, mediante o exerccio da ao de polcia
administrativa (aplicao de multas e sua cobrana, em decorrncia das infraes
identificadas) compromete a destinao dos recursos para outras reas nas quais se
verificar aumento na despesa (sade, recuperao dos danos em projetos de longo
prazo, descontaminao de solos e de recursos hdricos, custos mais elevados para
o saneamento ambiental). Portanto, a omisso em se prever a implementao de
polticas ambientais resulta na insuficincia (ou na ausncia) de fiscalizao para o
cumprimento da legislao ambiental (ou sanitria, v.g) e influencia a gerao de
despesas que sero suportadas, posteriormente, por toda a coletividade na forma da
destinao de parte da receita tributria para o seu atendimento pelo Estado.
c) O que representa para o tema despesa pblica, um cenrio no qual 400 toneladas
dirias de resduos so produzidas e coletadas, independente de coleta seletiva ou
programas pblicos que viabilizem acesso informao e incentivo para prticas de
reduo da capacidade de produo de resduos? Esgotamento da capacidade de
tratamento e destinao, subaproveitamento de espaos, perda de oportunidade de
gerao de receita e de diminuio de despesas com a diminuio do volume
coletado e tratado, despesas com transporte de resduos, potencial de produo de
danos a ensejar a gerao de novas despesas. Neste contexto, no tratar resduos
uma escolha possvel? Se no , a escolha dos processos de tratamento dos
resduos, sob o plano da eficincia (que tambm requer eficincia e racionalidade
oramentria) requerida pelo artigo 37, caput, da CRFB, pode ser admitida como uma
escolha plenamente livre ao alcance do gestor pblico?
Exerccios programados:
A contratao de mais de 1.000 professores pela Secretaria Estadual de Sade
para o fim de atender necessidade emergencial nas unidades de ensino estaduais
em perodo eleitoral;
Distinguir trs situaes para o fim de examinar os crditos adicionais no contexto
da despesa pblica: a) a necessidade emergencial de aquisio de medicamentos de
alto custo e as escusas para atrasos em sua disponibilidade; b) o estado de
calamidade pblica em municpios nordestinos em razo de cheias extremas; c) os
custos adicionais para as aes pblicas no domnio da sade, vinculadas ao
combate dengue;
Reflexo sobre a qualidade das despesas pblicas no mbito da Copa do Mundo,
diante dos procedimentos de dispensa de licitao; Reflexo sobre o tema: Os
custos sociais do exerccio da cidadania.

Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964 comentada.
So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PETTER, Lafayete Josu. Princpios constitucionais da ordem econmica. O
significado e o alcance do art. 170 da Constituio Federal. So Paulo: RT, 2005.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e Constituio
Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
TAVARES, Andr Ramos. Direito constitucional econmico. So Paulo: Mtodo,
2003.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. Rio de Janeiro:
Renovar, 2002.
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domingo, 19 de outubro de 2014

AULA 09

ATIVIDADES E PROVAS

Tema: Os fundos financeiros


At o momento, foi objeto de nossa considerao a descrio da capacidade estatal

Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.

de financiamento da ao pblica, com nfase para as receitas tributrias, e como


estes recursos disposio do Estado se relacionam com as finalidades que
precisam ser atingidas por tais aes, a saber, proporcionar nveis suficientes de
proteo, por meio da oferta de uma extensa rede de proteo social, que
viabilizada por aes, servios e investimentos.
Receita e despesa foram assim analisadas at este momento, que se encerra com a
anlise de uma forma diferenciada de financiamento, pela qual se faz possvel

Pesquisa Interna:

relacionar, de forma vinculada, fontes de financiamento com finalidades especficas,

Pesquisar

sempre visando ao atendimento de demandas de interesse pblico.


Em

um

segundo

momento,

fixadas

as

condies

necessrias para a compreenso desta relao, o programa se ocupar da


demonstrao de como estas aes so planejadas e programadas, o processo de
sua execuo e os instrumentos de controle, atravs dos quais se procura assegurar
que aquelas finalidades se manifestem, concretamente, na forma de transformaes
no plano da realidade existencial, proporcionando o pleno desenvolvimento das

Colaboradores
Monitoria Direito
Financeiro
Mateus Molina

capacidades e potencialidades do homem, em uma sociedade ordenada por um

Jssica Karen

modelo de Estado sujeito a complexas tarefas de proteo.

Mariana Vilela

Passemos, neste contexto, anlise do tema proposto


para esta ocasio, que compreende a descrio do regime de organizao dos
fundos financeiros.

Arquivo do blog

1. Situando as despesas pblicas no contexto da atividade financeira


O gestor no pode gastar (realizar despesas) de forma a

2014 (15)
Novembro
(3)

atender seus desejos, suas opes unilaterais, ou seus caprichos. Os gastos

Outubro
(4)

pblicos so sempre gastos autorizados, planejados e destinados a atender

AULA 12

finalidades pblicas.

AULA 11
Muito embora as escolhas sejam realizadas pelo chefe do

AULA 10

Poder Executivo, suas escolhas so minimamente controlveis ou controladas.

AULA 09

Primeiro pelo Poder legislativo, pela prpria sociedade, pelos Tribunais de Contas e,
posteriormente, pelo Poder Judicirio. Aqui temos a importncia da noo de mnimo
de existncia ou mnimo existencial. O Estado no pode obter seus recursos de

Julho (5)
Maio (3)

forma arbitrria, expropriando o particular; da mesma forma, no pode gastar de

2013 (21)

forma arbitrria. A atividade do Estado s existe para atender e cumprir finalidades,

2012 (6)

quais sejam, a de proporcionar um mnimo de existncia para todos os particulares,


que so destinatrios de prestaes desse Estado.
O Estado s arrecada para destinar estes recursos e

2011 (21)
2010 (26)

no para acumular. A noo no de lucro, mas de aplicao de recursos e de


receita. Este mesmo Estado deve obter recursos de modo a no afetar esse mnimo
de existncia e s pode gastar objetivando assegurar o acesso de todos a esse
mnimo.
Temos, aqui, a dimenso dos servios pblicos e das
tarefas apontadas diretamente a todos os entes da federao, nos artigos 21, 25 e

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Links relacionados:
Jus Navegandi - O maior portal jurdico do Brasil
Site da Faculdade de Direito - UFMT
Site do Centro Acadmico de Dirieto VIII de Abril

1/7

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 09


Site da Atltica de Direito - UFMT

30 da CRFB.
Apenas para ilustrar este contexto, temos que, v.g, no

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

quesito controle das escolhas oramentrias, o prefeito no est autorizado a deixar


tarefas pblicas, que nos termos da CRFB devam ser realizadas pelos gestores
pblicos, sem concretizao.
Nesse sentido, gastos com publicidade institucional,
elevao de gastos com atividade pblica, no podem ser justificados perante
realidades nas quais servios de pronto-atendimento, saneamento bsico e ensino
fundamental no so acessveis ou so prestados de forma sistematicamente
deficiente.
A importncia de todos estes aspectos est na elaborao
das propostas oramentrias e dos planos diretores.
2.Conceito de fundos
Os fundos constituem objeto de interesse do Direito Financeiro,
porque representam, sinteticamente: a vinculao ou a destinao de um conjunto de
receitas/recursos pblicos a uma determinada finalidade especfica.
Na doutrina, fundo qualquer patrimnio que tenha uma
destinao especfica.
O texto do artigo 71, caput, da Lei n. 4320/64 prope a
seguinte definio, tratando-os como FUNDOS ESPECIAIS, que so, em essncia,
fundos FINANCEIROS:
Art. 71. Constitui fundo especial o produto de receitas especificadas que por lei se
vinculam realizao de determinados objetivos ou servios, facultada a adoo de
normas peculiares de aplicao.
Elemento determinante do conceito: vinculao de uma
receita a objetivos, tarefas, servios, ou finalidades determinadas e especficas.
Como isto possvel, levando-se em considerao que o
artigo 167, inciso IV da CF/88 probe a vinculao de receitas a rgo, FUNDO ou
despesa, respeitadas as excees que prope no mesmo texto?
Note-se que a proibio diz respeito a IMPOSTOS, e
no a TODAS as fontes de RECEITA PBLICA. Sendo assim perfeitamente
possvel que a arrecadao por qualquer fonte no tributria, ou mesmo de outros
tributos, principalmente taxas, possa ser vinculada aos fundos.
Alguns exemplos podem ser extrados dos fundos de
aparelhamento do Poder Judicirio e do Ministrio Pblico, que contam, como fonte
de receita, com parte da arrecadao das custas e emolumentos dos servios
judiciais e notariais. Outra finalidade ou destinao no lhes pode se dada, quando
ingressam no fundo. Portanto, estes recursos s podem custear DESPESAS no
mbito dos prprios fundos j referidos, vinculando-se, deste modo, a aes e
iniciativas de aprimoramento, modernizao e melhoria das atividades meio e fim da
funo judicial e do Ministrio Pblico.
Outro

exemplo

fundo

de

aparelhamento

da

Procuradoria-Geral do Estado, que conta, alm de parte dessas receitas, com os


honorrios arrecadados nas aes em que o Estado a parte vencedora.
Exemplo do que no se pode ter em termos de fundos:
FETHAB: fundo que se destinaria a fazer investimentos em obras virias e sua
manuteno. Por que este fundo no se revela compatvel com o que consta do
artigo 167, inciso IV, da CRFB? Porque sua receita decorre de transferncia de parte
do ICMS arrecadado pelo Estado. Sendo receita de impostos a sua fonte, tem-se
visvel inconstitucionalidade material em sua manuteno.
3. As modalidades de fundos
a) Os fundos de destinao: Compreendem o conceito de fundos tratado at este
momento. Seu fundamento tambm constitucional e pode ser constatado no texto

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Direito Financeiro UFMT: AULA 09

do artigo 165, 9, inciso II, que reserva lei complementar a disciplina de sua
organizao:
Art. 165.
[...]
9 - Cabe lei complementar:
I- omissis;
II - estabelecer normas de gesto financeira e patrimonial da administrao direta e
indireta bem como condies para a instituio e funcionamento de fundos.
b) Os fundos de participao: Temos aqui um segundo conceito de fundo, que
compreende um pouco mais de detalhamento. Ainda h o elemento vinculao de
um conjunto de receitas a uma finalidade, caso contrrio no se trataria de fundo.
Entretanto, os recursos no se destinam reserva no mbito da prpria entidade
federativa. Tm de ser transferidos para a gesto por outra entidade. So os fundos
constitudos pela transferncia de parte das receitas dos impostos da Unio, que,
ARRECADADOS por aquele ente federativo, so repassados, em parte, para
Estados e municpios. Esses repasses FORMAM fundos (de participao dos
Estados, quando a estes se destinam, e dos Municpios, em idntica hiptese). A
repartio dessa arrecadao se faz segundo critrios estabelecidos pelo Tribunal de
Contas da Unio, conforme se apontar na sequncia. Seu fundamento tambm
pode ser identificado na CRFB, estando relacionado seo da repartio das
receitas tributrias, regulada entre os artigos 157 e 162.
IMPORTANTE: Os fundos de participao constituem exceo regra do artigo
167, inciso IV, da CRFB. Nesse dispositivo consta a proibio de vinculao de
IMPOSTOS a fundos. So constitudos, por expressa previso constitucional, por
IMPOSTOS, pela receita de parte de IMPOSTOS, que transferida para
REPARTIO posterior entre Estados e Municpios, aps terem constitudo os
FUNDOS DE PARTICIPAO.
Os fundos de participao, portanto, SEMPRE possuem
natureza tributria. Os de destinao PODEM ter ou no natureza tributria, mas
geralmente agregam o resultado da arrecadao de DIVERSAS FONTES.
Esse fundos (os de participao) podem ser previstos em
lei, pela prpria Constituio (Fundos de Participao dos Municpios e dos Estados,
v.g, e os demais fundos de desenvolvimento das Regies), ou terem sido
recepcionados pela Constituio data de sua promulgao, mediante ratificao
pelo Congresso nacional (artigo 36, do ADCT).
Os fundos DEVEM ser criados por lei? Na verdade o que
prope o artigo 167, inciso IX, da CRFB uma restrio relacionada ao ato de sua
criao, vinculando-o a uma autorizao legislativa. Do mesmo modo que uma
despesa deve ser AUTORIZADA POR LEI, o mesmo ocorre com os Fundos. A
regra requer que a CRIAO do FUNDO seja AUTORIZADA POR LEI, mas no
que o ATO DE INSTITUO DO FUNDO seja necessariamente um ato legislativo;
4.Regras gerais para a formao e controle dos fundos (artigo 71 a 74 da Lei n.
4.320/64)
a) Identificao das receitas que formaro os fundos no ato de sua criao (artigo
71);
b) Vinculao dessas receitas a aes, tarefas e servios especficos;
c) Aplicao dessas receitas no pode ser distinta das indicaes constantes da lei
oramentria anual (artigo 71). Leis especficas ou a Constituio autorizam a
constituio dos fundos, mas estas regras no podem deixar de guardar

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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 09

compatibilidade com as regras de planejamento j definidas na lei oramentria, e na


LDO;
d) As receitas podem ser vinculadas a uma finalidade temporal ou no. Caso no
sejam, o resultado pode ser transferido para o prximo exerccio financeiro, PARA
AS MESMAS FINALIDADES. No se tem retorno dos recursos para a conta nica
do ente pblico. S podem estar destinadas e vinculadas tais receitas, s finalidades
para as quais seu uso/aplicao foi institudo (artigo 73);
e) O controle desses recursos e sua prestao de contas podem observar regras
alternativas, mas no subtraem o exerccio dos controles interno e externo do prprio
Poder Executivo, do Poder Legislativo e dos Tribunais de Contas (artigo 74).
5.Os fundos de participao
O fundamento constitucional o artigo 159, I, a, e b, da
CRFB, compreendendo a repartio do resultado da arrecadao do IR e do IPI, da
seguinte forma:
Art. 159. A Unio entregar:
I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte
forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007)
a) vinte e um inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos
Estados e do Distrito Federal;
b) vinte e dois inteiros e cinco dcimos por cento ao Fundo de Participao dos
Municpios;
c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo
das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies
financeiras

de carter regional,

de acordo com os

planos

regionais

de

desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos


recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer;
d) um por cento ao Fundo de Participao dos Municpios, que ser entregue no
primeiro decndio do ms de dezembro de cada ano;
PORTANTO, temos a seguinte distribuio:
a) 21,5% para o Fundo de Participao dos Estados (FPE);
b) 22,5% para o Fundo de Participao dos Municpios (FPM);
Como realizada a repartio entre cada Estado e cada
Municpio? Os critrios so definidos em LC, conforme exige o artigo 161, inciso II,
da CRFB:
Art. 161. Cabe lei complementar:
[...]
II - estabelecer normas sobre a entrega dos recursos de que trata o art. 159,
especialmente sobre os critrios de rateio dos fundos previstos em seu inciso I,
objetivando promover o equilbrio scio-econmico entre Estados e entre Municpios;
IMPORTANTE: A LC n. 62/89 (artigo 2) disps em
relao aos Estados-membros e a LC n. 91/97 (artigo 1), sobre a repartio no
interesse dos municpios, prevendo que:
a) 85% para Estados das regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste;
b) 15 % para Sul e Sudeste;

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Direito Financeiro UFMT: AULA 09

c) Coeficientes definidos segundo o nmero de habitantes e variveis, segundo o


artigo 91, 2, da Lei n. 5172/66;
Quem especifica o clculo das cotas para cada Estado
e municpio? O Tribunal de Contas da Unio, conforme aponta o artigo 161,
Pargrafo nico, da CRFB:
Art. 161 [...]
Pargrafo nico. O Tribunal de Contas da Unio efetuar o clculo das quotas
referentes aos fundos de participao a que alude o inciso II.
REFLEXO: Fundo de Participao dos Municpios, criao e emancipao de
municpios, capacidade de investimento e fontes de arrecadao.
6.Os fundos de destinao
Como regra geral, o conceito de fundos compreende os
fundos de destinao. A lei os pode autorizar em todas as unidades da federao,
para as mais diversas finalidades, conforme j se descreveu anteriormente, sendo
possvel, ainda, que tenham origem na ordem constitucional. Neste sentido, a CRFB
os prev, basicamente, atravs dos Fundos de Desenvolvimento das Regies Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, em seu artigo 159, inciso I, c, da CRFB:
Art. 159. A Unio entregar:
I - do produto da arrecadao dos impostos sobre renda e proventos de qualquer
natureza e sobre produtos industrializados quarenta e oito por cento na seguinte
forma: (Redao dada pela Emenda Constitucional n 55, de 2007)
[...]
c) trs por cento, para aplicao em programas de financiamento ao setor produtivo
das Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste, atravs de suas instituies
financeiras

de carter regional,

de acordo com os

planos

regionais

de

desenvolvimento, ficando assegurada ao semi-rido do Nordeste a metade dos


recursos destinados Regio, na forma que a lei estabelecer;
Outros

fundos

tambm

tm

seu

fundamento

na

Constituio, como:
a) FUNDEF, destinado ao ensino, prevendo que 60% de toda a receita destinada ao
ensino deve ser destinada a este fundo (artigo 60, do ADCT, introduzido pela EC n.
14/96);
b) Fundo Partidrio (artigo 17, 3, da CRFB);
c) Fundo de Erradicao da Pobreza (artigo 79, do ADCT, introduzido pela EC n.
31/2000);
Os fundos tambm propem um instrumento que pode
assegurar o financiamento da ao pblica na conservao dos recursos naturais,
vinculando e destinando modalidades de receita para o fim de se proteger o meio
ambiente.
Esta alternativa, se proibida para o fim de se justificar um
conceito de tributo ambiental, no obsta que o financiamento e a vinculao
pretendida seja realizada atravs dos fundos financeiros.
Exemplos destas iniciativas podem ser descritos pelos
seguintes fundos:
a) Fundo Nacional do Meio Ambiente (Lei n.7.797/1989);
b) Fundo Estadual do Meio ambiente (Lei complementar estadual n. 38/1995 e

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232/2005);
c) Fundo Federal de Direitos Difusos (Lei n. 7.347/1985 e decreto federal n.
1.306/1994);
d) Fundo Nacional de Mudanas Climticas (Lei n. 12.114/2009).
7.A personalidade jurdica dos fundos
Os fundos no so rgos, entidades ou pessoas jurdicas
de Direito Pblico, no possuindo autonomia ou independncia na condio de
titulares de direitos ou obrigaes. Sendo assim, sequer podem ser posicionados na
condio de autores ou rus judicialmente, descabendo se falar em personalidade
judiciria de fundos.
O CPC, em seu artigo 7 define capacidade para estar em
juzo

vinculada

capacidade

para

ser

parte.

possvel

que

entes

despersonalizados, ou seja, que no podem ser posicionados na condio de


pessoas, de titulares de direitos ou obrigaes, possam ser representados em juzo.
O prprio artigo 8 e 12 apontam essas hipteses, mas so hipteses de
representao. Fundo no pessoa, seno um patrimnio vinculado s pessoas
jurdicas pblicas, Unio, Estados, Distrito-federal e municpios e, sendo assim,
estas so as partes com personalidade jurdica, sendo pessoas que podem estar em
juzo.
8.A fiscalizao dos Fundos
A responsabilidade dos Tribunais de Contas, sendo do
TCU apenas at o momento em que os recursos ainda no foram transferidos para
os Estados e municpios (artigo 70, inciso VI, da CRFB);
9.A reteno e a vinculao dos recursos dos fundos
A

questo

suscitada

neste

ponto

diz

respeito

considerao dos artigos 160 e 167, 4, da CRFB e de se verificar se possvel


que a Unio retenha recursos destinados aos Estados, Distrito Federal, sob o
argumento de uso para as excees contempladas nos incisos I e II, do mesmo
artigo 160 (aplicao do mnimo em aes de sade e ensino, e pagamento dos
crditos perante a Unio e suas autarquias).
O que se pode permitir o condicionamento da entrega
dos recursos, vincular o repasse a um evento no futuro, como, v.g, a alocao dos
recursos na LOA do prximo exerccio, mas no se permite a reteno.
Exemplo: dvidas dos Estados com a contribuio
previdenciria de empregados de empresas estatais, perante o INSS (Regime Geral
da Previdncia). possvel que se retenha o repasse dessas receitas para o FPE?
O artigo 167, 4, da CRFB tambm permite que se
vincule (outra exceo para a proibio de vinculao de receitas de impostos) a
receita dos impostos que tem que ser repartida entre Estados e municpios para o
oferecimento de garantia Unio, em relao a dvidas que os Estados e municpios
possuam.
IMPORTANTE: Aqui no se tem, entretanto, condicionamento ou autorizao de
reteno. Apenas se faz referncia possibilidade de vincular essas receitas, de
modo que o Estado, o Distrito Federal e o municpio, quando instados a prestar
garantia, podero OFEREC-LA, apontando as parcelas que lhes cabem na
repartio para essa finalidade.
Postado por Monitoria Direito Financeiro s 20:05
Marcadores: 2014, Aula 09

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domingo, 19 de outubro de 2014

AULA 10
Tema: Oramento pblico. Conceitos, princpios oramentrios e vedaes
oramentrias.
O enfoque escolhido para o fim de organizar a apresentao deste curso foi
o de considerar a atividade financeira do Estado como processo, cuja funo
preponderante a de viabilizar que cada um de ns pudesse ter acesso e ser capaz
de desenvolver plenamente suas capacidades, potencialidades e os elementos
identificadores de sua personalidade, atingindo nveis de bem-estar que fossem
definidos por uma determinada experincia jurdica, como satisfatrios, suficientes e
mnimos. assim que se pde compreender e considerar a funo das receitas,
como as fontes de financiamento capazes de assegurar que tais objetivos pudessem
ser atendidos e atingidos, e as despesas, estas representativas justamente das
finalidades existenciais que precisam ser atingidas: prioridades representativas dos
nveis de proteo que foram previamente definidos como tarefas de uma
experincia transitria, para um interstcio de at quatro anos, sob o
condicionamento de regras e princpios de uma experincia jurdica, de um projeto
poltico e existencial proposto por uma Constituio, aberta a uma ordem pblica
convencional e a outras experincias externas.
Chega o momento de compreender o processo de formao destas
escolhas, de organizao das metas, e de integrao destas com as capacidades
financeiras, restries e a disponibilidade econmica do Estado. Aspectos estes que
sero analisados no mbito de planos concretizadores de direitos fundamentais,
denominados oramentos.
Como exerccio para a reflexo sobre a relao entre o oramento e a
proteo de direitos fundamentais, iniciemos analisando a correo (ou no) de duas
afirmaes:
a) Um juiz de Direito prope que a nova lei das prises cautelares merece
crticas, porque no previu dotao oramentria para assegurar a
fiscalizao dos detentos;
b) O diretor da SECOPA salienta que a execuo das obras no ser prejudicada
pela mudana no comando do DNIT, porque os recursos j estariam
assegurados em dotaes reservadas no oramento da autarquia;
c) Analisemos tambm o seguinte cenrio: uma pea publicitria da Unio expe
nmeros que indicam que nos ltimos oito anos, h uma evoluo
progressiva de investimentos na merenda escolar, mas no os vincula
melhoria nos nmeros da avaliao do ensino pelo MEC.
Todos os exemplos ilustram e reforam algumas realidades que foram
desenvolvidas ao longo do conjunto de aulas anteriores, e que convergem para a
demonstrao de uma relao intrnseca entre escolhas sobre a destinao dos
recursos financeiros, e a qualidade (ou o nvel de proteo) da ao estatal em
benefcio da coletividade.
As primeiras aulas procuraram expor a atividade financeira sob uma primeira
abordagem de relao esttica. Nessa perspectiva, as definies de receita e de
despesa foram examinadas com autonomia, para o fim de enfatizar que o exerccio
das liberdades e a concretizao de todos os direitos fundamentais refletem a
realizao de despesa, e que esta despesa requer a identificao de suas fontes de
financiamento. O financiamento e a realizao das despesas envolvem o exerccio
de atividade financeira por meio do Estado, e expem um problema de justia,
problema este que possui vrias derivaes:
a) Se todos os membros da coletividade devem ser protegidos (igual proteo), este
imperativo prope, necessariamente, os mesmos nveis de contribuio (igualdade
na contribuio)?
b) A igual proteo requer, de fato, ou prope, efetivamente, a correspondncia com
nveis de proteo isonmicos? Aqui, a questo nos remete a um problema
de justia distributiva (distribuio das prestaes).
A obra de Murphy e Nagel indica que igual proteo requer a interveno
estatal para o fim de corrigir distores, visando que o valor a ser protegido em
benefcio de todos (este parece ser o vetor de identidade para a noo de igual
proteo) a dignidade possa ser usufrudo em condies de isonomia pela

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Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas
todas as atividades e provas de Direito Financeiro
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Direito Financeiro UFMT: AULA 10

comunidade. Igual proteo no requer a simetria subjetiva nos nveis de prestaes,


ou ainda, a igual distribuio dos benefcios.
Esse cenrio permitiu demonstrar, na primeira parte das aulas (perspectiva
esttica), que os direitos fundamentais implicam custos, e que sua proteo requer o
envolvimento e o exerccio de atividade financeira estatal. O exerccio de liberdades
requer um sistema de justia, e um sistema de segurana pblica, sendo que estes
representam despesa para as funes pblicas. A proteo social requer um sistema
previdencirio, de assistncia, e de sade. Bem-estar envolve a interao entre esse
conjunto de prestaes, decorrentes de aes pblicas, e de atividade financeira do
Estado.
Diante de semelhante contexto, chega o momento de se expor aquelas
definies em uma relao dinmica, na qual sero examinados em um processo de
deciso, que envolve planejamento, e que produz resultados de longo prazo,
podendo expor um compromisso mais ou menos intenso com o desenvolvimento dos
objetivos de um Estado social, democrtico e ambiental de Direito, e com o
desenvolvimento digno da vida.
So estes, em sntese, os problemas que sero examinados ao longo desta
aula, compreendendo as definies, os elementos, e as funes do oramento
pblico.
1. O oramento e suas definies.

Site da Atltica de Direito - UFMT


Site da Universidade Federal de Mato Grosso

IMPORTANTE: O fundamento da noo de oramento o controle entre receitas e


despesas. Sua definio tem relao direta com a reviso do conjunto de funes
do Estado, atravs de sua atribuio pelos textos das Constituies
contemporneas. De um Estado liberal para um Estado social e democrtico (que
tem vinculado um conjunto de tarefas), a construo do oramento implica admitir
que o processo que rene a previso da arrecadao e da despesa expe, na
verdade, um processo de escolhas de prioridades entre diversas que so
possveis, e que representam, em ltima anlise, os efeitos de decises polticas
com efeitos diferenciados sobre o desenvolvimento da realidade econmica e
social. Decises no mbito de um oramento reproduzem, necessariamente,
modificaes sobre a realidade ftica, que no deixa de ser influenciada pelo que
se PROPE (pode ou no ser concretizado da forma como foi proposto) em um
oramento anual.

a) Oramento como instrumento financeiro e contbil: Pea tcnica que contempla a


previso de arrecadao (receita) e a autorizao dos gastos (despesas), que no
lhe atribui qualquer funo externa na coordenao da organizao social e
econmica da atividade pelo Estado. Nesta elaborao, que prev o conceito
clssico do oramento, no se enfatiza o elemento funcional da atividade de
planificao, na qual est acentuada o conceito contemporneo de oramento
programa. Tem-se neste primeiro conceito, d-se nfase ideia de um ATO que
contm a aprovao prvia de receitas e de despesas que sero efetuadas pelo
Estado (receitas e despesas pblicas). A definio clssica de oramento privilegia
um enfoque sobre o CONTEDO. Seria, portanto, uma pea tcnica de previso de
receitas e de autorizao para as despesas pblicas, sem qualquer avaliao ou
julgamento sobre a identidade ou idoneidade dessas despesas em relao s
necessidades concretas do prprio Estado, ou ainda, das necessidades ou
prioridades da sociedade, ou sobre os objetivos sociais ou econmicos, que teriam
de ser atingidos com a execuo dessa pea (oramento).
b) Oramento como instrumento de planejamento e ordenao da vida social
(oramento-programa): O conceito foi proposto pelo professor Jos Afonso da Silva
(2000) e privilegia o elemento funcional do oramento, compreendido como
instrumento de programao e de planejamento da atividade estatal, sendo o
oramento, instrumento para a realizao dos objetivos, metas e prioridades que
tenham sido definidas em um determinado momento pela Administrao. Fica
evidente na noo de oramento-programa, a capacidade que lhe atribuda de
modificar a realidade econmica e social, propondo-lhe novas funes adaptadas a
cada forma de organizao estatal, interferindo em maior ou menor grau sobre essas
realidades, de acordo com as escolhas ou opes realizadas pelo chefe do Poder
Executivo.
Note-se, entretanto, que planificao no necessariamente representa
dirigismo estatal da economia, seno refora a ideia de planejamento e de ordenao
das metas e dos objetivos estatais, situados estes no contexto de uma economia de
mercado, que agora agrega a necessidade de realizao de outros valores, sociais,
culturais, assistenciais, ecolgicos, etc...
Conceito proposto pelo professor Jos Afonso da Silva (2000):
(...) processo e o conjunto integrado de documentos pelos
quais se elaboram, se expressam, se aprovam, se
executam e se avaliam os planos e programas de obras,
servios e encargos governamentais, com estimativa da
receita e fixao das despesas de cada exerccio

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Direito Financeiro UFMT: AULA 10


financeiro.[1]

IMPORTANTE: Os aspectos (ou elementos) que identificam o oramento:


a) Poltico: Uma deciso sobre uma determinada organizao oramentria pode
refletir objetivos mais ou menos sociais, de maior ou menor interferncia na
economia, mais ou menos gastos com o custeio dos servios pblicos ou
despesas com pessoal, etc...
b) Econmico: Uma deciso que reflete o estado (que apenas transitrio) da
economia;
c) Tcnico: Rene a elaborao financeira das receitas e das despesas;
d) Jurdico: Porque representa uma deciso que no arbitrria, nem unilateral,
seno o efeito coordenado de opes, segundo a orientao da ordem
constitucional e da ordem jurdica nacional (CRFB, Lei n. 4.320/64 e LC n.
101/2000).

2. A natureza jurdica da lei oramentria.


Lei em sentido formal e material: posio do professor Rgis Fernandes de
Oliveira (2006). Nesta leitura, o oramento seria lei em sentido formal, porque resulta
de aprovao de um processo legislativo. Material, porque agrega: a) a capacidade
de inovar de forma primria a ordem jurdica, gerando direitos e obrigaes de forma
originria; b) coeficiente de generalidade e de abstrao, no se aplicando de forma
direta a situaes especficas e determinadas, seno atravs de subsuno da
hiptese normativa aos fatos;
Orientao do STF: A lei oramentria tradicionalmente no era considerada como
lei em sentido material pelo fato de no expor suficiente coeficiente de generalidade
capaz de atrair a fiscalizao em processo objetivo de fiscalizao da
constitucionalidade das leis. Uma vez que a lei propunha regras com termo inicial e
final em um ano e, alcanando apenas situaes determinadas naquele programa
especfico, no se teria, ao juzo do STF, generalidade e abstrao, atributos
essenciais das leis em sentido material.
Mais recentemente, a orientao do mesmo STF (ADIMC n. 4048/DF)
prope tambm que as normas oramentrias expem-se fiscalizao objetiva, no
sendo aquela circunstncia suficiente para lhes retirar a generalidade prpria dos
atos
legislativos.
Seriam
assim,
atos
dotados
de generalidade, abstrao e capacidade de inovar de forma primria a ordem
jurdica. Nesta abordagem, o fato de o oramento deter a capacidade de interferir de
forma primria sobre a realidade social, econmica e financeira de um ano no lhe
retira a generalidade e a abstrao prprios de um ato legislativo, especialmente
porque se trata de uma previso de receita e uma previso de despesas. Tem-se,
aqui, um prognstico; a proposio de um programa. Por esta razo, tem-se lei em
sentido formal e material. Esta a ementa do julgamento, que segue transcrita:
EMENTA: MEDIDA CAUTELAR EM AO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA PROVISRIA N
405, DE 18.12.2007. ABERTURA DE CRDITO
EXTRAORDINRIO. LIMITES CONSTITUCIONAIS
ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER
EXECUTIVO NA EDIO DE MEDIDAS PROVISRIAS.
I. MEDIDA PROVISRIA E SUA CONVERSO EM LEI.
Converso da medida provisria na Lei n 11.658/2008,
sem alterao substancial. Aditamento ao pedido inicial.
Inexistncia de obstculo processual ao prosseguimento
do julgamento. A lei de converso no convalida os vcios
existentes na medida provisria. Precedentes. II.
CONTROLE ABSTRATO DE CONSTITUCIONALIDADE
DE NORMAS ORAMENTRIAS. REVISO DE
JURISPRUDNCIA. O Supremo Tribunal Federal deve
exercer sua funo precpua de fiscalizao da
constitucionalidade das leis e dos atos normativos
quando houver um tema ou uma controvrsia
constitucional suscitada em abstrato, independente do
carter geral ou especfico, concreto ou abstrato de
seu objeto. Possibilidade de submisso das normas
oramentrias
ao
controle
abstrato
de
constitucionalidade. III. LIMITES CONSTITUCIONAIS
ATIVIDADE LEGISLATIVA EXCEPCIONAL DO PODER
EXECUTIVO NA EDIO DE MEDIDAS PROVISRIAS
PARA ABERTURA DE CRDITO EXTRAORDINRIO.
Interpretao do art. 167, 3 c/c o art. 62, 1, inciso I,
alnea "d", da Constituio. Alm dos requisitos de
relevncia e urgncia (art. 62), a Constituio exige que a
abertura do crdito extraordinrio seja feita apenas para

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Direito Financeiro UFMT: AULA 10


atender a despesas imprevisveis e urgentes. Ao
contrrio do que ocorre em relao aos requisitos de
relevncia e urgncia (art. 62), que se submetem a uma
ampla margem de discricionariedade por parte do
Presidente
da
Repblica,
os
requisitos
de
imprevisibilidade e urgncia (art. 167, 3) recebem
densificao normativa da Constituio. Os contedos
semnticos das expresses "guerra", "comoo
interna" e "calamidade pblica" constituem vetores
para a interpretao/aplicao do art. 167, 3 c/c o art.
62, 1, inciso I, alnea "d", da Constituio. "Guerra",
"comoo interna" e "calamidade pblica" so
conceitos que representam realidades ou situaes
fticas de extrema gravidade e de conseqncias
imprevisveis para a ordem pblica e a paz social, e
que dessa forma requerem, com a devida urgncia, a
adoo de medidas singulares e extraordinrias. A
leitura atenta e a anlise interpretativa do texto e da
exposio de motivos da MP n 405/2007 demonstram que
os crditos abertos so destinados a prover despesas
correntes,
que
no
esto
qualificadas
pela
imprevisibilidade ou pela urgncia. A edio da MP n
405/2007 configurou um patente desvirtuamento dos
parmetros constitucionais que permitem a edio de
medidas provisrias para a abertura de crditos
extraordinrios. IV. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.
Suspenso da vigncia da Lei n 11.658/2008, desde a sua
publicao, ocorrida em 22 de abril de 2008. (STF.
Tribunal Pleno. ADIMC n. 4048/DF. Rel. Min. Gilmar
Mendes. DJe de: 22.08.2008).

3. O oramento e a vinculao do administrador.


QUESTO: Se o oramento apenas realiza um juzo prospectivo (apenas
prev a arrecadao e os gastos, ou ainda, prev uma determinada realidade de
tarefas e de realizaes por iniciativa do Estado), o oramento pode ser considerado
uma pea de fico?
Em outras palavras, o administrador, prefeito, governador, presidente da
repblica, pode escolher entre realizar ou no as despesas apontadas em sua
proposta, que foi aprovada pelo Poder legislativo? Pode escolher entre cumprir ou
no aquelas tarefas em termos de gastos pblicos?
De fato, nem sempre possvel realizar todas as tarefas definidas como
prioridades e, portanto, como despesas no plano de um oramento anual. ,
tambm, por essa razo que se admite que despesas sejam anuladas: para atender
prioridades que foram consideradas mais relevantes diante da necessidade de
atender despesas imprevistas, extraordinrias, ou ainda, reforar a dotao de outra
despesa que, em um determinado momento, exige mais recursos de um conjunto
finito, e que, em um julgamento de prioridades, prevalece sobre a despesa anulada
ou que ser anulada.
Entretanto, determinadas despesas nunca podero ser anuladas ou nunca
podero deixar de ser realizadas, como aquelas destinadas ao custeio da folha de
pessoal, os encargos da dvida, e as aes de sade e de ensino. O desatendimento
destas despesas implica em crime de responsabilidade do chefe do Poder
Executivo, conforme se afere, em relao Unio, do texto do artigo 85, inciso VI,
da CRFB, in verbis:
Art. 85. So crimes de responsabilidade os atos do
Presidente da Repblica que atentem contra a Constituio
Federal e, especialmente, contra:
[...]
VI - a lei oramentria;
J sob essa perspectiva, fica visvel que quando se fala em
discricionariedade ou liberdade para que o administrador realize as escolhas sobre
prioridades que devero ser atendidas pelo Estado, a partir dos recursos pblicos
que esto sua disposio , esta no plena e tampouco absoluta.
Primeiro, h decises que escapam de sua capacidade de realizar opes.
o caso daquelas despesas j apontadas. Sobre estas no cabe escolher entre
realiz-las ou no. O que lhe cabe definir como atingir os objetivos garantia da
sade e do ensino, mas no lhe cabe gastar menos do que lhe foi exigido pela
Constituio.
No caso do planejamento oramentrio municipal, a restrio sobre essa
capacidade de realizar escolhas ainda mais evidente, quando se verifica, do texto
do artigo 44,caput, da Lei n. 10.257/2001 (Estatuto das Cidades), que o prprio
processo de elaborao da lei oramentria anual [nos municpios] depende de sua

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Direito Financeiro UFMT: AULA 10

exposio pblica em debates, consultas e audincias pblicas. A realizao destas


constitui pressuposto indispensvel para a aprovao pela Cmara Municipal, sob
pena de justificar sua invalidao.
Mesmo em relao a despesas que no contam com a
especificao/quantificao pela lei ou pela CRFB, NO se pode admitir como
correta a afirmao de que o prefeito, o governador ou o presidente da repblica
detenham ampla capacidade para decidir de que forma sero gastos os recursos
pblicos disponveis.
necessrio esclarecer e distinguir duas situaes que envolvem a
determinao do que sejam as prioridades pblicas. Pela primeira hiptese, pode-se
ter como objeto, escolhas sobre a medida em que sero realizados os gastos, de
modo a contemplar todas as necessidades pblicas. Diante da segunda hiptese,
temos como objeto, escolhas sobre que gastos e, portanto, que modalidade de
necessidades sero ou no sero contempladas como prioridades em um
determinado momento.
Na primeira hiptese, teremos que algumas necessidades prevalecero e
tero preferncia na alocao e reserva dos recursos pblicos, mas a definio desta
escala [mvel] no subtrai do administrador o dever de realizar todas as tarefas que
possui por atribuio legal ou constitucional.
Sendo assim, no pode deixar de assegurar saneamento bsico; de manter
a qualidade dos recursos naturais; ou de assegurar acessibilidade aos portadores de
necessidades especiais. Deve gastar e prever tais gastos em cada proposta
oramentria, e deve submeter ao Poder legislativo esta previso todos os anos, no
lhe sendo possvel subtrair tal previso. O que lhe cabe definir, segundo a
escassez e a finitude de tais recursos, quais destas necessidades, sero atendidas
em maior ou menor grau.
Sob esta perspectiva, no cabe a justificativa de que o prefeito, o
governador e o presidente da repblica possuem a capacidade para definir de forma
plena suas escolhas sobre o que deve ou no ser atendido pelos recursos que esto
sua disposio.
Se o oramento uma deciso poltica, no representa uma deciso
exclusivamente poltica. poltica, porque prope um plano, um programa, uma
proposta que expe de forma planejada, suas metas, aes e projetos para um ano
das atividades pblicas, mas no representa e no pode representar uma deciso
exclusiva do chefe do Executivo. Sua capacidade de escolha limitada e no pode
se desvincular dos objetivos e tarefas que devem ser atendidos, por expressa
definio legal e constitucional.
A ltima palavra continua a ser atribuda ao chefe do Poder Executivo, mas
esta deciso NO UNILATERAL e muito menos arbitrria, no lhe sendo permitido
impor leituras ou posturas autoritrias sobre como pretende interferir na realidade, na
forma de gastos pblicos, deixando de atender a imposies como as que j foram
descritas.
PORTANTO:
a) O administrador no possui ampla liberdade para definir que tarefas ter de
realizar, seno liberdade limitada para definir como ter de realizar tais tarefas
pblicas, que foram apontadas pela lei ou pela Constituio;
b) O administrador no poder, de outro lado, como regra geral, deixar de realizar as
despesas que se props realizar. Fosse admitido que pudesse faz-lo, ter-se-ia
descaracterizado o sentido de planejamento da atividade estatal, seja sob o ngulo
do controle do equilbrio financeiro de sua atividade, seja sob o ngulo poltico e
social de interferncia sobre a realidade, a partir de um determinado programa de
metas de governo. Pode-se admitir, como exceo, a possibilidade de que alguns
gastos no sejam realizados, no porque no mais se pretende realiz-los, mas
porque decorrem da anulao da despesa para o atendimento de necessidades
vinculadas a crditos adicionais, por exemplo (suplementares, especiais e
extraordinrios).
Como regra geral, tem-se que as despesas que importem o cumprimento de
tarefas impositivas, seja decorrentes de lei ou da Constituio, no podem deixar de
ser pagas e, portanto, constituem escolhas que no podem ser livremente
manipuladas pelo chefe do Poder Executivo. S lhe cabe adimplir e realiz-las, no
podendo subtra-las da proposta oramentria anual, assim como tambm no pode
remov-las, anulando-as aps a aprovao pelo Poder Legislativo.
IMPORTANTE: As despesas que decorrem de imposies legais ou
constitucionais representam, ao particular, fontes que fundamentam direitos
fundamentais que podem ser oponveis perante o Estado. Este no pode agir nem
aqum e nem alm do que lhe fixou a Constituio e as leis em relao ao
atendimento de metas e tarefas (necessidades pblicas). No pode desconsiderar
tais necessidades como prioridades (dficit), assim como tambm no pode agir
alm das autorizaes que possui (excesso). Se alguma liberdade h, esta no
incide sobre atender ou deixar de atender aquelas necessidades, seno sobre
como devem ser atendidas no contexto em que os recursos financeiros no so
ilimitados.

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QUESTO: O controle do oramento e os princpios constitucionais da


Administrao Pblica (artigo 37, caput, da CRFB). Perante o que prev o princpio
da eficincia, suficiente realizar as tarefas (gastar), ou lhe exigido como condio
indispensvel, gastar da melhor forma que lhe seja possvel? Exemplo: gastos com
sade e com aes e ensino. Se, em uma determinada lei oramentria, est
previsto que uma parcela dos recursos vinculados ser destinada construo de
escolas, mas em todos os anos em que essas despesas foram realizadas, nenhuma
evidncia de melhoria dos nveis de ensino foi constatada, correto admitir que na
prxima lei oramentria, o chefe do Poder Executivo est autorizado a permanecer
com estas aes como instrumento para a aplicao dos recursos?
IMPORTANTE: O planejamento da ao pblica, atravs do instrumento
oramento, enfatiza a importncia da qualidade das escolhas realizadas pelo chefe
do Poder Executivo, uma vez que destas escolhas resultar maior qualidade de
vida, ou a degradao dos nveis de proteo j atingidos.
Um exemplo claro pode ser visualizado nas escolhas vinculadas a uma
poltica pblica de sade. O gestor tem ao seu alcance a possibilidade de definir
suas prioridades, sendo possvel decidir que far o uso dos recursos disponveis
para financiar aes preventivas (para que deixe de gastar com outras aes
pblicas, financiando aes que visem mitigar os efeitos nocivos qualidade de
vida), ou ainda poder fazer o uso dos mesmos recursos para manter aes de
combate aos efeitos da perda de enfermidades, tratamentos e outras aes que
visem restaurar a qualidade de vida.
Fica clara, nesse contexto, a relevncia do instrumento oramento pblico
para a definio dos nveis de proteo social, diante da relao existente entre as
escolhas sobre as prioridades pblicas e seus efeitos. A qualidade destas escolhas
influencia decisivamente a extenso da proteo que se pretende proporcionar e os
nveis de bem-estar que se pretendem atingir, atravs da ao pblica.
Sendo assim, neste momento que se podem visualizar, com nfase, as
condies de concretizao dos direitos fundamentais e, principalmente, a
capacidade e a identidade de um determinado modelo de Estado que viabilize esta
proteo, e os nveis de qualidade de vida envolvidos. Em um Estado ambiental, a
natureza da proteo social, e os nveis de proteo que se pretendem atingir
estabelecem relao direta com a autorizao e a capacidade de se realizar
escolhas e tomar decises sobre prioridades pblicas, inserindo-se entre estas, a
necessidade de conservao da qualidade dos recursos naturais, por se admitir
que desta decorra a possibilidade de se proteger um direito a viver dignamente em
um ambiente de qualidade. Esta noo foi proposta, inicialmente, por Siegmar
Streckel, para quem, estaria compreendida na capacidade de definir prioridades
polticas, a possibilidade de se adotar medidas razoveis no mbito de uma poltica
ambiental racional.
Diante dos argumentos expostos, pode-se argumentar que, no plano das
escolhas oramentrias sobre a proteo de direitos fundamentais, especialmente
aqueles diretamente vinculados s condies para o desenvolvimento de uma vida
digna, no se admite que as funes estatais detenham a capacidade de realizar
escolhas sobre o que se proteger ou o quando proteger. Viabilizar a existncia e
assegurar o igual acesso s condies indispensveis para o desenvolvimento de
nveis suficientes e satisfatrios de bem-estar coletivo constitui um dever estatal,
razo pela qual no est ao alcance da ao pblica a escolha sobre se este objeto
dever ser protegido e quando o ser. A ao deve acontecer e ser de
forma permanente, peridica, ininterrupta e progressiva. Em semelhante contexto,
se possvel admitir margem de discrio deciso do legislador, esta se
concentra exclusivamente sobre o componente modal, adstringindo-se, portanto, ao
como proteger, e ao como assegurar que aqueles objetivos sejam atingidos.
Nesse plano de argumentao, os caminhos e as alternativas encontramse abertas ao decisria, condicionadas em ltima anlise, pela finalidade que
se pretende assegurar.
importante salientar que o como proteger envolve, fundamentalmente,
um problema de determinao dos nveis de proteo, sendo esta a causa que
enfatiza a importncia das escolhas que se encontram reservadas funo
legislativa, em concorrncia com o chefe do Poder Executivo, na elaborao e
aprovao da proposta oramentria.

4. Os princpios oramentrios
a) Princpio da universalidade ou princpio do oramento global (artigo 165,
5, inciso I a III, da CRFB): todas as receitas e todas as despesas devem estar
previstas na proposta oramentria e, posteriormente, na lei oramentria. A lei
oramentria deve prever todos os tipos de oramento (fiscal, de investimentos das
empresas estatais e o da seguridade social), contemplando a arrecadao prevista e
as despesas relacionadas a cada um deles. A exceo est vinculada aos tributos
que tenham sido fixados aps a aprovao da lei oramentria, para o prximo

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exerccio, que, por essa razo, no foram objeto de previso.


Quando se faz referncia previso de arrecadao de todas as receitas e
autorizao para todas as despesas, est se tratando de todos os Poderes, fundos
pblicos, rgos e entidades da Administrao direta e indireta. Todas estas devem
estar contempladas na proposta de oramento anual. Este princpio enfatiza o
CONTEDO da lei oramentria, e tem origem em emenda constitucional
Constituio de 1891, propondo prevenir o que Ruy Barbosa tratava com caudas
oramentrias.
IMPORTANTE: J dissemos que o oramento, muito embora no reproduza,
exclusivamente, a perspectiva de instrumento tcnico de planejamento, tem como
um de seus principais contedos, a previso da receita e a autorizao das
despesas. Como se pode compreender, nesse contexto, a hiptese do tributo que
tenha sido institudo aps a aprovao da LDO e da LOA. Pode ser arrecadado?
Apesar de ser uma fonte de receita, e observando que todas as receitas devem
estar contempladas no oramento como consequncia do princpio da
universalidade, esta hiptese constitui exceo, de modo que, institudo o tributo,
embora no tenha sido previsto pela lei oramentria, nenhum bice se ope sua
exigibilidade, conforme o enunciado da smula n. 66, do STF, ainda em vigor.
b) Princpio da anualidade ou periodicidade (artigo 165, III, CRFB): a previso de
receitas e de despesas tem termo inicial e final, vinculado a um exerccio financeiro
(um ano). Entretanto, nem sempre a execuo das despesas est vinculada ao
perodo de um exerccio financeiro, sendo este o caso dos programas de durao
continuada, que se relaciona ao plano de investimentos pblicos inseridos no
contexto do Plano Plurianual. Neste caso, deve-se enfatizar que muito embora a
despesa no tenha termo final em um exerccio financeiro, a previso de receitas e
despesas continua a ser realizada ano a ano, sendo esta, tambm, a forma de
execuo dessas despesas.
c) Princpio da exclusividade (artigo 165, 8, CRFB): no podem estar previstas,
na lei oramentria, quaisquer matrias estranhas previso das receitas e
autorizao das despesas. Como excees so admitidas as previses para: a)
crditos suplementares (no so especiais e nem extraordinrios), b) contratao de
operaes de crdito, mesmo que por antecipao de receita. Este ltimo caso
prev, v.g, financiamento realizado pelo Poder Pblico perante as instituies
financeiras (no perante o prprio Poder Pblico, face a proibio inscrita no artigo
167, inciso X, da CRFB, que trata das vedaes oramentrias, objeto de aula
posterior prevista no plano) para o custeio da folha de subsdios dos servidores, at
que os recursos sejam liberados com a abertura do exerccio financeiro.
d) Princpio da unidade (artigo 165, 5, CRFB): tradicionalmente, tem-se definido
tal princpio propondo-se que a pea fsica do oramento nica, muito embora
contemple tipos de oramentos distintos, sendo que, nessa mesma pea, devem
estar contemplados todos os gastos e todas as despesas pblicas para um exerccio
financeiro. Mais correto, seria admitir, como prope o professor Jos Afonso da Silva
(2000), que o princpio da unidade oramentria veicula a ideia de unidade na
programao e no planejamento, entre os vrios tipos de oramentos previstos pelo
artigo 165, da CRFB. A unidade no seria, portanto, meramente formal, seno uma
unidade material de planejamento e de organizao.
e) Princpio da no afetao (artigo 167, inciso IV, da CRFB): no se permite que a
receita de impostos seja vinculada ao custeio de aes de quaisquer rgos, fundos
ou despesas, admitindo-se como excees a repartio das receitas oriundas dos
artigos 158 e 159 da CRFB, o custeio das aes de sade e de ensino, atividades de
administrao tributria, e a prestao de garantias s operaes de crdito por
antecipao de receita, tal como previsto no artigo 165, 8 e no artigo 167, 4, da
CRFB.
f) Princpio da programao (artigo 48, inciso I e IV, e 165, 4, CRFB): tem
relao com a forma de elaborao do oramento. Por este princpio, o oramento
deve propor a formulao de objetivos, e o estudo das alternativas de ao futura
que sejam compatveis e adequadas para alcanar as finalidades governamentais
propostas, reduzindo-as na sequencia a um conjunto limitado de alternativas e,
posteriormente, apontando como os objetivos sero alcanados pelas alternativas
eleitas.
5. As vedaes oramentrias.
O conjunto de proibies e restries encontra-se fixado ao longo do artigo
167, inciso I usque XI, e 1, 2 e 3, da CRFB de 1988:
Art. 167. So vedados:
I - o incio de programas ou projetos no includos na lei
oramentria anual;

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II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes


diretas que excedam os crditos oramentrios ou
adicionais;
III - a realizao de operaes de crditos que excedam o
montante das despesas de capital, ressalvadas as
autorizadas mediante crditos suplementares ou especiais
com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo
por maioria absoluta;
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo, fundo ou
despesa, ressalvadas a repartio do produto da
arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinao de recursos para as aes e servios
pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do
ensino e para realizao de atividades da administrao
tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s
operaes de crdito por antecipao de receita, previstas
no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste
artigo;
V - a abertura de crdito suplementar ou especial sem
prvia autorizao legislativa e sem indicao dos
recursos correspondentes;
VI - a transposio, o remanejamento ou a transferncia de
recursos de uma categoria de programao para outra ou
de um rgo para outro, sem prvia autorizao legislativa;
VII - a concesso ou utilizao de crditos ilimitados;
VIII - a utilizao, sem autorizao legislativa especfica,
de recursos dos oramentos fiscais e da seguridade social
para suprir necessidade ou cobrir dficit de empresas,
fundaes e fundos, inclusive dos mencionados no art.
165, 5;
IX - a instituio de fundos de qualquer natureza, sem
prvia autorizao legislativa.
X - a transferncia voluntria de recursos e a concesso
de emprstimos, inclusive por antecipao de receita,
pelos Governos Federais e Estaduais e suas instituies
financeiras, para pagamento de despesas com pessoal
ativo, inativo e pensionista, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municpios.
XI - a utilizao dos recursos provenientes das
contribuies sociais de que trata o art. 195, I, a, e II, para
a realizao de despesas distintas do pagamento de
benefcios do regime geral de previdncia social de que
trata o art. 201.
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um
exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
incluso, sob pena de crime de responsabilidade.
2 - Os crditos especiais e extraordinrios tero
vigncia no exerccio financeiro em que forem autorizados,
salvo se o ato de autorizao for promulgado nos ltimos
quatro meses daquele exerccio, caso em que, reabertos
nos limites de seus saldos, sero incorporados ao
oramento do exerccio financeiro subsequente.
3 - A abertura de crdito extraordinrio somente ser
admitida para atender a despesas imprevisveis e
urgentes, como as decorrentes de guerra, comoo interna
ou calamidade pblica, observado o disposto no art. 62.
Basicamente, temos que:
a) Todo programa e projeto associados despesa especfica, s podem ter incio se
previstos na LOA. No existe plano para o fim de justificar despesas se no
contemplado na LOA. Pretenses de realizao de despesas no existem, se no
previstas na LOA.
b) Se todo gasto deve ter previso na LOA, e deve estar associado a algum
programa ou projeto, que por sua vez devem estar contemplados na LOA, esse
gasto no pode exceder o limite dos recursos que esto disponveis na forma de
dotaes oramentrias alocadas para seu atendimento (crditos oramentrios).
Despesas que excedam os crditos oramentrios ou aqueles adicionais
(suplementares, especiais ou extraordinrios) so proibidas. S se pode gastar no
limite da disponibilidade financeira. Esta disponibilidade financeira fixada pelos
CRDITOS ORAMENTRIOS.
c) No possvel que operaes de crdito excedam os limites dos crditos para
despesas de capital. Em outras palavras, tem-se que o Estado no pode contrair

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emprstimos para atender a investimentos, v.g, alm do valor fixado para tal
despesa. O limite para as operaes de crdito para o atendimento de tais despesas
o seu valor, ressalvadas, naturalmente, as despesas que tenham de ser atendidas
por crditos suplementares ou especiais (despesas sem crdito suficiente, ou
despesas que no haviam sido previstas), desde que autorizados por lei. Neste
caso, as despesas de capital podero ter determinado limite, que poder ser
excedido, desde que sejam verificadas as hipteses que justifiquem uma autorizao
legislativa para o uso de mais recursos disponveis para tais despesas, alm
daqueles montantes inicialmente previstos.
d) Proibio de vinculao (destinao) da receita de qualquer imposto a fundo ou
despesa. Excetuam-se desta proibio: 1) a repartio da receita nos termos
definidos pela prpria CRFB em seus artigos 158 e 159; 2) aes e servios pblicos
de sade (artigo 198, 2, CRFB); 3) manuteno e desenvolvimento do ensino
(artigo 212, CRFB); 4) atividades da administrao tributria (artigo 37, inciso XXII,
CRFB).
e) Todo crdito suplementar ou especial (no se trata, aqui, de crditos
extraordinrios) deve ser autorizado por lei, e somente pode ser autorizado pelo
Poder legislativo, se nesta mesma autorizao forem apontadas as fontes dos
recursos. No possvel a atribuio de crdito suplementar ou de crdito especial
sem a respectiva identificao de qual ser a fonte de custeio desses crditos;
f) Uma vez aprovado o oramento, no possvel o remanejamento, a transposio
ou a transferncia dos recursos de uma determinada dotao, reservada para uma
determinada despesa, situada em uma categoria de programao, para outra, ou
mesmo, uma dotao alocada para despesas de um rgo para outro, salvo se
previamente autorizados por lei;
g) S existem crditos oramentrios para o atendimento de uma determinada
despesa, que s pode ser realizada nos limites dos recursos disponveis, sendo esta
a representao da noo de equilbrio oramentrio proposta pela ordem
constitucional brasileira. Assim sendo, no se concebem como possveis despesas
sem limites; assim como tambm no possvel prever-se crditos sem limites;
h) As empresas estatais, fundaes pblicas e os fundos especiais podem ter seus
dficits de operaes cobertos pelos recursos dos oramentos fiscais e da
seguridade social (no h referncia, aqui, aos recursos previstos para
investimentos), mas este uso de recursos depende de autorizao legislativa
especfica para tal finalidade.
i) No se probe a instituio de fundos (patrimnio vinculado destinao
especfica), porm estes devem ter sua instituio autorizada por lei. No se trata de
exigir sua criao por ato legislativo, mas de exigir que o ato de criao decorra de
uma autorizao prvia, que deve ser legislativa.
j) O pagamento das despesas com pessoal (ativos, inativos e pensionistas) pelos
Estados, Distrito-federal e municpios no pode ser efetuado atravs de
transferncias voluntrias pela Unio, ou por emprstimos contrados por aqueles
perante a Unio para tal finalidade. O resultado da repartio da receita dos impostos
pode perfeitamente ser utilizado para o pagamento de folha de pessoal, mas na
hiptese em que os recursos se esgotem, no possvel se contrair emprstimo
perante instituio financeira da Unio para esta finalidade.
k) A receita das contribuies da seguridade social s pode ser destinada ao custeio
das atividades vinculadas manuteno dos benefcios. So tributos com
destinao especfica (no so impostos) e no podem ter qualquer outra
destinao. Uma vez alocados no oramento da seguridade social, receita e despesa
no podem ser remanejados, transferidos ou transpostos. S podem ser destinados
a tais finalidades.
l) Todo investimento que tenha de ser executado em perodo que supere um
exerccio financeiro s pode ter seu incio aps prvia incluso no PPA, e na
hiptese em que no o tenha sido oportunamente, deve ter autorizao legislativa;
m) Crditos especiais e extraordinrios (autorizaes para se gastar recursos
disponveis, alm das previses oramentrias) esto vinculados ao exerccio em
que foram autorizados, mas se foram autorizados a partir de setembro, seu saldo, se
existir, se for reaberto, ser reincorporado na LOA do prximo exerccio;
n) Os crditos extraordinrios no esto sujeitos a limites, uma vez que vinculados a
eventos imprevisveis, relacionados a trs causas: guerra, comoo interna e
calamidade pblica. Podem ser autorizados por medida provisria.
6. Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964
comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
DE SANTI, Eurico Marco Diniz. (Coord.). Curso de Direito tributrio e finanas
pblicas. Do fato norma, da realidade ao conceito jurdico. So Paulo: Saraiva,
2009.
FLEISCHACKER, Samuel. Uma breve histria da justia distributiva. Trad. de:
lvaro de Vita. So Paulo: Martins Fontes, 2006.

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domingo, 19 de outubro de 2014

AULA 11

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: As leis oramentrias. Funes e contedos.


1. Oramento pblico, clusula de progressividade e proibio de retorno nos
nveis de proteo dos direitos fundamentais, e nas escolhas e decises sobre
as polticas pblicas em matria de DSEC.
O oramento reflete uma relao de coordenao que tem na LOA, o
momento final de um processo de racionalizao das escolhas: a) sobre como os
recursos disponveis podero, ou sero destinados em um perodo de quatro anos; b)
no contexto das prioridades, metas, programas e, sobretudo; c) de um projeto
poltico e existencial para a sociedade, no interstcio vinculado representao
poltica.
Nessa perspectiva, o oramento poderia ser exposto como um dos principais
instrumentos potencialmente relevantes no processo de concretizao do projeto
poltico que definido por uma determinada ordem constitucional.
Esse projeto permanente, ou ao menos suscita uma pretenso de
estabilidade relativa e condicionada (conforme as normas dos processos de reforma
constitucional). Por outro lado, semelhante projeto sujeita os gestores condio de
mediadores com participao transitria e circunstancial em um processo de
proteo de direitos fundamentais, dependentes de escolhas de longo prazo.
Sendo assim, o gestor , to somente, o responsvel por viabilizar, em um
determinado interstcio, a transformao da realidade, visando assegurar que todos
tenham acesso a nveis ou prestaes essenciais ao desenvolvimento digno de
projetos de vida.
Se o Estado no se vincula ao nvel mximo de proteo, que favorea ou
priorize/privilegie demandas particulares ou especializadas em nveis mais elevados
(embora necessidades especiais justifiquem tais imperativos em nome de um
princpio de isonomia), encontra-se por outro lado, vinculado a um dever de
assegurar o acesso universal e isonmico, quelas prestaes, e aos nveis que
sejam essenciais ou elementares para que, cada membro da comunidade, tenha
condies para usufruir de um projeto digno de vida, por meio de suas prprias
escolhas.
Por essas razes, e tendo-se em considerao que os DSEC (direitos
sociais, econmicos e culturais) no podem ser concretizados instantaneamente,
alm do fato de que distintas escolhas podem ser realizadas em um amplo espectro
de opes ao alcance do gestor, o dever de proteger direitos fundamentais e o dever
de viabilizar o mnimo existencial, condicionam tais escolhas, ao nvel de lhe apontar
ou restringir suas opes. Estas opes sero limitadas e restritas quelas que
melhor se adaptem ou se identifiquem com os resultados que precisem ser atingidos.
Em caso decidido pela Suprema Corte da frica do Sul (Grootboom), v.g, o
acesso ao direito moradia somente pode se converter em realidade isonmica e
universal, por meio da considerao de que o mnimo, sob tal perspectiva, somente
poderia ser viabilizado a partir da implementao de polticas de financiamento
pblico e de programas de moradia social. Esta opo foi realizada em detrimento de
outra, tambm possvel hipoteticamente, mas indisponvel sob o plano financeiro
(fora do alcance do gestor, portanto), que seria aquela que atribusse a cada
necessitado, uma habitao.
Escolhas (e sua qualidade) realizadas no mbito de um processo de
programao definem, concretamente, a capacidade de se realizar um determinado
projeto poltico, e de concretizar os princpios e deveres estatais que se encontrem
fixador por uma ordem constitucional. As chances desse projeto se converter em
realidade dependem, em grande medida, da qualidade de tais escolhas.
Distores podem ocorrer no processo de programao, subtraindo ou
ignorando, v.g, um imperativo de progressividade em determinado setor. Quando
estas ocorrem, se ao Estado se encontra atribudo um dever de proteger e
desenvolver direitos fundamentais, a falha na proteo por meio das escolhas do
Executivo justifica um imperativo de proteo por iniciativa das demais funes
estatais, visando corrigir deficincias em determinada poltica pblica, ou, v.g,
corrigir distores regionais na implementao de determinada poltica pblica.
o que ocorre, v.g, quando: a) recursos so destinados arbitrariamente para
o atendimento de pretenses eleitorais em detrimento do dever de programao para
o fim de corrigir distores regionais; b) quando demandas emergenciais no plano do
meio ambiente e da sade, a exigir a elevao nos investimentos e progressividade
em seu desenvolvimento, deixem de ser atendidas, e; c) quando investimentos em
saneamento ambiental so preteridos em benefcio de pavimentao de qualidade
duvidosa, to somente para o fim de demonstrar a pessoalidade de obras pblicas e
a vinculao publicitria de tais obras a um determinado mandato.

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Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


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Direito Financeiro UFMT: AULA 11

Se pudermos estabelecer relaes entre a atividade financeira e os


princpios de outra disciplina, o Direito Ambiental, poder-se-ia propor que um princpio
de sustentabilidade atua exatamente nesse plano, o das escolhas. Estas so
prioritrias para o fim de racionalizar os nveis de proteo (e sua intensidade), de
acordo com os nveis de comprometimento financeiro que estejam relacionados a
tais escolhas e as medidas que tenham sido selecionadas.
Assim que, quando boas escolhas so realizadas para polticas pblicas
ambientais, danos so prevenidos e o bem-estar proporcionado por meio de custos
menos elevados. O mesmo no ocorre quando os recursos no so destinados para
tais aes, e quando se verifica um nmero cada vez mais elevado na propositura de
aes civis pblicas, anualmente, isto expe, simplesmente, um cenrio de
diagnstico, pelo qual, reconhece-se que o Estado falhou, falha, continua falhando, e
falhar.
Outro exemplo ainda poderia ser citado. Escolhas equivocadas, incompletas,
deficientes, e inadequadas podem comprometer de forma irreversvel, a identidade
fsica, espiritual e religiosa de povos indgenas, v.g. Trata-se aqui, do caso de Belo
Monte, no qual, integrado ao PAC, e previsto no PPA, verifica-se a escolha em
benefcio de projeto que se por um lado, favorece a produo energtica,
desfavorece a proteo de direitos dos povos indgenas, eliminando o vnculo que
define sua identidade fsica, cultural e espiritual, decorrente de suas terras e de seus
recursos.
Em detrimento de uma realidade de progressividade, tal cenrio evidencia
uma realidade de regresso e de retorno, vedados em matria dos DSEC (direitos
sociais, econmicos e culturais), ao menos no que diz respeito aos padres mnimos
de proteo que precisam ser viabilizados por meio da ao estatal.
A clusula de progresso constitui, nesse sentido, um instrumento de elevada
importncia no controle do processo de programao e de transformao da
realidade social, por meio das escolhas oramentrias.
A correo das distores e sua justificativa podem surgir na condio de
imperativos, por meio de juzos sobre a suficincia ou deficincia da proteo, os
quais tm origem visvel na programao oramentria.

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2. Oramento pblico e leis oramentrias


Conforme j se ressaltou na aula anterior, o conceito de oramento no pode
ser limitado proposio de sua condio como mera pea tcnica-financeira, que
veicula a previso de receitas e todas as autorizaes para as despesas. Nesse
sentido, j foi dito que o oramento constitui instrumento de planejamento a partir do
qual o Estado organiza e ordena como propor atingir o conjunto de tarefas e
finalidades pblicas que lhes foram atribudas pela Constituio ou pela ordem
jurdica, a partir dos recursos financeiros que se encontram disponveis.
Neste momento, cumpre assinalar que, na verdade, no temos apenas UM
oramento, mas ORAMENTOS, e no um nico instrumento de planejamento
disposio do Estado, seno uma ESTRUTURA de planejamento. Tal estrutura
definida basicamente pelo texto do artigo 165, da CRFB de 1988, que prope uma
estrutura na qual interagem, em uma relao de interdependncia vertical, trs
instrumentos: o Plano Plurianual (PPA), a lei de diretrizes oramentrias (LDO) e a
lei oramentria anual (LOA).
Este o texto do artigo 165, incisos I a III, no qual esto propostos tais
instrumentos:
Art. 165. Leis
estabelecero:

de

iniciativa

do

Poder

Executivo

I - o plano plurianual;
II - as diretrizes oramentrias;
III - os oramentos anuais.
E mesmo a prpria lei oramentria anual, que veicula o que se convenciona
tratar por oramento pblico, no prope UM, mas TRS espcies de oramentos,
as quais devem ser tratadas como partes distintas, mas no como estruturas
autnomas e independentes.
Nesse sentido, o artigo 165, 5 da CRFB prev que integraro
obrigatoriamente o oramento anual: a) o oramento fiscal; b) o oramento de
investimentos; c) o oramento da seguridade social.
Confira-se, por oportuno, o texto do dispositivo:
Art. 165 [...]
[...]
5 - A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da Unio,
seus fundos, rgos e entidades da administrao direta e
indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo
Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas em que a
Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital
social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo todas
as entidades e rgos a ela vinculados, da administrao
direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes
institudos e mantidos pelo Poder Pblico.

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Direito Financeiro UFMT: AULA 11

IMPORTANTE: De acordo com o que prev o 5, do artigo 165, quando se trata


de oramento de investimentos, est se apontando que, na lei oramentria
anual, deve constar a previso de receitas e das despesas de capital, na
categoria investimentos, das empresas que tenham participao pblica em seu
capital social. A norma constitucional no exige que conste da lei oramentria
anual, portanto, as despesas correntes dessas empresas estatais, seno as
despesas de capital vinculadas a investimentos.

3. O contedo e a funo das leis oramentrias


Neste ponto, algumas questes so relevantes e precisam ser enfatizadas,
sendo as seguintes:
a) Qual a funo de cada uma das leis oramentrias na estrutura de planejamento
pblico?
b) Como uma proposta oramentria deve ser elaborada?
c) O que deve conter uma lei oramentria e qual o objetivo a ser atendido por cada
uma das leis descritas no artigo 165 da CRFB?
Sob o contexto das indagaes referidas, e tomando-se como ponto de
partida a noo de que tratamos aqui, de uma estrutura coordenada de planejamento,
e que envolve a interao entre leis oramentrias, possvel que agora passemos
descrio particularizada de como cada uma dessas leis (o PPA, a LDO, e a LOA)
se comporta na estrutura descrita.
3.1. O plano plurianual (PPA)
Deve ter como contedo a fixao de diretrizes, objetivos e metas da
Administrao Pblica para as despesas DE CAPITAL (excludas, portanto, as
despesas correntes), e para as despesas de carter continuado. Despesas de capital
so aquelas que constam do artigo 12, da Lei n. 4.320/64 e compreendem os
investimentos, as inverses financeiras e as transferncias de capital. Os programas
de durao continuada envolvem despesas de carter continuado, que so
exatamente aquelas que no tm termo final em um exerccio financeiro. Exerccio
financeiro, nos termos do artigo 34, da Lei n. 4.320/64, compreende perodo que
coincide com o ano civil, portanto, 01 de janeiro a 31 de dezembro.
o que prev o artigo 165, 1, da CRFB, que segue transcrito:
Art. 165 (...)
[...]
1 - A lei que instituir o plano plurianual estabelecer, de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da
administrao pblica federal para as despesas de capital
e outras delas decorrentes e para as relativas aos
programas de durao continuada.
Detalhe importante est na forma de organizao dos objetivos e das metas,
que deve ser regionalizada, procurando assegurar que os efeitos socioeconmicos,
resultantes da estrutura de planejamento estatal, contribuam para a reduo das
desigualdades regionais, que constitui, de outro modo, um dos objetivos da prpria
Repblica Brasileira (artigo 3, inciso III, da CRFB). Notem que, a estrutura proposta
pela ordem constitucional brasileira expe com evidncia a funo central que os
oramentos e as leis oramentrias desempenham na modificao e na ordenao
dos valores sociais e econmicos, afastando em definitivo qualquer pretenso de
definio do oramento sob uma perspectiva neutra.
Outro detalhe importante que precisa ser enfatizado est em uma vedao
oramentria que se encontra relacionada a um dos elementos que integram o PPA,
os programas de durao continuada. Trata-se aqui, da vedao fixada pelo artigo
167, 1, da CRFB, que no permite o incio de qualquer investimento, quando sua
execuo ultrapassar um exerccio financeiro, que no se encontre previamente
includo no PPA, ou que tenha esta incluso, previamente autorizada por meio de lei.
Portanto, nenhum programa de durao continuada pode ter seu incio sem
que estas despesas tenham sido previamente programadas no PPA, ou que sua
incluso tenha sido previamente autorizada por meio de lei. No se concebe, desta
forma, o incio de qualquer espcie de investimento (obras pblicas, v.g), cuja
execuo exceda um exerccio financeiro, que j no se encontre includo no PPA,
ou que no tenha sua autorizao prevista em lei.
Sem que sua incluso esteja programada no PPA, ou autorizada em lei, no
seria possvel, v.g, conceber a execuo de obras do interesse da Copa do Mundo
de 2014.
Confira-se o texto do dispositivo:
Art. 167. So vedados:
[...]
1 - Nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um
exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia
incluso no plano plurianual, ou sem lei que autorize a
incluso, sob pena de crime de responsabilidade.

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Direito Financeiro UFMT: AULA 11

Notem que, segundo consta da parte final do texto transcrito, possvel que
o PPA seja modificado no decorrer de sua execuo, ou alterado durante o perodo
de sua vigncia. Causas excepcionais, como queda de arrecadao, riscos fiscais,
conjuntura macroeconmica, podem orientar a reviso de investimentos e justificar a
reviso de determinadas metas fixadas no PPA, adaptando-o realidade em curso.
IMPORTANTE: Essa mesma orientao fixada pela Constituio para todas as
estruturas de planejamento oramentrio. Desse modo, se o PPA deve prever
diretrizes e metas regionalizadas, o mesmo deve ocorrer com a lei oramentria
anual (LOA), conforme previsto pelo 7 do artigo 165, quando exige que os
oramentos fiscal e de investimentos [que compem a LOA], tambm tero como
funo a reduo das desigualdades regionais, segundo critrios populacionais.
o que se pode conferir do texto agora transcrito:
Art. 165 [...]
[...]
7 - Os oramentos previstos no 5, I e II, deste artigo,
compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas
funes a de reduzir desigualdades inter-regionais,
segundo critrio populacional.
3.2. A lei de diretrizes oramentrias (LDO)
Conforme orienta o 2, do artigo 165, da CRFB, cabe LDO, basicamente,
definir regras para a elaborao da lei oramentria anual (LOA) e fixar como as
agncias pblicas responsveis pela atividade de fomento aplicaro os recursos
destinados para esta finalidade.
Seu CONTEDO restringe-se fixao das metas e prioridades da
Administrao, bem como s despesas de capital previstas para o exerccio
financeiro posterior (esta sempre uma regra para o planejamento oramentrio, no
qual se tem uma organizao direcionada para uma ao futura, ao que tem seu
termo inicial no exerccio financeiro seguinte).
Confira-se o texto do dispositivo referido, que segue transcrito:
Art. 165 [...]
[...]
2 - A lei de diretrizes oramentrias compreender as
metas e prioridades da administrao pblica federal,
incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subsequente, orientar a elaborao da lei
oramentria anual, dispor sobre as alteraes na
legislao tributria e estabelecer a poltica de aplicao
das agncias financeiras oficiais de fomento.
Portanto a LDO , assim como a LOA, uma lei anual, mas se trata de lei que
orienta a elaborao desta ltima, e seu contedo tambm foi reforado pelo texto da
LC n. 101/2000, que prev os seguintes elementos ADICIONAIS, em seu artigo 4,
inciso I, a f, entre os quais se destacam, principalmente:
a) o equilbrio entre as receitas e as despesas (as regras a partir das quais este
equilbrio ter de ser atingido por cada LOA decorrem das LDOs);
b) regras que orientem como os resultados de cada PROGRAMA que tenha dotao
oramentria sero avaliados;
c) limites para os empenhos (analisaremos este conceito no processo de execuo
oramentria, sendo, basicamente, o ato que reserva determinado recurso financeiro,
vinculando-o ao pagamento de determinada despesa, decorrente de obrigao que
ser assumida pelo poder pblico). relevante ressaltar que quando se trata de
LIMITES para os empenhos a norma jurdica no aponta como resultado o no
pagamento de obrigaes. No se tem aqui autorizao para o descumprimento de
obrigaes contratuais ou legais por iniciativa do Poder Pblico, decorrentes da
fixao de limites para as despesas. O que se aponta pela norma jurdica a
proibio de que DESPESAS (e no seu pagamento, que pressupe primeiro, a
realizao de um negcio jurdico, o empenho e por fim, a liquidao e o pagamento)
sejam efetuadas ALM do limite dos CRDITOS oramentrios disponveis.
Portanto no se trata de autorizar TODAS as despesas que se pretenda realizar, e
apenas se autorizar o pagamento daquilo que possvel se pagar. Na verdade a
prpria deciso inicial de se contrair ou gerar uma despesa est limitada por esta
regra. No se pode contrair despesas alm dos recursos disponveis. Isto reflete a
noo de EQUILBRIO FINANCEIRO, de RESPONSABILIDADE FISCAL, e de
EQUILBRIO ENTRE RECEITAS E DESPESAS, sendo a LIMITAO DO
EMPENHO, um dos instrumentos que permitem ASSEGURAR esse EQUILBRIO.
Confira-se o destaque da LC n. 101/2000:
Art. 4 A lei de diretrizes oramentrias atender o
disposto no 2 do art. 165 da Constituio e:
I - dispor tambm sobre:
a) equilbrio entre receitas e despesas;

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b) critrios e forma de limitao de empenho, a ser
efetivada nas hipteses previstas na alnea b do inciso II
deste artigo, no art. 9o e no inciso II do 1o do art. 31;
c) (VETADO)
d) (VETADO)
e) normas relativas ao controle de custos e avaliao
dos resultados dos programas financiados com recursos
dos oramentos;
f) demais condies e exigncias para transferncias de
recursos a entidades pblicas e privadas;

Muito embora a limitao dos empenhos esteja situada como um dos CONTEDOS
da LDO, e isto seja consequncia da LC n. 101/2000, este elemento tambm
estabelece relao com outra VEDAO ORAMENTRIA [analisada
posteriormente], fixada pelo artigo 167, inciso II, que prev a proibio de que sejam
realizadas despesas alm dos limites dos crditos oramentrios autorizados. No
h despesa sem autorizao para sua realizao. Estas so expressas por crditos,
que prevem recursos para sua realizao. Esta previso que associa a identificao
de um determinado montante de recursos financeiros a uma despesa, constante de
uma LOA, exprime a autorizao legislativa requerida.
PORTANTO, no possvel conceber despesa que no tenha sido prevista na
LOA, pois cada programa ou projeto tm de ter sido contemplado nessa lei e, uma
vez previsto, s pode ser executado no limite dos recursos que lhe foi atribudo.
S se pode gastar com previso legislativa e nos limites dessa autorizao.
Este o texto do dispositivo referido:
Art. 167. So vedados:I - o incio de programas ou projetos no includos
na lei oramentria anual;
II - a realizao de despesas ou a assuno de obrigaes diretas que
excedam os crditos oramentrios ou adicionais;
Outros elementos ainda devem integrar a LDO e sero analisados em aula especfica
sobre a ELABORAO da proposta oramentria.
3.3. A lei oramentria anual (LOA).
Deve prever o conjunto das receitas e despesas para o prximo exerccio financeiro,
representando, em ltima anlise, o resultado de escolhas sobre como os recursos
disponveis sero destinados, para o fim de concretizar um determinado projeto
poltico, social, econmico e cultural, de vigncia determinada. Nessa perspectiva, a
LOA tem por objetivo propor que, com o resultado das escolhas sobre a aplicao
dos recursos disponveis e previstos para um exerccio financeiro, seja possvel
contribuir para a reduzir as desigualdades regionais, e concretizar um determinado
modelo ou um projeto de realidade social, econmica e cultural. As escolhas so
realizadas anualmente, e refletem uma deciso que precisa se encadear com
decises a serem tomadas em outros trs exerccios, totalizando, assim, um
mandato do gestor e do chefe do Poder Executivo. No intervalo de quatro anos,
aquele ter a funo de mediar e de gerir os conflitos socioeconmicos e ter a
capacidade de interferir de forma positiva (ou negativa), de acordo com a qualidade
das decises que se encontrem definidas na LOA.
Trata-se aqui, da programao stricto sensu, de interesse imediato e concreto para a
ordenao da vida social, econmica e cultural, em perodos anuais, e que se
encontra previamente condicionada pelo cumprimento das metas e das diretrizes j
fixadas na LDO e no PPA.
Por outro lado, a LOA tambm reflete uma programao de interesse mediato, em
um processo permanente de concretizao de direitos fundamentais, e que no se
esgota no tempo. Isso porque, o projeto poltico definido na Constituio expe
pretenses de durabilidade e o compromisso com a dignidade de vida permanente.
Nessa realidade, a posio do gestor a de, to somente, mediar, por meio de
escolhas realizadas anualmente, e limitadas a um perodo de quatro anos, o modo
como os direitos fundamentais devero ser concretizados, progressivamente, e o
modo como o projeto da Constituio ter condies de se perpetuar.
Sendo assim, muito embora as escolhas oramentrias sejam limitadas a perodos
anuais, e se encadeiem em um interstcio de quatro anos (limitados pelo mandato
representativo do chefe do Poder Executivo), essas escolhas produzem efeitos de
longo prazo, se forem compreendidas como partes de um processo duradouro, e
permanente, de proteo progressiva de direitos fundamentais essenciais ao
desenvolvimento digno da vida em uma comunidade, no interesse das presentes,
mas tambm das futuras geraes.
A LDO veicula, portanto, a concretizao e a especificao das metas e objetivos
das demais leis oramentrias, e representa o momento final do processo de
programao, da estrutura de planejamento e de coordenao referida nesta aula.
Tem-se, aqui, a evidncia da relao de coordenao que deve ser estabelecida
entre todas as leis oramentrias na estrutura de planejamento que se encontra
fixada pela CRFB (artigo 165, 7).
Por fim, deve-se salientar que a LOA tambm expe trs modalidades de oramento,

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que a ela devem estar integrados, conforme j foi registrado: o oramento fiscal, de
investimentos e da seguridade social. Estes decorrem da regra expressa pelo artigo
165, 5, I a III, da CRFB e veicula os princpios da universalidade e da unidade do
oramento, pelos quais todas as receitas e despesas de todos os rgos ou
entidades pblicas devem ser objeto de previso no oramento, e todas as espcies
de oramento devem ser reproduzidas em pea nica, sob metodologia nica de
elaborao [universalidade e unidade, respectivamente].
PORTANTO, temos definida pela ordem constitucional brasileira, uma estrutura de
planejamento para a atividade oramentria, que prope ao oramento uma funo
de instrumento de interveno e planificao sobre as relaes econmicas e
sociais, a partir da organizao e da composio da relao entre receitas e
despesas, definindo [decises pblicas] como os recursos disponveis sero
aplicados para o atendimento de diretrizes, metas e objetivos, sempre orientados
de modo a contribuir para a reduo das desigualdades regionais. Nesta
perspectiva, permite-se evidenciar que, em substituio a um oramento, a ordem
constitucional brasileira prope uma estrutura de planejamento que o resultado
da COORDENAO de LEIS ORAMENTRIAS, estruturas como estruturas de
PLANIFICAO. O PPA, a LDO e as LOAs so, em essncia, planos, decises
pblicas que ordenam e orientam como determinados resultados sero ou podero
ser atingidos.

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domingo, 19 de outubro de 2014

AULA 12
Tema: A elaborao da proposta oramentria. Contedo e forma. A fase prlegislativa.
1. Contextualizando o problema
Conforme j foi ressaltado at o momento, o objeto da atividade financeira
do Estado prope uma relao finalstica, e esta relao enfatiza as condies de,
ou a capacidade das funes pblicas possuem para atender s demandas
existenciais bsicas da coletividade, de forma flexvel, progressiva, e permanente,
em consonncia com um projeto poltico de sociedade e de futuro, que por sua vez,
tenha sido definido, em ltima anlise, no mbito de uma Constituio.
Convm salientar que a Constituio, embora seja resultante de uma
estrutura de produo interna da ordem jurdica, no expe uma arquitetura fechada,
seno uma relao aberta de comunicao e de interao com experincias
externas, que a torna capaz de se manter atualizada aos desafios de concretizao
de demandas existenciais, de forma coletiva, universal, duradoura e permanente.
Sob semelhante arquitetura, a construo de uma abordagem sobre a
atividade oramentria, expe uma forte relao entre escolhas que so realizadas
no mbito de um processo de deciso, e a capacidade de que estas escolhas,
realizadas por gestores eleitos, e em interstcios de tempo transitrios, tm de
influenciar positivamente (ou no), a transformao da qualidade de vida de uma
comunidade.
A atividade oramentria compreendida como um processo de deciso, e o
resultado desse processo, que se manifesta por meio de escolhas, expe um
determinado projeto de sociedade, que pode ou no ser capaz de transformar
positivamente a qualidade de vida das pessoas, em um intervalo de um ano, e no
contexto de um conjunto de metas e de prioridades que foi selecionado para quatro
anos.
Comportamentos pblicos ou privados podem aperfeioar ou restringir as
chances de que aquelas escolhas (que se refletem em um projeto) possam se
converter em realidade para o perodo programado.
O estudo da atividade financeira, e agora, da atividade oramentria (que
constitui o instrumento que viabiliza a concretizao do projeto de sociedade definido
na Constituio), permite demonstrar que o acesso coletivo e universal a nveis
suficientes de qualidade de vida, no o efeito de proteo normativa que se confere
aos direitos fundamentais, e tampouco, da elevao dos padres normativos de um
determinado direito, ou de uma determinada prestao social.
A proteo depende de um processo progressivo de destinao de recursos,
nos limites da disponibilidade financeira. Esta, por sua vez, define a capacidade
estatal de atender a um conjunto de demandas de crescente complexidade, e
principalmente, o grau de comprometimento das escolhas realizadas nesse plano,
com o projeto sociocultural definido pela Constituio. Dessa combinao
dependeria, em resumo, a capacidade de se viabilizar as transformaes nas
realidades existenciais, ao ponto de proporcionar nveis satisfatrios de bem-estar
coletivo, de forma duradoura e permanente.
Sendo assim, a proteo de direitos fundamentais, e viabilizar nveis de
bem-estar, envolve a definio de custos e a disponibilidade de recursos financeiros.
A demora estatal no atendimento de uma demanda coletiva por acesso gua em
diversos bairros de um municpio pode, v.g, produzir prejuzos capacidade destas
pessoas, desenvolver-se plenamente e disporem de forma mais eficiente de seus
recursos, para o atendimento de seus prprios projetos de vida. Tais recursos tero
de ser destinados para o atendimento de demandas que deveriam decorrer da ao
estatal e que no o foram.
Da mesma forma, as distores nos processos socioculturais de
assimilao e de cumprimento voluntrio das normas jurdicas e sociais envolve a
elevao nos custos pblicos para a proteo social. O descumprimento de tais
normas exige, v.g, a elevao nos custos para o financiamento das aes de polcia,
e a elevao nos custos existenciais privados, decorrentes do pagamento de multas,
com a consequente diminuio patrimonial dos particulares.
Portanto, se a melhoria nos nveis socioculturais influencia positivamente a
definio dos custos pblicos para a proteo social, sua diminuio envolve, de
forma oposta, a elevao em tais custos. A boa educao melhora, em tese, a
capacidade estatal no atendimento das prestaes socioculturais, e a m-educao
expe de forma verossmil, potencial de degradar aquela capacidade.
Essa abordagem tambm permite externar as limitaes estatais na
concretizao das tarefas atribudas por um determinado projeto constitucional. Se
todos ns temos de ser protegidos pela iniciativa estatal contra riscos existenciais

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Direito Financeiro UFMT: AULA 12

que crescem em complexidade, no possvel considerar que o Estado ter


condies de enfrentar e superar todas as fontes de ameaas, com exclusividade e
de forma solitria. Assim, se a coletividade prejudicada porque a cada dia
aumentam os pontos de vazamentos de gua potvel, escoamento de efluentes de
construes sobre o pavimento asfltico, entre outros ilcitos cotidianos, os custos
para a eliminao destas ameaas poderiam ser reduzidos se iniciativas particulares
fossem adotadas preventivamente.
A colaborao social, a responsabilizao coletiva, o controle pblico e o
envolvimento coletivo nos processos de concretizao dos direitos fundamentais
(concretizar a Constituio , conforme assinala Hberle, um processo pblico), so
condies indispensveis para a elevao proporcional nos nveis de proteo, em
relao aos custos que devem ser suportados, para se atingir tais nveis. Note-se
que estes custos so suportados pelo Estado, mas so diariamente compartilhados
com a coletividade.
Por essa razo, fica mais clara a necessidade de que a sociedade participe
ativamente na formao de pressupostos que favoream a eficincia dessa relao,
contribuindo para que, preventivamente, aes de polcia sejam reduzidas, e da
mesma forma, os custos, que no so, ressalte-se, exclusivamente estatais, seno,
verdadeiramente sociais.
Assim construda a realidade da atividade financeira, e tambm da realidade
oramentria, cumpre assinalar e enfatizar que a segunda expe fortemente, uma
relao entre escolhas, decises e a definio dos nveis de proteo social que
podem ser atingidos em um determinado perodo temporal.
com esta perspectiva que se prope examinar a construo oramentria,
e a formao dessas decises sobre como, e em que condies, o Estado poder
proporcionar qualidade de vida, em perodos de tempo que no se estendem alm de
quatro anos, e que refletem em ltima anlise, um projeto de sociedade para tal
perodo.
Com esta introduo, tem-se que a principal questo a ser enfrentada neste
momento a seguinte: como os planos consubstanciados na PPA, na LDO e na
LOA so propostos? Ou em outras palavras: como as decises sobre projetos
existenciais transitrios, que se encadeiam em um processo de longo prazo, so
formadas?
A partir dessa questo, ser analisado posteriormente, o processo da
tramitao legislativa das leis oramentrias, ou seja, como esta estrutura de
planejamento aprovada pelo Poder legislativo. Neste momento, cumpre-nos expor
como se apresenta esta estrutura de planejamento.
Estamos aqui, em uma fase pr-legislativa do processo de elaborao das
leis oramentrias.
O processo compreende duas fases: uma administrativa e uma legislativa,
sendo esta a fase administrativa.
J foi dito que, as decises sobre as prioridades pblicas, muito embora
contem com a participao de atores sociais e possam ser objeto de modificao e
discusso na segunda fase (legislativa), reproduzem uma deciso que, em ltima
anlise, do chefe do Poder Executivo (do prefeito municipal, do governador, do
presidente da repblica). Cumpre ao chefe do Poder Executivo coordenar o processo
e propor a estrutura de planejamento, nominada como oramento, na forma das trs
leis oramentrias. Cabe a ele a proposio, leia-se, apresentao da proposta de
PPA, de LDO e de LOA.
Teremos a oportunidade de detalhar o processo por ocasio da descrio do
processo legislativo de sua apresentao.
Neste momento o relevante apontar de que forma esta proposta deve ser
apresentada, como pea integrante de uma fase administrativa.
Os fundamentos normativos decorrem do texto dos artigos 22, incisos I a IV,
da Lei n. 4.320/64 e do artigo 16, 1, inciso II, sendo estes:
a) mensagem;
b) projeto de lei de oramento;
c) a exposio analtica das receitas e das despesas;
d) detalhamento dos programas especiais;

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A programao oramentria envolve muito mais do que um processo de


transparncia perante o Poder Legislativo, um processo de exposio das razes
que justificaram as escolhas que foram realizadas, e de demonstrao da
viabilidade, e da capacidade estatal de atender a uma parte (anual) do projeto poltico
definido para um perodo de quatro anos.
sob essa perspectiva que os elementos que identificam essa fase prlegislativa devem ser compreendidos.
A mensagem expe o estado atual da economia e tem que expor a
capacidade de atendimento e de concretizao das expectativas que foram definidas
pelas escolhas do chefe do poder executivo, as quais somente podem ser
demonstradas por meio de quadros analticos de receitas e de despesas, alm dos
programas especiais de trabalho. Estes ltimos refletem, em ltima anlise, a
proposta do prefeito, do governador, ou do presidente da repblica, visando viabilizar
as transformaes socioeconmicas e culturais, e que precisam ocorrer para o fim
de proporcionar nveis suficientes de prestaes sociais, das quais depende a
definio de uma realidade existencial digna.
Por meio da exposio da proposta oramentria, o Estado externa de que
forma prope concretizar o projeto poltico-constitucional, e at que ponto ter
condies de faz-lo.
Por outro lado, submete-se ao controle social (a comunidade poder e
dever exigir que as despesas e projetos que foram autorizados, sejam cumpridos e
atendidos pelo poder Executivo), e ao controle parlamentar (que poder e dever

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analisar se as escolhas foram as melhores e mais idneas, para atender


adequadamente os resultados que precisem ser atingidos).
Sendo assim, se por um lado, o Estado declina como desenvolver,
progressivamente, a concretizao e a viabilidade de um determinado projeto
poltico, expondo de que modo, os problemas e demandas que forem identificados,
podero ser superados, e removidos os obstculos, por outro lado, a transparncia
coloca tais escolhas e opes sob o controle social, na medida em que a
comunidade ter uma perspectiva clara do que se pode esperar da capacidade
estatal naquele exerccio financeiro, se poder esperar que determinados nveis de
proteo sero atingidos, e quando sero.
Outro aspecto importante que precisa ser ressaltado o de que, uma
proposta oramentria reflete, em ltima anlise, decises realizadas a partir das
opes disponveis. Isso implica considerar que nem sempre todas as opes
estaro ao alcance do gestor para o fim de se propor uma soluo para um problema.
O processo de formao da proposta oramentria reproduz, em essncia,
um processo de deciso que se destina a atender demandas existenciais e
solucionar problemas que se imponham como obstculos s tarefas estatais de
proporcionar bem-estar coletivo.
Identificar tais problemas um processo contnuo, permanente, ininterrupto,
e pode contar com a colaborao da sociedade, como principal destinatria daquelas
prestaes e benefcios e, enquanto tal, a principal habilitada a identificar as
demandas e prioridades que precisem ser definidas.
Por meio do oramento participativo, a coletividade colabora e aperfeioa o
processo de deciso, levando ao seu juzo, as prioridades que precisem ser
atendidas, e desse modo, contribuindo para que melhores escolhas (e, portanto,
solues) sejam oferecidas, em benefcio da sociedade.
Com estas consideraes, j se faz possvel detalhar cada item da proposta
oramentria:
a) Mensagem: Esta deve apresentar a exposio e justificao da poltica
econmica do governo. De que forma? Deve faz-lo de acordo com as principais
despesas previstas. O texto da Lei n. 4.320/64 atribui nfase para as despesas de
capital. Estas so a referncia para a exposio da poltica econmica. O chefe do
Poder Executivo ter que demonstrar, na mensagem, que essas despesas so
compatveis com o programa de governo, com a LDO e com o PPA. Tambm deve
indicar na mensagem, quais sero as prioridades para o prximo exerccio (uma vez
que uma lei oramentria sempre uma proposta que ordena aes visando o
futuro), as quais devem se revelar coerentes com o estado da economia e com o que
se espera do comportamento econmico, de modo a justificar que essas prioridades
so viveis no contexto econmico-financeiro, ou em outras palavras, que o que se
props passvel de realizao, segundo o que se espera da economia para o
exerccio em que estas prioridades esto sendo propostas.
A mensagem ainda deve estar documentada e acompanhada da
demonstrao da dvida fundada, da dvida flutuante, dos saldos de crditos
especiais, dos restos a pagar e de quaisquer outros compromissos financeiros.
IMPORTANTE:
a) Dvida fundada ou consolidada o total das obrigaes financeiras do ente
pblico, que ser amortizado em prazo superior a 12 meses, conforme define o artigo
29, inciso I, da LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal).
b) Dvida flutuante aquela que agrega os restos a pagar, subtrados o servio da
dvida, depsitos e dbitos da tesouraria (artigo 92, Lei n. 4.320/64);
c) Restos a pagar so despesas EMPENHADAS, mas no pagas at o dia 31 de
dezembro (artigo 36, Lei n. 4.320/64);
IMPORTANTE: Deve-se recuperar que as despesas de capital compreendem os
gastos para se criar novos bens de capital ou adquirir bens de capital j em uso
(investimentos e inverses financeiras, respectivamente) e representam sempre uma
aplicao de recurso financeiro da qual decorrer uma incorporao de bens ao
patrimnio pblico.
b) Projeto de lei oramentria anual: j descrita anteriormente, compreendendo os
oramentos fiscal, de investimentos e da seguridade social, na forma descrita pelo
artigo 165, 5, inciso I a III, da CRFB;
c) Exposio analtica da receita e da despesa pblica atravs de tabelas
explicativas: o que o artigo 22, III, da Lei n. 4.320/64 exige permitir que se
compare:
1) em relao receita: aquela arrecada nos trs exerccios anteriores, aquela que
foi prevista para o atual exerccio financeiro (que est em curso e no qual se est
elaborando proposta para o prximo) e a prevista para o prximo, que ser objeto da
LOA.
2) Em relao despesa: despesa REALIZADA no exerccio anterior [aquela
efetivamente DESPENDIDA], despesa prevista para o atual exerccio em curso, e
aquela prevista para o prximo exerccio e que ser objeto da LOA;
Qual o objetivo destas exigncias? Permitir um acompanhamento fiel da
EVOLUO da ARRECADAO e dos GASTOS pblicos.
IMPORTANTE: As informaes e as tabelas explicativas sero elaboradas conforme
dispuser a respectiva LDO para o perodo.
d) Os programas de trabalho: atravs de programas de governo, as despesas so
propostas no oramento, ao lado de projetos, atividades e aes;
e) Outros itens:
e.1) o artigo 22, Pargrafo nico da Lei n. 4.320/64 ainda menciona que as
UNIDADES ORAMENTRIAS constaro da proposta de LOA acompanhadas de
descrio sucinta das finalidades das despesas;

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IMPORTANTE: Unidade oramentria um centro de poder administrativo que


recebe dotao prpria [RESERVA de um determinado montante de recursos
financeiros] e, por esta razo, pode realizar programas, projetos, atividades e aes,
conforme define o artigo 14, caput, da Lei n. 4.320/64. O Tribunal de Justia, o
Ministrio Pblico, a Defensoria Pblica, a Assembleia Legislativa so unidades
oramentrias. Sua diviso ADMINISTRATIVA e INTERNA, para a execuo de
suas atividades corresponde a UNIDADES ADMINISTRATIVAS.
e.2) A LC n. 101/2000 (Lei de Responsabilidade Fiscal) ainda exige o
encaminhamento de anexo com o demonstrativo de que os oramentos so
compatveis com os objetivos e metas traados no anexo de metas fiscais da LDO
(artigo 5, inciso I);
e.3) reserva de contingncia (artigo 5, inciso III, da LC n. 101/2000);
e.4) relao de todas as despesas relacionadas dvida pblica, mobiliria ou
contratual, bem como as receitas que as atendero, conforme apontado pelo artigo
5, 1, da mesma LC n. 101/2000;
IMPORTANTE: Todos estes itens integram o que deve conter a PROPOSTA
ORAMENTRIA, na qual est inserido PROJETO DE LEI ORAMENTRIA. Mas
o que deve conter a LEI ORAMENTRIA em si mesma?
Nesse ponto, remetemos a matria ao que consta do artigo 2 da Lei n. 4.320/64.
Sendo assim, seus 1 e 2 apontam que a LOA [no o PPA ou a LDO] ter que
ser acompanhada de SEIS demonstrativos:
a) relao geral das receitas cuja arrecadao prevista, indicando-se a fonte de
cada uma e relao das despesas por funo de governo;
b) quadro demonstrativo de receitas segundo suas categorias econmicas;
c) quadro demonstrativo das despesas;
d) quadro demonstrativo do programa anual de trabalho do governo, para suas obras
e servios que prestar;
e) quadro que discrimine especificamente cada receita por fonte;
f) quadro de todas as dotaes (reservas de recursos) previstas para cada rgo de
governo e da Administrao;
Diante de sua pertinncia com a fase pr-legislativa de formao da proposta
oramentria, as experincias de participao e de interferncia pblica na definio
das prioridades, e no condicionamento (ou no) das escolhas pblicas, sero
examinadas neste momento, sob o contexto do oramento participativo.
O oramento participativo.
J foi mencionado em aula anterior, que no caso do planejamento
oramentrio municipal, verifica-se do texto do artigo 44, caput, da Lei n.
10.257/2001 (Estatuto das Cidades), que o processo de elaborao da lei
oramentria anual depende de sua exposio pblica em debates, consultas e
audincias pblicas.
Estas, ou melhor, a realizao destas constitui pressuposto indispensvel
para a aprovao pela Cmara Municipal, sob pena de justificar sua invalidao,
conforme pode ser constatado na anlise da redao do dispositivo referido, cujo
destaque segue transcrito:
Art. 44. No mbito municipal, a gesto oramentria
participativa de que trata a alnea f do inciso III do art. 4o
desta Lei incluir a realizao de debates, audincias e
consultas pblicas sobre as propostas do plano
plurianual, da lei de diretrizes oramentrias e do
oramento anual, como condio obrigatria para sua
aprovao pela Cmara Municipal. (destacou-se e
grifou-se).
Muito embora se tenha esta vinculao procedimental, o resultado das
deliberaes colhidas nas audincias e consultas no necessariamente vincular a
iniciativa do prefeito, mas escolhas sobre a destinao dos recursos financeiros, que
no permitam assegurar o mnimo de existncia cujo dficit tenha sido evidenciado
por estas audincias e consultas, e na hiptese que se tenham recursos disponveis
para o seu atendimento, em detrimento de outras despesas no prioritrias, podem
justificar o controle daquela deciso do gestor, perante o Poder Judicirio.
A participao pblica tambm constitui um dos instrumentos destinados a
assegurar transparncia na gesto financeira, conforme prev o artigo 48, caput, e
Pargrafo nico, inciso I, da LC 101/2000, com a redao que lhe foi atribuda pela
LC n. 131/2009, cujos destaques seguem transcritos:
Art. 48. So instrumentos de transparncia da gesto
fiscal, aos quais ser dada ampla divulgao, inclusive em
meios eletrnicos de acesso pblico: os planos,
oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as
prestaes de contas e o respectivo parecer prvio; o
Relatrio Resumido da Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
desses documentos.
Pargrafo nico. A transparncia ser assegurada tambm
mediante: (Redao dada pela Lei Complementar n 131,
de 2009).
I incentivo participao
audincias pblicas, durante os
discusso dos planos, lei de
oramentos; (Includo pela Lei
2009).

popular e realizao de
processos de elaborao e
diretrizes oramentrias e
Complementar n 131, de

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Note-se que existe uma distino substancial entre a funo das audincias
pblicas no processo de elaborao oramentria municipal e nas demais instncias
federativas.
Se no Estatuto das Cidades, as audincias pblicas constituem instrumento
de participao pblica indispensvel ao prprio processo de formao da proposta
oramentria municipal, o mesmo no ocorre em relao elaborao das leis
oramentrias dos Estados-membros e da Unio. O artigo 44, caput, da lei n.
10.257/2001, enquanto o artigo 48, Pargrafo nico, da LC n. 101/2000 registra
apenas a necessidade de se aperfeioar e otimizar a interveno pblica nos
processos de elaborao das leis, sem no entanto, atribuir-lhe funo reforada em
tais processos.

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quinta-feira, 13 de novembro de 2014

AULA 13

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: A elaborao da proposta oramentria. A tramitao legislativa

1. A elaborao da proposta oramentria

J registramos que a proposta oramentria e, sendo mais especfico, a proposta de


LOA, est situada em uma fase administrativa do processo de sua elaborao.
Tambm j foi mencionado que a proposta de LOA apresentada pelo chefe do
Poder Executivo atravs de mensagem, que ser submetida apreciao da funo
legislativa. Esta mensagem, que propor o projeto de lei para o oramento anual,
representa uma estrutura de planejamento e de programao que deve estar,
necessariamente, vinculada a duas outras estruturas de programao que a
antecedem: o PPA e a LDO.
Sendo assim, a elaborao de uma proposta oramentria o resultado de uma
estrutura prvia de organizao e de planejamento, a qual permitir expor, ano a ano,
o conjunto das escolhas sobre as prioridades pblicas, que ter de ser atendido em
cada ano, e a relao entre a previso das receitas e as autorizaes de despesas
vinculadas ao atendimento daquelas prioridades definidas. Devemos ter em mente
que a elaborao da proposta oramentria, ou da LOA, implica situar esta atividade
no contexto de um processo, e aquela (LOA), como o resultado de uma estrutura de
PLANOS, que ORDENAM e PREPARAM a construo da proposta oramentria,
que ANUAL.
Passemos a expor como a proposta de LOA se insere nessa estrutura de
planejamento, que tem incio com o PPA (Plano Plurianual).
2. Os planos e o PPA
Temos aqui uma primeira observao que deve ser realizada, no sentido de expor as
divergncias entre a estrutura exposta no captulo II, da Lei n. 4.320/64, e o texto do
artigo 165, da CRFB de 1988, mais especificamente entre o artigo 23 daquela lei e a
norma constitucional referida.
Isso se deve porque, o texto da Lei n. 4.320/64 fixava a organizao preparatria da
proposta oramentria como o resultado de um conjunto de quadros trienais de
receitas e de despesas, que teriam de ser aprovados por um decreto do chefe do
Poder Executivo (artigo 23).
Esse modelo foi substitudo pela estrutura prevista no artigo 165, 1 da CRFB (o
PPA) e pelos chamados Anexos de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais que tm de
fazer parte da LDO. Estes anexos foram previstos pelo artigo 4, 1, 2 e 3, da
LC n. 101/2000 (LRF), conforme se afere do destaque:
Art. 4o A lei de diretrizes oramentrias atender o disposto no 2o do art. 165 da
Constituio e:
[...]
1o Integrar o projeto de lei de diretrizes oramentrias Anexo de Metas Fiscais,
em que sero estabelecidas metas anuais, em valores correntes e constantes,
relativas a receitas, despesas, resultados nominal e primrio e montante da dvida
pblica, para o exerccio a que se referirem e para os dois seguintes.
2o

O Anexo conter, ainda:


I - avaliao do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;
II - demonstrativo das metas anuais, instrudo com memria e metodologia de
clculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as com as fixadas
nos trs exerccios anteriores, e evidenciando a consistncia delas com as
premissas e os objetivos da poltica econmica nacional;
III - evoluo do patrimnio lquido, tambm nos ltimos trs exerccios,
destacando a origem e a aplicao dos recursos obtidos com a alienao de ativos;
IV - avaliao da situao financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdncia social e prprio dos servidores pblicos e do
Fundo de Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos pblicos e programas estatais de natureza atuarial;
V - demonstrativo da estimativa e compensao da renncia de receita e da margem

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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 13

de expanso das despesas obrigatrias de carter continuado.


3o A lei de diretrizes oramentrias conter Anexo de Riscos Fiscais, onde sero
avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes de afetar as contas
pblicas, informando as providncias a serem tomadas, caso se concretizem.
(destacou-se e grifou-se).
O principal objetivo desses anexos de metas (que so, de certo modo, outras
espcies de planos que compem a estrutura de planejamento e de programao da
ao de governo) :
a) para o de metas fiscais: propor um prognstico (previso) para a atividade fiscal
do Estado, tendo por principais instrumentos a fixao da metas para o ano em que
proposto e para os dois exerccios seguintes; a anlise sobre a evoluo do
patrimnio lquido, tendo como base os trs ltimos exerccios e a situao
financeira e atuarial de todos os fundos e programas estatais, j consideradas as
hiptese de renncia de receita (este conceito est previsto no artigo 14, 1, da LC
n. 101/2000).
b) para o de riscos fiscais: demonstrar as hipteses de eventos contingentes ou no,
que sejam capazes de afetar o equilbrio das contas pblicas, e expor as medidas
que poderiam remover estes riscos no caso em que viesse ocorrer.

Site da Atltica de Direito - UFMT


Site da Universidade Federal de Mato Grosso

3. A LDO e as despesas com pessoal


O artigo 169 da CRFB prev que devero ser observados limites para sua realizao
no mbito da Unio, Estados, Distrito-federal e dos municpios. Estes limites esto
fixados pela LC n. 101/2000. De outro modo, o 1 do mesmo texto [inciso I e II]
prev que quaisquer despesas decorrentes de vantagem, aumentos, criao de
cargos, empregos, funes, contratao de pessoal pela Administrao direta ou
indireta s podem ser realizadas se: a) houver prvia dotao e que seja suficiente
para atender a despesa projetada; b) se a LDO contiver autorizao especfica para a
concesso do aumento, para a criao dos cargos, empregos ou funes, para a
contratao de pessoal, para a concesso das vantagens. Esta autorizao no
necessria para o caso de empresas pblicas ou sociedades de economia mista
(artigo 169, 1, inciso II, CRFB).
O PPA, conforme j foi mencionado, uma das leis oramentrias previstas pela
estrutura de programao definida pela CRFB, que deve prever as diretrizes, os
objetivos e as metas da Administrao Pblica para as despesas de capital e para
as que decorram de programas de durao continuada. Ressalte-se que, a atividade
de fixao dessas diretrizes, objetivos e metas deve ser sempre realizada de forma
regionalizada, de modo a assegurar que, atravs dos oramentos, o Estado possa
exercer iniciativas capazes de reduzir as desigualdades regionais, sendo este um
dos objetivos da Repblica.
Quando este Plano (o PPA) deve ser apresentado? Uma vez que a lei n. 4.320/64
no o fixou, e na ausncia da LC referida pela CRFB em seu artigo 165, 9, inciso
I, a referncia a ser utilizada o texto do artigo 35, 2, inciso I do ADCT, que
assim prev:
Art. 35 [...]
[...]
2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e
II, sero obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio
financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa;
Conforme pode ser aferido do texto transcrito, cada novo PPA SOMENTE tem o
INCIO de sua vigncia no segundo exerccio financeiro do mandato do chefe do
Poder Executivo. Seu projeto deve ser submetido ao poder legislativo at o ltimo
dia do ms de agosto do primeiro exerccio financeiro e deve ser DEVOLVIDO
quela autoridade at o dia 22 de dezembro do mesmo exerccio financeiro em que
foi encaminhado, conforme previsto pela norma contitucional j transcrita, e pelo
artigo 57, caput, da CRFB. Observe que estes prazos foram fixados para a Unio e
no necessariamente tm de ser reproduzidos pelas Constituies estaduais e pelas
leis orgnicas municipais, que podem propor prazos diferenciados, desde que
preservem a mesma estrutura de planejamento: lei que deve ser encaminhada no
primeiro ano de mandato do novo chefe do Executivo, que tem o termo inicial de sua
vigncia no segundo ano e termo final no primeiro do prximo mandato. Tem
vigncia, portanto, de QUATRO ANOS.
Em relao ao encaminhamento do projeto de PPA pelo governador do Estado de
Mato Grosso, o prazo o mesmo fixado pela CRFB, a saber, o dia 30 de agosto do
primeiro exerccio financeiro do gestor eleito, conforme se encontra fixado pelo artigo
164, 6, inciso I, da Constituo Estadual.
IMPORTANTE: O mesmo ocorre em relao aos prazos da LDO e da LOA, que
ainda tm sua disciplina realizada pelo artigo 35, 2, do ADCT, prevendo em seus
incisos II e III, que sero descritas ao fim desta aula.
4. O PPA, a LDO, os planos, projetos, programas, aes e atividades
O PPA prope instrumento de planejamento que fixar, basicamente, as diretrizes e
metas para investimentos e para os programas de durao continuada em um

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perodo de quatro anos. Sendo assim, o grau de programao bastante abrangente


e se reporta, essencialmente, fixao de referncias estratgicas para a ao
governamental nesse perodo.
Ao menos no plano da Unio, sua elaborao: 1) tem incio na definio de quais
sero as orientaes estratgicas de governo, chamadas de OEG. Aqui temos a
definio das PRIORIDADES, que tero origem, em princpio, naquele conjunto de
propostas que foram apresentadas pelo candidato eleito. A partir das escolhas entre
o conjunto de prioridades, sero fixados os instrumentos a partir dos quais ser
possvel cumprir essas prioridades, de acordo com os recursos e meios que se
encontrem sua disposio.
Definidas as OEG: 2) cada Ministrio (no caso dos Estados, cada Secretaria de
Estado) estabelecer os objetivos para cada setor, partindo daqui a definio das
polticas pblicas que sejam necessrias para viabilizar aquelas prioridades e os
objetivos setoriais aqui definidos.
Outra etapa relevante: 3) deve ser elaborado o cenrio fiscal que fixar o contexto a
partir do qual ser possvel desenvolver os objetivos e as polticas definidas. O
cenrio fiscal tenta reproduzir, de forma estimativa, o conjunto de informaes sobre
a disponibilidade dos recursos para a apresentao do PPA. Define o que
efetivamente SERIA possvel propor atravs do PPA para os prximos quatro anos.
A funo mais relevante desta etapa est em definir, de forma estimativa, quais dos
objetivos propostos pelo candidato seriam passveis de realizao e, sendo assim,
de definio na condio de prioridade da ao governamental.
A partir destas etapas que podero ser propostos os PROGRAMAS
governamentais, que so objeto de disciplina no artigo 25, da lei n. 4.320/64.
5. Os programas de governo
A lei n. 4.320/64 os trata como programas de trabalho, os quais tm seu conceito
definido em cada LDO, sendo este o instrumento a partir do qual o exerccio das
prestaes estatais pode ser concretizado. Cada PROGRAMA deve conter um
objetivo a ser atingido. O objetivo representa o que que se pretende modificar e o
que necessrio para que este evento acontea.
O PROJETO compreende o conjunto de operaes, em um determinado perodo de
tempo, destinado a permitir a realizao do objetivo de um programa. Seu produto
final sempre a expanso de uma ao de governo.
A ATIVIDADE compreende o mesmo conjunto de operaes, que sejam contnuas e
permanentes, destinadas a atingir UM objetivo do PROGRAMA.
Cada programa, conforme poderemos identificar na LOA de 2009 do Estado de Mato
Grosso, tem um nome, que identifica o rgo ou unidade responsvel, o pblico-alvo,
que tipo de aes (atividades) sero utilizadas, que produtos sero obtidos, metas a
serem alcanadas, e a dotao destinada ao atendimento do programa. As metas
so exatamente o RESULTADO esperado com a realizao de cada programa,
conforme se encontra definido pelo prprio texto do artigo 25, Pargrafo nico, da Lei
n. 4.320/64.
Todos os programas, projetos, atividades e aes previstas em LOAs devero ser
compatveis com as regras para sua elaborao, que so definidas na LDO, regras
estas como as que foram descritas anteriormente e que definiro, principalmente,
como as propostas oramentrias podero ser apresentadas inclusive pelos demais
poderes.
IMPORTANTE: Muito embora o Poder Judicirio, o Ministrio Pblico e a Defensoria
Pblica detenham autonomia financeira, suas propostas oramentrias so
elaboradas de acordo com os limites que tenham sido fixadas entre si na LDO.
Apenas a ttulo de exemplo, no caso da Unio, estes limites so geralmente fixados
pelas LDOs como o conjunto das dotaes do exerccio anterior.
Desse modo, no se tem como orientao para o planejamento oramentrio, na
ordem jurdica brasileira, a admisso da noo de oramento base zero, pelo qual, a
cada ano se deveria justificar cada despesa para que as dotaes pudessem ser
fixadas e para que os recursos solicitados pudessem ser atribudos. Parte-se, em
geral, do oramento anterior j aprovado, que pode ou no receber acrscimos, de
acordo com as disponibilidades financeiras do momento.
Fixadas as diretrizes e objetivos de longo prazo no PPA, as diretrizes para a
elaborao da proposta oramentria, em uma LDO, que dever conter, inclusive, as
metas e prioridades para o prximo exerccio financeiro, poder ento ser
apresentada a LOA. Cada rgo setorial da estrutura de governo deve elaborar
propostas parciais, setoriais, que sero encaminhadas ao rgo central, que as
consolidar, sempre procurando preservar o que consta do PPA e da LDO no que
tange compatibilidade dos programas propostos com a situao da poltica
econmico-financeira do momento e com os programas de trabalho do governo.
IMPORTANTE: Quando se trata aqui de propostas setoriais, estamos fazendo
referncia tambm s propostas elaboradas pelos poderes e pelas entidades que
detenham autonomia financeira, que devero prop-las de acordo com os limites
fixados na LDO (artigos 99, 1, em relao ao Poder Judicirio; 127, 3 em
relao ao MP, e; 134, 2, sobre a Defensoria Pblica) e sero consolidadas na
proposta de LOA, consolidada pelo rgo central de planejamento.
6. A fase legislativa da elaborao da proposta oramentria

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A iniciativa legislativa de TODAS as leis oramentrias (PPA, LDO e LOA) est


reservada ao chefe do Poder Executivo, sendo de sua iniciativa privativa a
apresentao dos respectivos projetos de lei, conforme orienta o artigo 84, inciso
XXIII, da CRFB.
Deve submet-las perante o Parlamento, nos seguintes prazos, definidos pelo artigo
35, 2, inciso I a III, do ADCT, que segue transcrito:
Art. 35 [...]
2 - At a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art. 165, 9, I e
II, sero obedecidas as seguintes normas:
I - o projeto do plano plurianual, para vigncia at o final do primeiro exerccio
financeiro do mandato presidencial subseqente, ser encaminhado at quatro
meses antes do encerramento do primeiro exerccio financeiro e devolvido para
sano at o encerramento da sesso legislativa;
II - o projeto de lei de diretrizes oramentrias ser encaminhado at oito meses e
meio antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at o
encerramento do primeiro perodo da sesso legislativa;
III - o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at quatro meses
antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido para sano at
o encerramento da sesso legislativa.
No Estado de Mato Grosso, o artigo 164, 6, inciso I a III, da Constituio
Estadual, sendo esta a sua redao:
Art. 164 [...]
[...]
6 Os projetos de lei do plano plurianual, de diretrizes oramentrias e do
oramento anual sero enviados ao Poder Legislativo, pelo Governador do Estado,
nos seguintes prazos:
(Alterado pela EC 29, de 2004.)
I - projeto de lei do Plano Plurianual, at 30 de agosto do primeiro anodo
mandato do Governador;(Alterado pela EC 50, de 2007)
II - projeto de lei de diretrizes oramentrias, anualmente, at 30 de maio;
III - projeto de lei do oramento anual, at 30 de setembro.
Portanto, temos a seguinte relao:
a) PPA : encaminhamento at o dia 30 de agosto do primeiro ano de mandato do
novo chefe do executivo, devendo ser devolvido para sano at o dia 22 de
dezembro;
b) LDO : encaminhamento at o dia 15 de abril do exerccio anterior ao que ter
vigncia, devendo ser devolvido para sano at o dia 30 de junho [primeiro perodo
da sesso legislativa];
c) LOA : encaminhamento at o dia 30 de agosto do exerccio anterior ao que ter
vigncia, devendo ser devolvido para sano at o dia 22 de dezembro;
IMPORTANTE: No Estado de Mato Grosso, os prazos so distintos para o
encaminhamento da LDO e da LOA. Para a primeira lei oramentria o prazo o dia
30 de maio (15 de abril para o presidente da repblica), e para a lei oramentria
anual, a Constituio Estadual fixa como termo final, o dia 30 de setembro (30 de
agosto para o presidente da repblica).
Portanto, na sequncia de encaminhamento dos projetos de lei, temos: LDO, PPA e
LOA, muito embora o PPA proponha as diretrizes e metas para as despesas de
capital e de durao continuada. O mesmo ocorre no mbito do Estado de Mato
Grosso, com a distino relacionada aos prazos para seu encaminhamento.
Assim, temos que, em um novo mandato, o primeiro ano ter a concluso de um
PPA j aprovado pelo mandatrio que o precedeu. Ter uma LDO j encaminhada
pelo mesmo mandatrio, no ano anterior, e ter uma LOA igualmente encaminhada
por aquele mandatrio. S poder exercer poderes de planejamento pleno sobre
recursos financeiros no segundo ano de seu mandato. Notem que, o prazo de
devoluo para sano o mesmo para todas as leis oramentrias, mas a LDO
precede todas as outras, sendo que o PPA aquele instrumento que programa, com
maior grau de abstrao, diretrizes sobre despesas de capital (sendo os
investimentos uma espcie das mesmas) e as despesas de carter continuado, e a
LDO fixa as diretrizes concretas para a elaborao da LOA, bem como expe os
programas de governo que sero contemplados e como devero ser organizados na
LOA. Sendo assim, a primeira lei a ser encaminhada a LDO. Os programas (do
prximo exerccio) e outros (para trs outros exerccios) sero integrados ao PPA. A
LOA ser encaminhada em agosto, no mesmo prazo do PPA, e concretizar as
despesas de capital que foram descritas na LDO, alm de toda a programao
oramentria especfica para o prximo execcio financeiro, obedecendo sempre as
orientaes fixadas pela LDO e as diretrizes propostas pelo PPA, nos limites das
funes que se encontram vinculadas a cada uma destas leis.
Uma vez proposto o projeto de lei oramentria, ser apreciado por uma comisso
mista permanente no mbito do Congresso Nacional, a qual emitir parecer, que ser
submetido ao Plenrio de ambas as casas do Congresso Nacional para votao
(artigo 166, caput e 1, CRFB).
IMPORTANTE: No admissvel a proposio de matria oramentria atravs de
medidas provisrias, conforme definido pelo artigo 62, 1, inciso I, d, da CRFB.
Esta vedao alcana o PPA, a LDO, a LOA, crditos especiais e suplementares,
apenas admitindo que crditos extraordinrios possam ser autorizados, exceo que
consta do prprio texto referido.
Por outro lado, o chefe do poder executivo ainda poder encaminhar substitutivo que

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modifique o texto j encaminhado, desde que ainda no tenha sido iniciada a votao
na comisso mista, da parte do texto modificado (artigo 166, 5, da CRFB).
7. As emendas parlamentares
As emendas sero apresentadas pelos parlamentares na Comisso mista e tambm
sero objeto de parecer, sendo apreciadas pelo plenrio de ambas as casas do
Congresso Nacional (artigo 165, 2, CRFB). Estas emendas somente sero
permitidas se atendidas as condies fixadas pelo artigo 166, 3, inciso I, II e III, a
saber:
a) compatibilidade da emenda com o PPA e com a LDO;
b) indicao dos recursos necessrios, que somente podero ter origem na anulao
de despesa, no sendo possvel anular despesas relacionadas ao servio da dvida,
pagamento de pessoal e encargos, e as transferncias constitucionais;
c) correes de erros ou omisses ou do texto do projeto de lei.
IMPORTANTE: No possvel que de uma emenda parlamentar decorra elevao de
despesa.
IMPORTANTE: A estrutura oramentria , simplesmente, uma estrutura lgica:
a) Primeiro, deve-se apontar o que se pretende fazer; (Pretenso, objetivo)
b) Segundo, o que necessrio para se atingir aquele objetivo; (Programa)
c) At que ponto possvel atingir aquele objetivo; (Viabilidade econmica/cenrio e
estado atual da economia);
8. As hipteses de resoluo para o fenmeno da anomia oramentria
Se o Poder legislativo no devolve a proposta aprovada para sano nos prazos
fixados pelo artigo 35, 2, da CRFB o chefe do executivo ter ou no oramento
disponvel para executar seus programas de governo?
Se o Poder legislativo no devolve para sano ou, se o faz, mas o Executivo deixa
de sancionar o texto, teremos (formalmente) hiptese de ausncia de lei
oramentria, pois a CRFB de 1988 no previu, ao exemplo do texto das
Constituies de 1946 e de 1967, as figuras da prorrogao da lei oramentria
anterior, ou da aprovao/promulgao pelo decurso de prazo. Nesse caso, as
solues vem sendo atribudas pelas prprias LDOs. No caso da Unio, diante a
ausncia de sano pelo chefe do Poder Executivo (LDO de 2008, artigo 72),
somente as despesas que constiturem obrigaes constitucionais ou legais, bolsas
de estudos, despesas inadiveis, contrataes temporrias, podero ser realizadas,
at a aprovao e encaminhamento pelo Poder Legislativo.
Outra forma de se prevenir a hiptese de anomia oramentria, diante da omisso do
texto da CRFB de 1988, que no prev a alternativa de prorrogao da lei
oramentria j aprovada, ou mesmo, a autorizao para despesas inadiveis
(soluo que decorre das LDOs e, portanto, de que essa escolha seja expressa em
cada exerccio financeiro, por iniciativa dos chefes do poder executivo, nos mbitos
federal, estadual e municipal), consiste nas restries ao nmero de apresentao de
emendas por iniciativa dos parlamentares. Estas restries encontram-se previstas
pelo texto da Resoluo n. 01/2007, do Congresso Nacional.
Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964
comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PETTER, Lafayete Josu. Princpios constitucionais da ordem econmica. O
significado e o alcance do art. 170 da Constituio Federal. So Paulo: RT, 2005.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e
Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributrio. 9. ed. Rio de
Janeiro: Renovar, 2002.

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: o repasse de recursos oramentrios aos poderes pblicos. Desvinculao da


receita.

Fiquem de olho no blog, pois aqui sero divulgadas


todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.

O repasse de recursos oramentrios aos Poderes da Repblica


As despesas que sero realizadas por cada um dos poderes, conforme j
analisado, sero objeto de propostas oramentrias independentes, ajustadas de
acordo com os limites fixados pela LDO, discutida em conjunto com todos. Uma vez
aprovado o oramento anual, atravs da sano ou promulgao da LOA, os
recursos sero repassados, nos limites em que foram aprovados pelo Poder
legislativo, na proporo de 1/12 (duodcimos), at o dia 20 de cada ms, para cada
Poder ou instituio que detenha autonomia financeira e oramentria. Esto nesta
situao o Ministrio Pblico, o Poder Judicirio, o prprio Poder legislativo, e a
Defensoria Pblica.

Pesquisa Interna:
Pesquisar

o texto do artigo 168, da CRFB, que segue transcrito:


Art. 168. Os recursos correspondentes s dotaes
oramentrias, compreendidos os crditos suplementares
e especiais, destinados aos rgos dos Poderes
Legislativo e Judicirio, do Ministrio Pblico e da
Defensoria Pblica, ser-lhes-o entregues at o dia 20 de
cada ms, em duodcimos, na forma da lei complementar
a que se refere o art. 165, 9.
A desvinculao da receita
Conforme texto atribudo pela EC n. 56/2007, o Poder Executivo est
autorizado a manipular livremente, 20% da receita de impostos, contribuies sociais
ou de interveno no domnio econmico que tenha sido destinada a qualquer fundo,
rgo ou espcie de despesas, tendo como limite a data de 31 de dezembro de
2011. O texto da emenda modifica a redao do artigo 76, do ADCT, que foi
introduzido pela emenda constitucional n. 27/2000, e que previa tal prerrogativa aos
chefes do Poder Executivo, mas a limitava, originariamente, ao perodo
compreendido entre 2000 e 2003.
O dispositivo possui agora, a seguinte redao:
Art. 1 O caput do art. 76 do Ato das Disposies
Constitucionais Transitrias passa a vigorar com a
seguinte redao:
"Art. 76. desvinculado de rgo, fundo ou despesa, at
31 de dezembro de 2011, 20% (vinte por cento) da
arrecadao da Unio de impostos, contribuies sociais e
de interveno no domnio econmico, j institudos ou
que vierem a ser criados at a referida data, seus
adicionais e respectivos acrscimos legais.
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CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964


comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e
Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
SILVA, Jos Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. So
Paulo: Malheiros, 2000.
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quinta-feira, 13 de novembro de 2014

AULA 15

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ATIVIDADES E PROVAS

Tema: Execuo oramentria: Programao da despesa e realizao da despesa.


SNTESE DAS AULAS ANTERIORES: J foi dito que a atividade
financeira do Estado no uma atividade vinculada a vontades ou escolhas
arbitrrias do gestor pblico, ou do ocupante do cargo poltico, e que se realiza em
um perodo de quatro anos. Est vinculada a uma atividade de programao e de
planejamento, que tambm no depende exclusivamente de um nico instrumento,
seno de uma estrutura de planejamento, composta por leis oramentrias, cada
qual com uma funo especfica e bem definida, mas que, em ltima anlise,
indicam uma determinada forma de organizao das receitas e das despesas e,
principalmente, escolhas que representam sentidos determinados para polticas
pblicas. Indicam e reproduzem, em ltima anlise como as necessidades pblicas
sero concretizadas nesse perodo, de acordo com os recursos disponveis,
necessidades variveis uma vez que sua escolha est convertida em prioridades que
devem estar contempladas previamente para um perodo de quatro anos (PPA) e
para perodos anuais (LDO e LOA).
J se tendo exposto como o Estado programa e planeja suas
atividades, e j tendo sido descritos quais so os instrumentos utilizados para a
destinao dos recursos disponveis para o conjunto de tarefas pblicas, analisado
as funes de cada instrumento, a elaborao do instrumento de planejamento anual
e seu processo legislativo, alm de categorias oramentrias relevantes (receita,
despesa, crditos), chega o momento de analisar o momento final dessa estrutura de
planejamento, que consiste em transformar o conjunto de diagnsticos e
prognsticos, em atividades materiais e concretas, convertendo as prioridades e o
conjunto de expectativas em realidade, transformando-a nos planos econmico e
social.
Aqui reside a importncia que ser ressaltada em aulas posteriores,
mais ao fim da disciplina, da atividade de controle e da funo dos princpios. Sendo
a despesa pblica uma atividade sujeita a um contexto de escassez de recursos que
exige, necessariamente, a definio de prioridades, a ordem constitucional brasileira
props ao exerccio dessa funo de planejamento, atribuda aos Poderes Pblicos,
um reforo no sistema de responsabilidade em torno de uma expresso que
recorrente nos Estados contemporneos, accountability (prestar contas).
O Estado responsvel perante a coletiviade e deve dar a destinao
que permita o melhor uso com os recursos que se encontram disponveis. Temos
aqui no s a concretizao de objetivos republicanos, de transparncia e de
publicidade das aes pblicas (a ao pblica deve s-la, sempre, em pblico),
como a de outros princpios que vinculam diretamente a Administrao Pblica,
destacando-se dois: o da moralidade e da eficincia.
O mau uso ou o uso inadequado de recursos escassos compromete e
contribui para a deficincia do exerccio das tarefas de proteo estatais. Recursos
escassos no empregados adequadamente, seguramente conduziro falha na
execuo de servios e deficincia na garantia de qualidade de vida, igual e em
nveis mnimos para a coletividade. Sero servios que deixaro de ser prestados,
qualidade de ensino que no ter melhoria em seus ndices, obras pblicas que no
sero realizadas, estradas e obras urbanas que no sero recuperadas, aes de
ensino que no recebero investimentos, servios que deixaro de ser prestados
com qualidade ou que tero qualidade cada vez mais deficiente, tributos que sero
majorados. Deste contexto possvel reconhecer a necessidade de que, quando os
gastos com elementos sociais tm de ser realizados, o primeiro instrumento para
assegur-los no pode ser a elevao de carga tributria. Conforme j se analisou, o
excesso no exerccio da atividade tributria do Estado possui o potencial de reduzir o
mnimo de existncia. Se o Estado deve prestar comodidades e benefcios para a
coletividade, o excesso na atividade tributria representa exatamente o oposto, na
medida em que se retira qualidade de vida, potencial que subtrado atravs da
diminuio patrimonial [da a necessidade de equilbrio no exerccio do poder de
tributar. Tributao no pode representar subtrao de patrimnio, seno sua
substituio, na melhor medida que seja possvel, por um equivalente em servios e
utilidades pblicas].
A alternativa preferencial para o custeio de prestaes e demandas

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sociais crescentes deve ser sempre, a diminuio das despesas correntes, obtida
pela gesto eficiente da atividade administrativa. Gastar melhor os recursos
disponveis, e gastar de forma adequada os recursos, destinando-os segundo as
prioridades definidas pelas leis oramentrias. O gestor DEVE gastar com estas
prioridades, e DEVE gastar BEM com tais prioridades. O melhor uso dos recursos
disponveis lhe exigido segundo o princpio constitucional da eficincia, fixado no
texto do artigo 37,caput, da CRFB de 1988. Este aspecto ser retomado por ocasio
da anlise do controle da execuo oramentria. Por ora, suficiente analisar como
estas despesas, estas prioridades programadas se convertem, concretamente, em
atividades materiais.

Site da Atltica de Direito - UFMT


Site da Universidade Federal de Mato Grosso

A execuo oramentria
Quando examinamos o tema execuo oramentria, temos de ter em
mente que, uma vez definida a estrutura da organizao das receitas e das
despesas, segundo um conjunto especfico de prioridades que precisa ser cumprido,
seja em um interstcio de quatro anos, seja em um interstcio anual, a prxima fase
implica a realizao das despesas previstas por estas leis oramentrias. As leis
oramentrias apenas prevem prioridades que se CONVERTERO em despesas,
mas ainda no representam custos ou gastos. A LOA sendo o ltimo elemento da
estrutura de programao iniciada com um PPA, apenas AUTORIZA a realizao de
DESPESAS, e prev suas FONTES, indicando os recursos correspondentes,
alocados na forma de DOTAES, ou CRDITOS. Como estas despesas sero
realizadas? De que forma os recursos sero liberados para o seu custeio? Disso
trata, em essncia, a execuo oramentria. Seu primeiro aspecto compreende,
portanto, a PROGRAMAO DAS DESPESAS PBLICAS
A programao das despesas pblicas
Por programao das despesas devem ser compreendidos os
mecanismos responsveis por racionalizar a liberao dos recursos financeiros
necessrios ao custeio de cada um dos programas vinculados s unidades
oramentrias, atravs da compatibilizao entre o ritmo da realizao das despesas
previstas, segundo a probabilidade de arrecadao. Desta necessidade decorre a
justificao das regras enunciadas ao longo dos artigos 47 a 50, da Lei n. 4.320/64.
Estes dispositivos fixam que a programao se faz mediante a definio de
cronograma que precisa considerar a data efetiva em que os recursos estaro
disponveis para a unidade oramentria. Esta disponibilidade constitui pressuposto
para a aplicao dos recursos e para a definio de quando as despesas podero ser
realizadas.
pressuposto da realizao de qualquer despesa que tenha sido
autorizada pela lei oramentria anual, que APENAS estabelece os MONTANTES
globais para cada uma delas, durante todo o exerccio, que existam recursos
disponveis no momento de sua execuo.
Neste sentido o artigo 47, caput, da Lei n. 4.320/64 faz referncia a uma
forma de planejamento atravs de cotas trimestrais que sero utilizadas por cada
unidade oramentria e nada mais.
Neste sentido, cumpre enfatizar que a programao da despesa sofreu
uma significativa reviso conceitual, decorrente do texto do artigo 8, da LC n.
101/2000, que tem a seguinte redao:
Art. 8o At trinta dias aps a publicao dos oramentos, nos termos
em que dispuser a lei de diretrizes oramentrias e observado o
disposto na alnea c do inciso I do art. 4o, o Poder Executivo
estabelecer a programao financeira e o cronograma de execuo
mensal de desembolso.
Pargrafo nico. Os recursos legalmente vinculados a finalidade
especfica sero utilizados exclusivamente para atender ao objeto de
sua vinculao, ainda que em exerccio diverso daquele em que ocorrer
o ingresso.
Os artigos 47 a 50 da lei n. 4.320/64 previam um objetivo bastante
diferenciado daquele que proposto pelos artigos 8 a 10, da LC n. 101/2000, em
relao ao conceito de programao. Naquela primeira lei, a noo de programao
propunha to somente prevenir dfices de caixa, no permitir a insuficincia de
recursos para o custeio das despesas autorizadas [assegurar a existncia e a
suficincia dos recursos destinados ao custeio das despesas] e, nada mais. A LC n.
101/2000 props orientao bastante mais abrangente, enfatizando referncias como
planejamento, programao e gesto fiscal responsvel, ao mesmo tempo em que
reforou a necessidade de que esse planejamento e essa programao tivessem por
finalidade, prevenir as conseqncias de eventual desequilbrio financeiros, o
acmulo de restos a pagar, e o comprometimento de receitas dos prximos
exerccios.
Como isto se fez possvel? Fundamentalmente atravs dos
instrumentos vinculados LDO e j descritos, a saber: dos anexos de metas e de

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14/11/2014

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riscos fiscais. Atravs destes dois anexos e, principalmente, do Anexo de Metas


fiscais, a execuo oramentria ter que ser demonstrada bimestralmente em
relatrios, avaliada a cada quatro meses, no tocante ao cumprimento das metas
previstas, ao mesmo tempo em que dever se realizar a programao por
meio de cronograma de desembolsos mensais (artigos 4, 8, 9 e 4, todos da LC
n. 101/2000).
Portanto, temos distines essenciais entre a orientao fixada pela LC
n. 101/2000 e pela lei n. 4.320/64, sendo estas as principais:
a) a programao se faz em cronograma mensal de desembolso de despesas
mensal, e no em cotas trimestrais;
b) a execuo das despesas deve ser demonstrada em relatrio bimestral;
c) a avaliao da execuo se faz a cada quadrimestre, sobre o cumprimento das
metas fiscais que foram previstas no Anexo de Metas fiscais da LDO;
Sentido amplo e sentido estrito do conceito de programao oramentria.
Em SENTIDO AMPLO, programao oramentria pode ser
compreendida como o conjunto de todos os instrumentos de programao e de
planejamento previstos pela ordem jurdica nacional.
Em SENTIDO ESTRITO, programao apenas alcana os ATOS
previstos na lei n. 4.320/64 e na LC n. 101/2000. Qual a distino? Nesta perspectiva
estrita, programao oramentria se limitaria ao cumprimento do que preceitua,
hoje, o artigo 8, da LC n. 101/2000: aps trinta dias da aprovao da LOA, o Poder
Executivo ter de elaborar a programao financeira e cronograma de desembolso
mensal, tendo por objetivo, assegurar que as metas fiscais previstas pela LDO
sejam atingidas.
O cronograma de desembolso apenas uma das manifestaes da
PROGRAMAO ORAMENTRIA, sendo esta, o conjunto de TODAS as
atividades que permitam prever o comportamento da receita, destinadas a consolidar
os cronogramas de desembolso e estabelecer o fluxo de caixa.
Os objetivos da fixao das cotas no cronograma de desembolso.
Muito embora os artigos 47 e 48 da lei n. 4320/64 faam referncia s
cotas trimestrais, a programao oramentria realizada segundo cronograma
mensal, conforme o texto do artigo 8, da LC n. 101/2000.
Entretanto, no devem ser desconsiderados os objetivos que foram
fixados pelo artigo 48 daquele primeiro texto normativo, em relao aos objetivos das
cotas [agora mensais] que precisam ser definidas pelo Poder Executivo. Este
cronograma mensal de desembolso definido pelo artigo 8, da LC n. 101/2000 tem
por principal objetivo ORGANIZAR A PREVISO DE SADA/DESTINAO DE
RECURSOS. O cronograma fixa, portanto, quantitativamente, e periodicamente [a
cada ms], os saques que sero realizados perante a conta nica do tesouro, de
acordo com a adaptao do fluxo de execuo previso dos recursos.
Nesta composio entre a lei n. 4320/64 e a LC n. 101/2000, podem ser
enumerados quatro objetivos:
a) prevenir dfices futuros, atravs de aes capazes de impedir o acmulo de retos
s pagar e o ajuste de compromissos que poderiam comprometer receitas futuras,
sendo reforado, portanto, o compromisso com o equilbrio financeiro.
b) elaborao dos cronogramas de desembolso;
c) fixar fluxo de caixa e ajuste na execuo do oramento;
d) fixao de limites para os saques perante a conta nica do tesouro;
Os crditos adicionais na programao oramentria.
O artigo 49 da lei n. 4.320/64 fixa a obrigao de que a programao
preveja todas as receitas, includos os crditos adicionais e extra-oramentrios.
O OBJETIVO deste dispositivo foi assegurar a exposio da
REALIDADE na execuo da programao oramentria.
Mesmo que os crditos adicionais [suplementares, especiais e
extraodinrios] no estejam previstos na LOA aprovada [que pode conter, conforme
j analisado nos princpios oramentrios, apenas a autorizao para sua abertura], a
PROGRAMAO FINANCEIRA. O mesmo ocorre com operaes extraoramentrias, [operaes de crdito realizadas pelos poderes pblicos no so
receitas extra-oramentrias se previstas no oramento, conforme orienta o artigo
57, da Lei n. 4.320/64], sendo estas todos os ingressos no previstos no oramento
e que sejam transitrios ou eventuais.[1]
A fixao de limite e a reviso das cotas mensais.
Neste aspecto vale ressaltar que a programao oramentria flexvel
e pode ser revista, mesmo que tenham sido fixadas as prioridades pela LOA, e esta
tenha de cumprir metas e diretrizes da LDO e do PPA.
J foi mencionado que, de acordo com a realizao ou no dos eventos
presentes nos diagnsticos e prognsticos de metas e riscos fiscais constantes da
LDO e, diante de eventos financeiros que no podem ser previstos pela LOA

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3/5

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 15

(alienaes, v.g), a realidade da LOA poder ser transformada, e esta transformao


depender, necessariamente da avaliao do cumprimento das metas, e dos
cronogramas de execuo. Estes precisam ser publicados bimestralmente, conforme
j referido anteriormente.
A realizao dos eventos previstos no anexo de riscos fiscais, e a no
realizao do diagnstico realizado no anexo de metas fiscais autoriza a reviso e a
alterao da programao financeira.
Qual o objetivo desta avaliao? Assegurar a adoo de alternativas
capazes de permitir a execuo da programao oramentria. Neste sentido, o
texto do artigo 9 da LC n. 101/2000 claro ao prever expressamente a possibilidade
de avaliao, reviso e alterao da programao anual enunciada na LOA,
vinculada, ressalte-se, constatao e demonstrao, aps realizada a a
avaliao, de que as metas no foram atingidas ou que os eventos de riscos
ocorreram.
Assim, o artigo 9, caput, e seu 1 preceitua que, ao final de dois
meses, verificando-se o no cumprimento das metas diagnosticadas, cada Poder
poder limitar o empenho em relao ao montante que seja necessrio, nos prximos
trinta dias, enquanto for necessrio para o restabelecimento da receita que foi
prevista na LOA.
Se o restabelecimento for parcial, cada dotao reduzida ser
restabelecida proporcionalmente. Ficam excludas da autorizao de restries, as
despesas constitucionais [como aquelas com as aes de ensino e educao, as
despesas com o servio da dvida, e todas as que expressamente tenham sido
excludas pela LOA], conforme define o 2, do mesmo dispositivo.
Temos
aqui
o
que
se
convencionou
denominar
como contingenciamento dos recursos vinculados s unidades oramentrias,
decorrente, portanto, da demonstrao de que as EXPECTATIVAS expostas na LOA
no se realizaram.
O 4, do mesmo artigo 9 prev, alm do dever de publicao
bimestral dos resultados, o de avaliao quadrimestral dos mesmos.
Esta a redao dos dispositivos referidos:
Art. 9o Se verificado, ao final de um bimestre, que a realizao da
receita poder no comportar o cumprimento das metas de resultado
primrio ou nominal estabelecidas no Anexo de Metas Fiscais, os
Poderes e o Ministrio Pblico promovero, por ato prprio e nos
montantes necessrios, nos trinta dias subseqentes, limitao de
empenho e movimentao financeira, segundo os critrios fixados pela
lei de diretrizes oramentrias.
1o No caso de restabelecimento da receita prevista, ainda que parcial,
a recomposio das dotaes cujos empenhos foram limitados dar-se-
de forma proporcional s redues efetivadas.
2o No sero objeto de limitao as despesas que constituam
obrigaes constitucionais e legais do ente, inclusive aquelas
destinadas ao pagamento do servio da dvida, e as ressalvadas pela
lei de diretrizes oramentrias.
[...]
4o At o final dos meses de maio, setembro e fevereiro, o Poder
Executivo demonstrar e avaliar o cumprimento das metas fiscais de
cada quadrimestre, em audincia pblica na comisso referida no
1o do art. 166 da Constituio ou equivalente nas Casas Legislativas
estaduais e municipais.
A realizao das despesas
A matria encontra-se regulada pelo artigo 58 a 64 da lei n. 4.320/64,
sendo relevante em nosso programa descrever as fases do procedimento pelo qual
um determinado gasto pblico efetivamente concretizado.
Em primeiro lugar deve ser destacada a figura do ORDENADOR DE
DESPESAS. Cabe ao ordenador realizar juzo sobre a convenincia e a oportunidade
de que o gasto seja realizado pela unidade oramentria. Esta autoridade
administrativa deve considerar, necessariamente, o texto dos artigos 15, 16 e 17, os
quais definem como as despesas podem ser realizadas, alm de tambm definirem o
perfil da legalidade dessas despesas.
A realizao de um gasto pblico comea com um ato denominado
empenho.
No h despesa sem empenho e este deve anteceder a despesa (artigo
60, lei n. 4.320/64). O empenho tem por funo externar e tornar pblico qualquer
compromisso estatal perante particulares em relao a obrigaes que tero de ser
cumpridas ao longo do exerccio financeiro em que foram contradas. O empenho
AUTORIZA a realizao da despesa, impe a RESERVA dos valores vinculados a
dotao oramentria especfica, vinculando-os agora, obrigao contrada e gera
a OBRIGAO de pagar. Do ato de empenho decorre a emisso de documento
chamado nota de empenho, que especificar, no mnimo:
a) a despesa;
b) o destinatrio da despesa;

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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 15

c) o montante reservado despesa;


d) que dotao responder pela despesa;
Estes so ELEMENTOS da nota de empenho e esta a PRIMEIRA
fase do processo de realizao da despesa pblica.
As demais fases compreendem:
a) Liquidao da despesa;
b) Emisso de ordem de pagamento;
c) Pagamento da despesa;
Reservado o valor destinado despesa, o ordenador de despesa ter de
verificar se os documentos apresentados so capazes de confirmar materialmente a
despesa. O artigo 63 aponta que devem ser verificados na fase de liquidao:
a) a origem e o objeto da despesa;
b) o valor exato a ser pago;
c) o destinatrio do pagamento;
Confirmada a materialidade da despesa, o ordenador emite, ento,
deciso (despacho) determinando o pagamento da despesa, sendo esta, a ordem de
pagamento (artigo 64), que ainda no representa o efetivo pagamento, sendo apenas
esta o ato responsvel pela extino da obrigao.
Indicaes bibliogrficas
CONTI, Jos Mauricio. (Coord.). Oramentos pblicos. A Lei 4.320/1964
comentada. So Paulo: RT, 2008.
CREPALDI, Slvio et al. Direito financeiro: teoria e prtica. Rio de Janeiro: Forense,
2009.
FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Frum,
2009.
OLIVEIRA, Rgis Fernandes de. Curso de direito financeiro. So Paulo: RT, 2006.
PINTO, Antnio Luiz de Toledo et al. Cdigo Tributrio, Processo Civil e
Constituio Federal. 5. ed. So Paulo: Saraiva, 2009.
[1] So o que, em contabilidade se classifica como ARO (Operaes de Crdito por
Antecipao de Receita). Temos aqui alienaes de bens, depsitos, fianas,
caues, como os principais exemplos. No caso das alienaes, temos ali receitas
pblicas originrias, no-tributrias e extra-oramentrias porque, muito embora o
produto constitua receita, essa receita no podia se prevista na LOA porque no se
podia prever esta operao negocial. Mas quando realizada, o ingresso da receita,
mesmo ausente da LOA, deve constar da programao financeira, portanto, do
cronograma de desembolso mensal, diante da necessidade de que aquela
(programao) reflita a realidade financeira da unidade oramentria.

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