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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 01

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Direito Financeiro UFMT

Blog de Monitoria de Dto. Financeiro - 2ºs anos

Ocorreu um erro neste gadget terça-feira, 27 de maio de 2014 AULA 01 ATIVIDADES E
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terça-feira, 27 de maio de 2014
AULA 01
ATIVIDADES E PROVAS
AULA 01/2014
Fiquem de olho no blog, pois aqui serão divulgadas
todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.
Tema: O Estado de Direito, direitos fundamentais e os custos dos direitos.
Problemas propostos:
a) Qual é a tarefa do Estado nas sociedades contemporâneas?
b) Como é possível que assegure o bem-estar neste modelo de sociedade?
Pesquisa Interna:
c) O que significa dignidade de vida?
Pesquisar
Situando o problema: como já foi dito, por ocasião da apresentação de nossa
disciplina, foi realizada uma opção de abordagem para o nosso programa. Essa opção
exige, antes de acessarmos ao conteúdo proposto em um programa básico de Direito
financeiro, que todos compreendam e reflitam sobre a importância e a influência do
exercício da atividade financeira do Estado no dia-a-dia de cada um, considerando que se
trata aqui de uma atividade que, apesar de pública, requer a participação da coletividade e
a nossa participação na maior parte das decisões, para assegurar que elas possam
resultar em conseqüências úteis em nossa vida. Estamos e estaremos tratando, em grande
parte de nossas aulas, de três valores de proeminência na ordem jurídica das sociedades
contemporâneas: igualdade, dignidade e qualidade de vida.
Colaboradores
Monitoria Direito
Financeiro
Mateus Molina
Jéssica Karen
Mariana Vilela
O conjunto de problemas exposto para nossa análise nesta aula é: faz parte do
projeto existencial de cada um, ou ainda, este projeto tem seu termo final na simples
garantia de acesso a alimentos, de sobrevivência física, ou à segurança alimentar? É isto
que se deve entender por qualidade de vida e vida digna em uma sociedade
contemporânea? Este é o objetivo e a tarefa atribuída ao Estado, que deve ser
concretizada através do exercício de atividade financeira, em uma sociedade
contemporânea?
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1. A ordem jurídica de uma sociedade de riscos e de escassez de recursos
AULA 03
AULA 02
Uma primeira abordagem de aproximação sobre a compreensão de como se
organiza a atividade financeira do Estado não pode desconsiderar a necessidade de uma
exposição sobre a progressiva acumulação de tarefas atribuídas às funções estatais, sobre
como estas tarefas se relacionam com os objetivos expostos por cada modelo de ordem
jurídica, [enfatizando-se aqui a noção de ordem jurídica, que será contraposta àquela
decorrente de uma realidade pós-revolução francesa, e que caracteriza uma abordagem
moderna sobre o fenômeno jurídico] e, sobretudo, de organização de modelos de Estado e
da própria elaboração do significado do fenômeno jurídico, do sentido de lei, e de Direito,
situados no contexto de cada uma dessas realidades.
AULA 01
► 2013 (21)
► 2012 (6)
► 2011 (21)
► 2010 (26)
Para tanto, partindo-se de uma referência que geralmente situa as realidades
históricas [ocidentais] de um Estado policial ou fiscal, como representações e
manifestações de um Estado medieval, é possível descrevê-la, conforme explica Paolo
Grossi (2004), como uma realidade na qual o fenômeno jurídico, identificado em uma
referência à lex, já consistia em uma idéia presente em Tomás de Aquino, em sua Suma
Teológica. Nesta, poder-se-ia identificar uma elaboração particular para a compreensão do
que fosse uma ordem jurídica. A ordem jurídica de um Estado medieval expressava-se
como uma manifestação de integridade, enfatizando o fenômeno jurídico e o Direito como
ordenamento, e uma realidade [ou dimensão] social do poder, a qual expunha:
Links relacionados:
Jus Navegandi - O maior portal jurídico do Brasil
Site da Faculdade de Direito - UFMT
Site do Centro Acadêmico de Dirieto VIII de Abril
Site da Atlética de Direito - UFMT

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Direito Financeiro UFMT: AULA 01

a) um pluralismo jurídico;

b) uma dimensão social do Direito;

c) o conceito de justiça e de razoabilidade como conteúdos essenciais do

fenômeno jurídico, expondo, portanto, uma dimensão substantiva para o mesmo.

Em uma ordem jurídica na qual o Direito se expunha como uma manifestação de

integridade, seria possível admitir como razoável, portanto, que o fenômeno jurídico pudesse se expressar, fundamentalmente, em uma relação de identidade, ou ainda, como

o resultado necessário, e como a conseqüência de uma determinada realidade social, histórica e complexa, sendo possível identificar que:

a) privilegiava uma dimensão objetiva e não subjetiva do fenômeno da juridicidade, onde o sujeito responsável pela produção da norma é menos importante do que o conteúdo da norma;

b) enfatizava uma dimensão ôntica do Direito (conhecimento x crença) e não

volitiva (ato de vontade imperativo), e que;

c) procurava preservar, em conjunto com uma idéia de direito como ordenamento,

a complexidade da realidade das coisas, de forma a colocar ordem e harmonizar a

complexidade, não restringindo ou simplificando essa realidade. Tal pretensão de simplificação e aumento da possibilidade de redução da complexidade é, ao contrário, própria da influência iluminista e que se fez reproduzir, de outra forma, na elaboração da visão potestativa do Direito, que se funda na noção da lei como ato de autoridade, que representa a manifestação de poder político (unipessoal e soberano) ou vinculado a uma autoridade circunstancial (parlamentos).

Por seu turno, a concepção moderna da lei, fiel à concepção proposta para a referência loi, caracteriza-se como o oposto do arquétipo medieval e se encontra expressa através de uma dimensão potestativa do direito. A positividade do Direito é reduzida e simplificada à concepção normativa e formal de lei, baseada na apropriação estatal do fenômeno jurídico, na rejeição à complexidade, à historicidade e à socialidade do fenômeno jurídico, e sobretudo, no privilégio de uma dimensão volitiva, potestativa e subjetiva da lei, onde esta se exprime como ato de vontade imperativa, fonte exclusiva da jurisdicidade, que se consolidaria através das Codificações, cujos principais atributos reproduziriam a pretensão de unidade (fictícia), completude e justamente a exclusividade.

Esses atributos produzem, como consequência relevante para a cultura jurídica, a simplificação cultural do fenômeno jurídico e da própria positividade. Traços que evidenciam tais conseqüências podem ser reconhecidos pontualmente no desenvolvimento da teoria das fontes do direito, que ainda prioriza a lei (sob uma postura normológica) como fonte de jurisdicidade e a atividade de interpretação/aplicação da lei como momento distinto e estranho à positividade. Esta se adstringe ao momento da produção da norma e a interpretação, nesse sentido, seria tão somente a atividade de se reconduzir àquele momento de revelação da vontade imperativa. A concepção moderna

de lei privilegia essa simplificação, porque compõe uma unidade e uma realidade artificiais, expressas em regras e que deveriam corresponder a essa realidade, reificando-

a no tempo e estatificando-a àquele exato momento genético.

Tal como ponderado por Montaigne, a lei bastaria por si só para justificar-se, independente de um conteúdo pré-determinado. Em detrimento de uma postura ôntica do direito (própria da lex de tradição medieval), a concepção moderna de lei refuta a dependência dos processos de justificação em relação a conteúdos substantivos. A justiça como lei do período medieval é substituída pela concepção que identifica a lei à justiça, e a norma jurídica estatal como produto próprio de um processo legislativo. Todos esses fatores permitem delinear um quadro da cultura jurídica contemporânea, descrito por Grossi (2004) como um processo de mitificação do Direito, onde esse passa a se manifestar como um mito.

A atividade de conhecimento sobre a complexidade da realidade é preterida em favor da crença em pretensas verdades axiomáticas encerradas em um texto, que representa um momento da produção e que se superpõe à autêntica dimensão sapiencial do direito. Falar-se em ordem e em uma ordem jurídica, impõe a remissão à necessidade de harmonizar a realidade e compor a complexidade.

Até o momento, tratou-se de apresentar realidades de duas ordens jurídicas que expressariam, em melhores condições, um modelo de Estado vinculado a um conjunto bastante específico de necessidades e demandas, e de tarefas públicas. Estas tarefas deveriam ser executadas por iniciativa do próprio Estado, destacando-se as ações de segurança interna e externa, e de proteção à propriedade privada.

Semelhante representação exporia, adequadamente, [parece-nos] um modelo de Estado fiscal e de Estado policial. A questão suscitada nesta ocasião é: os desafios postos pelas sociedades contemporâneas poderiam ser enfrentados segundo um modelo de ordem jurídica vinculado à noção de loi, ou ainda, de um modelo de Estado fiscal ou liberal? Estas representações são suficientes para nos apresentar respostas adequadas no plano da proteção de direitos, de benefícios à coletividade, de assegurar qualidade de vida? Se não são, qual é a razão de não o serem?

Uma possível resposta decorre da admissão de que vivemos e convivemos, neste momento, com os efeitos de processos tecnológicos, produtivos e decisórios, social e ambientalmente nocivos, os quais constituem a manifestação de uma sociedade que se faz

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

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Direito Financeiro UFMT: AULA 01

apresentar na forma de uma sociedade de riscos globais. Tal circunstância expõe à organização do Estado, funções e tarefas não apenas adicionais, senão diferenciadas.

O contexto social, político e ambiental das sociedades contemporâneas impõe ao

Estado de direito tarefas vinculadas à proteção diante de riscos, que não são efeitos de desastres, catástrofes da natureza, senão do resultado de comportamentos humanos, de modelos de exploração econômica de tais recursos.

Note-se que se nem todos estão expostos, no plano nacional, aos mesmos riscos ou à mesma medida de riscos; no plano externo, se esta afirmação é verdadeira, deve ser tratada com alguns cuidados.

Os relatórios do IPCC (Painel Intergovernamental sobre Mudanças Climáticas) apontaram que as fontes de emissões de Gases Efeito Estufa (GEE) decorrem não só de atividade industrial, mas também de atividades agropecuárias e de outras formas de degradação da qualidade ambiental, estas situadas em países em desenvolvimento (Norte).

Nesse cenário, perde o sentido expressar uma noção de iniquidade ambiental que possa ser expressa nesses estreitos termos. Se realmente não é possível conceber que todos os governos estão expostos aos mesmos riscos e a mesma medida de riscos, de outro modo, esta não pode ser simplificada desta forma.

Há, de outro modo, divergências sobre se os próprios prognósticos do IPCC seriam credíveis. Aponta-se para um prognóstico de elevação de temperaturas, da aceleração de processos de desertificação em florestas, de savanas na Amazônia, de elevação do nível dos mares, e de modificação do regime hídrico e pluviométrico em regiões inóspitas e áridas, envolvendo perdas e benefícios em uma escala global.

Um cenário de dúvidas e controvérsias também caracteriza a ciência das mudanças climáticas e influencia a própria definição da realidade dos riscos, contrapondo, de um lado [e estamos tratando aqui das discussões realizadas no plano do IPCC], os cientistas do painel de mudanças climáticas do IPCC, e de outro, cientistas tidos por céticos, como Bjorn Lomborg.

Aqui, fica claro que conflitos existem no plano científico. A controvérsia se estabelece entre cientistas, e se reproduz no plano da regulação, no plano de como a

proteção é proposta por um Estado, através de atos normativos, de atividade administrativa

e, por fim, da atuação judicial.

É aqui que se insere a configuração contemporânea de um modelo diferenciado

de organização estatal, o de um Estado de direito, que além de social, também é ambiental.

Esse Estado tem como tarefa a de assegurar proteção diante dos efeitos de decisões civilizatórias, suscitando limitações e restrições sobre as liberdades econômicas,

e para a capacidade de disposição e de definir os caminhos de desenvolvimento da

personalidade humana, que passam não só pela exploração arbitrária e irracional de recursos naturais, segundo suas próprias necessidades e utilidades, senão pela necessidade de se assegurar proteção da capacidade de regeneração e de manutenção daqueles, e da qualidade de vida que decorra dessa proteção. Esse é o objetivo fixado para o Estado na condição de tarefa, que deve ser prestada perante cada um de nós, na coletividade. Tem-se aqui uma equação: tarefas e prestações, sendo esta a equação cuja complexidade está exposta neste momento à atividade financeira do Estado, e que se mostra importante para a análise no programa desta disciplina.

2. O Estado ambiental ou socioambiental de Direito

Para que possamos nos situar nesta aula, é conveniente ressaltar que o início de nosso programa depende de que, primeiro, seja enfrentada a seguinte questão: se estamos tratando da atividade financeira do Estado, a que modelo de Estado fazemos referência? Em que modelo de Estado se insere o conjunto das ações, dos processos, da escolhas, que veremos, estão associadas e decorrem diretamente da atividade financeira desse modelo contemporâneo de Estado?

Apenas a título de exemplo, temos, nas sociedades contemporâneas, a emergência da questão de riscos de diversas ordens, entre os quais ganha ênfase, neste momento, os ambientais, e mais especificamente, os riscos climáticos.

Nessa ordem de problemas e de seu enfrentamento, como é possível compreender os problemas ambientais para o fim de se obter proteção de direitos fundamentais, assegurar benefícios existenciais, que é o resultado último, conforme constataremos, das ações do Estado, e, portanto, da atividade financeira dele?

A compreensão de semelhante processo decorre, primeiro, de que se possa

compreender os problemas ambientais sob o plano organizatório, e, depois, sob o plano normativo.

A equação propõe que a compreensão dos problemas ambientais supõe sua

análise a partir da seguinte relação: plano político-organizatório (Estado) → plano normativo (juridicidade ambiental).

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Direito Financeiro UFMT: AULA 01

Os problemas ambientais destas sociedades contemporâneas expõem: · uma crise ambiental, que propõe uma nova
Os problemas ambientais destas sociedades contemporâneas expõem:
· uma crise ambiental, que propõe uma nova qualidade de ameaças: perigos e
riscos;
· uma realidade de riscos visíveis, invisíveis, concretos ou abstratos, ou ainda,
acessíveis ou inacessíveis ao conhecimento científico disponível. Os últimos (riscos
inacessíveis ao conhecimento científico) reproduzem com maior fidelidade duas
características essenciais dos novos riscos: a imprevisibilidade e a incontrolabilidade.
Esses riscos também propõem ameaças resultantes da acumulação de fontes e causas de
poluição e de degradação, consubstanciando o que o professor Canotilho classifica como
problemas ambientais de segunda geração (problemas de efeitos acumulados), que
mesmo que possam ser previstos, não podem ser controlados ou não são objeto de
controle eficiente pelas instituições.
Esse quadro encontra-se associado ao fenômeno de uma irresponsabilidade
organizada, (Beck) pelo qual, mesmo que possam ser previstas as fontes e as causas de
degradação e poluição, omissões voluntárias das instituições no sentido de tolerá-las ou
de não submetê-las ao controle adequado, oportunizam a proliferação das ameaças, tal
como em relação àquelas que sequer podem ser confirmadas pela ciência.
Um exemplo desse cenário pode ser traçado a partir da poluição acumulada no
continente asiático (riscos concretos e previsíveis, mas incontroláveis), e a partir do quadro
de mudanças climáticas globais (riscos abstratos que apenas recentemente puderam ter
uma relação de causalidade com comportamentos humanos demonstrada cientificamente,
e que não podem ser controladas adequadamente).
Esse mesmo cenário propõe, no plano de relações econômicas globalizadas,
interação entre os processos de produção e efeitos desiguais na distribuição dos ônus
ambientais.
Exemplo: financiamento de complexos industriais em países em desenvolvimento
por nações européias ou pelos EUA concentram a circulação dos benefícios financeiros
nas nações de origem, e os ônus ambientais às nações onde estão instalados os
complexos industriais. Esse cenário descreve efeitos que tendem a se acumular com
outras fontes, e que, em alguma medida, são distribuídos para outras nações que não
possuem nenhuma relação, seja com o financiador, seja com o espaço que autorizou a
instalação das fábricas e atividades poluentes.
Conclusão: uma sociedade de riscos e, mais recentemente, uma sociedade
mundial dos riscos, não é uma sociedade democrática, porque não oportuniza igual
acesso à qualidade dos recursos naturais.
2.1. Síntese sobre os modelos de Estado e suas funções
2.1.1 Aspectos introdutórios: os modelos de Estado e a redefinição das
tarefas públicas.
a)
Estado fiscal: segurança pública, segurança contra ameaças externas;
b)
Estado
liberal: segurança
pública, segurança
contra
ameaças
externas,
propriedade privada e vida privada;
c) Estado social: prestações sociais;
d) Estado social e democrático de direito: agregação de funções de planejamento,
prestações sociais, exploração de atividades econômicas, e vinculação a princípios
materiais, relacionados à dignidade da vida, e à concretização de um mínimo existencial,
que agora também é ambiental (Estado socioambiental de direito).
3. Estado ambiental, escolhas públicas e privadas e direitos fundamentais.
Que tipo de Estado pode garantir, ao mesmo tempo, segurança cívica (segurança
civil: proteção à integridade física, patrimônio) e segurança coletiva (acesso a bens,
valores e serviços suficientes para uma vida digna)?
Um Estado de Direito, em sua perspectiva liberal clássica, que protege bens,
pessoas [vida privada e direitos da personalidade] e que objetiva a segurança interna e
externa pode proporcionar essa segurança, nesse cenário de transformações?
Como podemos relacionar a sociedade de riscos como um contexto de problemas
relevante para o objeto de estudo de nosso programa de disciplina? Os riscos pessoais, os
efeitos de desastres naturais, catástrofes, a proteção social, a segurança pessoal,
ambiental, patrimonial, todas estas variáveis propõem custos e, portanto, despesas, que
remetem ao nosso objeto de análise, o direito financeiro.
Percebam, a partir deste conjunto: a relação estabelecida entre as estruturas de
organização estatal, suas tarefas e objetivos; e o conteúdo de nosso programa, que
envolve, [ressalte-se], fundamentalmente, o problema de como o Estado, pode atingir a
realização dessas tarefas e objetivos. De que instrumentos dispõe, que tipo de
problemas envolve a realização dessas tarefas. Temos aqui, escolhas que serão

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realizadas.

Por que realizar algumas escolhas, e não outras? Por que outras escolhas são proibidas? Por que algumas escolhas são impositivas?

Outros aspectos também são importantes e serão enfatizados. O principal deles está na relação, que também influencia o estudo de nosso programa, entre escolhas privadas e os custos das ações públicas sobre a realização de tarefas pelo Estado.

A minha escolha entre não utilizar, utilizar racionalmente um veículo automotor, ou utilizar veículos com frequência, além de veículos que consumam combustíveis fósseis e que não exponham índices de economia e consumo aceitáveis, implica em incremento e em contribuir com o aumento das emissões, elevação nos custos paras as ações de descontaminação, custos da atividade produtiva para sua mitigação, além de ações de saúde, suportadas pelo Estado, e, em última análise, por todos os membros da coletividade na forma de receitas derivadas, decorrentes do exercício da atividade tributária, pela qual os particulares são destinatários de um dever de colaboração e de solidariedade para com o poder público.

Notem que não temos aqui um ato voluntário de beneficência, senão de um dever a que se encontram sujeitos os particulares e que tem seu fundamento em um princípio de solidariedade, princípio este que constitui a representação dos modelos de Estado social e pós-industriais. Estes deveres têm espaço cada vez mais expressivo na experiência constitucional ocidental, sendo possível identificá-los, na ordem brasileira, naqueles deveres ambientais, familiares, e vinculados à proteção social (trabalho, saúde e previdência). Insere-se aqui, também, um dever de colaboração para o fim de justificar moralmente a ação estatal em matéria tributária. Este tema será resgatado por ocasião da análise das receitas tributárias, objeto de aula específica.

Um exemplo muito marcante deste cenário pode ser associado ao quadro de catástrofes e de desastres civis recentemente noticiados em todos os veículos da mídia nacional. Deslizamentos de solo no Rio de Janeiro, enchentes em São Paulo e no Rio Grande do Sul, e mortes decorrentes desses eventos. Decorre da correta destinação e da ação oportuna dos governos [e isto exige a obtenção e a aplicação de recursos financeiros que têm geralmente a origem em patrimônio privado, sendo este o caso dos tributos em geral], a garantia de que cada um de nós possa dormir com tranqüilidade em nossas residências, livre da ameaça de deslizamentos, transitar com segurança em vias públicas, de doenças endêmicas ou epidêmicas [garantias de mera sobrevivência física, vinculadas às ações de segurança pública, de um sistema público de saúde, e de serviços de saneamento ambiental] ou de desenvolver plenamente nossos potenciais e nossa personalidade, obtendo melhores níveis de vida, com o acesso a serviços públicos de qualidade que proporcionem progressivo avanço em nossa existência física [este é o caso da educação, bem como da assistência, e do trabalho].

Recuperando o que já foi antecipado em nossa apresentação, três questões devem ser examinadas e merecem a nossa reflexão para que possamos compreender o complexo conjunto de relações e consequências da organização da atividade financeira do Estado, e de nosso programa.

Primeira questão: quem deve assegurar a proteção e a obtenção de benefícios existenciais nas sociedades contemporâneas? Se estamos tratando do Estado, uma segunda questão se impõe: todas as demandas existenciais devem ser asseguradas por um modelo de Estado, e estas demandas são permanentes e invariáveis? São comuns a todas as realidades? Terceira: se a resposta for negativa, a que se encontra obrigado o Estado?

Fazendo o uso de alguns vinculados à proteção do meio ambiente, que é a minha área de investigação, temos que na Constituição brasileira, a tarefa de proteção do meio ambiente não está atribuída com exclusividade ao Estado, senão a um modelo de co- responsabilização, no qual a execução da imposição é compartilhada entre as funções públicas e a sociedade, que colaboram (funções públicas entre si, e estas com os particulares) em nome do objetivo comum de assegurar a qualidade dos recursos naturais.

Por que isto e qual a relevância desta abordagem em Direito financeiro? Se o Estado também tem tarefas, deve ser ressaltado que sua execução implica a geração de despesas, de gastos públicos, cuja fonte é em grande medida, oriunda do patrimônio do particular. Notem, portanto, que o gasto público sempre envolve uma atividade de colaboração entre Estado e sociedade. O Estado é o gestor do patrimônio que tem sua fonte no exercício das liberdades econômicas dos particulares.

Esta abordagem terá sua relevância demonstrada porque permite, a um só tempo, aproximar o seu conteúdo de experiências práticas e da realidade, e permite sua comunicação e interação com outros domínios de crescente influência no direito contemporâneo: as teorias de justificação dos direitos fundamentais e o direito ambiental.

É o que nos remete situações como desabamentos, o aumento da poluição atmosférica, a contaminação dos lençóis freáticos urbanos e dos solos, a elevação das temperaturas médias nos espaços urbanos, entre outras. Todas elas suscitam reflexão, que, em última análise, vincula-se à construção de referências sobre padrões de vida digna, sobre a capacidade ou não de assegurar o pleno desenvolvimento da personalidade humana nesses espaços, e sobre a capacidade de assegurar proteção à autodeterminação da vontade.

Remete-se, portanto, à noção de qualidade de vida, e de quanta qualidade de

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vida o Estado se obriga oferecer, assegurar ou proteger. O aumento nos níveis de contaminação
vida o Estado se obriga oferecer, assegurar ou proteger.
O aumento nos níveis de contaminação do ar, solo, recursos hídricos implica,
necessariamente, perda de qualidade de vida em diferentes níveis, sendo a manifestação
mais evidente o aumento no número de atendimentos na rede pública de saúde (que
representa a elevação da despesa pública). Temos, aqui, um exemplo que bem ilustra o
que se deve entender por responsabilidade, eficiência e moralidade na realização das
escolhas sobre como, onde e, principalmente, quando empregar os recursos públicos.
Uma decisão pública sobre os gastos que seja inoportuna pode representar sua
elevação em momento posterior, elevação que poderia ter representado a aplicação em
outras necessidades igualmente relevantes. Veja-se, por exemplo, o caso da omissão ou
da inércia na realização de ações de combate ao assoreamento das margens de cursos
hídricos urbanos, ou nas políticas de habitação urbana para o fim de desocupação de
áreas de preservação permanente. Desta omissão pode resultar o desabamento, e efeitos
intoleráveis de enchentes que exigirão ações públicas de alocação, assistência e
reparação de danos, todas elas suportadas de forma direta por toda a sociedade.
Pergunta-se: é razoável, aceitável ou, ainda, é legal ou constitucional admitir esta
perspectiva de justiça distributiva? A coletividade deve ser responsabilizada (no sentido de
lhe ser exigida responder financeriamente pelo custo das ações do gestor público) tão
somente pelo fato de ter conferido poderes de representação política a um chefe do Poder
Executivo? Esta manifestação da democracia representativa é suficiente para o fim de
imunizar o representante de prestar contas de suas decisões? Ou de exercer seus poderes
nos limites da representação que lhe foi conferida?
Sobre esse conjunto de problemas deve ser ressaltado que o gestor público,
conforme será exposto ao longo do programa da disciplina, ao menos, possui a
capacidade de tomar decisões nos limites da representação que lhe foi conferida,
representação que tem por objetivo a realização dos objetivos da república.
Excessos não podem ser admitidos e, neste plano, não podem ser suportados
pela coletividade. Aqui, está a função dos instrumentos de controle na execução
orçamentária e dos tribunais de contas. A representação política não lhe confere a
capacidade soberana de realizar escolhas e responsabilizar financeriamente a sociedade
independente das finalidades ou objetivos que deva atingir. Nem toda escolha é legítima
para o fim de justificar a responsabilização da sociedade. Determinadas escolhas podem
ser revistas, corrigidas, ou invalidadas no contexto de um modelo de controle recíproco
entre as funções políticas.
Aqui, também, será possível perceber que o desenvolvimento teórico, filosófico e
moral não constitui retórica, senão o fundamento de escolhas que são realizadas no
âmbito de comunidades e de consensos sobre como deve ser guiada e desenvolvida uma
vida decente em uma determinada organização social e sob um determinado modelo de
organização política e econômica. Estas escolhas são realizadas no âmbito de
Constituições e são, fundamentalmente, escolhas morais.
Outro exemplo, que também representa uma realidade cada vez mais próxima de
nosso cotidiano, pode ser vinculado à análise do fenômeno das mudanças climáticas
globais. Elas não decorrem necessariamente de comportamentos ou riscos de grandes
proporções ou, ainda, de atividades de elevada capacidade de intervenção sobre os
recursos naturais e os respectivos espaços. Um simples hábito como o de lavar
diariamente as roupas, fazendo o uso de detergentes, pode contribuir de forma mais ou
menos severa para a contaminação dos recursos hídricos e mortandade da fauna aquática
com a alteração dos processos físicos e biológicos daquele ecossistema. Isto implica
necessariamente em comprometimento e a necessidade de modificação das escolhas
públicas. Se estas poderiam, inicialmente, ser realizadas a partir de um amplo espectro de
opções, sujeitas a melhor conformação para o atendimento de um determinado interesse
público, agora têm de se limitar ao atendimento daquela necessidade que surge como
prioritária, porque envolve a tarefa de redução e mitigação dos riscos à saúde humana.
Decisões e comportamentos privados podem vincular em maior ou menor medida
as escolhas estatais e o modo de atuação de cada uma de suas funções.
Na hipótese contrária, em que não sejam destinados recursos para despoluição e
a redução dos riscos ao meio ambiente e à saúde humana, terão de ser realizados,
necessariamente, para o atendimento do serviço público de saúde, que reproduzirá,
provavelmente, cenário que exigirá o aumento na demanda por prestações públicas.
Em todo caso, escolhas irresponsáveis realizadas sob a perspectiva privada não
representam, em nenhuma hipótese, um bom negócio para a coletividade, que se vê
afetada de forma indireta pelos resultados de atos que não lhes podem ser atribuídos.
Estes efeitos decorrem no aumento nos gastos públicos e na afetação excessiva de seu
patrimônio, visando atender a essas necessidades e prioridades geradas por iniciativas de
poucos. Este cenário reproduz uma realidade de injustiça e de iniquidade ambiental cada
vez mais comum nas sociedades contemporâneas, nas quais os riscos representam efeitos
negativos decorrentes da iniciativa de poucos, sobre a esfera existencial de muitos, e que
se estende em escalas distantes no tempo.
Dessa exposição, resulta clara a necessidade de se reforçar a noção
deresponsabilidade, que compreende um sentido de cooperação coletiva e de
solidariedade no domínio do direito financeiro, relacionando os comportamentos públicos
e privados, a ação estatal e o envolvimento de toda a coletividade. Para ilustrar este

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Direito Financeiro UFMT: AULA 01

aspecto, notem, por exemplo, que grande parte das enchentes urbanas decorre do acúmulo de resíduos,
aspecto, notem, por exemplo, que grande parte das enchentes urbanas decorre do
acúmulo de resíduos, e estes resíduos são produzidos por cada um de nós, sendo,
portanto, o resultado e a conseqüência de comportamentos que não são estatais, senão
privados, particulares. Ocorre que destes comportamentos, decorre maior ou menor
comprometimento da ação estatal no sentido de assegurar proteção civil perante os efeitos
das enchentes, e do mesmo modo, com as ações destinadas a despoluir os cursos
hídricos, manter a qualidade das águas, tratar os resíduos produzidos pela sociedade e
reduzir os níveis de contaminação.
Por outro lado, o mesmo cenário também pode ter origem na omissão estatal, ao
deixar de fiscalizar ou de assegurar a correta ordenação e o uso dos espaços e do solo
urbano, ao deixar de executar obras de saneamento ambiental, desocupação de áreas de
risco, recuperação de áreas de preservação permanente para o fim de evitar os riscos civis
em períodos de chuvas intensas.
Enchentes contribuem para a contaminação de lençóis freáticos utilizados para o
abastecimento e o consumo humano. A ausência de investimentos no tratamento e no
saneamento ambiental resultará na provável elevação das despesas públicas com os
serviços públicos de saúde, diante da possibilidade da elevação nos números de
atendimentos relacionados a um conjunto de doenças infecto-contagiosas.
O mesmo cenário também pode resultar da ausência nos investimentos
relacionados ao controle da poluição atmosférica ou nas ações para o fim da diminuição
de emissões no setor de transportes urbanos. A ausência de ações públicas de educação
ambiental ou mesmo de incentivos, investimentos em pesquisa sobre alternativas
tecnológicas para combustíveis fósseis pode resultar em cenário semelhante: a elevação
nas despesas relacionadas ao sistema público de saúde, decorrente do aumento no
número de casos de doenças respiratórias, ou cânceres, cuja prova científica que
relacione tais efeitos à referida causa há muito tempo deixou de estar reservada ao âmbito
das conjecturas, razão pela qual, mesmo sob uma lógica de custos-benefícios, seria
perfeitamente possível justificar as ações públicas.
Neste ponto, questão de grande relevância ainda pode ser suscitada, mas que
não será objeto de aprofundamento em nosso programa: o que justifica a ação pública
para a proteção de direitos fundamentais? É demandada a evidência científica conclusiva,
prova conclusiva sobre uma relação de causalidade (vide os investimentos em ações
ambientais para a redução de determinados riscos) e a demonstração de que os custos da
ação serão equivalentes aos benefícios resultantes de tais investimentos? Ou diante de
determinados riscos, é suficiente a exposição de evidências, ainda que não conclusivas,
mesmo que os benefícios esperados não superem os custos das medidas que terão que
ser adotadas?
Em outras palavras: diante dos riscos representados pela exposição continuada
ao amianto, ou mesmo, diante dos riscos representados pelo aumento das emissões do
setor de transporte, o Estado poderia justificar, ou estaria autorizado a propor uma
determinada ação pública, mesmo que não fosse possível demonstrar cientificamente e de
forma conclusiva que o aumento do número de casos de doenças respiratórias e de
cânceres pudesse ter origem na poluição atmosférica, ou que os casos de asbestose em
um determinado município, Estado ou localidade, decorrem da exposição continuada ao
amianto?
Sob a perspectiva exposta até o momento, é possível constatar que, quando
examinamos o conteúdo vinculado ao direito financeiro, não podemos nos restringir
exclusivamente
à
análise
das leis orçamentárias e
dos instrumentos destinados a
organizar e destinar recursos públicos.
A correta compreensão da disciplina e de seu conteúdo passa, primeiramente,
pela compreensão de que estamos lidando aqui, com um conjunto de relações que não
envolvem apenas o Estado, conforme costumeiramente costuma ser exposto nas obras de
referência.
Temos por objeto um conjunto de relações que envolve necessariamente a
análise da dinâmica das relações sociais, de um projeto democrático exposto por uma
formação estatal definida por uma Constituição. Um Estado social e democrático de direito,
que aponta que seus objetivos não podem ser atingidos senão com a cooperação entre a
sociedade e as funções públicas.
Não podemos compreender a disciplina, seus temas e seus instrumentos de
forma dissociada desta imagem e deste projeto de ordem social proposto pela Constituição
brasileira.
As escolhas privadas e os comportamentos sociais produzem conseqüências
cada vez mais relevantes no plano coletivo [os efeitos que atingirão todos os membros da
coletividade] e no plano estatal. Estas escolhas modificam a forma e a própria definição de
como o Estado se comportará perante os problemas e contextos sociais, políticos e
econômicos, visando assegurar a realização de suas tarefas.
Através de suas funções, o Estado pode estimular, incentivar ou desestimular
comportamentos, seja por ações de comando e controle (proibições e restrições) ou sob
políticas públicas que induzam escolhas voluntárias pelos particulares.
A partir do momento em que um comportamento deixa de ser uma mera escolha
individual e se torna influente sobre o caminho que toda a coletividade pretende propor
para a sua própria existência, teremos conseqüências relevantes para as escolhas que

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serão realizadas pelo Estado.

Um indivíduo que decida consumir alimentos orgânicos ou que faça a separação dos resíduos pouco contribuirá para uma alteração substantiva que seja positiva para a ação pública. Entretanto, no momento em que tais escolhas se integrarem ao ponto de um consenso coletivo expressivo, será visível o efeito no plano das escolhas estatais. Portanto, as conseqüências de comportamentos determinados e de atos de poucos podem se estender de forma coletiva, sendo suportados por toda a coletividade na forma de custos, de deveres de conteúdo econômico.

Podemos citar mais outro exemplo bastante próximo de nosso cotidiano, que pode ser utilizado para a exposição de formas diferenciadas de se visualizar a preponderância de uma discussão vinculada à organização financeira do Estado. Quando

o Estado adquire bens que não provêm de atividades ambientalmente certificadas, ou que

reflitam padrões sustentáveis de uso dos recursos naturais, o principal resultado para a

Administração Pública é a apresentação de uma proposta de preços economicamente mais vantajosa, que tende a influenciar uma escolha por esta em detrimento de outras que possam exprimir preços superiores.

Ocorre que essa proposta reflete apenas uma conveniência imediata para a Administração Pública, uma vez que o preço é o resultado final da consideração de custos, que por sua vez são determinados a partir da consideração de um conjunto complexo de variáveis, o qual pode compreender elementos sociais e ambientais. Sob este contexto, um preço pode ser economicamente mais vantajoso para a Administração, mas pode lhe produzir consequências indiretas bastante severas, conseqüências sob a dimensão financeira e que, em última análise, produzem efeitos na forma de ônus ou responsabilidades suportadas por toda a coletividade.

Se cabe ao Estado zelar para que as aquisições de bens e serviços sejam realizadas do modo mais econômico quanto seja possível, visando promover o uso racional dos recursos públicos que são limitados, também deve zelar [porque lhe foi atribuído o dever geral de proteção dos direitos fundamentais, decorrendo destes a função de proteção e a tarefa de proteção mencionados] pela proteção da sociedade perante riscos a sua qualidade de vida, ao seu bem-estar, a sua saúde, e pela proteção do meio ambiente, compreendido em suas realidades natural, cultural e social.

Nesse sentido, uma escolha que pode representar a expressão imediata de economicidade, pode resultar, de forma indireta, na elevação de custos para a proteção de tais direitos fundamentais, posteriormente.

Em outras palavras, fazendo o uso de um exemplo mais concreto, tem-se que a aquisição de madeira oriunda de desmatamento ilegal, de espécimes imunes ao corte, expostos à ameaça real de extinção, somente representa um preço inferior, e portanto, uma vantagem econômica ao Estado, porque não expressa TODOS OS CUSTOS que deveriam ter sido considerados para a exposição de tal preço.

Não foram considerados nessa equação, eventuais custos sociais e, principalmente, os custos ambientais do produto oferecido. Uma vez desconsideradas estas variáveis para a composição do preço, a vantagem econômica imediata se reverte, posteriormente, em desvantagens na forma de externalidades compartilhadas de forma coletiva, entre todos os membros da sociedade.

O comportamento público e as escolhas realizadas pelo poder público podem envolver e refletir em perda de qualidade de vida para toda a sociedade.

Entretanto, a ação do poder público que resulte de suas próprias escolhas não são as únicas capazes de influenciar, de forma positiva ou negativa, a transformação da realidade.

Escolhas estatais e os comportamentos particulares podem produzir conseqüências sob o plano existencial. Melhoria na qualidade de vida ou prejuízos para o bem-estar podem resultar dessas escolhas, e essas escolhas podem representar consequências úteis, deficientes ou insuficientes sob o plano do exercício da atividade financeira, que é uma atividade pública.

Bem-estar é uma referência variável e só pode ser definida contextualmente, historicamente e culturalmente. O desafio é determinar qual é o padrão de bem-estar a que

o Estado se encontra vinculado, e qual é o grau de intervenção que terá de ser justificado

para o fim de acesso aos recursos necessários, sob as liberdades econômicas. Aqui, cabe utilizar o exemplo do lixão no município de Cuiabá, para especificar a insuficiência de uma leitura de sucessão geracional para os direitos, e para enfatizar a interdependência entre todos, a fim de justificar a ação estatal. Utilizar o exemplo do bem-estar sob o plano da igualdade de acesso aos benefícios e vantagens existenciais, tendo como contexto o do lixão.

O Estado deve assegurar a igualdade de acesso aos benefícios e vantagens existenciais. Sendo assim, o bem-estar, situado na condição de efeito e resultado da ação pública, deve ser um objetivo universal ao alcance de todos.

Tomando-se como exemplo o contexto de um lixão, tem-se que o Estado deve ser capaz de proporcionar a todos segurança sanitária, ambiental e à saúde humana por meio de tratamento adequado dos resíduos. Se o poder público não proporciona o tratamento adequado de resíduos e os acondiciona em um lixão, os benefícios serão auferidos por poucos (que possuem condições de escolher moradias bem localizadas e que nunca

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serão atingidas por uma decisão pública co esse conteúdo) e os efeitos negativos suportados por toda a coletividade que resida em seu entorno. Há aqui um prognóstico negativo decorrente da falha na ação estatal. Por outro lado, se for atribuída a correta destinação dos resíduos, por meio de um aterro sanitário, o problema de justiça ambiental (localização da área) ainda persiste, ainda que tenha sido mitigada a probabilidade de ocorrência das externalidades (efeitos negativos). Entretanto, se nenhuma medida for adotada pelo Estado visando influenciar a transformação do comportamento dos particulares, reduzindo sua capacidade diária de produção de resíduos, ou se estes não transformarem seus hábitos de consumo visando atingir voluntariamente tal finalidade, o problema nunca poderá ter uma solução adequada. Este primeiro exemplo reforça a relação, que procuramos enfatizar nesta primeira aula, entre os comportamentos públicos e privados na transformação positiva ou negativa da qualidade de vida que se pretende proporcionar para uma universalidade.

Outro exemplo: A aquisição de madeira, v.g, oriunda de desmatamento ilegal e a aquisição de bens que empreguem em seu processo produtivo o uso de trabalho escravo representam a diluição coletiva de externalidades, de custos sociais e ambientais que não foram oportunamente considerados, seja pelo operador econômico, seja pelo próprio Estado, que assim procedendo, contribui para o incremento do quadro de riscos, que deveria reduzir e mitigar, pois lhe foi atribuído um dever de proteção dos direitos fundamentais.

Portanto, escolhas que podem representar vantagens econômicas em um plano imediato podem resultar, em escalas temporais variadas, desvantagens expressas em cenários de iniquidade ambiental, porque externalidades produzidas de forma privada e toleradas pelo Estado que deveria assegurar a proteção dos direitos fundamentais, são repartidas e compartilhadas entre todos os membros da coletividade. Tem-se, aqui, a reprodução de uma visível contradição: O Estado obtém vantagens econômicas às custas de contribuir, de forma indireta, para a elevação dos riscos que deveriam ser evitados pelo exercício de suas funções.

Se é dever estatal proceder de forma racional e proporcional perante o interesse público que precisa ser atingido, objetivando assegurar o melhor nível de desenvolvimento de um conjunto expressivo de realidades vinculadas à existência humana, é também dever estatal assegurar a proteção dos direitos fundamentais à saúde e ao meio ambiente, reduzindo os riscos e não contribuindo para a sua elevação. Se assim procede, contribui de forma distinta daquela sugerida inicialmente, para a elevação dos gastos públicos e para o desequilíbrio na realização de padrões de justiça distributiva; contribui para o incremento dos riscos existenciais e não para a sua mitigação e redução.

4. Dignidade de vida, mínimo existencial e a proteção dos direitos fundamentais.

O Direito financeiro propõe como objeto, conforme será analisado na próxima

aula, a investigação sobre problemas que, neste momento do desenvolvimento do Direito Público, não limitam seu interesse a esta disciplina, além de exigir a comunicação com outros domínios do Direito Público e Privado, visando viabilizar a compreensão de seus instrumentos e de suas funções.

Se considerarmos que propõe, em última análise, uma investigação sobre como o

Estado poderá viabilizar um determinado projeto de sociedade definido por uma Constituição ou experiência jurídica, a partir de instrumentos e dos recursos financeiros que estejam ao seu alcance, estamos propondo aqui a conexão com objetivos que não constituem o objeto do interesse exclusivo de uma disciplina. Assegurar a existência digna em um espaço público de um Estado de Direito (social, democrático e ambiental) é tarefa de Estado, requer a colaboração social, e é um dos objetivos da república.

Viver dignamente, desenvolver plenamente a personalidade do homem e assegurar que cada um de nós consiga ser capaz de definir e escolher um projeto de vida que lhe satisfaça e proporcione bem-estar são objetivos que somente podem ser atingidos, mesmo individualmente, por meio de um conjunto de pressupostos que dependem da ação pública.

A ação dos particulares, buscando desenvolver e otimizar as condições que lhes

garantam felicidade, ainda que permitam proporcionar níveis mais elevados do que os padrões que sejam considerados essenciais, dependem de algumas pré-condições, entre as quais, a proteção de uma ordem econômica, um sistema de justiça, um sistema de segurança pública que lhes assegure o exercício de suas liberdades civis e econômicas. Por outro lado, toda a universalidade deve ter acesso, por iniciativa do Estado, ao conjunto de prestações que seja reputado elementar para o desenvolvimento de uma referência objetiva de dignidade.

Quanto mais otimista e exigente é o projeto político definido pela Constituição, quanto mais expressiva é a qualidade das demandas existenciais postuladas por uma ordem social como objetivo estatal mínimo a ser satifeito em proveito da comunidade, maior será a intensidade com que será exigida sua intervenção e maior a extensão do conteúdo do que se deva entender por um mínimo existencial (que se vincula como o resultado de um nível mínimo de prestações, se preferirmos a fórmula da Constituição italiana).

Se pudermos assinalar como o Direito financeiro pôde ser exposto nesta aula, é suficiente enfatizar: a) a relação entre escolhas (públicas e privadas) e sua capacidade de

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influenciar a determinação dos níveis de proteção dos direitos fundamentais e; b) a intensidade da ação pública para o fim de concretizar esses direitos, que se encontra vinculado ao que se denomina como um minimo existencial.

O Estado (o modelo de Estado contemporâneo) deve ser capaz de assegurar o desenvolvimento de projetos de vida, definidos livremente pelos particulares, para o fim de lhes satisfazer pretensões de bem-estar, desde que estejam integradas e sejam compatíveis com o que se encontra proposto pela Constituição.

Isto porque nem todas as pretensões individuais e perspectivas de felicidade se encontram ou podem ser integradas a uma ordem jurídica. Alguns comportamentos não o são por razões sociológicas, culturais e de outras naturezas, e, desse modo, restringem a margem das liberdades e a extensão do conjunto de opções ao alcance dos particulares.

Essas condições e os pressupostos indispensáveis para que essas escolhas ocorram ou possam ser realizadas, e para que projetos de vida possam se desenvolver por iniciativa livre dos próprios interessados, supõem a ação do Estado no domínio do Direito Financeiro. Mais do que isso, supõem a ação de um determinado modelo de Estado, em consonância com as demandas e os objetivos requeridos no âmbito dessa forma política.

Mais ou menos proteção depende de um contexto sócio-econômico e cultural, da qualidade e do conteúdo das escolhas que são realizadas no âmbito de prioridades e necessidades, dos critérios utilizados para que essa ponderação ocorra e, sobretudo, da disponibilidade dos recursos.

Por fim, é importante já assinalar, aqui, que a atividade financeira do Estado dirige-se a um fim de assegurar a viabilidade de um projeto de sociedade proposto pela Constituição, que não é um projeto individual, senão coletivo, destinado a satisfazer as necessidades de uma universalidade de interessados.

Desse modo, v.g, o fato de um particular não desejar (na hipótese em que isto fosse possível) destinar parte de seus rendimentos para o fim de contribuir para com as tarefas públicas - porque ele mesmo possui capacidade econômica para obtê-las, ou porque não visualiza os resultados dessa sua contribuição no plano de ações concretas, seja para si mesmo ou para a coletividade - não pode influenciar ou desconstituir seu dever de colaborar para com a ação pública. Isso porque da garantia de algumas pré- condições estruturais e institucionais, depende o próprio exercício das liberdades de todos, mais ou menos assistidos economicamente, e o sucesso e a viabilidade de seu projeto existencial.

O Estado protege as liberdades e deve ser capaz de assegurá-las para o fim de viabilizar níveis mínimos (e universais) de dignidade de vida.

Para tanto, a ação pública requer o acesso e a correta destinação de recursos públicos, em conexão com as necessidades requeridas, e as demandas suscitadas pela sociedade, e tem como finalidade assegurar que o acesso a níveis suficientes de bem- estar se dê de forma universal. Direitos fundamentais constituem a realidade de concretização da ação pública, e o objeto de interesse do Direito Financeiro.

Concretizar níveis de bem-estar implica viabilizar projetos de vida dignos, que decorrem, por sua vez, de condições capazes de assegurar o livre desenvolvimento da personalidade. Estas condições supõem que se deva viabilizar níveis adequados de prestações sociais, econômicas e culturais, além da conservação de qualidade suficientes dos recursos naturais.

Os tribunais internacionais indicam um sentido de indivisibilidade da definição dos direitos humanos e assim também ocorre com os direitos fundamentais afirmados pelas Constituições. Um projeto de futuro é de interesse do Direito Constitucional (de longo prazo), tem no Direito financeiro o seu instrumento, e exige a consideração de que qualidade de vida (maior ou menor) sempre exigirá uma ação mais ou menos intensa do Estado, e representa custos.

Por outro lado, não se pode atingir realidades existenciais dignas sem que se tenha acesso integral a todas essas realidades. Um mínimo de prestações de saúde, ensino, elementos culturais e, sobretudo, a conservação dos recursos naturais, sendo este último, condição para o exercício de todas as demais liberdades.

Não é possível, sob essa perspectiva, exercer as liberdades ou desenvolver plenamente a personalidade do homem em um espaço público inseguro, que não garanta proteção pessoal, reparação contra danos existenciais, degradado, que não proporcione acesso à água potável em quantidade e qualidade suficientes, alimentação, moradia em regiões salubres, e trabalho capaz de lhe conferir dignidade.

Assim, viabilizar projetos de vida dignos implica exigir uma ação pública no domínio do meio ambiente, em igual intensidade do que se requer da ciência e da tecnologia, da educação, da saúde e da cultura.

Dignidade de vida e o desenvolvimento de um projeto de vida digno depende de um compromisso permanente do Estado com um projeto de sociedade definido pela Constituição, e com a concretização de um sentido de indivisibilidade dos direitos humanos e dos direitos fundamentais, assegurando a proteção não de uma, mas de todas as realidades existenciais consideradas indispensáveis para o desenvolvimento da vida.

Um mínimo de existência é o resultado da ação do Estado, ao proporcionar os meios e as condições/pressupostos materiais para o exercício de escolhas capazes de viabilizar um projeto que seja digno para si e compatível com os projetos de dignidade de

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vida admitidos pela ordem jurídica global.

Nesse plano de argumentação, o resultado dignidade de vida requer uma medida de vinculação da ação pública coma transformação da realidade, visando permitir o usufruto de bem-estar, qualidade de vida, e de felicidade por todos os membros da comunidade. Esta medida de vinculação se encontra expressa (poderia sê-lo) sob a fórmula de um nível essencial de prestações (da Constituição italiana), mas não apenas no âmbito dos direitos civis e sociais (como na Constituição italiana), senão também sobre os assim denominados direitos ambientais.[1]

Um mínimo existencial é o resultado da garantia de um nível essencial de prestações por iniciativa de ações do Estado, mas também por ações de colaboração social da comunidade para com a ação pública (tributos ou, ainda, a transformação de comportamentos por influência de um imperativo ou princípio de sustentabilidade, de crescente afirmação nas experiências domésticas e no Direito Internacional Público).

Um imperativo ou princípio de sustentabilidade expõe sua relevância, porque condiciona o modo como as escolhas públicas definem prioridades no âmbito da proteção (a intensidade desta proteção) dos direitos fundamentais.

São escolhas sobre o futuro e o modo como definem estas prioridades influencia

a capacidade de uma transformação positiva ou negativa sobre a realidade. Uma escolha

que defina como prioridade uma obra pública que prejudica comunidades tradicionais, e esta vem exigir reparação no futuro, produz uma realidade nociva para o interesse público, porque os afetados por aquela escolha equivocada serão todos os membros da sociedade, em benefício daquela comunidade.

O mesmo ocorre quando os investimentos em ensino superior não conseguem demonstrar a obtenção dos resultados esperados, ou quando as escolhas realizadas não eram adequadas para o fim de se atingi-los. Um professor que não aproveita ou não proporciona que o tempo utilizado no processo de ensino-aprendizagem converta-se em resultados úteis para todos (satisfação pessoal e aperfeiçoamento individual e coletivo no grupo) propõe um uso irracional de meios (e de recursos) que não atende a qualquer finalidade de interesse público ou mesmo privada. Não são proporcionadas as prestações sociais do interesse da comunidade acadêmica, e não se atende a um princípio de eficiência econômica. O tempo dedicado a uma ação que não produz consequências demonstra um uso irracional de recursos.

As decisões e escolhas públicas que se revelem equivocadas, erradas, e inadequadas sempre produzirão efeitos e consequências nocivas para uma universalidade.

Para ilustrar esta realidade, um exemplo vinculado mais uma vez aos investimentos no ensino superior é bastante representativo. Diante dos estudos empíricos disponíveis sobre as políticas públicas educacionais, resulta cada vez mais seguro afirmar que o gestor que propuser, como meio para aumentar os níveis de escolarização no ensino fundamental, ações no plano de investimentos em obras (construção de escolas e creches) não conseguirá atender a essa finalidade. Uma ação pública incoerente com a finalidade que pretende atingir produz desperdício, e o uso excessivo de recursos, porque para a finalidade não atendida, deverão ser destinados recursos adicionais para a correção daquela ação inadequada e insuficiente. Estes recursos adicionais destinados seguramente desfavorecem no plano universal e o desenvolvimento de ações que poderiam contribuir para outros projetos de vida.

Outro exemplo que ilustra a relação entre o modo como são realizadas as escolhas, sejam estas públicas ou privadas, e os níveis de bem-estar, qualidade de vida e de felicidade decorrentes dos direitos fundamentais: uma determinada lei municipal assegura o acesso preferencial a portadores de necessidades especiais (deficiência permanente), vagas públicas de estacionamento mediante o registro e renovação anual, sob pena de cessação dos efeitos da autorização.

Em outras palavras, aquele que possui restrições motoras a sua mobilidade, cegueira permanente, deve demonstrar e provar, anualmente que perdeu um membro e que permanece cego (como se fosse possível a restauração e a regeneração dos membros ou das capacidades perdidas) para o fim de ter acesso ao benefício.

Estas escolhas propõem uma forma de se atender a uma finalidade de interesse público que implica maiores restrições à liberdade dos particulares, aumentam os custos da ação pública para assegurar aqueles benefícios, e degradam a dignidade daqueles que deveriam tê-la sob proteção reforçada.

Podemos ilustrar a relação de colaboração que define os processos de concretização dos direitos fundamentais, e de projetos dignos de vida (sua intensidade varia de acordo com o êxito na concretização de maior ou menor conjunto de realidades existenciais, e de direitos sociais, econômicos e culturais), enumerando três exemplos:

Primeiro exemplo: Um copo jogado em uma galeria fluvial sob o argumento de que ninguém viu, que a chuva limpa ou, ainda, que dessa forma as vias públicas

permanecerão limpas. Esse copo será conduzido aos rios ou corpos hídricos urbanos, não

é degradável, pode contribuir para o acúmulo de resíduos que contaminam as águas e

inviabilzam seu consumo pelo homem, poderão ser ingeridos por animais e responder pela sua mortandade, exigirão mais investimentos públicos para o tratamento das águas, poderão obstruir as galerias e favorecer o acúmulo de águas nas vias, comprometendo a cobertura asfáltica e que terá de ser reparada, entre as consequências mais visíveis;

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Segundo exemplo: A omissão das prefeituras municipais na fiscalização e no controle do depósito de resíduos nos bairros. O lixo de feiras e de outros bairros é depositado sistematicamente em regiões muito próximas às ruas e às casas de seus moradores, favorecendo a contaminação de solos, proliferação de vetores de doenças e exposição de toda a população a esses fatores de riscos, que, posteriormente, exigirão a elevação das despesas para atender ações do sistema de saúde, no interesse e em benefício dessa população. A redução das despesas em razão da omissão de um dever de proteção estatal pode gerar consequências nocivas para toda a universalidade, pelo aumento de despesas em detrimento do atendimento de outras ações.

Sob a consideração de um imperativo de proteção de um princípio de dignidade

de vida, que exige o aperfeiçoamento nos níveis de proteção, a melhoria na qualidade de

vida, e a progressividade como vetor de ordenação das escolhas sobre prioridades públicas, a redução das despesas nunca pode ter origem na falha ou na deficiência da proteção de qualquer modalidade de direitos fundamentais, porque a concretização de um mínimo existencial depende da realização coordenada e interdependente de todas as realidades existenciais, sociais, econômicas e culturais, para que possa ser viabilizada.

A intensidade da concretização de cada uma dessas realidades está

condicionada à avaliação concreta das necessidades e demandas, combinada com a disponibilidade dos recursos. Se por um lado, as demandas existenciais expõem um imperativo de proteção que determina que intensidade e que setor social deverá ser atendido com maior prioridade, a ponderação sobre esses fatores condiciona o resultado

protetivo que poderá ser obtido, ou que seria exigível obter-se por meio da ação do Estado.

O primeiro juízo de ponderação propõe o que se deverá proteger, e o segundo juízo

determina o que se poderá proteger, e como o será possível.

O terceiro exemplo expõe um diagnóstico sobre a resultados das políticas públicas educacionais no Brasil: um comício que foi marcado para a recepção do presidente dos EUA teve de ser cancelado, porque a maior parte da população não o conseguiria compreender. Estes resultados têm origem na ausência de uma política pública consistente e permanente comprometida com uma sociedade culturalmente aberta e não podem ser corrigidos com ações de curto prazo.

No mesmo sentido, um exemplo próximo do segundo também ilustra com clareza

a relação de colaboração que define o êxito da tarefa estatal de proteção de um mínimo

existencial no plano dos direitos fundamentais, além de definir que a consecução deste mínimo nunca poderá ser obtida por meio da redução das despesas com as prestações existenciais essenciais no âmbito da saúde, ensino, ou outras demandas sociais, econômicas e culturais. A redução na oferta de prestações essenciais não pode ser, nunca, uma alternativa para a redução da despesa pública sob o sofístico e sedutor argumento da eficiência e da economicidade.

Tome-se, para demonstrar o argumento, a seguinte situação de ocorrência cotidiana em qualquer capital brasileira:

Em uma grande rede de supermercados, um consumidor constata que derivados

de laticínios e ovos encontram-se próximos de sua data de vencimento e, ainda assim, são

normalmente disponibilizados e comercializados pela rede de comércio, com os mesmos preços e sem qualquer informação adicional que permita que o consumidor realize uma escolha bem informada, inclusive para o fim de lhe assegurar proteção à sua saúde contra riscos desta natureza, ou contra riscos sanitários.

Trata-se de um ilícito administrativo que, em nome da segurança sanitária, poderia justificar perfeitamente uma ação de polícia por iniciativa dos órgãos públicos de vigiliância sanitária, no município e no Estado. O supermercado poderia ser, preventivamente, interditado e ter o exercício de sua liberdade comercial restringida, circunstancial e justificadamente, mas apenas enquanto fosse suficiente, em nome da proteção da saúde humana.

Ocorre que a ação de polícia administrativa não se tem demonstrado eficiente, chegando ao ponto de sistemática omissão, único comportamento que permitiria

compreender tamanha indiferença dos comerciantes ao ponto de proporem livremente a comercialização de produtos proibidos, mesmo que cientes das sanções, e da capacidade

de comprometer a saúde humana.

Temos, aqui, um problema que interessa, ao mesmo tempo, uma decisão com efeitos sobre a proteção de direitos fundamentais, e uma decisão sobre os custos das medidas que terão de ser adotadas pelo Poder Público para atingir o resultado segurança sanitária. Que ação poderia proporcionar segurança sanitária e proteção da saúde, sob o ângulo da menor restrição financeira, sem comprometer excessivamente os recursos públicos? Uma ação permanente de fiscalização e monitoramento, de conteúdo essencialmente preventivo, para a qual seria exigível a participação de servidores públicos em rotinas periódicas? Ou, ainda, uma ação estatal condicionada à motivação e iniciativa do sujeito lesado, interessado ou ofendido com o ilícito, que já tivesse experimentado prejuízos? Nesta segunda ação, é visível que a despesa pública para a ação de polícia seria muito menos expressiva, porque os fiscais atuariam exclusivamente quando fosse necessário, e quando se demonstrasse concretamente, uma realidade de perigo atual e imediato. Uma despesa pública, nesta realidade, encontraria sua justificação concreta em um juízo de certeza. Uma despesa pública encontraria, na primeira realidade, justificação baseada em um juízo hipotético, de estimativa e baseado em uma racionalidade de prevenção.

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A que espécie de racionalidade se encontra vinculada a ação pública para se justificar uma despesa pública? Quando se considera um dever estatal de proteção, a conclusão somente pode ser uma: a todas as alternativas que permitam assegurar este resultado. Um juízo baseado em uma equação custo-benefício propõe uma leitura parcial e deficiente da ação pública, principalmente quando os custos (despesas) das medidas são avaliados de forma parcial.

Retomemos o exemplo do laticínio com o prazo de validade vencido, encontrado em um supermercado da capital. Uma ação preventiva só poderá ser considerada mais onerosa para o Estado, porque não foram considerados todos os custos envolvidos no problema. Por meio de uma ação preventiva, estados nocivos, fontes de riscos e de ameaças à saúde poderão ser eliminados. Esta ação atua positivamente sob o ângulo financeiro se consideramos que serão evitados, estabilizados ou diminuídas desepesas com serviços do sistema de saúde, decorrentes de intoxicações alimentares, distúrbios dos mais distintos, além de mortes pela ingestão de alimentos em estado impróprio para o consumo. Por outro lado, uma ação que atue apenas quando for demonstrada a realidade do dano (e não uma realidade verossímil de ameaça) somente será exposta como uma ação econômica, se aqueles custos externos, mas vinculados à escolha pública, forem desconsiderados. Os custos/despesas da ação de polícia serão inferiores, mas os custos/despesas globais do serviço público serão superiores, porque outros serviços serão demandados em razão da omissão e da deficiência de outro serviço público, neste caso, de fiscalização e de segurança sanitária.

Corrupção gera desperdício (uso irracional dos recursos públicos), assim como escolhas públicas equivocadas, incoerentes, e comportamentos privados incapazes de expor um compromisso responsável com um projeto digno de sociedade.

Um Estado ambiental é um Estado que tem um compromisso reforçado para com

o futuro, e deve ser capaz de assegurar a concretização de condições essenciais ao

desenvolvimento das escolhas por cada um dos membros da coletividade. Estas, por sua vez, definirão projetos de vida, coerentes com o projeto de sociedade daquele Estado ambiental, que se guiam por um imperativo de integridade ecológica, da Carta da Terra.

Todos estão comprometidos com a viabilidade da existência de todas as formas de vida. Por meio de ações do Estado e do livre exercício de projetos de vida coerentes com os objetivos de um Estado ambiental, assegura-se o livre desenvolvimento da existência humana, e de todas as demais formas de vida. Assegurar a restauração dos processos ecológicos essenciais denota esse compromisso de alcance alargado, que beneficia todas as formas de vida a partir das ações que assegurem a durabilidade da existência humana, em uma relação que não é de autonomia, senão de reciprocidade.

Uma má escolha protege mal os direitos fundamentais, e inviabiliza o acesso a um nível suficiente de qualidade de vida. Sempre que qualquer uma das realidades existenciais não puder ser assegurada em níveis suficientes pelo Estado, seja porque este se omitiu ou atuou de forma insuficiente, ter-se-á consequências no plano da realidade de proteção, que também se revelará incompleta, parcial, deficiente e insuficiente.

Um problema de grande interesse contemporâneo para a proteção de direitos fundamentais tem origem no modo como os Estados compreendem e identificam a visibilidade dos riscos representados pelas transformações climáticas globais. Em razão da divergência entre os cientistas do painel do IPCC e os cientistas céticos, uma escolha prudente indicaria que, diante da dúvida e da incerteza sobre a realidade de riscos que possuem um elevado potencial de comprometer a existência de todos de forma irreversível, uma decisão precaucional admitiria a existência do fenômeno, e justificaria a adoção de ações para a sua mitigação.

Tratando o problema sob o ângulo da atividade financeira, a questão é: em que medida é justificável que sejam destinados recursos públicos para o custeio de ações que atenderão à proteção contra riscos que, sequer, se sabe de sua existência? O que justifica uma ação precaucional? Uma realidade de danos, ou uma realidade verossímil de riscos é suficiente? Vide, neste caso, o exemplo do custeio de tratamentos experimentais pelo Estado, ou, ainda, a questão dos custos das ações de fiscalização, quando se destinem, restritivamente, ao monitoramento dos danos, e não ao controle preventivo e permanente.

5. Conclusões parciais.

O que podemos concluir: O estudo do direito financeiro não envolve apenas a análise de normas financeiras, de orçamento público e das leis 4.320/1964 e LC n. 101/2000. O descumprimento de normas ambientais, civis, urbanísticas, sanitárias produz repercussões sérias para as escolhas públicas e consequências graves para o equilíbrio das relações de solidariedade apontadas pela Constituição, e que devem permear a atividade financeira do Estado.

O aumento dos níveis de poluição atmosférica, a poluição de solos e das águas por atividades econômicas como curtumes, indústrias de bebidas, indústrias químicas,

olarias, e outras, resulta, como consequência direta, a perda de qualidade de vida de toda

a sociedade, que suporta de forma coletiva os ônus de tais atividades, em proveito de

poucos beneficiários. Temos, aqui, a visível descrição de um estado de desequilíbrio nas

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relações de solidariedade definidas pela Constituição para a garantia das tarefas públicas. Os custos de tais atividades se implicam em proveito individual, não podem ser suportados por toda a coletividade.

Se uma usina hidrelétrica não realiza um estudo prévio de impacto ambiental, que

é o instrumento capaz de expor um diagnóstico e um prognóstico do conjunto dos efeitos negativos prováveis relacionados ao projeto, não for suportado pelo operador econômico, é a sociedade que responderá pelos mesmos, suportando as externalidades (perda de qualidade de vida) e os custos públicos das medidas que terão de ser adotadas

pelo Estado para mitigar, obstar, recuperar e restaurar os danos produzidos (custos com o sistema de saúde pública, com a despoluição de rios, solos, ar, recuperação de espaços

naturais, etc

).

A não imputação dos custos dessas externalidades àqueles que tenham

contribuído efetivamente para sua produção gera um estado de desequilíbrio nas relações de justiça, com graves consequências para as relações existenciais de toda a sociedade. Daí a necessidade de, sempre que examinarmos o conteúdo financeiro da atividade estatal, vincularmos essa análise e a situarmos nesse amplo contexto da organização contemporânea do Estado constitucional de Direito, que fortalece as noções de responsabilidade, solidariedade, de cooperação e, sobretudo, de equilíbrio, que vedam a reprodução de cenários de injustiça econômica na repartição dos encargos sociais.

Se é correto admitir que a proteção de direitos fundamentais de forma isonômica

depende do envolvimento necessário e da repartição de encargos entre o Estado e toda a coletividade beneficiária de uma rede de proteção social, não o é sustentar que a toda a sociedade deva suportar, financeiramente, os efeitos de escolhas individuais. A sociedade não pode e não deve suportar encargos que decorrem de escolhas e de excessos no exercício de liberdades econômicas e civis de poucos.

Os custos de ações públicas, como a despoluição de um rio, decorrem diretamente de escolhas que foram realizadas previamente por particulares e pelo próprio poder público (escolhas inadequadas, excessos no exercício de suas liberdades). O resultado dessas escolhas equivocadas produz influência sobre a atividade financeira do Estado, que exigirá a colaboração do particular, na repartição dos custos pela proteção de direitos fundamentais, ou de custos para assegurar o exercício de direitos fundamentais que já foram violados. Obrigações de fazer, nesse sentido, resultam em custos ao Estado, custos que geralmente serão suportados pelo particular, na forma de exações tributárias. Por este instrumento, o Estado exige a cooperação e a colaboração financeira de toda a coletividade para o fim de proteger direitos fundamentais. Obrigações de não fazer, em geral, resultam em imposições sem ônus financeiros (v.g, a obrigação de não depositar resíduos ou eliminar dejetos sem tratamento, no solo ou nos cursos hídricos).

Mitigar ou, ainda, procurar a adaptação perante os efeitos das mudanças climáticas globais passa, hoje, por uma franca discussão sobre o comportamento do Estado em relação às suas despesas. Como o Estado aplica os recursos públicos que estão à sua disposição também constitui, neste momento, objeto de relevância para a organização das ações e medidas para o enfrentamento de semelhante cenário de riscos. De acordo com as decisões que o Estado realiza sobre como empregar os recursos à sua disposição, ter-se-á melhores condições para mitigar os efeitos das mudanças climáticas globais. Portanto, as despesas públicas e o comportamento financeiro do Estado também interessa, primeiro, à qualidade de vida, à proteção do meio ambiente, à redução dos riscos existenciais, neste caso, relacionados à definição de políticas públicas capazes de assegurar a proteção da humanidade, perante os efeitos das alterações climáticas extremas.

Problema para reflexão: Nem só de proibições e restrições [ações de comando e controle] depende a definição das escolhas públicas sob o âmbito financeiro. Políticas públicas de transparência, que sujeitem as funções públicas ao dever de proteger e assegurar o acesso à verdade, proporcionando informação suficiente e oportuna sobre os riscos de processos, técnicas, tecnologias, substâncias, e sobre o estado do meio ambiente, expondo a realidade dos fatos sobre alternativas sustentáveis, advertindo sobre as conseqüências de determinados modelos de consumo e de uso dos recursos naturais, asseguram a oportunidade de que melhores escolhas possam ser realizadas. Destas escolhas resultará uma repartição mais ou menos equilibrada dos encargos e dos deveres de solidariedade coletiva para o fim de garantir que um mínimo de condições para a existência de todos possa ser atingido pela ação estatal. Melhores escolhas são realizadas com informação suficiente, sendo razoável admitir que é bastante mais provável que escolhas inadequadas, deficientes ou inoportunas [que terão consequências sob o plano da elevação ou diminuição dos encargos entre toda a coletividade, ou melhoria na distribuição e destinação dos recursos disponíveis] em um cenário de ignorância, no qual a informação necessária não esteja disponível ou não seja acessível a todos os interessados em condições de influenciar de modo relevante o processo de repartição dos encargos.

Concluindo: Um aspecto importante que deve ser considerado ao longo de toda a disciplina é a responsabilidade do gestor público no uso de recursos que têm origem no patrimônio do particular, para o único objetivo de atingir tarefas e atender a necessidades no interesse da coletividade.

A proteção dos interesses dos particulares deriva da noção de accountability. Os excessos da representação se traduzem em desperdício, desvios de recursos, que, por sua vez, se traduzem em omissões lesivas a direitos fundamentais, representando, concretamente, degradação existencial ou diminuição da qualidade de vida. É condição

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 01

para o desenvolvimento das democracias e existência de instituições que tiveram atribuídos poderes para fiscalizar
para o desenvolvimento das democracias e existência de instituições que tiveram
atribuídos poderes para fiscalizar o exercício dos poderes de representação, protegendo a
sociedade da hipótese de excesso nessa representação. Daí a importância para os
mecanismos de controle, internos e externos (as comissões internas e os tribunais de
contas nos Estados e na União).
Portanto, por que a abordagem que se encontra exposta é importante? A meta é
enfatizar, ao longo do curso, uma forte vinculação do que se fará na exposição teórica de
conceitos e fundamentos ao plano da realidade fática, do cotidiano, e da rotina de cada um
de nós, em nosso dia-a-dia. O passo decisivo para atingir esse objetivo está em ressaltar
que as consequências no plano material, refletidas em qualidade de vida, direitos,
assistência, ou mesmo da própria garantia de sobrevivência física, decorrem, antes de
mais nada, não da mera declaração de direitos ao longo de uma constituição escrita. Todo
o conjunto dessas consequências decorre, necessariamente, de escolhas que são
realizadas aqui, escolhas sobre como, onde e por qual motivo destinar recursos para
determinadas atividades, e para atingir estas e não aquelas prioridades, objetivos, tarefas.
Disto decorre a concretização de determinados direitos fundamentais, melhoria de
qualidade de vida e a própria sobrevivência física.
6. Indicações bibliográficas
ACKERMANN, Bruce. A nova separação dos poderes. Trad. de: Isabelle Maria Campos
Vasconcelos, Eliana Valadares Santos. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
AGAMBEN, Giorgio. Homom sacer. O poder soberano e a vida nua. Trad. de: Henrique
Burigo. Belo Horizonte: Editora UFMG, 2002.
CHULVI, Cristina Pauner. El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los
gastos públicos. Madrid: CEPC, 2001.
CHEVALIER, Jacques. O Estado pós-moderno. Trad. de: Marçal Justen Filho. Belo
Horizonte: Fórum, 2009.
FERRAJOLI, Luigi. A soberania no mundo moderno. Trad. de: Karina Jannini. São Paulo:
Martins Fontes, 2002.
FLEISCHACKER, Samuel. Uma breve história da justiça distributiva. Trad. de: Álvaro de
Vita. São Paulo: Martins Fontes, 2006.
GROSSI, Paolo. Mitologias jurídicas da modernidade. Trad. de: Arno Dal Ri Junior.
Florianópolis: Fundação Boiteux, 2004.
MAUS, Ingenborg. O direito e a política. Teoria da democracia. Trad. de: Enisete Antoniuk.
Belo Horizonte: Del Rey, 2009.
MURPHY, Liam; NAGEL, Tomas. O mito da propriedade. Trad. de: Marcelo Brandão
Cipolla. São Paulo: Martins Fontes, 2005.
NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Coimbra,
1997.
TAVARES, André Ramos. Direito constitucional econômico. São Paulo: Método, 2003.
THALER, Richard H.; SUNSTEIN, Cass R. Nudge. Improving decisions about health, wealth
and happiness. New Haven: Yale University Press, 2008.
[1] Se não se admitir que a qualidade dos recursos naturias também faz parte de um projeto de
sociabilidade e de vida sob o próprio ângulo dos direitos sociais, ou ainda, se não for admitido que a
qualidade dos recursos naturais é condição para o exercício de qualquer liberdade (civil, cultural, ou
econômica), como reconhece a Suprema Corte das Filipinas.
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Blog de Monitoria de Dto. Financeiro - 2ºs anos

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terça-feira, 27 de maio de 2014
AULA 02
ATIVIDADES E PROVAS
Aula 02/2014
Tema: Direito financeiro: objeto e definições. Necessidades públicas e atividade
financeira do Estado. Competências legislativas.
Fiquem de olho no blog, pois aqui serão divulgadas
todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.
1. Síntese da aula anterior: (dignidade de vida, direitos fundamentais, e
a relação entre escolhas e conseqüências para a transformação da realidade).
Vamos recuperar o conjunto de problemas da aula anterior com a análise de
um exemplo de grande interesse para os Estados nacionais, para os atores da
sociedade internacional, e para a humanidade.
Diante de um cenário de incerteza, os Estados precisam realizar suas
escolhas sobre como vão enfrentar os cenários que são visíveis, e de acordo com o
conhecimento científico que está disponível neste momento, mesmo que este
conhecimento não tenha condições de expor conclusões.
Nesse contexto, as convenções e tratados climáticos representam uma
escolha da sociedade internacional, sob uma abordagem que privilegia um princípio
de precaução.
Trata-se aqui, de uma escolha que reconheceu serem as transformações
climáticas globais como uma ameaça global capaz de motivar um compromisso
comum.
Pesquisa Interna:
Pesquisar
Colaboradores
Monitoria Direito
Financeiro
Como cada Estado-nacional vai contribuir para a redução das causas das
transformações climáticas, que já foram identificadas? Como cada Estado-nacional
vai reduzir emissões? Isto dependerá de decisões nacionais, que decorrem da
capacidade econômica e financeira de cada um, em privilégio de um princípio de
Direito internacional do meio ambiente: as responsabilidades são comuns, mas
diferenciadas (princípio da responsabilidade comum, mas diferenciada).
Mateus Molina
Jéssica Karen
Mariana Vilela
O
princípio da precaução no contexto de transformações climáticas globais
sugere que, na dúvida, os Estados deverão tomar decisões (e estarão autorizados a
Arquivo do blog
fazê-lo) que favoreçam a existência da vida e sua continuidade, mediante a garantia
de sua viabilidade, e a restauração e proteção dos processos ecológicos terrestres.
Não é possível o exercício de liberdades econômicas sem que se tenha um
mínimo de intervenção, ou alguma medida de intervenção sobre os recursos
naturais. Essa medida mínima de intervenção exige um mínimo de proteção, ao
▼ 2014 (15)
Novembro
(3)
Outubro
menos sobre os processos essenciais ao desenvolvimento de todas as formas de
vida. Aqui ganha expressão um princípio da Carta da Terra, o princípio da integridade
ecológica (princípio 5.1).
Os cientistas céticos supõem que as transformações reproduzem um
processo natural de transformações físicas, produzem conhecimento científico
baseado em boa ciência, argumentos válidos, demonstráveis, mas ciência
minoritária. O painel do IPCC é um painel de cientistas, produziu boa ciência que
posteriormente foi contestada, mas ciência majoritária. Não há aqui a verdade ou
verdades, senão divergêcia científica, o que exige uma escolha por iniciativa das
nações. A escolha foi expressa como um consenso global que reconheceu a
relevância das conclusões do painel de cientistas do IPCC e de sua boa ciência. A
consideração dessas conclusões levou à formação de um consenso global capaz de
ter gerado convenções climáticas.
(4)
Julho (5)
▼ Maio (3)
AULA 03
AULA 02
AULA 01
► 2013 (21)
► 2012 (6)
► 2011 (21)
A
questão suscitada aqui é: Por que razão os EUA não subscreveram e não
► 2010 (26)
subscreverão uma convenção climática? Porque o que eles desejam é uma
demonstração clara que justifique assumirem custos e despesas para ações que
sequer se sabe sobre sua eficácia e eficiência, ou ainda, sequer se consegue
demonstrar claramente a realidade dos riscos e das ameaças.
Por que uma nação deve atuar mesmo diante da incerteza científica sobre a
realidade dos riscos ou de seus efeitos, ou ainda, diante da incapacidade de se
demonstrar a eficácia das ações custeadas, e a realidade da causa eficiente?
Se essa causa não se demonstrar eficiente, ou se os efeitos não puderem
ser úteis ao resultado atingido, ter-se-á o uso de recursos que poderiam ser
destinados ao atendimento de realidades concretas e que teriam condições de ser
Links relacionados:
Jus Navegandi - O maior portal jurídico do Brasil
Site da Faculdade de Direito - UFMT
Site do Centro Acadêmico de Dirieto VIII de Abril
Site da Atlética de Direito - UFMT

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

enfrentadas por meio de ações eficientes ao juízo do conhecimento científico disponível. Como justificar para um determinado modelo de sociedade, que recursos

públicos serão destinados para atender medidas como a transformação da matriz energética, de alto custo, em detrimento de ações mais concretas que podem atender com maior eficiência estados de risco que precisam ser removidos

(saneamento ambiental, etc

desafio suscitado ao Direito financeiro e ao Direito público contemporâneo: como

assegurar a melhor forma de proteção de um extenso conjunto de direitos fundamentais, a melhor forma de viabilizar o desenvolvimento de projetos dignos de vida, em uma realidade de escassez de recursos financeiros? Passemos para a análise de outro conjunto de exemplos para o fim de suscitar uma reflexão sobre a relação entre escolhas e os efeitos dessas escolhas para a proteção de realidades dignas, por meio de direitos fundamentais.

A redução dos riscos existenciais como tarefa de Estado é uma tarefa

comprometida com um princípio de sustentabilidade. Este enfatiza a finalidade de se assegurar a durabilidade e, sobretudo, a viabilidade da vida. Se desejamos um projeto viável de futuro, é imperativo que toda a ação do Estado e também assim, a ação social, guiem-se e proponham cenários que favoreçam esse objetivo. Sendo assim, quando se afirma a inviabilidade de se reconhecer um projeto digno de vida em um cenário no qual há bairros e loteamentos em sítios contaminados, residências localizadas no entorno de aterros sanitários, usinas nucleares, aeroportos, indústrias químicas, olarias, fábricas de pneus, e quando se afirma que não é possível exercer liberdades em um meio ambiente contaminado, não se está propondo a eliminação de todas as fontes e causas de poluição. Estamos trabalhando aqui com a noção de limites de tolerabilidade. O que a

sociedade, um projeto de vida definido pela ordem jurídica daquela realidade propôs?

O que aquela ordem jurídica define como socialmente admissível para o exercício

Reside nessa indagação o centro do principal

)?

das liberdades? Note-se que aqui há uma forte exposição de uma necessidade de conciliação entre proteção do meio ambiente e liberdades econômicas. Se estas são importantes para o desenvolvimento de uma vida digna e de níveis de bem-estar socialmente desejáveis, é relevante reconhecer que nenhuma liberdade econômica pode ter origem senão a partir do uso e do acesso aos recursos naturias. Portanto,

em uma ótica utilitária e egoísta, a sua proteção, e a proteção de sua durabilidade, também interessa à durabilidade da atividade econômica. Então não se trata de eliminar a poluição e a contaminação, senão de reduzir-se os riscos, eliminando-se os níveis que possam representar comprometimento da existência humana. Como se faz isso? A partir de conhecimento científico, de informação e, sobretudo, de decisão bem-informada, que

a partir de cenários verossímeis, prováveis, esperados, possa ser adotada uma

medida capaz de mitigar, ou de não permitir o avanço de cenários indesejáveis, ou nocivos à sociedade, ou ainda, de cenários com riscos catastróficos que não podem ser revertidos sob qualquer ângulo, financeiro, social ou ambiental.

O risco catastrófico e o risco irreversível geralmente definem e influenciam

escolhas precaucionais, e deste modo, justificam despesas para o financiamento de ações sem prova conclusiva de que serão NECESSÁRIAS. Indaga-se: porque se deve autorizar uma despesa com uma ação que sequer tem condições de demonstrar NESTE MOMENTO, sua NECESSIDADE? Porque em uma realidade em que estudos científicos, ainda que inconclusivos, têm condições de propor um cenário de efeitos irreversíveis, a simples hipótese de que ocorram, podem gerar consequências que, se concretizadas, não poderão ser enfrentadas ou seguradas. NESTES casos, e este é o caso das transformações climáticas globais, a despesa pública tem origem legítima na interferência de um princípio de precaução. Portanto, se a realidade dos riscos ou da ameaça se revelem, à luz do conhecimento científico disponível, de tal monta que, se na hipótese de ocorrerem, produzirão conseqüências irreversíveis ou que não possam ser reparadas sob qualquer ângulo, os Estados poderão e deverão realizar despesas a partir deste momento, visando não permitir que as ameaças se concretizem. As ações poderão ser preventivas ou precaucionais, de acordo com a qualidade da informação científica disponível (ou não), conforme será analisado no último ano, na disciplina Direito Ambiental. A qualidade do meio ambiente é um aspecto do bem-estar e integra qualquer projeto de existência humana digna em uma república como a do Estado ambiental

brasileiro. Ruído representa poluição sonora, perturbação do meio ambiente que afeta

a privacidade e esta conexão entre direitos ambientais e direitos de liberdade

clássicos já foi reconhecida no caso do aeroporto de Heathrow, pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Outro aspecto relevante que merece ser enfatizado é o da impossibilidade de se distinguir entre direitos de liberdade e direitos à prestação no plano dos custos para o seu financiamento. Todos envolvem juízos sobre despesas. Assim, a proteção do direito à vida privada e à propriedade nunca seria possível sem que

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

fosse instituído um sistema de justiça eficiente, que proporcionasse reparação e prevenção contra danos pessoais e contra os bens. Por outro lado, não é possível se falar em proteção suficiente sob uma perspectiva que favoreça qualquer uma daquelas realidades, em detrimento de outra. Bem-estar somente é possível a partir da garantia de acesso aos benefícios de todos os direitos fundamentais, ainda que em níveis mínimos e variáveis. Esta modulação dependerá de cada contexto social, econômico e cultural. Algumas sociedades estarão mais aptas financeiramente e proporão demandas de maior

intensidade na proteção de direitos de liberdade, outras de direitos sociias, outras de todos os direitos em níveis máximos. Outras nações terão desafios de outras ordens para a ação pública, no plano de políticas migratórias, acesso ao trabalho, desenvolvimento de setores da economia, entre outros. Nessa perspectiva, se a proteção de todos os direitos representa alguma medida de comprometimento dos recursos financeiros de um modelo de Estado, confirmando a tese de Cass Sunstein, é de outra obra do jurista norte-americano que podem ser extraídas contribuições para o aperfeiçoamento do desenvolvimento humano em uma perspectiva integrativa e holística, que relacione a natureza e o bem-estar humano em um processo de reciprocidade onde as ações e benefícios atuam de forma integrada. Sunstein e Thaler acentuam que o modo como são realizadas escolhas e tomadas as decisões contribuem decisivamente para um projeto de futuro, de bem- estar e de felicidade. O modo como a ação pública define suas tarefas e seus comportamentos, como favorece o comportamento social e influencia a transformação de comportamentos pode contribuir decisivamente para a transformação da realidade, com benefícios existencias para toda a coletividade (licitações sustentáveis, aquisição de produtos ambientalmente certificados, investimentos no serviço público de transporte, tecnologias que estimulem o desenvolvimento de alternativas energéticas economicamente viáveis e sustentáveis). No contexto das transformações climáticas extremas, convém analisar um exemplo mais concreto de medidas que sejam tomadas nesse plano. Uma delas é o investimento em políticas de desenvolvimento de novas tecnologias para uma matriz energética menos poluente. Ou no sistema de saúde, a partir de diagnósticos que apresentem a elevação nos números de atendimento por doenças respiratórias, ou ainda, por meio de leis restritivas do uso do cigarro com a mesma finalidade. Para exemplificar a necessidade de colaboração entre o Estado e a sociedade na gestão racional da despesa pública, tomemos como exemplo as campanhas publicitárias que enfatizam a mudança de comportamentos para auxiliar no combate às causas da doença. Aquele que não adotar as medidas preventivas compromete a eficiência da ação. Esta escolha, privada, é nociva para o interesse de uma coletividade. Da mesma forma, se o Estado exige que suas compras terão de exigir a demonstração da segurança ambiental dos produtos, a sociedade será influenciada a atender estas escolhas, reduzindo o desmatamento ilegal e reduzindo a despesa com as ações de polícia, permitindo que estes recursos sejam destinados para outras ações igualmente prioritárias.

A existência digna de todos nós depende de que o Estado se comprometa a

afastar todos os riscos que a ameacem, e assegure a realização das condições de

infra-estrutura, serviços e prestações que sejam essenciais ao seu desenvolvimento.

O Estado deve ser capaz de favorecer as condições para o desenvolvimento

de projetos dignos de vida, que significa em última análise, uma existência duradoura

e decente.

Para tanto, o Estado deve viabilizar o desenvolvimento da pessoa, assegurando-lhes o acesso a níveis essenciais de várias prestações, porque a insuficiência, a falha, a omissão e a incapacidade estatal. Uma atuação parcial e limitada do Estado, que favoreça serviços de saúde e ensino, mas que não consiga auxiliar no acesso à moradia salubre e digna, representa um defeito na proteção, passível de ser corrigido pela ação das outras funções de Estado.

O valor dignidade de vida se encontra definido pela Constituição como um

objetivo da república, interage com uma cultura universal de direitos humanos, e

condiciona a ação do Estado e o exercício de todas as liberdades econômicas.

A Constituição define um projeto de futuro, que é viabilizado e concretizado

por meio das escolhas realizadas no âmbito de um orçamento, cujas prioridades

serão definidas de acordo com as necessidades de proteção, que são diferenciadas

e variam de acordo com contextos sociais, econômicos e culturais.

Proteção para o meio ambiente, despoluição de recursos hídricos, inclusão digital e social de grupos vulneráveis, proteção de povos indígenas, mobilidade urbana, acessibilidade aos portadores de necessidades especiais, políticas de habitação. São todas ações que propõem um modelo e programa de futuro, limitado

a quatro anos, e no plano do desenvolvimento permanente do objetivo dignidade,

devem ser coerentes e ser capazes de se comunicarem entre os mandatos e gestões. A interrupção entre as ações desfavorece a continuidade de um projeto de futuro para a existência do homem, e de desenvolvimento de sua personalidade, por

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

meio de prestações universais e coletivas. Serviço público decente é tarefa de Estado e sua inexecução representa um direito a partir da consideração do valor dignidade. O princípio contribui para a fundamentação de um conjunto de direitos, sociais, culturais, ambientais, econômicos. Note-se o caso do aeroporto de Heathrow, julgado pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos. Qualidade de vida foi identificada como vinculada ao

direito à privacidade e justificou a derivação de um direito ao meio ambiente salubre

e livre de riscos que possam inviabilizar sua existência. Aumentar o serviço público de transporte favorece a retirada de veículos, contribui para a redução de emissões. Mas por outro lado, como esse serviço é prestado? É digno tomar um ônibus nas condições que se verifica diariamente, com

superlotação e desconforto? A falha no serviço público e o controle social do serviço público justifica direitos, e reforça que os objetivos do Estado são: a) favorecer a existência digna do homem, permitindo que se desenvolva como pessoa; b) concretizar o interesse público, cujo conteúdo é redefinido e ganha complexidade nas sociedades contemporâneas, suscitando tarefas cada vez mais extensas. Proteção social e proteger o interesse público nestas sociedades impõe desafios em setores antes inimagináveis, da segurança pública ao meio ambiente; c) assegurar que os recursos financeiros disponíveis consigam proporcionar os níveis de bem-estar esperados e propostos por um projeto político, de uma Constituição, e de uma cultura universal dos direitos humanos. Analisando os exemplos referidos na aula anterior, pode-se constatar que:

a. o aumento da despesa em razão de decisões privadas equivocadas e falha na ação de monitoramento do Estado. A consequência foi a elevação nas despesas de reparação e recuperação dos danos (vazamento de óleo);

b. A ausência de políticas de saneamento ambiental representa a elevação na

despesa com ações no sistema único de saúde;

c. O excesso no exercício de liberdades econômicas (queima de palha de cana-de-açúcar) e a falha na ação de polícia administrativa representa um efeito nocivo para toda a coletividade, que perde qualidade de vida, respirando ar contaminado com índices inaceitáveis de enxofre;

d. A ausência da ação de polícia administrativa sobre o desamatamento de biomas representa elevados custos de restauração dos danos, além de perda de qualidade de vida, com a redução dos estoques de água potável, erosão de solos, perda de produtividade, diminuição da produção de alimentos, perda de serviços ecossistêmicos. PORTANTO, escolher mal implica proteger mal o conjunto de necessidades

essenciais e indispensáveis a existência do homem. Proteger mal tais necessidades implica obstar as condições para o livre desenvolvimento da personalidade em um espaço democrático.

2. Problemas importantes:

Analisando todos os problemas expostos poderíamos enumerar como principais questões de interesse para a disciplina as seguintes:

· Por que é necessária a proteção?

· Que nível de proteção se deseja, está proposto pela ordem constitucional, e deve ser esperada pela sociedade?

· Quanto custa proteger para assegurar um nível que seja admitido como

essencial? Contextualizando-os com o tema desta segunda aula, podemos enumerar as seguintes: Qual é e como pode ser visualizada a relevância da atividade financeira do Estado? Qual é a utilidade do estudo do conjunto de conceitos e estruturas que serão expostas ao longo do ano? Pensem no dia-a-dia de cada um, no cotidiano. Nas liberdades, no acesso à serviços públicos e em atividades das mais corriqueiras como manter limpos os espaços públicos, tomar decisões sobre o uso racional da água, não desperdiçando

a energia elétrica. Tudo isso somente tem condições de chegar ao nosso uso a partir

de iniciativas do Estado. Não há direitos fundamentais gratuitos, sem custos. Quando o Estado prioriza a transformação de realidades existenciais dos mais pobres, e menos favorecidos, transferindo-lhes renda e qualidade de vida, tributando menos ou destinando de forma reforçada, ações assistenciais e serviços, deriva estas ações de fontes de recursos, que têm que ter uma fonte. Geralmente são impostos, pagos primeiro com fundamento em um princípio de solidariedade, e contemporaneamente, a partir da necessidade de se concretizar um padrão mínimo, para todos, de qualidade de vida. O mesmo ocorre quando vias públicas precárias produzem acidentes que não produzem apenas prejuízos privados aos usuários pela elevação das despesas com frete de cargas, manutenção dos veículos ou reparação dos danos materiais. O excesso destas despesas priva os particulares da possibilidade de realizar outras escolhas sobre um projeto de desenvolvimento digno de sua vida, destinando seus recursos para a satisfação de outras possibilidades de bem-estar e de felicidade. Por

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

outro lado, a falha na manutenção das estradas gera conseqüências igualmente nocivas para uma universalidade de interessados porque acidentes podem gerar contaminação de solos e recursos hídricos pelo óleo e pelos combustíveis descartados. Estes eventos geram a elevação de despesa pública para a reparação dos danos ambientais, para a descontaminação dos recursos hídricos, para a correção de solos, recuperação da biodiversidade, e para proporcionar a reconstituição das condições essenciais para o desenvolvimento de projetos dignos de vida no espaço afetado. Tudo isto gera despesas, que para além de afetar interesses econômicos privados e realidades individuais, também alcança toda a coletividade, que é destinatária dos recursos públicos. A escassez destes exige da ação pública, um compromisso severo com a responsabilidade e a racionalidade na relação entre a destinação e os efeitos dessas escolhas. O uso irracional pode propor uma despesa que atenda a um interesse público, mas se para o seu

atendimento a despesa se revele ineficiente, excessiva e desproporcional (se poderia ser eliminada ou mesmo mitigada se escolhas melhores fossem realizadas, ou se a ação estatal fosse oportuna), o interesse público já estará sendo lesado, porque poderia ser melhor atendido, se com o mesmo conjunto de recursos, uma realidade

de demandas mais extensa pudesse ser alcançada pela decisão.

Duas expressões são priorizadas aqui: responsabilidade e informação. Melhores decisões são decisões que terão como conseqüência, um uso mais racional dos poucos recursos que estão à disposição do Estado para concretizar um conjunto indeterminado de deveres, tarefas e de necessidades, que terão de ser escolhidas. Prioridades terão de ser definidas. Lixo demanda despesa pública para sua remoção. Caso contrário, demandará despesa pública em serviços de saúde. Menos resíduos resulta em reserva de recursos para outras finalidades mais relevantes e necessárias no momento.

3. Objeto, conceitos e definições do Direito financeiro

Direito financeiro e Ciências das finanças: a Ciência das finanças trata de atividade fiscal, que se restringe à captação de recursos para o custeio de todas as atividades estatais. O Direito financeiro trata do conjunto de relações vinculadas à atividade financeira do Estado, onde a atividade fiscal é um de seus componentes, na medida em que responde a pergunta de como as necessidades públicas são custeadas. Também deverá responder a de quem obtém, e quais são as necessidades que devem ser custeadas pelo Estado, além das demais relações de aplicação, execução e controle da relação receita, despesa e planejamento. Atividade financeira, que constitui o objeto do Direito financeiro, compreende arrecadação de receita, gestão e realização do gasto, a fim de atender necessidades públicasm que não se confundem com prioridades públicas. Aquelas são definidas pela Constituição. As últimas são escolhidas pelo chefe do Poder Executivo ao encaminhar a mensagem de lei orçamentária. Em sua dimensão objetiva, o Direito financeiro é um complexo de princípios

e normas de organização da atividade financeira do Estado, que por sua vez,

representa o conjunto de atividades estatais e dos entes criados pelo Estado, para o fim de se obter receita e realizar despesas no cumprimento de suas tarefas essenciais. Estas representam, em última análise, a proteção e a concretização de direitos fundamentais, através das várias formas de atuações possíveis, por iniciativa do Estado ou por terceiros que executam algumas das funções estatais. Não se trata de Direito tributário porque este regula um aspecto específico da atividade financeira, que é a obrigação de entregar dinheiro que formará o patrimônio do Estado. Esta é só uma parte do conjunto de receitas integradas e relacionadas à atividade financeira do Estado.

4. A capacidade legislativa para dispor sobre matéria financeira.

A Constituição brasileira propõe um modelo de concorrência legislativa entre a União, Estados-membros e Distrito federal (artigo 24, inciso I, c/c §§ 2º, 3º e 4º, da CRFB), orgnaizado da seguinte forma:

a) União: normas-gerais;

b) Estados-membros e Distrito federal: complementação e suplementação. A

primeira resulta da especificação e das condições de aplicação de norma geral pré- existente. A segunda, de inovação primária da ordem jurídica diante da ausência de normas gerais produzidas pela União. Neste caso, o exercício é pleno pelos Estados, e as normas resultantes desta atividade perderão eficácia na superveniência da atividade legislativa da União.

c) Municípios não possuem competência para legislar em matéria financeira.

5. As necessidades e as prioridades públicas.

Necessidades X Prioridades: se é simples concluir que a necessidade de residir em um imóvel de 1.000 metros quadrados não pode ser definida como prioridade (que define a causa que justifica uma ação pública universal e isonômica),

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

é um pouco mais complexo propor que o acesso ao ensino superior é necessário e

também seria uma prioridade. A questão se impõe para resolução sob o ângulo de um mínimo existencial, que somente pode ser obtido por meio de deveres de proteção vinculados a um nível essencial de prestações. O Estado possui o dever de proteger direitos fundamentais, e a este dever se encontra vinculado, mas a intensidade de seu exercício não se encontra definida ao ponto de garantir um direito individual a uma vaga nas instituições públicas de ensino superior, a todos os cidadãos, ou ainda, o direito a uma residência a todos os membros da coletividade. Façamos uma reflexão sobre o problema. Não seria difícil admitir que existe um direito fundamental à saúde, e um direito fundamental a níveis adequados de desenvolvimento cultural, ambos atribuídos de modo universal, e decorrentes de deveres atribuídos ao Estado pro meio da Constituição e de instrumentos internacionais de direitos humanos. Portanto, há deveres estatais de proteção que requerem a ação pública visando viabilizar uma existência digna de todos, concretizando realidades qeu possam favorecê-la, aqui limitadas à saúde e à educação. Mas será que dessa realidade de deveres estatais se poderia justificar um direito atribuído coletivamente aos moradores de um bairro, à construção de uma

creche? O que justifica a construção da creche naquele bairro e não em outro bairro,

que todos possuem tal direito? Por que priorizar aqueles moradores e não estes?

O

mesmo ocorre em relação ao direito à saúde. Por que construir um hospital neste

município e não em outro? Por que priorizar neste momento, ações que visem melhorar a qualidade de vida de populações vulnerávies em detrimento de portadores

de necessidades especiais? Porque antecipar decisões de proteção em benefício desta e não daquela comunidade ou conjunto de interessados? Um dever de proteger um determinado direito fundamental decorre da ordem

jurídica (Constituição, instrumentos internacionais de proteção dos direitos humanos

e da intervenção legislativa) e atende a prioridades. Esse dever que decorre da

ordem jurídica condiciona a JUSTIFICATIVA da ação pública (Por que proteger?).

A DISPONIBILIDADE econômica e financeira justifica a INTENSIDADE da

ação.

Um dos problemas de maior interesse ao Direito Público e para uma teoria dos direitos fundamentais contemporâea surge quando se requer a resolução da seguinte questão: há aqui um direito fundamental?

A tensão entre necessidades e prioridades no âmbito de um processo de

decisão que interessa a proteção de direitos fundamentais é fortemente

CONDICIONADA pela valoração de que conteúdo pode ser exposto por um conceito

de dignidade de vida.

Quando o Estado falha ao não proporcionar a possibilidade de se desenvolver um projeto digno de vida pode surgir um dever de proteger um direito fundamental. Aqui se remete à discussão sobre um imperativo de proteção, que nos remete a uma reflexão posterior, sobre QUEM deve proteger os direitos fundamentais. É uma decisão EXCLUSIVA do Poder Executivo, quando escolhe

prioridades no âmbito de um orçamento? Do Poder legislativo, quando define direitos

e a condição de seu exercício? Ou também cabe ao Poder Judiciário zelar pela proteção quando as demais funções falham (imperativo de proteção)? Podemos expor vários graus de indignidade:

a) Um idoso que vende sorvetes no centro da cidade sem feriados ou

descanso nos fins de semana;

b) A deficiência no atendimento bancário, nos serviços de saúde e aos

usuários do serviço de transporte coletivo;

c) O lançamento de anões por circo francês.

É possível reconhecer em todos os exemplos, deveres de proteção do

Estado, e falhas na execução destes deveres. No primeiro, reconhece-se falhas na proteção de um direito à assistência e previdência. No segundo, serviços públicos ineficientes violam o direito a uma boa administração, e no terceiro, um grave conflito entre direitos fundamentais (liberdades econômicas, liberdade contratual, e direito à vida digna) que suscita, inclusive, a necessidade de se conceber um dever de proteção contra si mesmo. O Estado possui um dever geral de proteger direitos fundamentais, todos eles, e na medida que se permita viabilizar o acesso universal a níveis essencias de prestação, e esse dever também alcança um dever de proteção contra si mesmo. Temos aqui a exposição clara da linha que distingue as necessidades, as necessidades que precisam ser concretizadas pela ação do Estado (as públicas, que são definidas e identificadas por deveres estatais de proteção) e as prioridades, estas analisadas adiante. Uma necessidade precisa ser atendida e protegida pelo Estado se decorrente de um dever de proteção, cuja fonte, por sua vez, é a ordem jurídica (doméstica ou convencional), mas nem todas as necessidades públicas que suscitem um dever de proteger, produzirão um dever de igual proteção, ao menos como se concebe superficialmente um imperativo de isonomia.

O Estado só está obrigado àquelas prestações que reflitam o resultado de

suas capacidades na transformação universal de realidades existenciais, proporciondo-lhes a partir dessas condições infra-estruturais e da composição de uma série de realidades (social, econômica e cultural), a possibilidade de se definir,

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

no âmbito destas condições e deste contexto, um projeto digno de vida. Obriga-se, portanto, a proporcionar condições essenciais ao desenvolvimento da vida, sob o ângulo da universalidade. Diante da escassez de recursos, e da necessidade de

proteção universal, o aperfeiçoamento da proteção normativa sempre implica um juízo de elevação das despesas, e assim, enfatiza a necessidade de que a extensão de tal dever de proteção esteja condicionado por uma referência de nível mínimo de prestações. Estas são o instrumento que viabiliza um mínimo existencial, sendo este o objetivo de Estado. O aperfeiçoamento da proteção pela definição de novos direitos ou benefícios existenciais sempre refletirá consequências no plano financeiro, e sempre exigirá um juízo de decisão sobre prioridades, que serão definidas a partir das necessidades. Todo direito fundamental deve ser protegido (dever de proteção), mas nem sempre o serão da mesma forma (a intensidade da proteção requer um juizo sobre prioridades públicas).

O SE e QUANDO proteger nos remete à definição de direitos fundamentais,

porque são expostos os DEVERES DE PROTEÇÃO. As questões sobre se é devido

proteger e quando se deve proteger são resolvidas pelo reconhecimento de um dever de proteger que tenha sido definido pela ordem jurídica.

O COMO proteger vincula-se a definição das PRIORIDADES PÚBLICAS e

define O QUE proteger, remetendo sua resolução a uma decisão sobre alternativas expostas ao juízo de disponibilidade financeira do Executivo. Para ilustrar a racionalidade e a eficiência de uma escolha pública, tomemos como exemplo a decisão sobre o modelo de transporte público ideal para atender ao interesse coletivo em uma perspectiva de futuro. Em notícia recente publicada em periódico da capital, o gestor responsável por tais ações foi claro ao consignar que já foi realizado empréstimo para a contratação de BRT. Entretanto até este momento sequer houve um estudo técnico, ou uma decisão que pudesse ter exposto esta decisão como o resultado de escolha entre as alternativas disponíveis, e por meio da consideração e ponderação entre as vantagens e desvantagens de cada opção, visando indicar qual delas permitiria satisfazer com mais eficiência o interesse público.

5.1. As necessidades públicas, as prioridades públicas e a atividade financeira do Estado.

§ O problema dos custos dos direitos, dos serviços e das estruturas que para

existirem, dependem de recursos, e envolvem despesas: qual é o objetivo e o

destinatário a ser atingido por este processo? A coletividade, e a garantia da dignidade da pessoa humana em um Estado social e democrático de Direito.

§ O problema do estabelecimento das prioridades e das necessidades: que tipo

de necessidades? Quem estabelece as prioridades? O que deve ser o critério para essas prioridades? É o próprio Estado quem estabelece as necessidades que deverão ser consideradas como públicas, fixando, portanto, as prioridades que deverão ser atendidas pela atividade financeira. Sob essa perspectiva, necessidades públicas podem ser compreendidas como prestações públicas a que o Estado está obrigado, através de suas funções (Judiciária, legislativa, e executiva), tendo como fonte primária a ordem constitucional ou a ordem jurídica em geral. Em primeiro lugar é a função executiva, mas não se restringe a ela. É a

ordem constitucional que define as necessidades públicas, o Executivo quem define

as

prioridades, e o legislativo quem as concretiza, através das leis orçamentárias, e

o

Judiciário quem as implementa ou corrige as prioridades pré-definidas pelo

Executivo, em hipóteses excepcionais. No plano do Executivo e do Legislativo, as prestações públicas são em geral

aquelas relacionadas a serviços públicos, e sua execução é compartilhada entre União, Estados-membros e municípios. Cite-se, por exemplo aquelas atividades enumeradas no artigo 21, da CRFB de 1988. Veja-se, por exemplo, que o texto cuida de:

Art. 21. Compete à União:

I - manter relações com Estados estrangeiros e participar de organizações internacionais;

II - declarar a guerra e celebrar a paz;

III - assegurar a defesa nacional;

IV - permitir, nos casos previstos em lei complementar, que forças

estrangeiras transitem pelo território nacional ou nele permaneçam

temporariamente;

V - decretar o estado de sítio, o estado de defesa e a intervenção

federal;

VI - autorizar e fiscalizar a produção e o comércio de material

bélico;

VII - emitir moeda; VIII - administrar as reservas cambiais do País e fiscalizar as operações de natureza financeira, especialmente as de crédito, câmbio e

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada; IX - elaborar e executar
capitalização, bem como as de seguros e de previdência privada;
IX - elaborar e executar planos nacionais e regionais de ordenação
do território e de desenvolvimento econômico e social;
X - manter o serviço postal e o correio aéreo nacional;
XI - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão, os serviços de telecomunicações, nos termos da lei, que
disporá sobre a organização dos serviços, a criação de um órgão regulador
e outros aspectos institucionais; (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 8, de 15/08/95)
XII
- explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão:
a)
os serviços de radiodifusão sonora, e de sons e imagens;
(Redação dada pela Emenda Constitucional nº 8, de 15/08/95:)
b) os serviços e instalações de energia elétrica e o aproveitamento
energético dos cursos de água, em articulação com os Estados onde se
situam os potenciais hidroenergéticos;
c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura
aeroportuária;
d) os serviços de transporte ferroviário e aquaviário entre portos
brasileiros e fronteiras nacionais, ou que transponham os limites de Estado
ou Território;
e) os serviços de transporte rodoviário interestadual e internacional
de passageiros;
f) os portos marítimos, fluviais e lacustres;
XIII - organizar e manter o Poder Judiciário, o Ministério Público e
a Defensoria Pública do Distrito Federal e dos Territórios;
XIV - organizar e manter a polícia civil, a polícia militar e o corpo
de bombeiros militar do Distrito Federal, bem como prestar assistência
financeira ao Distrito Federal para a execução de serviços públicos, por
meio de fundo próprio; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19,
de 1998)
XV - organizar e manter os serviços oficiais de estatística,
geografia, geologia e cartografia de âmbito nacional;
XVI - exercer a classificação, para efeito indicativo, de diversões
públicas e de programas de rádio e televisão;
XVII - conceder anistia;
XVIII - planejar e promover a defesa permanente contra as
calamidades públicas, especialmente as secas e as inundações;
XIX - instituir sistema nacional de gerenciamento de recursos
hídricos e definir critérios de outorga de direitos de seu uso;
XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive
habitação, saneamento básico e transportes urbanos;
XXI - estabelecer princípios e diretrizes para o sistema nacional
de viação;
XXII - executar os serviços de polícia marítima, aeroportuária e de
fronteiras; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 19, de 1998)
XXIII - explorar os serviços e instalações nucleares de qualquer
natureza e exercer monopólio estatal sobre a pesquisa, a lavra, o
enriquecimento e reprocessamento, a industrialização e o comércio de
minérios nucleares e seus derivados, atendidos os seguintes princípios e
condições:
a)
toda atividade nuclear em território nacional somente será
admitida para fins pacíficos e mediante aprovação do Congresso Nacional;
b) sob regime de permissão, são autorizadas a comercialização e
a utilização de radioisótopos para a pesquisa e usos médicos, agrícolas e
industriais; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
c) sob regime de permissão, são autorizadas a produção,
comercialização e utilização de radioisótopos de meia-vida igual ou inferior
a duas horas; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de 2006)
d) a responsabilidade civil por danos nucleares independe da
existência de culpa; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 49, de
2006)
XXIV - organizar, manter e executar a inspeção do trabalho;
XXV - estabelecer as áreas e as condições para o exercício da
atividade de garimpagem, em forma associativa.”
Quanto aos Estados-membros e ao Distrito federal temos que:
“Art.
25.
Os
Estados
organizam-se e regem-se pelas
Constituições e leis que adotarem, observados os princípios desta
Constituição.
§ 1º - São reservadas aos Estados as competências que não lhes
sejam vedadas por esta Constituição.

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§ 2º - Cabe aos Estados explorar diretamente, ou mediante

concessão, os serviços locais de gás canalizado, na forma da lei, vedada a edição de medida provisória para a sua regulamentação.”

Por fim, em relação aos municípios:

“Art. 30. Compete aos Municípios:

[

]

V - organizar e prestar, diretamente ou sob regime de concessão

ou permissão, os serviços públicos de interesse local, incluído o de transporte coletivo, que tem caráter essencial;

VI - manter, com a cooperação técnica e financeira da União e do

Estado, programas de educação infantil e de ensino fundamental;(Redação

dada pela Emenda Constitucional nº 53, de 2006)

VII - prestar, com a cooperação técnica e financeira da União e do

Estado, serviços de atendimento à saúde da população; VIII - promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação

do solo urbano;

IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local,

observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual.” A técnica de identificação das necessidades públicas na Constituição, e por conseqüência, de identificação daquelas atividades que são consideradas como

serviços públicos, a serem prestados no interesse da coletividade, deriva da identificação de um dever. Sempre que for possível identificar que o texto constitucional [ou a própria ordem jurífica em geral] atribuiu deveres de atuar em determinados domínios, à União, aos Estados-membros e aos municípios, estes entes estão vinculados a prestar tais atividades.

A outra técnica está relacionada à possibilidade da associação das

atividades, àquelas de que cuida o artigo 175, caput, da CRFB:

“Art. 175. Incumbe ao Poder Público, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concessão ou permissão, sempre através de licitação, a prestação de serviços públicos.”

Os deveres de prestar serviço público surgem de competências, e estas são

definidas pela Constituição, mas também podem sê-lo por leis. Todas essas atividades que são impositivas para prestação pelo Estado, e que se destinam atender a coletividade, interessam ao exercício da atividade financeira estatal. Isso não quer dizer, entretanto, que pelo fato de serem serviços públicos, só podem ser Executadas pelo Estado. São, quando executadas pelo Estado, custeadas por recursos públicos, mas podem ser executadas pelos particulares. Ocorre que o fato de não ser executado pelo poder público não desnatura a natureza pública da atividade, pois a titularidade continua sendo do Estado. Só se transfere sua execução, que continua a se destinar ao atendimento da coletividade. Embora o principal conjunto de necessidades públicas esteja concentrado entre aquelas caracterizadas como serviços públicos, pelo texto do artigo 175, da CRFB de 1988, o Estado também atende outras necessidades. São elas:

a) regulação da atividade econômica (artigo 174, caput);

b) intervenção no domínio econômico (artigos 173, e 177): o Estado participa diretamente do processo produtivo, que só pode acontecer quando indispensável à segurança nacional ou ao relevante interesse coletivo. E este deve ser definido por lei. Trata-se de exceção porque a regra definida pela Constituição econômica brasileira baseia-se no princípio da livre iniciativa, ou da liberdade de iniciativa econômica (artigo 170, caput) que representa o quê? Que particulares têm preferência na atuação no domínio econômico, já que a ordem econômica ainda é a capitalista, na qual o processo produtivo e as relações têm origem na iniciativa de particulares, e não na iniciativa do Estado, assim como ocorre com a apropriação dos bens e meios de produção. São relações vinculadas à atuação dos particulares, e não do Estado. Esta é acessória. Como afirma o professor Régis Fernandes de Oliveira (2006, p. 42), o Estado não pode explorar diretamente e não pode ingressar livremente no mercado para produzir riquezas, pois não é essa sua tarefa constitucional. Desse modo, só pode intervir e ingressar diretamente no processo produtivo se e nas condições definidas por lei, atendido o interesse da segurança nacional e relevante interesse coletivo. A ordem econômica é livre para os particulares, mas não é livre para o Estado, que só atua exercendo funções de controle, fiscalização e planejamento (artigo 174), sendo este indicativo para o setor privado e vinculante para as funções públicas. A vinculação resulta no instrumento orçamento, estando ali a planificação das decisões políticas, que se converterão em receita (recursos de

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Direito Financeiro UFMT: AULA 02

entrada permanente no patrimônio público) e despesas (gastos), sempre em função de necessidades e prioridades fixadas pelo Poder Executivo.

b) exercício do poder de polícia;

Portanto, de competências, decorrem deveres, resultando, por sua vez, em prestações obrigatórias ao Estado. O conjunto, a extensão e a natureza dessas prestações são definidos pela Constituição. Nesse sentido, vale ressaltar que a interpretação vem sendo flexibilizada no interesse da valorização do princípio da dignidade da pessoa humana, que é um dos fundamentos da República, fixado logo no artigo 1º, inciso III, da CRFB de 1988:

“Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e tem como fundamentos:

] III - a dignidade da pessoa humana;” (destacou-se).

[

O indivíduo no Direito financeiro deve ser compreendido como o centro da

atividade estatal, e não como sujeito obrigado por sua atuação fiscal, e muito menos, como objeto do exercício de prerrogativas do Poder Público, de arrecadar receita, e

principalmente a tributária. Cabe ao Estado proteger e assegurar o livre desenvolvimento da personalidade humana e níveis dignos de vida, e não destruí-

los, subtraindo suas capacidades e potencialidades, de desenvolver suas liberdades civis, econômicas, sociais e culturais.

A atividade financeira do Estado só pode ter como finalidade a proteção de

necessidades públicas, convertidas em prioridades após as decisões e escolhas que são realizadas no processo de aprovação e deliberação sobre a lei orçamentária [aspecots que serão analisados em aula específica]. Recursos públicos só podem ter esta destinação. Surgem aqui, hipóteses muito prováveis de conflitos entre necessidades

públicas, entre direitos fundamentais ou princípios constitucionais (direito à vida digna, dever de prestar determinado serviço em caráter universal e a necessidade de atender outras necessidades igualmente relevantes, do interesse de toda a coletividade, por exemplo, sendo estes, conflitos bastante comuns quando se trabalha com a prestação de serviços públicos de saúde, e em menor medida, de educação ou outras necessidades existenciais, como o atendimento básico a

crianças, creches, etc

Diante do princípio da separação das funções do poder, é o próprio Estado, e de forma mais específica, o Poder Executivo, quem define as prioridades. Mas já não definem de forma unilateral? Por quê? Porque há um instrumento, o orçamento, que programa e ordena todo o conjunto de despesas que será realizada em um período de um ano pelo Estado, destinado a atender esse conjunto de necessidades, e no qual, em tese, deve haver a possibilidade de intervenção de interesses e necessidades da coletividade. As audiências convocadas pela Assembléia Legislativa teriam que cumprir, em tese, esse objetivo, assim como o próprio Executivo pode fazer o uso de semelhante instrumento; Um segundo fundamento para limitar essa pretensa unilateralidade das escolhas tem sua fonte no princípio constitucional da dignidade da pessoa humana.

).

Exemplo concreto: construção de creches, hospitais, atendimento de determinadas doenças pelas estruturas públicas de saúde, presídios, sistemas de esgotamento sanitário, pavimentação de ruas em benefício da saúde dos moradores de determinado bairro. Sempre que um mínimo não for garantido, e essa deficiência for constatada pela função judicial, estaremos diante de uma exceção para aquele poder do Executivo, para definir as prioridades. Todos os tipos de necessidades estão contemplados? Ou ainda, todos os tipos de necessidades devem ser atingidos? A resposta teria de ser positiva apenas se fosse considerado como objeto dos deveres estatais, concretizar os níveis essenciais de prestações dos direitos fundamentais como os que forem enumerados anteriormente.

6. Indicações bibliográficas

BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense.

2003.

CHULVI, Cristina Pauner. El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Madrid: CEPC, 2001.CONTI, José Mauricio. (Coord.).

Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964 comentada. São Paulo: RT, 2008.

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Direito Financeiro UFMT

Blog de Monitoria de Dto. Financeiro - 2ºs anos

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terça-feira, 27 de maio de 2014
AULA 03
ATIVIDADES E PROVAS
AULA 03/2014
Tema: Entrada e receita. Receitas públicas (classificações). Receitas originárias e
derivadas.
Fiquem de olho no blog, pois aqui serão divulgadas
todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.
1. Síntese dos problemas relevantes: A aula anterior expôs entre outros, dois
temas de grande relevância:
a) a complexidade da tarefa de se concretizar todos os direitos fundamentais de
modo universal e em níveis que sejam suficientes ao desenvolvimento digno da vida,
em uma realidade de escassez de recursos financeiros;
b) a necessidade de se reconhecer as limitações que a natureza dos direitos
relacionados ao bem-estar e à dignidade de vida impõem à satisfação universal e
instantânea das prestações e dos benefícios existenciais que sejam essenciais ao
desenvolvimento da vida.
Pesquisa Interna:
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Colaboradores
Monitoria Direito
Diante desses problemas, cumpre avançarmos um pouco mais na compreensão
Financeiro
sobre as dificuldades relacionadas à garantia (pelo Estado) das condições essenciais
Mateus Molina
ao
desenvolvimento digno da vida.
Jéssica Karen
O
objetivo é, primeiro, reforçar a distinção entre as necessidades públicas (que
derivam de tarefas de proteção) e as prioridades públicas. Em segundo lugar,
enfatizar que a definição da intensidade com que as necessidades serão protegidas
envolve um juízo sobre a disponibilidade de recursos e sobre um determinado
contexto social, econômico e cultural.
Tomemos o seguinte exemplo: Mesmo se for considerado o contexto europeu, o
desafio do aperfeiçoamento das redes de proteção social não é menor ou menos
complexo do que aquele experimentado na realidade brasileira. Se nesta realidade os
níveis essenciais de prestações existenciais ainda precisam ser atingidos, naquela o
Mariana Vilela
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Novembro
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Outubro
desafio de se assegurar o nível que naquele contexto o Estado tenha se
comprometido com a comunidade e com a ordem social requer a convergência e o
êxito de diversas variáveis. Note-se, v.g, em primeiro lugar, que a proteção social
envolve elevados custos por iniciativa do Estado no plano da saúde, economia,
(4)
Julho (5)
▼ Maio (3)
AULA 03
cultura, meio ambiente, educação, trabalho, entre outros. O êxito da tarefa de se
proporcionar os níveis suficientes nesse plano, e para todos, envolve um juízo sobre
AULA 02
AULA 01
as
taxas de natalidade, um contexto econômico favorável ao desenvolvimento e à
geração de recursos econômicos em benefício do Estado, e a existência de
condições favoráveis à inserção da população economicamente ativa no mercado de
trabalho. A falha na garantia de condições favoráveis sobre qualquer uma dessas
realidades compromete a possibilidade de se proporcionar a tarefa universal de
proteção a todos os direitos fundamentais, porque, assim como na realidade
nacional, ter-se-á o mesmo desafio: como assegurar proteção coletiva em um
► 2013 (21)
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contexto em que os recursos são escassos?
Esse desafio coloca um problema de maior gravidade para as prestações no domínio
Links relacionados:
Jus Navegandi - O maior portal jurídico do Brasil
de
um direito fundamental à saúde, porque, se por um lado realizar todos os direitos
Site da Faculdade de Direito - UFMT
fundamentais somente seria razoavelmente possível e exigível sob uma noção de
nível mínimo de prestações, de um mínimo existencial e de uma cláusula de
progresso (a cláusula de progressividade na proteção dos direitos sociais,
Site do Centro Acadêmico de Dirieto VIII de Abril
Site da Atlética de Direito - UFMT

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 03

econômicos e culturais), a falha na correta destinação dos recursos é mais nociva ao interesse público em razão de comprometer o próprio direito à vida de uma universalidade. Se é possível que a comunidade possa aguardar o aperfeiçoamento dos níveis de proteção no plano da cultura, talvez no plano da educação (sua ausência nos níveis essenciais pode ser nociva para o desenvolvimento de uma nação e das instituições democráticas, favorecendo a formação de um ambiente que estimule a corrupção pública e política), da ciência e da tecnologia, da economia, não o seria no plano da saúde. Aguardar-se o aperfeiçoamento das prestações de saúde pode resultar na permanência e no aumento dos estados de risco coletivo à vida humana.

Nesta realidade, é possível visualizar um difícil paradoxo: se nem todos os direitos fundamentais podem ser concretizados com a mesma intensidade e de forma instantânea (somente sendo possível sua proteção progressiva, que favoreça a melhoria permanente), admitir uma cláusula de progresso no plano de um direito à saúde poderia conduzir a um resultado negativo e indesejável, porque, neste caso, a demora na concretização pode não apenas degradar a existência humana, senão eliminá-la, não sendo esta, naturalmente, uma ação compatível com os objetivos de um Estado socioambiental. Assim analisado o problema, podemos reforçar o que foi desenvolvido na aula anterior e, assim, prosseguirmos com o tema desta aula: se os direitos fundamentais somente podem ser protegidos sob uma abordagem de progressividade, seu desenvolvimento requer a definição de um nível mínimo de proteção que nunca poderá ser mitigado, eliminado, ou ignorado pela ação estatal. Portanto, quando tratamos de uma noção de mínimo existencial, ou de nível essencial de prestações, não se supõe que não está atribuído ao Estado um dever

de aperfeiçoamento dessa proteção. Somente por meio dessa melhoria permanente,

será possível permitir que as prestações alcancem toda a universalidade, que se encontra em permanente incremento numérico. Por outro lado, a admissão de uma cláusula de progressividade não pode ser compreendida independentemente de uma noção de mínimo existencial ou de nível mínimo de prestações. Somente se concebe progressividade a partir de proteção de níveis essenciais à existência, e a proteção de níveis essencias de existência requer permanente melhoria (progressividade). São definições interdependentes e indivisíveis, que precisam

estabelecer interação, sob pena de se obter proteção deficiente dos diversos direitos fundamentais e sob pena de se inviabilizar a tarefa estatal de proteção da vida digna (projetos de).

A partir desse contexto podemos recuperar alguns conceitos de nossas primeiras

aulas.

Partimos de uma relação que representa a atividade financeira do Estado, ou melhor,

as relações vinculadas a essa atividade financeira: receita, despesa, e necessidades

públicas, de forma planejada, através de um instrumento denominado orçamento, e

segundo regras e princípios que orientam como necessidades públicas que devem ser asseguradas por iniciativa do Estado. Todos os entes da federação desenvolvem atividade financeria, todos os entes devem assegurar prestações materiais de acordo com o que propõe a Constituição

nos artigos 20, 25 e 30, mas nem todos desenvolvem atividade legislativa referente à organização da atividade financeira.

O município regula os seus próprios serviços, define as prioridades concretas e

como e em que medida seus recursos serão empregados para atendê-las. Entretanto, normas gerais e normas de detalhamento sobre o exercício da atividade financeira estão reservadas à União, Estados-membros e Distrito Federal. Só estes entes estão arrolados no conjunto de competências ditas concorrentes. Entretanto, é conveniente salientar que a Constituição também propõe em seu artigo 30, inciso II, a capacidade de suplementação legislativa, atribuída aos municípios, sobre a legislação federal e estadual, razão pela qual a doutrina também costuma reconhecer neste dispositivo autorização para que os entes municipais também legislem sobre matéria financeira. Qual é a diferença entre o regime de competência concorrente (que também define

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 03

competências supletivas) para a suplementação autorizada pela Constituição para os municípios, por meio de seu artigo 30, inciso II? Notem que o artigo 24 apenas especifica algumas MATÉRIAS. Só tais MATÉRIAS podem ser objeto de atuação cooperada entre ESSES entes. OUTRAS matérias (como aquelas que estão reservadas aos Municípios) estão excluídas dessa possibilidade. Se a suplementação existe, o fundamento é outro. Está em competência própria do Município, decorrente de expressa atribuição constitucional. Podem complementar, mas só podem fazê-lo em tudo o que for de seu exclusivo interesse local e pressupondo, portanto, pré-existência de regra da União, ou de regra dos Estados- membros ou do Distrito Federal. Só se tem complementação de algo que já existe. Suplementação remete à supletividade. E esta só está autorizada no plano das competências concorrentes, excluindo, portanto, os Municípios. Feito isto, passemos à análise do primeiro elemento da relação jurídica que qualifica o exercício da atividade financeira do Estado: a receita pública. Vamos analisar hoje o conceito de receita (receita pública), diferenciá-la de outro conceito, o de entrada, e concluiremos com uma classificação inicial, que distingue duas espécies de receita. As originárias e derivadas.

Marcos normativos: Lei n. 4.320/1964 e LC n. 101/2000;

A norma geral de Direito financeiro: artigo 1º, da Lei n. 4.320/1964:

“Art. 1º Esta lei estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal, de acordo com o disposto no art. 5º, inciso XV, letra b, da Constituição Federal.”

Conceito de responsabilidade fiscal: equilíbrio na gestão fiscal, gestão da atividade financeira do Estado;

Art. 1º Esta Lei Complementar estabelece normas de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, com amparo no Capítulo II do Título VI da Constituição. §1 A responsabilidade na gestão fiscal pressupõe a ação planejada e transparente, em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas, mediante o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas e a obediência a limites e condições no que tange a renúncia de receita, geração de despesas com pessoal, da seguridade social e outras, dívidas consolidada e mobiliária, operações de crédito, inclusive por antecipação de receita, concessão de garantia e inscrição em Restos a Pagar. Uma digressão sobre a atividade de responsabilidade fiscal, apenas para que situemos do que se trata:

Descrição da relação jurídica que organiza a atividade financeira:

a) Obtenção de recursos (fontes);

b) Decisão/escolha sobre a destinação dos recursos, a qual envolve a conversão das

necessidades públicas em prioridades públicas. Estas representam, em última análise, uma decisão sobre a proteção de um conjunto de direitos fundamentais,

atribuindo maior ou menor proteção a determinados direitos, estipulando os graus e níveis de proteção e os destinatários da proteção;

c) Controle: atividade que deve ser situada sob uma referência de eficiência nos

gastos, além da adequação da própria decisão que priorizou a despesa em detrimento de outras.

IMPORTANTE: Não é suficiente obter dinheiro (receita) e aplicar o recurso público (receita) em alguma atividade, mesmo que seja uma atividade obrigatória sob a ótica da Constituição (despesa). Cite-se o exemplo da educação: 35% da receita pública de um determinado

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 03

município deve ser aplicado em despesas relacionadas à educação: o que se faz então? Construção e ampliação de estrutura física das escolas, aquisição de material, construção de laboratórios de informática. Pergunta-se: o que interessa nesse processo? Que o serviço público, a necessidade existencial “acesso à

educação” seja satisfeita; ou, em última palavra: que seja produzido ensino básico

de qualidade. Como isso é aferido? Em avaliações.

Então o que interessa na prática? Aplicar o dinheiro de forma automática ou garantir que exista efetivamente acesso à educação de qualidade? O problema é que ainda não se tem um sistema de controle baseado em metas sob o princípio constitucional

da eficiência.

Uma decisão ou escolha sobre uma determinada diretriz de política pública implica, necessariamente, a justificação de uma despesa que será programada em um orçamento anual e resultará em uma ação concreta, mediante a previsão das metas

e diretrizes traçadas anteriormente. É a decisão pública ou política que justificará a alocação dos recursos e justificará uma despesa concreta que será realizada. Exemplificando no plano da definição de uma determinada política ou ação pública, relacionada aqui à educação ambiental. Quando são analisadas ou expostas à consideração de uma autoridade política, para o fim de determinar que prioridades, metas ou diretrizes deverão ser atingidas, na condição de prioridade, está se fixando que, através do uso de recursos públicos, aquelas metas foram escolhidas como as melhores que estavam disponíveis, para se atingir com objetivo, a formação de uma consciencia ambiental, cultural e cidadã.

O uso dos recursos públicos e a geração da despesa deve sempre ser otimizado.

Deve-se buscar atingir o melhor uso que seja possível e permitido para aquele recurso público, para atingir as metas traçadas.

Pergunta-se: traçar como meta de educação ambiental educar as pessoas para que joguem lixo em lugares adequados é suficiente para a formação de pessoas ou cidadãos com consciência ambiental? No plano concreto, fixar como meta a elaboração de programas de educação baseadas nessa orientação e instalação de cestas coletoras de lixo ou seletivas, representa o melhor uso daquele recurso público para atingir o objetivo, educação ambiental. Ou o de educar pessoas para que, de forma consciente, possam se

posicionar perante os particulares e os poderes públicos, exigindo condições de vida digna, que incluam a variável ambiental?

A resposta pode surgir do seguinte exemplo: foram instaladas, com base em um

programa fictício dessa natureza, várias cestas coletoras de lixo. As pessoas foram ensinadas a jogar lixo em tais cestas. O município, entretanto, não contrata ou não estabelece em seu edital de licitação, a exigência de que a licitante, para ser vencedora, atenda exigências de coleta e transporte seletivo. Resultado: o lixo é compactado e destinado a um aterro sanitário, onde não poderá ser separado e reaproveitado. Isso representa um gasto eficiente?

Alternativa: política pública deve procurar atribuir ao recurso público, meios para que atendam da melhor forma possível a meta pública traçada como prioridade. No caso em comento, ainda pode ser citada a possibilidade de se utilizar a coleta e transporte seletivos, integrados a projetos de seleção e reciclagem de resíduos, como formas de economia de recursos públicos no tratamento de resíduos, que diminuem, e de inclusão social, reduzindo gastos com programas públicos de assistência social e com a necessidade de destinação e tratamento daqueles resíduos, que deixam de ser despesas para representar a possibilidade de investimento em outras prioridades públicas. Exemplos que descrevem o cenário oposto:

a) Reparo de cobertura asfáltica em períodos de chuva;

b) Aplicação do percentual de 35% de recursos municipais em ações de ensino, da qual resulta o aumento nas taxas de analfabetismo no município;

c) Estados de calamidade pública decorrentes do aumento dos focos de

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

contaminação de dengue; d) Estados de calamidade pública decorrentes do aumento de chuvas nos grandes centros urbanos;

e) A proposição de alternativas viárias por tentativa e erro;

Recapitulando: De que relação estamos falando? Primeiro de uma relação, aquela que depende da iniciativa do Estado, através de União, Estados-membros, Distrito

Federal e dos Municípios, arrecadando para atender prestações essenciais, básicas

e indispensáveis para permitir que possamos usufruir de realidades existenciais

mínimas. O que é isso? Mínimo existencial, ou como aponta o professor Ricardo Lobo Torres (2002), mínimos existenciais, de diversas ordens e naturezas. Temos também uma segunda relação, que é consequência ou efeito da primeira, que supõe obrigações da coletividade perante cada um daqueles entes, entregando dinheiro, que se converterá em recursos públicos, que, por sua vez, serão empregados no atendimento de cada uma daquelas tarefas que descrevemos a vocês na aula anterior. A primeira relação é de Direito financeiro. A segunda relação também

interessa ao Direito financeiro, mas não é de Direito financeiro. É de Direito tributário. Por que ela interessa à nossa disciplina? O foco é apenas sobre o efeito daquela obrigação, porque dela se obtém o que? Receita. Receita pública. E daí teremos o início da relação que define a atividade financeira do Estado. Receita, despesa e necessidades públicas. Conforme dissemos na primeira aula, quando tratamos das formas de Estado, não podemos analisar qualquer um desses elementos da equação, sem antes definir de que modelo de Estado estamos falando. Não é um Estado liberal, nem um Estado social, mas um Estado social e democrático de Direito, que tem como base, uma economia capitalista, donde o Estado é a sua forma jurídica e que deve atender um extenso conjunto de necessidades, na forma de prestações. Como elas são atendidas? Em geral, mediante a entrega de dinheiro ao Estado, e, basicamente, através de IMPOSTOS, que conforme vamos conferir na próxima aula, trata-se hoje de uma espécie de receita, a tributária. Esta espécie de receita tem origem naquela segunda relação de que tratamos.

O Estado intervém diretamente sobre o patrimônio do particular (não se trata aqui de

intervenção no domínio econômico, que é outra coisa. Intervenção no domínio econômico tem a ver com a entrada do Estado, explorando diretamente atividade econômica, comportamento que, preferencialmente, deve estar concentrado na iniciativa do particular. É o particular quem explora, apropria-se e desenvolve atividade econômica. É ele também quem toma decisões econômicas. E o que seriam as decisões econômicas? Decisões sobre o que explorar, sobre como explorar e de que forma explorar. Não há planejamento neste sentido. Planejamento, como vimos, é atividade do Estado para suas próprias atividades. O Estado, em uma economia capitalista, não pode vincular, obrigar, dizer ao particular o que ele deve produzir, de que forma e em que setor deve atuar. Isto está, conforme dissemos, nos artigos 170 e 174 de nossa Constituição. No Estado social, democrático (e ambiental) de direito, custear aquele extenso conjunto de prestações depende de um conjunto muito maior de fontes (vamos tratar deste modo, por enquanto). Apenas tributos não atendem tais atividades. Por tal razão, quando investigamos as fontes que permitem o custeio das necessidades públicas,. Vamos tratar agora do conceito de receita pública, que aponta antes para a entrada (ingresso) de qualquer espécie de dinheiro, independente do título e de sua causa, no patrimônio público.

2. Entradas e receitas. Temos aqui um primeiro problema para o conceito: se receita é a entrada de dinheiro

no patrimônio público, o que é entrada?

Entrada é o ingresso de qualquer espécie de dinheiro, independente do título e de sua causa, no patrimônio público. Elas podem ser provisórias ou definitivas. Nem toda entrada é receita pública.

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Por que isto? Pensemos em depósitos de garantias de contratos públicos que devem ser devolvidos
Por que isto? Pensemos em depósitos de garantias de contratos públicos que devem
ser devolvidos ao contratado após o término da contratação, ou de empréstimos
compulsórios (que vamos tratar depois), no qual o Poder Público se vale de captação
de dinheiro do particular (que não pode se recusar a oferecê-lo, conforme artigo 165,
§ 8º da CF/88) e deve devolvê-lo posteriormente.
Nas duas situações há ingresso, mas não é permanente. O dinheiro arrecadado não
ingressa definitivamente, permanentemente, no patrimônio público. Não pode dispor
e contar com tais recursos para atender as necessidades públicas. Isto é entrada.
Ingresso provisório de recursos no patrimônio público.
De outro lado, temos as entradas que são definitivas. Estas sim, integram
permanentemente o patrimônio público. Estas resultam de um ato de imposição do
Estado perante o particular, relacionado ou não a uma prestação perante aquele,
podendo resultar de sanções ou de execução de serviço público. Aqui estão os
tributos, que são impostos, taxas, contribuições de melhoria (artigo 3º, do CTN) e
multas.
Receitas públicas são entradas, mas entradas definitivas, ou seja, somente aquelas
que pressupõem o ingresso de dinheiro, de forma permanente, no patrimônio público.
3. Classificação das receitas.
3.1 As receitas ordinárias e as extraordinárias.
Há algumas classificações relevantes utilizadas pela doutrina. Citemos, por exemplo,
entre receitas ordinárias e extraordinárias. As primeiras têm origem no
desenvolvimento da atividade ordinária de Estado, tendo como principais exemplos,
a receita obtida de multas, exploração direta de serviços públicos, aluguéis de
imóveis de sua propriedade e tributos.
As extraordinárias são entradas definitivas, permanentes, mas estão relacionadas a
causas excepcionais, destinadas a fazer frente a estados de anormalidade
institucional. O principal exemplo está nos impostos extraordinários, indicados no
artigo 154, inciso II, da CRFB. Notem que, neste caso, o ingresso é permanente,
depende de uma situação anormal para a sua EXISTÊNCIA, e deve ser suprimido
imediatamente após a cessação da causa que justificou a CRIAÇÃO dessa
modalidade de RECEITA.
3.2 Receitas originárias, derivadas e transferidas.
A classificação de maior relevância, por ser esta a que se encontra definida no artigo
9º, da Lei n. 4.320/1964, e que também foi considerada pela LC n. 101/2000, é a que
distingue as receitas originárias, das receitas derivadas e transferidas.
Qual é o fundamento dessa classificação? É a fonte, a origem da obtenção do
recurso.
As receitas originárias têm causa na exploração de seu próprio patrimônio, ou ainda,
quaisquer receitas que não possam ser situadas sob a condição de derivadas. O
dinheiro sempre advém da transferência de recursos que têm origem no patrimônio
de particular para o público. Mas não há aqui ação constritiva, imposição, obrigação
sobre a ação do particular. O dinheiro resulta da exploração pelo próprio Poder
Público, ou de particulares, de seus bens e serviços. Temos aqui o caso dos
aluguéis de seus imóveis, aquelas resultantes da exploração do monopólio, os
serviços públicos exp lorados diretamente pelo Estado, os recursos oriundos de
contraprestação paga pelo particular, para acesso a imóveis públicos (museus,
exposições, etc
).
Nas receitas originárias, quando temos uma contraprestação do particular perante
uma prestação do Poder Público, em uma relação negocial, o que se paga para o
Estado é um preço, preço público. Não é taxa porque não resulta de imposição
estatal, e não é tarifa porque não tem origem na exploração dos serviços do Estado
pelos particulares, nas atividades de concessão, permissão e autorização.
3.3 Exemplos de receitas originárias:
a) doações (bens ou valores que ingressam definitivamente no patrimônio público):
artigo 538 a 546, do CC/02;

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b)

sucessão legítima: artigo 1844, CC/02;

c)

herança vacante: artigo 1820 a 1822, do CC/02.

No

segundo caso, das receitas derivadas, o que temos é: transferência de patrimônio

particular para o público de forma obrigatória, impositiva. Trata-se do caso da atividade tributária: impostos, taxas, contribuições de melhoria, e das multas. Na última espécie de classificação, temos as receitas transferidas, nas quais a situação é a seguinte: continuamos a ter a transferência de recursos do patrimônio

particular para o público. Esta transferência não é voluntária, é obrigatória. Mas quem arrecada não utiliza ou tem acesso pleno ao conjunto da receita arrecadada. Arrecada e transfere parcialmente o resultado desta atividade, para outra pessoa jurídica pública. Estamos no âmbito dos tributos e da repartição dos recursos entre vários entes da federação, aspecto que se encontra vinculado ao tema da repartição

da receita tributária, exposto ao longo do artigo 157 a 162, da CRFB.

3.4 Exemplos mais comuns:

a) IR, instituído pela União, mas repartido entre Distrito federal e Estados quando

retido na fonte. Aos Municípios, o retido na fonte sobre os rendimentos que ele paga;

b) IPVA: instituído pelos Estados e repartido entre os Municípios;

c) ITR: instituído pelos Estados e repartido com os Municípios;

d) ICMS: instituído pelos Estados e repartido com os Municípios;

e) Impostos do artigo 154, inciso I: 20% para os Estados e Distrito federal;

Todas essas receitas são receitas transferidas tributárias, uma outra espécie de classificação, com a qual vamos trabalhar a partir da próxima aula: tributárias e não tributárias.

OBSERVAÇÃO: artigo 160, da CRFB de 1988: proibição de retenção ou restrição de

entradas e ao emprego dos recursos que são atribuídos aos Estados, Distrito federal

e municípios, salvo para pagar os créditos da União e dos Estados perante o ente devedor, e o repasse de recursos para as atividades de saúde;

O que isso significa? Pode a União ou o Estado não repassar os recursos? Pode

reter? Resposta: Pode condicionar, e é isso que conta do texto do Parágrafo Único

do artigo 160, de modo que, pode submeter o Estado ou o município à obrigação de

alocar em sua proposta orçamentária para que possa receber tais recursos, mas nunca reter sem causa e justificação prévia. Mas as receitas transferidas não se resumem a receitas tributárias. Podemos ter

também, receitas não tributárias, como é o caso daquelas que estão no artigo 20, §

1º da CFRB, relativas a participação no resultado da exploração de petróleo, gás

natural ou de recursos hídricos para o fim de geração de energia elétrica, ou de recursos minerais, e relativas à compensação financeira por essa exploração.

O que é a participação e a compensação de que tratam esse dispositivo?Todos

esses recursos são bens da União. Mas estão distribuídos no território de Estados- membros e municípios. O particular que explore os recursos ou a própria União, deverá assegurar a destinação de parte de seus lucros a esses entes. E o simples fato de explorar já dá causa à compensação financeira.

4. Receita Pública e a LC n. 101/2000:

Arrecadar dinheiro através da fixação de tributos é obrigação de cada ente da federação, no âmbito de sua competência legislativa (artigo 11, caput). Portanto a obrigação nessa perspectiva é dupla. Se o particular tem a obrigação de entregar dinheiro ao ente público, este não pode deixar de exigir essa prestação do particular. DEVE arrecadar, deve exercer sua competência tributária. Não exercê-la é crime do gestor público. Do prefeito, do governador e do presidente da República; Disso também deriva outra consequência muito relevante. Lembremo-nos das transferências voluntárias, que são aquelas relacionadas à ajuda institucional de um ente para o outro. Não pode doar um veículo para outro, ou instrumentos para execução de suas necessidades públicas, se o ente não instituiu os impostos de sua competência. Se o município de Cuiabá não instituiu, portanto, o IPTU progressivo, não poderia receber da União ou do Estado dinheiro e recursos para fazer frente ao

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Direito Financeiro UFMT: AULA 03

combate aos efeitos das enchentes, por exemplo.

Outra situação distinta é o ente estadual renunciar a receita que lhe caiba. Nesta, ele

abdica de parte de sua arrecadação. Muito comum em relação ao ICMS, para

incentivar a instalação de complexos industriais, e com o IPTU, no caso do

município, para favorecer o mesmo objetivo. Isso gera a chamada guerra fiscal.

Vamos analisar ao fim da disciplina no tópico específico para a Lei de

Responsabildiade Fiscal (LRF). Basta, por enquanto, sabermos que o artigo

14,caput, da LRF autoriza, mas deve prever antes o impacto que isto vai gerar em

seu orçamento no exercício em que terá vigência, além dos dois seguintes.

Em síntese:

Atividade financeira do Estado tem como objetivo a análise de como se desenvolve

a atividade pública prestacional destinada a assegurar a manutenção e o

desenvolvimento de mínimos existenciais, que se refletem, em grande medida, em

serviços públicos, mas não apenas e não necessariamente em serviços públicos.

Estruturas públicas, prestações materiais, tudo isto depende do exercício da

atividade financeira do Estado. Atividade pública. Esta consiste em que,

especificamente? Como estas prestações são possíveis?

Destaca-se aqui, o primeiro elemento da relação jurídica vinculada ao exercício da

atividade financeira do Estado: o estudo e a análise da receita pública.

PORTANTO, temos em síntese que: nem toda entrada é receita pública. Já

identificamos a possibilidade de ingresso por meio de tributos, ou por outras formas

voluntárias, mas há um conjunto extenso de outras modalidades. Citemos apenas a

das indenizações. Tudo o que tiver origem em danos ao patrimônio público, ou de

recuperação de despesas que foram realizadas em caráter supletivo à ação do

particular, não constitui receita originária, nem derivada, nem transferida. Também

não é tarifa ou preço público (que vamos analisar em comparação com as taxas e na

aula destinada a receita tributária). Nesse caso, o dinheiro que ingressa (e será

também de forma permanente), o faz como indenização.

O que interessa desta argumentação? Temos aqui mais um item que identifica o

conceito de receita. Só é receita aquilo que represente um incremento ou acréscimo

patrimonial para o Estado (variação positiva do patrimônio público). Quando ele

recompõe uma despesa que efetuou, ou quando exige perante um particular a

reparação pecuniária diante de um dano que este produziu perante seu patrimônio,

não há aumento de patrimônio, mas estabilização.

O que temos aqui, portanto? Temos atividade financeira do Estado? Não. Temos

receita pública? Não. Temos o que se convencionou tratar por movimento de caixa.

5. Indicações bibliográficas

CONTI, José Mauricio. (Coord.). Orçamentos públicos. A Lei 4.320/1964

comentada. São Paulo: RT, 2008.

CREPALDI, Sílvio et al. Direito financeiro: teoria e prática. Rio de Janeiro: Forense,

2009.

FURTADO, J. R. Caldas. Elementos de direito financeiro. Belo Horizonte: Fórum,

2009.

OLIVEIRA, Régis Fernandes de. Curso de direito financeiro. São Paulo: RT, 2006.

PINTO, Antônio Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e

Constituição Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

TORRES, Ricardo Lobo. Curso de direito financeiro e tributário. 9. ed. Rio de

Janeiro: Renovar, 2002.

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14/11/2014

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Ocorreu um erro neste gadget quarta-feira, 9 de julho de 2014 AULA 04 ATIVIDADES E
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quarta-feira, 9 de julho de 2014
AULA 04
ATIVIDADES E PROVAS
Tema: Receitas correntes e de capital. Receita pública tributária e a definição das
espécies tributárias.
Síntese dos conceitos da aula anterior.
Fiquem de olho no blog, pois aqui serão divulgadas
todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.
Convém
recuperarmos
previamente,
algumas
premissas
já expostas
em
aulas
anteriores:
a)
A dignidade de vida é um objetivo que condiciona as ações do Estado e dos
particulares, e esta definição encontra-se sob um processo de transformações e de
alargamento. Sob esse contexto, o desenvolvimento digno de vida requer que um
conjunto de prestações existenciais esteja disponível e acessível de forma
isonômica e coletiva, em seus níveis essenciais. Não se poderia, portanto, cogitar
uma realidade digna na qual pessoas são tratadas com objeto e aquém da condição
humana (moradores de rua, v.g), ou ainda, na qual não se garante a qualidade de
recursos naturais essenciais para a vida, como o acesso à água potável, qualidade
do ar, e equilíbrio climático;
Pesquisa Interna:
Pesquisar
b)
O exercício da atividade financeira do Estado expõe com maior ênfase uma
realidade de interdependência e de indivisibilidade entre todos os direitos
fundamentais, pela qual, não é possível a proteção autônoma das distintas
dimensões dos direitos indispensáveis ao desenvolvimento digno da pessoa;
Colaboradores
Monitoria Direito
Financeiro
c)
O exercício da atividade financeira interessa a cada um de nós e enfatiza,
Mateus Molina
primeiro, a importância de um compromisso coletivo com objetivos de interesse
público, como pressuposto para a realização de um projeto coletivo e digno de futuro.
Em segundo lugar, enfatiza a importância de um controle social sobre a qualidade
das escolhas realizadas pelo Poder Público para proteger os direitos fundamentais, e
para viabilizar que a composição desses direitos possa concretizar níveis mínimos
de qualidade de vida para todos.
Para demonstrar essa forte relação estabelecida entre o exercício da atividade
financeira do Estado e a qualidade de vida da comunidade, podem ser utilizados
como exemplo, os serviços públicos de saúde e de manutenção das vias públicas.
Se o Estado não realiza a manutenção periódica das vias públicas, as externalidades
(efeitos negativos) econômicas atingem diretamente o particular, pois lhe será
exigido realizar despesas com os prejuízos sofridos pelos veículos, destinando parte
de sua renda para ações que, em princípio, não lhes seriam exigíveis.
Quando o Estado propõe a ação de reparo de danos no pavimento asfáltico como
uma alternativa para melhorar a qualidade de vida dos usuários da via pública, mas
não propõe medidas adicionais como, v.g, o controle do acesso de veículos de alta
tonelagem, ou ainda, a manutenção periódica do piso, a medida não terá condições
de proporcionar qualquer resultado útil naquele plano (qualidade de vida). O resultado
será exatamente o oposto, pois contribuirá para externar cenário de uso irracional
dos recursos públicos (desperdício), e por conseqüência, a degradação coletiva da
qualidade de vida. Os recursos serão destinados para uma ação sem qualquer
utilidade mediata ou imediata, em detrimento de outras ações relevantes,
emergenciais e das quais também se depende para viver dignamente.
Quando o particular perde renda em proveito dessa modalidade de despesa, está na
verdade, perdendo qualidade de vida, e assistindo à erosão da capacidade que teria
de, por meio de suas escolhas, atingir o seu projeto de vida digna.
Aqui cabe uma digressão sobre como estados de indignidade podem ser corrigidos e
sobre como projetos dignos de vida podem ser atingidos. Em primeiro lugar, cumpre
ao Estado viabilizar de forma universal, as condições de plena eficácia de um
princípio de autodeterminação da vontade, pelo qual, a partir dessas condições
mínimas, o particular teria a capacidade de realizar suas escolhas e obter níveis de
bem-estar atuando no domínio privado e a partir do mercado. Cumpriria, entretanto,
ao Estado, corrigir as imperfeições e as falhas que podem ter origem nessa ação
privada e nessa relação estabelecida entre os particulares, no âmbito de uma
economia de mercado. O particular pode ter condições de aperfeiçoar os níveis
mínimos de proteção, de definir seu projeto de vida, e de obter níveis de bem-estar e
de felicidade diferenciados. Por outro lado, o particular também pode não atingi-lo se
não se encontram acessíveis os níveis essenciais de prestações. Neste caso,
conforme analisaremos oportunamente, baseando-se em um dever estatal de
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14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 04

proteção que vincula todas as funções públicas, esses níveis não atingidos teriam de sê-lo por meio de políticas públicas, ação legislativa ou ainda, por meio da iniciativa dos tribunais. Em relação ao sistema de saúde temos que, se o particular não depende do uso dos serviços oferecidos pela rede pública, esta circunstância não diminui os efeitos nocivos sobre sua qualidade de vida, ou o interesse do particular na qualidade da

atividade financeira. Se não faz o uso da rede pública, verifica-se mais uma vez, a realização de despesa privada para atender tarefas e prestações que já lhes deveriam ser oferecidas. A realização dessas despesas privadas destina, desse modo, recursos que poderiam viabilizar níveis de melhoria sobre sua qualidade de vida.

A omissão e a incapacidade do Estado em atender a prestações essenciais, ou a

deficiência na qualidade dessas escolhas pode produzir efeitos nocivos à qualidade de vida de cada um, ainda que em um primeiro momento, esse cenário possa não ser tão evidente. Por fim, para demonstrar a indivisibilidade entre os direitos fundamentais, podemos

expor outro direito de natureza social stricto sensu, o direito a prestações de ensino

de qualidade.

Visando assegurar o atendimento e o aperfeiçoamento da qualidade nos níveis de atendimento desse direito, o gestor público propõe em sua lei orçamentária anual, um determinado programa que propõe como instrumento, a construção de escolas, ampliação da rede instalada nos bairros, e a aquisição de equipamentos de interesse da atividade pedagógica e educacional. Entretanto, o acesso às unidades já

existentes, além do acesso àquelas que ainda serão edificadas, encontra-se visivelmente prejudicado pelo péssimo estado de conservação das vis urbanas (e na

zona rural). Dessa ausência de coordenação entre políticas públicas resulta nítido prejuízo para o exercício do direito a níveis adequados de ensino. Não se terá acesso a essas prestações unicamente porque as crianças não conseguirão sequer chegar às unidades de ensino. No mesmo contexto, será igualmente prejudicado o acesso a níveis de ensino adequado se as crianças não possuem acesso ao direito à alimentação adequada, em quantidade e qualidade nutricional. Assim, fixadas as premissas já desenvolvidas nas aulas anteriores, podemos prosseguir no estudo da primeira parte da relação jurídica que define a atividade financeira do Estado, a qual supõe a resolução do problema das fontes de financiamento das ações públicas.

A análise do tema propõe uma aproximação da primeira fase da relação jurídica que

define o exercício da atividade financeira: a conversão dos recursos financeiros disponíveis em despesas que sejam úteis para toda a coletividade. As receitas públicas proporcionam o financiamento das ações públicas em benefício de uma universalidade de interessados, razão que reforça a importância sobre a qualidade das decisões sobre seu uso, sobre as escolhas para sua destinação, e sobre o controle social. Os recursos existem apenas para a finalidade de conversão em utilidades de interesse público. A atividade financeira proporciona, portanto, a

conversão de dinheiro disponível (receita pública) em benefícios existenciais, em melhoria da qualidade de vida, e em níveis de bem estar mínimos, que sejam essenciais para o desenvolvimento digno da vida.

O

exercício da atividade financeira do Estado visa, em última análise, assegurar que

o

resultado da arrecadação converta-se em algum resultado útil, no interesse de uma

universalidade, e visando permitir que se tenha acesso coletivo a um nível essencial desse conjunto de prestações. Entretanto, é suficiente que a atividade financeira proponha uma conversão aritmética entre receita e despesa, e um resultado? A questão que deve ser exposta

é: aquela escolha sobre a destinação daquela modalidade de receita foi capaz de

propor, um resultado útil, um benefício ou uma vantagem? Se atingiu o resultado, ele poderia ter sido atingido de forma mais econômica e eficiente? Notem que o resultado da relação é flexível e variável, pois a interação entre as receitas e despesas dependerá de um determinado contexto de necessidades, de capacidades econômicas, de demandas emergenciais, de uma realidade social e

cultural, entre outros aspectos externos, todos igualmente relevantes para influenciar o equilíbrio dessa relação, e a intensidade da proteção que será exigida naquele caso concreto. Quem propõe a medida dessa relação? Uma decisão do chefe do poder executivo, entendida como ato final de um processo no qual vários atores colaboram, inclusive

a coletividade, por meio de audiências públicas, nas quais todos os interesses que

sejam relevantes precisarão ser identificados, fixados, ponderados e considerados

para justificar uma decisão sobre esta ou aquela demanda, este ou aquele resultado, esta ou aquela intensidade. As demandas são identificadas no âmbito da sociedade e da realidade social. Se os índices de criminalidade aumentam, detentos fogem dos estabelecimentos prisionais, os focos de contaminação de determinadas doenças (dengue) proliferam, alunos são mortos na porta de estabelecimentos de ensino ou cooptados como reféns, as vias públicas estão cada vez mais degradadas, temos aqui várias demandas que vão exigir um conjunto de despesas, e cada qual distinta, com seu equivalente no plano das receitas.

O problema suscitado aqui será também o da eficiência dessas escolhas e dessas

despesas. Tomemos o exemplo de campanhas educativas para conter os efeitos de

Site do Centro Acadêmico de Dirieto VIII de Abril

Site da Atlética de Direito - UFMT

Site da Universidade Federal de Mato Grosso

14/11/2014

Direito Financeiro UFMT: AULA 04

desmatamentos, campanhas educativas para conter o avanço da dengue, ou ainda, operações “tapa-buracos” nas vias
desmatamentos, campanhas educativas para conter o avanço da dengue, ou ainda,
operações “tapa-buracos” nas vias públicas. É possível visualizar algum resultado
útil no plano de vantagens e benefícios para a coletividade?
Se essas escolhas são deficientes ou equivocadas, se houve dolo, ou erro,
negligência do gestor ao propor uma ação incompatível com o resultado pretendido,
ou incapaz de proporcionar resultados úteis, essas falhas em seu comportamento
estarão ao alcance dos órgãos de controle interno (e externo). Este tema, apesar de
relevante e conexo com o que discutimos agora, será examinado em aula específica
em nosso programa.
As receitas de capital e as receitas correntes, que serão analisadas adiante
(conceito normativo) propõem uma forma de interpretação de realidades econômicas
para o fim de racionalizar o exercício da atividade financeira.
Ambas propõem neste momento, a possibilidade de estabelecer conexões com uma
referência de nível essencial (ou mínimo de prestações). Se as receitas correntes
apontam as fontes de financiamento daquelas ações de Estado que não podem ser
interrompidas, ou ainda, a manutenção de um nível mínimo, que não pode deixar de
ser atendido pelo poder público (e por suas funções), as receitas de capital expõem
as fontes que viabilizarão o aperfeiçoamento da capacidade estatal de atender e de
proteger direitos fundamentais, ampliando quantitativa ou qualitativamente sua
margem de ação, em domínios ainda não atingidos, ou naqueles já alcançados,
corrigindo imperfeições e falhas, ou assegurando que sua oferta se realize de modo
adequado.
Receita pública é, portanto, o ingresso ou entrada definitiva de recursos públicos que
deverão ser destinados, necessariamente, ao atendimento das tarefas atribuídas ao
Estado, como essenciais. É a receita pública o que responde pelos gastos públicos,
que são as despesas, e que só podem ter origem nas tarefas ou necessidades
públicas.
Receita pública é ingresso de dinheiro, de forma permanente, no patrimônio estatal.
Esse ingresso pode ter distintas fontes e causas. Pode ser o resultado do exercício
de um ato de constrição sobre o patrimônio do particular, ou pode ter origem em
relações comerciais e de direito privado. Pode ter origem na exploração de seus
próprios bens e serviços, ou ainda, no resultado de sanções ou de obrigações
impositivas, ou em relações de Direito privado (negócios jurídicos e relações
sucessórias, v.g).
A receita não pode ser identificada nem aos ativos, nem ao próprio patrimônio, nem a
bens ou aos direitos do Estado. O máximo que se pode ter é o ingresso ou a entrada
decorrente da exploração desses bens que integram o patrimônio do Estado, mas o
ingresso de patrimônio não pode ser considerado receita pública. Sua alienação e
retorno na forma de incremento patrimonial permanente, sim.
Sobre a classificação das receitas:
1. A classificação doutrinária.
a) Receitas ordinárias e extraordinárias (critério da periodicidade do ingresso): As
ORDINÁRIAS são periódicas ou resultam de atividades que integram o conjunto de
ações ordinárias do estado, além de integrar de forma permanente, o orçamento do
ente público. Pode-se contar com elas para a realização de gastos públicos e o
atendimento das necessidades públicas.
As EXTRAORDINÁRIAS são decorrentes de atividades excepcionais, como os
impostos extraordinários e as doações. Lembrem-se que no caso dos impostos
extraordinários (artigo 154, inciso II, da CRFB), a CAUSA é excepcional, o
INGRESSO é permanente. Nos empréstimos compulsórios, tidos como entradas
provisórias (muito embora sejam tributos na consideração da jurisprudência, e da
própria ordem constitucional), a CAUSA também é excepcional (apenas para citar
uma hipótese, despesas extraordinárias que tenham origem em calamidade pública
ou guerra iminente) o ingresso deve ser RESTITUÍDO posteriormente.
b) Classificação de maior RELEVÂNCIA propõe distinção entre as receitas
ORIGINÁRIAS e as DERIVADAS (critério da causa do ingresso):
As ORIGINÁRIAS decorrem da exploração do patrimônio do Estado e têm como
principais exemplos, os ingressos comerciais (aluguéis, lucros de empresas
estatais), e as compensações financeiras, além de preços públicos, que serão
diferenciados quando analisarmos as taxas, estas como espécies tributárias,
aqueles como relação de direito privado.
Apenas para ANTECIPAR, preços públicos são em SÍNTESE: remuneração por
serviços públicos que não são essenciais, que agregariam, em geral, aquelas ações
exercidas pelo Estado quando intervém diretamente no domínio econômico, além de
outras receitas comerciais como aquelas decorrentes da exploração imobiliária do
patrimônio público.
As COMPENSAÇÕES financeiras resultam do artigo 20, § 1º da Constituição e
resultam da exploração de bens que são da UNIÃO: petróleo, gás natural, recursos
hídricos para o fim de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais.
Regulada pela Lei n. 7.990/89.
Os INGRESSOS COMERCIAIS já foram referidos anteriormente, e ainda
compreendem a exploração dos MONOPÓLIOS ou dos serviços prestados pelas
empresas do próprio ESTADO.

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As RECEITAS DERIVADAS compreendem BASICAMENTE: TRIBUTOS e MULTAS. Notem aqui que MULTAS podem ter origem
As RECEITAS DERIVADAS compreendem BASICAMENTE: TRIBUTOS e
MULTAS. Notem aqui que MULTAS podem ter origem no DESCUMPRIMENTO de
normas FISCAIS ou NÃO. Todas são ingressos derivados, mas as MULTAS pelo
descumprimento de normas FISCAIS não são tributos. Isto tem fundamento primeiro
no próprio conceito de TRIBUTO, fixado no artigo 3º, do CTN (Lei n. 5.712/1966), que
qweasdprevê:
Art. 3º Tributo é toda prestação pecuniária compulsória, em moeda ou cujo valor nela
se possa exprimir, que não constitua sanção de ato ilícito, instituída em lei e cobrada
mediante atividade administrativa plenamente vinculada. (grifo nosso)
2. O critério normativo. As receitas de capital e as receitas correntes.
Antes de distinguir as modalidades de receita conforme as categorias econômicas (o
critério normativo), é conveniente salientar a relação que as mesmas estabelecem
com as despesas, as quais, segundo a classificação normativa, também elegem
como causa, uma referência econômica. Assim sendo, as receitas correntes são
aquelas destinadas a prover as despesas correntes, sendo as de capital, aquelas
destinadas ao atendimento das despesas de capital. O conceito de ambas será
examinado em momento oportuno do programa.
a) Receitas correntes:
Conforme prevê o texto do artigo 11, da lei n. 4.320/1964, são correntes todas as
receitas aptas ao atendimento das despesas correntes, destinadas, portanto, ao
provimento da regular atividade administrativa, tais como, o pagamento de folha de
pessoal, material de consumo, os juros da dívida, entre outras despesas correntes,
que serão detalhadas oportunamente. O texto da lei discrimina as subcategorias de
programação, compreendendo:
a.1) Receitas tributárias (receitas derivadas e ordinárias): todas as espécies de
tributos;
a.2) Receitas patrimoniais (receitas originárias e ordinárias): estas compreendem os
ingressos pecuniários decorrentes da exploração do patrimônio público, ou dos
incrementos pecuniários resultantes de aplicações financeiras ou rendas de
patrimônio;
a.3) Receitas agropecuárias, industriais e de serviços: provenientes da atuação do
Estado através de suas empresas estatais, no domínio do abastecimento público, da
exploração industrial, ou da execução direta de serviços públicos;
a.4) Transferências correntes: compreendem os recursos financeiros que são
recebidos por outras pessoas jurídicas de direito público ou privado (portanto, podem
compreender ou não tributos), desde que destinadas ao atendimento de despesas
correntes. O exemplo mais comum relaciona as receitas transferidas em decorrência
do regime de repartição da receita tributária de alguns impostos (artigo 157 a 162, da
CRFB). Neste caso, os impostos constituirão receita derivada do ente tributante,
exceto pela parte transferida ao outro ente da federação, que represente receita
transferida deste. No plano da classificação normativa, registra o artigo 6º, § 1º, da
lei n. 4.320/1964, que a parte transferida é receita do ente que a recebe, classificada
como transferência corrente, mas deve ser considerada despesa (corrente) para o
ente que transferiu.
a.5) Outras transferências correntes: Tudo o que não puder ser classificado segundo
as subcategorias de programação referidas, deve ser considerado sob esta condição.
Compreendem, portanto, as indenizações (meras entradas na classificação
doutrinária), as multas (são receitas derivadas, ordinárias, mas não tributárias, razão
pela qual estão nesta condição), o recebimento dos juros de mora, e a receita
decorrente da cobrança da dívida ativa, v.g.
b) Receitas de capital:
Assim como ocorre em relação às despesas correntes, as receitas de capital devem
ser compreendidas de forma referencial com o seu equivalente econômico no plano
das despesas, ou seja, com as despesas de capital. Compreendem, portanto, todas
as receitas destinadas ao atendimento das despesas de capital, sob as seguintes
subcategorias econômicas:
b.1) Operações de crédito: empréstimos contraídos perante instituições financeiras
estatais ou particulares, no país ou no exterior, ou resultantes da oferta de títulos
públicos no mercado financeiro. As receitas que resultam de tais operações são
receitas de capital. Convém salientar que estas operações têm sua disciplina
vinculada à resolução n. 43/2001, do Senado Federal. Em relação à classificação
doutrinária dos ingressos, seriam classificadas como meros ingressos provisórios,
ou movimento de caixa, por não representarem variação positiva do patrimônio
estatal.
b.2) Amortização de empréstimos: Compreende o recebimento parcial, pela União, do
valor principal de dívida que os Estados, o Distrito Federal ou os municípios
possuam perante este ente. Este valor recebido pela União seria considerado como
receita, muito embora corresponda, no plano doutrinário, a movimento de caixa, por
não implicar evolução positiva do patrimônio, mas tão somente, evento
compensatório. Aqui também cabe uma pequena digressão, que será detalhada
oportunamente. O pagamento dos juros da dívida compreende despesa corrente,

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enquanto o pagamento de parte do principal corresponde a despesa de capital; b.3) Alienação de bens: Compreende a receita decorrente da alienação de ativos públicos, móveis ou imóveis, implicando, portanto, a transferência do domínio público para o particular, mediante retribuição pecuniária em benefício do Estado. Tem-se aqui a conversão, em espécie, de direitos e bens que integrem o patrimônio

público. O resultado de tal conversão deve ser considerado como receita de capital; b.4) Transferências de capital: sempre que recursos forem transferidos de um ente público para pessoa jurídica pública ou privada, visando o atendimento de despesa de capital (v.g, transferências voluntárias visando a realização de obra para o atendimento do sistema único de saúde, por meio de convênio), teremos transferências de capital, e não correntes. b.5) Outras receitas de capital: tudo o que não puder ser compreendido nas demais subcategorias econômicas; b.6) O superávit do orçamento corrente: as receitas correntes que não foram

utilizadas-

IMPORTANTE: Conforme previsto pelo artigo 57, da lei n. 4.320/1964, deve ser considerado na condição de receita, e de receita orçamentária, todo ingresso que não decorra de: a) outros eventos compensatórios, b) emissão de papel moeda, c) ou de operações de crédito por antecipação de receita (ARO). É importante observar que, muito embora as operações de crédito em geral representem sob a perspectiva doutrinária, simples entradas ou movimento de caixa (justamente porque expressam um evento de estabilização patrimonial), o mesmo dispositivo contempla essa situação como exceção, reconhecendo a esses ingressos, a condição de receita, e de receita orçamentária. As demais espécies de

entrada (ou de ingresso) expressam receitas extra-orçamentárias (artigo 3º, parágrafo único, da lei n. 4.320/1964). Confira-se por oportuno os destaques dos dispositivos referidos:

Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá tôdas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Parágrafo único. Não se consideram para os fins deste artigo as operações de credito por antecipação da receita, as emissões de papel moeda e outras entradas

compensatórias, no ativo e passivo financeiros . [

Art. 57. Ressalvado o disposto no parágrafo único do artigo 3. desta lei serão classificadas como receita orçamentária, sob as rubricas próprias, tôdas as receitas arrecadadas, inclusive as provenientes de operações de crédito, ainda que não previstas no Orçamento. IMPORTANTE: Alguns eventos que na classificação doutrinária seriam consideradas simples entradas, são admitidos pelo critério da lei nº 4.320/1964 como receitas públicas. Podem ser citadas como exemplos, as alienações (receitas correntes e patrimoniais); as operações de crédito (receitas de capital), e as indenizações (outras transferências correntes).

]

A CLASSIFICAÇÃO NORMATIVA DAS RECEITAS PÚBLICAS (PORTARIA- CONJUNTA STN/SOF Nº 3, E PORTARIA N. 1, STN, DE 30 DE JUNHO DE 2009). QUADRO 1 AS COMPENSAÇÕES QUADRO 2

As ENTRADAS COMPENSATÓRIAS podem ser transformadas em RECEITA PÚBLICA? Sim, mas APENAS ACIDENTALMENTE. Vejamos o exemplo dos SALÁRIOS NÃO RECLAMADOS. Se forem atingidos pela prescrição, já podem ser considerados recursos com os quais o Estado pode contar, permanentemente. No caso das

CAUÇÕES. Se a obra não for realizada, os recursos estarão disponíveis ao uso do Estado, visando concluí-la Para a lei n. 4.320/1964, as entradas compensatórias NÃO SÃO RECEITA PÚBLICA (aquela com o qual o Estado pode contar e portanto, destina-a no âmbito do ORÇAMENTO PÚBLICO). Quando a lei faz referência às OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA, EMISSÃO DE PAPEL MOEDA, está se utilizando do SENTIDO CONTÁBIL de ENTRADAS COMPENSATÓRIAS. Para a CONTABILIDADE PÚBLICA, as OPERAÇÕES DE CRÉDITO POR ANTECIPAÇÃO DE RECEITA e as OPERAÇÕES DE CRÉDITO EM GERAL constituem EVENTOS DISTINTOS. As primeiras são registradas como DÉBITOS DE TESOURARIA, expondo, portanto, o registro de uma OBRIGAÇÃO do Estado, decorrente desse ingresso. ENTRADAS COMPENSATÓRIAS possuem RELEVÂNCIA CONTÁBIL, mas não possuem RELEVÂNCIA FINANCEIRA (ORÇAMENTÁRIA). Para a doutrina, INDENIZAÇÕES (reparação de danos sofridos pelo poder público), CAUÇÕES E EMPRÉSTIMOS representam a mesma conseqüência: INGRESSOS PROVISÓRIOS, ENTRADAS PROVISÓRIAS OU SIMPLESMENTE MOVIMENTO DE CAIXA. Em outras palavras: NÃO SÃO RECEITA PÚBLICA. Representam COMPENSAÇÕES (sentido jurídico). ENTRETANTO, para a lei n. 4.320/1964, temos EVENTOS DISTINTOS:

a) Indenizações: Outras receitas correntes;

b) Empréstimos: Receitas de capital. Recursos de longo prazo, situados na conta do

passivo não circulante;

c) Cauções: Receita extraorçamentária. Conta do passivo circulante. Débito de

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tesouraria; As indenizações e a classificação normativa: a) A doutrina MINORITÁRIA[1] as considera como item
tesouraria;
As indenizações e a classificação normativa:
a) A doutrina MINORITÁRIA[1] as considera como item de RECEITA CORRENTE
(Receitas patrimoniais). A portaria conjunta n. 1, da STN, de 2009 as considera como
outras receitas correntes, sendo esta a classificação em uso. Não poderiam ser
consideradas receitas patrimoniais porque estas se restringem ao resultado da
exploração permanente de patrimônio imobiliário público;
As doações e a classificação normativa: Doações devem ser compreendidas de
forma restritiva, de forma a diferenciá-las das transferências voluntárias. Estas
últimas são RECEITAS DE CAPITAL para o ente público que RECEBEU o recurso
transferido. As primeiras (DOAÇÕES) podem ser admitidas na condição de OUTRAS
RECEITAS CORRENTES.
Obrigações de dar fixadas em termos de compromisso de ajustamento de conduta:
Conforme proposto pela portaria da STN, podem ser admitidas como outras receitas
correntes.
3. As Receitas tributárias e não tributárias.
a) Receitas não tributárias: Esta modalidade será objeto de análise em AULA
ESPECÍFICA.
Antecipando apenas o SUFICIENTE para o nosso diálogo hoje: São todos os
ingressos ou entradas resultantes de exercício de atividade de Estado, submetida ao
Direito privado. Aqui estão receitas que na classificação pelo critério da causa ou da
fonte da receita, seriam ORIGINÁRIAS. Quais são elas? A) Herança jacente,
doações, legados; B) Aquelas resultantes da exploração do PATRIMÔNIO PÚBLICO
DISPONÍVEL. Todos esses ingressos constituem RECEITA, RECEITA
ORIGINÁRIA, e RECEITA NÃO-TRIBUTÁRIA.
Analisaremos COM MAIOR DETALHAMENTO, na aula específica apontada no plano
de ensino.
b) Receitas
tributárias:
são aquelas
resultantes
do ingresso de recursos
pela
instituição de tributos (artigo 145, da CRFB de 1988, e artigo 3º, do Código Tributário
Nacional). Estes por sua vez, são de três espécies: IMPOSTOS, TAXAS E
CONTRIBUIÇÕES DE MELHORIA. Na classificação clássica definida pelo CTN.
Mas a CRFB atribuiu o mesmo regime de tributação a outras espécies normativas:
Empréstimos compulsórios, contribuições especiais (SOCIAS, DE INTERVENÇÃO
NO DOMÍNIO ECONÔMICO, DO SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO, DO INTERESSE
DAS CATEGORIAS PROFISSIONAIS E ECONÔMICAS, ALÉM DE OUTRAS
CONTRIBUIÇÕES SOCIAIS). Estas últimas compreendem contribuições destinadas
ao custeio da seguridade social, a intervenção em determinado domínio da economia
ou do mercado, e contribuições destinadas aos serviços sociais autônomos, além de
categorias profissionais ou econômicas, que serão analisadas em aula específica.
3.1 O conceito de tributo, fiscalidade, parafiscalidade, e extrafiscalidade:
CONCEITUANDO O tributo, tem-se que é:
a) Obrigação pecuniária;
b) Decorrente de lei;
c) Só pode ser instituído por pessoa jurídica pública (sujeito ativo);
d) Só pode ser exigido perante aqueles que a lei aponte e nas condições fixadas com
hipótese para a geração da obrigação (sujeito passivo);
e) Não pode ser sanção de ato ilícito;
Fiscalidade e parafiscalidade.
a) Fiscalidade é: DESTINAÇÃO ao FISCO, ao ESTADO. Guardem esta expressão,
porque ela também diferencia a distinção entre a atividade financeira e a atividade
tributária. Esta já dissemos que compreende a análise da obrigação de entregar
dinheiro de forma impositiva ao Estado, enquanto a financeira compreende a análise
do processo de aquisição, aplicação, destinação e controle. Haverá vinculação de
alguns ingressos tributários a finalidades específicas (TAXAS, CONTRIBUIÇÕES
ESPECIAIS E DEMAIS CONTRIBUIÇÕES), mas esta não é a característica
principal dos tributos, sendo esta exatamente a contrária, a de não vinculação a
atividade, finalidade e prestação específica (IMPOSTOS).
b) Parafiscalidade, ou INGRESSOS, ou ENTRADAS parafiscais: ingressos que se
DESTINAM ao custeio das atividades prestadas por entes que COLABORAM com o
Estado, exercendo tarefas sociais ou do interesse de determinados grupos sociais,
mas que não se confundem com o próprio Estado. São entes paraestatais, as
entidades de classe, profissionais. A atividade FISCAL tem seu fundamento na
CAPACIDADE CONTRIBUTIVA, na disponibilidade econômica de cada indivíduo,
para fazer frente à obrigação perante o Estado. A atividade PARAFISCAL é pela
CRFB de 1988 sujeita aos princípios que limitam a atividade tributária e são também
TRIBUTOS. Vamos analisar nesta aula, alguns caracteres que também interessam à
compreensão destas contribuições no plano dos princípios que limita o poder de
tributar. Os CONCEITOS E ESPÉCIES serão analisados na próxima aula, em
conjunto com os PREÇOS PÚBLICOS.
c) Extrafiscalidade: esta é um efeito POSSÍVEL na atividade fiscal, quando os

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TRIBUTOS são utilizados para o fim de se atingir não só o objetivo de ARRECADAR,
TRIBUTOS são utilizados para o fim de se atingir não só o objetivo de
ARRECADAR, mas também o de provocar comportamentos. Vejamos o caso do
IPTU progressivo, que tem como meta, o atendimento da função social da
propriedade urbana, e que busca atingir o USO CORRETO E RACIONAL da
propriedade no ESPAÇO URBANO. O que é isso, em última análise? EDIFICAÇÃO,
CONSTRUIR UMA HABITAÇÃO. Outros exemplos podem ser citados, como a
manipulação das alíquotas dos impostos sobre determinados ou atividades, visando
o estímulo ou o controle do consumo, ou a manipulação de elementos macro-
econômicos (II, IE, ICMS).
3.2 Decompondo o conceito de tributo:
a) Tributo não é PAGAMENTO. Pagamento é forma de extinção de uma obrigação.
TRIBUTO É A PRÓPRIA OBRIGAÇÃO. De que? De entregar dinheiro ao Estado.
b) Tributo não pode ser o pagamento decorrente da aplicação de sanção por ato
ilícito, e incide de forma objetiva sobre a situação que a lei descreveu, como capaz
de gerar a obrigação. O tributo atinge a receita produzida pela atividade,
independente de sua natureza.
c) Tributo depende de instituição por lei, restrição que foi mitigada pelo texto do
artigo 62, inciso III, da CRFB, que dispõe sobre as proibições materiais para a edição
de medidas provisórias. O texto proíbe expressamente sua edição sobre matérias
sujeitas à lei complementar, que em matéria tributária são todas aquelas enumeradas
ao longo do artigo 146, da CRFB. Estas matérias não podem ser reguladas por
medida provisória, mas tal proibição não alcança o poder de tributar (instituir
tributos).
3.3 A atividade tributária como um problema de justiça distributiva
O retorno ao ponto-de-partida do programa: de que Estado estamos tratando e qual é
a nossa referência de Estado? Estas influenciam a forma como vamos enfrentar o
tema da tributação, que é em última análise, vinculado ao tema da distribuição e do
acesso aos recursos públicos.
A questão emergente neste contexto é: qual é a função do Estado?
Uma segunda pergunta: todos nós possuímos igual acesso aos recursos públicos?
Isso depende de que estrutura e que objetivos foram atribuídos ao exercício das
funções estatais. Podemos ter duas perspectivas. Em uma primeira, o Estado
apenas intervém quando exposta uma falha de mercado. Caberia a cada um buscar
atingir, no exercício de seus potenciais, a prosperidade, a felicidade e a satisfação
de seus próprios interesses e expectativas, fazendo o uso dos instrumentos que
estivessem disponíveis (inclusive o mercado), assegurando o máximo benefício pelo
exercício de suas liberdades. Neste contexto, estaria reservado ao Estado uma
função subsidiária, de assegurar que estas liberdades pudessem ser exercidas, e
assegurar o pleno desenvolvimento pessoal dos indivíduos.
Em semelhante estrutura, não caberia propor ao Estado o problema da distribuição
dos bens públicos, problemas de justiça distributiva, ou ainda, a tarefa de igual
acesso aos bens e recursos públicos, simplesmente porque neste modelo ideal,
seria permitido e possível que cada um atingisse por si, tal realidade, sendo
dispensável a intervenção estatal para que uma realidade de progresso, bem-estar e
benefícios fosse atingida.
Ao Estado estaria reservado um conjunto de funções que fosse compatível com o
objetivo preponderante de assegurar o pleno desenvolvimento das liberdades em um
espaço público, razão pela qual poderiam ser destacadas as tarefas de segurança
interna e externa, organização das atividades do próprio Estado, a proteção da
propriedade e a regulação das condições políticas, sociais e culturais favoráveis a
uma economia de mercado.
Em uma segunda perspectiva, admite-se que um projeto político de sociedade
exigiria que o Estado assumisse a tarefa de assegurar, por sua iniciativa, o bem-
estar da coletividade. Temos aqui uma inversão radical de objetivos. Na primeira, o
bem-estar não constituía tarefa de Estado, estando afeta ao círculo de interesses
individuais protegidos pela ação estatal. Na segunda leitura, vinculada a um projeto
político social, a igualdade de acesso aos bens e recursos públicos e a questão da
justiça distributiva passaria a constituir um objetivo público, portanto, uma tarefa de
Estado.
Caberia ao Estado proporcionar as condições e a própria prestação de serviços, bens
e utilidades indispensáveis ao desenvolvimento de uma vida digna, propondo,
portanto, como tarefa, a de proporcionar acesso a um mínimo vital. O mínimo
indispensável ao bem-estar estaria atribuído ao Estado, mas graus diferenciados de
bem-estar são possíveis e admissíveis em uma sociedade democrática, de acordo
com preferências. Estas estariam atribuídas aos indivíduos e ao próprio mercado. No
primeiro modelo, é importante destacar que quando o Estado intervém em uma falha
de mercado, não está assegurando o acesso igualitário de todos aos bens e recursos
públicos, mas apenas o acesso de alguns ou mesmo de poucos a tais bens, acesso
daqueles que não puderam ou não conseguiram, livremente, atingir os ideais de
prosperidade pelo exercício de suas liberdades.
A segunda questão proposta possui um grau de dificuldade adicional. Mesmo em um
projeto político social, o igual acesso aos bens públicos não pode ser confundido
com a igual distribuição dos bens e recursos públicos.

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O igual acesso é uma garantia procedimental e a igual distribuição não é

necessariamente uma realidade. Isto se deve porque nem todos exigirão o mesmo grau de proteção estatal. Nem todos, muito embora lhe esteja disponível, exigirão das funções estatais, o

mesmo grau de recursos públicos para a proteção do mínimo vital, ou mesmo, exigirão tal intervenção porque possuem outras fontes para atingir tais objetivos. Assim situada a questão, a complexidade para os problemas da justa distribuição surge quando procuramos justificar as causas da atividade tributária. Se nem todos têm ou exigem o igual acesso aos recursos públicos, porque todos têm de cooperar com as funções estatais? Ocorre que o que está em destaque aqui não é uma questão de simples distribuição

ou repartição dos bens, senão em um problema de solidariedade decorrente da

configuração contemporânea de Estado. Mesmo que alguns serviços ou algumas

tarefas públicas não precisem ser exigidas por alguns membros da coletividade, sempre haverá um conjunto mínimo que dependerá necessariamente de tais recursos oriundos de seu patrimônio.

O desafio é aproximar ou definir o grau de justiça no exercício dessa tarefa. Deve

privilegiar a realidade e os resultados das prestações em um modelo contratual de

equivalência? (custeio do que lhe for oferecido em retorno) ou objetivos de solidariedade coletiva e de justiça distributiva (custeio da rede de proteção social de acordo com a capacidade de contribuir para a mesma, contribuindo menos quem dispõe de menor capacidade, e contribuindo mais, quem dispõe de maior capacidade?). Da análise deste tópico resulta que uma distribuição justa não necessariamente é uma distribuição igual. Portanto, temos que justiça pode não supor, necessariamente, eqüidade, como propõe Rawls em sua obra sobre o tema; Um problema de justiça distributiva bastante visível pode ser exposto a partir do turismo desordenado no litoral brasileiro. Tomemos como exemplo o litoral do Estado

de Santa Catarina.

Todos os anos, as praias catarinenses recebem uma das maiores concentrações de

turistas no verão brasileiro. Sob este contexto, a população de Florianópolis pode triplicar. Ocorre que o número de usuários de serviços e de destinatários das ações públicas, ou de demandas existenciais, também cresce em semelhante proporção. Em semelhante realidade, a rede de saneamento ambiental do município não é capaz, neste momento, de atender mais do que 47% da população, o que representa uma realidade na qual, mais de 50% dos resíduos, rejeitos e efluentes não recebem qualquer tratamento, sendo depositados in natura, no solo, lençóis freáticos e no mar.

A elevação na população em um contexto como o descrito, contribui decisivamente

para o aumento nos níveis de contaminação, não sendo improvável que, em um futuro não tão distante, a população permanente terá problemas reais de abastecimento de água, e estará sob uma ameaça mais expressiva, exposta a riscos sanitários e doenças decorrentes da ausência de ações de saneamento.

Em que medida este problema pode nos interessar? Este problema, que não se restringe ao município de Florianópolis expõe um dilema central para a orientação das ações públicas, que é um dilema de justiça distributiva.

Se todos devem ter acesso a níveis de proteção social mínimos, ou ainda, a um

conjunto elementar de prestações capazes de proporcionar o usufruto de condições

existenciais suficientes para uma vida digna e decente, como proporcionar ou assegurar esta realidade a todos os seus destinatários?

A questão é relevante porque o financiamento destas ações, em geral decorre da

intervenção pública sobre o patrimônio privado, e problemas de justiça distributiva

sempre serão próximos das escolhas que serão realizadas na atividade tributária. Sendo assim, todos devem contribuir de forma igual para assegurar os níveis

existenciais mínimos? Ou devem contribuir na medida de suas capacidades econômicas? E qual é a medida de capacidade econômica que será utilizada como referência? Qual será o critério para fixar esta capacidade? Ou o melhor critério teria que ser a medida de uso potencial dos serviços, bens ou de acesso às prestações? Transpondo a discussão para o problema concreto descrito anteriormente, é possível situá-lo no plano das discussões sobre justiça distributiva através da seguinte questão: como proporcionar qualidade de vida para todos, em uma realidade de escassez, sem comprometer ou agravar excessivamente a condição de determinados grupos ou coletividades? O problema é real no contexto descrito porque se os benefícios não podem ser proporcionados a todos (naquele caso, água tratada e saneamento ambiental), poucos terão acesso aos bens e serviços, às custas de se onerar excessivamente todo o restante da população, que contribui financeiramente para a oferta desses serviços, mas não os obtém, sofrendo, por outro lado, o conjunto dos prejuízos decorrentes da ocupação e do uso desordenado dos recursos. Ressalte-se que nem sempre a solidariedade e uma noção de justiça distributiva ou equidade se fazem presentes na atividade financeira do Estado do mesmo modo (e exemplo mais representativo está na distinção do critério de justiça distributiva diferenciado, utilizado para a justificação das taxas e dos impostos). Como visto, no exercício da atividade tributária, na responsabilidade financeira pelo custeio de ações públicas que precisam ser realizadas, todos podem ser vinculados

ao dever de contribuir e colaborar com a ação pública, em maior ou menor, grau, de

acordo com sua capacidade econômica, independente de sua contribuição para um

determinado resultado ou evento nocivo que precise ser removido ou exija a

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intervenção estatal, que decorra de algum dever estatal de proteção (manter níveis de salubridade ambiental,
intervenção estatal, que decorra de algum dever estatal de proteção (manter níveis
de salubridade ambiental, acesso aos serviços de saúde, assegurar a sobrevivência
física ou o desenvolvimento de padrões dignos de existência em um espaço
público).
No caso da tributação, um exemplo bastante visível pode ser descrito a partir dos
padrões de consumo e de alimentação que contribuam com a acumulação de
resíduos de difícil degradação natural. O acúmulo desses rejeitos implica
necessariamente a elevação dos gastos nas ações públicas destinadas a assegurar
qualidade de vida e salubridade nos espaços de vivência.
Medidas destinadas à despoluição de solos, limpeza de cursos hídricos,
descontaminação, saneamento ambiental ou mesmo, de forma indireta, com a
manutenção das redes públicas de saúde, decorrem desse conjunto de decisões
privadas, e são custeadas pelo Estado mediante a colaboração de todos, através do
exercício da atividade tributária.
O mesmo não ocorre, v.g, em relação ao custeio das ações públicas que precisam
ser realizadas, em decorrência de um dever estatal de assegurar a saúde pública,
removendo focos de contaminação ou de contágio, independente da vontade do
proprietário dos imóveis onde estes se localizem. Tem-se aqui a realização de
despesas públicas que têm por finalidade assegurar o acesso de um conjunto mais
ou menos determinado de titulares do direito à saúde, e que será suportado por todos
em um primeiro momento, mas ressarcido posteriormente pelo proprietário do imóvel
que recebeu a ação de limpeza e descontaminação. Há, portanto, graus
diferenciados de solidariedade e de colaboração dos particulares para com as
funções estatais, com vistas a contribuir para a realização de direitos fundamentais
ou de deveres de proteção.
Problemas para refletir sobre a atividade tributária:
a)
Relações jurídicas possuem base contratual, ou estão baseadas em uma noção
de
responsabilidade, colaboração e solidariedade?
b)
Autodeterminação da vontade e condicionamento das liberdades econômicas;
c)
Igual proteção e isonomia no acesso à uma universalidade de bens e vantagens
a
uma coletividade, ou proteção diferenciada de acordo com as necessidades
existenciais? Demandas diferenciadas de proteção é igual a mais proteção? Isto é
possível em um modelo contemporâneo de Estado? Não só é possível como deve
ser atingido e constitui dever do Estado e dever de cada um de nós (vejam na
Constituição os deveres para com a família, a criança e o adolescente, o meio
ambiente, os desassistidos).
3.4 Diferenciando as espécies tributárias.
O objetivo nesta oportunidade é diferenciar sob os ângulos da função/destinação
(guardem a expressão DESTINAÇÃO) de cada uma das espécies tributárias, para o
custeio das NECESSIDADES PÚBLICAS, pois é o processo que termina no
CUSTEIO das NECESSIDADES PÚBLICAS, que constitui o objeto de análise do
DIREITO FINANCEIRO.
3.4.1 Impostos
Comecemos com os IMPOSTOS, NÃO SEM ANTES TRANSCREVER AS
ESPÉCIES, SEGUNDO A CONSTITUIÇÃO BRASILEIRA E O CTN:
CRFB de 1988 (artigo 145, inciso I a III):
Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os
seguintes tributos:
I - impostos;
II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou
potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou
postos a sua disposição;
III - contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.
CTN (artigo 16):
Art. 16. Imposto é o tributo cuja obrigação tem por fato gerador uma situação
independente de qualquer atividade estatal específica, relativa ao contribuinte.
O critério DETERMINANTE para diferenciar as espécies tributárias é aquele que os
distingue entre os tributos VINCULADOS, daqueles NÃO-VINCULADOS. Vinculação
a quê? Do que se trata? Vinculação a uma atividade estatal determinada ou
determinável. Nesta abordagem, tem-se que TRIBUTO é uma obrigação decorrente
de LEI, e que deve ser exigida. Mas pode ter como CAUSA uma PRESTAÇÃO ou
ATIVIDADE DETERMINADA, ou NÃO;
Deste modo, quando se trata de impostos, tem-se aqui um TRIBUTO que não
depende de uma atividade estatal determinada perante o próprio particular, como
CAUSA que justifique que cada um dos particulares entregue dinheiro, após ter se
concretizado um FATO GERADOR da obrigação.
O que é isto na prática? A obrigação não surge de alguma atividade que o Estado me
prestou de forma individualizada, oriunda de um comportamento seu perante o
particular. Ele exige a partir de eventos econômicos que se concretizam diariamente,
no qual não participou em nada para que ocorressem. A obrigação surge,
independente de uma INICIATIVA estatal concreta e específica perante cada uma
dessas relações.
Os impostos são instituídos por lei de cada um dos entes da federação, que têm sua

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capacidade para exigir impostos decorrente da Constituição. União, Estados, Distrito federal e municípios devem exigir seus IMPOSTOS, que são apenas aqueles fixados, no artigo 153, para a União, no artigo 155, para os Estados e Distrito Federal, e no artigo 156, para os municípios. Temos aqui, uma ESTRUTURA que compreende os seguintes IMPOSTOS:

UNIÃO (artigo 153, inciso I a VII):

a) Imposto de Importação (II);

b) Imposto de Exportação (IE);

c) Imposto sobre a Renda (IR);

d) Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI);

e) Imposto sobre Operações de Créditos, Seguros e Valores Mobiliários (IOF);

f) Imposto sobre Propriedade Territorial Rural (ITR)

g) Imposto sobre Grandes Fortunas;

h) Impostos residuais (artigo 154, inciso I);

i) Impostos extraordinários, em decorrência ou na iminência de guerra externa (artigo

154, inciso II); No caso dos ESTADOS-MEMBROS E DO DISTRITO FEDERAL, temos (artigo 155, inciso I a III):

a)

Imposto sobre transmissão causa mortis e sobre doações de bens ou direitos;

b)

Imposto sobre circulação de mercadorias e serviços (ICMS);

c)

Imposto sobre a propriedade de veículos automotores (IPVA);

E,

enfim, para os MUNICÍPIOS (artigo 156, I a III):

a)

Imposto sobre a propriedade territorial urbana (IPTU);

b)

Imposto sobre as transmissões inter vivos;

c)

Imposto sobre serviços (ISS);

O

que importa para o nosso estudo, quando definimos tributos? Que além de não

depender de qualquer iniciativa de ESTADO, para justificar a exigência perante o particular, do dever de ENTREGAR o dinheiro resultante do EVENTO ECONÔMICO, também não tem QUALQUER DESTINAÇÃO ESPECÍFICA. A RECEITA que advém dos IMPOSTOS não PODE atender ao CUSTEIO de qualquer ATIVIDADE PÚBLICA EM PARTICULAR. Essa receita é repartida para o custeio DE UM CONJUNTO DE NECESSIDADES, que terão as suas PRIORIDADES definidas pelo PODER EXECUTIVO, quando elaborar a sua PROPOSTA ORÇAMENTÁRIA. A proibição está no ARTIGO 167, inciso IV, da Constituição e comporta algumas exceções, onde as principais são o custeio de ações de SAÚDE E ENSINO, com PARTE da RECEITA DE IMPOSTOS. Também há uma outra exceção, IMPORTANTE, que permite afetar parte da RECEITA DE IMPOSTOS, para apoiar ENTIDADES PÚBLICAS CRIADAS COM O OBJETIVO DE FOMENTAR O ENSINO, E A PESQUISA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA. Mas só vale para os Estados-membros e o Distrito federal. A União NÃO está autorizada a proceder a referida afetação.

O texto é o do artigo 218, § 5º, da Constituição:

Art. 218 [

[ ]

§ 5º - É facultado aos Estados e ao Distrito Federal vincular parcela de sua receita orçamentária a entidades públicas de fomento ao ensino e à pesquisa científica e tecnológica. Portanto, SINTETIZANDO: Imposto tem causa em lei, impõe um dever de entregar dinheiro, e não demanda nenhum ato concreto do Estado perante o particular, em decorrência do dinheiro entregue. E o MAIS IMPORTANTE: IMPOSTOS FINANCIAM E RESPONDEM PELO CUSTEIO DE DESPESAS INDETERMINADAS, SOMENTE O SENDO PELA DEFINIÇÃO DAS PRIORIDADES NA ESTRUTURA DE UM ORÇAMENTO. Salvo aquelas exceções, a RECEITA de IMPOSTOS não pode ser vinculada a este ou a aquele serviço público, a esta ou aquela atividade. Não é possível, por exemplo, ter-se IMPOSTOS QUE TENHAM COMO DESTINO FINAL, O CUSTEIO DE AÇÕES DE PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE, MAS A RECEITA DE TODOS OS IMPOSTOS TERÁ DE SER ALOCADA NO ORÇAMENTO, PARA TAL FINALIDADE.

]

3.4.2 TAXAS:

Estão relacionadas, na classificação proposta, a TRIBUTOS VINCULADOS, a uma PRESTAÇÃO ESTATAL, que deve ser ESPECÍFICA E DIVISÍVEL, FRUÍVEL INDIVIDUALMENTE.

O conceito está no CTN (artigo 77), e na Constituição (145, inciso II). Vejamos o que

dispõem os destaques:

CTN (artigo 77):

Art. 77. As taxas cobradas pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, têm como fato gerador o exercício regular do poder de polícia, ou a utilização, efetiva ou potencial, de serviço público específico e divisível, prestado ao contribuinte ou posto à sua disposição. CRFB (artigo 145, inciso II):

Art. 145. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios poderão instituir os seguintes tributos:

[ ]

II - taxas, em razão do exercício do poder de polícia ou pela utilização, efetiva ou potencial, de serviços públicos específicos e divisíveis, prestados ao contribuinte ou

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postos a sua disposição;

A taxa DEPENDE, portanto, de que se tenha PREVIAMENTE à IMPOSIÇÃO, uma

das duas situações:

a) Exercício de serviço público, POSTO à disposição, ou prestado ao contibuinte, e

deve ser DIVISÍVEL E ESPECÍFICO. São TAXAS que decorrem de COMODIDADES prestadas na CONDIÇÃO de SERVIÇO PÚBLICO, e sob REGIME DE SERVIÇO PÚBLICO (artigo 175, da CRFB), e DEVEM SER MENSURÁVEIS, DIVISÍVEIS E FRUÍVEIS INDIVIDUALMENTE, MEDIANTE PRESTAÇÃO ESPECÍFICA AO USUÁRIO DO SERVIÇO PÚBLICO. Neste caso, SEMPRE se teve como PROIBIDA a instituição de TAXA de ILUMINAÇÃO PÚBLICA, por não veicular ESSA SITUAÇÃO. Isso teria de ser CUSTEADO pela RECEITA de IMPOSTOS. Enquanto taxas, temos as judiciárias, que custeiam o serviço que tem por ato final, a prestação jurisdicional. Não escapam, por exemplo, da regra da anterioridade, e hoje, da regra da anterioridade reforçada; b) Exercício de atividade de polícia ADMINISTRATIVA, também DIVISÍVEL E ESPECÍFICA. Estas só podem ser exigidas MEDIANTE AÇÃO EFETIVA. Não podem ter CAUSA em ATIVIDADE POTENCIAL. O que temos aqui? Taxas de fiscalização, fornecimento de alvarás;

3.4.3 CONTRIBUÇÕES DE MELHORIA

Na CRFB (artigo 145, inciso III):

Art. 145 [

]

[

]

III

- contribuição de melhoria, decorrente de obras públicas.

No CTN (artigo 81):

Art. 81. A contribuição de melhoria cobrada pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal ou pelos Municípios, no âmbito de suas respectivas atribuições, é instituída para fazer face ao custo de obras públicas de que decorra valorização imobiliária, tendo como limite total a despesa realizada e como limite individual o acréscimo de valor que da obra resultar para cada imóvel beneficiado. São TRIBUTOS VINCULADOS. Decorrem de uma VALORIZAÇÃO IMOBILIÁRIA INDIVIDUALIZÁVEL, que decorre de OBRA PÚBLICA. Se a obra pública GERA valorização patrimonial individualizável, que DEVE TER COMO LIMITE DA EXIGÊNCIA: a) o VALOR DO ACRÉSCIMO, e; b) O CUSTO DA OBRA. Regra geral, deve ser COBRADO apenas após o TÉRMINO DA OBRA, mesmo que seja possível mensurar a PROGNOSE da VALORIZAÇÃO PATRIMONIAL, pois isto é apenas uma PROGNOSE, que pode não se concretizar, e em não se concretizando, OBSTARIA a exigência do tributo no caso concreto.

3.4.4 EMPRÉSTIMOS COMPULSÓRIOS (artigo 148, incisos I e II):

Apesar de considerado na classificação, doutrinariamente, como simples entrada, já que não teria o caráter da definitividade e permanência, a CRFB submete o empréstimo compulsório ao regime de atividade tributária, ainda que não o inclua no

artigo 145, sendo, portanto, TRIBUTO. Duas são as fontes que podem justificar a transferência de patrimônio particular de forma transitória:

a) atendimento de despesas extraordinárias, que só podem ter causa em duas

situações: calamidade pública e guerra externa ou sua iminência;

b) custear investimento público que deva ser realizado, ou de investimento público

de interesse nacional;

3.4.5 CONTRIBUÇÕES ESPECIAIS (artigos 149, 195 e 240, da CRFB).

Segundo a classificação do STF, elas podem ser:

a) Sociais gerais: o FGTS, o salário-educação (artigo 212, § 5º, da CRFB), entre

outras que se destinem ao custeio das ações não compreendidas na seguridade

social, mas compreendidas na ordem social;

b) De seguridade social: aquelas do artigo 195, inciso I a IV;

c) Outras contribuções da SEGURIDADE SOCIAL: artigo 195, § 4º;

d) As contribuições para o serviço social autônomo: artigo 240, compreendendo, v.g,

SESI, SENAC, SENAI e SEBRAE;

e) As contribuições de intervenção no domínio econômico: CIDE (artigo 149);

f) As do interesse de categoria profissional ou econômica, tratadas pela doutrina

como contribuições parafiscais (artigo 149);

CARACTERÍSTICA IMPORTANTE: As contribuições ditas ESPECIAIS, assim como as TAXAS e as CONTRIBUÇÕES DE MELHORIA, têm destinação específica e estão afetadas ao custeio de ações públicas. Sobre as contribuições sociais:

É possível argumentar que em virtude de que as contribuições sociais exporem

destinação específica, vinculadas ao custeio de prestações sociais, e à concretização de grande parte da rede de proteção social definida pela Constituição brasileira, tem-se aqui a maior fonte de arrecadação à disposição da União. De forma distinta dos impostos, não há aqui, repartição da receita oriunda dos impostos arrecadados pela União, com os demais entes da federação. O aspecto que deve ser

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enfetizado na análise desta modalidade tributária é exatamente a estreita vinculação destas fontes de receita, para o financiamento de grande parte das ações públicas

no domínio da proteção dos direitos fundamentais sociais, econômicos e culturias

definidos pela ordem constitucional brasileira, benefícios que se encontram reunidos em torno da ordem social (artigo 193 a 232). Sob semelhante contexto, priorizaremos a exposição sumária do âmbito de incidência de cada uma das contribuições sociais, compreendendo as que seguem

relacionadas:

a) Sociais em geral: custeiam a ação do Estado em TODOS os campos da ordem

social. Entre as principais, podem ser citadas o FGTS e o salário-educação (artigo 212, § 5º, da CRFB), este último, relacionado ao financiamento do ensino fundamental dos empregados segurados;

b) de assistência social: aquelas do artigo 195, inciso I a IV;

PRIMEIRA OBSERVAÇÃO: São espécies das contribuições sociais genéricas. Aquelas são o GÊNERO, de onde as da seguridade social são ESPÉCIE; Aqui cabe uma digressão:

Vamos estudar adiante, que toda a atividade de arrecadação de receitas, aplicação e destinação se faz por um INSTRUMENTO, chamado orçamento, que segundo definido pela Constitução em seu artigo 165, inciso I a III, deve planejar de forma separada, três domínios: a) fiscal; b) investimentos das empresas e; c) seguridade social.

O que está compreendido sob a referência SEGURIDADE SOCIAL? Estão ali,

AÇÕES de:

· Saúde;

· Previdência;

· Assistência (artigo 203, inciso I a V, da CRFB):

Art. 203. A assistência social será prestada a quem dela necessitar, independentemente de contribuição à seguridade social, e tem por objetivos:

I - a proteção à família, à maternidade, à infância, à adolescência e à velhice;

II

- o amparo às crianças e adolescentes carentes;

III

- a promoção da integração ao mercado de trabalho;

IV

- a habilitação e reabilitação das pessoas portadoras de deficiência e a promoção

de

sua integração à vida comunitária;

V

- a garantia de um salário mínimo de benefício mensal à pessoa portadora de

deficiência e ao idoso que comprovem não possuir meios de prover à própria manutenção ou de tê-la provida por sua família, conforme dispuser a lei. Nesse contexto, quando se fala de contribuições da SEGURIDADE SOCIAL, são aquelas destinadas a fazer frente a um conjunto de ações, agregando não só as ações de assistência, definidas ao longo do artigo 203 da Constituição Federal,

senão as relacionadas à garantia das prestações de previdência social, e de saúde. Sendo este o contexto das ações compreendidas na referência SEGURIDADE SOCIAL, deve-se ter em mente que, se as contribuições TÊM DESTINAÇÃO ESPECÍFICA, ESTAS DE QUE VAMOS TRATAR AGORA, DEVEM CUSTEAR ESSAS AÇÕES.

De onde provém, afinal, as receitas para CUSTEAR ESSAS AÇÕES?

A fonte é o texto do artigo 195, inciso I a IV, da CRFB de 1988, compreendendo

aquelas receitas:

a) Exigidas dos empregadores, e mesmo de empresas sem empregados, incidentes

sobre:

· Folha de salários;

· Receita ou faturamento (aqui está não só o resultado de produtos ou serviços,

mas de toda a arrecadação da empresa. Não é o resultado líquido, mas o bruto):

(PIS/PASEP e COFINS);

· Lucro: aqui é o incremento patrimonial líquido, já descontadas as provisões e todas as deduções relativas ao IR (CSLL). Esta contribuição tem origem em lei anterior à CRFB e por ela foi recepcionada (Lei n. 7.689/98);

b) do trabalhador e segurado da previdência social: contribuição previdenciária, do

regime geral da previdência, exigida através de autarquia, o INSS;

OBSERVAÇÃO: contribuições da assistência social pré-existentes à CRFB de 1988:

o FUNRURAL, que se destinava à seguridade social do trabalhador rural. Durante

muito tempo discutiu-se a constitucionalidade de tal imposição tributária porque a

base de cálculo seria o valor do produto rural negociado pelo produtor. Isso já seria base de cálculo de um imposto dos Estados. Seria possível manter essa imposição? Resposta está no artigo 154, inciso I, da CRFB, que veda o bis in idem, apenas para IMPOSTOS, mas não veda que seja o de um imposto, e seja, posteriormente, o de uma contribuição, como neste caso. Mas isto já foi revogado pela Lei n. 8.213/91.

c) receita de concurso de prognósticos (loterias) e sobre movimentações financeiras:

CPMF, que não mais vige; OBSERVAÇÃO: A contribuição é exigida do administrador do concurso, e NÃO DO

APOSTADOR. A base de cálculo é a renda líquida de tais concursos, excetuados os valores destinados ao crédito educativo (artigo 26, da Lei n. 8.212/91);

d) da importação de bens e serviços: esta nova causa foi acrescida pela EC n.

42/2003, e possui a mesma base econômica de outros impostos: IPI, ICMS e ISS. Mas o artigo 154, inciso I apenas veda o uso da mesma base de cálculo entre

impostos;

IMPORTANTE: Estas contribuições, da SEGURIDADE SOCIAL, do artigo 195, só podem ser EXIGIDAS, 90 dias após a publicação da lei, segundo prevê o artigo 195,

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§ 6º, da CRFB:

Art. 195 [ ]

§ 6º - As contribuições sociais de que trata este artigo só poderão ser exigidas após decorridos noventa dias da data da publicação da lei que as houver instituído ou modificado, não se lhes aplicando o disposto no art. 150, III, "b".

[

]

E

todas as demais contribuições? Vale a regra geral, da anterioridade reforçada.

c)

As contribuições para o serviço social autônomo (artigo 240 da CF/88):

No caso das entidades privadas dos serviços sociais autônomos, o artigo 240, excluiu do âmbito do artigo 195 (portanto, não tratam de assistência social), aquelas contribuições que afetam a folha de pagamento, tendo por obrigado o empregador, e destinatários, as entidades privadas de serviço social e formação profissional. Podemos ter ainda, a seguinte configuração:

a) Pré-CRFB de 1988: Estas contribuições, se já existentes quando da promulgação

da Constituição estariam excluídas do regime de seu artigo 195 (que prevê as

contribuições da seguridade social). Neste caso estão as do SESC (Comerciários), SESI (Industriários) E SENAI (Aprendizagem Industrial). Temos aqui contribuições que asseguram a formação profissional e a proteção social dos segurados da indústria e do comércio.

b) Pós-CRFB de 1988: SEBRAE. Não há vinculação à categoria profissional ou à

categoria econômica, além de não ser possível constatar em tal hipótese, a presença de órgão que fiscalize categoria profissional. Se fosse para tal finalidade, seria para o custeio da entidade fiscalizadora ou reguladora da atividade econômica ou profissional (entidade sindical ou de classe). Como não é contribuição

assistencial, integrada às contribuições da seguridade social (condição excluída pelo artigo 240), não é contribuição do interesse da categoria econômica, e não se amolda ao conteúdo das contribuições sociais gerais, só poderia ser integrada à condição de CIDE. O STF considera que se trata de contribuição através da qual o Estado intervém sobre a ordem econômica, fomentando a geração de empregos.

d) As contribuições de intervenção no domínio econômico: CIDE (artigo 149):

IMPORTANTE: As CIDEs constituem o exemplo mais representativo do sentido de ordem econômica que se encontra protegido pela Constituição brasileira, na forma do artigo 170. Conforme orienta o referido dispositivo, a ordem econômica nacional não supõe apenas a arrecadação e a livre acumulação do capital, senão a satisfação de outros valores e necessidades reconhecidas como determinantes para a elaboração dessa ordem, tais como a função social e ambiental da propriedade e a defesa do meio ambiente, entre outros. A função mais relevante das CIDEs constitui na correção dos desequilíbrios existenciais reproduzidos pelo exercício das liberdades econômicas e pela livre ação do mercado sobre os bens de produção. Sendo assim, através da prerrogativa de intervir sobre a ordem econômica, o Estado possui autorização (União) para corrigir distorções, proporcionando a erradicação da

pobreza, erradicação das desigualddes sociais, fomentar o desenvolvimento de microempresas, entre outros, e o faz através da instituição das CIDEs, cujo objetivo

e destinação se dirige ao fomento das ações capazes de atuar na correção de tais distorções.

O exemplo mais comum é aquela definida pelo artigo 149, § 2º, inciso II, da CRFB,

que tem por objeto, a importação de petróleo, derivados, gás natural e derivados e álcool combustível.

Tal contribuição representa a arrecadação decorrente de atuação do Estado em domínio que só poderia admitir, em princípio a iniciativa do próprio particular, porque

é este, quem, em um regime capitalista de exploração dos meios e bens de produção, desenvolve e exerce atividade econômica, visando lucro.

PRESSUPOSTOS:

a) Atividade de intervenção estrita sobre a ordem econômica;

b) Destinação dessa receita é para o correção das distorções da ação do mercado,

atendendo a outras tarefas vinculadas à ordem econõmica (artigo 170, CRFB);

c) Só pode atingir aqueles que atuam no domínio econômico determinado, que foi

objeto de intervenção do Estado. OUTROS EXEMPLOS DE CIDE:

a) Contribuição sobre folha de salário, destinada ao INCRA, prevista pela Lei n. 2613/55: destina-se ao apoio de programas e projetos de reforma agrária e, segundo

considera o STJ, o objetivo da exação é reduzir os desequilíbrios regionais na ordem econômica, autorizando-se que o Estado intervenha diretamente na estrutura fundiária. A posição consolidada no STJ é a de que tal contribuição enquadra-se na condição de CIDE; b) Taxa de Controle e Fiscalização Ambiental: TCFA, instituída pela lei n.

10.165/2000;

c) O programa de estímulo à interação Universidade-Empresa (Lei n. 10.168/2000),

que tem como fato gerador, os pagamentos efetuados ao exterior por detentores de licença de uso da tecnologia;

As do interesse de categoria profissional ou econômica, tratadas pela doutrina como contribuições parafiscais (artigo 149):

a) Sindicatos e entidades que fiscalizam a atividade profissional: CREA, CRA, OAB;

No caso dos sindicatos, a contribuição é o que se tem convencionado tratar como o “imposto sindical”, que na verdade apenas é assim tratado para diferenciá-lo da contribuição dos associados/filiados a entidade sindical, definida por assembléia geral. Trata-se aqui, de contribuição especial, para custeio das atividades da

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entidade de assistência da categoria econômica. É de fato, terceiro em relação ao Estado, mas
entidade de assistência da categoria econômica. É de fato, terceiro em relação ao
Estado, mas o Sindicato é apenas destinatário da arrecadação. O sujeito ativo, ou
seja, quem exige a prestação, é a própria União, por lei (artigos 579 e 580 da CLT), e
em conformidade com o artigo 119, do CTN.
No caso dos conselhos de classe, a anuidade é objeto de divergências nos tribunais
superiores:
b.1) No STF, a posição é de que constituem tributo;
b.2) O STJ considera, que no caso específico da OAB, não seria receita tributária;
4. A tributação ambiental
Problemas propostos:
a) É possível propor proteção do meio ambiente através de atividade tributária?
b) É possível a instituição de um imposto ambiental?
c) Como é possível, através de atividade tributária, arrecadar e destinar recursos
para proteção do meio ambiente?
d) Que espécies de tributos são capazes de produzir efeitos no plano da proteção do
meio ambiente?
4.1. A tributação como instrumento de proteção do ambiente.
Devemos diferenciar para o efeito de nossa exposição [que se vincula à investigação
de como os tributos podem contribuir para a proteção do meio ambiente], duas
situações de interesse, primeiro para a compreensão da classificação dos tributos
pela ordem jurídica brasileira, e depois, para a compreensão dos limites que são
fixados para a matéria ambiental.
A primeira delas propõe o problema do tributo que tenha como fato gerador a
atividade socialmente nociva.
A segunda, propõe como hipótese, o tributo que reverta seu resultado em proveito da
proteção do meio ambiente.
Cada uma das hipóteses propõe uma função diferenciada à atividade estatal que é
exercida sobre as liberdades econômicas, e sobre o patrimônio do particular.
Em uma primeira hipótese, a imposição de uma obrigação pecuniária que tivesse
como fato gerador o exercício da própria atividade poluidora ou socialmente nociva,
suscitaria como primeira dificuldade conceitual a restrição relacionada a qualquer
espécie de tributo, que não constitui e não pode constituir sanção por ato ilícito.
Diante desta dificuldade aparente, decorrente da ordem jurídica, restaria ao Estado
propor formas de intervenção que, se não pudessem atuar de forma direta sobre a
fonte degradadora, influenciassem escolhas ou comportamentos econômicos, cujas
consequências incidiriam sobre a realidade, na forma de melhoria nos níveis de
qualidade ambiental. Esta situação será melhor visualizada adiante, quando serão
examinadas as espécies tributárias e sua relação com a tarefa estatal de proteção
ambiental.
A segunda hipótese também suscita alguma dificuldade conceitual, desta vez
relacionada especificamente aos impostos, diante da proibição orçamentária fixada
pelo artigo 167, inciso IV, da CRFB que proíbe a DESTINAÇÃO DA RECEITA de
impostos a programas, ações, projeto ou fundos, excetuadas as hipóteses já
descritas. Semelhante proibição também condicionará a determinação das
alternativas tributárias que estão ao alcance do Estado para o fim de assegurar que a
tarefa de proteção do meio ambiente seja alcançada.
De início já se faz visível que ao menos em relação aos impostos, encontra-se
vedado pela ordem jurídica brasileira, a atuação direta do Estado para referida
finalidade, restando para a investigação, a hipótese de sua atuação indireta,
influenciando comportamentos ou condicionando escolhas.
Antes de iniciarmos a análise específica das alternativas disponíveis, convém
relacionar [e recuperar] alguns critérios que foram admitidos pela ordem jurídica para
o fim de classificar os tributos, situados em número de cinco, conforme o regime
deifnido pela CRFB, a saber: impostos, taxas, contribuições de melhoria,
empréstimos compulsórios e contribiuções especiais.
O primeiro critério está relacionado à vinculação da obrigação a uma atuação estatal
perante o sujeito passivo dessa obrigação. Temos então, a distinção entre tributos
vinculados e não vinculados, compreendendo os impostos no primeiro grupo, e as
taxas e contribuções de melhoria no segundo grupo. A situação exposta evidencia
que o particular possui um dever jurídico independente de uma atuação do Estado,
ou que apenas possui tal dever porque o Estado efetivamente (ou potencialmente)
atuou perante sua condição.
Deve-se destacar que a referência realizada aqui é ao fato gerador da obrigação, à
sua causa, ao evento econômico ou situação de fato que justificou a instituição do
dever jurídico. Portanto, o problema da vinculação aqui referido, neste primeiro
critério classificatório, não diz respeito ao RESULTADO da obrigação, senão ao seu
FATO GERADOR.
O segundo critério, trata o fenômeno da vinculação sob ABORDAGEM distinta. Aqui
a referência realizada é quanto à DESTINAÇÃO do RESULTADO da obrigação.
Neste contexto temos os empréstimos compulsórios e as contribuções especiais.
A vinculação enquanto problema de destinação pode ser tanto um critério
classificatório [meramente doutrinário, conforme veremos adiante], como um
problema externo à classificação dos tributos [leitura mais próxima do que prevê a

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ordem jurídica brasileira]. Neste segundo ângulo, verificamos que a questão remete à compreensão do texto
ordem jurídica brasileira]. Neste segundo ângulo, verificamos que a questão remete à
compreensão do texto do artigo 167, inciso IV, da CRFB. Nesta leitura, apenas os
impostos não podem atender, a princípio, a ações, programas, projetos e fundos
determinados. Não podem ter, como regra geral, a receita resultante de sua
institução, destinada [vinculada] a qualquer ação pública específica.
As
taxas, de forma distinta, podem reproduzir cenário de destinação [vinculação] de
sua
receita, desde que reflita uma relação de coerência com a causa que justificou
sua
instituição.
O
resultado da arrecadação de uma taxa não pode ser destinado ao
custeio/financiamento de ações que não guardem qualquer relação com a causa de
sua instituição.
Taxas de polícia, pagas pelo particular para que o Estado atuasse concretamente,
mediante iniciativa fiscalizatória não podem ter seu destino afetado ao apoio dos
serviços judiciários, ou à melhoria do serviço de tratamento de água, v.g.
Último detalhe importante que deve ser reforçado antes de prosseguirmos,
objetivando fixar os elementos que definem o regime jurídico dos tributos na ordem
jurídica brasileira, diz respeito a determinação da natureza jurídica de cada espécie
tributária.
Muito embora seja possível visualizar fenômenos de vinculação/destinação [ou não]
do produto da arrecadação de grande parte das modalidades de tributo, este fato não
exerce influência sobre a determinação da natureza jurídica de cada uma delas. Esta
[natureza jurídica] não decorre de sua destinação, ou em outra palavras, a
destinação de sua receita não é relevante para distinguir cada espécie tributária.
Esta, de forma distinta, decorre do fato gerador, do evento que as justificam.
É o que prevê o artigo 4º, inciso II, do Código Tributário Nacional (CTN), cujo texto
segue transcrito em destaque:
Art. 4º A natureza jurídica específica do tributo é determinada pelo fato gerador da
respectiva obrigação, sendo irrelevantes para qualificá-la:
[
]
II
- a destinação legal do produto da sua arrecadação. (destacou-se e grifou-se).
4.2.
As
competências
constitucionais
para a proteção do
ambiente e para
a
instituição de tributos.
Conforme já foi exposto, o regime de competências em matéria financeira expõe o
fenômeno da concorrência legislativa, nos moldes fixados pelo artigo 24, inciso I. É o
mesmo regime que orienta a tarefa estatal de proteção do ambiente pela função
legislativa, conforme orienta o artigo 24, incisos VI e VII, da CRFB.
Sob este contexto, não se verifica, ao menos sob este ângulo, óbices ou obstáculos
que comprometam o exercício da função legislativa para o fim de se assegurar
proteção aos bens ambientais, através de instrumentos e medidas econômicas de
natureza tributária.
A questão de maior relevo não está associada, portanto, ao regime de organização
das competências legislativas, senão às condição a partir das quais é possível que
os entes federados possam, através do exercício de sua atividade tributária, proteger
o meio ambiente, ou também proteger o meio ambiente, neste último enfoque,
enquanto manifestação de um efeito extrafiscal dos tributos que sejam instituídos.
4.3. As possibilidades admitidas pela ordem constitucional brasileira:
A organização de um modelo de tributação ambiental depende da resolução prévia do
seguinte problema: é possível tributar a poluição? Ou em outras palavras: é possível
que
o Poder Público institua tributo [não determinamos ainda que espécie de tributo,
se
sequer se isto é admissível] que tenha como próprio fato gerador, a atividade
nociva, poluente?
A dificuldade de maior projeção exposta nesta questão está relacionada ao conceito
de tributo proposto pelo artigo 3º, do CTN, pelo qual, o tributo não pode reproduzir
uma sanção por ato ilícito, o que equivale dizer, neste caso, que o Estado não está
autorizado a tributar para o fim de sancionar comportamentos que representem
excessos de liberdades ou a violação da ordem jurídica. Em relação a este aspecto,
convém salientar que a ordem jurídica brasileira não veda que ações ilícitas possam
ser eventualmente, alcançadas pela atividade tributária. O que se veda é tão
somente que a lei descreva como hipótese de incidência do poder de tributar, um
comportamento ilícito.
De outro modo, o que se está a registrar no texto do artigo 3º, do CTN é que todas
as obrigações que decorram de uma sanção que tenha sido aplicada ao particular,
em razão de ter violado norma jurídica [regra ou princípio] não são tributos para o fim
nele previsto.
Sendo assim, a exemplo do que se verifica em França, a poluição como fato gerador
de tributo não poderia ser admitida como proibida pela ordem jurídica brasileira,
porque a atividade da qual decorra degradação que se encontra autorizada mediante
regular processo de licenciamento, não pode ser admitida como ilícita. O mesmo não
se poderia dizer do comportamento que violasse os limites das autorizações, que
evidencia ato ilícito.
IMPORTANTE: O fundamento da proibição descrita no artigo 3º, do CTN encontra
dois argumentos ponderosos para o fim de sua justificação.
O primeiro deles aponta para a necessidade de se reservar a função de sancionar a

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outros instrumentos vinculados à função estatal, para o fim de se assegurar a reparação de danos (responsabilidade civil), a responsabilização de ilícitos penais e administrativos (responsabilidade penal e administrativa, respectivamente). Sendo assim, a função de sanção não teria sua fonte e não a poderia ter no exercício do poder de tributar, cuja função é, em um Estado contemporâneo, social e ambiental

de Direito, de corrigir distorções produzidas pelo exercício de liberdades econômicas,

assegurar a transformação de realidades materiais para o fim de concretizar padrões

mínimos de existência digna, viabilizar alternativas de justiça distributiva, e financiar a ação pública no interesse da coletividade. Nesta perspectiva, caberia ao poder de tributar, servir-se dos recursos obtidos no patrimônio particular para assegurar que o Estado pudesse atender e concretizar suas tarefas de proteção, viabilizando a concretização de direitos fundamentais, privilegiando cada vez mais, a função extrafiscal dos tributos. Caberia, por outro lado, aos demais instrumentos (responsabilidade civil, penal e administrativa), assegurar a sanção de comportamentos ilícitos.

O segundo e mais relevante argumento aponta que se o Estado admitisse tributar

atos ilícitos, esta iniciativa poderia reproduzir uma mensagem no sentido de estimular o desenvolvimento da ação ilícita, que ao contrário de ser mitigada ou obstada, teria o reconhecimento estatal na medida em que este reconheceria na ação ilícita uma fonte de receita legítima para o fim de financiar suas ações. Sendo assim, uma vez que não é admissível que se estimule os comportamentos que violem a ordem jurídica, não caberia admitir que o Estado pudesse descrever eventos ilícitos como a hipótese de incidência do poder de tributar. Em uma demonstração de coerência com a própria representação de um Estado de direito, atos contrários à ordem jurídica, ao contrário de serem estimulados e receberem a tolerância institucional, devem merecer o exercício dos deveres estatais de proteção em outra direção, aquela que os considere como o objeto sua função sancionatória, desde que vinculada à necessária observação de um princípio de proporcionalidade. Muito embora fosse possível visualizar a poluição como comportamento lícito (quando autorizado e nos limites da autorização administrativa), não seria possível admitir a conveniência da iniciativa tributária para o caso, na medida em que se verifica na ordem constitucional brasileira, expressa vedação à iniciativa que proponha tributar o mesmo fato gerador, e que descreva a mesma hipótese de incidência (salvo algumas exceções, especialmente vinculadas ao domínio de algumas das contribuições especiais). Neste plano de argumentação, considerando

que o objeto de interesse das iniciativas de controle da poluição teria de ser a cadeia produtiva, uma vez que nesta estão suas fontes, e uma vez que a cadeia produtiva

já é, neste momento, objeto de um conjunto bastante extenso de descrição de

hipóteses de incidência, seja pela União, pelos Estados ou mesmo pelos municípios, iniciativas semelhantes encontrariam obstáculo de difícil superação.

Sobre o tema, convém salientar que parte da doutrina visualiza de outro modo, ao considerar que a poluição representaria por si só, atividade ilícita, e sendo assim, exigiria iniciativas estatais de outra natureza, afastando a possibilidade de que o problema fosse removido através de iniciativa tributária. Sob este contexto, a elaboração de um tributo com finalidade autenticamente ambiental somente poderia ser melhor visualizada sob o ângulo das CIDEs. Apenas a título de exemplo, admite-se no Direito comparado, várias alternativas para um tributo ambiental, merecendo destaque, v.g, aqueles que incidem sobre: a) utensílios descartáveis e veículos que não possuam catalisador (Alemanha), b) bens descartáveis e sacos plásticos (Bélgica e Itália), c) lâmpadas e luminárias incandescentes (Dinamarca).

O que se verifica em todos esses exemplos é a instituição do tributo sobre fontes

nocivas, objetivando induzir comportamentos que gradativamente indiquem para escolhas sobre produtos ou bens menos poluentes ou mais sustentáveis. Diante desse cenário, indaga-se em que medida, alternativas como as descritas seriam compatíveis ou poderiam ser adaptadas à ordem jurídica brasileira? Uma primeira leitura sobre o sentido proposto pela Constituição brasileira à ordem econômica aponta que esta deve assegurar a concretização de outros objetivos além

da livre iniciativa e a propriedade privada, contemplando em seu artigo 170, v.g, a função socioambiental da propriedade (inciso III), e principalmente, a possibilidade de tratamento diferenciado de produtos e serviços, bem como de seus processos de elaboração, para o fim da defesa do meio ambiente (inciso VI). Neste último objetivo parece ser visível uma expressiva e relevante alternativa para a solução do problema proposto. Vejamos, portanto, como é possível que a tarefa de proteção do meio ambiente seja concretizada através de atividade tributária. Se não é consensual que se possa definir um tributo autenticamente ambiental, a exemplo das hipóteses enumeradas pelo Direito comparado, é possível que os tributos definidos pelo CTN e pela CRFB possam influenciar comportamentos que resultem em conseqüências positivas para a qualidade dos recursos naturais. a) Os Impostos e a função extrafiscal decorrente da manipulação de alíquotas, da aplicação do princípio da seletividade, e da progressividade:

Em relação aos impostos, verifica-se que há interessantes alternativas que podem produzir reflexos sobre a proteção do meio ambiente.

· O IPI tem, v.g, seu regime obrigatoriamente vinculado à necessidade de

modular o tributo sob o critério da seletividade. O artigo 153, § 3º, inciso I, exige que assim o seja, permitindo, portanto, que produtos importados que sejam nocivos,

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tóxicos ou mais poluentes, tenham suas alíquotas majoradas em detrimento

daqueles que reproduzam o cenário oposto. A mesma alternativa pode ser identificada para o caso do ICMS, (artigo 155, inciso II, § 2º, e inciso III), fixando-se alíquotas mais severas para produtos perigosos, poluentes ou nocivos, sob o critério da seletividade.

· Nada obstaria, por outro lado, que o próprio IR previsse hipóteses de isenção

para rendimentos resultantes de atividades ambientalmente vantajosas.

· Sobre a propriedade imobiliária rural (ITR), o artigo 153, § 5º prevê igualmente a possibilidade de manipulação das alíquotas para o fim de assegurar o uso dos espaços para fins produtivos. Assim também em relação à propriedade imobiliária

urbana (IPTU), sobre o qual se autoriza a progressividade para o fim de se induzir o uso dos espaços e o cumprimento da função socioambiental da propriedade urbana (artigo 182, § 4º, inciso II).

· O IPVA também pode ser uma interessante alternativa para o incentivo e

estímulo de escolhas sobre veículos menos poluentes, quando as alíquotas sobre veículos utilizadores de determinados combustíveis, menos poluentes, sejam mitigadas em detrimento daqueles que façam o uso de combustíveis fósseis.

b) As contribuições de intervenção no domínio, CIDEs (ou na ordem econômica):

Conforme já foi salientado, o artigo 170, incisos II e VI, da CRFB expõe com clareza que a ordem econômica deve ser capaz de atingir outros objetivos além da garantia da propriedade privada, e da liberdade de iniciativa aos particulares. Sendo assim, está reservada à União, a capacidade legislativa privativa para a instituição de CIDEs, através das quais, poderá intervir sobre a ordem econômica, para o fim de corrigir distorções ou deficiências decorrentes dos efeitos do exercício das liberdades econômicas, inclusive para reforçar e otimizar ações destinadas à defesa do meio ambiente. É o que se visualiza na instituição da TCFA, em benefício do IBAMA.

c) As taxas: São os tributos que expõem o menor grau de dificuldade para o

desempenho de efeitos extrafiscais de natureza ambiental. As taxas de polícia exigidas pelos órgãos ambientais nas atividades de licenciamento de atividades potencialmente poluidoras são as que melhor representam esta realidade. d) As contribuições de melhoria: Já foi salientado que o fato gerador das contribuições é a valorização patrimonial decorrente de obra pública. Trata-se de tributo que tem por objetivo a restituição e a recuperação pelo Poder Público dos

benefícios que proporcionou ao particular, na equivalência com os custos que foram necessários ao financiamento da obra. Aqui se pode visualizar hipótese de proteção do meio ambiente quando a valorização patrimonial decorre, v.g, da criação de um parque municipal que valoriza o imóvel do particular. Poderá exigir deste, contribuição na equivalência da valorização obtida, ou do custo da obra.

e) A repartição das receitas tributárias. O ICMS ecológico:

A hipótese aqui não é a de destinação da receita do imposto para o fim de proteger o

meio ambiente, ou de financiar ações que influenciem a melhoria nos níveis de qualidade dos recursos naturais.

A experiência tem seu início com a Constituição do Estado do Paraná, que previu a

figura como forma de compensação aos municípios que possuíssem em seu

território, unidades de conservação, assegurando-lhes tratamento especial por ocasião da repartição da receita dos impostos arrecadados pelos Estados.

É o que consta do artigo 132, Parágrafo único, cujo destaque segue transcrito:

Art. 132. A repartição das receitas tributárias do Estado obedece ao que, a respeito, determina a Constituição Federal. Parágrafo Único. O Estado assegurará, na forma da lei, aos Municípios que tenham parte de seu território integrando unidades de conservação ambiental, ou que sejam diretamente influenciados por elas, ou àqueles com mananciais de abastecimento público, tratamento especial quanto ao crédito da receita referida no art. 158, parágrafo único, II, da Constituição Federal.

A mesma abordagem é a que se encontra reproduzida na ordem jurídica de todos os

Estados-membros que propõem funções extra-fiscais ao imposto ICMS, situando a adoção de ações de conservação e de melhoria da qualidade dos recursos naturais como um critério a ser considerado na distribuição da receita oriunda da arrecadação do referido imposto pelos Estados. Portanto, não se verifica aqui a destinação de sua receita de forma direta a ação ou programa ambiental específico, ou ainda, a previsão de imposto que tenha por objetivo prepondante, destinar o resultado de sua arrecadação à proteção do meio ambiente. Trata-se de imposto cuja destinação permanece sob o efeito da proibição de não-efetação inscrita no artigo 167, inciso IV, da CRFB, sendo a variável ambiental, um dos critérios que serão levados em consideração para o fim da repartição constitucional das receitas entre todos os municípios beneficiários, que poderão ter acesso a um maior percentual, na medida em que tenham apoiado a criação de unidades de conservação, ou financiado ações destinadas ao saneamento ambiental. É de se verificara aqui, que as ações de interesse à defesa e proteção do meio ambiente já foram realizadas previamente pelos entes municipais, razão pela qual, definitivamente não é possível compreender semelhante situação como forma de se vincular a receita do imposto a programa ou ação ambiental específica. Em relação ao Estado de Mato Grosso, o regime de repartição do ICMS entre os municípios foi definido, primeiro, pela lei complementar n. 73, de 07 de dezembro de 2000, o qual prevê (artigo 2º, Parágrafo Único) que 25% da receita compartilhada do ICMS obedecerá à ponderação dos seguintes critérios: a) receita própria, b)

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população, c) área do município, d) cota igual, e) saneamento ambiental e, f) unidade de conservação/terra indígena. A matéria foi objeto de regulação posterior, por iniciativa da lei complementar n. 157, de 20 de janeiro de 2004, ainda em vigor, que disciplinou o índice de participação dos municípios no acesso à receita compartilhada do ICMS. Nesse texto, de forma substancialmente distinta do que já se previa inicialmente, a receita transferida pelo Estado aos municípios (25%, conforme especifica o artigo 158, inciso IV, da CRFB), teria de ser compartilhada e acordo com a valoração setorial de cada variável. Sob este contexto, apenas 5% da receita que foi transferida e deveria ser repartida entre os municípios, seria destinada de acordo com a consideração da presença de unidades de conservação ou terras indígenas em seu território. A variável saneamento ambiental foi agregada ao coeficiente social, mensurado através do IDH, respondendo por 11% da receita. É o que preceitua o artigo 2º, incisos V e VI, da lei complementar em comento.

5. Indicações bibliográficas

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Verbo Jurídico, 2007. ÁVILA, Humberto. Teoria da igualdade tributária. São Paulo: Malheiros, 2008. Sistema constitucional tributário. 2. ed. São Paulo: Saraiva. 2006. BALEEIRO, Aliomar. Limitações constitucionais ao poder de tributar. 7. ed. Rio de Janeiro: Forense. 2003. BUFFON, Marciano. Tributação e dignidade humana. Entre os direitos e deveres fundamentais. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009.

CHULVI, Cristina Pauner. El deber constitucional de contribuir al sostenimiento de los gastos públicos. Madrid: CEPC, 2001. MENKE, Cassiano. A proibição aos efeitos de confisco no direito tributário. São Paulo: Malheiros, 2008. NABAIS, José Casalta. O dever fundamental de pagar impostos. Coimbra: Coimbra,

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NETO, Eurico Bitencourt. O direito ao mínimo para uma existência condigna. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2009. PETTER, Lafayete Josué. Princípios constitucionais da ordem econômica. O significado e o alcance do art. 170 da Constituição Federal. São Paulo: RT, 2005. PINTO, Antônio Luiz de Toledo et al. Código Tributário, Processo Civil e Constituição Federal. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2009. SCHLUCKING, Marialva Calabrich. A proteção constitucional do mínimo imune. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2009. SANTOS, Cláudia Dias. O imposto ambiental. Direito fiscal do ambiente. Coimbra:

Almedina, 2002. O Direito fiscal do ambiente. O enquadramento comunitário dos auxílios de Estado a favor do ambiente. Coimbra: Almedina, 2003. SILVA, José Afonso da. Curso de direito constitucional positivo. 18. ed. São Paulo:

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UCKMAR, Victor. Princípios comuns de direito constitucional tributário. Trad. de:

Marco Aurélio Greco. 2. ed. São Paulo: Malheiros. 1999. XAVIER, Alberto. Os princípios da legalidade e da tipicidade da tributação. São Paulo: RT. 1978.

 

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quarta-feira, 9 de julho de 2014 AULA 05 Tema: As limitações constitucionais ao poder de
quarta-feira, 9 de julho de 2014
AULA 05
Tema: As limitações constitucionais ao poder de tributar
OS LIMITES CONSTITUCIONAIS AO PODER DE TRIBUTAR E SEU REGIME
JURÍDICO
1. As capacidades normativas dos entes federativos (artigo 24, inciso I, e artigos
153, 155, e 156l da Constituição Federal)
a) Competências concorrentes entre União, Estados e Distrito Federal, e distribuição
das competências para instituir tributos entre os entes da federação. Município não
legisla sobre a complementação das normas gerais.
Onde está a fonte das normas gerais? Está na CRFB, segundo prevê o artigo 146,
inciso III, que fixa à lei complementar dispor sobre:
• Conflitos de competência entre todos os entes da federação;
• As próprias limitações ao poder de tributar;
• Definir os tributos e suas espécies;
• Definir o fato gerador (hipótese de incidência), a base de cálculo e os contribuintes
dos IMPOSTOS;
Observação: Hipótese de incidência não é fato gerador. HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA
é a descrição normativa dos elementos que, ocorrendo no plano fático, são capazes
de justificar a geração de uma obrigação tributária (a de entregar dinheiro de forma
impositiva ao Estado). FATO GERADOR é exatamente a realização do evento no
plano fático. Em ocorrendo, surge a obrigação tributária de prestar perante o Estado
a entrega de coisa certa: dinheiro.
OS ELEMENTOS CONSTITUTIVOS DA HIPÓTESE DE INCIDÊNCIA
A hipótese de incidência deve identificar (descrever), necessariamente:
a) Quem exigirá a obrigação e quem deve prestá-la. Sujeitos ativo e passivo
(aspecto pessoal);
b) Em que momento deve ser prestada e exigida a obrigação (aspecto temporal);
c) Onde deve ser prestada a obrigação (aspecto espacial);
d) Sobre que objeto a obrigação incidirá (aspecto material), que agrega: base de
cálculo e alíquota. A base de cálculo especifica a referência de mensuração. A
alíquota fixa de forma variável o quantum a ser prestado.
e) Definir as normas sobre a obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência
em matéria tributária;
Este é o texto da CRFB:
Art. 146. Cabe à lei complementar:
I - dispor sobre conflitos de competência, em matéria tributária, entre a União, os
Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
II - regular as limitações constitucionais ao poder de tributar;
III - estabelecer normas gerais em matéria de legislação tributária, especialmente
sobre:
a) definição de tributos e de suas espécies, bem como, em relação aos impostos
discriminados nesta Constituição, a dos respectivos fatos geradores, bases de
cálculo e contribuintes;
b) obrigação, lançamento, crédito, prescrição e decadência tributários.
Tudo isto é que está contemplado quando se fala em COMPETÊNCIA
LEGISLATIVA CONCORRENTE. Mas o Município DEVE INSTITUIR os SEUS
tributos. Lembre-se que, da mesma maneira que ocorre com a atividade financeira, o
município não dispõe sobre as matérias relacionadas à Lei n. 4.320/64, mas regula
seus próprios serviços (que serão executados através do uso das receitas).
Então temos impostos dos municípios, dos Estados, do Distrito Federal e da União,
por exemplo.
PRINCÍPIOS QUE LIMITAM A ATIVIDADE TRIBUTÁRIA.
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todas as atividades e provas de Direito Financeiro
marcadas tanto para o matutino quanto para o
noturno.