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Legislação ambiental sobre recuperação de áreas degradadas pela exploração de

minérios e o uso do mecanismo da caução

Regina C. Foschini a * , Cristiane Ap. Guedes Ribeiro b*, Nemésio Neves B. Salvador c*

a Advogada, mestre em Engenharia Urbana- UFSCar, Brasil, reginafos@yahoo.com.br

b Bacharel em direito, mestre em Ciências da Eng. Ambiental - USP, Brasil, cagribeiro@yahoo.com.br

c Professor Titular da Universidade Federal de São Carlos, Departamento de Engenharia Civil- DECiv,

PALAVRAS CHAVE: mineração, instrumentos jurídicos e econômicos, degradação.

TÍTULO ABREVIADO: Recuperação de áreas degradadas por mineração.

RESUMO

Em alguns casos, mineradoras com capacidade financeira e histórico de recuperação

ambiental bem sucedido garantem por si só a recuperação das áreas que degradam

adotando fundos particulares. No entanto, existe um grande número de mineradores que

sequer sabem como fechá-las. Assim, para assegurar uma desativação ambientalmente

correta de uma mineradora, alguns instrumentos econômicos estão sendo aliados aos

jurídicos para constituição de fundos administrativos a fim de implantar programas de

melhoria ambiental que visem a minimização do impacto causado pela mineração e de

recuperar áreas degradadas abandonadas por antigos produtores. A origem dos fundos

vem da cobrança de taxas que têm como princípio o poluidor-pagador, ou seja, o

usuário de recurso natural paga compensação

proporcional ao uso.

É

sob

estas

considerações que o presente artigo, utiliza a metodologia dialética e comparativa para

analisar a legislação ambiental sobre recuperação de áreas degradadas pela exploração

* Autores para a correspondência: a - reginafos@yahoo.com.br, b - cagribeiro@yahoo.com.br ,

c- 55 (16) 3351-8262 - ramal 228 nemesio@power.ufscar.br,

de minérios, e com base em experiências nacionais e internacionais, ressaltar a

necessidade do plano de fechamento ser desenvolvido no início do projeto e de prever

recursos e estabelecer garantias financeiras para tal.

1. INTRODUÇÃO

O homem sempre fez uso intensivo dos bens naturais. No entanto, suas atitudes

abusivas, não respeitando os limites da natureza, vêm causando impactos significativos.

Uma delas, muito comum, é o abandono da área minerada.

Estima-se em mais de 100 milhões de hectares de solo degradado no Brasil, e a

fase de fechamento de uma mina vem causando impactos ambientais significativos, e

atingindo de forma direta, o meio ambiente e a população do entorno.

Historicamente, as minas exauridas eram abandonadas sem que fossem tomadas

providências para reduzir riscos e impactos socioambientais. Na atualidade, em diversos

países, as empresas de mineração são responsáveis pela mitigação dos impactos

negativos do fechamento de minas e pela reabilitação das áreas mineradas.

No entanto, ainda hoje se vêem empreendedores abandonando a área minerada

ou implantando medidas ineficazes e insatisfatórias para o adequado fechamento de

mina,

por

não

terem

recursos

financeiros

suficientes,

uma

vez

que

na

fase

de

fechamento não há mais geração de receita e não se fez, durante a operação do

empreendimento, uma provisão de recursos.

Assim,

uma

alternativa

encontrada

foi

introduzir

os

custos

ambientais

envolvidos na fase de fechamento de mina, a fim de se obter recursos para a execução

do projeto. Este artigo, com base em experiências nacionais e internacionais, mostrará a

necessidade de o plano de fechamento ser desenvolvido desde o início do projeto

mineral, sobretudo, de prever recursos e estabelecer garantias financeiras para tal.

2. METODOLOGIA

Na pesquisa utiliza-se a metodologia de modo dialético e comparativo. Iniciou-

se com um levantamento bibliográfico para apreensão dos conceitos e diretrizes que

fundamentam a recuperação de áreas degradadas por exploração de minérios, bem como

seus

instrumentos,

em

seguida

são

avaliadas

algumas

experiências

nacionais

e

internacionais. Ao final, são analisados os resultados obtidos no que tange ao plano de

fechamento de mina.

3. RESULTADOS E DISCUSSÃO

3.1. Plano do Fechamento e a definição do uso da área minerada

O fechamento da mina é uma etapa certa de suceder, seja por exaustão da jazida,

seja por questões de viabilidade. Neste caso, almeja-se recuperar ou reabilitar a área

impactada, a fim de, após o fechamento da atividade econômica, capacitá-la para o uso

sustentável. Assim, o seu fechamento deve ser planejado juntamente com o projeto do

empreendimento, e a necessidade de se estabelecer plano de fechamento se justifica por

três fatores principais: diminuição de custos; prevenção contra possíveis penalidades

jurídicas; e adequação às novas regulamentações ambientais. (Taveira, 2003).

Para Warhurst & Noronha (1999), o plano de fechamento tem como principal

objetivo a redução dos riscos ambientais e a geração de resíduos e efluentes, além da

promoção da recuperação de áreas degradadas, a fim de assegurar o uso futuro viável da

área minerada, e que a comunidade local não sofra queda na qualidade de vida, seja pelo

desenvolvimento

da

mineração

como

pelo

seu

fechamento,

visando

estabilidade física, química e biológica da área.

assegurar

a

A partir dos objetivos traçados, e obedecendo aos anseios da empresa, da

comunidade e do governo, define-se qual será o futuro uso da área após a exaustão e o

fechamento da mineração, com base na topografia do local e no estudo de vocação

natural da região. Após, elabora-se o plano de fechamento visando, além da recuperação

da área degradada, o “envolvimento da comunidade, a responsabilidade ao longo do

prazo,

considerações

socioeconômicas,

alternativas

de

uso

pós-fechamento,

minimização do impacto sobre o funcionário, registros do passado, estimativa de custos

e bens disponíveis” (Taveira, 2003).

3.2. Aspectos jurídicos do fechamento de uma mineração da responsabilidade

O

plano

de

fechamento

de

sua

atividade

mineral

deve

ser

elaborado

e

implementado pelo empreendedor por ser este responsável pelos impactos gerados e os

benefícios da exploração. Porém, no Brasil existem muitas atividades que se encerram,

e as minas são abandonadas e seu titular é desconhecido (minas órfãs). Neste caso,

segundo Taveira (2003) ocorre que a sociedade e o governo acabam arcando com as

extremidades e, na maioria das vezes, nem eles tomam quaisquer providências”.

Com relação aos argumentos de Reis & Barreto (2001), hoje deve-se levar em

conta que qualquer mineração, para operar, precisa ser licenciada junto aos órgãos

ambientais, sendo a pessoa jurídica responsável pelo fechamento juntamente com a

pessoa física que a representa e, no caso das minas órfãs, não há alternativa senão

responsabilizar o governo por ter falhado nas suas atribuições de fiscalizador.

Como forma de obter recursos para o fechamento da mina, alguns países têm

exigido garantias de forma financeira dos empreendedores, tais como cartas de crédito,

caução,

seguros

e

empreendedor

deve

fiadores.

Outra

ser

responsável

questão

que

deve

pela

recuperação

ser

esclarecida

da

área

minerada

é

que

o

até

sua

estabilização, e não após findados os trabalhos de reabilitação. Descompromissando-se

o empreendedor antes da estabilização da área, se ocorrer um acidente ambiental, fica

difícil provar a sua responsabilidade. No caso de venda da área, o minerador ainda deve

ser responsabilizado, exceto se ficar provado que o novo dono foi quem contribuiu para

o processo de instabilização.

3.3. Recuperação de áreas degradadas por mineração aspectos legais

3.3.1. Situação brasileira

Segundo Gripp & Nonato (1993), “a recuperação constitui o processo de reverter as

terras degradadas pela mineração em terras produtivas e auto-sustentáveis”, e o art. 3º

do Decreto 97.632/89 estabelece que “a recuperação deverá ter por objetivo o retorno do

sítio degradado a uma forma de utilização de acordo com um plano preestabelecido para

uso do solo, visando à obtenção de uma estabilidade do meio ambiente.

O dever de recuperar o meio ambiente degradado pela exploração de minérios foi

erigido pelo art. 225, § 2 o , da Constituição Federal e pelo art. 19 da Lei nº l 7.805/89. É

a responsabilidade da pessoa física ou jurídica, com o mesmo enfoque da Lei nº

6.938/81, isto é, a responsabilidade civil objetiva ou sem culpa.

No entanto, o perigo de uma empresa mineradora extinguir-se ou até ficar

insolvente após a exploração de uma mina, obriga a que a atividade de recuperação seja

realizada ao mesmo tempo em que se faz a exploração dos recursos minerais.

No Estado de São Paulo, a recuperação de áreas degradadas pela mineração é

tratada na Resolução SMA nº 18/89, que estabelece a obrigação de se anexar ao

EIA/RIMA o respectivo plano de recuperação. Já para os empreendimentos que estão

em atividade, vale o disposto no Decreto nº 97.632/89. No caso de Minas Gerais, o

licenciamento

ambiental

de

empreendimentos

minerários

estabelecidas no DN COPAM n. 04/90.

segue

as

diretrizes

A Portaria nº 237, de 18.10.2001, alterada pela Portaria nº 12, de 22.01.2002, do

Departamento Nacional da Produção Mineral DNPM, institui as Normas Reguladoras

de

Mineração

(NRM’s),

tendo

a

NRM

nº

20

disciplinado

os

procedimentos

administrativos e operacionais em caso de fechamento de mina (cessão definitiva das

operações

mineiras),

suspensão

(cessação

temporária)

e

retomada

de

operações

mineiras, estabelecendo, inclusive, que tais hipóteses dependem de prévia comunicação

e autorização do DNPM, devendo o minerador apresentar requerimento justificativo,

devidamente

acompanhado

dos

diversos

documentos

que

formam

o

Plano

de

Fechamento ou Suspensão da Mina” (Souza, 2002).

Segundo o NRM nº 20, o Plano de Fechamento de Mina deve estar contemplado

no Plano de Aproveitamento Econômico da Jazida PAE, podendo o DNPM exigir sua

apresentação, na hipótese de a mina não possuir seu plano de fechamento, que seja

atualizado periodicamente, no que couber, e estar disponível na mina para fiscalização.

A NRM nº 21, também é regulamentada pela Portaria nº 237, mas apesar de ser

um avanço na legislação brasileira, por contemplar a reabilitação das áreas mineradas e

impactadas, Taveira (2003) comenta que a ela “não faz referência à questão da

responsabilidade

e

das

garantias

que

o

plano

de

fechamento

será

efetivamente

executado; não apresenta as diretrizes para a elaboração do plano de fechamento; não

estabelece vínculo e articulação com o licenciamento ambiental do empreendimento que

ocorre no foro estadual ou municipal, não contempla a participação da sociedade e não

deixa

claro

quando

fiscalizado”.

este

documento

deve

3.3.2. Direito comparado

ser

elaborado,

aprovado,

atualizado

e

Considerado como mais uma fase do empreendimento mineral, o fechamento de

mina começou a ser disseminado em alguns países, particularmente na Austrália e nos

países do Hemisfério Norte. Mesmo ai, esta visão é recente, visto o passivo ambiental

deixado pela mineração.

No intuito de sanar parte do passivo existente, os governos da Índia, EUA e

Canadá têm obtido recursos para recuperar áreas degradadas por minas de carvão órfãs

junto àquelas que ainda estão em operação.

No Canadá, as discussões sobre o fechamento de mina encontram-se em estágio

mais avançado do que em outros países. Em Ontário, a legislação de fechamento de

mina considera ser obrigatório o empreendimento submeter o plano de reabilitação pelo

menos um ano antes do fim da operação, incluindo fiança, garantia ou seguro, de acordo

com as regras estabelecidas pelo governo. Em Quebec, os empreendedores com suas

minas em atividade precisam apresentar ao governo, um plano de fechamento seis

meses antes do fim das atividades minerais, e em novos empreendimentos, na fase de

licenciamento, além de prestar todas as informações adicionais, quando solicitado pelo

governo, a respeito do processo de fechamento. O empreendedor ainda tem o dever de

garantir a execução do plano de fechamento de acordo com o que foi aprovado por meio

de recursos financeiros, tais como depósito, fiança, carta de crédito, seguro, hipoteca,

etc; de revisar o conteúdo do plano de fechamento a cada cinco anos, sob pena de multa

no caso de descumprimento de algum dos itens anteriores, ou quando iniciar a atividade

sem apresentar o plano de fechamento.

Nos

EUA,

somente

após

submeter

o

plano

de

fechamento

à

análise

governamental e obter aprovação, é que uma mineração poderá iniciar suas atividades, e

para aquelas em operação, tem sido estipulado um prazo para se adaptarem aos novos

requerimentos legais. Com o objetivo de assegurar o cumprimento do plano pelo

empreendedor, há a necessidade de se apresentar uma estimativa de custos detalhada

para poder definir a garantia financeira a ser apresentada. O governo americano também

exige que os empreendedores apresentem relatórios periódicos, contendo informações

sobre a estabilidade física, química e biológica da área que foi atingida. E, nesta fase de

fechamento de mina, a participação da sociedade americana é intensa, por caber a ela a

verificação dos resultados que se pretendem alcançar com o trabalho proposto.

Na Austrália, o desenvolvimento da atividade mineral trouxe, no passado, sérios

problemas ambientais que tornaram as áreas inadequadas para o uso futuro, levando o

governo

e

empresários

a

reavaliarem

as

condutas

tomadas.

Assim

têm

sido

estabelecidos procedimentos e responsabilidades para o fechamento de minas, definindo

diretrizes básicas para que a área minerada retorne às condições de sustentabilidade,

permitindo o uso futuro. Desde a fase de aprovação do empreendimento até seu

fechamento, a sociedade tem participado ativamente, e o uso de fundos para garantir

recursos para a fase de fechamento também tem sido largamente utilizado.

Nota-se, assim, que a vinculação de garantias para a etapa de fechamento de

mina já é prática adotada nos países desenvolvidos. Nos países mineradores em

processo de desenvolvimento, o processo de fechamento é negligenciado. Países como

Brasil, Peru, Argentina, Indonésia, China, Rússia, entre outros, possuem política e

legislação de fechamento de mina bastante genéricas; as questões que envolvem essa

etapa são negociadas em acordos individuais entre governo e empreendedor; há limitada

responsabilidade de investidores estrangeiros com relação a operações passadas de

fechamento de minas; e adotam-se poucos ou nenhuns procedimentos de garantia.

Moçambique, na África, é um país com setor mineral desenvolvido a partir de

empresas estrangeiras, no entanto sua estrutura legal ainda é bastante inexpressiva,

negligenciando assuntos relacionados a desmatamento, poluição, degradação do solo,

etc. Não há envolvimento algum da comunidade, e as questões que envolvem o

fechamento

de

uma

mineração

são

tratadas

pelas

autoridades,

havendo

maciço

abandono de minas já exauridas. Já Ghana possui uma Lei Mineral (Minerals and

Mining Law) desde 1986, que prevê o plano de fechamento, no entanto os planos não

são apresentados.

Ao

mesmo

tempo

que

os

países

em

desenvolvimento

ainda

lutam

para

estabelecer normas básicas de legislação ambiental para a mineração, há casos em que

se constatam progressos. Países como Bolívia, China, Namíbia, Vietnã e Zâmbia,

caracterizados por um número excessivo de minas abandonadas, têm reformulado suas

leis e regulamentos minerais com objetivo de controlar tal situação. A mudança tem

sido provocada por alta pressão da comunidade e governos locais (Taveira, 2003).

Assim, constata-se que os países desenvolvidos estão caminhando rumo à

recuperação

de

seus

passivos

ambientais

provocados

pelo

abandono

de

minas,

estabelecendo leis mais rigorosas, que enfatizam a participação da comunidade e a

criação de garantias financeiras. Já os países em desenvolvimento, incluindo o Brasil,

ainda estão iniciando o processo de estabelecimento de uma política e legislação

ambientais eficientes, negligenciando, na maioria dos casos, a participação da sociedade

e o estabelecimento de uma eficaz diretriz de fechamento de mina; e quando esses dois

aspectos já estão contemplados, falta, muitas vezes, estrutura governamental para

acompanhar o seu desenvolvimento.

3.4. Garantias para a recuperação ambiental uso dos instrumentos econômicos

aliados aos jurídicos

O governo alia alguns instrumentos econômicos aos jurídicos para constituição

de fundos administrativos a fim de implantar programas de melhoria ambiental que

visem à minimização do impacto causado pela mineração

degradadas abandonadas por antigos produtores.

e de recuperar áreas

A origem dos fundos vem da cobrança de taxas que têm como princípio o

poluidor-pagador, ou seja, o usuário de recurso natural paga compensação proporcional

ao uso.

Na Índia, EUA e Canadá, os atuais produtores de carvão são taxados com o

objetivo de gerar recursos para que o Estado recupere as áreas abandonadas pelos

antigos produtores.

No Brasil, a Constituição Federal, em seu art. 20,

§

1º,

instituiu que os

exploradores de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de

energia elétrica ou outros recursos minerais têm de pagar ao governo os royalties

correspondentes, e para isso foi promulgada a lei federal nº 7990/89, que instituiu o

CFEM (Compensação Financeira pela Exploração de Recursos Naturais), que incide

sobre o faturamento líquido do empreendimento, deduzidos impostos, transporte e

seguro.

A natureza jurídica dessa compensação permite que seja destinada a um fundo,

voltado à recuperação de áreas degradadas por mineração. No entanto, Antunes (2000)

aduz que o CFEM tornou-se uma simples fonte de receita patrimonial de pessoas

jurídicas de direito público, perdendo sua real finalidade de recuperar danos ambientais

produzidos pela extração mineral.

No estado do Rio de Janeiro, por meio do artigo 263 da Constituição Estadual,

foi instituído o Fundo Estadual de Conservação Ambiental (FECAM) com o objetivo de

financiar projetos e programas de recuperação e preservação ambientais, e a grande

maioria dos recursos deste fundo provém dos royalties pagos pela Petrobrás ao governo

estadual como compensação pela exploração de petróleo em águas fluminenses. Outra

parte dos recursos é proveniente de multas aplicadas àqueles que desrespeitam a

legislação ambiental, pela Comissão Estadual de Controle Ambiental (CECA).

O fundo é administrado por um Conselho Gestor, integrado por representantes

do governo e da sociedade, e aplicado de acordo com as decisões deste conselho.

Outro exemplo de fundo existente no Brasil é o FDD (Fundo de Defesa dos Direitos

Difusos), criado pela Lei nº 7347/85, com a finalidade de reparar os danos causados ao

meio ambiente, ao consumidor, a bens e direitos de valor artístico, estético, histórico,

turístico, paisagístico, por infração à ordem econômica e a outros interesses difusos e

coletivos (art. 1º). Os recursos advêm de condenações judiciais em dinheiro nas ações

civis públicas.

Nos EUA, um exemplo de fundo de reserva formado por agentes poluidores e

administrado pelo governo é o Surface Mining Control and Reclamation (SMCRA) de

1977, que estabelece alguns critérios para regular as minas e para solucionar problemas

advindos do seu abandono. Esse controle da recuperação assegura que o ambiente esteja

protegido durante as operações da mina de carvão, e que os locais sejam adequadamente

recuperados após o término da mineração.

Quando o SMCRA se transformou em lei, impôs uma taxa de exploração de

recursos minerais. Um fundo foi estabelecido, e as taxas coletadas passaram a ser

administradas pelo Escritório da Mineração de Superfície (OSM Office of Surface

Mining), e o dinheiro arrecadado é usado para financiar a recuperação e a restauração de

recursos ambientais afetados pela mineração.

O ato assegura que o ambiente esteja protegido durante as operações das minas

de carvão, e que as terras minadas sejam recuperadas adequadamente após a mineração.

Ainda, os Estados podem pedir fundos para outros tipos de recuperação.

Nos EUA, outro fundo criado para minimizar danos ambientais em sítios

contaminados, sítios órfãos ou para financiar ações de emergência foi o programa

Superfund,

criado

pela

Lei

CERCLA

(Comprehensive

Environmetal

Response,

Compensation and Liability Act), na década de 80, que é formado por três tipos de

taxas: sobre o petróleo bruto; sobre certos produtos químicos; e um imposto de renda

ambiental, cobrado de determinadas empresas.

Na província de British Columbia, no Canadá, o seguro é a garantia mais usada

pelos

empreendedores,

e

na

província

de

Quebec,

o

uso

de

garantias

como

condicionante para o licenciamento de empresas de mineração já é consolidada.

Percebe-se, assim, que para assegurar uma desativação ambientalmente correta de uma

mineradora, os fundos as garantias financeiras são poderosos instrumentos que vêm

sendo bastante difundidos.

4. CONCLUSÕES

O Direito Ambiental, por ser a ciência que estuda as relações do homem com o

meio ambiente, tem como objetivo a proteção ambiental, visando atingir o equilíbrio

ecológico que pode ser encontrado quando se vive de forma sustentável, buscando a

relação de harmonia entre o desenvolvimento e o meio ambiente. Viver de forma

sustentável é buscar o progresso sem depredar o ecossistema e os recursos naturais.

Para isso é necessário um processo contínuo de planejamento, em que a política

ambiental servirá de instrumento à gestão racional dos recursos naturais, pois o

fenômeno mundial da proteção ao meio ambiente vem exigindo uma nova abordagem.

Assim, o artigo 225, parágrafo 2 o , da Constituição Federal impõe àquele que

explorar

recursos

minerais

a

responsabilidade

de

recuperar

os

danos

ambientais

causados pela atividade de mineração, consistente na obrigação de recuperar o meio

ambiente degradado, de acordo com as soluções técnicas exigidas pelo órgão ambiental

competente, na forma da lei.

A responsabilidade objetiva do minerador em recuperar a área degradada é em

conseqüência do exercício de atividade legítima e regularmente autorizada.

Reis e Barreto (2001) comentam que “até os anos 80, a principal preocupação dos

Códigos de Minas era com o aproveitamento dos recursos minerais e seu fomento. E

que, com a introdução da variável ambiental, esta concepção está sendo gradativamente

modificada. E é nesta nova visão que o tema fechamento de mina se insere”.

Assim, embora no Brasil exista a exigência da apresentação de um Plano de

Recuperação de Áreas Degradadas PRAD ao órgão ambiental competente, durante o

processo de licenciamento ambiental para todos os empreendimentos de mineração além

de Plano de Fechamento ou de Suspensão da Mina (Portaria DNPM n. 237/2001

NRM n. 20) prevendo as etapas de desativação e fechamento de mina, ainda não foi

instituído nenhum tipo de seguro ou garantia financeira para a execução do PRAD.

Como bem diz Reis e Barreto (2001): “um dos grandes desafios é o que se faz

em relação aos empreendimentos já encerrados. Existem muitas áreas de mineração

abandonadas, onde se conhece o responsável e outras onde não se pode localizar o

responsável”, e ressalta:

A questão maior referente às minas desativadas é a falta de recursos para a

reabilitação e a possibilidade jurídica de responsabilizar seus antigos proprietários. A

carência

de

recursos

para

o

fechamento

da

mina

pode

ocorrer

até

mesmo

em

empreendimentos ainda ativos, quando não houve planejamento para esta etapa.

Espera-se que com o tempo se consiga uma conscientização da população, e a

partir do momento que se divulga que os problemas que as áreas degradadas causam e o

seu custo para a sociedade, esta passará a cobrar medidas de controle mais eficazes,

almejando a melhoria de vida para que as futuras gerações não paguem pelo erro dos

seus antepassados. Como vem ocorrendo atualmente.

5. REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS

Antunes, P.B. Dano ambiental: uma abordagem conceitual. Rio de Janeiro: Lúmen

Júris, 2000.

Gripp, M.F.A.; Nonato, C.A. A preservação e recuperação do meio ambiente no

planejamento e projeto de lavra. II Congresso Ítalo Brasileiro de Engenharia de Minas,

1993. São Paulo, 15 a 17/09/1993.

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Disponível em: <www.osmre.gov>. Data de acesso: 17/11/2002.

Reis,N.L; Barreto, M.L.Desativação de empreendimento mineiro no Brasil. São Paulo,

Signus Editora, 2001.

Souza,

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Fechamento

de

Mina:

aspectos

legais.

Disponível

em:

<www.brasilminingsite.com.br>. Data de acesso: 17/11/2002.

Taveira, Ana Lúcia Silva. Provisão de recursos financeiros para o fechamento em

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2003.

(Doutorado

em

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Mineral)

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Departamento de Engenharia de Minas e de Petróleo, Escola Politécnica/USP, São

Paulo, 2003.

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Department

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the

Interior.

Office

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<www.doi.gov>. Data de acesso: 17/11/2002.

Disponível

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