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Revista doTCU

Fiscalizao a servio da sociedade

Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 46 nmero 129 Janeiro/Abril 2014

Entrevista com Joo Augusto


Ribeiro Nardes, Presidente do
Tribunal de Contas da Unio

Repblica Federativa
Federativa do
Repblica
do Brasil
Brasil
Tribunal de Contas da Unio
Tribunal de Contas da Unio

Ministros
Joo Augusto Ribeiro Nardes, Presidente
Aroldo Cedraz de Oliveira, Vice-Presidente
Walton Alencar Rodrigues
Benjamin Zymler
Raimundo Carreiro
Jos Jorge
Jos Mcio Monteiro
Ana Arraes

Ministros-substitutos
Augusto Sherman Cavalcanti
Marcos Bemquerer Costa
Andr Lus de Carvalho
Weder de Oliveira

Ministrio Pblico junto ao TCU


Paulo Soares Bugarin, Procurador-Geral
Lucas Rocha Furtado, Subprocurador-Geral
Cristina Machado da Costa e Silva, Subprocuradora-Geral
Marinus Eduardo de Vries Marsico, Procurador
Jlio Marcelo de Oliveira, Procurador
Srgio Ricardo Costa Carib, Procurador

Revista doTCU
Fiscalizao a servio da sociedade

Revista do Tribunal de Contas da Unio Brasil ano 46 nmero 129 Jan/Abr 2014

Copyright 2014, Tribunal de Contas da Unio


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Negcio
Controle externo da Administrao Pblica e da
gesto dos recursos pblicos federais
Misso
Controlar a Administrao Pblica para contribuir com
seu aperfeioamento em benefcio da sociedade
Viso
Ser reconhecido como instituio de excelncia no controle
e no aperfeioamento da Administrao Pblica

FUNDADOR
Ministro Iber Gilson
SUPERVISOR
Ministro Aroldo Cedraz de Oliveira
CONSELHO EDITORIAL
Ministro-substituto Augusto Sherman
Cavalcanti
Procurador-Geral Paulo Soares Bugarin
Alden Mangueira de Oliveira
Maurcio de Albuquerque Wanderley
Adriano Cesar Ferreira Amorim
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
COLABORADORES
Biblioteca Ministro Ruben Rosa
Secretaria de Comunicao Social
TRADUO
Secretaria de Relaes Internacionais
Projeto Grfico
Pablo Frioli
Diagramao, capa e fotomontagens
Ncleo de Criao e Editorao/Secom

Revista do Tribunal de Contas da Unio. - v.1, n.1 (1970) - . Braslia : TCU,


1970- .
v.
De 1970 a 1972, periodicidade anual; de 1973 a 1975, quadrimestral; de 1976
a 1988, semestral; 1989, quadrimestral; 1990 a 2005, trimestral; 2006, anual; a
partir de 2007, quadrimestral.
ISSN 0103-1090
1. Controle de gastos pblicos Brasil. 2. Controle externo Brasil. I. Tribunal
de Contas da Unio.
Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Ministro Ruben Rosa

Foto:
Pg. 12 Bruno Spada
Pg. 14 freeimages.com
[Cricava Technologies]
Pg. 16 Controladoria Geral
da Repblica do Chile
Pg. 17 Controladoria Geral
da Repblica do Chile
Pg. 19 freeimages.com
[Marcelo da Mota Silva]
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Carta ao Leitor

Carta ao
Leitor

aro leitor,

Apresentamos a edio n 129 da Revista do Tribunal de Contas da


Unio, referente ao primeiro quadrimestre de 2014. Esperamos com este
nmero disponibilizar matrias que reflitam sobre a funo Controle Externo e contextualizem a atuao do Tribunal em um cenrio de mudanas
na prpria instituio e no Brasil.
Neste exemplar, o entrevistado Ministro Augusto Nardes, presidente
do TCU, ressalta pontos importantes de sua gesto: a especializao das
Secretarias de Controle Externo; a realizao das auditorias coordenadas
com os Tribunais de Contas dos Estados; a promoo do evento Dilogo
Pblico; o trabalho do Instituto Serzedello Corra; e, finalmente, o seu primeiro ano frente da presidncia da Organizao Latino-Americana e do
Caribe de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs).
Alguns temas da entrevista so retomados na seo Destaques, tais
como: Assembleia-Geral da Olacefs, o Dilogo Pblico e o lanamento da
publicao Governana Pblica. Outros assuntos abordados incluem:
gesto de pessoas na Administrao Pblica, auditoria coordenada em Unidades de Conservao da Amaznia, cursos a distncia para capacitao de
servidores pblicos e avaliao de agncias reguladoras.

Bruno Spada

Na seo Artigos, o texto O TCU e suas no-competncias discute a


atribuio fiscalizadora do Tribunal. Entram em pauta, tambm, temas de
extrema relevncia, como: contabilidade pblica e contratao de servios
de aperfeioamento de pessoal na Administrao Pblica. A educao para
o controle social e as auditorias operacionais mostram a importncia da
atuao do TCU no contexto social e poltico brasileiro. Destacam-se, por
fim, no artigo Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas prticas
internacionais de auditoria financeira, os resultados da convergncia entre
as prticas de auditoria do TCU e os padres internacionais.
A Revista do TCU tem como objetivo divulgar aes de fiscalizao e
controle dos recursos pblicos e promover o conhecimento sobre temticas
que visem ao aprimoramento da Gesto Pblica.
Boa leitura!
Aroldo Cedraz de Oliveira
Ministro do Tribunal de Contas
da Unio e Supervisor do Conselho
Editorial da Revista do TCU.

Sumrio

Entrevista

Destaques

12

Entrevista

Destaques

Ministro Joo Augusto


Ribeiro Nardes

12

Dilogo Pblico percorre o pas para promover


melhoria da governana pblica

13

Publicao rene boas prticas sobre governana pblica

14

Auditoria coordenada analisa as condies das


Unidades de Conservao da Amaznia

16

XXIII Assembleia-Geral OLACEFS

18

Cursos a distncia capacitam servidores


pblicos e conselheiros municipais

19

Auditoria avalia atendimento prestado


por agncias reguladoras

20

Gesto de pessoas na administrao


pblica ainda rudimentar

Balano positivo

Sumrio

Artigos

22

Artigos
22

Educao Social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do Controle da Gesto Pblica

28

O TCU e suas No-Competncias

38

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas


prticas internacionais de auditoria financeira

50

Resultados das Auditorias Operacionais do


TCU sobre a Defesa Aeroespacial

66

A Nova Contabilidade Pblica.


Contedos. Polmicas. Controles.

72

Contratao de servios de treinamento e


aperfeioamento de pessoal na Administrao Pblica:
uma breve anlise da Deciso 439/98, Plenrio do TCU

ndice de Assunto 80
ndice de autor 85
Endereos 86

Entrevista // Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes

Balano
positivo
Joo Augusto Ribeiro Nardes
Presidente do Tribunal de Contas da Unio
Augusto Nardes ministro do Tribunal de Contas da Unio desde 2005, aps
uma carreira poltica iniciada em 1972, aos 20 anos, quando foi eleito o vereador mais jovem da histria de Santo ngelo. Desde janeiro de 2013 exerce
tambm a presidncia do TCU e da Organizao Latino-americana e do Caribe
de Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs). formado em Administrao
de Empresas, com Ps-graduao em Poltica do Desenvolvimento e com
Mestrado em Estudos do Desenvolvimento pelo Institut Universit dtudes de
Genebra, Sua.
6

1. No incio de sua gesto como presidente do TCU, o senhor props a especializao das unidades do TCU como
uma forma de avanar em direo excelncia do controle externo. Chegado
o segundo ano do mandato, qual o
balano que o senhor faz dessa ao?
Qual a expectativa para o ano de 2014?
O Balano extremamente positivo. Quando estava me preparando
para tomar posse como presidente
do TCU, fiquei muito gratificado
ao perceber que minhas impresses
pessoais e os direcionamentos que
pretendia dar minha gesto contavam com ampla aceitao dos
demais ministros da Casa, das nossas principais lideranas e do nosso
corpo tcnico, alm de estar totalmente aderente ao Plano Estratgico
2011-2015.
Um desses direcionamentos dizia respeito exatamente promoo
de uma ampla evoluo na estrutura
das secretarias de controle externo,
que passaram a ser especialistas em
determinada funo de governo.
A especializao seguiu o modelo de sucesso das Secobs, especializadas em obras, e das Sefids,
especializadas em processos de privatizao e de concesses de servios pblicos. Assim, todas as nossas
secretarias passam a focar sua atuao em temas de grande interesse ao
nosso desenvolvimento, como sade, educao, meio ambiente, entre
outros. Com maior especializao,
as unidades adquirem melhores
condies de avaliar o ambiente de
governana em que esto inseridas,
colaborando para a apresentao de
propostas que contribuam para o
seu aprimoramento.
Mesmo levando em conta que
as mudanas realizadas tinham
por objetivo resultados de mdio
e longo prazo, j no primeiro ano
podemos verificar avanos significativos. As unidades tcnicas, antes
Revista do TCU 129

Balano positivo // Entrevista

designadas por nmeros, hoje tm


identidade prpria e rea de atuao
definida, o que possibilita trabalhos
de maior qualidade, melhor articulao com os gestores pblicos
e viso de futuro. Essa identidade
cria um maior comprometimento
das equipes com os temas afetos a
cada secretaria. Isso facilita o planejamento de aes de controle e a
capacitao dos auditores.
O excelente resultado apresentado pelo tribunal nos trabalhos sistmicos e auditorias coordenadas nas
reas da Educao, Sade, Cultura
e Meio-Ambiente so mostras
dos progressos possibilitados pela
especializao.
Alm disso, pode-se dizer que
a criao da Secretaria de Controle
Externo das Aquisies Logsticas
(Selog) consolidou um novo campo
de especializao ao mesmo tempo
em que viabilizou a especializao
das demais unidades da Segecex
em Braslia. Com a implementao
dessa unidade, o TCU tem podido
contribuir ainda mais na capacitao
de gestores e nas discusses acerca
da melhoria da legislao referente a
contrataes na administrao pblica. Dentro desse contexto, destaco
a realizao de evento aqui na sede
do TCU, em junho do ano passado,
que discutiu os vinte anos da Lei
8.666/1993.
Dessa forma, em 2013 focamos
nossos esforos na especializao
das secretarias localizadas na Sede,
em Braslia, e quando vejo o entusiasmo dos auditores e dos gestores
responsveis pelos trabalhos extraordinrios que estamos entregando,
no posso ter dvidas que a iniciativa foi um sucesso.
Agora, em 2014, nossa prioridade
tem sido avanar em relao s unidades de mbito estadual. Com o lanamento do Plano de Fortalecimento
das Secex nos Estados, foi atribudo
Jan/Abr 2014

um conjunto de temas de focalizao


a cada Secex. Assim, para os trabalhos de natureza sistmica, algumas
unidades lidam com Educao, outras com Sade e assim por diante,
de modo que todos os temas de especializao das unidades tcnicas
de Braslia encontrem correspondncia nas Secex dos Estados, de
acordo com as sub-regies em que
foi dividido o Pas. A bem sucedida experincia da Selog tambm
est sendo implementada nos estados com a criao de Ncleos de
Controle de Aquisies Logsticas
em oito Secex, para onde seguiro
para instruo os processos que tratem de licitaes e contratos.
Estamos fortalecendo nossas
unidades tcnicas localizadas nos
estados, especializando e regionalizando sua atuao. Assim como as
unidades da sede, todas elas esto
vinculadas a quatro coordenaes-gerais para facilitar o direcionamento e monitoramento de sua atuao.
Assim, sinto-me recompensado
ao ver que minhas impresses sobre o trabalho de nossas secretarias
estavam corretas. Ainda na fase de
transio para minha gesto, senti a
necessidade de especializar nossas
unidades e distribuir melhor as funes da Segecex em coordenaes
regionais. Os avanos alcanados j
permitem melhor articulao entre
as unidades tcnicas, mais sinergia
no planejamento, viso mais sistmica das polticas pblicas e, principalmente, melhor qualidade nos
trabalhos e consequente aumento
da capacidade do TCU de atingir seu
objetivo de contribuir para o aperfeioamento da Administrao Pblica
em benefcio da sociedade.
2. O TCU tem investido na realizao
de auditorias coordenadas em parceria com tribunais de contas de todo o
pas, avaliando, por exemplo, a gover-

nana das unidades de conservao


da Amaznia e o ensino mdio brasileiro. Qual o objetivo dessas aes?
Que benefcios so esperados dessa
atuao conjunta?
Atento ao modelo federativo
do Pas e necessidade de avanar
uniformemente em conjunto com
as trs esferas de governo, o TCU
tem direcionado seus esforos no
sentido de realizar auditorias de forma coordenada com os tribunais de
contas nos estados, de modo que os
diagnsticos produzidos por essas
fiscalizaes sejam os mais abrangentes possveis.
Nossa expectativa a de que essa
atuao conjunta resulte no fortalecimento de todo o sistema de tribunais
de contas do pas, pois ao mesmo
tempo em que favorece o intercmbio de experincias, promove tambm a capacitao dos participantes.
A fim de viabilizar sua estratgia,
o TCU assinou, no dia 21 de maro de 2013, termos de cooperao
com tribunais de contas estaduais e
municipais de 25 estados da federao para a realizao de auditorias
coordenadas nas reas de educao
e meio ambiente. As auditorias, j
realizadas, apresentaram um amplo
diagnstico sobre o meio ambiente e
a educao, com grande repercusso
na mdia e na sociedade.
Em 2014 novas auditorias sero realizadas. Na ltima semana
de maro, durante o seminrio
Cooperao Internacional e os
Tribunais de Contas Brasileiros foi
realizada cerimnia de assinatura de
novo acordo de cooperao tcnica
entre tribunais de contas brasileiros,
Atricon e IRB para a realizao de
auditoria coordenada em aes de
governo na sade. O acordo prev a
realizao de auditoria para avaliar
a qualidade da prestao dos servios da ateno bsica. A finalidade
identificar os principais problemas
7

Entrevista // Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes

que afetam a qualidade da cadeia de


servios de ateno bsica oferecidos
em unidades bsicas de sade.
A propsito, a realizao de auditorias coordenadas, a especializao
de nossas unidades tcnicas, a maior
aproximao de rgos internacionais e o foco na melhoria da governana constituem-se nas principais
diretrizes de nossa gesto.
3. No caminho da aproximao com
os gestores pblicos, ganharam destaque os Dilogos Pblicos. O que
esperar desses eventos? Os que j
foram realizados tiveram o resultado
esperado? O que ser necessrio para
aprimorar esse contato com os gestores, com os tribunais de contas locais
e com os cidados?
O controle social, exercido pelos
cidados e pela sociedade organizada, compe as instncias externas
de apoio governana das entidades
pblicas. Essas instncias externas
so responsveis pela avaliao e
monitoramento independente dessas instituies, conforme explica o
Referencial Bsico de Governana,
disponibilizado pelo TCU.
No entanto, para que a sociedade
e os cidados possam desempenhar
esse papel de maneira eficaz, necessrio que sejam mobilizados e
recebam orientaes sobre como
podem ser fiscais dos gastos pblicos. necessrio ainda que nossas
estratgias sejam disseminadas para
que possamos colher uma avaliao
isenta sobre os rumos que temos
dado ao Controle Externo.
Com esse pensamento, retomamos com todo o vigor o projeto Dilogo Pblico, iniciado na
Presidncia do Ministro Valmir
Campelo, em 2003. Trata-se de um
conjunto de aes sistematizadas de
relacionamento, divulgao e troca
de conhecimentos com a sociedade,
o Congresso Nacional e os gestores
8

pblicos, destinado precipuamente


a aproximar o tribunal da sociedade,
em especial de educadores, alunos,
membros de conselhos de fiscalizao e representantes de ONGs,
com o intuito de esclarecer sobre
a funo de controle do Estado e
estimular o controle social e a cidadania. Nos ltimos anos, o TCU
tem aproveitado os Dilogos para
incrementar sua funo pedaggica,
orientando os gestores pblicos e
a sociedade sobre procedimentos
de controle e melhores prticas
de gesto, com a finalidade de se
evitar ainda na origem possveis
irregularidades.
Para os anos de 2013 e 2014, a
temtica escolhida para esse projeto
foi melhoria da governana pblica, de modo que nos encontros so
apresentados conceitos de governana e discutidos com gestores desafios
e formas de reduzir riscos a partir de
controles que devem ser adotados
em reas como licitaes, contratos
e convnios, bem como outros de
relevncia local, tudo com vistas ao
aprimoramento da gesto.
Assim, ao mesmo tempo em
que o TCU contribui com a formao dos gestores pblicos e dos
integrantes da sociedade organizada, avalia se suas prprias diretrizes
estratgicas, especialmente a prioridade dada melhoria da governana
pblica, esto aderentes aos anseios
da sociedade.
Em 2013 foram realizados 14
eventos, dos quais sete em Braslia
e sete em outras unidades da federao (Rio Grande do Sul, Par,
Bahia, Pernambuco, Rio de Janeiro,
Amazonas e So Paulo). Quase cinco
mil agentes pblicos participaram
dos encontros, incluindo prefeitos,
secretrios de estado, vereadores,
membros de tribunais de contas, gestores, alm de profissionais liberais e
alunos universitrios.

Este ano, j foram realizados novos eventos, um deles promovido


em Minas Gerais em parceria com o
Tribunal de Contas do estado. Essa
edio reuniu 4,7 mil participantes,
representantes de 94% dos 853
municpios mineiros, consistindo
no maior encontro do Pas at o presente momento. No conjunto dos
eventos, mais de 11 mil pessoas j
participaram dos Dilogos Pblicos.
Ao dar nfase ao Dilogo
Pblico, o tribunal busca cumprir sua
misso institucional de controlar a
Administrao Pblica para contribuir com o seu aperfeioamento em
benefcio da sociedade. Tal iniciativa
se mostra especialmente adequada
neste momento da vida nacional,
em que a populao brasileira exige
a prestao de servios pblicos de
melhor qualidade e o combate ao
desperdcio de recursos pblicos.
Tenho a convico de que
eventos dessa natureza podem
contribuir para que as instituies
pblicas tornem-se mais eficientes,
eficazes e efetivas, a partir do aprimoramento de aes de controle
indutoras de melhores prticas de
governana do Estado.
4. Desde o incio de seu trabalho
frente da Corte de Contas, o senhor
tem levantado a bandeira do aprimoramento da gesto pblica por
meio de instrumentos de governana. Agora, o TCU lanou o Referencial
Bsico de Governana, que j comea
a ser utilizado nas fiscalizaes do tribunal. Esse Referencial pode ser usado por quem no jurisdicionado? O
investimento em governana pode
dar mais celeridade no caminho para
o desenvolvimento nacional?
No Referencial Bsico, definimos Governana do Setor Pblico
como um conjunto de mecanismos
de liderana, estratgia e controle
postos em prtica pelos diversos
Revista do TCU 129

Balano positivo // Entrevista

governantes para viabilizar a capacidade de avaliar, direcionar e monitorar a atuao dos gestores sob
sua alada, com vistas conduo
de polticas pblicas e prestao de
servios de interesse da sociedade.
A partir de tal definio, reunimos e organizamos um conjunto de
boas prticas de governana pblica que, se bem observadas, podem
incrementar a qualidade e a efetividade de polticas governamentais e
de servios prestados aos cidados
e, por conseguinte, acelerar o nosso
desenvolvimento, entendido como
a conjugao de crescimento econmico e melhoria de nossos indicadores sociais.
O tribunal tem identificado em
seus trabalhos uma srie de gargalos que impedem que o pas ocupe
posio de destaque mundial em
termos de desenvolvimento, apesar
de j sermos a sexta ou stima potncia econmica. Todos esses gargalos
tm como causas comuns problemas
de avaliao, direcionamento e monitoramento das polticas pblicas.
Assim, a melhoria da governana se
configura como uma grande premissa para superarmos os desafios postos ao nosso pleno desenvolvimento.
Alm de esclarecer e incentivar
os agentes pblicos na adoo de
boas prticas de governana, este
Referencial se torna um guia para
as aes do prprio TCU na melhoria de sua governana interna. Seus
conceitos podem ser usados por
qualquer gestor pblico das esferas
federal, estadual e municipal.
Estamos enviando o Referencial
de Governana a todos os estados e
municpios, bem como aos principais gestores do governo federal. As
primeiras impresses tm sido bastante positivas. Uma das avaliaes,
que muito honrou este tribunal, foi
encaminhada pelo brilhante empresrio, Dr. Jorge Gerdau Johannpeter,
Jan/Abr 2014

atual Coordenador da Cmara de


Gesto e Planejamento do Governo
Federal, com elogiosos comentrios
a respeito do Referencial Bsico de
Governana publicado pelo TCU no
incio do ano, transcritos a seguir:
Fiquei encantado com o contedo,
que realmente de grande dimenso
e profundidade, e, embora o material
seja voltado para o setor pblico, os
principais conceitos mencionados
tambm se aplicam ao setor privado.
O que tambm me encantou que
venho reforando que o conceito de
Governana do setor pblico est
muito pouco presente em nosso
Pas, e essa uma das partes mais
importantes do processo de gesto.
Parabns pela qualidade do trabalho
e pela riqueza das referncias nele
citadas. Estou muito feliz e acredito
que um trabalho desse nvel devesse
ser divulgado no Brasil, j que o pas
est muito carente de informaes
sobre o tema.
5. Cada vez mais o TCU tem investido
em auditorias prvias, que verifiquem
os erros antes da ocorrncia de dano ao
errio. Em outras palavras, prevenir
melhor que remediar. Nesse itinerrio,
como o senhor considera a atuao do
Instituto Serzedello Corra, no cenrio
de cursos de qualificao que oferece a
servidores pblicos e cidados de todo
o Brasil?
O TCU conhecido por sua
atuao fiscalizatria e sancionadora, mas desempenha outro papel
de extrema relevncia, de carter
preventivo e pedaggico, na medida
em que busca orientar e capacitar
servidores e gestores pblicos, objetivando dot-los de informaes e
ferramentas necessrias conduo
eficiente, eficaz e efetiva das polticas pblicas.
Nesse contexto, a atuao do
Instituto Serzedello Corra (ISC) merece destaque. A funo pedaggica

do Instituto se manifesta por meio


da promoo de aes educacionais,
presenciais e distncia, voltadas
para o aperfeioamento do controle
externo e interno, para a melhoria da
gesto e do desempenho da administrao pblica e para o fortalecimento do controle social.
Contribui para o aperfeioamento do controle da administrao
pblica ao capacitar os servidores
do TCU, dos Tribunais de Contas
dos Estados e dos Municpios e dos
rgos de controle interno dos trs
Poderes nas trs esferas de governo.
Em 2013, 20.022 servidores desses
rgos participaram de aes de
capacitao oferecidas pelo ISC nas
reas de auditoria governamental,
auditoria de obras, auditoria de TI,
auditoria operacional, entre outras.
Ao ofertar cursos nas reas de
licitaes e contratos, governana,
prestao de contas, oramento e
planejamento, para servidores pblicos federais, estaduais e municipais,
o ISC busca a melhoria da gesto e
do desempenho das entidades pblicas s quais esses servidores se
vinculam. Em 2013, 838 foram capacitados nessas e em outras reas.
O ISC atua ainda na capacitao
de conselheiros municipais e estaduais que so responsveis pelo
acompanhamento da implantao
das polticas pblicas nas reas de
educao e sade, por exemplo. Ao
dotar esses conselheiros de informaes necessrias compreenso de
seu papel e de como acompanhar a
execuo da ao governamental, o
ISC contribui para o fortalecimento
do controle social exercido pelos
cidados. O Instituto j registrou a
participao de mais de 4.817 pessoas, entre conselheiros, gestores
pblicos e cidados nesses cursos,
desde dezembro de 2013.
Alm dessas reas de atuao, no
se pode deixar de registrar a atuao
9

Entrevista // Ministro Joo Augusto Ribeiro Nardes

internacional do ISC. A Presidncia da


Organizao Latino-Americana e do
Caribe das Entidades de Fiscalizao
Superior (Olacefs) e a titularidade da
Secretaria-executiva da Organizao
das Instituies Supremas de
Controle da Comunidade dos Pases
de Lngua Portuguesa (OISC/CPLP),
a cargo do Presidente do TCU, tem
elevado o nome da instituio no
cenrio internacional e o ISC tem relevante papel nesse processo. Cursos
em espanhol para pases da Amrica
Latina e cursos para outros pases de
lngua portuguesa na frica e na sia
foram oferecidos para mais de 250
pessoas em 2013, o que tem levado
o TCU a aumentar sua cooperao
internacional e a compartilhar boas
prticas com outros pases.
6. Na presidncia da Organizao
Latino-Americana e do Caribe das
Entidades de Fiscalizao Superior
(Olacefs), passado o primeiro ano de
gesto, j possvel fazer um balano da presidncia brasileira frente
dessa Organizao? Nesse contexto,
como foi a participao do TCU e da
Olacefs no mbito do Congresso da
Organizao Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (Intosai), realizado na China?
No primeiro ano de nossa gesto
na presidncia da Olacefs, demos
impulso projeo internacional da
Organizao e sua capacidade de
fomentar o desenvolvimento institucional de seus membros.
Em sintonia com o lema da
Organizao Internacional de
Entidades Fiscalizadoras Superiores
(Intosai) A experincia mtua
beneficia a todos , a Olacefs promoveu o estreitamento de relaes
com outros grupos regionais da
Intosai. Em julho de 2013, foi assinada uma carta de intenes entre a Olacefs e a Organizao das
Entidades Fiscalizadoras Superiores
10

do Caribe (Carosai) e, em setembro, firmou-se um memorando de


entendimentos entre a Olacefs e a
Afrosai, a instituio congnere do
continente africano.
Do mesmo modo, fortalecemos
e ampliamos as parcerias entre a
Olacefs e organismos multilaterais e de cooperao. Garantimos
uma segunda fase do Programa
da Agncia Alem de Cooperao
Internacional (GIZ) com a Olacefs,
com base num planejamento participativo. Reunies com o Banco
Mundial, o Banco Interamericano de
Desenvolvimento (BID) e a Iniciativa
para o Desenvolvimento da Intosai
(IDI) j renderam frutos de cooperao tcnica e financeira para diversas
iniciativas da Olacefs.
Ao longo de 2013, trabalhamos
para facilitar a incluso de entidades fiscalizadoras que haviam manifestado seu interesse em fazer
parte da Organizao. Trs novos
membros foram aprovados na primeira reunio da Olacefs de 2014
a Entidade Fiscalizadora Superior
(EFS) de Curaao e os tribunais de
contas do estado do Amazonas e
do municpio do Rio de Janeiro. Na
mesma oportunidade, aprovou-se
um guia que simplifica o processo
de adeso de novos membros. Desse
modo, nos prximos dois anos,
nossa gesto continuar ampliando
a cooperao no mbito da Olacefs
no somente com organismos multilaterais e outros grupos regionais,
mas tambm com novos membros,
entre entidades de controle nacionais
e subnacionais.
A cooperao fortalecida permitiu que promovssemos auditorias
coordenadas no mbito da Olacefs
que, alm de oferecerem uma perspectiva nica sobre temas de relevncia internacional, servem como
programas robustos de capacitao
e desenvolvimento institucional. O

TCU coordenou auditoria no setor


de petrleo e gs, com a participao das EFS do Peru e da Colmbia.
Antes dos trabalhos de campo, uma
consultoria especializada realizou
um diagnstico comparativo do
setor em oito pases latino-americanos. Os resultados da consultoria
embasaram um seminrio internacional sobre o tema, realizado em
Braslia em maio de 2013, no qual
foi feito um planejamento conjunto
da auditoria. Os trabalhos culminaro na elaborao de um relatrio
consolidado no primeiro semestre
de 2014.
Outra auditoria coordenada iniciada na Olacefs em 2013 examinou
o tema de recursos hdricos, com a
participao das EFS da Argentina,
Brasil, Paraguai e Peru. Apoiamos
a coordenao argentina com
auditores especializados que conduziram as capacitaes virtuais e
presenciais. O relatrio consolidado,
que tambm ser finalizado no primeiro semestre de 2014, fornecer
um panorama regional sobre esse
tema, que consta dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milnio.
Para 2014, a continuidade das auditorias uma de nossas principais
prioridades. Uma primeira auditoria
vai tratar do tema biodiversidade,
com foco em unidades de conservao de reas protegidas, e ser
coordenada pela EFS do Paraguai.
Novamente, o TCU est apoiando o
processo com a realizao de cursos
e de um seminrio tcnico, alm de
compartilhar a experincia de auditoria semelhante j realizada com
os tribunais de contas dos estados
brasileiros na regio amaznica.
A segunda auditoria ser sobre governana de tecnologia da
informao (TI), sob coordenao do prprio TCU, que poder
transferir para as EFS da regio sua
expertise de apoiar os rgos da
Revista do TCU 129

Balano positivo // Entrevista

Administrao Pblica no aperfeioamento dos processos de gesto


e uso de solues de TI.
De outra parte, o TCU tambm participar de auditoria coordenada em subgrupo regional da
Olacefs, a Organizao das EFS
do Mercosul (EFSUL), sobre obras
pblicas financiadas pelo Fundo
para a Convergncia Estrutural do
Mercosul (Focem). Existe ainda um
amplo interesse em se realizar, adicionalmente, uma auditoria coordenada em educao na Olacefs, que
seria finalizada em 2015.
Plantadas as sementes, o objetivo agora aperfeioar, em coordenao com o Comit de Criao de
Capacidades da Olacefs, a utilizao
das auditorias coordenadas como
programas de capacitao e desenvolvimento institucional, aliando
trabalhos de campo a treinamentos
presenciais e cursos virtuais. Com
o apoio da GIZ, o TCU formatou
quatro novos cursos virtuais que foram ou esto sendo oferecidos em
espanhol em 2013 e 2014 com o intuito de apoiar os auditores dos diversos pases da Olacefs: Excel 2007
Aplicado Auditoria, Auditoria
de Obras Pblicas, Auditoria de
Biodiversidade e Auditoria de
Controles Gerais de TI. Alm disso, em 2013 e no primeiro trimestre
de 2014, o TCU ofereceu o curso
de Auditoria de Desempenho trs
vezes, oportunidade em que foram
treinados 331 auditores provenientes de todas as 19 EFS de lngua
espanhola da Olacefs.
Destaco que as auditorias coordenadas e os cursos virtuais
buscam sempre aderir s Normas
Internacionais de Auditoria da
Intosai (ISSAI), elaboradas em conjunto pelas EFS da comunidade internacional de controle para refletir
as melhores prticas e orientar o
aperfeioamento dos processos de
Jan/Abr 2014

trabalho das entidades. A Iniciativa


para a Implementao das ISSAI
(Programa 3i) foi desenvolvida
pela Intosai para apoiar as EFS
nesse desafio de modernizao e
aperfeioamento.
A Presidncia trabalhou arduamente em 2013 para trazer o
Programa 3i para a Olacefs, em
estreita colaborao com a IDI e o
Grupo de Trabalho para a Aplicao
das Normas Internacionais de
Auditoria (GTANIA).
Agora em 2014, os frutos dessas
articulaes comeam a ser colhidos. O Programa foi efetivamente
lanado na Olacefs com a realizao, em Braslia, em maro de 2014,
do Workshop do Programa 3i para
Dirigentes da Olacefs. Das 20 EFS
elegveis para o Programa, 19 participaram do Workshop e 17 j assinaram o termo de compromisso do
Programa taxas de participao inditas em qualquer regio da Intosai.
Outro bem pblico internacional
de grande impacto que estamos ajudando a difundir na Olacefs o Marco
para a Medio do Desempenho das
EFS (SAI PMF, pela sigla em ingls),
ferramenta concebida pela comunidade da Intosai para autoavaliao
de seus membros. O TCU vem
contribuindo para o desenvolvimento do SAI PMF, inclusive com
a cesso, em tempo parcial, de um
auditor especializado para trabalhar
com a IDI no aperfeioamento da
metodologia e na capacitao de
profissionais nas EFS. Em coordenao com a Comisso de Avaliao
de Desempenho e Indicadores de
Rendimento (CEDEIR) da Olacefs,
estamos promovendo o uso dessa
ferramenta na regio. Em 2013, o
prprio TCU aplicou a verso piloto
do SAI PMF, sendo o maior piloto j
realizado no mundo.
Coroando essas iniciativas, foi
um grande sucesso nossa participa-

o no XXI Incosai Congresso da


Intosai (Organizao Internacional
de Entidades de Fiscalizao
Superior), realizado em Pequim,
na China, no dia 18 de outubro de
2013. O evento, que ocorre a cada
trs anos, busca promover a troca
de experincias entre entidades
de fiscalizao do mundo inteiro.
Alm disso, nesse congresso que
so discutidas as normas de auditorias aplicadas em mais de cento e
noventa pases.
No Incosai, prximo de 160 chefes das 192 entidades fiscalizadoras
superiores (EFS), alm de membros
associados e agncias multilaterais,
estiveram debatendo solues para
aperfeioar a administrao pblica mundial. Demonstrando nossa
aderncia s tendncias internacionais, o Congresso teve como temas
principais a governana e a sustentabilidade das polticas financeiras
e representou uma grande oportunidade para o exerccio do livre
intercmbio de experincias e de
melhores prticas entre as EFS dos
cinco continentes.
Durante o Congresso, foi lanado o Chamado Global 2013 do
Comit Intosai-Doadores, abrindo
aos membros da Intosai a oportunidade de submeter propostas de projetos a serem financiados. Fizemos,
ento, a entrega da primeira proposta recebida pelo Comit, que tratava
de financiamento do Programa 3i
para a Olacefs.
Em reconhecimento aos visveis avanos da Olacefs e sua
posio destacada na comunidade
internacional de controle, tivemos a honra de sermos eleitos,
por unanimidade, Vice-Presidente
do Congresso e durante o evento
presidimos a conferncia num dia
especialmente significativo, em
que foram aprovadas as normas
internacionais da Intosai.
11

Destaques // Dilogo Pblico percorre o pas para promover melhoria da governana pblica

Dilogo Pblico percorre o


pas para promover melhoria
da governana pblica

programa Dilogo
Pblico objetiva orientar
os gestores pblicos, a fim
de contribuir com a melhoria do
desempenho das polticas pblicas.
Para os anos de 2013 e 2014, a temtica escolhida foi a Melhoria da
Governana Pblica.
Com esses eventos, o TCU busca
atuar de forma mais pedaggica para
auxiliar gestores na adoo de medidas que evitem, ainda na origem,
possveis irregularidades.

12

Em 2013, realizaram-se 14 eventos, sendo sete em Braslia e sete


em outras unidades da federao
(Rio Grande do Sul, Par, Bahia,
Pernambuco, Rio de Janeiro, Manaus
e So Paulo). Participaram dos encontros cerca de cinco mil agentes
pblicos, incluindo prefeitos, secretrios de estado, gestores pblicos,
profissionais liberais e alunos universitrios. Para 2014, esto previstos
novos eventos tanto em Braslia,
como nos estados do Rio Grande do

Norte, Santa Catarina, Paraba, Mato


Grosso, Paran, Maranho e Acre.
Nesses encontros, so apresentados conceitos de governana, riscos e
controles, de modo a contribuir para
o aprimoramento da gesto.
Alm disso, h a oportunidade
de discutir com gestores formas de
reduzir riscos a partir de controles
que devem ser adotados em reas
como licitaes, contratos e convnios, bem como outros temas de
relevncia local.
Revista do TCU 129

Publicao rene boas prticas sobre governana pblica // Destaques

Publicao
rene boas
prticas sobre
governana
pblica

Tribunal de Contas da Unio (TCU)


publicou documento que rene boas
prticas em governana pblica. Estas
prticas, se bem cumpridas, podem aumentar a
qualidade e a efetividade de polticas pblicas e
de servios prestados aos cidados.
MISSO
Controlar a Administrao Pblica para
O Referencial Bsico de Governana Aplicvel
contribuir com seu aperfeioamento em
benefcio
da
sociedade
a rgos
e a Entidades da Administrao Pblica
VISO
dever
ser
observado pelo tribunal em aes de
Ser reconhecido como instituio de excelncia
controle
e de melhoria de processo que tratarem
no controle
e no aperfeioamento
da Administrao Pblica
direta ou indiretamente do tema governana.
A boa governana pblica pressupe a existncia de uma liderana forte, tica e comprometida com os resultados; de uma estratgia
clara, integrada, eficiente e alinhada aos interesses sociais; e de estruturas de controles que
possibilitem o acompanhamento das aes, o
monitoramento dos resultados e a tempestiva
correo de rumos, quando necessrio. Assim,
no outro, seno esse, o propsito desta pur o de contribuir para a melhoria da
blicao,
v.b
.go
u
tc
governana
no setor pblico em benefcio da
w.
ww sociedade brasileira, afirmou o presidente do
TCU, ministro Augusto Nardes.
O Referencial est organizado em trs captulos, com a sntese dos conceitos de governana, os princpios e as diretrizes e os componentes
de governana que so aplicveis aos rgos e
entidades da administrao pblica federal.
A publicao est disponvel para download
gratuito no Portal TCU.
Jan/Abr 2014

Repblica Fed

Tribunal de C

Mi

Ubiratan Ag
Benjamin Zym
Marcos V
Valmi
Augusto Nardes
(
Walton Ale
Augu
Aroldo Cedraz
de
Arold
Walton Alencar
R
Raimun
Jos

MINISTROS

REFERENCIAL
BSICO de
GOVERNANA

Benjamin Zymler

Au
Raimundo Carreir

Jos Jorge
Augusto She

Be
Jos McioMarcos
Monte

Andr Lu
Weder

Ana Arraes

Minist

Aplicvel a rgos e Entidades da Administrao Pblica

Paulo Soares Bugar


MINISTROS-S

Lucas Rocha Furt

Augusto
Sherman
Marinus Eduardo
de

Maria Alzira Ferreira

Cristina Machado da
Marcos
Bemquere
Jlio Marcelo de
Srgio
Co
Andr
LusRicardo
de Car

2 verso

Weder de Oliveira

MINISTRIO P

Paulo Soares Buga

Lucas Rocha Furta

Cristina Machado

(SubprocuradoraMarinus Eduardo

Jlio Marcelo de O

Srgio Ricardo Co

13

Destaques

Auditoria coordenada
analisa as condies das
Unidades de Conservao
da Amaznia

Tribunal de Contas da
Unio (TCU) realizou, em
2013, com os tribunais de
contas de nove estados, um extenso
trabalho de auditoria nas Unidades
de Conservao da Amaznia
(UCs). Hoje, a regio conta com
247 unidades, que incluem parques

14

nacionais, reservas extrativistas e


florestas nacionais. A auditoria
identificou falhas na gesto e na
implementao das unidades, bem
como a falta de recursos financeiros
e humanos, os baixos nveis de visitao turstica alm da deficincia
nos planos de manejo.

As UCs so espaos protegidos


que buscam favorecer a proteo
ambiental e o uso sustentvel dos
recursos. Tambm possuem potencial de desenvolvimento econmico, de gerao de emprego
e da melhoria da qualidade de
vida de populaes prximas. Na
Revista do TCU 129

Auditoria coordenada analisa as condies das Unidades de Conservao da Amaznia // Destaques

sos financeiros e humanos de cada


unidade de conservao.

Baixo aproveitamento
do turismo

Amaznia, tm papel importante


na reduo do desmatamento e na
diminuio da emisso de gases
do efeito estufa.
O trabalho, realizado durante
um ano, identificou que apenas
4% das unidades de conservao
na Regio Amaznica tm uma
Jan/Abr 2014

gesto eficiente, com a implementao de planos de manejo


adequados, regulamentao fundiria em andamento, servidores
e recursos necessrios manuteno. Verificou-se que 40%
das Unidades de Conservao na
Amaznia possuem um plano de
manejo, documento que define
os planos especficos para cada
rea da unidade e suas normas de
funcionamento.
Para o relator do processo,
ministro-substituto Weder de
Oliveira, A inexistncia de plano
de manejo um obstculo quase intransponvel ao alcance dos
objetivos das unidades de conservao. Sem o estabelecimento do
devido zoneamento, das normas
que norteiam o uso de cada rea,
bem como das regras de utilizao
dos recursos naturais e da definio da estrutura fsica necessria
gesto da unidade, mesmo
difcil dimensionar com clareza e
preciso a necessidade de recur-

A auditoria identificou um
subaproveitamento do turismo
nas UCs, uma vez que nos 18
parques nacionais da Amaznia
no esto sendo desenvolvidas
atividades de educao e interpretao ambiental ou de recreao
e turismo ecolgico. Para tentar
sanar o problema do turismo e
tambm da falta de visibilidade
dada as Unidades de Conservao,
o ICMBio criou o projeto Park
View, em parceria com o Google.
A ao contribui para a divulgao
das UCs, em sua maioria parques
nacionais, ao proporcionar ao usurio um passeio virtual.
Como resultado da auditoria,
o TCU recomendou ao Ministrio
do Meio Ambiente e ao Instituto
Chico Mendes (ICMBio), responsvel pelas UCs, que elaborem
aes no sentido de permitir a melhor utilizao das 247 Unidades
de Conservao federais e estaduais da Amaznia Legal. Os rgos devem divulgar e difundir o
conhecimento sobre as reas para
a sociedade, alm de aumentar
o aproveitamento econmico
das regies e fornecer condies
para que elas atinjam os objetivos
pretendidos.
O tribunal ainda determinou ao
ICMBio que elabore os planos de
manejo, visando ao aproveitamento do potencial econmico, social
e ambiental dessas reas e estude
em conjunto com o Ministrio do
Turismo, formas de implementar
projetos-piloto que busquem alternativas para a visitao e recreao nas unidades de conservao
do bioma Amaznia.
15

Destaques

XXIII Assembleia-Geral
OLACEFS

cidade de Santiago, no
Chile, sediou a XXIII
Assembleia-Geral da
Organizao Latinoamericana e do
Caribe de Entidades Fiscalizadoras
Superiores (Olacefs), realizada no
perodo de 8 a 11/12 de 2013.
Durante a Assembleia foram
discutidos temas como ferramentas de combate corrupo,
participao cidad, avaliao de
desempenho das Entidades fiscalizadoras Superiores (EFS) e questes
ambientais.
Participaram do encontro cerca
de 150 representantes das 24 entidades de fiscalizao que compem a
Olacefs, especialistas, representantes de organismos internacionais e
de outras entidades de fiscalizao
de pases como China, Estados
Unidos, Frana, Suriname e frica
do Sul.
16

Na abertura do evento, o presidente do TCU e da Olacefs, ministro Augusto Nardes afirmou que a
cooperao entre as entidades de
fiscalizao, os governos nacionais
e regionais e as instituies multilaterais mundiais fundamental
para que as instituies de controle
se fortaleam, busquem a excelncia e possam cada vez mais gerar
resultados positivos que revertam

em benefcios sociedade. Essa


excelncia deve ser capaz de assegurar e ampliar as conquistas sociais e produzir novos patamares
de desenvolvimento, oferecendo
populao servios pblicos de
padro superior, especialmente
sade, educao, segurana pblica e mobilidade urbana, afirmou
o presidente.
A melhoria da governana pblica foi defendida pelo presidente
Nardes como o caminho para se
alcanar o desenvolvimento desejado. E a participao das entidades
de fiscalizao superior seria um
requisito bsico para que a Olacefs
possa funcionar como um motor
nesse novo pacto pela governana.
Temos o dever de liderar esse movimento para o aperfeioamento
da gesto pblica em todo o continente. O que todos queremos,
Revista do TCU 129

XXIII Assembleia-Geral OLACEFS // Destaques

no tenho dvidas, uma Amrica


Latina mais justa, mais plural. Um
continente de todos, defendeu.
A integrao dos pases latinoamericanos tambm foi o foco
do discurso do ento presidente
da Repblica do Chile, Sebastin
Piera, que participou da cerimnia
de abertura. Compartilhamos muitas coisas. Uma histria em comum,
um territrio vasto e rico. E o mais
importante, um futuro promissor
que est batendo em nossas portas.
Segundo Piera, a assembleia da
Olacefs representa uma instncia
privilegiada para integrao e dilogo entre os pases participantes.
uma grande oportunidade, no
apenas para fazer diagnsticos,
mas principalmente para identificar problemas e compartilhar boas
prticas que possam aperfeioar as
instituies de controle, de forma
que a probidade, a transparncia e
a eficcia da administrao pblica
saiam fortalecidas desse encontro,
disse o ex-presidente chileno.

Sociedade
o controlador-geral do Chile e
secretrio-executivo da Olacefs,
Ramiro Mendoza, falou sobre as
mudanas que vm ocorrendo

Foto oficial da XXIII Assembleia-Geral da OLACEFS.

na sociedade e o impacto dessa


transformao sobre os rgos de
controle. Para Mendoza, o grande cerne dessas mudanas est no
surgimento de cidados e de uma
sociedade civil mais fortes, que exijam no apenas os benefcios das
polticas pblicas, mas tambm a
participao em sua definio, execuo e avaliao.
Diante desse novo cenrio,
Mendoza afirmou que as entidades
de fiscalizao comearam a articular estratgias. Um exemplo a
Declarao de Pequim sobre a promoo da boa governana, assinada
como resultado do ltimo congresso da Organizao Internacional de

Contralor Geral da Repblica do Chile, Ramiro Mendoza e o Presidente da OLACEFS,


Ministro Augusto Nardes, na abertura da Assembleia-Geral da OLACEFS
Jan/Abr 2014

Entidades Fiscalizadoras Superiores


(Intosai), realizado na China, em
outubro de 2013. Poderiam dizer
que estamos nos transformando em
estados que se esforam para visualizar as dificuldades e se dedicam
a descobrir as chaves de uma boa
governana como motor de um verdadeiro desenvolvimento, explicou.
O diretor-geral do rgo nacional de auditoria da China e
diretor-geral do departamento de
cooperao internacional da Intosai,
Zhou Weipei, tambm participou
da cerimnia e ressaltou que, ao
longo dos ltimos cinquenta anos,
a Olacefs tem-se destacado entre
os grupos regionais da Intosai no
que diz respeito cooperao e
intercmbio de conhecimentos e
experincias entre os pases. Alm
disso, Weipei destacou a interao entre a Olacefs e a Intosai em
trabalhos e acordos relevantes em
reas como combate corrupo e
lavagem de dinheiro. Todos esses
esforos tm desempenhado um papel positivo no sentido de incentivar
as naes para estabelecer governos
eficientes, limpos e financeiramente
sustentveis, disse.
A prxima Assembleia-Geral da
Olacefs ser realizada em novembro
de 2014 na cidade de Cuzco no Peru.
17

Destaques // Cursos a distncia capacitam servidores pblicos e conselheiros municipais

Cursos a distncia
capacitam servidores
pblicos e conselheiros
municipais

romover a melhoria dos


servios pblicos por meio
da capacitao de quem os
oferta uma das vertentes priorizadas pelo Tribunal de Contas da
Unio nos ltimos anos. Para isso,
o tribunal oferece continuamente
cursos de capacitao a distncia
em temas que esto diretamente
ligados s rotinas dos servidores e
aos gestores pblicos.
O objetivo dos cursos disseminar normativos legais e boas
prticas administrativas que devam
ser observados por todos os servidores em suas atribuies e, assim,
contribuir para a correta e regular
aplicao dos recursos pblicos.
Os cursos so introdutrios
em reas de relevncia e interesse da Administrao Pblica. Em
2014, por exemplo, esto sendo
ofertadas turmas de Estruturas
da gesto pblica, Controles
na Administrao Pblica e
Planejamento Governamental e
Gesto Oramentria e Financeira.

18

O programa de capacitao de
servidores e gestores pblicos foi
criado em 2009. Desde ento mais
de 94.000 vagas j foram ofertadas
para todo o pas. Para 2014, esto
previstas mais 14.400 vagas, mas
o objetivo ampliar o nmero por
meio de parcerias e pela oferta de
cursos autoinstrucionais.
Podem participar servidores federais, estaduais e municipais, independentemente do local em que
atuem, pois as aulas so realizadas
a distncia.

Capacitao para
conselhos municipais
Outro pblico atendido pelas
aes de educao a distncia so
os conselheiros municipais de assistncia social. O curso Controle
Exercido por Conselhos de
Assistncia Social pretende reforar
e atualizar informaes para que os
conselhos possam aperfeioar a prestao de servios sociedade.

Os Conselhos Municipais de
Assistncia Social tm o papel de
exercer a orientao e controle dos
Fundos de Assistncia Social, alm
de fiscalizar as entidades e organizaes de assistncia social, entre
outras competncias.
Entre os temas abordados na
capacitao esto o funcionamento da assistncia social no Brasil, os
modelos de controle, a atuao dos
conselheiros municipais de assistncia social e o acompanhamento da
gesto do Programa Bolsa Famlia
bem como do Fundo Municipal de
Assistncia Social.
O curso direcionado aos conselheiros, mas qualquer cidado interessado no tema pode se inscrever. Os
cursos ofertados pelo TCU so gratuitos e por serem realizados totalmente
pela internet, no h gastos com deslocamentos para aulas ou avaliaes.
Para saber mais ou se matricular em
um dos cursos oferecidos pelo TCU,
basta acessar www.tcu.gov.br e clicar
no campo Educao corporativa.
Revista do TCU 129

Auditoria avalia atendimento prestado por agncias reguladoras

// Destaques

Auditoria avalia
atendimento prestado por
agncias reguladoras

om o objetivo de avaliar a
atuao das agncias reguladoras no que se refere
qualidade do atendimento prestado
ao usurio, o Tribunal de Contas
da Unio (TCU) realizou em 2013
auditoria operacional em quatro
agncias nacionais, que atuam nos
setores de telefonia, TV por assinatura, transporte areo, distribuio
de energia eltrica e distribuio e
revenda de combustveis.
Segundo o relator do processo,
ministro Aroldo Cedraz de Oliveira,
preciso aumentar os mecanismos
de relacionamento com o consumidor: os instrumentos diretos e
indiretos utilizados pelas agncias
reguladoras no relacionamento com
os usurios devem propiciar obrigatoriamente a mxima ampliao
possvel da participao democrtica desses interessados na regulao
dos servios que lhes so prestados, pondera.
O TCU elencou cinco pontos
principais que as agncias reguladoJan/Abr 2014

ras devem levar em considerao na


elaborao dos planos. O primeiro
deles o aperfeioamento dos mecanismos disponveis para captao
de expectativas e anseios dos usurios dos servios. Outro ponto a
melhoria dos processos de consultas
e audincias pblicas, possibilitando o aumento da participao dos
usurios, direta ou por meio de organizaes representativas de seus
interesses, na elaborao e apresentao de contribuies.
J, o terceiro sugere a realizao
de pesquisas de satisfao de usurios, com base em indicadores definidos. A quarta recomendao do
tribunal incita o aprimoramento aos
procedimentos de regulamentao,
fiscalizao e das sanes vigentes,
possibilitando uma resposta mais
eficaz aos usurios em relao
prestao dos servios.
A ltima destaca a necessidade de fortalecimento do papel das
ouvidorias, dada a importncia
do acesso informao, inclusive

instrumentalizando a incluso das


ouvidorias no processo decisrio,
para permitir, por exemplo, que elas
possam realizar recomendaes ou
crticas previamente s normas e ao
planejamento de aes fiscalizatrias e educativas.
O TCU determinou que a
Agncia Nacional de Aviao
Civil (Anac), a Agncia Nacional
do Petrleo, Gs Natural e
Biocombustveis (ANP), a Agncia
Nacional de Telecomunicaes
(Anatel) e a Agncia Nacional de
Energia Eltrica (Aneel) apresentem,
individualmente, um plano de ao
a fim de incrementar a qualidade e
a efetividade de atuao no atendimento dos usurios dos servios
que regulam.
Uma nova auditoria nas agncias reguladoras ser planejada pelo
TCU, desta vez com a finalidade de
apurar questes relacionadas efetiva fiscalizao que elas realizam
na qualidade dos servios prestados
nas reas em que atuam.
19

Destaques

Gesto de pessoas na
administrao pblica
ainda rudimentar

governana de pessoas
pode ser entendida como
o conjunto de diretrizes,
estruturas organizacionais, processos e mecanismos de controle que
visam a assegurar que as decises e
as aes relativas gesto de pessoas estejam alinhadas s necessidades da organizao, contribuindo
para maximizar o valor do capital
humano, que, em ltima anlise, determina a capacidade de prestao
de servios sociedade.
Para avaliar a situao da gesto
de pessoas na administrao pblica, o Tribunal de Contas da Unio
(TCU) realizou levantamento, no
perodo de 09/2012 a 09/2013. A
concluso obtida de que a situao da governana de pessoas na
Administrao Pblica Federal no
adequada.
Dentre as 305 organizaes
analisadas, apenas 7,6% esto em
estgio aprimorado de capacidade em governana de pessoas. Na
maior parte do governo federal,
parece haver deficincia na profissionalizao da gesto de pessoas.
Na maioria dos casos, as atividades
tpicas de departamento de pessoal
aparentam ser bem administradas,
mas a gesto estratgica de pessoas
mostra-se rudimentar.
Alguns dos aspectos crticos
apontados so que 54% das unidades analisadas no estabelecem
metas de desempenho individuais
20

ou de equipes, 65% no avaliam o


desempenho dos membros da alta
administrao ou dos demais gestores e 46% nem mesmo avaliam o
desempenho dos servidores.
Como prticas positivas, foi detectado que 75% das organizaes
adotam cdigo de tica, 54% monitoram o cumprimento de diretrizes
e 58% realizam auditoria em folha
de pagamento.
Em relao gesto de talentos,
75% da amostra se encontra em estgio inicial. De acordo com o relat-

rio, a informao indica que muito


baixa a capacidade da APF de atrair,
selecionar e reter profissionais com
competncias adequadas. O mesmo
percentual foi encontrado em relao
a no valorizao de competncias
na escolha dos gestores.
O ministro-substituto Marcos
Bemquerer Costa foi o relator do
processo no TCU e destacou que
uma boa gesto de pessoas importante para que as entidades e
os rgos pblicos prestem bons
servios sociedade. Alm disso,
Revista do TCU 129

Gesto de pessoas na administrao pblica ainda rudimentar // Destaques

ns temos vrios outros enfoques,


por exemplo, como se contratam
as pessoas, como elas so treinadas, alocadas. Aquela situao de
colocar as pessoas certas nos lugares certos. Se o tcnico da seleo
brasileira colocasse o Neymar para
jogar no gol, isso seria uma falta de
capacidade para gerir um grande
talento, comentou Bemquerer.
Para sanar os problemas encontrados, algumas das principais
recomendaes da Corte de Contas
foram que os rgos orientem suas
Jan/Abr 2014

unidades subordinadas a estabelecer formalmente objetivos, indicadores e metas na rea de gesto de


pessoas e que passem a considerar
aspectos de competncia na seleo
de gestores. A realizao sistemtica de auditorias internas nos rgos
governantes e a adoo de medidas
para garantir oferta de capacitao
em planejamento estratgico tambm figuram como importantes recomendaes. Por fim, Secretaria
de Oramento Federal foi recomendada definio de critrios de

alocao de recursos pblicos para


investimento em pessoal, segundo
a capacidade das organizaes de
converter tais recursos nos benefcios pretendidos.
O Tribunal de Contas da Unio
(TCU) determinou a rgos estratgicos da Administrao Pblica
Federal, como o Conselho Nacional
de Justia (CNJ) e o Conselho
Nacional do Ministrio Pblico
(CNMP), o encaminhamento de plano de ao para sanar inadequaes
relacionadas gesto de pessoas.
21

Artigos

Educao Social: a preparao


de alunos e professores
para o exerccio do Controle
da Gesto Pblica

Antonio Paulo da Silva

RESUMO

Auditor de Controle Interno da


Controladoria e Ouvidoria Geral
do Estado do Cear, Bacharel
em Direito pela Universidade
de Fortaleza (UNIFOR),
Especialista em Direito e Gesto
Tributria pela Faculdade Farias
Brito (FFB), Bacharel e Mestre
em Fsica pela Universidade
Federal do Cear (UFC).

22

Este trabalho apresenta, em um momento de


inegvel inquietao social, o projeto Educao Social
com a palestra Caminhos da Cidadania. Tendo como
foco a transformao dos estudantes das escolas pblicas do Estado do Cear em Agentes da Cidadania.
Ressalta-se que o programa constri o conceito de
controle a partir da ideia de que ele representa uma
atividade que vai alm da desempenhada pelos rgos de controle interno e externo da Administrao
Pblica. Alm disso, esta iniciativa, desenvolvida pela
Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Cear,
por meio da Coordenao de Fomento ao Controle
Social, leva valoroso conhecimento da gesto pblica, no mencionado nos currculos escolares, e se coloca ao alcance das escolas os meios de interlocuo
desenvolvidos. Assim, procura-se demonstrar que o
projeto busca popularizar o papel das ouvidorias, do
portal da transparncia, dos conselhos de polticas
pblicas bem como a construo e a desmistificao
de conceitos, no trabalhados ordinariamente com
os alunos, como o Plano Plurianual, as Leis de Diretrizes Oramentrias, do Oramento, dentre outros.
Conclui-se que a regra instigar nos alunos e professores o interesse pelos assuntos do Estado e pela
utilizao dos instrumentos de interveno social,
tornando-os parceiros de um ideal de sociedade que
se deseja construir.
Revista do TCU 129

Educao Social: a preparao de alunos e professores para o exerccio do Controle da Gesto Pblica // Artigos

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Palavras-chave: Controle Social. Cidadania.


Educao. Estudantes. Professores.

1.

INTRODUO

A iniciativa de levar aos estudantes das escolas


pblicas o debate acerca do Controle Social, convocando-os a assumirem um papel ativo no controle dos
negcios do Estado, no pode ser compreendida desconsiderando a construo de todo um ambiente social
e jurdico, inaugurado com a Constituio da Repblica
de 1988 e florescido pelos instrumentos legais que se seguiram. Faamos ento uma breve incurso nestes anos
de profundas mudanas.
Ao delinear os pilares de um Estado Democrtico
de Direito, a Carta Magna previu, no art. 1, a cidadania
como um dos fundamentos. Em seguida, no pargrafo
nico do mesmo artigo, afirmou que todo poder emana do povo e que este ser exercido diretamente ou por
meio dos representantes. Lanaram-se, assim, pelo menos do ponto de vista do ordenamento jurdico, as bases
para um novo momento em que a viso patrimonialista
de gesto deu lugar a uma forma, essencialmente, democrtica de administrar. No por outro motivo que
a nossa Carta Poltica designada, s vezes, de Constituio Cidad.
Incontestavelmente, no h como falar em democracia sem a participao do povo; tampouco, em um
Estado Democrtico de Direito, a participao nos neJan/Abr 2014

gcios do Estado no se materializa sem os instrumentos legais necessrios a essa interveno. Atento a essas
exigncias, o prprio constituinte originrio delineou os
eixos de atuao legislativa que, mais tarde, viriam se
concretizar. Podem ser pontuados, dentre outros no
menos importantes, alguns marcos legais que bem retratam o trabalho legiferante. Primeiro, a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar 101/2000) traou
regras mais rigorosas na responsabilidade da gesto fiscal; em seguida, exigiu-se a disponibilizao, em tempo
real, de informaes pormenorizadas sobre a execuo
oramentria e financeira da Unio, dos Estados, do
Distrito Federal e dos Municpios (Lei Complementar
131/2009); por ltimo, construiu-se um ambiente jurdico favorvel participao da sociedade por meio da
lei de Acesso Informao (Lei 12.527/11), prevendo-se
o acesso dos usurios a registros administrativos e s
informaes sobre atos de governo, regulamentando
assim, os preceitos constitucionais contidos no inciso XXXIII do art. 5 e no inciso II do 3do art. 37 da
Constituio Federal.
Com o trabalho do legislador, restou Administrao Pblica efetivar os mandamentos constitucionais trazendo-os do plano jurdico para o mundo real.
Neste intuito, ao longo dos anos, foram estruturadas as
ouvidorias, com a misso de desempenhar um papel de
mediadora entre o cidado e a Administrao Pblica;
construram-se os meios virtuais de divulgao e acesso
s informaes; multiplicaram-se os fruns de debates,
23

Artigos

na tentativa de se desmistificar conceitos at ento exclusivos dos profissionais da rea contbil, financeira e
jurdica. Aqui e ali, uma ou outra esfera de governo, inovou na forma mais didtica de divulgar as informaes.
Na prtica, o pano de fundo de todas essas iniciativas
foi conscientizar o cidado da importncia de assumir
um papel ativo nas escolhas da gesto pblica.
Nesta caminhada, dificuldades surgiram exigindo do Poder Pblico iniciativas inovadoras. De plano,
podem ser apontadas: encontrar os meios adequados
para conscientizar uma sociedade que sempre esteve
excluda das decises estatais; desenvolver ambientes de
tecnologia da informao compatveis com as demandas emergentes; utilizar uma linguagem apropriada ao
cidado comum, sobretudo aos jovens; promover um
ambiente administrativo propcio s demandas sociais
para que elas tenham o tratamento adequado. O poder
pblico, atento a essas questes, no pode descurar de
outras que, seguramente, surgiro como consequncia
da participao de todos.
Desenvolver metodologias para alcanar uma sociedade, cujas transformaes ocorrem a passos largos,
no uma tarefa fcil. Somem-se a isto, os sculos de
distanciamento do povo nas decises de um governo
imerso, ao longo dos anos, em um modo patrimonialista de administrar em que os gestores, sem qualquer
cerimnia, apropriavam-se dos recursos pblicos como
res nullius.
No caso especfico do Estado do Cear, a aproximao da atividade de Ouvidoria com a de Controle
Interno, criando a atual Secretaria da Controladoria e
Ouvidoria Geral do Estado do Cear, sem dvida, deve
ser apontada como uma iniciativa fecunda, na medida
em que aproxima a voz do controle social da atividade
de controle interno. Ademais, o trabalho articulado da
Coordenao de Fomento ao Controle Social - responsvel pela as atividades antes desempenhadas pela antiga
Secretaria da Ouvidoria Geral - com as Ouvidorias das
diversas secretarias de estado, em uma formao sistmica inteligente, talvez tenha sido uma das ideias que
mais contribuiu, nos ltimos tempos, para a aproximao do pblico aos assuntos do Estado.
Que a Constituio da Repblica de 1988 inaugurou um Estado Democrtico de Direito, no restam
dvidas. Mas, to certo quanto essa afirmao a premissa de que a materializao deste Estado requer uma
mudana de mentalidade, no apenas dos gestores, mas
do povo como um todo. As pessoas no podem mais
se referirem ao patrimnio pblico como algo distante,
de proprietrio indeterminado, quase sem dono. O pa24

trimnio pertence sociedade e ningum melhor para


control-lo do que o prprio cidado. Neste sentido,
pode ser visto como estratgico a escolha do ambiente
escolar para o desenvolvimento do projeto e sua palestra Caminhos da Cidadania. As escolas em que so formados os Agentes da Cidadania, como so chamados
os participantes, tm uma importncia curial por serem
consideradas, ainda hoje, um dos principais veculos de
transformao social.
Educao Social significa a mais pura expresso
do que se espera do pleno desenvolvimento do educando no preparo para o exerccio da cidadania. Nele
instigam-se os jovens estudantes e os professores ao
conhecimento das aes de governo, ao passo que se
apresentam os meios de interlocuo com o Estado para
um efetivo controle social.

2.

A CONCEPO DO PROGRAMA
E SUAS PERSPECTIVAS

Todos que lidam com a educao tm como objeto da sua atividade um conhecimento veiculado por
meio de informaes. Esta simples afirmao nos permite perceber que a escolha do que se deve ensinar pode
de alguma forma traar um esboo, no presente, da sociedade que queremos para o futuro. Nas escolhas das
informaes a serem trabalhadas com os alunos, algo
que no se questiona o fato de j no se aceitarem uma
pedagogia que apenas transmita um conhecimento individualista, no levando em considerao a possibilidade
de impactar a sociedade como um todo. As informaes
devem veicular conhecimentos que formem no s bons
profissionais, mas acima de tudo, cidados atuantes.
Com este desiderato, o projeto Educao Social
acabou por evidenciar uma lacuna no sistema de ensino,
ao passo que enxergou a oportunidade de desenvolver,
e envolver, um grande nmero de parceiros na enorme
tarefa que a de controlar as aes governamentais.
No se trata, por bvio, numa interveno nos currculos escolares, acrescentando essa ou aquela disciplina
relacionada s finanas pblicas, mas sim, levar informaes sobre os negcios do Estado, utilizando-se de
uma linguagem acessvel e paralela misso dos educadores. Em apertada sntese, poderamos dizer: os rgos
de controle tm uma bagagem de conhecimento do
interesse pblico e o melhor veculo para transport-la
a escola. Com isso no se quer ver a escola de forma
autnoma e absoluta na tarefa de insero social e na
capacidade de extinguir a pobreza ou, nas palavras de
Mario Sergio Cortella (2013, p.110), v-la com um otiRevista do TCU 129

Educao Social: a preparao de alunos e professores para o exerccio do Controle da Gesto Pblica // Artigos

mismo ingnuo. Diferentemente, o que se pretende


dar uma contribuio, na medida das competncias
dos rgos de controle, misso da escola como uma
instituio - mas no a nica - responsvel pela formao do cidado.
Diversos atores, das mais variadas secretarias de
Estado, em uma articulao coordenada pela Controladoria e Ouvidoria Geral do Estado do Cear, procura
impactar a rede pblica estadual de ensino. Nesta tarefa,
o apoio da Secretaria da Educao Bsica, com as 703
(setecentas e trs) escolas, tem sido importante para o
sucesso da misso. A Educao abre as portas para uma
nova experincia pedaggica, e para novas informaes,
cuja ideologia uma s: formar cidados.
Um rgo de controle interno avocando a tarefa
de disseminar a cultura do controle social, para que alunos e professores possam se transformar em cidados
colaboradores das decises do Estado, pode soar com
certo pioneirismo. No entanto, do ponto de vista dos
educadores, uma formao cidad no vista como algo
aliengena. Veja-se, por exemplo, o que afirma a educadora Maria Lcia Arruda Aranha, ao demonstrar a preocupao com a transmisso dos valores e a utilizao
de outros meios, alm dos tradicionalmente utilizados
pela educao, para a formao da cidadania:
Evidentemente no estamos propondo um
currculo de inmeras disciplinas ministradas nos
moldes tradicionais de aulas isoladas. As questes
sobre a transmisso dos valores culturais e sua
discusso podem atravessar todas as demais disciplinas: a formao da cidadania est entre os objetivos de qualquer professor. Alm disso, a escola
deve encontrar outros meios criativos e no acadmicos para discutir a herana cultural, muitas
vezes at veiculada externamente pelos canais de
difuso na prpria sociedade. Por isso mesmo, h
muito os pedagogos vm advertindo sobre a necessidade de superarmos o ensino de disciplinas pela
introduo de projetos que tornem a aprendizagem
mais ativa. (ARANHA, 2013, p. 364)

Na prtica, ouvidores das diversas reas do Estado, articulados com educadores em torno de uma ideia
em comum: a de que com a participao de todos teremos um Estado mais justo, eficiente e democrtico. Este
o lema apregoado nas palestras.
Como afirmado, o contato com o pblico se d
por meio de palestras, abordando temas que fomentem
o controle social e instiguem os participantes ao debaJan/Abr 2014

te. Nesta metodologia, no se trabalha em uma via de


mo nica, o aluno o centro de todo o trabalho, tanto do ponto de vista do fornecimento das informaes
quanto da recepo das suas demandas. Neste sentido,
a participao de todos acaba por produzir um resultado imediato que a possibilidade do aprimoramento
do prprio programa.
Aps a fase de preparao do projeto, as palestras
se iniciaram, em 24 de setembro de 2013, com uma pequena pausa por conta das provas do Exame Nacional
do Ensino Mdio (ENEM). At o dia 8 de novembro de
2013, j haviam sido realizados 74 (setenta e quatro)
eventos, com um total de 6.551 (seis mil, quinhentos e
cinquenta e um) estudantes impactados.
Ao final das apresentaes distribuda, pelos
instrutores, a cartilha Caminhos da Cidadania em
que constam, numa linguagem objetiva e ilustrada,
informaes sobre cidadania, controle social, tica, lei
de acesso informao, combate corrupo, Portal
da Transparncia, Ouvidoria, conselhos de polticas
pblicas, processo eleitoral, alm de informar quais
so os rgos de controle interno e externo da Administrao Pblica.
A perspectiva futura levar o programa alm da
regio metropolitana de Fortaleza para, em seguida,
contemplar as escolas municipais e o ensino privado.
Nesta evoluo, espera-se a adeso de outras entidades
pblicas, tais como as municipalidades, o Poder Judicirio, o Legislativo e o Ministrio Pblico.
Apesar de j ser possvel mensurar alguns resultados, o programa se encontra numa fase piloto. A cada
passo so avaliados os resultados e feitas eventuais adequaes aos contedos, linguagem utilizada e aos atores envolvidos. No tpico seguinte, abordam-se alguns
resultados j mensurados.

3.

RESULTADOS MEDIATOS E IMEDIATOS

O imediatismo nos resultados no pode estar


presente em um programa voltado educao. Em nenhuma parte do mundo, o ensino acompanha a lgica
do toma l da c. A espera pelos resultados, embora
certos, no h como precis-los, na sua verdadeira dimenso ou natureza, sem um perodo de maturao
ideal. A verdadeira qualidade dos frutos, reafirme-se,
s o tempo determinar. certo que no se tem notcia
de qualquer sociedade que ao investir na disseminao
do conhecimento no tenha, em mdio ou longo prazo, colhido bons frutos; tampouco, no h notcia de
qualquer nao que, apostando na participao do povo
25

Artigos

nos negcios do Estado, tenha obtido resultados que


no sejam favorveis. Estes so os resultados mediatos
do programa, que no pode, por motivos bvios, serem
determinados com preciso.
No obstante o afirmado acima, alguns parmetros podem e devem ser verificados para, de alguma
forma, servir de norte nas aes futuras e propiciar, aqui
e ali, a adequao necessria ao sucesso do programa.
Desta forma, variveis como o nmero de demandas no
Sistema de Ouvidoria do Estado (SOU), a receptividade
dos estudantes ao programa, o grau de popularidade de
alguns instrumentos utilizados, como o Portal da Transparncia, o Facebook e os telefones, podem servir de um
indicativo do nvel de impacto causado. Nesse sentido,
por ocasio da realizao dos eventos, e no intuito de
se obter um feed back dos participantes, os alunos so
indagados acerca das seguintes questes: Voc j tinha
conhecimento do que Controle Social?; Qual servio
voc conhece do governo do Estado?. E, por ltimo:
Voc gostou da palestra Caminhos da Cidadania?.
Em seguida, os estudantes so deixados vontade para
dar quaisquer sugestes.
Em uma primeira entrevista realizada com 1.809
(mil e oitocentos e nove) estudantes, um total de 1.133
(mil cento e trinta e trs) indicou a Ouvidoria como o
canal de comunicao com o Governo do Estado mais
conhecido. Em segundo lugar ficou, com 283 indicaes,
a Central de Atendimento Telefnico da Ouvidoria do
Estado, por meio do telefone 155 e, em terceiro, com
263 menes encontra-se o Portal da Transparncia. A
palestra Caminhos da Cidadania obteve um ndice de
aprovao de 88% entre os alunos entrevistados. Todas
estas pesquisas foram realizadas pela Coordenao de
Controle Social.
Um resultado imediato, observado aps a implantao do programa, foi o considervel aumento nas
demandas do Sistema de Ouvidoria. As ligaes telefnicas, no ms de outubro de 2013, por exemplo, registraram um total de 2.668 ocorrncias contra 1.554, no
mesmo perodo de 2012. Isso representou um aumento
de 71,68% no ms em que ocorriam as palestras. Considerando o mesmo perodo de comparao e todos os
meios de interlocuo com o Estado, nomeadamente,
0800 Disk Acessibilidade, e-mail, facebook, presencial e
telefone, o aumento nas ocorrncias chegou a 42,37%1.
Estes resultados no deixam dvida de que o
projeto aponta para um caminho fecundo, mas que no
permite o descurar do Poder Pblico, sobretudo, no que
concerne s novas demandas. To importante quanto
induzir a populao participao, ao que se conven26

cionou chamar de Controle Social, estar preparado


para dar a esse mesmo cidado as respostas na medida
certa da participao. Ademais, o que se deseja - e que
se pode constituir em verdadeiro vetor de transformao social -, um controle social substancial e no apenas formal. Dito de outra forma: no basta apenas dar
ao cidado o direito de participar, mas deve-se permitir
a efetiva possibilidade de influenciar nas decises. Na
medida em que este perceber que sua participao no
encontra eco, no campo das decises polticas e administrativas, seguramente buscar outros meios menos
convencionais de modificao das instituies que no
necessariamente poder ser a mais eficiente.

4.

CONCLUSO

A histria da humanidade mostra que o distanciamento do povo nas decises do Estado nunca trouxe
bons resultados. No por outro motivo que mesmo
em momentos em que se questiona a democracia, como
modelo de exerccio do poder, ainda assim, se defende
a participao direta ou indireta do povo nos negcio
de interesse pblico. Essa participao acaba por dar ao
povo a conscincia coletiva do pertencimento a um grupo, a uma sociedade. Neste sentido, no podem restar
dvidas de que dever do Estado o fornecimento dos
meios necessrios para que o cidado possa, conhecendo os direitos e deveres, exercitar a plena cidadania. Tal
conhecimento, alm de facilitar o convvio social, possibilita que o indivduo atue de forma mais consciente
e responsvel com o patrimnio pblico.
Levar conhecimento da gesto pblica aos alunos
atende a um s tempo a duas necessidades emergentes:
a primeira, uma educao que desenvolva a cidadania
- como prevista na prpria lei de diretrizes e bases da
educao (lei 9394/96) -; segundo, a aproximao de
um grande nmero de parceiros, difusores de um ideal
democrtico, para desenvolver o controle social.
O projeto Educao Social, na medida em que
forma os Agentes da Cidadania, contribui para o surgimento de um novo paradigma na gesto pblica, valorizando a popularizao dos meios de interlocuo com o
Estado. Neste particular, o ambiente escolar demonstrou
estar preocupado com as decises tomadas pelo poder
pblico, uma vez que evidenciou grande intimidade
com os principais canais de comunicao e com Estado. De acordo com as pesquisas, os alunos apontaram
a Ouvidoria, a Central de Atendimento Telefnico da
Ouvidoria e o Portal da Transparncia como sendo os
principais meios de interlocuo utilizados.
Revista do TCU 129

Educao Social: a preparao de alunos e professores para o exerccio do Controle da Gesto Pblica // Artigos

Acredita-se que o funcionamento do programa


em sua plenitude contribuir de forma decisiva formao de uma sociedade mais participativa e comprometida com as decises do Estado. Afirme-se, com base
na experincia histrica, de que uma certeza pode ser
dada a de que no se pode falar em um Estado eficiente,
justo e democrtico tomando decises de forma apartada do povo, sem um efetivo controle social. Este o
desiderato de Caminhos da Cidadania.

REFERNCIAS
ARANHA, Maria Lcia de Arruda. Histria da Educao e da
Pedagogia: geral e Brasil. 3. ed. So Paulo: Moderna, 2013.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil de
1988. Braslia, 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br>. Acesso em: 24 abr. 2013.
__________. Lei de Diretrizes e Bases da Educao. Lei Federal
9304/1996. Estabelece as diretrizes e bases da educao
nacional. Disponvel em: < http://www4.planalto.gov.br/
legislacao/legislacao-1/leis-ordinarias/legislacao-1/leisordinarias/1996#content>. Acesso em: 28 de outubro de
2013.
___________. Supremo Tribunal Federal. Lei Federal
n12.527/2011. Regula o acesso a informaes previsto no
inciso XXXIII do art. 5, no inciso II do 3do art. 37 e no
2do art. 216 da Constituio Federal; altera a Lei no8.112,
de 11 de dezembro de 1990; revoga a Lei no11.111, de 5 de
maio de 2005, e dispositivos da Lei no8.159, de 8 de janeiro
de 1991; e d outras providncias. Disponvel em: <http://
www.stf.jus.br/portal/jurisprudencia/listarJurisprudncia>.
Acesso em: 19 de maio 2013.
CEAR. Cartilha da Cidadania. Disponvel em: <http:// http://
www.cge.ce.gov.br/index.php/educacao-social>. Acesso
em: 28 de outubro 2013.
CORTELLA, Mario Sergio. A Escola e o Conhecimento:
fundamentos epistemolgicos e polticos. 14. ed.
So Paulo: Cortez, 2013.

nota
1

Os resultados destas e de outras pesquisas so apurados e


divulgados no sitio http://www.cge.ce.gov.br/index.php/
noticias. Acesso em 13 de novembro de 2013.

Jan/Abr 2014

27

Artigos

O TCU e suas No-Competncias

Arildo da Silva Oliveira

Resumo

Servidor do Tribunal de Contas


da Unio, bacharel em Direito
e Secretrio de Controle
Externo no Estado do Par.

Ao contrrio do que muitos pensam, as competncias atribudas constitucionalmente ao Tribunal de


Contas da Unio no incluem toda e qualquer matria relativa gesto de dinheiro ou bens pertencentes Unio.
O poder de fiscalizao do Tribunal tem seus contornos
ntidos quando se trata de afast-lo do exame de assunto
claramente estranho ao controle externo, como demandas
tributrias, penais ou trabalhistas. No entanto, existem
zonas em que esses contornos no se mostram to precisos. O prprio TCU vem por isso proferindo nos ltimos
anos decises em que busca demarcar mais fortemente
os reais limites de sua atuao, declarando-se em muitos
casos incompetente para apreciar o objeto processual a
ele submetido. Este artigo apresenta algumas dessas no-competncias do Tribunal de Contas da Unio, matrias
controversas cuja fiscalizao seus ministros firmaram
posio pela incompetncia do TCU para atuar.
Palavras-chave: Competncias. Controle externo. Limites. Tribunal de Contas da Unio.

1.

Introduo

O artigo 71 da Constituio Federal fixa as competncias do Tribunal de Contas da Unio, que podem ser
assim resumidas: fiscalizar a aplicao de recursos pertencentes Unio e julgar as contas dos administradores e
28

Revista do TCU 129

O TCU e suas No-Competncias // Artigos

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demais responsveis por dinheiros, bens e valores pblicos federais. Os outros tribunais de contas no pas detm
competncias similares. O que distingue e particulariza a
atuao de cada um a titularidade dos recursos pblicos
sob sua jurisdio.
No basta, entretanto, a mera existncia de recursos pblicos federais para que a jurisdio do TCU
automaticamente se instaure. tambm necessrio que
a matria em discusso esteja includa entre as competncias do Tribunal fixadas no artigo 71 da Constituio
Federal. Significa dizer que nem toda apurao de irregularidade no uso de recurso pertencente Unio deve
ser submetida ao TCU. Matria tributria ou penal, por
exemplo, no se insere no mbito do controle externo
exercido pelos tribunais de contas. Mesmo matria administrativa pode, muitas vezes, situar-se na margem desse
controle. Em julgamento plenrio de 2004, por exemplo,
o Supremo Tribunal Federal vetou ao TCU imiscuir-se em
deciso que diga respeito convenincia e oportunidade

Quadro 1:
Jurisdio dos tribunais
de contas no Brasil

Jan/Abr 2014

da administrao, ainda que trate da gesto de recursos


pblicos federais.
Os pargrafos seguintes abordam as mais controvertidas dessas no-competncias do Tribunal de Contas da Unio, tanto aquelas em que os valores envolvidos
embora paream no tm natureza de recurso pblico federal quanto aquelas em que a matria discutida
revela-se estranha ao universo do controle externo exercido pelo TCU.

2.

Operao financeira
com banco oficial

Instituies financeiras como o Banco do Brasil


(BB), a Caixa Econmica Federal (CEF) e o Banco Nacional
de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) esto
jurisdicionadas ao Tribunal de Contas da Unio porque
tm patrimnio federal e utilizam em suas operaes recursos da Unio. Apesar disso, o controle externo exer-

Tribunal

Localizao

Titular dos Recursos Pblicos Sob Jurisdio do Tribunal

Tribunal de Contas da Unio

Brasil

Unio

Tribunal de Contas do Estado

Um em cada estado e mais o do


Distrito Federal

Estado ou Distrito Federal onde o tribunal de contas se localiza. Nos estados onde no
h tribunal de contas municipal, a jurisdio do Tribunal de Contas do Estado alcana
tambm os recursos pblicos dos respectivos municpios

Tribunal de Contas dos Municpios

Bahia, Cear, Gois e Par

Municpios que integram o estado onde o tribunal de contas se localiza

Tribunal de Contas do Municpio

Cidade de So Paulo e cidade do


Rio de Janeiro

Municpio onde o tribunal de contas se localiza

29

Artigos

cido pelo TCU no alcana a fiscalizao da aplicao de


todos esses recursos.
Os emprstimos e financiamentos concedidos pelos bancos oficiais federais tm basicamente trs destinatrios: pessoas fsicas, empresas privadas e entes
governamentais. No controle dessas operaes, o TCU
restringe-se ao exame da legalidade, da legitimidade e da
finalidade da operao, fiscalizando para que ela no resulte prejudicial ao banco e, por consequncia, Unio.
Em sntese, o Tribunal avalia trs requisitos: se houve o
cumprimento das normas do banco que assegurem a regularidade da operao, se as garantias oferecidas pelo tomador do crdito so suficientes e exigveis e se os valores
financeiros tiveram a finalidade a que se destinam, no
aceitando o TCU, por exemplo, que o banco empregue
em fim diverso recursos destinados a algum programa social ou ao incentivo de determinada atividade econmica.
Uma vez, porm, atendidos esses requisitos na fase de
concesso da operao financeira, desaparece a competncia do Tribunal para fiscalizar a aplicao dos recursos.
Isso porque, a partir do momento em que deixa os cofres
do banco oficial, o dinheiro perde a natureza de recurso
pblico federal. Ou se torna privado, quando concedido
pessoa fsica ou empresa, ou passa para a jurisdio do
respectivo tribunal de contas, quando concedido a estado,
distrito federal ou municpio.
Esclarecedor sobre o assunto foi o pronunciamento
do ministro Valmir Campelo no voto condutor do acrdo 3067/2012-TCU-Plenrio: Nunca demais repetir
que nessas situaes cujo investimento da Unio se limita aos financiamentos dos bancos pblicos federais, cabe
ao TCU, apenas, em seus limites constitucionais, avaliar
a regularidade das operaes de crdito realizadas, o que
envolve o exame de finalidade dos recursos e a suficincia
das garantias oferecidas.
Em apenas duas situaes os recursos financeiros
permanecem sob jurisdio do TCU aps sua liberao.
A primeira quando o tomador do emprstimo ou do
financiamento entidade integrante da prpria administrao federal e naturalmente jurisdicionada ao Tribunal,
como a Petrobras ou a Companhia Docas de So Paulo. A
segunda possibilidade ocorre quando na operao se identifica fraude para cujo cometimento houve a participao
de empregado da instituio financeira. Nesse caso, pode
o TCU exercer sua jurisdio com a finalidade de julgar e
sancionar os responsveis pelo dano. A prerrogativa do
Tribunal est prevista em sua lei orgnica, que autoriza a
responsabilizao solidria do agente pblico que praticou o ato irregular e do terceiro que, como contratante
ou parte interessada na prtica do mesmo ato, de qualquer
30

modo haja concorrido para o cometimento do dano apurado. Em 2005, ao examinar financiamentos concedidos
pelo Banco do Brasil a empresa de navegao paraense e
constatar fraude cometida por scios desta em conluio
com gerentes do banco, o Tribunal decidiu pela responsabilizao tanto dos gerentes quanto da empresa e seus
scios, citando-os para devolverem aos cofres do banco
os valores dolosamente obtidos (acrdo 39/2005-TCU-Plenrio). Em seu voto, o ministro-substituto Lincoln Magalhes da Rocha lembrou que os fatos investigados no
tratavam de meras operaes comerciais mal sucedidas
pelo inadimplemento dos contratantes, que estariam na
esfera de competncia apenas da Justia Comum, mas
da prtica de graves ilcitos no mbito da Administrao
Pblica, da qual esse Banco faz parte, [...] com dano ao
errio, j que a maior parte desses recursos compe o patrimnio da Unio.
Entretanto, se a fraude for cometida apenas pela
pessoa fsica ou pela empresa tomadora dos recursos,
sem a participao de empregado do banco, a instncia
adequada a ser acionada a Justia comum. Sobre a matria, importante mencionar que o Tribunal de Contas da
Unio alterou recentemente seu entendimento para passar a considerar que o agente particular que causa dano
ao errio est sujeito responsabilizao pelo TCU independentemente de ter atuado em solidariedade com
agente da administrao pblica. Apesar disso, o prprio
relator do acrdo inovador, ministro Benjamin Zymler,
deixou claro em seu voto que a possibilidade no alcana
as operaes de crdito regularmente efetuadas por bancos oficiais (em itlico no original):
Ainda com base nesse entendimento, pode haver
situaes em que a natureza da operao que provocou o dano ao errio no justifica ou no recomenda
a atuao do TCU. Tome-se, por exemplo, a inadimplncia de particulares em operaes de crdito regularmente realizadas ou seja, de acordo com
os normativos pertinentes por bancos oficiais.
Primeiro, porque a quantidade dessas operaes
demandaria significativos esforos dos rgos de
controle, alijando-os da atuao em situaes mais
relevantes. Segundo, porque se trata de operaes tipicamente privadas de acordo com o regime jurdico
prprio das empresas privadas a que esto submetidas as instituies financeiras oficiais (art. 173, 1,
inciso II, da Constituio Federal).

Embora no fiscalize a aplicao dos recursos, em


algumas linhas de crdito desses bancos pode o TCU deRevista do TCU 129

O TCU e suas No-Competncias // Artigos

terminar medidas adicionais com vistas a proteger o errio. Um exemplo so os financiamentos concedidos pelo
BNDES a obras da Copa do Mundo de 2014 no Brasil. Para
financiar a construo e a reforma dos estdios usados na
competio, o banco criou um programa de crdito especfico chamado ProCopa Arenas. O volume de recursos
contratados alcanou a expressiva cifra de 4,15 bilhes de
reais4. Dos doze estdios utilizados na Copa, somente o
de Braslia (Arena Man Garrincha) no contou com recursos da Unio. Em razo no s da expressividade dos
valores, mas ainda da preservao da prpria imagem
do Pas no exterior, bem como eventuais consequncias
indesejveis que possam vir a ocorrer aps a realizao
da Copa do Mundo 2014 (ex. aumento do endividamento pblico devido m gesto dos recursos pblicos),
o Tribunal fixou por meio do acrdo 845/2011-TCU-Plenrio algumas condicionantes para serem cumpridas
pelo BNDES quando da aprovao do financiamento e
liberao dos valores: a) analisar detalhadamente o oramento da obra de modo a identificar eventual incorreo
nos custos, nos mtodos construtivos ou no prazo de
execuo, b) no fazer nenhuma liberao se tomar conhecimento de indcios de irregularidades pelos rgos
federais de controle, at que estes venham a ser elididos,
e c) para liberar parcela acima de 20% do crdito, exigir
que o projeto executivo da arena esteja aprovado pela FIFA
e analisado pelo TCU.
Fora essas excepcionalssimas situaes, como
a realizao de uma Copa do Mundo com estdios financiados quase integralmente pela Unio, a regra para
as operaes de crdito concedidas pelos bancos oficiais
federais , entretanto, o TCU limitar-se fiscalizao da
regularidade da operao, ficando a apurao de eventual
falha ou desvio na aplicao dos recursos fora da rbita
de suas competncias (Quadro 2).

3.

Operaes de crdito externo


com aval da Unio

Estados, Distrito Federal e municpios podem contratar emprstimos no exterior. Para isso, devem obrigato-

Quadro 2:
Recursos obtidos de
banco oficial federal

Jan/Abr 2014

riamente obter autorizao do Senado Federal, conforme


previso do artigo 52, inciso V, da Constituio Federal.
Como em geral a instituio estrangeira concedente do
emprstimo exige garantia da Unio, tambm ao Senado
compete privativamente dispor sobre limites e condies para a concesso dessa garantia (art. 52, VIII, da CF).
O ato oficial por meio da qual o Senado Federal
autoriza o ente da Federao a contratar o crdito externo encaminhado ao TCU, para acompanhamento,
sempre que houver garantia oferecida pela Unio. Esse
acompanhamento pelo Tribunal no consiste, todavia, na
fiscalizao da aplicao dos recursos recebidos, mas to
somente na verificao das cautelas adotadas pelo governo federal na qualidade de avalista da operao.
No voto condutor do acrdo 2327/2013-TCU-Plenrio, assim se pronunciou a ministra Ana Arraes:
[...] ressalto que, em relao a contrataes de
operao de crdito externo celebradas com pessoas
jurdicas de direito pblico interno, a competncia
do TCU circunscreve-se ao controle das garantias
oferecidas pela Unio e no abrange a fiscalizao
da aplicao, pelo contratante, dos recursos oriundos
da operao financeira.

Uma vez concretizada a operao de financiamento, os recursos passam a ser do contratante, por terem
origem em dvida a ser custeada com seus recursos. O
acompanhamento da aplicao de recursos provenientes da contratao de crdito por parte de ente federado,
como o caso, compete ao respectivo tribunal de contas,
em ateno ao princpio federalista (art. 18 da Constituio Federal).
No caso de o ente federativo tomador do emprstimo inadimplir a dvida e, na condio de avalista, a
Unio ser chamada a honrar o compromisso, a Secretaria do Tesouro Nacional est obrigada a comunicar o
fato em at 10 dias ao Tribunal de Contas da Unio e ao
Senado Federal, informando ainda as medidas adotadas
e a adotar para o ressarcimento dos valores5. De acordo
com o artigo 18, 4, da Resoluo 43/2001 do Senado

Tomador do Crdito

Competncia para fiscalizar a aplicao e apurar eventual irregularidade

Pessoa fsica ou empresa privada

Justia comum, salvo se a irregularidade for praticada em conluio com empregado do


banco, quando a competncia tambm do Tribunal de Contas da Unio

Entidade integrante da administrao federal Tribunal de Contas da Unio


Estado ou Distrito Federal

Tribunal de Contas do Estado ou do Distrito Federal

Municpio

Tribunal de Contas do Estado. Na Bahia, no Cear, em Gois e no Par, a competncia do Tribunal de Contas dos
Municpios. Nas cidades de So Paulo e Rio de Janeiro, a competncia do respectivo Tribunal de Contas do Municpio
31

Artigos

Federal, o Estado, o Distrito Federal ou o Municpio que


tiver dvida honrada pela Unio [...], em decorrncia de
garantia prestada em operao de crdito, no poder
contratar novas operaes de crdito at a total liquidao da mencionada dvida.

4.

Emprstimo com recursos do FGTS

De acordo com a lei que rege o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), os recursos do fundo
devem ser aplicados em habitao, saneamento bsico e
infraestrutura urbana6. No que se refere aos investimentos
em saneamento bsico e infraestrutura urbana, os destinatrios so em geral estados e municpios, embora haja
tambm linhas de crdito para o setor privado, como o
Programa Saneamento para Todos, destinado a concessionrias privadas da rea de saneamento. A instituio
financeira a quem cabe a arrecadao e a aplicao dos
recursos do fundo a Caixa Econmica Federal (CEF).
Ainda que o FGTS seja constitudo por depsitos
arrecadados aos trabalhadores brasileiros, titulares, portanto, do fundo, h muito entendeu o Tribunal de Contas da Unio que esses recursos tm natureza pblica.
Assim se pronunciou o ministro Adhemar Paladini Ghisi
no voto condutor da deciso 241/1993-TCU-Plenrio, de
16/6/1993:
H, todavia, entre os recursos que formam o
FGTS e a poupana popular no caso, a captada
pela CEF diferenas a considerar. Ambos, indubitavelmente, pertencem ao pblico que detm contas
individuais. Porm, no mecanismo de saques e destinao que se operam as disparidades pois, enquanto o primeiro, FGTS, regido e disciplinado por uma
srie de normas emanadas do Estado, tanto no que
concerne aplicao em programas habitacionais
e de saneamento bsico, quanto pura e simples
movimentao por detentor de conta vinculada, na
segunda, caderneta de poupana, temos recursos que
a constituem aplicados evidentemente, respeitados os percentuais e destinao de forma bastante
flexvel, cujas contas podero, ainda, ser movimentadas de acordo com a convenincia de seus titulares.
V-se, ento, que o prprio interesse do Estado
em prover o FGTS estende-lhe a condio de res
publica, passvel, desta forma, de ao fiscalizadora mais efetiva.

A esse entendimento foram acrescidos novos


argumentos pela deciso 833/1997-TCU-Plenrio, de
32

26/11/1997, que teve por relator o ministro Bento Jos


Bugarin:
No obstante, evidencia-se a competncia do
Tribunal de Contas da Unio em decorrncia de
figurar a Caixa Econmica Federal como agente
operador dos recursos do FGTS, nos termos do art.
4 da Lei n 8.036/90, por cuja m-aplicao pode
vir a Unio a responder [...]. Consequentemente,
tem-se que, malgrado a posio jurisprudencial
desclassificando os recursos do FGTS do conceito
de receita pblica e, por conseguinte, de receita
tributria, a prtica e at mesmo a legislao (Lei
n 8.844/94) tm dispensado tratamento de receita
pblica aos referidos recursos.

Superado o debate acerca da natureza pblica


dos depsitos que compem o fundo, a fiscalizao pelo
TCU de emprstimos concedidos pela Caixa Econmica Federal com recursos do FGTS segue a mesma regra
aplicada aos demais emprstimos e financiamentos
concedidos por banco oficial: o Tribunal avalia apenas
a regularidade da operao de crdito e zela para que os
recursos alcancem sua finalidade e para que as garantias
oferecidas pelo tomador sejam suficientes.
Amparado nesse entendimento, o TCU tem
reiteradamente se declarado incompetente para fiscalizar a aplicao de recursos do FGTS (deciso
166/2000-TCU-Plenrio e acrdos 2768/2006-TCU-Segunda Cmara e 678/2010-TCU-Plenrio, entre outros). Elucidativos os fundamentos apresentados pelo
ministro Marcos Vilaa no voto que conduziu deciso
1007/2000-TCU-Plenrio:
Penso que no figura entre as competncias
do TCU fixadas pela Constituio Federal, em
seu art. 71, a fiscalizao da aplicao de recursos transferidos pela Unio aos entes federados
por meio de contratos de financiamento. Esses
recursos, a meu ver, uma vez tendo ingressado
nos cofres do Tesouro Estadual (ou Municipal)
passam a integrar o patrimnio daqueles entes,
devendo, em ateno ao princpio federativo,
ser fiscalizados pelo correspondente Tribunal de
Contas Estadual (ou Municipal). Esses recursos,
emprestados aos Estados por meio de contratos
onerosos, devem ser devolvidos ao mutuante na
forma contratualmente estabelecida, no se confundindo com os recursos transferidos pela Unio
a Estados e Municpios a fundo perdido por
Revista do TCU 129

O TCU e suas No-Competncias // Artigos

meio de convnios, acordos, ajustes ou outros


instrumentos congneres, cuja competncia fiscalizatria atribuda ao TCU por fora do inciso
VI do referido artigo da Carta Magna e do inciso
VII do art. 5 da Lei Orgnica do Tribunal.
Quando gere recursos de convnios, o Estado
ou o Municpio est aplicando recursos da Unio,
ainda que para a consecuo de objetivos de interesse de ambas as partes, e por isso sujeita-se ao
dever de prestar contas dos recursos recebidos, e
fiscalizao, tanto do rgo repassador quanto
do Tribunal de Contas da Unio. Esses recursos
so plenamente vinculados ao objetivo ao qual se
destinam, devendo ser aplicados conforme conveniado, sob pena de seu ressarcimento ao repassador, sem prejuzo da aplicao de sanes por
parte do TCU.
J quando gere recursos oriundos de emprstimo ou financiamento, o ente federado est, em
ltima anlise, gerindo seus prprios recursos cuja
disponibilidade futura antecipada, ao custo dos
juros cobrados na operao. Portanto, cabe ao Tribunal de Contas Estadual ou Municipal fiscalizar a
aplicao desses recursos.
certo que contratos de financiamento de projetos costumam conter clusulas disciplinadoras
da aplicao dos recursos, inscritas pelo mutuante
como forma de garantir a consecuo do empreendimento e, consequentemente, o retorno do
investimento. Nesses casos, por fora de contrato
tambm prevista a fiscalizao da aplicao dos
recursos pelo mutuante. Isso, entretanto, no confere competncia ao TCU para fiscalizar a aplicao desses recursos.

5.

Licitao

O artigo 113, 1, da lei 8.666/1993 (Lei das Licitaes) autoriza que qualquer licitante, contratado
ou pessoa fsica ou jurdica represente ao TCU contra
irregularidades em licitao ou contrato que envolva
recursos pblicos federais. Como o Tribunal detm poder cautelar para sustar licitao, acabou tornando-se o
grande destinatrio de representaes que tm por finalidade questionar vcios em processos licitatrios ou
em contratos celebrados por rgos e entidades com o
uso de recursos pblicos federais.
A certeza de que federal a dotao oramentria utilizada na licitao ou no contrato no garante,
contudo, que o TCU detenha competncia para apreciar
Jan/Abr 2014

a irregularidade que lhe seja denunciada. J h alguns


anos o Tribunal considera-se incompetente para examinar representaes que no tenham por finalidade,
ainda que secundria, a proteo do interesse pblico.
Veja-se a posio do ministro Benjamin Zymler no voto
que conduziu ao acrdo 789/2009-TCU-Plenrio:
No se desconhece a competncia de empresa
contratada pela Administrao para representar junto
ao TCU, em razo de irregularidades na aplicao do
Estatuto das Licitaes, conforme seu art. 113, 1.
Entretanto, no h falar em este Tribunal tutelar interesses privados. Em que pese, por via
transversa, eventual deciso do TCU beneficiar
empresa representante que tenha noticiado possveis irregularidades contratuais, h de sobrepujar
o interesse pblico na anlise de contratos firmados entre a Administrao e o particular, pois o
interesse mediato do instituto da representao
discriminada no art. 113, 1, da Lei de Licitaes,
consiste em preservar, tutelar o interesse pblico
e no o privado.
No identificado o interesse pblico na relao
contratual, deve-se afastar a competncia do TCU
para analis-la, por no ser o foro adequado.

A mesma linha seguiu o ministro-substituto Weder de Oliveira no voto condutor do acrdo


8071/2010-TCU-Primeira Cmara:
A possibilidade de representao a este Tribunal prevista no art. 113, 1, da Lei 8.666/1993
ampla e, em princpio, pode envolver todo e qualquer ato administrativo regido pela lei de licitaes,
inclusive atos de desclassificao de propostas.
[...].
Entretanto, no se pode olvidar que o processo
licitatrio e a faculdade de representar no visam
tutela de interesses individuais, de forma a propiciar a reviso desses atos por esta Corte quando
no ficar evidenciada a preponderncia do interesse pblico.
[...].
Incumbir o TCU da anlise dos atos administrativos praticados num processo licitatrio, nos
quais no se sobressaia o interesse pblico tem, na
prtica, o efeito de transform-lo em nova instncia recursal dos certames instaurados nos diversos
rgos e entidades da Administrao Pblica Federal, o que no encontra respaldo no direito ptrio.
33

Artigos

A consolidao desse entendimento levou a importante mudana no prprio regimento interno do Tribunal, introduzida a partir de 1/1/2012. At ento, o
artigo 276 do regimento autorizava o TCU a adotar medida cautelar em caso de urgncia, de fundado receio
de grave leso ao errio ou a direito alheio ou de risco de
ineficcia da deciso de mrito. Na nova redao do regimento, contudo, o mesmo artigo passou a condicionar a
adoo da medida cautelar no mais a fundado receio de
grave leso a direito alheio, mas em razo de fundado
receio de grave leso ao interesse pblico7.
Com base tanto em sua jurisprudncia consolidada quanto na nova redao de seu regimento, passou
o Tribunal a afastar de sua competncia representaes
cuja finalidade no seja a defesa do interesse pblico, mas
sim a de interesses particulares. Por isso, ainda que ocorra
na licitao flagrante violao a dispositivo da lei ou do
edital, sem que dela resulte leso ao interesse pblico,
entende o TCU que nesse caso a esfera adequada a ser
acionada pelo terceiro prejudicado o Poder Judicirio.
No processo em que proferiu o acrdo
4056/2010-TCU-Primeira Cmara, por exemplo, o Tribunal constatou ilegalidade no edital capaz de restringir
a competio. Apesar disso, o relator, ministro Walton
Alencar Rodrigues, considerou que a falha no redundara
leso ao interesse pblico porque do certame havia participado razovel nmero de licitantes e houvera grande
desconto aps a fase de lances, alm de a administrao
ter utilizado na licitao o prego eletrnico, que estimula a competitividade e diminui a probabilidade de
acertos entre licitantes.

6.

Outras no-competncias do TCU

A seguir outras quatro dessas no-competncias


so expostas de modo mais resumido, esclarecendo-se os
fundamentos por que a matria se situa fora da jurisdio
do Tribunal de Contas da Unio e agregando-se explicao trecho de algum acrdo em que o Tribunal deixou
evidente a sua incompetncia para atuar.
i. Aplicao de crdito-instalao para assentados
do Programa de Reforma Agrria
Por que no competncia do TCU?
Embora concedido pela Unio por meio do Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria (Incra), o crdito-instalao adquire natureza privada no
instante em que o assentado o recebe. Ao TCU compete fiscalizar apenas a regularidade da operao de
34

concesso e as aes adotadas pelo Incra para a recuperao do crdito.


Jurisprudncia
Acrdo 2001/2010-TCU-Plenrio, relatado
pelo ministro-substituto Weder de Oliveira:
Ocorre que, uma vez concedidos os crditos, os
recursos no so mais pblicos, mas dos assentados.
Na esfera pblica, fica o registro do recebvel de cada
um dos beneficirios do crdito, no os recursos
propriamente ditos.
[...]. Os assentados devem ser os maiores interessados em zelar pela adequada aplicao dos
recursos que so seus e que, em tempo certo, sero
restitudos ao errio nas condies especificadas no
financiamento. [...].
A m aplicao ou desvio desses recursos ir trazer prejuzos aos beneficirios, e no diretamente aos
cofres pblicos. Eventual dano ao errio ir ocorrer
em caso de inadimplncia no pagamento das prestaes do contrato de financiamento [...]. A gesto
prudente do concedente, contudo, mitigar o risco
de inadimplncia e incrementar a qualidade do crdito e os resultados que se pretende obter com ele.

ii. Gesto de portos e rodovias delegados pela Unio


a estados e municpios
Por que no competncia do TCU?
Aps o convnio de delegao celebrado de
acordo com a lei 9.277/1996, os atos de gesto que
no envolvam uso de recursos financeiros da Unio
praticados pela entidade estadual ou municipal delegatria do porto ou da rodovia federal devem ser fiscalizados pelo tribunal de contas com jurisdio sobre
o estado ou o municpio.
Jurisprudncia
Sumrio do acrdo 1168/2013-TCU-Plenrio,
relatado pela ministra Ana Arraes:
SOLICITAO DE AUDITORIA ENCAMINHADA PELO PRESIDENTE DA COMISSO DE
FISCALIZAO FINANCEIRA E CONTROLE
DA CMARA DOS DEPUTADOS. POSSVEIS
IRREGULARIDADES NA GESTO DA ADMINISTRAO DOS PORTOS DE PARANAGU E ANTONINA (APPA). CONHECIMENTO. AUSNCIA
DE COMPETNCIA DESTE TRIBUNAL. ENCAMINHAMENTO DE INFORMAES. CINCIA.
ARQUIVAMENTO.
Revista do TCU 129

O TCU e suas No-Competncias // Artigos

Compete aos tribunais de contas dos estados


fiscalizar os atos de gesto praticados por entidades
estaduais e municipais delegatrias de bens pblicos
federais que no envolvam a aplicao de recursos
da Unio.

iii. Financiamento do Programa Nacional de


Fortalecimento da Agricultura Familiar (Pronaf)

por outra instituio, para fins de instruo de inqurito ou de procedimento administrativo, no integra as
competncias constitucionais ou legais do Tribunal de
Contas da Unio.
Jurisprudncia
Acrdo 356/2010-TCU-Plenrio, relatado pelo
ministro-substituto Weder de Oliveira:
Ressalto, contudo, que no se insere entre as
funes, competncias e atribuies do Tribunal de
Contas da Unio, estabelecidas na Constituio da
Repblica, em sua lei orgnica, em seu regimento
interno e em leis esparsas, manifestar-se sobre documentos que lhe sejam encaminhados por outras
instituies, para fins de instruo de inqurito ou
outro procedimento administrativo.
Dessa forma, solicitaes de apoio desse rgo
de controle externo, muito embora relevantes, no
so atendidas na forma como solicitada.
O Tribunal de Contas da Unio pode participar de aes conjuntas para investigao de ilcitos
praticados contra a administrao pblica, seja por
meio dos processos de controle externo que lhe
so prprios, seja por intermdio de apoio de seus
servidores a aes conduzidas por outros rgos
do Estado.

Por que no competncia do TCU?


Apesar de concedido pela Unio por meio da Secretaria de Agricultura Familiar (SAF) do Ministrio do
Desenvolvimento Agrrio, e com uso dos bancos oficiais federais no papel de agente operador, o financiamento do Pronaf assume natureza de recurso privado
no momento em que entregue famlia do agricultor.
A competncia do TCU de segunda ordem, fiscalizando se a SAF e o Banco Central adotaram as medidas que lhes so atribudas pelos normativos internos
disciplinadores do programa (Portaria SAF 12/2010,
Portaria MDA 17/2010 e Manual de Crdito Rural).
Jurisprudncia
Acrdo 1942/2013-TCU-Plenrio, relatado
pela ministra Ana Arraes:
Primeiramente, importante esclarecer que
essencial conhecer a natureza dos financiamentos
concedidos no mbito dos programas de reforma
agrria para avaliar se adentram jurisdio do
TCU. Quando dizem respeito relao constituda entre um particular e uma instituio financeira,
falece competncia Corte de Contas Federal.
O programa de repasse de recursos em questo,
o Pronaf A, uma linha de investimento para estruturao das propriedades dos assentados. Nesse sentido, em princpio, a desistncia do assentamento
no implica dano ao errio, pois no h evidncias
de que os recursos destinados a investimento na
propriedade no tenham sido utilizados para esse
fim. Em regra, os crditos concedidos a beneficirios
desistentes ou excludos so quitados ou assumidos
pelo novo beneficirio, j que os dispndios so realizados na propriedade.

iv. Emisso de parecer para instruo de inqurito ou


processo administrativo de outra instituio
Por que no competncia do TCU?
Emitir parecer sobre documentos encaminhados
pelo Ministrio Pblico Federal, pela Polcia Federal ou
Jan/Abr 2014

7.

Concluso

Juzes, procuradores da Repblica, delegados da


Polcia Federal e mesmo parlamentares do Congresso
Nacional encaminham determinadas solicitaes ao Tribunal de Contas da Unio acreditando que, por conterem
matria administrativa ou tratarem do uso de recursos
pblicos federais, esto obrigatoriamente alcanadas pelas competncias que a Constituio Federal atribuiu
instituio de controle externo. Denncias e representaes de cidados ou empresas cometem o mesmo equvoco. Muitas dessas demandas, no entanto, escapam
jurisdio do TCU.
Nessas questes em que os limites da atuao
do Tribunal de Contas da Unio no esto ainda muito
certos, seus ministros vm procurando demarc-los por
meio de construes jurisprudenciais nas quais repelem
da apreciao da corte matrias estranhas ao controle externo. Conhecer e respeitar esses limites imprescindvel
no s para a segurana jurdica das prprias decises do
TCU, mas tambm para situ-lo corretamente e valorizar
seu papel dentro da atual estrutura de controle da administrao pblica estrutura que o Tribunal integra ao
35

Artigos

lado de importantes instituies como a Controladoria-Geral da Unio, o Ministrio Pblico Federal e os poderes
Legislativo e Judicirio.

_____.Ministrio do Desenvolvimento Agrrio. Portaria n 17,


se 23 de maro de 2010. Braslia, 2010. Dirio Oficial da Unio,
24 mar. 2010. Seo 1, p. 85-86.

Referncias

_____._____.Secretaria da Agricultura Familiar. Portaria n 12,


se 28 de maio de 2010. Braslia, 2010. Dirio Oficial da Unio, 25
jun. 2010. Seo 1, p. 106-108.

BRASIL.Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988.


Braslia, 2008. Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/constituicao/constituicao.htm> Acesso em: 9 de
jan. 2014.
_____.Lei n 8.036, de 11 de maio de 1990. Dispe
sobre o Fundo de Garantia do Tempo de Servio, e
d outras providncias. Braslia, 1990. Disponvel em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8036consol.
htm>. Acesso em: 9 jan. 2014.
_____.Lei n 8.443, de 16 de julho de 1992. Dispe
sobre a Lei Orgnica do Tribunal de Contas da Unio
e d outras providncias. Braslia, 1992. Disponvel
em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8443.
htm>. Acesso em: 9 jan. 2014.
_____.Lei n 8.666, de 21de junhode 1993. Regulamenta o
art. 37, inciso XXI, da Constituio Federal, institui normas para
licitaes e contratos da Administrao Pblica e d outras
providncias. Braslia, 1993. Disponvel em: <http://www.
planalto.gov.br/ccivil_03/leis/l8666cons.htm>. Acesso em: 9
jan. 2014.
_____.Lei n 9.277, de 10de maiode 1996. Autoriza a Unio
a delegar aos municpios, estados da Federao e ao Distrito
Federal a administrao e explorao de rodovias e portos
federais. Braslia, 1996. Disponvel em: <http://www.planalto.
gov.br/ccivil_03/leis/L9277.htm>. Acesso em: 9 jan. 2014.
_____.Banco Central do Brasil. Manual de Crdito Rural. Braslia,
1987. Disponvel em: <http://www4.bcb.gov.br/NXT/gateway.
dll?f=templates&fn=default.htm&vid=nmsGeropMCR:idvGero
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_____.Congresso Nacional. Senado Federal. Resoluo n
43, de 9 de abril de 2001. Dispe sobre as operaes de
crdito interno e externo dos Estados, do Distrito Federal e
dos Municpios, inclusive concesso de garantias, seus limites
e condies de autorizao, e d outras providncias. Braslia,
2001. Disponvel em: <http://legis.senado.gov.br/legislacao/
ListaPublicacoes.action?id=234195&tipoDocumento
=RSF&tipoTexto=PUB>. Acesso em: 9 jan. 2014.
36

_____.Tribunal de Contas da Unio. Instruo Normativa n


59, de 12 de agosto de 2009. Estabelece normas de tramitao
e de acompanhamento das solicitaes do Senado Federal
acerca das resolues de autorizao das operaes de crdito
externo dos Estados, do Distrito Federal e dos Municpios, com
garantia da Unio. Braslia, 2009. Dirio Oficial da Unio, 14 ago.
2009. Seo 1, p. 125.
_____._____.Resoluo n 246, de 30 de novembro de 2011.
Altera o Regimento Interno do Tribunal de Contas da Unio,
aprovado pela Resoluo TCU n 155, de 4 de dezembro de
2002. Boletim do Tribunal de Contas da Unio Especial. Braslia,
2 jan. 2012. Ano XLV, n. 1.
_____.Supremo Tribunal Federal. Mandado de Segurana n
23981-DF. Pleno. Relatora: Ellen Gracie. Braslia, 19 de fevereiro
de 2004. Dirio de Justia, 26 mar. 2004.
_____.Tribunal de Contas da Unio. Deciso 241/1993.
Plenrio. Relator: Adhemar Paladini Ghisi. Braslia, 16 de junho
de 1993. Dirio Oficial da Unio, 7 jul. 1993.
_____._____.Deciso 833/1997. Plenrio. Relator: Bento Jos
Bugarin. Braslia, 26 de novembro de 1997. Dirio Oficial da
Unio, 12 dez. 1997.
_____._____.Deciso 166/2000. Plenrio. Relator: Valmir
Campelo (autor do voto revisor). Braslia, 22 de maro de 2000.
Dirio Oficial da Unio, 24 mar. 2000.
_____._____.Deciso 1007/2000. Plenrio. Relator: Marcos
Vilaa. Braslia, 29 de novembro de 2000. Dirio Oficial da Unio,
15 dez. 2000.
_____._____.Acrdo 39/2005. Plenrio. Relator: Lincoln
Magalhes da Rocha. Braslia, 26 de janeiro de 2005. Dirio
Oficial da Unio, 3 fev. 2005.
_____._____.Acrdo 2768/2006. Plenrio. Relator: Benjamin
Zymler. Braslia, 26 de setembro de 2006. Dirio Oficial da Unio,
28 set. 2006.
Revista do TCU 129

O TCU e suas No-Competncias // Artigos

BRASIL.Tribunal de Contas da Unio.Acrdo 789/2009.


Plenrio. Relator: Benjamin Zymler. Braslia, 22 de abril de 2009.
Dirio Oficial da Unio, 27 abr. 2009.

_____._____.Acrdo 2327/2013. Plenrio. Relatora: Ana


Arraes. Braslia, 28 de agosto de 2013. Dirio Oficial da Unio,
4 set. 2013.

_____._____.Acrdo 356/2010. Plenrio. Relator: Weder de


Oliveira. Braslia, 3 de maro de 2010. Dirio Oficial da Unio,
5 mar. 2010.

Notas

_____._____.Acrdo 678/2010. Plenrio. Relator: Valmir


Campelo. Braslia, 7 de abril de 2010. Dirio Oficial da Unio,
9 abr. 2010.
_____._____.Acrdo 4056/2010. Primeira Cmara. Relator:
Walton Alencar Rodrigues. Braslia, 7 de julho de 2010. Dirio
Oficial da Unio, 13 jul. 2010.
_____._____.Acrdo 2001/2010. Plenrio. Relator: Weder de
Oliveira. Braslia, 11 de agosto de 2010. Dirio Oficial da Unio,
19 ago. 2010.
_____._____.Acrdo 8071/2010. Primeira Cmara. Relator:
Weder de Oliveira. Braslia, 30 de novembro de 2010. Dirio
Oficial da Unio, 8 dez. 2010.
_____._____.Acrdo 845/2011. Plenrio. Relator: Valmir
Campelo. Braslia, 6 de abril de 2011. Dirio Oficial da Unio,
13 abr. 2011.

1 DIREITO ADMINISTRATIVO. PODER DISCRICIONRIO. ESCOLHA DE


ASSESSORES DE PRESIDENTE DE TRIBUNAL. DIRIAS E DESPESAS
DE VIAGENS. Os Presidentes de Tribunais, por exercerem relevante
funo na estrutura administrativa do Poder Judicirio, dentro da
margem de discricionariedade que lhes conferida, tm o poder
de deciso sobre a convenincia e oportunidade na escolha
de servidores para desempenharem funes extraordinrias
relacionadas com o interesse da administrao. Segurana
concedida. (MS 23981. Relatora: Ellen Gracie. Tribunal Pleno,
julgado em 19/2/2004, DJ de 26/3/2004).
2 Art. 16, 2, alneas a e b, da lei 8.443/1992.
3 Acrdo 946/2013-TCU-Plenrio, relatado na sesso ordinria de
17/4/2013 pelo ministro Benjamin Zymler.
4 Conforme valores na tabela includa no relatrio do acrdo
2225/2013-TCU-Plenrio, aos quais se somaram 400 milhes de
reais concedidos Arena Itaquera por meio de financiamento
que teve a Caixa Econmica Federal como intermediria.
5 Art. 4, I, da instruo normativa 59/2009 do TCU.

_____._____.Acrdo 3067/2012. Plenrio. Relator: Valmir


Campelo. Braslia, 14 de novembro de 2012. Dirio Oficial da
Unio, 22 nov. 2012.
_____._____.Acrdo 946/2013. Plenrio. Relator: Benjamin
Zymler. Braslia, 17 de abril de 2013. Dirio Oficial da Unio, 26
abr. 2013.
_____._____.Acrdo 1168/2013. Plenrio. Relatora: Ana
Arraes. Braslia, 15 de maio de 2013. Dirio Oficial da Unio, 21
mai. 2013.
_____._____.Acrdo 1942/2013. Plenrio. Relatora: Ana
Arraes. Braslia, 24 de julho de 2013. Dirio Oficial da Unio,
18 jul. 2013.
_____._____.Acrdo 2225/2013. Plenrio. Relator: Valmir
Campelo. Braslia, 21 de agosto de 2013. Dirio Oficial da Unio,
28 ago. 2013.

Jan/Abr 2014

6 Art. 9, 2, da lei 8.036/1990.


7 Redao original do art. 276: O Plenrio, o relator, ou, na hiptese
do art. 28, inciso XVI, o Presidente, em caso de urgncia, de
fundado receio de grave leso ao errio ou a direito alheio ou
de risco de ineficcia da deciso de mrito, poder, de ofcio ou
mediante provocao, adotar medida cautelar, com ou sem a
prvia oitiva da parte, determinando, entre outras providncias,
a suspenso do ato ou do procedimento impugnado, at que o
Tribunal decida sobre o mrito da questo suscitada, nos termos
do art. 45 da Lei n 8.443, de 1992. Nova redao vigente a partir
de 2012: O Plenrio, o relator, ou, na hiptese do art. 28, inciso XVI,
o Presidente, em caso de urgncia, de fundado receio de grave
leso ao errio, ao interesse pblico, ou de risco de ineficcia da
deciso de mrito, poder, de ofcio ou mediante provocao,
adotar medida cautelar, com ou sem a prvia oitiva da parte,
determinando, entre outras providncias, a suspenso do ato ou
do procedimento impugnado, at que o Tribunal decida sobre o
mrito da questo suscitada, nos termos do art. 45 da Lei n 8.443,
de 1992.

37

Artigos

Credibilidade dos governos,


papel das EFS e boas
prticas internacionais de
auditoria financeira

Aroldo Cedraz de Oliveira

Resumo

Ministro do Tribunal de
Contas da Unio e relator da
estratgia de fortalecimento
da auditoria financeira no TCU.

Tiago Alves de
Gouveia Lins Dutra
Servidor do Tribunal de
Contas da Unio, Mestre
em Administrao Pblica
no Instituto Universitrio
de Lisboa (ISCTE IUL) e
Graduado em Contabilidade na
Universidade de Braslia (UnB).

38

O Tribunal de Contas da Unio tem como misso


controlar a administrao pblica aperfeioando-a em
benefcio da sociedade. Portanto, os desafios do TCU
variam conforme evoluem os contextos econmicos,
polticos e administrativos da gesto pblica. No ambiente atual de crise fiscal e global, o TCU tem um importante papel institucional de fornecer confiana para
sociedade. Em linha com a viso estratgica de ser reconhecido como instituio de excelncia no controle e
aperfeioamento da administrao pblica, o Tribunal
busca convergir as prticas de auditoria financeira aos
padres e boas prticas internacionais. Este texto apresenta alguns dos resultados desse processo de convergncia, em especial as constataes obtidas por meio de
pesquisa sobre boas prticas em Entidades de Fiscalizao Superior de pases desenvolvidos. A pesquisa est
estruturada em quatro dimenses principais: i) mandato e objetivos; ii) recursos e organizao; iii) mtodos e
procedimentos; e, iv) relatrios e impactos. As principais concluses foram: i) a auditoria financeira est no
mandato de todas as EFS pesquisadas; ii) h estruturas
e profissionais especializados nesse instrumento de fiscalizao; iii) h grande preocupao em garantir que
os padres internacionais esto sendo aplicados, por
meio do uso de solues de TI lderes de mercado e da
submisso da EFS a revises por pares peridicas; e,
iv) os principais benefcios desse tipo de auditoria so
Revista do TCU 129

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas prticas internacionais de auditoria financeira // Artigos

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o fortalecimento da accountability, da transparncia, da


integridade, dos controles internos e da governana no
setor pblico.
Palavras-chave: Auditoria financeira. Boas prticas. Confiana. Credibilidade. EFS .

1.

Introduo

O cenrio nacional e internacional da atualidade


tem demonstrado a importncia da palavra confiana
no relacionamento entre governo e sociedade. Segundo Easton (1965), confiana em governos representa a
confiana de cidados em aes de um governo para
fazer o que correto e justo. Em uma democracia essa
relao contratualizada no voto, que simboliza no
s a escolha de representantes polticos, mas tambm
um evento bem definido no tempo e no espao, no qual
cada cidado deposita esperana em seus candidatos,
para que, caso eleitos, decidam os rumos do pas como
um todo e, direta ou indiretamente, de cada cidado.
O papel do governo no direcionamento da sociedade tem-se ampliado com a consolidao dos direitos
sociais e com a necessidade de manuteno da estabilidade macroeconmica. Por isso, assuntos como carga
tributria, despesas sociais, previdncia, dvida e patrimnio pblico so preocupaes no s de especialistas,
mas de toda a comunidade afetada pela qualidade da
gesto das finanas pblicas.
Jan/Abr 2014

Diante dos riscos sociais e econmicos relacionados perda de credibilidade dos governos, as Entidades
de Fiscalizao Superior (EFS), designao genrica para
rgos estrangeiros equivalentes ao Tribunal de Contas
da Unio (TCU), tm-se preocupado cada vez mais em
realizar fiscalizaes voltadas a fornecer segurana tanto
populao quanto aos representantes eleitos para as
casas legislativas.
Aps a crise econmica e financeira global, os governos de pases mais afetados tomaram diversas aes
como resposta. Na Europa, destacaram-se as polticas
de austeridade fiscal. Nos Estados Unidos, chama-se a
ateno para a aquisio de bancos em situao financeira crtica, por meio do programa TARP (Trouble Asset
Relief Program). Essas medidas tm objetivos distintos:
sanar as contas pblicas e recuperar o sistema financeiro.
Porm, ambos esto relacionados mesma estratgia:
dar estabilidade para a economia.
Este contexto criou novas expectativas da sociedade em relao s EFS, resultando em novos desafios
institucionais. Nagy (2012) cita a taxonomia da EFS
da Finlndia sobre os estgios de gesto da crise para
identificar o papel das EFS (CRAFF: Crisis-Related Auditing Functions and Features): i) preparao; ii) resposta
imediata; iii) gesto da crise; iv) estratgias de sada; e,
v) nova ordem. Dentre as funes das EFS, a auditoria
financeira tem um papel importante tanto no estgio
inicial de preveno, quanto nos estgios de gesto e
recuperao da crise.
39

Artigos

De acordo com as normas internacionais (Issai


200), a auditoria financeira tem como propsito aumentar o nvel de confiana dos usurios de informaes financeiras dos governos. Para tanto, as EFS devem
certificar que as contas dos governos so confiveis e
apresentam um retrato fiel da realidade da situao e
do desempenho financeiros deles. Portanto, a auditoria
financeira um instrumento fundamental das EFS para
medir a credibilidade das finanas governamentais.
Em um estudo encomendado pela Comisso Europeia, constatou-se que a maioria das entidades pblicas na
Europa se submete a auditorias financeiras anuais e que h
um alto nvel de homogeneidade das caractersticas desse
tipo de auditoria na regio em decorrncia da adoo das
normas internacionais (ERNST & YOUNG, 2012).
Ciente desse papel institucional, poltico, econmico e social das EFS, o TCU assinou em 2011 um
acordo de doao com o Banco Mundial que visa ao
fortalecimento das auditorias financeiras realizadas
nas Contas de Governo, mais conhecidas por auditorias anuais dos Balanos Gerais da Unio (BGU). Esse
acordo tem por objetivo alavancar as prticas da funo
auditoria financeira do TCU aos padres e boas prticas
internacionais. Nesse sentido, este texto tem o intuito
de divulgar parte desse projeto.

2.

Metodologia

O principal mtodo utilizado para a coleta de dados sobre boas prticas internacionais foi questionrio
enviado s EFS de pases desenvolvidos.

H diversos estudos comparados que identificam


que em mercados desenvolvidos a auditoria financeira
mais tradicional e disseminada na cultura dessas naes
(SAUDAGARAN E DIGA, 1997; NOBES, 1998; ELLIOT
E ELLIOT, 2002; e, NIYAMA, 2005). As principais caractersticas que diferenciam esses pases so a natureza do sistema legal (code law ou common law), a fonte de
captao de recursos, o nvel de influncia da legislao
na contabilidade, a educao profissional, o arcabouo
terico e a fora da profisso.
O questionrio foi enviado para EFS de pases
com alta renda per capita e alto ndice de Desenvolvimento Humano (IDH), sob a premissa de que as EFS
desses pases em alguma medida conseguem influenciar
no alto nvel de desenvolvimento social e econmico.
Vinte e uma EFS responderam pesquisa. Na figura 1
possvel visualizar a origem geogrfica das entidades
participantes da pesquisa.
Dentre os respondentes, h nove Tribunais de
Contas (Blgica, Eslovnia, Espanha, Frana, Grcia, Itlia, Holanda, Portugal e Unio Europeia) e os outros doze
so Auditorias-Gerais (Austrlia, Canad, Coreia do Sul,
Estados Unidos, Estnia, Hungria, Israel, Nova Zelndia,
Repblica Tcheca, Sucia, Sua e Reino Unido).
A pesquisa abrange quatro dimenses relevantes
para a funo auditoria financeira de uma EFS: a) mandato e objetivos; b) recursos e organizao; c) mtodos e
procedimentos; e, d) relatrios e impactos. Estas dimenses abrangem todos os elementos dos ciclos gerenciais
comumente observados em reformas no setor pblico,
abrangendo: demanda socioeconmica, inputs, recursos,
processos, outputs, resultados e impactos (POLLITT e

Figura 1:
Origem geogrfica
das EFS participantes
da pesquisa

40

Revista do TCU 129

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas prticas internacionais de auditoria financeira // Artigos

Grfico 1:
Mandatos das
EFS pesquisadas

Interpretao de lei
Julgamentos
Auditoria de Propsito Especial
Auditoria de Conformidade
Auditoria Operacional
Auditoria Financeira
0
5
Nvel de rgo/Entidade

BOUCKAERT, 2004). Estes tambm so os elementos


analisados em auditorias operacionais, no intuito de
avaliar a eficincia, a eficcia e efetividade dos objetos
auditados (TCU, 2010). Esta metodologia aplicvel
tambm para diagnsticos em EFS. Prova disso, que
est alinhada estrutura de medio de desempenho de
EFS, conhecida pela sigla em ingls SAI PMF.

3.

Mandato das EFS: expectativa


da sociedade?

O mandato de uma EFS geralmente est estabelecido em constituio ou lei. uma espcie de contrato
do constituinte/legislador com a EFS. Assim, os variados
mandatos das EFS buscam materializar anseios da sociedade e at mesmo do mercado em relao ao controle
externo da gesto pblica.
Os resultados da pesquisa confirmam o que a Organizao Internacional das EFS (Intosai), a doutrina acadmica e as publicaes internacionais j estabeleciam,
i.e., os mecanismos de fiscalizao mais comuns esto
representados nos trs principais tipos de auditoria governamental: financeira, operacional e de conformidade.

Grfico 2:
Nvel de integrao da
Auditoria Financeira com
outros mandatos das EFS

10
Nvel de Governo Central

15

20

Em alguns modelos, em especial naqueles pases que adotam o tipo Tribunal de Contas, tambm
se constatou os mandatos para julgamentos de contas,
auditorias de propsito especial e interpretao de lei.
Todas as EFS responderam que possuem mandato para a realizao de auditoria financeira. Apenas
uma no realiza essa auditoria no nvel de Governo
Central, mas desempenha essa funo no nvel de rgo
e entidade. A pesquisa desmistifica o senso comum de
que auditoria financeira uma funo tpica do modelo
Auditoria-Geral (DFID, 2004) e tambm demonstra que
esta funo a mais recorrente entre as EFS da amostra.
Entretanto, os resultados indicam que no h uma
segregao absoluta entre os instrumentos de controle
externo. A auditoria financeira possui um alto nvel de integrao com a auditoria de conformidade, no mbito de
trabalhos de certificao de contas, em consonncia com o
que estabelecem os Princpios Fundamentais de Auditoria
Governamental (ISSAI 100, requisito n 30). Ademais, foi
constatado um nvel significativo de interao entre os tipos financeira e operacional. A auditoria de propsito
especial, o julgamento e a interpretao de lei tambm so
impactados pela auditoria financeira em menor frequncia.

Interpretao de lei
Julgamentos
Auditoria de Propsito Especial
Auditoria Operacional
Auditoria de Conformidade
0
Est incorporado na auditoria financeira

Jan/Abr 2014

10
Frequentemente

15
Algumas vezes

20

41

Artigos

Grfico 3:
Objetivos da auditoria
financeira de acordo
com as EFS pesquisadas

Obter segurana razovel sobre se as demonstraes


financeiras como um todo esto livres de distores
materialmente relevantes

21

Obter segurana razovel sobre se as transaes


subjacentes esto em conformidade com leis regulamentos

21
20

Melhorar a gesto financeira no setor pblico

19

Melhorar a governana pblica


17

Avaliar a eficcia dos controles internos


Diferenciar a responsabilidade da administrao e do auditor
pelas demonstraes financeiras e controles internos

16
15

Promover a proteo dos recursos pblicos


Identificar e analisar desafios fiscais de longo prazo

No h dvidas sobre a importncia dada pelas


EFS pesquisadas auditoria financeira. Todavia, o que
viria a ser esse instrumento de fiscalizao para elas?
Qual seria o objetivo dela no arcabouo jurdico e institucional de seus pases? Uma das questes abordava
esse assunto e muitas concluses podem ser obtidas.
A primeira concluso que a funo precpua da
auditoria financeira em todas as EFS fornecer confiana sobre a qualidade das informaes financeiras divulgadas pelos entes governamentais, em linha com o que
estabelecem os padres internacionais da Intosai (ISSAI
200). Ocorre que todas as EFS tambm destacaram que
esse tipo de auditoria tambm agrega o objetivo de verificar a conformidade legal das transaes financeiras
ocorridas no exerccio a que se referem s demonstraes
financeiras. Isso confirma a auditoria financeira como o
instrumento adequado para a certificao do nvel de confiabilidade e de regularidade das contas pblicas.

4.

Recursos e organizao:
melhores estratgias para a
eficincia e a produtividade
institucional?

O questionrio tambm aborda aspectos gerenciais relativos auditoria financeira, em especial quanto
s escolhas de estruturao organizacional e aos perfis
e competncias dos profissionais que trabalham nessa
rea de fiscalizao.
As questes sobre a dimenso mandato e objetivos fornecem uma viso sobre o que as EFS fazem, mas
42

13

no informam a intensidade em que exercem cada uma


de suas competncias institucionais. Uma das questes
da pesquisa busca exatamente identificar a proporo
de recursos alocados em auditoria financeira em relao
ao total de auditores da EFS.
Na mdia, as 16 EFS que responderam a esta
pergunta alocam aproximadamente 40% da sua fora fiscalizatria nesse tipo de auditoria. Essa relao
muda significativamente entre os pases da amostra.
Sem identificar as EFS, possvel constatar no grfico 4
que, enquanto em um extremo apenas 4% dos recursos
humanos esto alocados em auditoria de demonstraes
financeiras, no outro esse indicador de 90% para outra
EFS. Dentre as EFS que adotam o modelo Tribunal de
Contas a mdia reduzida para 25%, provavelmente
devido ao fato de existirem outros mandatos, j mencionados na seo anterior.
Em alguns pases houve a opo por terceirizar
uma parte da funo auditoria financeira, ou seja, em
vez de a EFS realizar esse tipo de auditoria, so contratadas firmas de auditoria independente do setor privado
para tal tarefa. Contudo, esta a exceo. Em mdia,
apenas 12,6% dos auditores financeiros no possuem
vnculo com a EFS. Sete EFS responderam que terceirizam em pequena proporo e outras trs EFS informaram utilizar bastante a contratao de empresas de
auditoria independente. As outras onze no lanam mo
dessa alternativa.
Quanto qualificao profissional dos auditores
financeiros, 16 EFS responderam questo sobre esse
tema. Em mdia, metade dos auditores financeiros deRevista do TCU 129

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas prticas internacionais de auditoria financeira // Artigos

EFS A

Grfico 4:
Percentual de auditores
financeiros em relao
ao total de auditores
das EFS pesquisadas

90%

EFS B

85%

EFS C

71%

EFS D

60%

EFS E

58%

EFS F

44%

EFS G

41%

EFS H

39%

EFS I

36%

EFS J

33%

EFS K

17%

EFS L

17%

EFS M

11%

EFS N

9%

EFS O

7%

EFS P

4%

las possui certificao profissional em contabilidade e


auditoria, o que os habilita a exercer a profisso com
mais competncia tcnica. Essa relao varia bastante
de um pas para outro. Em pases com maior tradio
em auditoria financeira, esse percentual maior.
H tambm uma grande discrepncia quanto ao
uso da auditoria interna. Mais de dois teros das EFS
pesquisadas informaram utilizar os trabalhos da auditoria interna. Porm, a intensidade varia. Na verdade,
apenas quatro utilizam de forma mais intensa. As outras onze utilizam em pequena proporo, conforme
o grfico 5. Nos comentrios para a questo, algumas
EFS informaram que o uso da auditoria interna pode
ser importante para reduzir a quantidade de testes de
auditoria financeira. Todavia, como regra, alertam para
os riscos desse uso e tambm destacam que em poucos
casos possvel confiar plenamente nesses trabalhos

Grfico 5:
Uso dos trabalhos da
auditoria interna nas
EFS pesquisadas

como evidncia da auditoria. Em sntese, o uso deve


variar conforme o nvel de confiana dos auditores da
EFS na auditoria interna de cada rgo ou entidade.
Tambm se constatou na pesquisa o uso generalizado de especialistas para apoiar os auditores
financeiros, o que proposto pelas normas da Intosai
(Issai 1620). Quase todas as EFS utilizam especialistas
em Tecnologia da Informao (TI). Tambm foram
mencionados estatsticos, aturios, engenheiros, economistas e advogados.
Os auditores financeiros esto distribudos na estrutura organizacional de diferentes maneiras em cada
uma das EFS. Um tero delas optou por centralizar a
funo auditoria financeira em um departamento especfico. Aproximadamente um quarto escolheu estruturas
matriciais, com unidades organizacionais menores de
auditoria financeira em vrios departamentos. Por volta

14%

14%

Proporo significativa
5%

Grande Proporo

14%
Pequena Proporo
Nunca
Outros
53%

Jan/Abr 2014

43

Artigos

Grfico 6:
Especialistas mais
utilizados em auditoria
financeira nas EFS
pesquisadas

Engenheiros

Aturios

Outros

Estatstico

11
20

Especialista em TI

de um quinto possui uma combinao, com um departamento centralizado e outras unidades descentralizadas.
Outras estruturas foram mencionadas. Uma EFS
mencionou que qualquer departamento pode realizar
todos os tipos de auditoria, de tal modo que quase todos os relatrios de auditoria cobrem todos os tipos de
auditoria. Em outra, a estrutura agrupada por regies
geogrficas, em que cada grupo possui uma funo de
auditoria financeira.
Constata-se que, como regra, a auditoria financeira possui identidade organizacional, seja na estrutura
matricial, seja na estrutura centralizada. Isso favorece a
especializao dos auditores e dos supervisores na metodologia prevista nos padres internacionais da Intosai.

Grfico 7:
Auditoria financeira
na estrutura
organizacional das EFS

5.

Mtodos e procedimentos:
ferramentas para aplicar as
normas internacionais?

As melhores prticas de auditoria financeira em


termos de mtodos e procedimentos esto relacionadas
a alguns princpios fundamentais, com foco em: credibilidade, qualidade, profissionalismo, eficincia, risco,
relevncia e materialidade.
Nesse esprito, a pesquisa demonstra a importncia do uso de solues de TI lderes de mercado, de
amostragem estatstica, de nveis mnimos de materialidade para a anlise de relevncia e tambm das revises
por pares. Esses mtodos e procedimentos tornam as

14%

Departamento especfico centralizado


33%

10%

Unidades organizadas especializadas em


estruturas matriciais
Combinao: departamento central e
unidades descentralizadas
No se aplica

19%

Outros

24%

Grfico 8:
Solues de TI para
a documentao de
auditoria financeira
nas EFS pesquisadas

6%

6%

6%
6%
47%
6%
6%

Soluo A

Soluo F

Soluo B

Soluo G

Soluo C

Soluo H

Soluo D

Soluo I

Soluo E

Soluo J

6%
6%

44

5%
Revista do TCU 129

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas prticas internacionais de auditoria financeira // Artigos

Grfico 9:
Solues de TI para amostragem estatstica
utilizadas pelas EFS pesquisadas

6%

6%

Soluo A
88%

Soluo B
Soluo C

auditorias financeiras mais eficientes e confiveis, gerando maior valor agregado para a sociedade.
Quanto s solues de TI para documentao
da auditoria financeira, h certa predominncia de um
software entre as EFS pesquisadas. Sem identificar as
solues apresentadas, o grfico 8 demonstra essa predominncia. Quase metade das EFS pesquisadas utiliza a mesma soluo de TI, indicando a importncia da
padronizao metodolgica nesse tipo de fiscalizao.
Em relao s solues de TI para amostragem
estatstica essa concentrao ainda maior. Quase todas
as EFS que responderam a esta questo utilizam o mesmo software. Possivelmente todas as solues indicadas
so adequadas. Todavia, o alto nvel de concentrao
observado nessa pesquisa um indcio de um bom nvel
de usabilidade da ferramenta tecnolgica.
Ainda com relao amostragem estatstica, a
pesquisa permite observar o nvel de utilizao dessa
tcnica em auditoria financeira, tanto para testes dos

controles internos quanto para testes substantivos dos


registros contbeis e de documentos e transaes subjacentes a eles. O grfico 10 ilustra os resultados.
A amostragem estatstica fundamental para trabalhos de certificao de contas, visto que necessrio
formar opinies sobre o conjunto de atos e fatos da gesto, e no apenas sobre os itens que foram efetivamente
testados. necessrio extrapolar as concluses para o
conjunto de itens da populao a que se refere a amostra. A pesquisa confirma essa lgica, porm, destacando
as diferenas entre testes de controle e substantivos, em
linha com o que estabelece a ISSAI 1530, que trata de
amostragem em auditoria.
Na abordagem de auditoria baseada em risco,
conhecer, avaliar e testar controles internos fundamental para o auditor obter convico e emitir uma
opinio, certificar qualidade, seja de nmeros, seja da
regularidade da gesto como um todo. A pesquisa tambm permite identificar a importncia de evidncias de
auditoria obtidas por meio da avaliao dos controles
internos. No grfico 11, possvel analisar o nvel de
utilizao de evidncias decorrentes de procedimentos
substantivos e de avaliao de controles.
Alm dessas fontes de evidncia, muitas EFS
tambm indicaram que utilizam o trabalho de outros
auditores, sejam eles internos ou independentes terceirizados, em linha com os padres internacionais (ISSAIs
1600 e 1610). Essa postura somada avaliao de controles internos demonstra que no possvel, na complexidade e abrangncia dos entes governamentais,
concentrar a responsabilidade pelo controle da gesto
em uma nica instituio. Cada vez mais se observa a
necessidade de sistemas de controle da gesto pblica
que sejam integrados, coesos e eficientes.
Para concluir essa dimenso da pesquisa, outro
fator fundamental para garantir que os procedimentos
Para testes substantivos

Para testes de controle


Grfico 10:
Nvel de utilizao de
amostragem estatstica

5% 5%

10%

14%
0%

19%
28%

33%

43%

43%
Nunca
Jan/Abr 2014

Quase nunca

Frequentemente

Sempre

De vez em quando
45

Artigos

Testes substantivos

Confiana em controles internos


Grfico 11:
Proporo de evidncias
obtidas a partir de...

5%
21%
32%
40%
55%

47%
Grande proporo

Proporo significativa

Grfico 12:
Periodicidade de revises
por pares na funo
auditoria financeira

Pequena proporo

16%
Anualmente

0%
42%

A cada 2 anos

10%

A cada 3 anos
A cada 4 anos ou mais
Outra
Nunca

21%
11%

e tcnicas de auditoria financeira esto sendo adotados segundo os padres e boas prticas internacionais
a reviso por pares. Na pesquisa, foi perguntado s
EFS com que frequncia elas submetem a funo auditoria financeira a uma reviso externa de qualidade
por seus pares.
A maioria das 19 EFS que responderam questo
se submete a revises externas peridicas de qualidade.
A periodicidade varia. Trs responderam que se submetem a revises anuais; duas, a cada trs anos. Outras quatro passam por revises por pares a cada quatro anos ou
mais. Uma das EFS que respondeu outra periodicidade
comentou que se submeteu a uma reviso por pares pela
primeira vez em 2013. Em suma, pode-se observar que o
uso das revises por pares uma tendncia, at mesmo
como atendimento a orientaes da Intosai (2007).

6.

Relatrios e impactos: como


comunicar os resultados?

O primeiro passo para avaliar o impacto de um


trabalho identificar o objetivo e o pblico-alvo. Os objetivos da auditoria financeira j foram identificados no
incio do texto. Agora sero apresentados os principais
usurios das opinies de auditoria sobre demonstraes
financeiras, segundo as EFS pesquisadas.
O poder legislativo, a mdia, o pblico em geral
(cidados, contribuintes e usurios de servios pblicos)
e o governo so os principais usurios. Para os usurios
externos ao governo o que mais vale a opinio clara
e objetiva: possvel ou no confiar nos nmeros do
governo? J para o governo, na auditoria financeira so
realizadas diversas recomendaes ao fortalecimento

Poder Legislativo

Grfico 13:
Principais usurios
dos relatrios de
auditoria financeira
nas EFS pesquisadas

Mdia
Pblico em geral
Governo
Universidades
Agncias de classificao de risco
Outros
0

46

10

15

20

Revista do TCU 129

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas prticas internacionais de auditoria financeira // Artigos

10

Grfico 14:
Opinies de auditoria
sobre as demonstraes
consolidadas de governos
dos pases pesquisados

Sem resalvas
Com resalvas
5

Opinio adversa
Absteno de opinio

2012

dos controles internos, permitindo assim a reduo do


risco de erros nos nmeros do governo.
As EFS tambm foram questionadas sobre as
opinies de auditoria emitidas nas contas consolidadas
dos respectivos governos em trs momentos distintos:
ano passado (2012, visto que a pesquisa foi aplicada em
2013), cinco anos atrs e dez anos atrs.
Algumas informaes podem ser destacadas a
partir do grfico 14. Uma trata da predominncia de
opinies sem ressalvas, demonstrando um alto nvel
de qualidade das informaes financeiras dos governos
a que se referem as EFS que indicaram essa opo no
questionrio respondido. Outra alude ao aumento de
opinies sem ressalvas. Tambm vale destacar o desaparecimento em 2012 da opinio adversa indicada por uma
EFS h cinco anos. Por ltimo, ressalta-se a utilizao da
chamada absteno de opinio por duas EFS pesquisadas, indicando a impossibilidade de obter evidncias
suficientes e adequadas para formar uma opinio.
As EFS tambm foram questionadas sobre os
principais erros que as levam a no emitir uma opinio
sem ressalvas. Foram citados os seguintes problemas:
dados incompletos de passivos atuariais de servidores pblicos e de passivos contingentes
decorrentes de aes judiciais;
qualidade insuficiente de inventrios e de avaliaes de ativos militares e imobilirios;
falhas nos registros contbeis relativos a
investimentos;
avaliaes inconsistentes das rodovias;
erros na consolidao de transaes entre rgos
do governo; e,
deficincias de controles internos relacionados
a TI, gesto de ativos no financeiros, gesto de
pessoas, entre outros.
Agora sob a tica dos impactos da auditoria financeira, duas questes so esclarecedoras e esto intrinsecamente relacionadas. Uma sobre os riscos de no
haver uma funo auditoria financeira forte na EFS. A
Jan/Abr 2014

5 anos atrs

10 anos atrs

Outra

outra sobre os benefcios observados pelas EFS na realizao de auditoria de demonstraes financeiras.
A questo sobre os riscos aberta, de livre preenchimento. Mesmo assim, alguns riscos destacados
foram recorrentes entre as EFS. Os principais riscos indicados foram:
governana pblica fraca;
aumento do risco de fraude e de corrupo;
erros materialmente relevantes nas demonstraes financeiras;
falhas de transparncia e prestao de contas sobre o uso de recursos pblicos;
desconformidade com leis e regulamentos;
baixa confiana sobre a fidedignidade das informaes apresentadas nas demonstraes financeiras;
impacto negativo na reputao e na credibilidade
da EFS, bem como na sua capacidade para cumprir o seus mandatos;
aumento do risco de haver controles internos
fracos;
aumento do risco de o Parlamento no ser bem
informado sobre a gesto financeira dos entes
governamentais; e,
aumento do risco de no identificar outras reas
que deveriam ser objeto de uma auditoria operacional ou de uma auditoria de propsito especial.
Portanto, h desde riscos institucionais e gerenciais
at riscos econmicos e sociais. O outro lado pode ser observado nos benefcios da realizao de auditorias financeiras, de acordo com as EFS pesquisadas. O grfico 15
sintetiza os benefcios que em alguma medida so obtidos.
Os benefcios corroboram com o que foi destacado como riscos da ausncia de uma funo auditoria financeira forte na EFS. O fortalecimento da accountability,
da integridade, da transparncia, da governana, dos
controles internos e da gesto financeira no setor pblico cria um ambiente poltico-administrativo bom para a
implementao de polticas pblicas e para investimentos estrangeiros no pas (IIA, 2012).
47

Artigos

Grfico 15:
Principais benefcios
da funo auditoria
financeira nas EFS
pesquisadas

Fortalecimento da accountability, da integridade e


da transparncia da evidenciao financeira dos
entes governamentais
Melhorias nos controles internos nas entidades pblicas
Fortalecimento da governana pblica
Melhorias no atingimento dos objetivos e no
cumprimento das competncias da EFS
Melhorias na gesto administrativa e financeria
nos entes governamentais
Identificao de reas onde outros tipos de
auditoria so necessrios
Promoo de uma cultura de competio saudvel
entre os rgos e entidades governamentais

Sempre

7.

Concluso

Aps a anlise dessa enorme quantidade de informaes, possvel conhecer melhor o que e para
que serve a auditoria financeira no setor pblico. Na
introduo deste texto, mencionou-se a importncia da
palavra confiana. Quanto mais confiana, menor ser a
assimetria de informaes e os conflitos de interesses.
Agora, para concluir este texto, ressalta-se o valor
da palavra segurana, que pode ser considerado o outro
lado da moeda. Quando se est seguro de algo, h mais
predisposio para confiar. Nesse sentido, o papel das
EFS fornecer segurana a stakeholders dos governos
sobre o nvel de comprometimento em cumprir de forma transparente e eficiente com o que foi estabelecido
em leis e acordado em contratos e convnios. Quanto
maior a confiana, menor ser o custo da desconfiana
por parte de terceiros em relao aos governos, sejam
eles parlamentares, fornecedores, investidores, cidados, contribuintes ou usurios de servios pblicos.
A manuteno da credibilidade por meio da promoo
da confiana pblica pode melhorar a competitividade
e a produtividade e induzir inovao tanto no setor
pblico quanto no setor privado (NAGY et al, 2012).
Um bom exemplo do efeito da falta de confiana
pode ser observado no processo oramentrio brasileiro.
O detalhamento excessivo dos oramentos um reflexo
da necessidade do Poder Legislativo em fiscalizar minuciosamente o que o Poder Executivo est executando. O
TCU tem um papel fundamental na reduo dessa desconfiana entre os dois poderes. Outro exemplo pode
48

Frequentemente

De vez em quando

ser visto nos recentes rebaixamentos da classificao de


risco da dvida soberana e tambm de diversos bancos
com uso extensivo de aplicaes em ttulos pblicos.
No pode haver dvidas relevantes sobre a confiabilidade de nmeros que influenciam diretamente
nos sistemas poltico, econmico e social brasileiro,
como, por exemplo: i) valores das receitas que devem
ser repartidas com estados e municpios; ii) indicadores
utilizados para monitorar limites fiscais e gastos mnimos em educao e sade; iii) dficits previdencirios e
atuariais; iv) estoque de dvidas e despesas com juros;
v) arrecadao de receitas tributrias, previdencirias,
patrimoniais; e, vi) depreciao do patrimnio pblico.
Nesse sentido, a certificao independente, anual
e abrangente das prestaes de contas sobre a alocao
de recursos pblicos fundamental para garantir credibilidade aos governos e segurana sociedade (IFAC,
2013). Para tanto, a auditoria financeira uma ferramenta ao mesmo tempo tradicional, em razo do uso disseminado em todo mundo por vrias dcadas, e tambm
moderna, devido s novas abordagens baseadas em
risco e na correo tempestiva de falhas.
Cabe ressaltar que a auditoria financeira no o
remdio para todos os problemas na sade financeira
dos governos. Comparando o auditor ao mdico, a auditoria financeira equivaleria em alguns casos medicina de famlia, em que as consultas de rotina tm uma
enorme importncia para evitar problemas maiores no
futuro. Dito isso, este tipo de auditoria completa o portflio de instrumentos de fiscalizao das EFS, tendo um
papel preventivo e corretivo fundamental para garantir
Revista do TCU 129

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas prticas internacionais de auditoria financeira // Artigos

o bom funcionamento dos rgos e entidades governamentais e, como consequncia, a maior capacidade e
produtividade na entrega de bens e servios pblicos.
A partir dos resultados da pesquisa apresentados
neste texto e de diversos diagnsticos realizados durante
os ltimos trs anos de parceria com o Banco Mundial,
o TCU est estruturando uma estratgia de fortalecimento de sua funo auditoria financeira, buscando a
excelncia por meio da adoo de padres e boas prticas internacionais. Consequentemente, poder agregar
cada vez mais valor para a sociedade brasileira.
Feitas estas ltimas consideraes, agradece-se s
EFS que participaram da pesquisa e ao Banco Mundial
pelo apoio financeiro para a concretizao do projeto
de auditoria financeira.

Referncias
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Characteristics of different external audit systems. Briefing.
Policy Division, n 21, 2004.
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against the consequences of financial and economic crisis:
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ISSAI 100. Fundamental Principles on Governmental Auditing.


International Organisation of Supreme Audit Institutions
INTOSAI, 2013.
ISSAI 200. Fundamental Principles on Financial Auditing.
International Organisation of Supreme Audit Institutions INTOSAI. 2013.
Jan/Abr 2014

49

Artigos

Resultados das Auditorias


Operacionais do TCU sobre
a Defesa Aeroespacial

Carlos Wellington
Leite de Almeida
Servidor do Tribunal de
Contas da Unio (TCU), Mestre
em Cincia Poltica pela
Universidade de Braslia (UnB),
Especialista em Economia e
Oramento de Defesa pelo
Centro de Estudos de Defesa
Hemisfrica (CHDS USA).

Resumo
As Auditorias Operacionais (ANOp) realizadas
pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) na Fora Area
Brasileira (FAB) resultaram em orientaes voltadas para
o aperfeioamento da gesto da Defesa Aeroespacial no
Brasil. As fiscalizaes operacionais realizadas no Programa EMAer-32 e no Sistema de Controle do Espao
Areo Brasileiro (SISCEAB) trouxeram ganhos em termos
de organizao e transparncia na gesto, restando preencher a lacuna referente aparente incapacidade de as
ANOp estabelecerem uma real medida de eficincia dos
programas avaliados. Valendo-se do mtodo qualitativo,
fundamentada em anlise bibliogrfica e em entrevistas
especialmente realizadas, a presente pesquisa sinaliza,
entre outros aspectos, o tratamento em profundidade
de assuntos de alta especificidade temtica e tcnica da
Defesa, pelo TCU. Revelou, ainda, oportunidades de
melhoria quanto ao aperfeioamento de processos no
prprio rgo de controle e induo de melhores condutas e tcnicas nas organizaes auditadas.
Palavras-chave: Auditoria Operacional. Defesa
Aeroespacial. Eficincia. Transparncia

1.

Introduo

As Auditorias Operacionais (ANOp) realizadas


pelo Tribunal de Contas da Unio (TCU) sobre a Fora
50

Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

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Area Brasileira (FAB) resultaram em orientaes voltadas ao aperfeioamento da gesto da Defesa Aeroespacial brasileira. As fiscalizaes operacionais realizadas
no Programa EMAer-32 e no Sistema de Controle do
Espao Areo Brasileiro (SISCEAB) trouxeram ganhos
em termos de mais organizao e mais transparncia
na gesto. Entretanto, as ANOp no se tem mostrado
capazes de estabelecer uma real medida de eficincia
dos programas avaliados.
A presente pesquisa segue o mtodo qualitativo
e se fundamenta em anlise bibliogrfica e em entrevistas especialmente realizadas (Anexo A). A anlise documental inclui documentos oficiais de acesso pblico
e doutrina acadmica. As entrevistas, em nmero de
54 (cinquenta e quatro), foram realizadas nos mbitos
do TCU (33 entrevistas), da FAB (20 entrevistas) e do
Ministrio da Defesa (MD) (1 entrevista). No TCU e na
FAB, foram entrevistados profissionais atuantes nos nveis organizacionais de comando poltico, direo geral,
direo setorial e auditoria. No MD, foi entrevistado 1
(um) profissional atuante no nvel de direo setorial.
Os resultados da pesquisa sinalizam, entre outros
aspectos essencialmente positivos das ANOp do TCU
no Setor Defesa Aeroespacial, o tratamento em profundidade de assuntos de alta especificidade temtica
e tcnica. Esse resultado foi possvel devido ao carter
multidisciplinar do Corpo Tcnico do Tribunal aliado
participao ativa do auditado na construo das concluses de auditoria. A pesquisa realizada revelou, ainda,
Jan/Abr 2014

oportunidades de melhoria relativas ao aperfeioamento


de processos no prprio TCU e induo de melhores
condutas e tcnicas nas organizaes auditadas.

2.

Desenvolvimento das
Auditorias Operacionais

A Auditoria Operacional (ANOp) se desenvolve


segundo um ciclo complexo de fases complementares e
sequenciais. Cada uma dessas fases encerra uma etapa
essencial e inicia outra, destinada a dar andamento ao
processo de avaliao da gesto da organizao auditada. De acordo com o Manual de Auditoria Operacional do TCU, que adota as linhas gerais definidas pela
International Organization of Supreme Audit Institutions
(INTOSAI), a ANOp se desenvolve de acordo com o
seguinte ciclo: Seleo, Planejamento, Execuo, Relatrio, Comentrio do Gestor, Apreciao, Divulgao
e Monitoramento (Anexo B).
O ciclo da ANOp tem incio com a seleo do
objeto de auditoria, isto , da organizao a ser auditada e do respectivo programa a ser enfocado. Nesta fase,
um dos critrios essenciais a serem adotados o da relevncia, no se devendo destinar o esforo de auditoria
a organizaes ou a programas de menor importncia.
Atendendo ao princpio da eficincia, ao qual firmemente se vincula, a ANOp deve restringir-se s organizaes
e aos programas cujo funcionamento represente maior
impacto para a sociedade e/ou para a gesto pblica.
51

Artigos

Seguem-se as fases do planejamento, da execuo e do relatrio. Estas so fases normalmente consideradas em conjunto e correspondem realizao da
auditoria, propriamente dita. O relatrio apresentado
ao gestor, que formula comentrios, com isso enriquecendo e validando os achados da auditoria. Seguem-se
a apreciao, com a tomada de deciso final pelo colegiado de ministros do TCU e a divulgao dessa deciso, no somente para o gestor auditado, mas para
toda a sociedade. O monitoramento encerrar o ciclo
da ANOp, por meio da verificao do cumprimento das
recomendaes e determinaes destinadas organizao fiscalizada.

3.

Fiscalizao operacional
do Programa EMAer-32

O Programa EMAer-32 foi objeto de ANOp por


parte do TCU, havendo-se completado o ciclo da fiscalizao com a realizao de monitoramentos. Trata-se
de programa coordenado pelo Estado-Maior da Aeronutica (EMAer-32), por meio do qual se aplicam 32%
do tributo designado Adicional de Tarifa Aeroporturia
(ATAERO) na infraestrutura de aerdromos de interesse
militar, com isso subsidiando o Programa de Desenvolvimento de Aeroportos de Interesse Militar (PDAIM),
tudo em consonncia com a Poltica de Defesa Nacional
(PDN) (BRASIL, 2005).

Recomendaes e determinaes

Nos processos de ANOp, bem como em outros


processos de diferentes tipos, o TCU expede recomendaes e determinaes, institutos previstos no Regimento Interno do TCU (RITCU). por meio desses dois
comandos processuais que o TCU exerce controle preventivo e pedaggico sobre as organizaes fiscalizadas,
algo distinto da aplicao direta do poder sancionador.
Processos de ANOp, de acordo com a metodologia vigente no TCU, no resultam diretamente na aplicao
de multas ou outras penalidades.
Recomendaes e determinaes, entretanto, so
institutos de diferentes naturezas. As recomendaes
no tm carter cogente e seu descumprimento ou sua
no adoo pela organizao adotada no importa em
sano para o gestor responsvel. A recomendao
uma medida processual pedaggica totalmente desvinculada do poder sancionador do TCU.
J as determinaes tm carter eminentemente
cogente. Seu descumprimento ou sua no adoo pela
organizao fiscalizada pode levar aplicao de penalidade, geralmente de multa pecuniria, ao gestor responsvel. A determinao, embora destinada a constituir
medida preventiva e pedaggica, no se v desvinculada
do poder sancionador do TCU.
Assim sendo, quando do recebimento de recomendaes expedidas em ANOp, o gestor responsvel
poder fazer juzo prprio acerca da convenincia de
sua adoo organizao. Caso no julgue pertinente ou conveniente a recomendao do TCU, o gestor
poder, simplesmente, deixar de faz-lo, sem mais
cobranas a respeito. J em relao s determinaes,
o gestor dever obrigatoriamente promover a implementao no mbito de sua organizao, sob pena de
responsabilizao.
52

4.

Entende-se por aeroportos de interesse militar


todos aqueles que so capazes de apoiar aeronaves
civis ou militares que, eventualmente, possam ser
utilizados para pouso tcnico de aeronaves envolvidas em operaes areas militares, assim como
aqueles que podem ser utilizados como alternativa
de pouso (BRASIL, 2003a).

O Programa EMAer-32 de especial importncia


para a Defesa Aeroespacial. Os aeroportos de interesse
militar so as bases operacionais remotas a partir das
quais a aviao militar brasileira atuaria em situao de
combate real. So, ainda, importantes apoios de emergncia para aeronaves em dificuldades.
Por meio do Acrdo 36/2003-P (BRASIL, 2003a),
o TCU expediu um total de 14 (quatorze) recomendaes, sendo 12 (doze) destinadas FAB (Anexo C), 1
(uma) ao Ministrio da Defesa (MD) e 1 (uma) ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG)
(Anexo D). Dessas 14 (quatorze) recomendaes, ao
fim dos monitoramentos realizados pelo TCU, 7 (sete)
foram consideradas implementadas, 6 (seis) foram
consideradas em implementao e 1 (uma) foi considerada no implementada. Os monitoramentos realizados pelo TCU no mbito do Programa EMAer-32
resultaram nos Acrdos 1724/2003-P (BRASIL, 2003b),
1225/2004-P (BRASIL, 2004) e 162/2009-P (BRASIL,
2009a), cujo resumo pode ser verificado no quadro constante do Anexo E).
Das 12 (doze) recomendaes expedidas FAB
(9.1.1 a 9.1.12), 7 (sete) foram consideradas implementadas pelo TCU e 5 (cinco) em implementao. A
nica recomendao considerada no implementada (recomendao 9.2.1) foi endereada ao MPOG e a
recomendao destinada ao MD (recomendao 9.3.1)
Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

foi considerada em implementao. O TCU julgou,


ao final, que as recomendaes constantes do Acrdo
36/2003-P (BRASIL, 2003a) foram cumpridas em 92,86
(noventa e dois vrgula oitenta e seis por cento), consideradas as recomendaes implementadas e em implementao. O grfico constante do Anexo F) resume
o grau de cumprimento do Acrdo 36/2003-P.
Destaca-se que nenhuma das recomendaes
destinadas FAB foi avaliada como no implementada, o que evidencia o elevado grau de acatamento da
FAB com relao s orientaes expedidas pelo TCU.
Uma verificao que aponta no sentido inverso das afirmaes que identificam as organizaes militares como
sendo resistentes ao controle exercido por outras organizaes pblicas. O grfico constante do Anexo G evidencia o cumprimento das recomendaes do Acrdo
36/2003-P especificamente destinadas FAB.
Entre as recomendaes destinadas FAB, de especial importncia para a busca de maior eficincia na
gesto do Programa EMAer-32 foram as recomendaes
9.1.1 e 9.1.2 do Acrdo 36/2003-P (BRASIL, 2003a). A
recomendao 9.1.1 tratou da necessidade de tornar
clara a finalidade do programa e definir as despesas por
ele custeveis. A recomendao 9.1.2, por sua vez, tratou da sempre recorrente questo dos indicadores de
desempenho.
Por meio do item 9.1.1 do Acrdo 36/2003-P,
o TCU recomendou FAB que buscasse uma regulamentao especfica para o Programa EMAer-32 na qual
ficasse clara a finalidade do programa e todas as
despesas que podem ser custeadas por ele. Trata-se
de recomendao de importncia capital, uma vez que
a falta de clareza na definio da finalidade, por si s, j
pode condenar todo o esforo governamental ao fracasso. Entre os problemas decorrentes dessa falta de clareza
e classificados pelo TCU como desvio de prioridade,
est a realizao de investimentos no Museu Aeroespacial da Aeronutica (MUSAL), que no unidade
operacional da FAB e j recebe recursos do Ministrio
da Cultura (MinC). Em especial, o TCU destacou o desvio de prioridade em face dos contingenciamentos de
recursos que seriam destinados aquisio de equipamentos e realizao de obras na Regio Amaznica.
(BRASIL, 2009a).
Por meio do item 9.1.2 do mesmo Acrdo, o
TCU recomendou FAB que elaborasse indicadores
de desempenho que pudessem avaliar a eficcia, a eficincia e a economicidade do Programa EMAer-32. A
recomendao foi bem recebida pela prpria FAB, cujos
oficiais envolvidos com o programa fizeram questo de
Jan/Abr 2014

destacar o reforo de sua capacidade gerencial a partir


da interveno do TCU, em especial por meio da compatibilizao dos indicadores com o tipo de projeto ou
atividade em execuo. Entretanto, mesmo com a implementao dos indicadores, permanece a fragilidade
tradicionalmente identificada no mbito dos estudos de
economia e oramento de Defesa: a medio da eficincia, da relao custo-benefcio envolvida nos gastos realizados com a Defesa Aeroespacial, continua a desafiar
gestores e auditores. A concluso contida no Relatrio
do Acrdo 162/2009-P (2009a) bastante clara quanto
a no haver sido possvel avaliar os aspectos relativos
aos benefcios econmicos e relao custo-benefcio
da auditoria.
Pela ausncia de uma srie histrica de mensurao de custos das obras, no foi possvel a
quantificao dos benefcios econmicos da
auditoria operacional no Programa Emaer-32, e a
conseqente comparao do custo-benefcio
da auditoria (grifo do autor) (BRASIL, 2009a).
Considera-se que a realizao da auditoria de
natureza operacional contribuiu para a melhoria
do desempenho do Programa Emaer-32, embora os benefcios econmicos no possam ser
mensurados (grifo do autor) (BRASIL, 2009a).

5.

Fiscalizao operacional
do SISCEAB

O Sistema de Controle do Espao Areo Brasileiro (SISCEAB) tambm foi objeto de ANOp por parte do
TCU. A fiscalizao foi realizada no Ministrio da Defesa (MD), na Fora Area Brasileira (FAB), na Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO)
e na Agncia Nacional de Aviao Civil (ANAC) e teve
por propsito avaliar a situao do controle do trfego
areo no Brasil. O trabalho seguiu-se a uma srie de
problemas relativos ao controle areo que envolveram,
entre outros casos, a coliso de duas aeronaves civis em
voo sobre a Amaznia, na situao denominada pela
imprensa de apago areo. A ANOp enfocou, no dizer do Relator do Acrdo, Ministro Augusto Nardes:
(...) o exame, por meio de auditoria, da grave
crise chamada de apago areo, originria da incria do Poder Pblico, de problemas na gesto do
controle do trfego areo no pas, e que vem causando srios transtornos populao, no apenas
53

Artigos

com relao aos atrasos e cancelamentos dos vos


e adiamento dos compromissos dos cidados, mas
tambm com conseqncias sobre a atividade econmica e, especialmente, sobre a vida, bem maior
indisponvel (BRASIL, 2006).

O bom funcionamento do SISCEAB de especial


importncia para a Defesa Aeroespacial. Do sistema em
questo, ao qual se vinculam unidades de alta especificidade gerencial e tcnica como o Departamento de Controle do Espao Areo (DECEA) e os Centros Integrados
de Defesa Area e Controle do Trfego Areo (CINDACTA), dependem o monitoramento das movimentaes no espao areo brasileiro e a possibilidade de
interceptao de eventuais aeronaves no autorizadas a
sobrevoar o territrio nacional. O SISCEAB constitui-se
no corao do controle areo e materializa a fundamental capacidade de garantir segurana ao voo das aeronaves civis e militares, alm da essencial capacidade de
alarme contra invases do espao areo do Brasil.
Por meio do Acrdo 2420/2006-P (BRASIL,
2006), o TCU expediu um total de 8 (oito) recomendaes e 11 (onze) determinaes. Das recomendaes, 4
(quatro) foram destinadas Casa Civil da Presidncia
da Repblica (Anexo H) e 1 (uma) a cada uma das seguintes organizaes (Anexo I): Agncia Nacional de
Aviao Civil (ANAC), Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO), Secretaria do Tesouro
Nacional (STN) e Controladoria-Geral da Unio (CGU).
As determinaes, por sua vez, foram endereadas em
nmero de 4 (quatro), exclusivamente, ao MD (Anexo
J); 5 (cinco), exclusivamente, FAB (Anexo K); 1(uma),
contida no item 9.2 do Acrdo, ao MD, FAB e INFRAERO, em conjunto (Anexo J), e 1 (uma), contida no
item 9.8 do Acrdo, ao MD, ao MPOG e Casa Civil
da Presidncia da Repblica.
Das 19 (dezenove) orientaes contidas no Acrdo 2420/2006-P (BRASIL, 2006), tanto na forma de recomendaes quanto de determinaes, 14 (quatorze)
foram objeto de posterior monitoramento pelo TCU.
Dessas 14 (quatorze) orientaes monitoradas, 2 (duas)
foram consideradas atendidas, 1 (uma) foi considerada
parcialmente atendida e 11 (onze) foram consideradas
em implementao. O TCU deixou de monitorar em
um primeiro momento, as recomendaes constantes
dos itens 9.7 (Casa Civil da Presidncia da Repblica) e
9.9 (CGU). O monitoramento realizado pelo TCU no
mbito do SISCEAB resultou no Acrdo 2464/2007P (BRASIL, 2007), cujo resumo pode ser verificado no
quadro constante do Anexo L).
54

Das 6 (seis) determinaes expedidas FAB (9.2


e 9.3.1 a 9.3.5), 1 (uma) foi considerada atendida pelo
TCU, 1 (uma) parcialmente atendida e 4 (quatro)
em implementao. De destacar que, assim como
ocorreu com a fiscalizao operacional do Programa
EMAer-32, tambm na fiscalizao operacional do
SISCEAB nenhuma determinao deixou de receber
a devida ateno da FAB, novamente, evidenciando
o elevado grau de acatamento da organizao com
relao s orientaes do TCU. O grfico constante
do Anexo M representa o cumprimento do Acrdo
2420/2006-P pela FAB.
Entre as determinaes destinadas FAB, merecem especial ateno as contidas no item 9.3.1 (atendida), no item 9.3.3 (parcialmente atendida) e no
item 9.3.4 (em implementao). A primeira se refere
a caractersticas tcnicas do controle de voo das aeronaves que trafegam no espao areo brasileiro. A segunda
diz respeito ao planejamento oramentrio-financeiro
do SISCEAB. A ltima se remete a questes tcnico-contratuais relativas vida til dos radares adotados
pelo sistema.
Por meio da determinao 9.3.1 do Acrdo
2420/2006-P, o TCU determinou FAB que efetuasse
estudos tendentes a verificar a viabilidade da sistemtica de separao lateral (OFF SET) nas aerovias, em adio separao vertical j prevista.
Uma determinao de carter eminentemente tcnica,
voltada melhor discriminao de rotas areas e alvos
em voo quando do exerccio do controle areo pela
FAB. Uma determinao que evidencia a determinao
do TCU em interferir positivamente para a melhoria de
todos os trabalhos das organizaes auditadas, no se
constituindo fator inibidor a elevada intensidade tcnica
dos objetos auditados.
J com a determinao 9.3.3, o TCU determinou
FAB a reavaliao do custeio do SISCEAB, de forma
ampla. A FAB deveria obter junto ANAC informaes sobre o volume do trfego areo, para identificar
realmente as necessidades materiais e humanas do sistema. Uma determinao claramente voltada para o
planejamento do SISCEAB, demonstrando a inteno
do TCU de atuar nesse importante ponto focal da gesto da Defesa Aeroespacial. O TCU tem se posicionado
firmemente pelo reforo das instncias de planejamento
e entende que muito maior esforo deve ser dedicado
a essa fase da gesto, cuja adequada realizao condiciona a qualidade dos resultados que podero ser obtidos nas fases subsequentes. Nos termos do Acrdo
2420/2006-P, o TCU decidiu:
Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

9.3. Determinar ao Comando da Aeronutica que: (...)


9.3.3. reavalie o planejamento do custeio do
SISCEAB, buscando obter junto ANAC, periodicamente, as informaes necessrias para a efetiva
mensurao do incremento do volume de trfego
areo, de modo que possam ser prontamente identificadas as reais necessidades de ampliao e modernizao dos recursos humanos e materiais do
referido Sistema, acompanhando a evoluo e as
demandas do setor areo (BRASIL, 2006);

Finalmente, por meio da determinao 9.3.4 do


Acrdo 2420/2006-P, o TCU determinou FAB que efetuasse estudos de viabilidade tcnica referentes vida
til dos radares. Deveria a FAB encontrar solues para
eliminar o lapso temporal entre a vida til estabelecida
pelo DECEA para os radares e os prazos definidos nos
contratos de fornecimento de sobressalentes. Determinao de natureza tcnico-contratual que ressalta a
atuao do TCU no sentido de tratar questes de fundo ligadas gesto das atividades da Defesa Aeroespacial, no se limitando o exerccio do Controle Externo
a questes superficiais. O posterior monitoramento da
determinao 9.3.4 deixa clara a postura essencialmente
crtica do TCU em relao s organizaes fiscalizadas,
em especial, no presente caso, em relao s organizaes da Defesa Aeroespacial. No que se refere gesto
dos contratos de manuteno e fornecimento de sobressalentes para radar, pode-se bem perceber, o TCU
posicionou-se de forma altamente crtica, mesmo em
face de alegaes contrrias da FAB.
A despeito das alegaes do Comando da
Aeronutica de que eventuais obsolescncias na
rede de radares no comprometeriam o desempenho do SISCEAB, bem como que estaria em curso
um processo de modernizao e substituio dos
equipamentos, entendemos que a ausncia de
garantia de fornecimento de sobressalentes
no perodo posterior aos 10 anos normalmente
estabelecidos pelos fabricantes dos equipamentos deixa margem ocorrncia de eventuais panes na rede de radares (grifo do autor)
(BRASIL, 2007).

No exerccio do Controle Externo, o TCU no


se mostra limitado pela intensidade das questes tcnicas dos objetos auditados nem pela especificidade dos
Jan/Abr 2014

temas tratados pelos diferentes setores da ao governamental. A elevada especificidade temtica e a intensidade tcnica caractersticas da Defesa Aeroespacial em
momento algum limitaram a ao do TCU em ANOp
s questes superficiais. Em sede de ANOp, o TCU se
mostra bastante seguro para adentrar as questes em
profundidade graas no somente qualidade e de seu
Corpo Tcnico, essencialmente multidisciplinar, mas,
tambm, a uma caracterstica muito particular dos processos de ANOp: a participao ativa do auditado na
construo das concluses de auditoria. Em seu voto
no Acrdo 2464/2007-P, o Ministro-Relator Augusto
Nardes tambm no poupou crticas fraca coordenao ento verificada entre as diferentes organizaes
ligadas ao gerenciamento do espao areo brasileiro.
Nas palavras do Ministro-Relator:
() renovo minha manifestao no sentido de
que as entidades envolvidas no gerenciamento do espao areo brasileiro carecem de uma
atuao em conjunto mais coordenada, voltada ao aumento da eficincia mercadolgica do
segmento, especialmente no que se refere segurana dos usurios. O levantamento promovido
pela 3 Secex nesta oportunidade demonstra que,
apesar de terem sido constatadas providncias, por
parte dos entes em questo, aps a prolao do
Acrdo n 2.420/2006-TCU-Plenrio, faltam providncias de natureza mais substancial, de maneira
que as graves deficincias anteriormente constatadas permanecem inalteradas, subsistindo a preocupao externada no decisum referido (grifo do
autor) (BRASIL, 2007).

6.

Oportunidades de
melhoria para as ANOp

Os 54 (cinquenta e quatro) entrevistados, tanto


no mbito TCU quanto da FAB, tiveram a oportunidade de se manifestar sobre oportunidades de melhoria
nos processos de ANOp conduzidos pela organizao
de Controle Externo sobre a Defesa Aeroespacial. Ao
todo, 28 (vinte e oito) identificaram oportunidades de
melhoria, de acordo com sua percepo. Os demais
entrevistados, 26 (vinte e seis) ao todo, no se manifestaram a respeito.
As oportunidades de melhoria identificadas pelos entrevistados foram classificadas em oportunidades
de aperfeioamento e oportunidades de induo. Por
oportunidades de aperfeioamento, devem ser en55

Artigos

tendidas aquelas voltadas para melhoria de processos


internamente ao TCU, isto , possveis mudanas a serem adotadas pelo TCU no seu prprio procedimento,
com vistas obteno de melhores resultados em suas
ANOp. Por oportunidades de induo devem ser entendidas aquelas que se referem s mudanas introduzidas na FAB ou outras organizaes, como resultado
das ANOp do TCU.
Alm de haverem sido classificadas como oportunidades de aperfeioamento ou de induo, conforme significassem atitudes a serem tomadas pelo TCU
ou mudanas comportamentais a serem adotadas pela
FAB ou outras organizaes, as respostas dos entrevistados foram subdivididas de acordo com o propsito a
ser atingido. Assim, chegou-se a um total de 10 (dez)
oportunidades de melhoria identificadas pelos entrevistados, sendo 7 (sete) de aperfeioamento e 3 (trs) de
induo. O quadro do Anexo N) resume as oportunidades de melhoria identificadas, iniciando as destinadas
ao TCU com o verbo aperfeioar e as destinadas FAB
ou outras organizaes com o verbo induzir.

7.

Aperfeioamento de condutas
e tcnicas no TCU

Oportunidades de melhoria foram apresentadas


pelos entrevistados para que o TCU pudesse aperfeioar
os prprios processos de ANOp. So possveis aperfeioamentos de condutas e tcnicas que, na percepo
dos entrevistados poderiam fazer com que as ANOp
do TCU na Defesa Aeroespacial gerassem resultados
de maior impacto.

Aperfeioar monitoramento: oportunidade de


melhoria voltada para fazer com que o TCU realmente verifique se suas intervenes decorrentes
de ANOp de fato so adotadas pelas organizaes
destinatrias. Uma verificao que se mostra coerente com os procedimentos adotados em outras
entidades de fiscalizao superior (EFS), como o
Australian National Audit Office (ANAO), EFS da
Austrlia, no qual o monitoramento (follow-up)
se destina a verificar a implementao das recomendaes de ANOp (AUSTRALIA, 2008: 3),
e o Riksrevisjonen, EFS da Noruega, em que o
monitoramento visto como a oportunidade de
avaliar os efeitos das recomendaes expedidas
pelas organizaes de controle e adotadas pelas
organizaes auditadas (NORUEGA, 2005: 47).
Aperfeioar parcerias externas: oportunidade de
melhoria que se refere busca, pelo TCU, de parcerias efetivas com as organizaes auditadas, no
sentido de faz-las perceber o verdadeiro sentido
de ANOp e contriburem de forma ativa para a
construo de suas concluses.
Aperfeioar parcerias internas: refere-se melhoria na comunicao entre as prprias unidades
integrantes do TCU, de forma a que seus diversos
setores atuem de forma cooperativa na busca de
melhores resultados para a gesto das organizaes pblicas, particularmente por meio dos
processos de ANOp.

Aperfeioar o conhecimento do auditado:


oportunidade de melhoria relacionada a uma
percebida necessidade de o TCU melhor
conhecer as organizaes fiscalizadas. Os entrevistados ressaltam que as caractersticas da
Defesa Aeroespacial so muito dinmicas e que
deve ser constante o esforo de atualizao por
parte dos auditores externos.
Aperfeioar efetividade: oportunidade de melhoria voltada para garantir que as concluses das
ANOp do TCU realmente gerem os resultados
esperados na Defesa Aeroespacial ou em qualquer
rea da gesto pblica. O entrevistado que identificou a oportunidade de melhoria realou no haver
percebido o efeito prtico das recomendaes do
TCU na gesto da Defesa Aeroespacial.
56

Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

Aperfeioar perfil do auditor: refere-se seleo


de auditores, pelo prprio TCU, com maior vocao, aptido e conhecimentos tcnicos voltados
para a realizao de ANOp em cada uma das
organizaes auditadas, sendo, no caso particular, organizaes ligadas s atividades da Defesa
Aeroespacial.
Aperfeioar planejamento: diz respeito ao melhor planejamento das ANOp no mbito do
prprio TCU, de forma a que se possam concentrar em programas mais relevantes e em
aspectos mais centrais da gesto das organizaes fiscalizadas.

8.

Induo de condutas e tcnicas


nas organizaes auditadas

A pesquisa realizada tambm sinalizou possveis oportunidades de melhoria relacionadas induo


de condutas e tcnicas aperfeioadas nas organizaes
auditadas. Um dos efeitos especialmente esperado a
partir das ANOp realizadas pelo TCU nas organizaes
pblicas est a introduo de condutas e tcnicas tendentes a melhorar os processos de gesto. No caso da
fiscalizao operacional da Defesa Aeroespacial, entre
os entrevistados, percebe-se a expectativa de que as
ANOp do TCU possam induzir melhor eficincia gerencial, melhor planejamento e a realizao de pesquisas
acadmicas correlatas.
Destaca-se, desde logo, que as expectativas de
indues de condutas e tcnicas nas organizaes auditadas superam as expectativas de aperfeioamento
voltadas para as condutas e tcnicas do prprio TCU.
dizer, no mbito da fiscalizao operacional da Defesa
Aeroespacial brasileira, percebe-se visvel expectativa
no sentido de que as ANOp do TCU de fato induzam
as organizaes auditadas a buscarem maior eficincia
em seus processos. O grfico constante do Anexo O
demonstra essa expectativa ao evidenciar que as oportunidades de melhoria das ANOp no que se refere
induo de condutas e tcnicas nas organizaes auditadas se destacam como as principais mudanas esperadas na amostra de entrevistados integrantes dos
quadros do TCU e da FAB.
A oportunidade de melhoria identificada com
mais expectativa diz respeito induo de maior eficincia na gesto das organizaes da Defesa Aeroespacial. Uma verificao que se mostra coerente com a
noo institucionalizada de que se deve buscar o meJan/Abr 2014

lhor resultado possvel a partir da aplicao dos recursos


pblicos disponveis, sempre com vistas obteno de
melhores relaes custo-benefcio no uso desses recursos. s ANOp do TCU, portanto, os entrevistados atribuem uma expectativa muito direcionada no sentido
de contribuir para que as prticas de gesto da Defesa
Aeroespacial gerem melhores resultados ao menor custo possvel.
Outra oportunidade de melhoria identificada foi
a referente ao planejamento. Os entrevistados, tanto no
TCU quanto na FAB, esperam que o planejamento da
gesto da Defesa Aeroespacial seja melhor conduzido
com a adoo das recomendaes e determinaes expedidas pelo TCU em sede de ANOp. Essa expectativa
mostra-se coerente com as modernas tendncias addministrativas voltadas para a melhoria das tcnicas de
planejamento das organizaes, bem como para a adoo de posturas gerenciais mais adequadas por parte dos
planejadores organizacionais.
Finalmente, identifica-se oportunidade de melhoria relativa induo de pesquisa acadmica. Escasso se mostra o universo das pesquisas administrativas
voltadas para a gesto da Defesa e, no caso particular,
da Defesa Aeroespacial. Percebe-se a expecativa, entre
os entrevistados, de que as ANOp possam contribuir
para a induo de maior movimentao de estudiosos
e pesquisadores nesse sentido.

9.

Concluso

As ANOp do TCU sobre a FAB resultaram em


importantes recomendaes e determinaes voltadas
ao aperfeioamento da gesto da Defesa Aeroespacial brasileira sem, contudo, conseguir estabelecer uma
real medida de eficincia dos programas avaliados. As
orientaes do TCU, uma vez adotadas pela FAB, contriburam para a evoluo das condutas e prticas de
gesto, havendo resultado, no geral, em prticas com
finalidades melhor definidas e resultados apresentados
com mais transparncia. Entretanto, a medida da relao
custo-benefcio dos programas da Defesa Aeroespacial
ainda no foi, de fato, conseguida pelo TCU: o desafio
de se medir a eficincia dos gastos com a Defesa (em
particular com a Defesa Aeroespacial) persiste.
Exemplo dessa lacuna organizacional relativa
incapacidade de aferir a eficincia dos programas da
Defesa Aeroespacial se evidencia com o item 9.1.2 do
Acrdo 36/2003-P. Por meio desse dispositivo, o TCU
recomendou FAB que elaborasse indicadores de desempenho que pudessem avaliar a eficcia, a eficincia
57

Artigos

e a economicidade do Programa EMAer-32. Entretanto,


ao mesmo tempo em que a recomendao foi bem recebida pela prpria FAB, em cujo mbito se reconheceu o
reforo da capacidade gerencial a partir da interveno
do TCU, a prpria organizao de Controle Externo
confirmou que no foi possvel aferir com segurana a
eficincia dos gastos realizados.
A Auditoria Operacional (ANOp) se desenvolve
segundo um ciclo complexo de fases complementares e
sequenciais. Cada uma dessas fases encerra uma etapa
essencial e inicia outra, destinada a dar andamento ao
processo de avaliao da gesto da organizao auditada.
Das ANOp realizadas pelo TCU nas organizaes da FAB
resultaram recomendaes e determinaes. As recomendaes no tm carter cogente e seu descumprimento
ou sua no adoo pela organizao adotada no importa
em sano para o gestor responsvel. J as determinaes
tm carter obrigatrio e seu descumprimento ou sua no
adoo pela organizao fiscalizada pode levar aplicao de penalidades ao gestor responsvel.
O TCU encerrou o ciclo de ANOp em dois processos de fiscalizao operacional relacionados Defesa Aeroespacial, o do Programa EMAer-32, referente
aplicao de 32% do Adicional de Tarifa Aeroporturia (ATAERO) em aeroportos de interesse militar, e o
do SISCEAB, referente ao controle do espao areo. A
ANOp realizada no Programa EMAer-32 resultou em
12 (doze) recomendaes destinadas FAB, das quais 7
(sete) foram consideradas implementadas pelo TCU
e 5 (cinco) em implementao. A ANOp realizada
no SISCEAB resultou em 6 (seis) determinaes endereadas FAB, 1 (uma) foi considerada atendida pelo
TCU, 1 (uma) parcialmente atendida e 4 (quatro) em
implementao.
Tanto na fiscalizao operacional do Programa
EMAer-32 quanto na do SISCEAB, nenhuma das recomendaes ou determinaes destinadas FAB foi
avaliada como no implementada ou no atendida, o
que evidencia o elevado grau de acatamento da FAB
com relao s orientaes expedidas pelo TCU. Uma
verificao que aponta no sentido inverso das afirmaes tradicionalmente que identificam as organizaes
militares como sendo resistentes ao controle exercido
por outras organizaes pblicas que detenham competncia fiscalizatria, em atendimento a comandos
constitucionais e legais, como o caso do TCU.
Quando da realizao de ANOp no Setor Defesa
Aeroespacial, o TCU tratou em profundidade assuntos
de alta especificidade temtica e tcnica. O alto nvel
de especializao dos objetos de auditoria, de forma
58

geral, no foi percebido pelo TCU como um limite


sua ao, mas como um desafio a ser superado. nesse
momento que se destaca uma caracterstica dos processos de ANOp que os diferenciam radicalmente dos
demais processos de controle: a participao ativa do
auditado na construo das concluses de auditoria. As
ANOp so instrumentos de controle por meio dos quais
o TCU adquire conhecimentos aprofundados acerca das
mais distintas organizaes da Administrao Pblica,
constituindo-se em verdadeiros trabalhos de inteligncia organizacional.
Oportunidades de melhoria foram identificadas
na presente pesquisa, a partir das entrevistas realizadas
e da anlise dos documentos oficiais disponveis. So
oportunidades de melhoria relativas ao aperfeioamento de processos no prprio TCU e relativas induo de
melhores condutas e tcnicas nas organizaes auditadas.
Destaca-se, entre as oportunidades de melhoria identificadas, a expectativa de que as ANOp do TCU possam de
fato induzir maior eficincia na gesto das organizaes
da Defesa Aeroespacial. Assim sendo, a partir da pesquisa
realizada algumas recomendaes podem ser sugeridas
para o TCU, no tocante realizao de suas ANOp sobre
a Defesa Aeroespacial, algumas das quais, a depender do
caso podero at ser generalizadas para as ANOp realizadas em outros setores da ao governamental:
Conhecer mais profundamente o auditado: recomendao referente necessidade de o TCU
melhor conhecer as organizaes fiscalizadas,
em especial sua dinmica e suas especifidades,
que maneira a que as intervenes do TCU
nas organizaes auditadas. Os entrevistados ressaltam que as caractersticas da Defesa
Aeroespacial so muito dinmicas e que deve
ser constante o esforo de atualizao por parte
dos auditores externos.
Buscar maior efetividade nas auditorias: recomendao voltada para que as concluses das
ANOp realmente gerem os resultados esperados
na Defesa Aeroespacial ou em qualquer rea da
gesto pblica. As recomendaes devem ter em
vista os efeitos prticos possveis.
Monitorar adequadamente as recomendaes e
determinaes: recomendao tambm voltada
para a questo das efetividade das ANOp e que
diz respeito convenincia e necessidade de
o TCU avaliar sistematicamente os efeitos das
Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

recomendaes e determinaes destinadas s


organizaes auditadas.
Construir parcerias externas: deve o TCU estabelecer de parcerias efetivas com as organizaes
auditadas, no sentido de faz-las perceber o verdadeiro sentido de ANOp e poder contar com
sua contribuio.
Melhorar parcerias internas: refere-se melhoria
na comunicao entre as prprias unidades integrantes do TCU, de forma a que seus diversos
setores atuem de forma cooperativa na busca de
melhores resultados para a gesto das organizaes pblicas, particularmente por meio dos
processos de ANOp.
Adequar o perfil dos auditores: refere-se seleo de auditores, pelo prprio TCU, com maior
vocao, aptido e conhecimentos tcnicos voltados para a realizao de ANOp em cada uma
das organizaes auditadas.
Robustecer o planejamento das ANOp: recomendao que diz respeito ao melhor planejamento
das ANOp no mbito do prprio TCU, de forma

a que se possam concentrar em programas mais


relevantes e em aspectos mais centrais da gesto
das organizaes fiscalizadas.
Priorizar a eficincia nas organizaes auditadas: recomendao referente a fazer com que
as ANOp realizadas na Defesa Aeroespacial resultem, prioritariamente, em recomendaes e
determinaes voltadas para o incremento da
relao custo-benefcio da aplicao de recursos
pblicos, inclusive com a definio e utilizao
de indicadores de desempenho especificamente
concebidos para tanto.
Exigir melhor planejamento nas organizaes
auditadas: espera-se que as ANOp do TCU resultem em recomendaes e determinaes voltadas
para a melhoria da sistemtica de planejamento
na gesto da Defesa Aeroespacial.
Fomentar pesquisa acadmica: recomendao referente expectativa de que o TCU, EFS
brasileira e organizao central do sistema de
Controle Externo do Brasil, estimule a pesquisa
acadmica relativa s ANOp e busca de mais
eficincia da gesto pblica.

Referncias
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National Audit Office (ANAO).
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BRASIL. (2004): Acrdo n 1255/2004-TCU-Plenrio. Monitoramento. Ministrio da Defesa. Ministrio do Oramento,
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Brasileira. Infraero Aeroportos. Agncia Nacional de Aviao Civil. Sistema de Controle do Espao Areo no TCU (SISCEAB).
Avaliao preliminar da situao do Sistema de Controle do Trfego Areo. Ministro-Relator Augusto Nardes. Braslia: Tribunal
de Contas da Unio (TCU).
Jan/Abr 2014

59

Artigos

BRASIL. (2007): Acrdo n 2464/2007-TCU-Plenrio. Relatrio de Monitoramento. Ministrio da Defesa. Fora Area Brasileira.
Infraero Aeroportos TCU. Agncia Nacional de Aviao Civil e Secretaria do Tesouro Nacional. Sistema de Controle do Trfego
Areo no TCU. Verificar o cumprimento das determinaes contidas no Acrdo n 2420/2006-TCU-Plenrio. Ministro-Relator
Augusto Nardes. Braslia: Tribunal de Contas da Unio (TCU).
BRASIL. (2008): Estratgia Nacional de Defesa [en lnea]. Braslia: Ministrio da Defesa (MD), [fecha de consulta: 24 febrero 2010].
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BRASIL. (2009a): Acrdo n 162/2009-TCU-Plenrio. Relatrio de Monitoramento. Ministrio da Defesa. Fora Area Brasileira.
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BRASIL. (2010): Manual de Auditoria Operacional [en lnea]. Aprovado pela Portaria-Segecex n 4/2010. BTCU Especial n 4/2010.
Braslia: TCU [fecha de consulta 09 junio 2012]. Disponible en: <http://portal2.tcu.gov.br/portal/page/portal/TCU/comunidades/
fiscalizacao_controle/normas_auditoria/BTCU_ESPECIAL_04_de_19_03_2010_Manual_de_Auditoria_de_Na.pdf >.
NORUEGA. (2005): Guidelines for Performance Audit. Oslo: Office of the Auditor General (Riksrevisjonen). Disponible en: < http://
www.riksrevisjonen.no/en/SiteCollectionDocuments/Vedlegg%20engelsk/Guidelines%20for%20Performance%20Auditing.pdf >.

Anexos
Anexo A
Entrevistas realizadas no Tribunal de Contas da Unio (TCU), na Fora Area Brasileira (FAB) e no Ministrio da Defesa (MD)
Alberto Tavares de Oliveira

FAB

Jos Antnio dos Santos Raposo

FAB

Alfredo Fernandes de Jesus

FAB

Jos Carlos Santos

FAB

Ana Lcia Epaminondas

TCU

Juniti Saito

FAB

Ariane de Almeida Pitassi Sales

FAB

Larissa Caldeira Leite Leocdio

FAB

Benjamin Zymler

TCU

Lidercio Januzzi

FAB

Carlos Alberto Flora Baptistucci

FAB

Luciana Nunes Goulart

TCU

Carlos Alberto Sampaio de Freitas

TCU

Luciano dos Santos Danni

TCU

Carlos Andr Marques

FAB

Marcelo Barros Gomes

TCU

Carmen Pereira Rgo Meirelles

TCU

Marcelo Bemerguy

TCU

Claudio Cesar de Avelar Junior

TCU

Marcelo Luiz Souza da Eira

TCU

Claytton Loureno de Oliveira

TCU

Marco Antnio Carballo Perez

FAB

Dagomar Henriques Lima

TCU

Marcos Arajo Silva

TCU

Daniel de Menezes Delgado

TCU

Maria Lcia de Oliveira Feliciano de Lima

TCU

Digenes Corra Vieira de Faria

TCU

Mariana Priscila Maculan Sodr

TCU

dison Franklin Almeida

TCU

Mayal Tameiro de Azevedo

TCU

Eduardo Sequeiros de Sousa Nunes

FAB

Neimar Dieguez Barreiro

FAB

60

Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

Entrevistas realizadas no Tribunal de Contas da Unio (TCU), na Fora Area Brasileira (FAB) e no Ministrio da Defesa (MD)
Eliane Meira Barros de Oliveira

TCU

Nicole Veiga Prata

TCU

Eliane Vieira Martins

TCU

Paulo Gomes Gonalves

TCU

Fbio Mafra

TCU

Ricardo de Mello Arajo

TCU

Francisco Carlos Siqueira Moura

FAB

Ricardo Soares Cortes Real

FAB

Glria Maria Merola da Costa Bastos

TCU

Ronaldo Ferreira da Silva

FAB

Hiram de Carvalho Leite

TCU

Rosendo Severo dos Anjos Neto

TCU

Horcio Sabia Vieira

TCU

Salvatore Palumbo

TCU

Itiber Rosado de Farias

FAB

Sebastio Eurpedes Rodrigues

MD

Jesse Andros Pires de Castilho

TCU

Selma Maria Hayakawa Cunha Serpa

TCU

Joo Luiz Rodrigues

FAB

Srgio Santi de Souza

FAB

Jorge de Sousa Pantaleo

FAB

Ubiratan Aguiar

TCU

Anexo B - Ciclo da ANOp

Monitoramento

Seleo

Divulgao

Planejamento

Apreciao

Execuo

Comentrio
do gestor
Relatrio
Fonte: Manual de ANOp do TCU (BRASIL, 2010: 10)
Jan/Abr 2014

61

Artigos

Anexo C - Acrdo 36/2003-P: recomendaes destinadas FAB


Item

Recomendao

9.1.1

empenho no sentido de buscar uma regulamentao especfica para o EMAER-32, na qual fique clara a finalidade do programa e todas as despesas que podem ser custeadas por ele

9.1.2

elaborao, a partir da regulamentao mencionada no item anterior, de indicadores de desempenho que possam avaliar a eficcia, eficincia e economicidade do programa

9.1.3

disseminao, a todos os responsveis por sua execuo, da misso, objetivo e finalidade do programa

9.1.4

unio de esforos com o Ministrio da Defesa no apoio sustentao do Adicional de Tarifa Aeroporturia (ATAERO), a fim de no
transferir para o Tesouro Nacional, no futuro, a responsabilidade de arcar com os custos do programa

9.1.5

promoo de estudos com vistas a viabilizar a aplicao dos recursos do programa em hospitais, evitando, at a concluso dos estudos,
a descentralizao de crditos para essa finalidade na rubrica do Adicional de Tarifa Aeroporturia (ATAERO)

9.1.6

realizao de um estudo para apontar de forma objetiva as reas relevantes do programa EMAER-32 que passariam a merecer aplicao dos recursos do programa

9.1.7

realizao de estudos com intuito de tentar sensibilizar os governos estaduais para, em conjunto, por meio do Programa Federal
de Auxlio a Aeroportos -PROFAA, somarem esforos para atuarem nos aeroportos de interesse comum

9.1.8

priorizao do desenvolvimento do sistema de gerncia de pavimentos, alocando recursos oramentrios e humanos especficos para sua concluso e incio de operacionalizao

9.1.9

realizao de estudos, por intermdio da Comisso de Aeroportos da Regio Amaznica (COMARA), a respeito da viabilidade de adquirir novos
empurradores de balsas ou outros equipamentos que incrementem a capacidade de mobilizao logstica da COMARA

9.1.10

criao de um grupo de contato de auditoria, com a participao de servidores do Estado-Maior do Fora Area Brasileira e da Secretaria de Economia e Finanas da Aeronutica, que atue como
canal de comunicao com este Tribunal, com o objetivo de facilitar o acompanhamento da implementao das recomendaes desta Corte de Contas, a evoluo dos indicadores de desempenho do EMAER-32 e o atingimento das respectivas metas

9.1.11

envio ao Tribunal, no prazo de 60 dias, de plano de ao, contendo cronograma de adoo das medidas necessrias implementao das recomendaes, com o nome dos respectivos responsveis pela adoo das providncias, com vistas ao acompanhamento e avaliao dos resultados obtidos

9.1.12

envio a este Tribunal de informaes acerca do andamento e das conseqncias das aes recomendadas, devendo a primeira formalizao de tal encaminhamento ocorrer 6 (seis) meses aps
a deciso desta Corte de Contas, sendo nova formalizao encaminhada em 12 (doze) meses aps ter sido prolatada deciso nestes autos, devendo a derradeira ocorrer em 24 (vinte e quatro)
meses aps a deciso deste Tribunal

Anexo D - Acrdo 36/2003-P: recomendaes destinadas ao MPOG e ao MD


Item

rgo

Recomendao

9.2.1

MPOG

elaborao de um estudo com o fito de no mais incluir no teto oramentrio do Fora Area Brasileira os recursos oriundos de fontes vinculadas, pois, a exemplo do Adicional
de Tarifas Aeroporturias, institudo pela Lei n 7.920/89, que determina a aplicao do adicional em melhoramentos, reaparelhamento, reforma, expanso e depreciao de
instalaes aeroporturias e da rede de telecomunicaes e auxlio navegao area, estes recursos, devido a imposies legais, s podem custear programas especficos. A
mencionada incluso no permite verificar se as tarifas, taxas e outros instrumentos congneres esto correspondendo aos objetivos para os quais foram criados.

9.3.1

MD

avocao da responsabilidade pela edio das portarias de distribuio dos recursos do Adicional de Tarifas Aeroporturias (ATAERO) que so destinadas ao governo federal,
conforme o previsto na Lei n 8.399, de 07.01.92, entre o Fora Area Brasileira e a Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroporturia (INFRAERO).

Anexo E - Implementao das recomendaes Acrdo 36/2003-P


Recomendaes: Acrdo n. 36/2003-Plenrio

Situao

Recomendaes: Acrdo n. 36/2003-Plenrio

Situao

9.1.1

Implementada

9.1.8

Em Implementao

9.1.2

Implementada

9.1.9

Em Implementao

9.1.3

Implementada

9.1.10

Implementada

9.1.4

Em Implementao

9.1.11

Implementada

9.1.5

Em Implementao

9.1.12

Implementada

9.1.6

Implementada

9.2.1

No Implementada

9.1.7

Em Implementao

9.3.1

Em Implementao

Fonte: Acrdo 162/2009-P do TCU (BRASIL, 2009a)


62

Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

Anexo F - Grau de cumprimento percentual (%) do Acrdo 36/2003-P

Implementada - 50,00 %
No Implementada - 7,14 %
Em Implementao - 42,86 %

Fonte: Acrdo 162/2009-P (BRASIL, 2009a)

Anexo G - Cumprimento do Acrdo 36/2003-P pela FAB


No Implementada 0%

5%

Em Implementao

7%

Implementada

12

Total de recomendaes
FAB
0

10

12

14

Fonte: Acrdo 162/2009-P (BRASIL, 2009a)

Anexo H - Acrdo 2420/2006-P: recomendaes destinadas Casa Civil


Item

Recomendao

9.7.1

avalie a pertinncia e oportunidade de, em conjunto com o Ministrio da Defesa, Fora Area Brasileira e Infraero, identificar as necessidades de aporte de capital no mbito do SISCEAB, de forma
a verificar se as carncias se do na operao e manuteno do sistema ou nas aes relativas sua expanso, ou ainda nas duas vertentes

9.7.2

verifique a convenincia de, ainda que temporariamente, aportar recursos do Tesouro Nacional para as Aes de Governo relacionadas ao custeio e expanso do SISCEAB, em complemento aos
recursos originrios da arrecadao das tarifas TAN, TAT e ATAERO

9.7.3

realize estudos com vistas implantao de um Sistema Integrado de Coordenao e Gesto de Polticas de Infraestrutura de Transportes, com a definio de um rgo central e de rgos setoriais e de execuo, envolvendo, entre outros, os Ministrios da Defesa; dos Transportes; da Fazenda e do Planejamento, Oramento e Gesto, de modo a estabelecer um modelo de planejamento,
formulao, execuo e avaliao das aes governamentais necessrio para promover a intermodalidade de todo o setor de transportes, assegurando a prestao de servios pblicos adequados,
em conformidade com os princpios da regularidade, eficincia e continuidade

9.7.4

realize estudos no sentido de definir um departamento governamental encarregado de estabelecer relaes diretas com o TCU, no intuito de supervisionar e de coordenar a implementao de
medidas preventivas e corretivas sugeridas no mbito das fiscalizaes de natureza operacional, atribuindo-lhes maior efetividade por meio da adoo de aes governamentais mais oportunas

Anexo I - Acrdo 2420/2006-P: recomendaes ANAC, INFRAERO, STN e CGU


Item

rgo

Recomendao

9.4

ANAC

exija dos membros consultivos da Comisso de Coordenao de Linhas Areas Regulares (COMCLAR) a devida motivao para os pareceres relativos concesso ou alterao
de Horrios de Transporte (HOTRAN), de modo a dar cumprimento integral ao disposto no art. 50 da Lei n. 9.784/1999

9.5

Infraero

faculte ao Fora Area Brasileira o acesso aos dados e sistemas relativos arrecadao das tarifas TAN, TAT e ATAERO correspondente, na hiptese da inexistncia de procedimento dessa natureza

Jan/Abr 2014

63

Artigos

Item

rgo

Recomendao

9.6

STN

avalie a convenincia e oportunidade de inserir os procedimentos e dados relativos s tarifas de uso das comunicaes e dos auxlios navegao area (TAN), e uso das comunicaes e dos auxlios rdio e visuais em rea terminal de trfego areo (TAT), no Sistema de Administrao Financeira do Governo Federal SIAFI, uma vez se tratar de recursos pblicos, sem a natureza de receita prpria, mas de tributo que apenas arrecadado por ente no integrante do Oramento Fiscal

9.9

CGU

avalie o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execuo dos programas de governo e dos oramentos da Unio, bem como comprove a legalidade e avalie os
resultados, quanto eficcia e eficincia, da gesto oramentria, financeira e patrimonial nos rgos e entidades da administrao federal, especialmente dos rgos e entidades objeto da presente auditoria

Anexo J - Acrdo 2420/2006-P: determinaes destinadas ao MD


Item

Determinao

9.1.1

substitua o Ofcio n.01/EMAER/R-081, de 26/01/1999, por instrumento jurdico adequado regulao dos assuntos inerentes ao SISCEAB, ressaltando que tal substituio poder ocorrer quando da concluso dos trabalhos de reviso dos percentuais devidos Infraero e ao Fora Area Brasileira, relativamente s tarifas TAN e TAT

9.1.2

institua, por meio de sua Secretaria de Controle Interno, procedimento peridico e especfico tendente a averiguar a conformidade dos atos de gesto da INFRAERO relativos s retenes dos
recursos decorrentes das cobranas das tarifas TAN, TAT e ATAERO

9.1.3

envide esforos em conjunto com o Fora Area Brasileira no sentido de viabilizar auditoria extraordinria, por parte da Organizao de Aviao Civil Internacional (OACI), no mbito do Programa
Universal da Vigilncia da Segurana Operacional (PUVSO), visando ao aperfeioamento da segurana global da aviao civil brasileira

9.1.4

adote providncias no sentido de fortalecer a atuao articulada dos rgos e entidades envolvidos na implementao da Poltica Nacional de Aviao, especialmente no que se refere ao efetivo
funcionamento do Conselho Nacional de Aviao Civil (CONAC) e implementao de suas Resolues

9.2

em conjunto com o Fora Area Brasileira e com a INFRAERO, reavalie os percentuais devidos a esses dois rgos, em vista da arrecadao decorrente das tarifas TAN, TAT e do ATAERO a elas relacionados, a fim de que estes retratem as responsabilidades de cada um dos entes com as despesas de custeio e investimento efetuadas no mbito do SISCEAB

Anexo K - Acrdo 2420/2006-P: determinaes destinadas ao FAB


Item

Determinao

9.3.1

efetue estudos tendentes a verificar a viabilidade da sistemtica de separao lateral (OFF SET) nas aerovias, em adio separao vertical j prevista

9.3.2

avalie de forma criteriosa, quando do planejamento da alocao de pessoal graduado, a convenincia e oportunidade de atender, em sua totalidade, as necessidades de recursos humanos referentes ao SISCEAB

9.3.3

reavalie o planejamento do custeio do SISCEAB, buscando obter junto ANAC, periodicamente, as informaes necessrias para a efetiva mensurao do incremento do volume de trfego areo,
de modo que possam ser prontamente identificadas as reais necessidades de ampliao e modernizao dos recursos humanos e materiais do referido Sistema, acompanhando a evoluo e as
demandas do setor areo

9.3.4

efetue estudos de viabilidade tcnica com vistas a encontrar solues para eliminar o lapso temporal entre a vida til estabelecida pelo DECEA para os radares e os prazos definidos nos contratos
de fornecimento de sobressalentes desses equipamentos

9.3.5

oriente o Centro de Gerenciamento da Navegao Area (CGNA) para que a emisso de pareceres na Comisso de Coordenao de Linhas Areas Regulares (COMCLAR) seja precedida de anlise
criteriosa das condies do SISCEAB

Anexo L - Implementao das recomendaes/determinaes do Acrdo 2420/2006-P


Recomendaes e Determinaes
Acrdo 2420/2006-Plenrio

Situao

Recomendaes e Determinaes
Acrdo 2420/2006-Plenrio

Situao

9.1.1

Em implementao

9.3.3

Parcialmente Atendida

9.1.2

Em implementao

9.3.4

Em Implementao

9.1.3

Em Implementao

9.3.5

Em Implementao

9.1.4

Em Implementao

9.4

Em Implementao

9.2

Em Implementao

9.5

Atendida

9.3.1

Atendida

9.6

Em Implementao

9.3.2

Em Implementao

9.8

Em Implementao

Fonte: Acrdo 2464/2007-P do TCU (BRASIL, 2007)


64

Revista do TCU 129

Resultados das Auditorias Operacionais do TCU sobre a Defesa Aeroespacial // Artigos

Anexo M - Cumprimento do Acrdo 2420/2006-P pela FAB

0%

No atendida
atendida

1%

Parcialmente atendida

1%
4%

Em Implementao

6%

Total de determinaes FAB


0

Fonte: Acrdo 2464/2007-P do TCU (BRASIL, 2007)

Anexo N - Oportunidades de melhoria nas ANOp


Respostas

Percentual (%)

Aperfeioar conhecimento do auditado

Natureza da demanda

3,7

Aperfeioar efetividade

1,9

Aperfeioar monitoramento

3,7

Aperfeioar parcerias externas

1,9

Aperfeioar parcerias internas

5,6

Aperfeioar perfil do auditor

1,9

Aperfeioar planejamento

3,7

Induzir eficincia

12,9

Induzir pesquisa acadmica

7,4

Induzir planejamento

9,2

Sem resposta

26

48,1

Total

54

100

Anexo O): Distribuio quantitativa das oportunidades de melhoria em ANOp

7
6

2
1

1
0

cia

ci
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d
In

Jan/Abr 2014

t.
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65

Artigos

A Nova Contabilidade Pblica.


Contedos. Polmicas. Controles.

Flavio Corra
de Toledo Jr.

Resumo

Assessor Tcnico do Tribunal de

O novo padro de contabilidade pblica equivale


ao do setor privado, mas os instrumentos de normatizao: as Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional e
as Resolues do Conselho Federal de Contabilidade,
umas e outras contradizem passagens da vigente lei bsica de direito financeiro, a n 4.320, de 1964; eis o caso
do formato do Balano Patrimonial; do fato deste no
detalhar as dvidas flutuante/consolidada e os componentes do resultado financeiro; da obrigatoriedade de
reavaliar e depreciar os bens de natureza permanente.

Contas do Estado de So Paulo

Palavras-Chave: Demonstrativos Aplicados ao


Setor Pblico (DCASP). Lei n 4.320, de 1964. Manual
de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP).
Patrimnio. Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico
(PCASP). Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional.
Regime de Competncia. Resolues do Conselho Federal de Contabilidade.
A Nova Contabilidade Pblica busca sintonia
com os padres internacionais do setor privado da
economia. A regulamentao no se d por lei, mas
mediante Portarias da Secretaria do Tesouro Nacional
(STN) e Resolues do Conselho Federal de Contabilidade (CFC).
assim, pois persiste a falta da lei complementar
que substituir a de n 4.320/1964, reclamada pelo art.
66

Revista do TCU 129

A Nova Contabilidade Pblica. Contedos. Polmicas. Controles. // Artigos

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165, 9 da Constituio. Nisso, de ilustrar que dezenas


de projetos, desde 1989, j passaram ou ainda tramitam
pelo Congresso Nacional, sem qualquer perspectiva,
sequer de mdio prazo, de suprirem aquele vazio legal.
Bem verdade que, enquanto no institudo por lei
o Conselho de Gesto Fiscal, cabe Secretaria do Tesouro Nacional (STN) normatizar, em nvel nacional, a
agregao das contas pblicas, visto que essa repartio
o rgo central de contabilidade da Unio, ou seja, o
para isso aludido no art. 50, 2, da Lei de Responsabilidade Fiscal:
Art. 50 (...)
2o A edio de normas gerais para consolidao das contas pblicas caber ao rgo central
de contabilidade da Unio, enquanto no implantado o conselho de que trata o art. 67.

Nesse processo, todavia, paira sempre uma dvida: uma Portaria, ato administrativo que , pode se
sobrepor lei?
Como adiante se ver, h passagens das Portarias
STN que no encontram amparo na Lei 4.320; pe-se
aqui a estrutura bsica do Balano Patrimonial, ou da
obrigatoriedade de reavaliar e depreciar os bens de natureza permanente ou, mesmo, da no evidenciao,
naquele Balano, das dvidas flutuante e fundada e do
resultado financeiro detalhado.
Jan/Abr 2014

De todo modo, os novos procedimentos contbeis esto conforme as Normas Internacionais de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (IPSAS), elaboradas,
em 1997, pela Federao Internacional de Contadores
(IFAC), organizao que rene 173 pases.
Nesse cenrio, o Ministrio da Fazenda publicou, em 2008, a Portaria 184, ou seja, o marco inicial
da convergncia ao modelo internacional de contabilidade pblica.
Tambm, naquele ano (2008), o Conselho Federal
de Contabilidade (CFC), aps debates com a sociedade, apresentou as 11 (onze) Normas Brasileiras de Contabilidade Aplicadas ao Setor Pblico (NBCASP), de
observncia obrigatria, a partir de 2010, para as
entidades do setor pblico.
Em essncia, a Contabilidade Aplicada ao Setor
Pblico assenta-se nos seguintes pressupostos:
Utilizao de um mesmo plano de contas para
toda a Federao e, via de consequncia, em balanos e demonstrativos padronizados; isso para
que se possa comparar e agregar as contas da
Unio, Estados e Municpios.
Enfoque predominantemente patrimonialista e,
dele derivado, o reconhecimento de receitas e
despesas pelo regime de competncia.
Adoo dos procedimentos de reavaliao,
depreciao e proviso dos ativos e passivos
governamentais.
67

Artigos

Implantao do sistema de custos pblicos.


Valorizao do profissional de contabilidade
pblica.
A Secretaria do Tesouro Nacional gerencia, nacionalmente, a nova sistemtica contbil; vai da que
edita, todo ano, o Manual de Contabilidade Aplicada
ao Setor Pblico (MCASP), de utilizao forosa em
todos os nveis de governo.
J em sua 5 edio, referido manual abriga o
plano nico de contas (PCASP); os modelos de demonstrao contbil, bem como os procedimentos
contbeis oramentrios, patrimoniais e os especficos, alcanando estes situaes especiais, atpicas em
virtude da legislao de regncia (ex.: Fundeb, regime
prprio de previdncia; parcerias pblico-privadas).
De seu lado, o plano nico, PCASP, estabelece
regras e a relao de contas para registrar atos e fatos
contbeis, depois sintetizados nas demonstraes contbeis aplicadas ao setor pblico, as DCASP.
O plano nico de contas e as demonstraes
contbeis, um e outras devem ser adotados por todos
os governos at o trmino de 2014 e, sob esse novo
modelo, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) consolidar, at 30 de junho de 2015, as contas nacionais.
Tais prazos foram reiterados na Portaria STN
n 634, de 19.11.2013, a que rene, em um nico documento, anteriores normativos da nova contabilidade pblica.
Ento, a contar de 2015, no mais recebero
transferncias voluntrias os entes estatais que deixarem de encaminhar, Unio, demonstrativos conforme
o novo padro contbil; tipificada a omisso, a STN
no quitar a obrigao prevista no art. 51, 1, da Lei
de Responsabilidade Fiscal.
Em que pese o mencionado prazo, o Tribunal de
Contas do Estado de So Paulo determinou, j a partir
de janeiro de 2013, o envio das informaes contbeis
segundo o Plano de Contas Aplicado ao Setor Pblico
(PCASP), assimilado que foi pelo sistema eletrnico
daquela Corte: o Audesp1.
Tal antecipao, em dois anos, encontra guarida
na Nota Tcnica n 1096/2012, da Secretaria do Tesouro Nacional: (....) Os novos prazos definidos na Portaria
STN n 753/2012 podero ser antecipados pelo Tribunal de Contas ao qual o ente esteja jurisdicionado (...)
De salientar que a nova sistemtica contbil privilegia a fiel evidenciao dos elementos patrimoniais,
quer positivos ou negativos, da revelando o real patrimnio lquido das entidades pblicas.
68

Bem por isso e sob aquela tica, todos os bens,


direitos e obrigaes sero reconhecidos por competncia, isto , quando acontece o fato gerador, independentemente dos recebimentos ou pagamentos.
Exemplificando essa priorizao da competncia, a Prefeitura, logo no incio do ano, escriturar, no
ativo circulante, o IPTU a receber, no mesmo valor dos
carns enviados aos contribuintes; no lado do passivo
circulante, 1/12 das frias e do 13 salrio sero registrados ao final de cada ms.
De qualquer forma, vale enfatizar que, no sistema oramentrio, a contabilidade prossegue acontecendo quando o IPTU , de fato, recolhido aos cofres
municipais (art. 35, I, da Lei n 4.320, de 1964), ou
quando as frias e o 13 so empenhados no ms do
pagamento ou, mesmo antes, se adotado o empenho
global prvio (inciso II da sobredita norma).
Nesse cenrio, a Contabilidade Pblica passa a
tratar, com prioridade, a oscilao patrimonial e, no,
a execuo do oramento. assim por que a cincia
contbil visa, basicamente, o patrimnio.
De outra parte, a Constituio e as leis de direito financeiro privilegiam, com nfase, a realizao oramentria, uma vez que nesta se colhe informaes
essenciais como os resultados primrio e nominal,
bem como a aplicao em setores constitucionalmente protegidos (Educao e Sade); isso, sem dizer que,
s por meio da execuo do oramento, pode-se verificar o atendimento das inmeras metas programticas, o nvel de investimento, o repasse para outros
Poderes e entidades do terceiro setor, entre outros
dados vitais para constatar a legalidade, a eficcia e a
eficincia na gesto dos recursos recolhidos compulsoriamente da sociedade.
Dito de outra maneira e a despeito das boas intenes da Nova Contabilidade Pblica, o sistema oramentrio, no setor governo, muito mais relevante
que o patrimonial. A isso se acresa a impossibilidade
de gastar um nico centavo de dinheiro pblico sem a
prvia autorizao na lei oramentria anual (art. 167,
I e II da CF).
De mais a mais, fala-se que a escrita da expectativa de receita inibir fraudes e desvios. No entanto,
essa contabilizao ocorrer de modo geral, global,
agregado e, no, contribuinte por contribuinte. Ante
essa generalidade e, no, individualidade, como poder
a nova contabilidade detectar as habituais falcatruas
no campo da receita pblica? Se a anlise s pode ser
global, agregada, no bastaria observar o valor previsto, com atualizaes, na lei oramentria anual?
Revista do TCU 129

A Nova Contabilidade Pblica. Contedos. Polmicas. Controles. // Artigos

E, h de se convir: bem difcil o registro individual


em municpios com milhes de contribuintes.
No esforo da valorizao patrimonial, a Administrao deve atualizar o valor dos bens mveis e
imveis, sem prejuzo, claro, de tambm depreci-lo
conforme o uso e o desgaste.
Assim, os ativos no-financeiros2 no mais comparecero com os atuais valores irrisrios, pfios; sero
contados em montante prximo realidade de mercado, o que facilita a apurao dos custos dos servios
pblicos.
Por outro lado, a reavaliao de bens procedimento opcional, facultativo, no obrigatrio, nos termos
da Lei n 4.320, de 1964:
Art. 106 A avaliao dos elementos patrimoniais obedecer s normas seguintes:
(...)
3 - Podero ser feitas reavaliaes dos bens
mveis e imveis.

Diante disso, quis o legislador de 1964, conquanto, no governo, os ativos possuem importncia diferente
da que tm no setor privado; neste, o resultado patrimonial indicador fundamental para scios, acionistas,
credores, posto que os bens e direitos respondem pelas
dvidas do particular; quadro bem diferenciado se v no
poder pblico, em que os ativos, por via de regra, so
inalienveis, impenhorveis e imprescritveis, e, claro,
os entes governamentais no esto sujeitos concordata; tampouco, falncia.
Ento, de pronto, se antepe outra dificuldade
para a nova contabilidade pblica: se a basilar lei de
regncia apenas indica, no compele reavaliao dos
bens mveis e imveis, de que maneira o Controle Externo penalizar os entes que deixam de faz-lo?
De igual sorte, a Secretaria do Tesouro Nacional
se ressentir de base legal para propor corte de transferncias voluntrias, quando a entidade federada evidencia ativos nos moldes da antiga contabilidade pblica,
ou seja, sem reavali-los ou depreci-los.
Quer-se tambm que o passivo mostre a efetiva
situao devedora da entidade governamental, o que alcana os dbitos de longo prazo dos regimes prprios de
previdncia: o chamado passivo atuarial, de valor bem
alentado para muitos.
Quantificado em estudos atuariais, tal passivo
equivale diferena entre as aposentadorias/penses
Jan/Abr 2014

e as contribuies patronais e as dos segurados; isso,


por um perodo de 35 anos.
Se assim for, Estados e Municpios de grande
porte superaro o limite da dvida de longo prazo: a
consolidada, sendo que, hoje, poucos ultrapassam
tal freio.
O Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Pblico (MCASP) elenca os novos demonstrativos
contbeis:



Balano Oramentrio (anexo 12)


Balano Financeiro (anexo 13)
Balano Patrimonial (anexo 14)
Demonstrao das Variaes Patrimoniais (anexo 15)
Demonstrao dos Fluxos de Caixa (anexo 18)
Demonstrao das Mutaes no Patrimnio
Lquido (anexo 19)
Demonstrao do Resultado Econmico (anexo 20).
O anexo 19 ser compulsrio somente para as
empresas estatais dependentes; o anexo 20 opcional
para qualquer entidade pblica.
No Balano Patrimonial, a nomenclatura legal,
financeiro e permanente, foi trocada para circulante e
no circulante, as mesmas nomenclaturas utilizadas
nas entidades de direito privado, inclusive as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista.
O confronto entre ativo e passivo resulta indicador fundamental para o novo modelo contbil: o
patrimnio lquido; no mais o ativo real lquido ou o
passivo a descoberto.
No entanto, a estrutura das contas patrimoniais
contradiz a preconizada na Lei 4.320 (art. 105). De fato,
no se pode dizer que as contas circulantes independam de autorizao legislativa, nem que todas as rubricas no circulantes solicitam permisso oramentria.
Bem verdade que, ao final do Balano Patrimonial, como apndice informativo, comparecem, de
modo total, no detalhado, os antigos grupos financeiro e permanente. Tal se deve necessidade de saber-se
o resultado financeiro, especialmente quando se tem
o superavit, ou seja, a sobra monetria que ampara o
deficit de execuo oramentria e os crditos adicionais, alm de ofertar o lastro monetrio exigido no art.
42 da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Se assim no fosse, de que modo saberia o Conoramentrio se lastreou no
trole Externo que o
superavit financeiro do ano anterior?
69

Artigos

Em face dessa controvrsia, o Tesouro Nacional, mediante o Plano de Transio para Implantao da Nova Contabilidade, determina que
para possibilitar o clculo do superavit financeiro, de acordo com a Lei 4.320/64, o controle
de financeiro e permanente no ser mais efetuado em contas contbeis, mas sim por meio de
atributos utilizados pelo sistema informatizado,
que permitir separar o saldo financeiro e permanente do ativo e do passivo.

A propsito, a controvrsia financeiro/circulante foi tratada no voto das contas do Governador do


Estado de So Paulo, exerccio de 2011:
Com efeito, o balano estadual parece denotar superavit financeiro de R$ 16,936 bilhes,
um pouco mais que o dobro do anotado no ano
anterior (R$ 8,417 bilhes). Todavia, aps a retirada de ativos e passivos sem qualquer perspectiva de breve realizao, constata-se que,
na verdade, o real superavit financeiro de 2.010,
R$ 7,874 bilhes, sofreu reduo em 2.011 para
R$ 1,290 bilho; uma queda de 83,61%, e no
como sugerem as peas contbeis: acrscimo de
mais de 100%.
No h de se imputar erro Contabilidade
do Estado, na medida em que esta se baliza nos
modelos nacionais do Ministrio da Fazenda,
que privilegiam, com desproporcional vigor, o
sistema patrimonial e, por extenso, o regime de
competncia da receita pblica, em detrimento
ao de caixa. De outra parte, no se identificam
nesse esforo padronizador maiores cuidados
com o fundamental sistema oramentrio.
Faz isso a Unio com o intuito de convergir a
contabilidade pblica da seara particular, mas
olvida que, entre as duas, o oramento pea vital de governo, mas subsidirio na rea privada.
Recomendvel, por conseguinte, que o resultado financeiro do Estado seja extrado da diferena entre o Disponvel Financeiro e a Dvida
Flutuante; ou seja, o clculo no mais considerar
os grupos Realizvel e Diversos do Ativo Financeiro e, por simetria, nem as categorias Exigvel
e Diversos do Passivo Financeiro.
70

Fica patente que os ativos e passivos financeiros


agora comparecem de modo acessrio e no detalhado.
Tal lacuna exige anexo complementar, que evidencie a
dvida flutuante a modo do art. 92 da Lei 4.320 (restos
a pagar, depsitos e dbitos de tesouraria); tal pea
acessria deve ser exigida pelos Tribunais de Contas. De
mais a mais e tambm como anexo s peas da nova
contabilidade, devem as Cortes de Contas exigir o demonstrativo da dvida consolidada.
Em resumo, o novo Balano Patrimonial deixa
de mostrar variveis fundamentais de finanas pblicas
como a composio do resultado financeiro e da dvida
flutuante e consolidada.
J, no Balano Oramentrio, receitas e despesas
esto mais bem especificadas. A receita vai at a categoria da espcie. vista das fases da despesa (empenho,
liquidao e pagamento), o gasto desdobrado at o
grupo de natureza e, no como era antes, pelo tipo de
crdito (oramentrio e adicional). Tal abertura se
escora nos pressupostos da Lei de Transparncia Fiscal.
Em apndice ao sobredito balano, haver quadros de Restos a Pagar, apresentados frente original
natureza da despesa. Em assim sendo, tais resduos
sero qualificados pela origem oramentria, no mais
permanecendo na vala comum das operaes meramente financeiras.
Tambm, o Balano Oramentrio conter notas explicativas, mostrando as transferncias financeiras, quer as recebidas ou as concedidas. Esses repasses,
como se sabe, so extraoramentrios; tm a ver com os
duodcimos entregues aos outros Poderes, e com a ajuda financeira da Administrao direta para autarquias,
fundaes e empresas dependentes.
Por tudo isso, o novo Balano Oramentrio facilitar ajustes dos controles interno e externo, notadamente os da relativizao do deficit oramentrio frente
ao superavit financeiro do ano anterior, e o da adio, na
despesa oramentria, de transferncias financeiras para
autarquias, fundaes e empresas dependentes.
O Balano Financeiro, uma grande conta caixa,
mas, sob o novo modelo, sofreu considervel modificao. Com efeito, apresentar recebimentos e pagamentos sob as fontes ordinria e vinculada (no mais por
natureza e funo), revelando, tambm, as sobreditas
transferncias financeiras entre entidades do mesmo
nvel de governo.
A Demonstrao das Variaes Patrimoniais tambm contou com significativa alterao. Dessa feita, melhor decompe a receita e a despesa oramentria; bem
transparece aquelas transferncias extraoramentrias;
Revista do TCU 129

A Nova Contabilidade Pblica. Contedos. Polmicas. Controles. // Artigos

cria as figuras das variaes patrimoniais quantitativas


e qualitativas.
De toda forma, os novos balanos financeiro e
patrimonial, e as novas demonstraes patrimoniais e
de fluxo de caixa, todos eles contaro com duas colunas:
uma do exerccio atual; outra para o exerccio anterior,
o que, em face da baixa inflao do pas, possibilita salutares anlises comparativas.
De sua parte, o Sistema de Custos ser ferramenta bsica para o Controle Interno, depois municiando
as decises dos gestores pblicos; impe-se tal regime,
no demais recordar, no art. 85 e 99 da Lei 4.320 e no
art. 50, 3, da Lei de Responsabilidade Fiscal.
Segundo manual da Confederao Nacional de
Municpios3 o sistema de custos possibilita resposta aos
seguintes quesitos:


O servio de vigilncia deve ser terceirizado ou
deve ser organizado pelo Municpio?
Manter a frota de veculos e motoristas ou terceirizar esses servios?
Dar manuteno mensal nos bens mveis e imveis ou consertar quando estiverem necessitando?
Alugar espaos para o desenvolvimento dos servios ou constru-los?
Inscrever servidores em treinamentos abertos ou
fazer contratao direta de instrutores?
Abastecer veculos em postos particulares, adquirir combustvel em maior quantidade ou adquirir
os equipamentos para a instalao de um ponto
de abastecimento exclusivo para o rgo?
Manter estrutura fsica e de servidores para servios de atendimento mdico especializado ou
contrat-los somente quando necessrio?
Adquirir equipamentos para exames laboratoriais
ou contrat-los de terceiros?
Comprar softwares disponveis no mercado e
adapt-los para uso prprio ou desenvolv-los?

tributos esperados, objeto de lanamento prvio


(ex.: ISS, taxas de gua e esgoto)?
No sistema patrimonial, ocorreu o registro mensal da depreciao dos bens mveis e imveis,
bem como o da proviso sobre direitos creditrios, mormente o da Dvida Ativa (proviso para
devedores duvidosos)?
No sistema patrimonial, houve atualizao valorativa das dvidas de curto e longo prazo, alm
da insero do passivo atuarial?
Periodicamente, foi efetivada a reavaliao do
ativo imobilizado?
O Balano Oramentrio faz-se acompanhar de
notas explicativas, mostrando as transferncias
financeiras, extraoramentrias, para as entidades do mesmo nvel de governo?
O Balano Patrimonial est municiado de anexo
demonstrando o supervit ou o dficit financeiro
do exerccio?
O Sistema de Custos foi implantado conforme
normas estabelecidas na lei de diretrizes oramentrias (art. 4, I, e, da LRF)?

Notas
1 Mediante o Comunicado SDG n 46, de 2012.
2 Bens mveis; imveis; direitos creditrios como, por
exemplo, a Dvida Ativa; aes, entre outros.
3 A nova Contabilidade Pblica Municipal; 2013;
Confederao Nacional dos Municpios CNM.

Ante tudo o que se disse neste artigo, os controles


internos e externos, a partir de 2014, havero de atentar
para o que segue:
A cada ms, houve apropriao, no passivo
circulante, de mais 1/12 de frias e 13 salrio
dos servidores, visto que tal parcela j foi toda
liquidada?
No incio do ano, houve escriturao, no sistema patrimonial, do IPTU a receber e de outros
Jan/Abr 2014

71

Artigos

Contratao de servios de
treinamento e aperfeioamento
de pessoal na Administrao
Pblica: uma breve anlise da
Deciso 439/98, Plenrio do TCU

Luiz Cludio de
Azevedo Chaves

Resumo

Prof. da Fundao Getlio

O macro sistema normativo que norteia as contrataes governamentais lana enorme dificuldade ao
aplicador quando da necessidade de contratar servios de
treinamento de pessoal, conduzindo-o, no raro, a contrataes de cursos e professores aqum da expectativa
de qualidade desejada, em virtude da equivocada ideia
de que tais servios devem ser licitados. Em contraponto, a complexidade de certos conceitos, tais como o de
servio singular e de notria especializao, requisitos para o enquadramento da hiptese de inexigibilidade
de licitao, constituem o maior desafio do intrprete, o
que eleva sobremaneira o desafio de bem contratar as
aes de capacitao. Em que pese o Tribunal de Contas
da Unio j ter examinado detidamente tal questo, por
meio da Deciso Plenria 439/1998, na qual concluiu ser
a licitao para essas hipteses de contratao, inexigvel, as dificuldades e desafios persistem. Reexaminando
o citado decisum, este trabalho busca melhor aclarar tais
conceitos, bem como abordar questes de ordem prtica
que surgem no dia a dia das Escolas de Governo e que
escaparam ao sempre percuciente exame do Plenrio da
Corte Federal de Contas. Tudo isso, com o objetivo de
que as normas licitatrias sejam adequadamente cumpridas, sem desvios de finalidade, mas tambm, sem perda
de eficincia e eficcia, considerando que a capacitao
continuada dos servidores da Administrao Pblica ,

Vargas, Prof. Convidado da


PUC-Rio, Consultor do Instituto
Brasileiro de Administrao
Municipal (IBAM)

72

Revista do TCU 129

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento de pessoal na Administrao Pblica: uma breve anlise da Deciso 439/98, Plenrio do TCU // Artigos

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sem sombra de dvidas, meio de melhoria dos servios


pblicos postos disposio da sociedade.
Palavras-chave: Inexigibilidade. Singularidade.
Treinamento.

1.

Introduo situao-problema

No de hoje a discusso, acalorada, diga-se, sobre como os rgos e entidades da Administrao Pblica
devem proceder para contratar aos servidores de seu quadro de pessoal, cursos de graduao, de ps-graduao,
palestras, treinamentos especficos, conferencistas e instrutores, conciliando as normas legais para contratao
de servios (CF, art. 37, XXI e Lei 8.666/93) e as peculiaridades inerentes a essa espcie de prestao de servio.
As dificuldades so inmeras e diversos so os fatores que
contribuem para aumentar a insegurana no momento
de celebrar tais contratos.
O primeiro ponto diz respeito obrigao de realizar licitao. Como o dever de licitar imperativo
e faz-lo pelo critrio de menor preo regra geral, o
problema advm da imensa dificuldade de se estabelecer critrios de aferio idneos que apontem com segurana a proposta efetivamente mais vantajosa, o que
eleva sobremaneira o risco de insucesso na contratao.
A experincia tem demonstrado que contratos dessa natureza, quando licitados, no raro, anotam m prestao
de servio e no atendimento aos objetivos colimados.
Jan/Abr 2014

Outro fator que acaba soando negativo a existncia de sortida variedade de profissionais e empresas
para o segmento de ensino e capacitao.O fato de haver, no mercado, grande variao de solues para uma
mesma demanda de treinamento, torna nebuloso o correto entendimento sobre questes como singularidade
e notria especializao. Assim, uma caracterstica do
segmento que deveria ser considerado salutar e proveitoso, diante desse cenrio, termina por dificultar a instruo
dos processos. O precedente da Corte Federal de Contas
acima epigrafado constituiu-se um marco na abordagem desse problema, em que pese o excelente trabalho
desenvolvido a cargo do Instituto Serzedelo Corra, no
encerrou os debates, anotando nas mesas de trabalho dos
servidores envolvidos nesse tipo de contrato, uma srie
de dvidas de ordem prtica.
Objetivando trazer um pouco mais de luz a esse
tema, vamos realizar uma releitura do citado precedente,
a partir dos seus fundamentos para, no campo pragmtico, propor algumas solues que iro assentar um pouco
mais esse assunto.

2.

A inexigibilidade de licitao
fundada no art. 25, II: requisitos
e traos marcantes

Na inexigibilidade de licitao, como cedio, a


impossibilidade de submeter competio que afasta o
Dever Geral de Licitar, insculpido no art. 37, XXI da Car73

Artigos

ta Poltica de 1988. Essa impossibilidade sempre decorre


do objeto, seja porque nico, como nos casos de produto
exclusivo, seja porque, mesmo no sendo exclusivo, se
mostra inconcilivel com a ideia de comparao objetiva
de propostas. E nesta em que justamente se amolda a
hiptese ora em exame. No caso de eleio por parte
do administrador, como prprio das hipteses de dispensa (art. 24).
Veja-se a redao da legislao:
Art. 25 inexigvel a licitao quando houver inviabilidade de competio, em especial:(...)
II para a contratao de servios tcnicos enumerados no art. 13 desta lei, de natureza singular, com
profissionais ou empresas de notria especializao,
vedada a inexigibilidade para servios de publicidade e divulgao;
Art. 13 Para os fins desta Lei, consideram-se
servios tcnicos profissionais especializados os
trabalhos relativos a:
I estudos tcnicos, planejamentos e projetos bsicos ou executivos;
II pareceres, percias e avaliaes em geral;
III assessorias ou consultorias tcnicas e auditorias
financeiras ou tributrias;
IV fiscalizao, superviso ou gerenciamento de
obras ou servios;
V patrocnio de causas judiciais ou administrativas;
VI treinamento e aperfeioamento de pessoal;
VII restaurao de obra de arte ou bem de valor
histrico.
VIII (Vetado)

Como se v, o art. 25, II da Lei Geral de Licitaes reconhece que determinados servios, os tcnicos
especializados, quando singulares, so incomparveis entre si, ainda que haja pluralidade de solues e/
ou executores. O artigo 13 acima transcrito oferece uma
lista de quais servios so tratados como sendo tcnicos
especializados. O elemento central dessa hiptese de
afastamento da licitao a seguinte: possvel presena
de vrios executores aptos, mas invivel a comparao
objetiva de suas respectivas propostas. Conforme ensina Celso Antnio Bandeira de Mello (2004, p. 497),so
licitveis unicamente (...) bens homogneos, intercambiveis, equivalentes. No se licitam coisas desiguais. Cumpre que sejam confrontveis as caractersticas do que se
pretende e que quaisquer dos objetos em certame possam
atender ao que a Administrao almeja.
74

A singularidade justamente o elemento que torna o servio peculiar, especial. No ser suficiente que o
servio esteja descrito no art. 13, pois, de per si, no o faz
especial (singular). Deve haver, na execuo ou em suas
caractersticas intrnsecas, algo que o torne inusitado. No
se pode confundir singularidade com exclusividade, ineditismo ou mesmo raridade. Se fosse nico ou indito,
seria caso de inexigibilidade por ausncia de contendores,
fulcrada no caput do art. 25, e no pela natureza singular
do servio. O fato de o objeto ser prestado por poucos profissionais ou empresas no impede que estes o disputem.
A despeito de haver opinies em sentido contrrio1, outro conceito que entendemos imprprio a de
que a singularidade pode decorrer da notria especializao de seu executor. Para essa corrente doutrinria,
a notria especializao envolveria uma singularidade
subjetiva. Todavia, se imaginarmos que a inviabilidade
pode decorrer da pessoa do contratado, teramos que
admitir a absurda ideia de que um mesmo objeto seria, a
um s tempo, singular e usual, conforme a pessoa que o
executar. Ora, o servio ou no singular. Um projeto
arquitetnico para casas populares, desprovido de qualquer complexidade ou vanguardismo tcnico, no pode
ser classificado como singular apenas porque sua contratao recaiu no escritrio de Oscar Niemeyer. O projeto,
em si, continuaria usual. Jacoby (2011, p. 604), de forma
bastante arguta, salienta que o processo de contratao
de obras e servios inicia-se, necessariamente, pela definio do objeto, o que envolve a elaborao do projeto
bsico e/ou executivo, e no pela escolha do executor.
Acrescenta que quando os rgos de controle iniciam a
anlise pelas caractersticas do objeto, percebe-se quo
suprfluas foram as caractersticas que tornaram to singular o objeto, a ponto de inviabilizar a competio.
Todavia, para configurao da inviabilidade de
competio, no bastar que a contratao se amolde
em um dos servios arrolados no art. 13 e que o possa ser
caracterizado como singular. Alm disso, ser imprescindvel que ele seja prestado por profissional ou empresa
que detenha notria especializao. Somente na presena
desses trs requisitos, e nessa ordem, que estar configurada a inviabilidade de competio. A doutrina e a
jurisprudncia no destoam desse enunciado2.

3.

Os servios treinamento e
aperfeioamento de pessoal,
do art. 13, VI, da L. 8.666/93

Logo de plano bom que se destaque que no


seria razovel interpretao restritiva para considerar
Revista do TCU 129

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento de pessoal na Administrao Pblica: uma breve anlise da Deciso 439/98, Plenrio do TCU // Artigos

que o art. 13, VI quis limitar como conceito de servio


tcnico especializado apenas as aes de treinamento,
devendo ser estendido a todas as aes de educao, em
todos os nveis. Assim, qualquer que seja o nome que
se d para o servio (treinamento, aperfeioamento, desenvolvimento, capacitao, ensino) ele estar alcanado
pelo inciso VI, do art. 13 da Lei 8.666/93. Esto includos
nesse contexto a contratao de professores, instrutores
e conferencistas quando chamados por via direta (pessoa
fsica); contratao de cursos de extenso (curta ou longa
durao), de graduao ou de ps-graduao na forma in
company; inscrio em cursos de extenso, de graduao
ou de ps-graduao abertos a terceiros na forma presencial ou no sistema EAD.
Dito isto, no resta dvida de que, para esses servios, o primeiro requisito para enquadramento na hipteses de inexigibilidade encontra-se atendido, porquanto
descritos no inciso VI, do art. 13. O prximo passo ser
determinar se, e em que casos, tais servios assumem caractersticas singulares a ponto de tornar a licitao invivel. E para esse exame mister que se faa uma anlise
sobre o que compe o ncleo do objeto treinamento,
pois exatamente nele em que se identificar a peculiaridade que poder torn-lo singular. Afinal, a partir dele
que se medir os resultados da execuo.
Chamamos de ncleo do objeto do servio a parcela da execuo que lhe d identidade, que materializa
a execuo. A obrigao principal, que em qualquer servio um fazer. No servio de limpeza, e.g., o ncleo
do objeto reside na ao de limpeza propriamente dita (o
fazer). A metodologia, a periodicidade, os equipamentos
e insumos constituem apenas parte da especificao, mas
no ser responsvel pelo resultado a ser obtido. Apenas
quando o servente, aplicando a metodologia, seguindo
a periodicidade e utilizando os equipamentos e insumos
descritos no Termo de Referncia, realiza a limpeza
que o servio se d por executado e se pode medir os
resultados. Eis a o ncleo do objeto limpeza. Qualquer
que seja o profissional, a empresa, o local de execuo, a
regio do Pas em que for executado, aplicando a metodologia e demais especificaes, o resultado ser idntico
ou aproximado e os objetivos perfeitamente alcanados.
Da porque no se pode dizer que o servio de limpeza
possui natureza singular. O objeto permite comparao
objetiva entre as vrias propostas. O mesmo, por via de
regra, no ocorre nos servios de treinamento.
Nos servios de treinamento, os objetivos gerais e
especficos, pblico alvo, metodologia e o contedo programtico constituem caractersticas tcnicas do objeto,
mas definitivamente no o ncleo. O objeto do servio
Jan/Abr 2014

de treinamento s se materializa com a aula (o fazer).


por meio desta ao que o docente, fazendo uso da
metodologia didtico-pedaggica, utilizando os recursos instrucionais e aplicando o contedo programtico,
realiza o objeto. Portanto, o ncleo do servio a prpria
aula. Ora, se a aula, no se pode, em regra, considerar
que seja um servio usual ou executado de forma padronizada; no se pode admitir que, quem quer que seja o
executor (o professor), desde que aplicando os recursos
acima, obtenha os mesmos resultados. Afinal, cada professor possui sua tcnica prpria, a forma de lidar com
grupos, a empatia, a didtica, as experincias pessoais, o
ritmo e tom de voz, tornando-os incomparveis entre si.
Ademais disso, cada turma tambm possui caractersticas prprias que as distinguem umas da outras, a exigir
do profissional adaptao a cada vez que se apresenta.
Alis, o prprio professor poder executar o servio de
forma distinta a cada aula proferida, ainda que do mesmo tema, provocado, por exemplo, por uma mudana
de viso e conceitos. Quer dizer, as aulas sempre sero
diferentes, seja na conduo, seja no contedo, seja na
forma de exposio. No h como negar que cada aula
(cada servio) , em si, singular, inusitado, peculiar. Nesse
diapaso, vale transcrever excerto do sub examine, citando
lio de Ivan Barbosa Rigolin, em artigo publicado ainda
sob a vigncia do Decreto-Lei 2.300/86:
O mestre Ivan Barbosa Rigolin, ao discorrer sobre o enquadramento legal de natureza singular
empregado pela legislao ao treinamento e aperfeioamento de pessoal (...) defendia que: A metodologia empregada, o sistema pedaggico, o material
e os recursos didticos, os diferentes instrutores, o
enfoque das matrias, a preocupao ideolgica,
assim como todas as demais questes fundamentais, relacionadas com a prestao final do servio e
com os seus resultados - que so o que afinal importa obter -, nada disso pode ser predeterminado ou
adrede escolhido pela Administrao contratante.
A reside a marca inconfundvel do autor dos servios de natureza singular, que no executa projeto
prvio e conhecido de todos mas desenvolve tcnica
apenas sua, que pode inclusive variar a cada novo
trabalho, aperfeioando-se continuadamente. (Treinamento de Pessoal - Natureza da Contratao in
Boletim de Direito Administrativo - Maro de 1993,
pgs. 176/79)

O mesmo no ocorre com os treinamentos cujo


ncleo do servio no reside na aula, mas no mtodo ou
75

Artigos

no material didtico a ser aplicado. Nesses, a interveno do professor acessria, no sendo determinante na
obteno dos resultados esperados. A metodologia, sim,
que a responsvel pelo alcance desses resultados. Os
cursos na metodologia Kumon um excelente exemplo.
Este mtodo preconiza um estudo individualizado que
busca formar alunos autodidatas com material didtico
prprio e autoinstrutivo, permitindo ao aluno desenvolver os exerccios com o mnimo de interveno do
orientador....3 (grifamos). O ncleo do objeto, ou seja,
seu elemento essencial o mtodo e o material didtico
empregado. Nesse caso, no se v presente o requisito
da singularidade, pois quem quer que seja o orientador,
desde que capacitado para tanto, em razo de sua mnima interveno, os resultados obtidos sero uniformes,
previsveis, pois o mtodo e o material didtico que se
constituem nos principais responsveis pela obteno
dos resultados.
Diante do acima exposto, correto afirmar que,
sempre que o ncleo do servio de treinamento for a
aula (o fazer) significar que a atuao do professor
ser determinante para o alcance dos resultados pretendidos, revelando a natureza singular do servio. Em
contrapartida, caso o mtodo supere a interveno do
mestre, o treinamento ser licitvel. Percebe-se que a
lgica do dever geral de licitar (art. 37, XXI, CF), em relao a estes servios se inverte, sendo, a singularidade
a regra geral, na medida em que a quase totalidade das
aes de capacitao so umbilicalmente dependentes
da interveno do professor. Somente em carter excepcional que um treinamento anotar caractersticas to
prprias que exigir menor interferncia do orientador.
Para afastar de vez a confuso de que ainda persiste existir em relao ao conceito de singularidade,
aborda-se a situao da contratao de cursos e treinamentos que no so especializados ou originariamente
montados para o rgo contratante. Ficamos com um
exemplo clssico: Curso de Redao Oficial ou Atualizao em Lngua Portuguesa. Com enorme frequncia,
ouve-se o argumento segundo o qual este curso no seria de natureza singular porque o tema no complexo e h muitos professores de portugus no mercado.
Mais uma vez precisamos insistir que singularidade
no sinnimo de exclusividade ou raridade. No a
quantidade de oferta de profissionais que indica a presena desse elemento no servio, mas sim o exame do
componente de seu ncleo, que, na hiptese a didtica
prpria do professor. A concluso a que se chega que,
mesmo sendo um curso sobre tema de nvel menos especializado, e havendo milhares de professores aptos, se
76

a interveno do mestre for determinante para o alcance


dos resultados desejados, presente estar o elemento
singular do servio.

4.

A demonstrao de
notria especializao

Considerando que j foram enfrentados os dois


primeiros requisitos para a configurao da inviabilidade
de competio na contratao de treinamento e aperfeioamento de pessoal, resta avanar sobre o ltimo
desafio: problema da notria especializao. Parece-nos
suficiente o texto da lei para dar soluo a eventuais impasses, mas a prtica tem demonstrado que no bem
assim. A primeira vista, tem-se uma falsa ideia de que
notrio especialista deva ser amplamente conhecido,
quase famoso. Veja-se o texto legal:
Art. 25 - Omissis
(...)
1 - Considera-se de notria especializao
o profissional ou empresa cujo conceito no campo
de sua especialidade, decorrente de desempenho
anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe tcnica, ou de
outros requisitos relacionados com suas atividades,
permita inferir que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao do objeto do contrato.

Notrio especialista o profissional (ou empresa)


que nutre entre seus pares, ou seja, ...no campo de sua
especialidade... a partir do histrico de suas realizaes,
elevado grau de respeitabilidade e admirao, de forma
que se ...permita inferir que o seu trabalho essencial
e indiscutivelmente o mais adequado plena satisfao
do objeto do contrato.
O dispositivo em tela indica o norte de quais peculiaridades ou requisitos so considerados idneos para
se inferir se um profissional ou no notrio especialista, a saber: ...desempenho anterior, estudos, experincias, publicaes, organizao, aparelhamento, equipe
tcnica.... Mais ainda. A expresso ...ou de outros...
d bem o tom de rol exemplificativo desses requisitos.
O legislador admite, portanto, que outros conceitos e
requisitos, no ditados no texto expresso da lei, podem
servir de base concluso de que o profissional escolhido o mais adequado satisfao do contrato. Nota-se,
Revista do TCU 129

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento de pessoal na Administrao Pblica: uma breve anlise da Deciso 439/98, Plenrio do TCU // Artigos

tambm, que a enumerao dos requisitos so alternativos. Significa que no obrigatrio que estejam todos contemplados na justificativa da escolha, bastando
apenas o apontamento de um deles para baliz-la. Se se
deseja contratar uma palestra sobre tica na Abordagem
Policial, destinado tropa policial, um policial civil com
vasta experincia operacional e reputao ilibada pode
ser considerado notrio especialista ainda que no
tenha nvel superior ou trabalhos publicados. o seu
histrico na profisso que permite, no caso concreto,
que faa um prognstico positivo sobre o alcance dos
resultados a serem obtidos na palestra.
4.1

Grau, na mesma obra j citada: ...Impem-se


Administrao - isto , ao agente pblico destinatrio dessa atribuio - o dever de inferir qual o
profissional ou empresa cujo trabalho , essencial
e indiscutivelmente, o mais adequado quele objeto. Note-se que embora o texto normativo use
o tempo verbal presente (, essencial e indiscutivelmente, o mais adequado plena satisfao
do objeto do contrato), aqui h prognstico,
que no se funda seno no requisito da confiana. H intensa margem de discricionariedade
aqui, ainda que o agente pblico, no cumprimento
daquele dever de inferir, deva considerar atributos
de notria especializao do contratado ou contratada. (Eros Roberto Grau, in Licitao e Contrato
Administrativo - Estudos sobre a Interpretao da
Lei, Malheiros, 1995, pg. 77) (grifamos)

A discricionariedade do ato de
escolha do profissional ou empresa

Ao conceituar notria especializao, o dispositivo legal encerra com a expresso que permita inferir
que o seu trabalho essencial e indiscutivelmente o mais
adequado plena satisfao do objeto do contrato.
No restam dvidas de que essa escolha depender de
uma anlise subjetiva da autoridade competente para
celebrar o contrato. Nem poderia ser diferente, pois se
a escolha pudesse ser calcada em elementos objetivos a
licitao no seria invivel. Ela impossvel justamente porque h impossibilidade de comparao objetiva
entre as propostas.
Consequentemente, uma vez que a escolha se
dar por meio de uma avaliao subjetiva, ou seja, juzo de valor pessoal de quem detm a competncia
para realizar a escolha, partir da soma de informaes
sobre a pessoa do executor (experincias, publicaes,
desempenho anterior etc), em comparao com esses
dados dos demais possveis executores, ntido est que
a escolha essencialmente discricionria. Ser a autoridade competente que, respeitando o leque de princpios
a que se submete a atividade administrativa, notadamente, legalidade, impessoalidade, indisponibilidade
do interesse pblico e razoabilidade, e ainda, sopesando as opes sua disposio, com fulcro em seu juzo
de convenincia, indicar aquele que lhe parecer ser o
indiscutivelmente mais adequado plena satisfao
do objeto do contrato. Mais uma vez nos socorreremos de excerto do j citado Acrdo 439/98-Plenrio,
TCU, que traz anotao de brilhante lio do saudoso
Eros Roberto Grau:
Sobre a prerrogativa da Administrao de avaliar a notria especializao do candidato, invocamos novamente os ensinamentos de Eros Roberto
Jan/Abr 2014

idntica a posio de Celso Antnio Bandeira


de Mello(2004, p. 507), que, com a habitual preciso,
esclarece que:
natural, pois, que, em situaes deste gnero, a eleio do eventual contratado a ser
obrigatoriamente escolhido entre os sujeitos de
reconhecida competncia na matria recaia em
profissional ou empresa cujos desempenhos despertem no contratante a convico de que, para o
caso, sero presumivelmente mais indicados do
que os de outros, despertando-lhe a confiana
de que produzir a atividade mais adequada para
o caso. H, pois, nisto, tambm um componente
inelimitvel por parte de quem contrata.

4.2

Quem detm o notrio saber: o


professor ou a empresa?

Outro questionamento de ordem prtica que


comumente suscitado o problema de se identificar se
a empresa ou o profissional o detentor da notria especializao. De um modo geral, raramente os profissionais (notrios especialistas) so contratados diretamente
como pessoa fsica, mediante Recibo de Pagamento a
Autnomo-RPA, dando preferncia a serem contratados
por meio de empresas de organizao de eventos. Assim o fazem em razo da disponibilizao de estrutura
(passagens areas, hospedagem, alimentao) o que seria previamente arcado pelo profissional caso ele fosse
contratado como Pessoa Fsica. A pergunta que se faz
como justificar a contratao em nome da empresa,
77

Artigos

mas justificar a notria especializao do profissional?


A resposta pode estar no prprio art. 25 da Lei 8.666/93,
em seu inciso III.
J ficou assente que a inexigibilidade de licitao
aqui tratada se funda na impossibilidade de comparao objetiva das propostas por depender de critrios de ordem valorativa de cunho pessoal do agente
competente (ato discricionrio). Teleologicamente
a mesma origem do reconhecimento da inviabilidade
de competio para contratao de profissionais do
setor artstico. Para este, o inciso III do art. 25 autoriza a contratao do artista no s por via direta, mas
tambm ... atravs de empresrio exclusivo....
Por analogia, a mesma soluo pode ser conferida
contratao de professores, quando contratados por
intermdio de empresas de organizao de eventos.
de se reconhecer que o docente atuar, nessa hiptese,
mediante intermediao, exatamente como comum
na classe artstica. Entendo que a situao mais que
anloga; quase idntica. No que o professor contratado tenha que demonstrar ser exclusivo de forma permanente de certa empresa de organizao de eventos.
Mesmo porque isso quase inexistente no mercado.
Mas, para o projeto especfico, alvo da contratao,
sem dvida, atuar em carter de exclusividade relativa, considerando que, de um modo geral, cada professor/conferencista costuma atuar ao lado de mais de
uma empresa ou instituio.

5.

O atual entendimento
do TCU sobre o tema

A deciso acima gerou estudos que culminaram


na Deciso 439/1998, cuja relatoria coube ao Min. Adhemar Paladini Ghisi, e que se tornou um divisor de guas
sobre a matria. A Secretaria Geral de Controle Externo
do Tribunal, unidade tcnica designada para conduzir os
estudos, chegou concluso de que, na imensa maioria
dos cursos, a interveno do instrutor determinante
para a obteno dos resultados pretendidos, sugerindo,
ao final, como proposta de deciso, que a Corte fixasse
o entendimento de que
...se enquadra na hiptese de inexigibilidade
de licitao prevista no inciso II do art. 25, combinado com o inciso VI do art. 13, da Lei 8666/93
a contratao de professores, conferencistas ou
instrutores, para ministrar aulas em cursos de treinamento, de formao ou de complementao de
conhecimentos de servidores especializados,....
78

Mas assim o fez limitando o entendimento apenas


em relao queles treinamentos que fossem desenvolvidos de modo especfico para a unidade contratante, ou
ainda aqueles voltados para as peculiaridades dos provveis treinandos. Prosseguindo na proposta de encaminhamento, tambm entendeu ser perfeitamente possvel
a realizao de certame licitatrio nos casos de cursos ...
baseados em programas convencionais ou dirigidos a servidores no especializados..., por entender que, nestes
casos, no existe o elemento da singularidade.
Nada obstante, o entendimento do relator foi ainda mais longe, aduzindo que
...a inexigibilidade de licitao, na atual realidade brasileira, estende-se a todos os cursos de
treinamento e aperfeioamento de pessoal..e que a
inexigibilidade de licitao para contratao de treinamento e aperfeioamento de pessoal, na atualidade, regra geral, sendo a licitao exceo.

Acompanhado unanimidade pelo Pleno, o TCU


fixou o seguinte entendimento:
O Tribunal Pleno, diante das razes expostas
pelo Relator, DECIDE: 1. considerar que as contrataes de professores, conferencistas ou instrutores
para ministrar cursos de treinamento ou aperfeioamento de pessoal, bem como a inscrio de servidores para participao de cursos abertos a terceiros,
enquadram-se na hiptese de inexigibilidade de
licitao prevista no inciso II do art. 25, combinado
com o inciso VI do art. 13 da Lei n 8.666/93; 2. retirar o sigilo dos autos e ordenar sua publicao em
Ata; e 3. arquivar o presente processo.

Em que pese a fora dos argumentos expendidos


ao longo do extenso e brilhante voto em apreo, bem
como dos luminares mestres citados no relatrio que
lhe deu supedneo, enxergo, com as devidas vnias, que
este entendimento merece as pequenas reformas aqui
propostas.
Como dito antes, tambm partilhando do entendimento de que na contratao de cursos, a regra
a inexigibilidade e a licitao a exceo, pensa-se que
o ponto de referncia deva ser o grau de interferncia
do instrutor para o alcance dos resultados pretendidos no treinamento. Reconhecendo a existncia (em
via de exceo) de cursos cuja metodologia didtico-pedaggica torna a interveno do instrutor menos
determinante na obteno dos resultados, cogita-se
Revista do TCU 129

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento de pessoal na Administrao Pblica: uma breve anlise da Deciso 439/98, Plenrio do TCU // Artigos

que no se deva generalizar da forma como decido


pelo Egrgio Tribunal de Contas da Unio. Todo o
processo de contratao de cursos exigir da autoridade competente seu correto enquadramento legal, com
demonstrao da presena inequvoca de todos os requisitos legais (explicitao da caracterstica singular
do servio, demonstrao de notria especializao e
justificativa da razo da escolha do executor dentre as
alternativas possveis). A generalizao reconhecida no
decisum em comento, que considera presumidamente
singulares todos os cursos, pode conduzir fragilidade da instruo do processo na medida em que pode
se considerar quase desnecessria a caracterizao do
servio como sendo singular.
Tambm se considera necessrio o ajuste sobre a
fundamentao no art. 25, II c/c 13, VI da Lei 8.666/93
para inscrio de servidores em cursos abertos. invivel, sim, a competio em razo de ser, aquele evento,
especfico, nico. Pode haver programao do mesmo
tema, com o mesmo instrutor, pela mesma empresa,
na mesma cidade, mas ainda sim, cada qual ser nico. Os vrios cursos, ainda que idnticos, representam
objetos apenas assemelhados, porm, distintos. No
se pode cogitar no sentido de que h vrias opes intercambiveis. Argumentar que o curso pretendido se
repetir ao longo do ano, no convincente, pois constituem objetos no cotejveis. Uma prova disso que
no possvel garantir que um curso aberto venha a ser
realizado, pois depende de qurum mnimo para sua
confirmao. Portanto, jamais poderiam ser postos em
comparao para disputa.
Entende-se que a licitao para cursos abertos invivel, antes, pelo fato de que cada um nico. Claro que
em boa parte dos casos, o curso aberto tambm poder
ser enquadrado no dispositivo acima quando prestado
por notrio especialista. Mas sendo ou no singular, sendo ou no prestado por notrio especialista, por exemplo,
um curso aberto a terceiros na metodologia Kumon, seria
ilicitvel pelas extensas razes aqui j defendidas. Da por
que a melhor soluo para contratos dessa natureza o
enquadramento da inviabilidade de licitao fundamentada no art. 25, caput.

6.

Concluso
Em sntese, chegamos s seguintes concluses:
a. nos servios de treinamento e aperfeioamento
de pessoal, a determinao da singularidade est
relacionada ao ncleo do seu objeto, que a aula;

Jan/Abr 2014

b. como a aula no uma atividade padronizada e


os variados docentes so incomparveis entre si,
sempre que a interveno destes for determinante para a obteno dos resultados pretendidos, o
servio ser singular;
c. tais servios so, em regra, singulares, salvo aqueles cujo mtodo supere o docente na obteno dos
resultados esperados;
d. na contratao de cursos, a escolha da pessoa do
executado ato discricionrio e exclusivo da autoridade competente, que dever apontar as razes
que o fizeram inclinar-se por este ou aquele profissional ou empresa;
e. cursos abertos a terceiros so sempre ilicitveis
pelo fato de se constituir em objeto nico que
se esgota com a execuo, devendo ser contratados com base no art. 25, caput da Lei Geral de
Licitaes;

Referncias
FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Contratao Direta sem
Licitao. 9 ed. Frum. Belo Horizonte, 2011
JUSTEN FILHO, Maral. Comentrios Lei de Licitaes e
Contratos Administrativos. 11a ed., So Paulo: Dialtica, 2005.
MELLO, Celso Antnio Bandeira de. Curso de Direito
Administrativo. 17a, ed., So Paulo: Malheiros, 2004.

Notas
1 Nesse sentido: MEIRELLES, Hely Lopes, Direito Administrativo
Brasileiro. 19.ed. Malheiros. So Paulo, 1994, p. 258; MUKAI, Toshio,
A natureza singular na contratao por notria especializao,
RJML de Licitaes e Contratos, n.26, p. 13/15
2 Vide: TCU, Smula 252; JUSTEN FILHO, Maral, Comentrios Lei
de Licitaes e Contratos Administrativos. 14. ed. Dialtica. So
Paulo, 2010, p. 367; MELLO, Celso Antnio bandeira de, Op. Cit.,
p.508; DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella, Direito Administrativo. 5.
ed., Atlas. So Paulo, 1995, p. 273; CARVALHO FILHO, Jos dos
Santos. 11 ed. Lumen Juris. Rio de Janeiro, 2004, p. 226; JACOBY
FERNANDES, Jorge Ulisses, Op. Cit. p. 605; MUKAI, Toshio, Op. Cit.
3

Disponvel em www.kumon.com.br

79

ndice de Assunto

Auditoria operacional

Revista 129/2014, 19

Accountability

Credibilidade dos governos, papel das EFS


e boas prticas internacionais de
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de
Dutra, Tiago Alves de Gouveia Lins

Auditoria avalia atendimento prestado


por agncias reguladoras

Auditoria operacional fiscalizao

Revista 129/2014, 22

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Revista 129/2014, 50

Administrao pblica controle

Balano positivo

Revista 129/2014, 6

Administrao pblica pessoal

Gesto de pessoas na administrao


pblica ainda rudimentar

Balano financeiro

Revista 129/2014, 20

Agncia reguladora fiscalizao

Auditoria avalia atendimento prestado


por agncias reguladoras

Revista 129/2014, 66

Balano oramentrio

Revista 129/2014, 19

Assistncia social

Cursos a distncia capacitam servidores


pblicos e conselheiros municipais

Balano patrimonial

Revista 129/2014, 66

C
Cidadania

Auditoria coordenada

A nova Contabilidade Pblica: contedos, polmicas, controles


JNIOR, Flvio Corra de Toledo

Auditoria avalia atendimento prestado


por agncias reguladoras

Revista 129/2014, 19

A nova Contabilidade Pblica: contedos, polmicas, controles


JNIOR, Flvio Corra de Toledo

Revista 129/2014, 66

Revista 129/2014, 18

Atendimento ao cliente qualidade

A nova Contabilidade Pblica: contedos, polmicas, controles


JNIOR, Flvio Corra de Toledo

Auditoria coordenada analisa as condies das


Unidades de Conservao da Amaznia

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Revista 129/2014, 22

Revista 129/2014, 14
Balano positivo

Revista 129/2014, 6

Cidado participao social

XXIII Assembleia-Geral Olacefs

Revista 129/2014, 16

Auditoria financeira

Credibilidade dos governos, papel das EFS


e boas prticas internacionais de
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de
Dutra, Tiago Alves de Gouveia Lins

Conselho municipal

Cursos a distncia capacitam servidores


pblicos e conselheiros municipais

Revista 129/2014, 18

Revista 129/2014, 19

80

Revista do TCU 129

ndice de Assunto

Contabilidade pblica normalizao manual

A nova Contabilidade Pblica: contedos, polmicas, controles


JNIOR, Flvio Corra de Toledo

Desempenho do trabalho

Revista 129/2014, 66

Controle externo aspectos constitucionais

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Revista 129/2014, 28

Revista 129/2014, 20

Dilogo pblico

Dilogo Pblico percorre o pas para promover


melhoria da governana pblica

Balano positivo0

Credibilidade dos governos, papel das EFS


e boas prticas internacionais de
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de
Dutra, Tiago Alves de Gouveia Lins

Revista 129/2014, 12
Revista 129/2014, 6

Controle interno

Gesto de pessoas na administrao


pblica ainda rudimentar

Discricionariedade

Revista 129/2014, 22

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento


de pessoal na administrao pblica
CHAVES, Luiz Cludio de Azevedo

Revista 129/2014, 72

Controle social

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Revista 129/2014, 22

Cooperao internacional

XXIII Assembleia-Geral Olacefs

E
Educao corporativa

Balano positivo

Cursos a distncia capacitam servidores


pblicos e conselheiros municipais

Revista 129/2014, 16

Revista 129/2014, 6

Revista 129/2014, 18

Balano positivo

Revista 129/2014, 6

Educao social
Corrupo controle Amrica Latina

XXIII Assembleia-Geral Olacefs

Revista 129/2014, 16

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Revista 129/2014, 22

Eficincia


Defesa aeroespacial programa

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Revista 129/2014, 50

Demonstrao contbil

A nova Contabilidade Pblica: contedos, polmicas, controles


JNIOR, Flvio Corra de Toledo

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Revista 129/2014, 50

Ensino distncia

Cursos a distncia capacitam servidores


pblicos e conselheiros municipais

Revista 129/2014, 18

Revista 129/2014, 66

Jan/Abr 2014

81

ndice de Assunto

Entidade Fiscalizadora Superior (EFS)


mandato organizao mtodo relatrio

Credibilidade dos governos, papel das EFS


e boas prticas internacionais de
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de
Dutra, Tiago Alves de Gouveia Lins

Credibilidade dos governos, papel das EFS


e boas prticas internacionais de
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de
Dutra, Tiago Alves de Gouveia Lins

Dilogo Pblico percorre o pas para promover


melhoria da governana pblica

Publicao rene boas prticas sobre governana pblica

Revista 129/2014, 22

Estudante participao social

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Revista 129/2014, 22

Revista 129/2014, 38

Revista 129/2014, 12
Revista 129/2014, 13

Governo credibilidade

Credibilidade dos governos, papel das EFS


e boas prticas internacionais de
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de

Revista 129/2014, 22

Fora Area Brasileira (FAB)

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Revista 129/2014, 50

I
Inexigibilidade

Fundo de Garantia por Tempo de


Servio (FGTS) emprstimo

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento


de pessoal na administrao pblica
CHAVES, Luiz Cludio de Azevedo

Revista 129/2014, 72

Revista 129/2014, 28

Licitao

Revista 129/2014, 28

Gesto de pessoas

Gesto de pessoas na administrao


pblica ainda rudimentar

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Revista 129/2014, 20

Gesto pblica controle

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Revista 129/2014, 22

Notria especializao contratao


licitao dispensa

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento


de pessoal na administrao pblica
CHAVES, Luiz Cludio de Azevedo

Revista 129/2014, 72

Governana pblica

XXIII Assembleia-Geral Olacefs

Revista 129/2014, 16

82

Revista do TCU 129

ndice de Assunto

Polticas pblicas qualidade

Publicao rene boas prticas sobre governana pblica

Revista 129/2014, 13

Operao de crdito

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Portal da transparncia

Revista 129/2014, 28

Revista 129/2014, 22

Operao financeira

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Revista 129/2014, 28

Prestao de servios qualidade

Balano positivo

Revista 129/2014, 6

Processo administrativo parecer

XXIII Assembleia-Geral Olacefs

Revista 129/2014, 16
Balano positivo

Professor participao social

Revista 129/2014, 6

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Revista 129/2014, 22

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Revista 129/2014, 22

Ouvidoria

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Revista 129/2014, 28

Organizao Latino-americana e do Caribe de


Entidades Fiscalizadoras Superiores (Olacefs)

Auditoria avalia atendimento prestado


por agncias reguladoras

Revista 129/2014, 19

Organizao Internacional das Entidades


Fiscalizadoras Superiores (Intosai)

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica
SILVA, Antonio Paulo da

Programa Nacional de Fortalecimento da


Agricultura Familiar (PRONAF) financiamento

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Revista 129/2014, 28

R
Padro internacional

Credibilidade dos governos, papel das EFS


e boas prticas internacionais de
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de
Dutra, Tiago Alves de Gouveia Lins

Revista 129/2014, 22

Referencial Bsico de Governana

Publicao rene boas prticas sobre governana pblica

Revista 129/2014, 13

Plano de manejo

Auditoria coordenada analisa as condies das


Unidades de Conservao da Amaznia

Revista 129/2014, 14

Polticas pblicas

Dilogo Pblico percorre o pas para promover


melhoria da governana pblica

Servidor pblico capacitao

Balano positivo

Revista 129/2014, 6
Cursos a distncia capacitam servidores
pblicos e conselheiros municipais

Revista 129/2014, 18

Revista 129/2014, 12
Jan/Abr 2014

83

ndice de Assunto

Revista 129/2014, 72

Servidor pblico capacitao


seleo competncia

Gesto de pessoas na administrao


pblica ainda rudimentar

Tribunal de Contas da Unio (TCU) competncia

Revista 129/2014, 20

O TCU e suas no-competncias


OLIVEIRA, Arildo da Silva

Revista 129/2014, 28

Singularidade

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento


de pessoal na administrao pblica
CHAVES, Luiz Cludio de Azevedo

Turismo ecolgico

Revista 129/2014, 72

Sistema de Controle de Espao


Areo Brasileiro (SISCEAB)

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Revista 129/2014, 50

Auditoria coordenada analisa as condies das


Unidades de Conservao da Amaznia

Revista 129/2014, 14

U
Unidade de Conservao Amaznia

Auditoria coordenada analisa as condies das


Unidades de Conservao da Amaznia

Revista 129/2014, 14

T
TCU auditoria operacional

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Revista 129/2014, 50

TCU deciso

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento


de pessoal na administrao pblica
CHAVES, Luiz Cludio de Azevedo

Revista 129/2014, 72

TCU Secretaria de Controle Externo


(SECEX) especializao

Balano positivo

Revista 129/2014, 6

Transparncia

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Revista 129/2014, 50

Treinamento de pessoal contratao


licitao dispensa

84

Contratao de servios de treinamento e aperfeioamento


de pessoal na administrao pblica
CHAVES, Luiz Cludio de Azevedo
Revista do TCU 129

ndice de Autor

A
ALMEIDA, Carlos Wellington Leite de

Resultados das auditorias operacionais do


TCU sobre a defesa aeroespacial

Revista 129/2014, 50

C
CHAVES, Luiz Cludio de Azevedo

Contratao de servios de treinamento e


aperfeioamento de pessoal na administrao pblica

Revista 129/2014, 72

J
JNIOR, Flvio Corra de Toledo

A nova Contabilidade Pblica: contedos, polmicas, controles

Revista 129/2014, 66

O
OLIVEIRA, Aroldo Cedraz de

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas


prticas internacionais de auditoria financeira

Revista 129/2014, 22

OLIVEIRA, Arildo da Silva

O TCU e suas no-competncias

Revista 129/2014, 28

S
SILVA, Antnio Paulo da

Educao social: a preparao de alunos e professores


para o exerccio do controle da gesto pblica

Revista 129/2014, 22

T
Dutra, Tiago Alves de Gouveia Lins

Credibilidade dos governos, papel das EFS e boas


prticas internacionais de auditoria financeira

Revista 129/2014, 22
Jan/Abr 2014

85

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Revista do TCU 129

Como Publicar

Como publicar artigos na Revista do TCU


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A seleo de matrias
O exame e seleo do material a ser publicado observa os seguintes critrios:
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Os interessados em publicar artigos na revista do TCU


devem encaminhar o texto para o seguinte email:
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89

Como Publicar

exemplares da edio da Revista em que for publicado o artigo.

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Citao direta
Segundo Barbosa (2007, p. 129), entende-se
que ... , ou Entende-se que ... (BARBOSA, 2007,
p. 129).

Citao indireta
A teoria da ... (Cf. BARBOSA, 2007, p. 129), ou,
A teoria da ... (BARBOSA, 2007, p. 129).

As citaes de diversos documentos de um mesmo


autor, publicados num mesmo ano, so distinguidas
pelo acrscimo de letras minsculas, aps a data e
sem espaamento, conforme a ordem alfabtica da
lista de referncias.
Segundo Barbosa (2007a, p. 129), ...
(BARBOSA, 2007b, p. 94).

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