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A DESAPROPRIAO AGRRIA

Agrarian Expropriation
Edson Jos de Souza Jnior*
RESUMO: O presente artigo aborda o regime jurdico das
desapropriaes, verticalizando a anlise da ao de desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, tambm conhecida como desapropriao agrria.

ABSTRACT: This article discusses the legal regime of


expropriations, heading the analysis of the action of expropriation by social interest for purposes of agrarian
reform, also known as agrarian expropriation.

PALAVRA-CHAVE: desapropriao; desapropriao


agrria; interesse social; reforma agrria; funo social;

KEYWORDS: expropriation, agrarian expropriation;


social interest; agrarian reform; social function.

INTRODUO
No presente artigo pretende-se analisar o regime jurdico da desapropriao por interesse social para fins de Reforma Agrria, tambm conhecida como desapropriao agrria.
Assim, inicialmente ser realizada uma contextualizao, incluindo desapropriao agrria no cenrio da interveno do Estado na propriedade, para se ter o verdadeiro alcance do instituto a ser estudado, bem como realizara sua distino das demais espcies de desapropriao.
Aqui sero analisados, ainda que perfunctoriamente, alguns conceitos doutrinrios (gnero), pressupostos e fundamentos, bem como a questo das competncias para legislar, declarar e promover as desapropriaes em geral, bem como o fundamento constitucional e infraconstitucional das diversas espcies de desapropriao e algumas classificaes doutrinrias.
Posteriormente, ser realizado um estudo verticalizado no tema desapropriao agrria, indicando a contextualizao histrica do instituto, conceitos doutrinrios (espcie),
histrico da desapropriao agrria no Brasil, caracterizao do carter sancionatrio (desapropriao-sano), alm de tecer consideraes sobre o procedimento (fase declaratria e
executria versus fase administrativa e judicial).
Espera-se com este estudo, a despeito das limitaes prprias dos textos desta natureza, contribuir para a disseminao de informaes pertinentes sobre o tema, no que, esperase atingir os objetivos minimamente, com a demonstrao clara da existncia de trs espcies
distintas de desapropriao (utilidade pblica, necessidade pblica e interesse social, sendo
que esta ltima apresenta trs subespcies, a geral, a urbana e a rural).
Assim, o objetivo maior demonstrar em grandes linhas as nuances da desapropriao
agrria, permitindo a visualizao de um panorama geral sobre a desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria.

*Advogado, procurador federal e professor universitrio. Bacharel em Direito/UFG, ps-graduado lato sensu em
Direito e Processo do Trabalho/UFG, em Direito do Estado/UCG/APC; em Docncia Universitria/UEG, com especializao profissional em Direito Educacional/IPAE/RJ, mestre em Educao/FE/UFG, mestrando em Direito
Agrrio/UFG e doutorando em Educao/PUG-GO.

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1 CONTEXTUALIZAO: A DESAPROPRIAO COMO MODO DE INTERVENO


DO ESTADO NA PROPRIEDADE
Vrias so as possibilidades do Estado intervir na propriedade, inclusive atravs da tributao. Hodiernamente, sabe-se que o direito de propriedade antes encarado a partir das prerrogativas de usar, gozar, dispor e reaver de forma absoluta, exclusiva e perpetua, cedeu lugar para a
perspectiva que privilegia o cumprimento da funo social da propriedade, havendo que defenda que hoje o que h de absoluto no direito de propriedade o cumprimento da funo social.
Por outro lado, para alm da observncia do princpio da funo social, no mbito do
direito pblico comum encontrar o princpio da supremacia do interesse pblico sobre o
privado como princpio fundante da atuao estatal, mormente quando se est diante de uma
restrio de direitos, que dever incidir desde que respeitados os direitos e garantias constitucionais e considerando a proporcionalidade da atuao estatal, num ambiente do devido
processo legal (due process of law).
Assim, o ordenamento jurdico ptrio prev varias formas de interveno do Estado
na propriedade, algumas restritiva (limitao administrativa, servido pblica, tombamento,
ocupao temporria, requisio, dentre outras), outras mais severas, consideradas supressivas do prprio direito de propriedade. Aqui se encontra a desapropriao.
Com efeito, alm do ordenamento legal, constitucionalmente devero ser observados
os incisos XXII, XXIII e XXIV do art. 5, inciso III, do 4 do art. 182 e art. 184 todos da
Constituio da Repblica Federativa do Brasil, consoante ser esclarecido mais adiante.
2. DESAPROPRIAO EM GERAL
2.1 Conceitos Doutrinrios (gnero)
Conforme j foi mencionado, existem trs espcies de desapropriao. Assim, sem
adentrar na especificidade de cada uma das espcies, bem como de suas subespcies, houve
um esforo hercleo da doutrina para sintetizar e proporcionar a formulao de um conceito
que se consubstanciasse de forma vlida para todas elas.
Segue a transcrio de alguns com algumas notas entendidas importantes, extradas a
partir da leitura dos referidos conceitos de desapropriao. Seno vejamos:
Desapropriao o procedimento de direito pblico pelo qual o Poder Pblico transfere
para si a propriedade de terceiro, por razes de utilidade pblica ou de interesse social, normalmente mediante pagamento de indenizao. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 626)
Com base no nosso ordenamento art. 5., XXIV, 182, III, e 184, todos da CF, pode-se conceituar desapropriao como sendo o procedimento administrativo pelo qual o Estado,
compulsoriamente, retira de algum certo bem, por necessidade ou utilidade pblica ou
interesse social e o adquire, originalmente, para si ou para outrem, mediante prvia e justa
indenizao, paga em dinheiro salvo os casos que a prpria Constituio enumera, em que o
pagamento feito com ttulos da dvida pblica (art. 182, 4, III) ou da dvida agrria (art.
184) (GASPARINI, 2007, p.757)
Desapropriao ato estatal unilateral que produz a extino da propriedade sobre um bem
ou direito e a aquisio do domnio sobre ele pela entidade expropriante, mediante indenizao justa. (JUSTEN FILHO, 2005, p. 422)

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Segundo as normas jurdicas positivas brasileiras pertinentes, pode-se entender a desapropriao como de procedimento administrativo por via do qual o Poder Pblico constrange o
proprietrio a transferir ao Estado bens mveis ou imveis declarados de interesse pblico,
mediante justa e prvia indenizao em dinheiro ou excepcionalmente em ttulos da dvida
pblica ou ttulos da dvida agrria, nos termos da lei, por acordo ou por fora de deciso
judicial. (FARIA, 2004, p. 376)
Desapropriao o procedimento administrativo pelo qual o Poder Pblico ou seus delegados, mediante prvia declarao de necessidade pblica ou interesse social, impe ao
proprietrio a perda de um bem, substituindo-o em seu patrimnio por justa causa. (DI
PIETRO, 2007, p. 153)
Desapropriao a figura jurdica pela qual o poder pblico, necessitando de um bem para
fins de interesse pblico, retira-o do patrimnio do proprietrio, mediante prvia e justa
indenizao. A desapropriao atinge o carter perptuo do direito de propriedade, pois
extingue o vnculo entre proprietrio e bem, substituindo-o por uma indenizao. (MEDAUAR, 2007, p. 348-349)
Desapropriao ou expropriao a transferncia compulsria de propriedade particular
(ou pblica de entidade de grau inferior para a superior) para o Poder Pblico ou seus delegados, por utilidade ou necessidade pblica ou, ainda, por interesse social, mediante prvia
e justa indenizao em dinheiro (art. 5, XXIV), salvo as excees constitucionais de pagamento em ttulo da dvida pblica de emisso previamente aprovada pelo Senado Federal,
no caso de rea urbana no edificada, subutilizada ou no utilizada (CF, art. 182, 4, III) e
de pagamento em ttulo da dvida agrria, no caso de reforma agrria, por interesse social
(CF, art. 184) (MEIRELLES, 2007, p. 608-609)
Segundo os parmetros classificatrios adotados, podemos conceitua-la como o grau mximo
de interveno ordinria e concreta do Estado na propriedade privada, que opera a transferncia compulsria de um bem para o domnio pblico, de forma onerosa, permanente, no
executria e de execuo delegvel, imposta discricionariamente pela declarao de existncia
de um motivo de interesse pblico legalmente suficiente. (MOREIRA NETO, 2005, p. 379)
Desapropriao o procedimento administrativo, preparatrio do judicial, por meio do
qual o Poder Pblico, compulsoriamente pretende despojar algum de seu direito de propriedade a fim de o adquirir, mediante indenizao, prvia, justa, em geral, em dinheiro ou
excepcionalmente, em ttulos da dvida pblica, fundada em interesse publico, necessidade
pblica, interesse social, como pena pela no utilizao do bem nos termos de sua funo
social, ou, ainda, em decorrncia de ilcito criminal. (FIGUEIREDO, 2001, p. 303)

Primeiramente, poder-se-ia perguntar: desapropriao processo ou procedimento?


A despeito de todos os doutrinadores optarem por procedimento, entendo que o mais adequado seria processo, porquanto um dos traos de distino e de deteco do processo a
presena de litigiosidade. Ento retornaria a pergunta: Haveria alguma seriao de atos da
Administrao Pblica que teria maior litigiosidade? Parece-me que no! Assim, a desapropriao indubitavelmente processo, que poder ter diversos procedimentos a depender da
sua espcie e subespcie adotada.
Carvalho Filho (2007) entende que a desapropriao se submete normalmente ao pagamento da indenizao. Penso, todavia, que a desapropriao sempre se submete ao princpio da justa e prvia indenizao. Contudo, o respeitvel e brilhante doutrinador entende que
o confisco seria uma quarta espcie de desapropriao.
Por outro lado, o trao da compulsoriamente denota que a vontade do particular em perder
ou no a sua propriedade no decisiva para a concretizao da mesma, ressaltando que enquanto
para o direito civil (art. 1228 do CC) a desapropriao vista como forma de perda da propriedaR. Fac. Dir. UFG, V. 33, n. 2, p. 155-168, jul. /dez. 2009

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de, para o direito administrativo, urbanstico e agrrio e visto como forma de aquisio originria1
da propriedade. Esta originariedade decorre da no participao da vontade do transmitente da
propriedade, no que adquire-se a propriedade sem a possibilidade de alegar os vcios decorrentes
da evico, bem como todos e quaisquer direitos subrroga-se no valor da indenizao.
A despeito de FARIA (2004) inserir no seu conceito a possibilidade do particular ser
constrangido a alienar seu bem, penso que quando no h concordncia (desapropriao
administrativa, quando admitida), tambm no haver constrangimento, porquanto atravs
da jurisdio que obter a transferncia compulsria.
Interessante notar que o direito de desapropriao da Administrao Pblica um
poder-dever discricionrio, dependendo de previa declarao por parte da autoridade competente, aps a verificao dos pressupostos (utilidade pblica, necessidade pblica e interesse
social), no sendo preciso dizer que sempre ser uma pena pelo no cumprimento da Funo
Social, porquanto a desapropriao por utilidade e necessidade pblica irrelevante o cumprimento ou no da funo social, mas pertinente nas desapropriaes por interesse social
para fins de reforma agrria e urbana (desapropriao-sano).
2.2 Pressupostos
So pressupostos da desapropriao a utilidade pblica, nesta se incluindo a necessidade pblica, e o interesse social. (CARVALHO FILHO, 2007, p. 627)
Medauar (2007, p. 351-352) indica que
A necessidade pblica aparece quando a Administrao se encontra diante de um problema
inadivel e premente, isto , que no pode ser removido nem procrastinado e para cuja
soluo indispensvel incorporar no domnio do Estado o bem particular. A utilidade
pblica aparece quando a utilizao da propriedade conveniente e vantajosa ao interesse
coletivo, mas no constitui imperativo irremovvel. Haver motivo de interesse social quando a expropriao se destine a solucionar os chamados problemas sociais, isto , aqueles
diretamente atinentes s classes mais pobres, aos trabalhadores, massa do povo em geral
pela melhoria nas condies de vida, pela mais equitativa distribuio de riqueza, enfim,
pela atenuao das desigualdades sociais. (Da desapropriao no direito constitucional brasileiro, RDA 14, p. 3-4, 1948) (grifo nosso)
Vide o trecho da obra abaixo indicada:
A aquisio se diz derivada quando indireta. Seu exerccio depende, pois, da atuao ou participao de outra pessoa.
H um ato de transmisso, ou transferncia, pelo qual se inicia o trespasse do domnio do antigo para o novo proprietrio. Figuram, consequentemente, um transmitente e um adquirente nessa operao. A propriedade deriva de um para
outro. Nessa modalidade de aquisio da propriedade podem-se discutir problemas concernentes aos vcios de vontade
(coao) e de domnio (evico). A aquisio da propriedade pela transcrio do ttulo aquisitivo de compra e venda ou
de permuta, a exemplo de outras espcies, tem essa natureza.
A aquisio diz-se originria quando direta; independe de interposta pessoa. O adquirente, sem que algum lhe transfira a propriedade, torna seu determinado bem. No h, por conseguinte, qualquer ato de transmisso ou transferncia
da propriedade para o adquirente; este alcana o domnio como se a propriedade nunca tivesse pertencido a algum e
como se fosse a primeira aquisio. No h, pois, derivao do domnio. H adquirente, mas no h transmitente, no
se podendo, portanto, discutir os possveis vcios de vontade (coao) e domnio (evico). Mesmo na desapropriao
amigvel, no cabe o direito evico, conforme j decidiu o TRF da 3 Regio (RT, 760:434).
A aquisio da propriedade pela desapropriao originria. Com efeito, no h na desapropriao quem transmita a
propriedade, sendo, por conseguinte, bastante em si mesma para assegurar, em prol do Estado, o domnio de certo bem,
independentemente de qualquer vinculao com ttulo jurdico do ento proprietrio. (GASPARINI, 2006, 762-763)

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Destarte, apenas se houver a verificao prvia da necessidade, da utilidade e do interesse social que se poder desapropriar o referido bem. No havendo a presena destes pressupostos, a desapropriao ser ilegal e poder ser obstada, ou se j em curso, caracterizar a
desapropriao indireta, consoante ser verificado posteriormente.
2.3 Fundamentos
e legal.

Segundo Gasparini (2007, p. 759-760) existem fundamentos polticos, constitucional

O fundamento poltico seria a supremacia do interesse pblico sobre o privado, que


para ele seria sempre inconciliveis entre si.
J o fundamento constitucional, divide-se em genrico e especfico. O primeiro decorrente do princpio do cumprimento da funo social da propriedade (inciso XXIII, do art.
5. , c/c art. 170 da Constituio Federal de 1988) e o segundo seria a necessidade pblica,
utilidade pblica ou interesse social.
Por fim, tem-se o fundamento legal, disposto na dispersa legislao infraconstitucional.
2.4 Disposies Legais
Na Constituio da Repblica Federativa do Brasil encontra-se vrias disposies aplicveis matria. Dentre elas cita-se o incisos XXII; XXIII; XXIV; LIV; LV e LXXVIII do art.
5; o art. 22, inciso II, c/c pargrafo nico; o Art. 182, 3; o Art. 184 ss.; bem como o art. 243
(Regulamentado pela Lei n. 8.257, de 1991 - expropriao de glebas nas quais se localizem
culturas ilegais de plantas psicotrpicas)
J no mbito infraconstitucional tem-se dentre outras as seguintes leis2: Decreto-Lei
n. 3.365, de 21 de junho de 1941 - Lei Geral de Desapropriaes - Utilidade pblica; Lei n.
4.132, de 10 de setembro de 1962 - Interesse social; Decreto-Lei n. 1.075, de 22 de janeiro de
1970 - imisso de posse, initio litis, em imveis residenciais urbanos; Lei n. 8.629, de 25 de
fevereiro de 1993 - Interesse social, para fins de Reforma Agrria; Lei Complementar n. 76,
de 6 de julho de 1993 - procedimento contraditrio especial, de rito sumrio da desapropriao por interesse social, para fins de Reforma Agrria;Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001
- Estatuto da Cidade desapropriao sano; dentre outras.
2.5 Competncia
Para que se efetive a desapropriao h de incidir a confluncia de trs espcies de
competncia ou atribuio administrativa, quais seja, a competncia/atribuio para legislar,
vez que no h possibilidade de incidncia do instituto sem a colaborao do legislador infraconstitucional; a competncia/atribuio para declarar o bem de utilidade, necessidade ou
interesse social no caso concreto; e a competncia/atribuio para promover os atos materiais
para se realizar a desapropriao.
2
Existem vrias outras hipteses pulverizadas no ordenamento jurdico, tais como: Decreto n. 24.643/34; Lei
n. 3.833/60; Lei n. 3.924/61; Lei Delegada n. 4/62; Decreto n. 51.664/62; Lei n. 4.519/64; Lei n. 4.504/64; Lei
4.591/64; Lei n. 4.593/64; Decreto n. 57.418/65; Lei n. 4.947/66; Decreto n. 53.700/69; Decreto-Lei n. 512/69; Lei
n. 5.772/71; e Lei n. 6,766/79; dentre outros.

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Sinteticamente tem-se que a competncia para legislar privativa da Unio, consoante


inciso II, do art. 22 da Constituio Federal de 1988, no que poder ser delegada aos Estados
membros se editada a Lei Complementar indicada no pargrafo nico do mesmo artigo.
J competncia/atribuio para declarar o bem expropriado de utilidade pblica, necessidade pblica e interesse social concorrente, estando estampada no art. 8 do DecretoLei n. 3.365, de 1941, sendo do chefe do poder executivo e do legislativo, como regra geral3.
Todavia, na desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, caber ao Presidente da Repblica e a interesse social urbana caber ao executivo local.
Por fim, a competncia/atribuio para promover, que a de executar atos matrias
para realizao da desapropriao, ser das Pessoas Polticas e Pessoas administrativas, consoante s determinaes das leis e contratos administrativos. No caso da desapropriao a autorizao veio estabelecida no art. 2 da Lei 8.629, de 1993, consoante indicao de Alvarenga
(1995, 39), e geralmente vem estampada no art. 3. do Decreto Presidencial4.
2.6 Classificao
Para os fins do presente trabalho, ser mencionada apenas duas catalogaes, levando
em considerao o critrio indenizatrio e a regularidade dos atos alusivos ao processamento
da desapropriao.
A primeira, a desapropriao ordinria e extraordinria5, que levam em conta a forma
de indenizao, sendo as primeiras exclusivamente em dinheiro e as segundas decorrentes de
pagamento em ttulos emitidos pela Entidade Poltica correspondente.
A segunda, a Desapropriao direta e indireta6, correspondendo esta a verdadeiro
apossamento administrativo, ou seja, esbulho praticado pelo Poder Pblico, porquanto no
se observa o princpio do devido processo legal.

3
Salvo melhor juzo, lei que cria entidades da administrao indireta (art. 37, XIX da CF/88), tambm pode autorizar
outros agentes pblicos a referida misso;
4
Exemplificando, cita-se
Art . 3o O Instituto Nacional de Colonizao e Reforma Agrria INCRA fica autorizado a promover as desapropriaes dos imveis rurais de que trata este Decreto (...).
5
Vrios sos os autores que adotam este conhecida classificao, dentre eles, alm o autor abaixo indicado, cita-se
Gasparini (2007, p. 758):
A desapropriao ordinria concretiza-se, ento, por necessidade ou utilidade pblica, ou por interesse social, mediante justa e prvia indenizao em dinheiro.
H, porm, desapropriaes extraordinrias, que se consumam sem que haja justa e prvia indenizao em dinheiro.
So extraordinrias as desapropriaes decorrentes do inadequado aproveitamento do solo urbano (CF/88, art. 182)
e da improdutividade de imvel rural (CF/88, art. 184) (CUNHA, 2008, p. 270)
6
Vide o trecho da obra abaixo indicada:
Desapropriao indireta o fato administrativo pelo qual o Estado se apropria de bem particular, sem observncia
dos requisitos da declarao e da indenizao prvia.
Trata-se de situao que causa tamanho repdio que, como regra, os estudiosos a tem considerado verdadeiro esbulho possessrio. Com efeito, esse mecanismo, a despeito de ser reconhecido na doutrina e jurisprudncia, e mais
recentemente at por ato legislativo, no guarda qualquer relao com os termos em que a Constituio e a lei permitiram o processo de desapropriao. Primeiramente porque a indenizao no prvia, como a exige a Lei Maior.
Depois, porque o poder pblico no emite, como deveria, a necessria declarao indicativa de seu interesse. Limitase a apropriar-se do bem e fato consumado! (Carvalho Filho, 2007, P. 758-759)

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3 DESAPROPRIAO AGRRIA
Certamente que a reforma agrria um tema de extrema importncia para o direito
agrrio, mas vislumbra-se nestas ltimas dcadas uma ampliao de seu contedo material,
notadamente em vista de suas intersees com outros ramos do direito pblico interno, notadamente com o direito ambiental.
Assim, parece-me curial o acerto de Marques (2007, p. 127) ao referir-se que
Sem dvida, o tema Reforma Agrria se situa entre os mais importantes estudos do Direito
Agrrio. Com certo exagero, h quem chegue mesmo a confundir-la com o prprio Direito
Agrrio, sugerindo que a disciplina seja denominada Direito da Reforma Agrria

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil no conceitua reforma agrria, porm no direito positivo ptrio consta conceituao demasiadamente feliz quando especificou
no Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de 1964) ao delimitar a sua matria e trazer o conceito
legal de Reforma Agrria, consoante o 1 do art. 1 que segue
Artigo 1 - Esta Lei regula os direitos e obrigaes concernentes aos bens imveis rurais,
para os fins de execuo da Reforma Agrria e promoo da Poltica Agrcola.
1 - Considera-se Reforma Agrria o conjunto de medidas que visem a promover melhor
distribuio da terra, mediante modificaes no regime de sua posse e uso, a fim de atender
aos princpios de justia social e ao aumento de produtividade.
2 - Entende-se por Poltica Agrcola o conjunto de providncias de amparo propriedade
da terra, que se destinem a orientar, no interesse da economia rural, as atividades agropecurias, seja no sentido de garantir-lhes o pleno emprego, seja no de harmoniz-las com o
processo de industrializao do pas.

Esclarea-se que a mesma ideia reproduzida no artigo 16 do Estatuto da Terra (Lei


n. 4.504, de 1964).
Interessante notar que reforma agrria no se realiza apenas por intermdio da desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, por diversos instrumentos entendidos eficazes para promover uma melhor distribuio de terras, tais como a aquisio pelo
governo federal (Decreto n. 433, de 1992), Banco da Terra (Lei Complementar n. 93, de
1998), financiamentos outros que facilitem a aquisio de terras, comodato coletivo, arrendamento rural, dentre outros.
Assim, vislumbra-se, pela dico do art. 1 do Estatuto da Terra (Lei n. 4.504, de 1964)
que o espectro do direito agrrio muito mais amplo que a Reforma Agrria em si.
Alis, desapropriao agrria tem regulamentao especfica, qual seja, a constituio
federal a partir do art. 184 e em nvel legal, a Lei n. 8.629 e a Lei Complementar n. 76, ambas
de 1993.
3.1 Conceitos doutrinrios (espcie)
Os jusagraristas geralmente exploram pouco o conceito particularizado de desapropriao agrria, pedindo achegas a outros ramos do direito para tratar do assunto (especialmente o direito administrativo), o que denota, ao meu sentir, uma insuficiente compreenso
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da imprescindibilidade de se cunhar com agudez os institutos especificamente agrrios, para


realar ainda mais a sua autonomia frente aos outros ramos do direito.
Por exemplo, Borges (1992, p. 67-75), famoso e competente jusagrarista, d todos os
contorno da desapropriao agrria, mas deixa de trazer um conceito especfico, o que refora
a constatao acima.
Penso que a desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria, ou mais
simplesmente desapropriao agrria aquela introduzida a partir da Emenda Constitucional
n 10, de 09 de novembro de 1964, que deu nova redao ao art. 147, da Constituio Federal
de 1946, hodiernamente prevista entre os artigos art. 184 a 191 da Constituio Federal vigente, tendo sido regulamentada pela Lei n. 8.629, de 25 de fevereiro de 1993 e Lei Complementar n. 76, de 6 de julho de 1993.
Portanto, desapropriao agrria aquela decorrente da retirada compulsria e judicial
do imvel rural que no cumpre a funo social, mediante pagamento das benfeitorias teis e
necessrias em dinheiro, e em TDAs para o pagamento da Terra Nua, segundo critrios fixados
em legislao especfica, observando, por obvio os parmetros constitucionalmente fixados.
Alias, decorre da a importncia de se falar em regime jurdico- administrativo da
desapropriao agrria, porquanto h a extrema necessidade de se observar as prerrogativas
da administrao em confronto com as garantias dos proprietrios rurais, sempre observando
a centralidade do princpio da funo social da terra, motivo pelo vem a calhar a citao de
Prado (2007, p.18-19) que aduz
Neste contexto no se pode perder de vista a noo de regime jurdico administrativo, que,
segundo Juan Carlos Casagne, tem uma caracterstica atribuda pela doutrina clssica, que
la existencia de un sistema de prerrogativas de poder publico que influyen tambin correlativamente en un aumento de las garantias del administrado, a efectos de mantener um
justo equilbrio entre ambas.
O confronto das partes, portanto, d-se no contexto do regime administrativo, em que o
Estado tem prerrogativas e o expropriado, garantias.

Portanto, neste contexto que se deve estudar o assunto em comento, sem perder de
vista que o estado, no caso a Unio atravs de uma autarquia fundiria, promove a desapropriao agrria, no exerccio de suas funes e luz de um interesse geral, um interesse pblico, que consubstancia o principio da Supremacia do Interesse Pblico sobre o individual,
sempre levando em considerao o importante princpio da funo social da propriedade,
pedra angular do direito agrrio ptrio.
3.2 Histrico da desapropriao agrria no Brasil
Desde a Constituio Imperial de 18247, o direito de propriedade garantido constitucionalmente, ressalvada a possibilidade de desapropriao.
Por outro lado, todas as outras constituies republicanas8, estabeleceram que a desapropriao, a partir do atendimento de procedimento previsto em lei, mediante o pagamento de justa e prvia indenizao.
V. Constituio Imperial de 1824, art. 179, XXII;
V. Constituies Republicanas: CF/1891, art. 72, 17; CF/1934, art. 113, n. 17; CF/1937, art. 122, n. 14; CF/1946,
art. 141, 16; CF/1967, art. 150, 22; EC n. 01/1969, art. 153,22; CF/88, art. 5 XXIV.
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Foi na Constituio de 1934 que apareceu a primeira vez a expresso interesse social
ou coletivo e foi nesta Constituio que se estabeleceu a necessidade de indenizao justa. J
na Constituio de 1937, o direito propriedade foi garantido, sendo a expresso interesse
social ou coletivo foi eliminada, permanecendo a indicao da exceo apenas aos casos de
necessidade e utilidade pblica.
Sob sua gide, foi editado o Decreto-Lei n 3.365, de 1941, ainda vigente, por meio
do qual se enumeraram as hipteses de necessidade e utilidade pblicas aptas a justificar a
retirada da propriedade.
Na Constituio de 1946, fora indicado o retorno da expresso interesse social, passando a exigir que a indenizao, alm de prvia e justa, fosse feita em dinheiro.
Com lastro constitucional (art. 147), foi promulgada a Lei n 4.132, de 1962, ainda
vigente, para disciplinar as hipteses de desapropriao por interesse social.
Foi apenas com a Emenda Constitucional n. 10, de 1964, que estabeleceu a possibilidade de indenizao da desapropriao da propriedade rural por interesse social, mediante
pagamento de prvia e justa indenizao em ttulos especiais da dvida pblica. O Estatuto da
Terra (Lei n. 4.504, de 30 de novembro de 1964) estabeleceu a desapropriao agrria.
A Constituio de 1967 (24 de janeiro de 1967) no alterou, permanecendo os casos de
necessidade ou utilidade pblica ou interesse social.
Consoante Demetrio (1979, p. 34) esclarece que
Sobrevindo o Ato Constitucional n. 09, de 25 de abril de 1969, no Governo do Presidente
Costa e Silva, modificou, ainda, outra vez, os dispositivos constitucionais fundamentais e reguladores do instituto da desapropriao para os fins de Reforma Agrria. O fato primacial
da nova Constituio consiste em eliminar do texto da Constituio de 1967 a palavra prvia, relativa parte do pagamento das indenizaes das terras desapropriadas. Este mesmo
Ato Institucional n. 09, liberava, tambm, o Poder Executivo, de decretar a aprovao dos
planos expropriatrios de terras, possibilitando a delegao dessas atribuies e, mantendo
privativa do Executivo apenas a declarao de reas prioritrias.

Por outro lado, baixou-se o Decreto-Lei n. 554, de 25/04/1969, que estabeleceu a ao


de rito sumrio para o processamento das desapropriaes. A Emenda Constitucional n. 01,
de 17 de outubro de 1969 em nada inovou quanto Reforma Agrria.
A Constituio de 1988 previu um captulo especial DA POLTICA AGRCOLA E
FUNDIRIA E DA REFORMA AGRRIA (art. 184 a 191), tendo sido editada a Lei n.
8.629, de 25 de fevereiro de 1993, que regulamentou a desapropriao por Interesse social,
para fins de Reforma Agrria, sendo promulgada a Lei Complementar n. 76, de 6 de julho de
1993 que estabeleceu o procedimento contraditrio especial, de rito sumrio da desapropriao por interesse social, para fins de Reforma Agrria.
3.3 Desapropriao agrria como desapropriao sano
de conhecimento geral que nossa atual Constituio Federal assegura o direito de
propriedade (inciso XXII, do art. 5.), porm ao mesmo tempo, relativiza-o fazendo recair
sobre ele uma sria hipoteca social consubstanciada no atendimento da funo social que
lhe inerente (inciso XXIII, do art. 5.). E o descumprimento dessa funo social legitima a
interveno estatal na esfera dominial privada.
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A desapropriao por interesse social para fins de reforma agrria verdadeiramente


uma sano ao produtor rural incauto. Cumpre-nos evidenciar a necessidade premente de
disseminar os princpios fundamentais do Direito Agrrio, trazendo a lume uma conscincia
agrarista, para os assuntos prprios deste novo ramo do direito.
Portanto necessrio levar em conta que os critrios utilizados para a aferio da justa
indenizao so diversos, na medida em que tambm so diferentes os pressupostos de cada
espcie de desapropriao, principalmente quanto indenizao e condenao ao pagamento
dos juros compensatrios e moratrios.
Veja o entendimento Almeida (1990, p. 72)
21. Carter Punitivo da Reforma Agrria
O descumprimento da funo social do imvel rural foi tido pelo constituinte corno to
grave, que sua ocorrncia enseja uma sano severa.
De fato, caracterstica da reforma agrria que seu instrumento, a desapropriao por interesse social, assuma carter punitivo para o expropriado, com a agravante representada pela
forma de se pagar a indenizao correspondente.
Isto no ocorre, em princpio nas demais espcies de desapropriao, que se realizam no
com conotao de sano pelo mau uso da propriedade, mas sim em considerao a interesses pblicos que sobrelevam o interesse individual do proprietrio, havendo, pelo menos
teoricamente, a recomposio do patrimnio pela indenizao paga em dinheiro.

O pagamento em ttulos representa como j se afirmou, uma punio ao proprietrio


que abusou de seu direito.
Neste sentido, percebe-se que esta forma de indenizao uma sano por uma explorao no adequada, ou seja, aquela que no atende ao princpio da funo social.
3.4 Procedimento
3.4.1 Fase declaratria
A regra geral nas desapropriaes por utilidade e necessidade pblica a possibilidade
de declarao do imvel tanto pelo Poder Executivo, quanto pelo Poder Legislativo. Todavia,
na Desapropriao Agrria a competncia apenas do Chefe do Poder Executivo Federal.
Pode-se dizer que a culminncia da fase administrativa dos processos de desapropriao agrria a edio do decreto, que se segue a avaliao do imvel rural e medidas decorrentes, tais como a respectiva emisso dos TDAs e descentralizao dos recursos referentes s
benfeitorias, para o depsito prvio.
De maneira supletiva, pode-se dizer que os efeitos da declarao do imvel so:
a) submete o bem fora expropriatria do Estado; b) fixa o estado do bem, isto, suas
condies, melhoramentos, benfeitorias existentes; c) conferir ao Poder Pblico o direito de
penetrar no bem a fim de fazer verificaes e medies, desde que as autoridades administrativas atuem com moderao e sem excesso de poder; d) dar incio ao prazo de caducidade
da declarao (MELLO, 2008, p.866)

Interessante observar o disposto no 1 do art. 26 do Decreto-Lei n. 3.365, de 1941, que


pode ser aplicado subsidiariamente ao processo de desapropriao agrria, no que as benfeitorias
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erigidas aps o ato declaratrio s sero indenizadas se autorizadas pelo poder expropriante.
Resta indicar tambm que o prazo decadencial do decreto de 5 anos no caso de utilidade pblica, consoante art. 10 Decreto-Lei n. 3.365, de 1941, mas de 2 anos no caso de
interesse social, conforme os artigos 3s da Lei n. 4.132, de 1962 e Lei Complementar n 76,
de 1993.
3.4.2 Fase executria
A fase executria, subdivide-se em dois momentos distintos, a fase administrativa e
a judicial, lembrando que nas desapropriaes agrrias no h possibilidade de que eventual
acordo na fase administrativa obste o ajuizamento da aco, porquanto trata-se de ao de
curso judicial forado, ou seja, obrigatrio.
Desta feita, na desapropriao agrria a fase executria obrigatoriamente ter uma face
administrativa e outra judicial
3.4 Procedimento
O iter procedimental do processo de desapropriao por interesse social para fins de
reforma agrria segue esquematicamente e de forma resumida o seguinte rito. Tem-se esquematicamente o seguinte:
FASE DECLARATRIA (Lei n. 8.629, de 1993)
SUB-FASE ADMINISTRATIVA
1.) Pr-seleo de rea (grande parte por indicaes dos movimentos sociais);
2.) Comunicao Prvia (v. art. 2, 2, da Lei n. 8.629, de 1993)9;
3.) Levantamento preliminar (vistoria);
4.) Confeco da Relatrio Tcnico;
5.) Comunicao do resultado ao proprietrio, para eventual impugnao no prazo de 15
(quinze) dias (efeito suspensivo)
6.) Parecer Jurdico
7.) Decreto Presidencial
FASE EXECUTRIA
SUB-FASE ADMINISTRATIVA (continuao)
8.) Avaliao
9.) Emisso dos TDAs e descentralizao de recursos para pagamento das benfeitorias e sobras de TDAs
SUB-FASE JUDICIAL (Lei Complementar n. 76, de 1993)
10.) Ajuizamento da inicial com o depsito prvio (requisitos da inicial art. 5 da Lei Com9
Deve-se consignar que o artigo 2, 4, da Lei n 8.629, de 1993 (com a redao dada pela MP n 2.183-56/2001)
previu uma hiptese de ineficcia de negcio jurdico ao desconsiderar quaisquer modificaes operadas no imvel
nos seis meses subsequentes comunicao prvia vistoria. Assim inoponvel Administrao Pblica o desmembramento promovido nesse perodo crtico, assim denominado pelo Ministro Marco Aurlio (MS n 24933).

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plementar n. 76, de 1993);


11.) Despacho inicial em 48 horas, preferencialmente com o deferimento da imisso provisria na posse, citao, intimaes, etc.;
12.) Contestao em 15 (quinze) dias;
13.) Designao de Audincia conciliatria;
14.) Deferimento de prova pericial e audincia de instruo e julgamento;
15.) Sentena
16.) Recurso
Por bvio, pelas limitaes prprias deste trabalho, no sero abordadas cada uma
das etapas acima, havendo necessidade de realar que outras incidentes podero ocorrer no
iter procedimental, porquanto o esquema acima representa uma reduo da realidade, para
sistematizao do conhecimento de forma didtica e inteligvel10.
10
Guedes (2005, p. 88-90) sintetiza o procedimento judicial da seguinte maneira
Sem a pretenso de esgotar-se o assunto e sem perder de vista o objetivo central deste trabalho, pode-se resumir o
procedimento judicial da ao de desapropriao nas seguintes etapas:
Petio inicial dever conter os requisitos do artigo 282 do CPC, bem como dever ser instruda com os seguintes
documentos: o texto da declarao de interesse social; as certides imobilirias; o documento cadastral do imvel; o
laudo de vistoria e avaliao do imvel expropriando; o comprovante de lanamento dos TDAs correspondente ao
preo oferecido para pagamento da terra nua e o comprovante de depsito do valor ofertado para pagamento das
benfeitorias teis e necessrias;
Despacho inaugural ao despachar a petio inicial, o juiz, de plano ou no prazo mximo de 48 horas, mandar imitir o autor na posse do imvel, tcnico, se quiser, e expedir o mandado de averbao da ao no Registro de Imveis
competente (artigo 6, I, II e III, da LC 76/93).
Levantamento da oferta inexistindo dvida sobre o domnio, nem pesando nus reais sobre o imvel e inexistindo
diviso, poder o expropriado requerer o levantamento de 80% da oferta depositada, precedida de apresentao da
negativa de tributos e da publicao de edital para conhecimento de terceiros (art. 6, 1, da LC 76/93).
Citao a lei determina a citao do proprietrio ou de seu representante legal, obedecido ao disposto no artigo
12 do CPC. Sero, ainda, intimados os titulares de direitos reais, bem como citados os confrontantes que tenham
contestados as divisas na fase administrativa.
Tentativa de conciliao facultado ao juiz a designao de audincia de conciliao, a realizar-se nos 10 primeiros
dias a contar da citao, com o objetivo de fixar a prvia e justa indenizao, estando presentes o representante do
Ministrio Pblico e as partes.
Contestao o expropriando tem o prazo de 15 dias para apresentar contestao, versando matria de interesse da
defesa, vedada a apreciao quanto ao interesse social declarado (art. 9 LC 76/93).
Prova pericial e audincia de instruo e julgamento sobrevindo contestao, o juiz determinar a produo da prova pericial, adstrita a pontos impugnados do laudo de vistoria administrativa, como prazo mximo de 60 dias para
a sua concluso. Havendo acordo sobre o preo, este ser imediatamente homologado por sentena. Caso contrrio,
ser designada audincia de instruo e julgamento, dentro do lapso temporal de 15 dias, contados da concluso da
percia, proferindo sentena no ato ou nos 30 dias subsequentes.
Apelao a apelao do expropriado ter efeito meramente devolutivo e a do expropriante ter duplo efeito. A
sentena que condenar o expropriante em quantia superior a 50% do valor ofertado fica sujeita ao duplo grau de
jurisdio. No haver revisor no julgamento do apelo (art. 13 da LC 76/93).
Levantamento do preo da indenizao prescreve o artigo 16 da LC 76/93 que, aps o trnsito em julgado da sentena, a pedido do expropriado, ser levantada a indenizao ou depsito judicial, deduzidos os valores dos tributos
e as multas incidentes sobre o imvel, exigveis at a data da imisso na posse.
nus da sucumbncia as despesas judiciais e os honorrios de advogado e do perito constituem encargos do sucumbente, assim entendido o expropriado, se o valor da indenizao for igual ou inferior ao preo oferecido, ou o
expropriante, na hiptese de valor superior ao ofertado.
Ressalta-se, por derradeiro, que a ao de desapropriao tem carter preferencial e prejudicial em relao a outras
aes referentes ao imvel desapropriando, sendo obrigatria a interveno do Ministrio Pblico em qualquer ins-

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CONSIDERAES FINAIS
Por tudo que foi exposto, entende-se que a doutrina e jurisprudncia tm uma grande
tarefa, qual seja, a de conceder mxima efetividade ao princpio constitucional da funo social, para que esta seja considerada como elemento interno do prprio direito de propriedade,
e, fundamentador da desapropriao agrria.
Portanto, a funo social caracteriza-se como encargo nsito e imprescindvel para verificao do prprio direito, no que so afastadas as garantias e as protees concedidas pelo
ordenamento jurdico apenas s propriedades que a observam, sendo, portanto passvel de
ser objeto da ao de desapropriao por interesse social, para fins de reforma agrria. Alis,
desapropriao agrria que tem regulamentao especfica, qual seja, a Lei n. 8.629 e a Lei
Complementar n. 76, ambas de 1993.
Desta feita, a proeminncia do princpio da funo social da propriedade rural evidente, e a centralidade alcanada por este princpio frente aos demais princpios constitucionais agrrios decorre da circunstncia de que, alm de conformador do prprio direito
de propriedade, o mesmo constitui em balizamento interpretativo para as demais normas
agrrias, sendo que o INCRA deveria viabilizar ampliao da causa de pedir, para os aspectos
ambientais e sociais, para alm dos aspectos econmicos (produtividade = aproveitamento
racional e adequado = GUT e GEE), para verdadeiramente dar cumprimento e concretude ao
referido princpio.
Desta feita, aps a contextualizao da desapropriao agrria no cenrio da interveno do Estado na propriedade, espera-se que tenha esclarecida a distino das demais espcies
de desapropriao, ficando igualmente claro o seu conceito, histrico da desapropriao agrria no Brasil, caracterizao do carter sancionatrio (desapropriao-sano), alm de tecer
consideraes sobre o procedimento (fase declaratria e executria versus fase administrativa
e judicial).
Espera-se com este estudo, a despeito das limitaes prprias dos textos desta natureza, contribuir para a disseminao de informaes pertinentes sobre o tema, no que, esperase que se atingiu minimamente os objetivos traados.
Enfim, espera-se que estas reflexes venham contribuir para uma melhor inteleco
do instituto da desapropriao agrria no contexto atual do direito agrrio brasileiro, contribuindo para futuras discusses, com o objetivo de aproximao de uma ordem jurdica justa,
com a consequente construo de uma sociedade mais livre, justa e solidria.
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