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Au Ghana, les oprateurs tudis sont de petites entreprises prives sous contrat avec
une collectivit locale (District Authority) pour grer le service de leau dans les petites
villes. Il sagit de contrats relativement rcents. Dans certains cas, les oprateurs
contribuent lamlioration du service en tendant le rseau.
Au Mali, ltude sest penche sur les oprateurs qui assurent le service de leau dans
les banlieues de Bamako, dans les zones o loprateur dominant (Energie du Mali) ne
peut pas intervenir. Ces oprateurs agissent dans un cadre contractuel quasiment
inexistant, bien quils aient pour certains lourdement investi.
En Mauritanie, les oprateurs tudis sont des entreprises unipersonnelles qui grent le
service de leau dans les petites villes (de 500 20 000 habitants). Depuis 1993, plus
de 300 oprateurs indpendants ont sign un contrat avec lEtat, et ils ont contribu
dvelopper un niveau de service apprci des usagers..
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1.2.
1.3.
Un ciblage plus particulier sur les gestionnaires de petits rseaux AEP ............ 11
1.4.
Comment ont t choisis les trois pays qui ont fait lobjet des tudes de cas ? . 11
1.5.
2.2.
3.2.
3.3.
4.2.
4.3.
4.4.
4.5.
4.6.
4.7.
4.8.
5.2.
5.3.
5.4.
5.5.
6.2.
6.3.
6.4.
6.5.
De la concurrence la collaboration.................................................................. 42
7.2.
7.3.
7.4.
RECOMMANDATIONS SPCIFIQUES........................................................................ 47
PISTES DE TRAVAIL POUR APPROFONDIR CERTAINS ASPECTS DE LETUDE .. 49
ANNEXES .................................................................................................................... 51
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Les gestionnaires de rseaux indpendants offrent aux usagers un service comparable
celui de loprateur dominant (branchements privs et bornes-fontaines) ;
A la diffrence des oprateurs de type pousse-pousse ou charretiers, les gestionnaires
de petits rseaux reprsentent une vritable possibilit de passer lchelle et dtendre
rapidement le service dans les zones actuellement non desservies (et contribuer ainsi
latteinte des Objectifs du Millnaire) ;
Certains dentre eux ont fait la preuve de leur capacit de dgager de nouvelles ressources
pour financer le secteur ;
Ces oprateurs ont dj fait la preuve dune triple capacit dinitiative et de gestion qui en
font des partenaires incontournables pour mettre en uvre des projets dinvestissement.
Le tableau 1 (ci-dessous) montre de quelle manire les oprateurs tudis se situent par
rapport aux autres entrepreneurs fournissant des services deau.
1.4.
Comment ont t choisis les trois pays qui ont fait lobjet des tudes de
cas ?
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Tableau 1. Classification des oprateurs privs suivant leur type dactivit et leur
dpendance de la source dapprovisionnement en eau
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faible performance de loprateur dominant et/ou contraintes financires et techniques
empchant lextension du rseau dans les zones pri-urbaines ;
Alors que la notion doprateur dominant est bien comprhensible en milieu urbain, elle est plus ambigu en milieu rural et
dans le cas des petites villes. En milieu urbain, un oprateur dominant est une entreprise publique ou prive en situation de
monopole pour lapprovisionnement en eau de la capitale et dun nombre variable de villes secondaires. CWSA (Ghana), la
DNH (Mali) ou lANEPA (Mauritanie) nont pas la responsabilit directe dassurer la gestion du service de leau (suite au
dsengagement de lEtat qui prvaut dans les trois cas) ; mais ces trois structures sont incontournables dans le paysage
institutionnel en milieu rural ou semi-urbain, ce qui en fait aussi des oprateurs dominants .
3
Dans les quatre pays tudis, loprateur dominant dessert 10 60 % de son primtre dintervention, et seulement 5 50
% des mnages envers lesquels il a une obligation de service public. Les autres mnages (la majorit) ont donc largement
recours des oprateurs indpendants (OI), bien que ces derniers ne soient pas vritablement intgrs au cadre officiel qui
rgit la fourniture des services. Si lon adopte un point de vue pragmatique, les performances de lOD ne devraient ni
samliorer ni se dtriorer de faon significative dans les dix prochaines annes. Les OI devraient donc continuer jouer un
rle important, leurs activits devant par voie de consquence tre intgres au schma global de fourniture des services
pendant cette priode.
forte demande des usagers, illustre notamment par la volont de payer pour le service, qui
rassure les OI quant leur dcision dinvestir dans la construction de leurs propres rseaux ;
conditions locales (notamment hydrogologiques) qui assurent une certaine viabilit
conomique loption technique dun rseau indpendant ;
prsence doprateurs locaux qui montrent une relle capacit ou un rel potentiel en termes
dinvestissement et de gestion commerciale.
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Tableau 2. Vue densemble des trois pays ayant fait lobjet des tudes de cas
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Le contrat de gestion actuellement en vigueur en milieu urbain au Ghana navait pas encore t sign au moment o ltude
de cas a t ralise.
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CWSA (Ghana), la DNH (Mali) ou lANEPA (Mauritanie) nont pas la responsabilit directe dassurer la gestion du service de
leau (suite au dsengagement de lEtat qui prvaut dans les trois cas) ; mais ces trois structures sont incontournables dans le
paysage institutionnel en milieu rural ou semi-urbain.
2.2.
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Les gestionnaires grent un rseau mis en
place dans le cadre dun projet dinvestissement
public, sous le contrle ou en remplacement de
lassociation dusagers qui cette gestion avait t
initialement confie. Ils ont tendu le rseau sur
fonds propres ou partir des bnfices de la vente
deau, et ont gnralement dvelopp une offre de
service branchements privs en complment du
service initial, reposant exclusivement sur les
bornes-fontaines.
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Les investisseurs grent un rseau quils ont intgralement financ, sur fonds propres
puis sur les bnfices dgags par les premiers mois dexploitation. Lexemple typique est
M. Ciss, qui opre Moribabougou, un gros village de la banlieue de Bamako rattrap par
lurbanisation galopante de Bamako. Certains investisseurs nont pas dambition particulire
et se contente dun petit rseau de quelques bornes-fontaines ; dautres investisseurs,
encore minoritaires, sont prts se lancer dans le march de la distribution deau et y
investir.
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Tableau 3. Typologie des gestionnaires de rseaux AEP en Mauritanie
Le notable
Le professionnel
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Niveau lmentaire
(cole primaire ou
secondaire)
Une formation
universitaire (diplme
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collectivit sur des
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3.1.
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Les centres ruraux et les petites villes, qui nintressent pas loprateur national parce quils
sont considrs comme peu ou pas rentables, ou comme un objectif secondaire par rapport
aux villes secondaires.
Les zones priphriques des grandes villes o loprateur dominant juge quil aurait du mal
rcuprer son investissement, pour des raisons la fois techniques (ces zones sont
loignes du rseau principal et leur approvisionnement en eau exigerait de longues
adductions et une station de reprise partir du rseau principal) et conomiques (la capacit
de payer des usagers dans ces zones sont considres comme trop faibles).
Les quartiers irrguliers (ce quon aurait tendance qualifier de bidonvilles de ou
quartiers spontans), qui sont parfois trs proches des rseaux existants de lOD (dans le
centre ville, par exemple), mais que loprateur dominant juge trop risqus, pour plusieurs
raisons dveloppes ci-dessous
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Il y a eu de nombreux dbats au sujet de la dfinition prcise de ce quest une petite ville. Voir par exemple
http://www.worldbank.org/html/fpd/water/topics/smalltowns.html pour une dfinition.
En Mauritanie et au Ghana, nous avons tudi les oprateurs indpendants dans les petites
villes o ils jouent un rle de plus en plus important (des situations comparables ont t
documentes au Niger, en Ouganda, au Vietnam )
Au Mali, nous avons tudi les oprateurs indpendants dans les zones pri-urbaines de
Bamako (des situations comparables ont t documentes au Vietnam, au Paraguay, en
Tanzanie, au Ymen). Comme indiqu plus haut, le cas de Maputo correspond galement
cette situation.
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Tableau 4 : Caractristiques principales des deux niches de march occupes par les oprateurs privs
grant des petits rseaux
Aspects
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Une discussion plus approfondie de la raison pour laquelle la SODECI dessert autant de centres de petite taille mriterait
dtre poursuivie, mais sortirait du champ de cette tude. Voir chapitre 9.
9
Dans certains cas, comme dans les villes de plus de 5 000 habitants en Mauritanie, les bornes-fontaines ont tout simplement
disparu du paysage urbain, faute dune demande suffisante.
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Malgr la grande diversit des oprateurs intervenant dans le secteur de leau, ils font souvent face aux mmes contraintes.
Une attention particulire a t accord ces contraintes dans le cadre de ltude et un outil spcifique a t dvelopp, qui
se concentre sur les six principales contraintes qui ont le plus dimpact sur ltendue du service offert par les oprateurs
indpendants et leur capacit dvelopper ce service. Cet outil spcifique a t utilis dans les trois tudes de cas et a
permis darriver des conclusions intressantes sur la manire dont les oprateurs grent leur business (plus de dtail sur
le cadre mthodologique et les conclusions figurent en annexe 9.3). Le mme cadre mthodologique a renforc limportance
de bien distinguer les oprateurs intervenant dans les petites villes et ceux dont lactivit se situait principalement dans les
zones pri-urbaines.
3.3.
Le march du pri-urbain
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A Maputo, une centaine dentrepreneurs ont investi dans des forages et ont mis en place un
service de qualit, au travers de plus de 200 rseaux de distribution qui assurent simultanment
les services BI et BF
A Bamako, les OI nont pas ralis de nouveaux forages, mais seulement dans des ouvrages
plus rudimentaires : des BF raccordes au rseau dEdM ou des charrettes pour le transport de
leau partir des BF. Par contre, l o un forage dun bon dbit dj t ralis ( linitiative de
lEtat, dune institution internationale ou dune ONG), il sest toujours trouv un OI pour exploiter
le systme et dvelopper la desserte.
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A la diffrence de ce qui se passe dans les zones pri-urbaines, la naissance des oprateurs dans les petites villes est
souvent suscite par un processus formel correspondant une politique du secteur de leau. Au Ghana, les oprateurs ont
t recruts partir dappels doffres ; en Mauritanie, le gouvernement identifie et recrute la plupart des nouveaux oprateurs,
avec lassentiment des usagers.
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Limpact global des activits dun oprateur pratiquant des frais de raccordement levs dans un quartier pri-urbain est
encore mal connu sagissant notamment des rponses apportes par les fournisseurs existants (revendeurs, etc.). Une
analyse plus approfondie de cette question constituerait un prolongement intressant de la prsente tude.
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le transfert dune partie des risques sur les usagers. Les OI demandent leurs clients de
payer le cot de connexion, y compris celui du raccordement au rseau principal (certains OI
offrent des facilits de paiement pour allger la charge que cela reprsente pour les
mnages) ;
le renforcement de leur lgitimit grce des taux de couverture levs. Les oprateurs
indpendants qui russissent desservir plus de 80 % des mnages dans une zone donne
acquirent une forte lgitimit, bien quinformelle, notamment auprs des pouvoirs locaux
(qui apporteront leur soutien en cas dinterfrence de la part dautres oprateurs) ;
le maintien des investissements un niveau minimum. Les oprateurs investissent dans des
rseaux petit diamtre et forte pression, creusent des tranches peu profondes pour
enterrer les canalisations, limitent les accessoires de raccordement, etc.
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de crer des conditions propices lmergence de nouveaux acteurs.
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travaille au dveloppement doutils de rgulation qui leur soient adapts. Un facteur important de lquation est la notion
dchelle puisque daprs les estimations pour lanne 2005, Maputo comptait 200 rseaux indpendants desservant plus de
165 000 personnes.
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qui se sont vus retirer leurs licences sont ceux qui nont pas t capables dassurer la continuit du service et ont perdu de
faon irrmdiable la confiance de leurs clients.
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Questions concernant lagrment
5.4.
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On considre souvent a priori quil est difficile de trouver des candidats capables de grer des rseaux dans les petites
villes. Lexemple mauritanien rfute largement cette ide puisque de nombreux candidats se sont montrs dsireux et
capables de grer des rseaux simples ; ces candidats entretenaient souvent des liens solides avec les communauts
desservies. Il fallait simplement faire preuve dun peu ouverture desprit pour les identifier.
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Une valuation sans complaisance de cet ordre est en cours au Mozambique. Linstance de rgulation, qui sest dote dun
rseau de dlgus dans les villes cls du pays, tudie la meilleure faon de travailler avec les municipalits, et
potentiellement avec les ONG, pour crer des relais locaux de rgulation. Ces relais retransmettront les informations au
niveau national mais en seront galement les yeux et les oreilles sur le terrain, avec le dveloppement et la mise en uvre
doutils de rgulation plus appropris qui combinent la carotte et le bton au niveau local.
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Identifier des interlocuteurs lgitimes
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qui sont effectivement en vigueur sur le terrain.
6.1.
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18
Des solutions pragmatiques comme celles-ci peuvent tre relativement simples concevoir et mettre en uvre, dans la
mesure o des dcisions directes concernant lvolution planifie des bidonvilles ne sont pas requises. Des incitations
peuvent tre offertes aux OI sous la forme dune scurisation de leurs investissements, de normes techniques mieux adaptes
aux bidonvilles, etc. Au cours des annes 90, des dizaines de forages indpendants du rseau ont t raliss dans plusieurs
capitales africaines (Bamako, Niamey, Ouagadougou, NDjamna) pour pallier (avec un certain succs) labsence de service
public dans les quartiers priphriques.
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une baisse considrable du risque encouru par les OI, ce qui a pour effet de les encourager
sinstaller dans les petites villes situes en dehors du primtre dintervention de lOD ;
un contrle plus important exerc par les pouvoirs publics sur les ressources en eau
souterraines (ce qui est clairement dans lintrt gnral) ;
la possibilit deffectuer une prquation des charges dinvestissement entre les rgions o
les ressources sont rares (qui ncessitent des investissements importants pour raliser les
forages, situation frquente en Afrique de lOuest) et celles o elles sont plus abondantes.
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pri-urbaines
7
augmenter la capacit de production de loprateur dominant (cest--dire augmenter le
volume deau disponible) tout en incitant lOD revendre une partie de ce surplus de
production aux OI. Cette stratgie a permis dassurer avec succs la desserte de Kibera
Nairobi et des stratgies comparables ont t dveloppes avec russite par la CAMEP
(entreprise publique de Port-au-Prince, en Hati) et la LYDEC ( Casablanca, au Maroc) ;
dvelopper de nouvelles capacits de production qui restent indpendantes de lOD (en
augmentant par exemple le nombre de champs captants). Ce sont alors les oprateurs les
plus dynamiques qui assurent la distribution de leau, OD ou OI. la fin des annes 80, les
villes de Bamako, Niamey, Ouagadougou ou encore Maputo ont ainsi augment le nombre
de forages motoriss de cette faon, en rduisant les dficits croissants qui empchaient de
dvelopper le service dans les quartiers pri-urbains. Bamako, une partie de ces forages
est maintenant gre par les OI, qui ont dvelopp des rseaux de distribution en aval.
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revenus des mnages. En Mauritanie ou au Sngal, la capacit et la volont de payer des mnages demandeurs dun
branchement priv reste faible (environ 100 euros pour linstallation et 2 3 euros par mois pour la consommation).
20
Les cots dinvestissement quentrane le respect des spcifications techniques les plus strictes sont le plus souvent
compris entre 150 200 euros par personne (pour un rseau de distribution deau conventionnel avec branchement priv ; il
faut compter le double pour un rseau dassainissement avec unit de traitement des eaux uses). De tels cots ne sont
absolument pas envisageables pour les mnages pauvres dont la capacit de payer varie de 20 40 euros par habitant.
Lindniable succs des OI dans le dveloppement de rseaux privs au Vietnam tient leur capacit de construire des
rseaux complets (jusquau raccordement priv) pour une somme comprise entre 10 et 30 euros par personne (Collignon).
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question des spcifications techniques de dpart. Cela permet de laisser les oprateurs libres de trouver leur propre
alternative, tout en conservant le contrle global de la qualit du service.
22
Un point important qui pourrait limiter en partie cette flexibilit au niveau des normes est la question de lintgration terme
des rseaux indpendants au rseau de lOD.
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de vue des individus concerns qui pourraient tre confronts une forte rsistance ou au scepticisme marqu de leurs
collgues, surtout si une restructuration du secteur est en jeu.
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cre en 1995 Cotonou, lUSV a rapidement acquis le monopole des licences pour les
camions vidangeurs de fosses septiques mais, en plus de dix ans, elle na accord aucune
nouvelle licence si bien quelle a de fait verrouill le march de la vidange. Elle a galement
fix un prix forfaitaire minimum pour les vidanges, et interdit ses membres de proposer des
ristournes ;
Abidjan, au moment ou presque o les statuts de lunion des revendeurs taient signs,
cette association sest dclare comptente pour loctroi des licences aux nouveaux
oprateurs. Les membres existants souhaitaient semble-t-il limiter la concurrence, alors que
lefficacit des politiques de la SODECI tait auparavant largement lie la possibilit pour
tout abonn de revendre lgalement de leau ses voisins.
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8.
RECOMMANDATIONS SPCIFIQUES
A.
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C.
Il peut tre productif dautoriser des OI grer les rseaux des petites villes. En Mauritanie,
le taux de couverture des OI est nettement plus lev que celui de loprateur dominant, qui
est ainsi libre de se concentrer sur les villes plus importantes.
D.
E.
F.
Planifier lvolution
En fonction du contexte, analyser soigneusement la dure de lengagement des OI. Doiventils tre considrs comme des lments durables du dispositif, ou comme une solution
temporaire pour sortir dune situation donne ? Dbattre et clarifier le pour et le contre.
Rflchir la possibilit dtendre lhorizon dinvestissement des OI et dapporter une
prvisibilit aux acteurs concerns. Dbattre des modalits dune ventuelle intgration des
rseaux indpendants au service que fournit lOD.
viter dexiger une mise en conformit immdiate. valuer les pratiques ayant donn de
bons rsultats et viser une convergence graduelle. Crer un environnement qui permette aux
OI de formaliser peu peu leurs activits.
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les problmes pour autant. Demander aux acteurs impliqus quels autres moyens
permettraient de formaliser laccord.
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