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Da Carta de Atenas ao

Estatuto da Cidade: questes


sobre o planejamento
urbano no Brasil
FROM THE LETTER OF ATHENS TO THE
STATUTE OF THE CITY: QUESTIONS ABOUT
URBAN PLANNING IN BRAZIL

ALEXANDRE M.
MATIELLO

Resumo A atualidade do planejamento urbano no Brasil o tema desta reflexo.


Para tanto, estabelecemos uma contextualizao da crise desse planejamento,
recuperando as influncias do urbanismo modernista, na tentativa de reconhecer,
no que se tem como planejamento urbano alternativo, traos persistentes do
antigo paradigma. Alvo principal dos questionamentos o Estatuto da Cidade
(Lei 20.257/01), e seu ambiente de surgimento e atual difuso. Trabalhamos com
a idia de que a alternativa que ora emerge o faz em termos de substituio de um
pensamento hegemnico, e se configura como um pensamento fraco, ainda carente
de legitimidade. A reflexo permite reconhecer traos tanto de um como de outro
paradigma, nos limites mostrados pela ainda recente instalao desse estatuto.
Palavras-chave PLANEJAMENTO URBANO ESTATUTO DA CIDADE PLANO URBANO.

Universidade Comunitria
de Chapec (Unochapec)

matiello@unochapeco.edu.br

Abstract The present of Brazilian urban planning is the subject of this paper.
Therefore, we contextualize the crisis of this planning, recovering the influences of
Modern Urbanism, trying to recognize, in an alternative urban planning, persistent
traces of the old paradigm. The main object of the questions is the Statute of the
City (law 20.257/01), and its environment of emergence and current diffusion.
We work with the idea that the appearance of the alternative conception can be a
substitution of a hegemonic thought, presenting itself as a weak thought, lacking
legitimacy. The reflection allows the recognition of aspects from both paradigms
within the limits shown by the still recent enactment of the Statute.
Keywords URBAN PLANNING STATUTE OF THE CITY URBAN PLAN.

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INTRODUO

reflexo que trazemos aqui parte da tentativa de compreenso dos rumos do planejamento urbano, tomando por
base a crise em que ele se encontra em nvel mundial, particularizando-se para a situao brasileira. Para tanto, reconstituiremos brevemente o contexto de conformao
dessa crise, a partir da difuso das idias modernistas no
planejamento das cidades, destacando os aspectos processuais que marcaram-lhe as crticas em mbito nacional, expressas sobretudo no Movimento Nacional de Reforma Urbana (MNRU).1
Dessa forma, nos remeteremos aos autores que qualificam e avaliam esse
cenrio atual e os possveis avanos de um planejamento nomeado alternativo em relao a seu antecessor. Nossa ponderao centrada na
identificao do modo de fazer desse planejamento emergente, que pode
ser caracterizado por um pensamento fraco, bem como na verificao do
quanto ele se antepe viso hegemnica ou forte, capitaneada pelo iderio modernista, ou se continua ainda assumindo suas persistentes nuanas. Finalizaremos, detendo-nos no Estatuto da Cidade (Lei 10.257/01),
procurando identificar como ele comparece como proposta e as possveis
crticas a suas alternativas, pretendendo tanto perceber se ele se configura
num pensamento fraco quanto avaliar as conseqncias estimadas com
sua recente aplicao para a alterao de rumo e a real contraposio efetuada por esse noo hegemnica do planejamento urbano.
URBANISMO MODERNISTA: PARADIGMA EM CRISE,
OU A VELHA NOVA ROUPA DO REI?
O urbanismo modernista caracterizou-se por difundir, a partir do
incio do sculo XX at seus meados, os pressupostos da cidade funcional presentes na Carta de Atenas,2 documento formulado com base nas
discusses das vrias edies do Congresso Internacional de Arquitetura
Moderna (CIAM), do qual Le Corbusier foi seu principal baluarte. Entre os pressupostos, estava a obrigatoriedade do planejamento regional
e intra-urbano, a submisso do solo urbano aos interesses coletivos, a
industrializao de componentes e a construo padronizada, a limitao do tamanho e densidade das cidades e a edificao em meio ao verde contnuo. O que balizava tais determinaes era o zoning, rigoroso
zoneamento de funes apoiado na premissa de um homem-tipo, cujas
necessidades so universais. Esse instrumento, carregado de um poder de

O MNRU organizou o primeiro Frum Nacional pela Reforma Urbana, em outubro de 1988, a partir
da convocao para o Seminrio Nacional pela Reforma Urbana. Articulou os movimentos sociais na
constituinte federal, buscando incluir no texto da Carta Magna a questo da poltica urbana e, nessa,
a participao social na gesto municipal. Conseguiu apresentar emenda constituio (Emenda Popular de Reforma Urbana), solicitando o tratamento da gesto na cidade da tica do cumprimento da
funo social.
2
A Carta de Atenas, divulgada quase oito anos aps sua redao, um texto dogmtico e polmico,
formulando exigncias e estabelecendo os critrios para organizao e gesto das cidades. Foi elaborada durante o IV CIAM, num cruzeiro entre Marselha e Atenas, em 1933, e publicada em 1941, por
obra de sntese de Le Corbusier. Sua edio brasileira tem interessante prefcio de Rebeca Sherer (LE
CORBUSIER, 1993).

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difuso justificado na sua capacidade de sntese,


alcanou o planejamento urbano em todo o mundo, inclusive no Brasil.
Para Pereira,3 a influncia do urbanismo modernista fez do zoneamento funcional sinnimo
de planejamento urbano. O zoneamento ainda
trazia embutida uma concepo tecnocrtica que
muito se coadunou ao iderio centralizador e racional-tecnicista de desenvolvimento brasileiro
e, no caso das cidades, implicou um modelo de
planejamento implantado de cima para baixo, revelia do que seriam os anseios da populao, afirmando o carter coercitivo de seus instrumentos.
Esse autor reflete que, de ferramenta de controle
jurdico, o zoneamento passa a ser utilizado como
instrumento tcnico-projetual, interferindo implicitamente no modo de conceber as cidades e repercutindo na maneira de viver de seus cidados.
Holston,4 em sua crtica cidade de Braslia,
sintetiza algumas outras conseqncias do zoneamento modernista que se aplicam s cidades sob o
mesmo auspcio: concentrao do espao de trabalho e disperso do espao da habitao, uso do
solo urbano sustentado em movimento pendular
casa-trabalho-casa, alto custo do transporte devido aos grandes deslocamentos e modelo centrfugo de separao das classes sociais, entre outros.
A vida oscila entre trabalho e residncia, e o espao pblico pobre em relaes de encontro, ritual
e movimento. como que decretada a morte da
rua. Ainda conforme esse autor, uma das justificativas para que o modelo dos CIAMs se reproduzisse
por tantos lugares do mundo est em seu carter
desistoricizante: a marca do modernismo, dissociada de vieses ideolgicos, permitiu que surgisse Braslia, um exemplo emblemtico: planejada
por um liberal de centro-esquerda, que teve seus
prdios projetados por um comunista, construda
num perodo desenvolvimentista e consolidada
durante um regime ditatorial autoritrio, perfil ao
qual muito se coadunou.
Outro aspecto que merece destaque para
esse autor, no que se refere ao iderio modernis-

ta de cidade, a condio de que os urbanistas


pudessem dispor do solo conforme seu entendimento e, assim, superar os conflitos advindos do
interesse do capital privado. A Carta de Atenas vai
propor no a expropriao da terra, mas o direito
de dispor dela, redefinindo, porm no abolindo,
a propriedade privada do solo. Le Corbusier no
explicita as questes jurdicas, mas se compreende que ao Estado caberia o controle da alienao
do solo. Isso exprime trs possibilidades: a crena
na racionalidade e no saber tcnico para projetar
o futuro, o desenvolvimento global sobre todo o
territrio (incluindo o campo) e o fim dos efeitos
perniciosos da especulao imobiliria. Para Souza,5 essas idias-fora de ordem e racionalidade alinhariam as propostas modernistas ao imaginrio
capitalista.
Esse resgate que empreenderemos aqui da
contribuio do paradigma modernista para a crise do planejamento urbano nos dias de hoje tem,
contudo, mais que um sentido historiogrfico ou
contextualizador. Implica a prpria reflexo do
quanto desse modelo ainda sobrevive nas tentativas de se fazer um outro planejamento urbano.
Essa hiptese se baseia na opinio de autores
como Souza, para quem:

PEREIRA, 1999.
HOLSTON, 1993.

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Na verdade, aquilo que do Urbanismo modernista


sobreviveu e resiste at hoje na prtica de planejamento nos mais diferentes pases no tanto a sua
esttica, mas sim o esprito funcionalista de zoneamento do uso do solo. Alm do mais, a idia-fora
central do Urbanismo modernista, a modernizao
da cidade, , ao mesmo tempo, embora de modo
no to evidente ou ruidoso, a idia-fora central
do planejamento fsico territorial clssico em
geral, o mesmo aplicando-se s demais idias-fora
como ordem e racionalidade.6

Dessa maneira, acreditamos que, mesmo


nas manifestaes ditas mais alternativas a esse
paradigma, ainda subsiste muito de seu iderio.
Por exemplo, esse carter modernizador, base
das transformaes fsicas, percebido igual ou

SOUZA, 2002.
Ibid., p. 131.

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mais fortemente no mainstream do planejamento


estratgico, entendendo-o como aquele que engloba experincias difundidas a partir de Barcelona e suas intervenes para os Jogos Olmpicos de
1992 e que vem alcanando repercusso ampla.7
Corrobora ainda, nessa interpretao quanto inrcia e resistncia do paradigma modernista, a opinio de autores brasileiros envolvidos
com a verso brasileira do enfrentamento da crise
o Movimento Nacional pela Reforma Urbana
(MNRU), na dcada de 1980 , o qual comentaremos mais a seguir. Entre esses autores est Maricato,8 que alerta para o lugar do planejamento
modernista ainda no estar vago nas academias e
nos departamentos governamentais. Portanto,
ainda no foi convenientemente substitudo por
qualquer outro modelo, seja na formao de profissionais seja nas administraes pblicas. Para
essa autora, ainda predominam o ponto de vista
positivista e a concepo do planejamento neutro, enfatizando, sobretudo o papel do Estado,
e, assim, continua atual a noo das idias fora do
lugar,9 expresso que denuncia e sintetiza bem o
descolamento da realidade por parte do planejamento urbano no Brasil.
Alm da questo de importao de modelos
estrangeiros no rara por aqui, uma vez que o
urbanismo brasileiro no costuma ter comprometimento com a realidade concreta , tambm se
percebe, por parte do Estado, a tentativa de implantao de uma ordem que diz respeito a uma
parte da cidade apenas, de acordo com a racionalidade burguesa, configurada no controvertido binmio cidade legal/cidade ilegal. Conquanto isso,
percebemos que o planejamento urbano vem in7

Muitos autores vm associando ao planejamento estratgico a concepo de projeto urbano, ao invs de plano urbano. De acordo com
NOVICK (2005), diferentemente dos planos, o projeto urbano daria
forma ao espao sem tentar incidir sobre o conjunto da cidade e, em
oposio aos projetos de arquitetura, prope outra vinculao com o
tempo (incorporando-se s largas temporalidades urbanas). Assim, o
projeto urbano se apresentaria como o ltimo baluarte do urbanismo
frente planificao abstrata e gerencial. Segundo outras opinies, os
projetos urbanos so vrtices de projetos gerais para a cidade, pactuados
socialmente, ao passo que, para seus crticos, manifestam a legitimao
da especulao imobiliria diante da carncia de uma arbitragem pblica
que garanta os equilbrios sociais e espaciais da cidade.
8
MARICATO, 2000.
9
Expresso cunhada por Francisco de Oliveira diante da exposio de
tese de livre docncia por Ermnia Maricato.

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sistindo, seja atravs de sua pretensa racionalidade


normativa, seja em seu carter at ento autocrtico e centralizador, em responder a problemticas
urbanas que s se avolumam a cada novo plano.
Concordamos com Maricato, ao atribuir em
parte academia e, portanto, formao de profissionais, a grande inrcia do paradigma modernista
de planejamento. Contudo, no h como negar
que, num cenrio de democracia representativa
ainda recente e de mobilizao poltica popular
mais oscilante do que crescente, a crise do modelo modernista se deve no s a aspectos intrnsecos, mas tambm a outros de ordem exgena, por
exemplo, a crise do prprio Estado, que aqui s
mencionaremos, sem aprofundar. Da crise terreno frtil emergem propostas distintas, contudo, no to inovadoras assim, nas quais se advoga
do desenvolvimento sustentvel ao planejamento
estratgico,10 passando pelo novo urbanismo, reivindicando para si o papel do dito redentor do planejamento tradicional. Para Del Rio, Metodologicamente, ainda nos encontramos perigosamente
perdidos entre paradigmas modernistas, modelos
incompletos de planejamento urbano, imposies
tcnicas de engenharia de transportes, prticas
polticas, fisiologistas e participao comunitria
incompleta.11
Ainda que num contexto de permanncia
velada dos iderios de um padro at ento hegemnico, no se pode deixar de reconhecer o
papel, para o panorama atual da poltica urbana
brasileira, da contribuio dos movimentos sociais que culminaram com o MNRU. Como aponta Souza,12 a reforma urbana tem o mrito de ser
uma estratgia largamente construda entre ns, e
no simplesmente importada. Da mesma forma,
isso torna o Brasil que, a seu ver, dispe de um
potencial acadmico muito superior ao da grande maioria dos outros pases do Terceiro Mundo
privilegiadamente capaz de exportar idias e ser
referncia internacional no que tange ao enfrentamento dos problemas urbanos.
10

Sobre a tipologizao do planejamento, SOUZA (2002), na parte II,


desenvolve abrangente apanhado.
11
DEL RIO, 1997, p. 42.
12
SOUZA, 2000.

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Embora esse mesmo autor destaque, em


suas obras, a lacuna estabelecida entre o debate
promovido pelo MNRU e a Constituio Federal,
foi essa que, em 1988, deu o primeiro passo para
a conquista de uma poltica urbana, com um captulo exclusivo garantindo sua regulamentao. A
ltima iniciativa mais significativa foi a do Estatuto da Cidade (Lei n.o 10.257, de jul./01), que se
fundamenta na Constituio e possui, como estabelecimentos principais, ordenar as funes da cidade e propriedade, definir o plano diretor como
seu instrumento-base e, mais especificamente,
garantir a ela uma funo social.
Por isso, regulamenta os chamados instrumentos de poltica urbana, entre eles, o direito de
superfcie, o imposto progressivo e a outorga onerosa, que podero estar presentes nos planos diretores municipais. Na verdade, esses instrumentos
no chegam a ser novidade, mas contam a partir
de ento com uma lei federal a respaldar-lhes a implantao. Sobre isso, Rolnik13 lembra terem sido
os movimentos populares urbanos organizados,
com o apoio do setor profissional dos urbanistas e
advogados ligados ao temrio da reforma urbana,
os que contriburam para que tanto os instrumentos de regularizao fundiria quanto os de controle sobre a disponibilidade de oferta de terras
e de participao popular entrassem nesse novo
iderio do planejamento urbano.
At mesmo os autores outrora envolvidos
em graus diferentes no MNRU ponderam sobre o
teor real das conquistas. o caso de Maricato,14
que critica a exigncia de planos diretores na Constituio de 1988, como se o problema das cidades
fosse a falta de planejamento. Em contraponto a
essa orientao, a autora aponta a iniciativa de uma
Emenda Constitucional de Iniciativa Popular de
Reforma Urbana,15 que no incorporou a proposta da obrigatoriedade do plano diretor, atentando
para a definio de instrumentos urbansticos de
controle fundirio e de participao democrtica
na gesto das cidades.

Souza,16 ao comparar o contexto do MNRU


empreendido no Brasil com aquele no qual emergem os planos diretores, diz ter havido uma derrota estratgica. Ela se deve ao fato de os planos
privilegiarem as dimenses instrumentais e tcnicas, caindo num legalismo, em detrimento de uma
anlise social mais ampla, o que redundou na secundarizao do papel mais democrtico do planejamento e gesto. Isso percebido na supernfase
dada aos instrumentos em relao ao menor crdito, por exemplo, ao desempenho dos conselhos
de desenvolvimento urbano. Para esse autor, estaria aqui configurado um tecnocratismo de esquerda, numa aluso ao tradicional tecnocratismo.
Maricato17 comenta que no por falta de leis
as cidades tomam o rumo que se observa. E nem
com o Estatuto da Cidade que se inauguram
instrumentos com a promessa de fazer cumprir
a funo dos planos diretores: promover um desenvolvimento urbano equilibrado, harmnico ou
sustentvel. Alis, a tendncia que, quanto mais
valorizado o solo urbano, mais detalhada seja a
sua legislao. Ela diz que a perseguio a instrumentos mais aperfeioados ou virtuosos e sempre ser importante, mas a questo central no
a tcnica18 e reafirma: nenhum instrumento
adequado em si, mas depende de sua finalidade e
operao. Nenhuma virtualidade tcnica substitui
o controle social sobre essa prtica.19
Portanto, se existe um razovel consenso em
meio a esse cenrio de crise e de propostas emergentes, que a racionalidade tcnica necessria ao
plano, se no se extingue, ao menos se relativiza,
e a dimenso poltica deve ser incorporada, seno
mesmo privilegiada, em relao ao vis tcnico.
Souza20 sintetiza bem os matizes que colorem o que ele denomina como planejamento urbano alternativo, difundido a partir do MNRU como
opo ao menos no que se refere ao cenrio brasileiro. E ele assim o faz em comparao com o
planejamento urbano modernista:
16

13

ROLNIK, 2000.
14
MARICATO, 2000.
15
Promovida por seis entidades de categorias profissionais ou de movimentos populares e assinada por 130 mil eleitores em todo o Brasil.

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20

SOUZA, 2002.
MARICATO, 2002.
Ibid., p. 95.
Ibid, p. 95.
SOUZA, 2003.

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Planejamento urbano tradicional


(corbusiano)

Planejamento urbano alternativo

Busca da racionalidade e da ordem, adequando-se s


exigncias do capitalismo.

Busca de justia social como prioridade mxima.

Separao rgida de funes (habitar, produzir, circular,


recrear-se) como a essncia do zoneamento urbanstico.

Melhor distribuio dos servios pblicos em infra-estrutura pelo espao


da cidade para minimizar a segregao residencial e melhorar o acesso
dos mais pobres a equipamentos de consumo coletivo.
O planejamento compreendido como processo de elaborao, atualizao
e reelaborao de diretrizes tcnico-polticas, ao que se acrescentam o
acompanhamento e a fiscalizao da implementao dessas diretrizes.
Busca explicitar os conflitos e servir no como uma ferramenta de criao de
harmonias artificiais, com base puramente na racionalidade tcnica, mas como
instrumento orientador da negociao poltica em torno dos destinos da cidade.

O planejamento entendido como o momento de


elaborao de um documento tcnico (plano).
Ignora que a realidade marcada por conflitos.

Contudo, mais que uma denominao, procuramos neste artigo refletir em que medida o planejamento urbano no Pas, no contexto ps-MNRU,
ps-Constituio de 1988 e ps-Estatuto da Cidade (ou, dir-se-ia, com o Estatuto da Cidade), vem
apresentando uma possibilidade de contestao
ao paradigma modernista. E tambm de inovao
ao que vem sendo proposto em outras realidades
mundiais e nos chega, muitas vezes, introduzido
por seu mainstream como tbua de salvao; portanto, mais que uma nova roupagem, um verdadeiro novo corpo ao planejamento urbano.
ESTATUTO DA CIDADE: PENSAMENTO FRACO QUE
PRETENDE SER FORTE (OU J VEM SENDO?)
Nossa reflexo prossegue aqui com base
nos preceitos de Chalas,21 urbanista francs que,
em considerao ao que emerge diante da crise
do urbanismo tradicional, prefere nomear como
urbanismo sem projeto aquele em oposio a outro
conceito, o de governana urbana. Esse ltimo,
segundo ele, estaria associado fbrica de imagens
tcnicas, remetendo a nosso ver ao mainstream do
planejamento estratgico e sua ampliao do planejamento para alm da esfera estatal.
J quanto ao urbanismo sem projeto, Chalas
diz oferecer uma possibilidade de repolitizao da
vida urbana, de gesto do conflito entre todos os
habitantes, muito alm de troca entre especialistas,
polticos, tcnicos e agentes econmicos, abrindose amplamente a esfera coletiva. Contudo, longe
de uma pretensa hegemonia e de se arvorar como
pensamento dominante, esse urbanismo se enquadraria numa modalidade emergente designada como
21

CHALAS, 1998.

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pensamento fraco,22 que ele classifica como um


pensamento tornado mais incerto, mais complexo,
menos sistemtico e, por isso mesmo, menos polmico, menos constitudo em doutrina.23
Para Chalas, o surgimento do pensamento
fraco caracterizaria os perodos de mutaes histricas em que a sociedade se situaria entre dois
mundos, no meio de uma redefinio da transcendncia e da imanncia que o privaria de pontos de
referncia imperativos e no lhe permitiria seno
orientaes relativas. O pensamento fraco, se no
sem referencial, pelo menos possui referencial
fraco ou frio. Reportando-se ao urbanismo, esse
autor diz:
Este urbanismo teria uma legitimidade fraca, entendendo por legitimidade no o que denota legitimao e racionalizao a posteriori de uma relao de
fora, mas o reconhecimento de uma ordem social
comum, fundada em direito e razo. A legitimidade
fraca corresponde a uma situao ou a um espao
no qual advm uma legitimidade diferente do poder
j adquirido, uma legitimidade ainda problemtica
em seu exerccio pelo fato de que ela no surge no
momento atual na ordem da evidncia ou do consentimento social amplo com a mesma possibilidade
que ela tem no plano cultural. H legitimidade fraca quando advm um novo poder que sofre de uma
credibilidade retrada.24
22

O advento de novos modos de ser ao mundo, de agir e de fazer na


sociedade iria ao encontro de certas transformaes de nossa modernidade, ou certas formas de declnio dessa, ao que alguns chamam o fim
da modernidade, como o filsofo italiano Gianni Vattimo, entre outros,
de quem se empresta a expresso pensamento fraco. Do italiano, tem-se
pensiero debole, pensamento ao qual falta fora fsica, que no suporta o
cansao, e, frgil, mostra lacunas, no convence, faltando-lhe fora moral.
23
CHALAS, 1998, p. 207.
24
Ibid, p. 208.

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Atualizando essa discusso para o momento


da crise brasileira do planejamento urbano, apesar
do teor contestatrio das experincias aqui postas
em prtica especialmente no contexto seguinte ao do MNRU , poder-se-ia, a princpio, muito
bem enquadrar no que acima foi definido como
esse pensamento fraco. Ainda que se oponha ao
pensamento forte, o faz no por sua fora prpria
em si, mas graas debilidade aparente daquele (que insiste em permanecer). Entenda-se que
a legitimidade da qual se fala mais num sentido subjetivo do que propriamente legal, afinal, o
Estatuto da Cidade, baluarte desse planejamento
urbano alternativo, LEI! Contudo, como noexperimentado, acaba ainda por carecer de fora,
mesmo que se ponha em luta contra o paradigma
hegemnico alicerado sobre bases igualmente
em crise: do Estado, da formao de profissionais
e dos prprios planos urbanos.
Chalas vai caracterizar esse urbanismo sem
projeto, at agora s definido, a partir de cinco
aspectos bastante correlacionados, apontando-o
como: 1. no-espacialista; 2. performtico; 3. integrador; 4. apoftico; e 5. poltico. Esses aspectos subsidiam alguns questionamentos preliminares
acerca da realidade que nos propusemos a analisar.
URBANISMO NO-ESPACIALISTA: ao contrrio
do espacialista no qual a ideologia do espao construdo atua como instrumento principal, tentando
refazer a cidade e as pessoas , reconhece que no
h determinismo da forma sobre o comportamento.
O urbanismo modernista (espacialista) abole a
morfologia tradicional e instaura um novo padro
de ocupao urbana, e, de acordo com Holston,25
para isso se serve da descontextualizao e da tcnica de choque, que consiste em refutar qualquer
referncia ao modus vivendis tradicional.
A experincia recente do planejamento urbano no Brasil, embora revestida de certa aura
normativa por conta da Constituio e do prprio
Estatuto da Cidade, se manifesta bem menos sob
esse enfoque, talvez por no ser mais to terico,
e, sendo tanto mais realista quanto menos utpico, j tenha assimilado o fracasso do determi-

nismo espacial. Contudo, ao colocar a nfase na


questo fundiria, e ainda que o carter processual
prefigurado no Estatuto da Cidade oriente para
a prtica democrtica e seus instrumentos possibilitem alcances sociais, h indcios de que mesmo
alguns novos instrumentos teriam esse vis espacialista. o caso do zoneamento para reas especiais
de interesse social,26 ao qual se aplicariam regras
edilcias particulares, determinando inclusive um
mnimo aceitvel, o que faz memria certamente as pretenses modernistas da individualidade
restrita e supostas necessidades bsicas. Por outro
lado, se no urbanismo espacialista a unidade habitacional era o ponto de referncia, em oposio ao
espao pblico como pano de fundo, a concepo
do estatuto no chega a resgatar o papel do espao pblico deteriorado com a colaborao do
modernismo ao decretar a morte da rua, como
diz Holston.27 O Estatuto da Cidade menciona o
lazer como funo social, mas no passa disso.
URBANISMO PERFORMTICO: privilegia a dimenso do debate pblico para o projeto, e no
sobre o projeto, buscando valorizar mais o processo que o resultado. Retomando a reflexo sobre
o urbanismo espacialista, o carter do urbanismo
trazido pelo estatuto, a despeito de suas origens
no MNRU e de suas determinaes quanto participao direta da populao nos processos de
planejamento urbano, ignora e superestima o papel das metodologias para que isso se concretize.
Aqui, remetemos s consideraes de Souza em
algumas de suas obras28 comentadas a seguir ,
autor que reiteradamente vem alertando para a necessidade de uma crtica mais intensa aos processos rotulados como participativos. Vale o destaque
feito por esse autor quanto pouca especificao
das modalidades dessa participao no texto do
estatuto, que, quando no vazio, ambguo.
URBANISMO INTEGRADOR: essa modalidade
d conta da complexidade e, a partir da, evita o
comportamento fragmentador, evidenciando a integrao dos diversos aspectos no mbito da noo de imprevisibilidade. O urbanismo integrador
26
27

25

HOLSTON, 1993.

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28

Cf. art. 4., inciso III, alnea f ; art. 2. inciso XIV; art. 4., 2..
HOLSTON, 1993.
SOUZA, 2002 e 2005.

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o contrrio do modernista, com seu ideal simplificador, sua concepo reducionista das funes da cidade e o padro de homem-tipo, numa
compreenso maquinal ingnua e fragmentada
da real complexidade da vida moderna.29 Chalas
comenta que somente uma atitude flexvel, aberta, atenta a cada vez, para cada projeto, s foras
presentes, expresses, trajetrias, mas tambm
s oportunidades e potencialidades, tem chances
de obter sucesso.30 A nosso ver, assim que um
plano construdo com diretrizes, aes e programas, partindo de uma viso sobre a multiplicidade
do territrio deveria se processar. O abandono
do zoneamento como instrumento base daquela
lgica reducionista seria a mais notria prova de
que a noo fragmentadora fora abandonada. Aspectos processuais, e no s instrumentais, tambm denotariam uma prtica integradora, como a
intersetorialidade e a interdisciplinaridade na gesto, bem como o contnuo e crescente debate sobre o planejamento urbano, aspectos esses muito
pouco explcitos no texto do estatuto.
URBANISMO APOFTICO: conduzido a se preocupar no mais com a felicidade para todos, como
preconizava o urbanismo teorizado, mas com a mnima contrariedade ou a mnima dificuldade para
cada um na elaborao do projeto. Ele no parte
do interesse geral existente a priori, determinado
ou conhecido em sua substncia antes de qualquer
ao, mas a chega, ao procur-lo e produzi-lo em
funo dos projetos. Seria o urbanismo da realidade, que reconhece os conflitos, relativiza o poder
do tcnico e do Estado, realiza pactos, no parte
de uma concepo a priori, mas vai determinando-a
conforme as vicissitudes do processo. Ao verificar
a realidade brasileira, podemos ver traos desse tipo
de urbanismo, contudo, tambm questionamos se
no persiste o carter teleolgico do modernismo,
pois, em que medida o Estatuto da Cidade no
parte de um iderio tambm preconcebido? Seus
29
Essa perspectiva fica bastante evidente na vanguardista crtica do cineasta Jacques Tati, em Mon Oncle, do fim da dcada de 1950. Esse filme demonstra como o modernismo no se coaduna nem mesmo com
os personagens ditos mais modernos, submetidos s novas rotinas que
lhes so estranhas, fazendo-os passar de agentes a passivos executores
de tarefas robotizadas.
30
CHALAS, 1998, p. 210.

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instrumentos no pleiteiam pretensiosamente a


consecuo de objetivos apoiados numa utpica
funo social da propriedade e, assim, tentam criar
sua maneira, como os pr-urbanistas de meados
do sculo XIX, modelos de convivncia que amenizem conflitos, desconsiderando o prprio sistema
capitalista que os gera? Ainda assim, se somente
amenizam as conseqncias de uma crise maior, at
que ponto os instrumentos presentes no estatuto,
gestados no seio da intelectualidade, so capazes de
atender ao que a sociedade realmente deseja?
URBANISMO POLTICO: nele se demanda a
repolitizao do urbano, uma vez que o carter
tcnico perde espao para o lugar do debate. A
politizao do urbanismo significa que o debate
pblico e aberto, de essncia poltica, sobre a organizao da cidade e do ser-conjunto na cidade
torna-se mais a garantia de um melhor urbanismo, ou de um urbanismo timo, que a excelncia
tcnica, esttica, funcional e racional. Chalas comenta: A dimenso formal e tcnica do projeto
torna-se secundria em relao sua dimenso
poltica. Neste sentido, possvel falar-se de uma
desespacializao da questo urbana em proveito
de sua repolitizao.31 Dessa maneira, comparece a nfase do estatuto questo poltica, seja ao
longo do texto seja no captulo especfico sobre
a gesto democrtica. Contudo, sabe-se que esse
tipo de exerccio no algo a ser aprendido por
decreto ou lei, e que o aprendizado da cidadania
e da participao pode ser longo e muito depende
da forma como concebido e configurado.
Outro subsdio para questionamentos
situao brasileira vem das reflexes de Souza32
sobre os desafios a serem enfrentados por um planejamento e gesto urbana crticos, dos quais a seguir
comentaremos alguns.
EXAME BASTANTE PONDERADO DO ARSENAL
DE INSTRUMENTOS DE QUE HOJE DISPEM O PLANEJAMENTO E A GESTO URBANOS: avaliando em que
medida muitos deles podem ser reciclados ou subvertidos, com a finalidade de servir a propsitos
diferentes daqueles para os quais foram original31
32

Ibid., p. 211.
SOUZA, 2002 e 2005.

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mente concebidos e, no raro, francamente conservadores. Alm de os instrumentos nascerem de


uma experimentao em grande parte em metrpoles e grandes cidades, compreendem processos
que carecem de avaliao no tempo e, assim, possam se medir seus impactos. Como considerar se
o IPTU progressivo33 no ser capaz de, ao tentar
otimizar o uso do solo urbano com infra-estrutura, se coadunar mais ainda aos interesses do setor
da construo civil? Como afirmar que a definio
de reas para urbanizao de classes de baixa renda no permitir o surgimento de enclaves sociais
no tecido urbano? Como as aes consorciadas34
podem ser implementadas sem o risco de constituir intervenes que privilegiem poucos e no se
revistam do carter fragmentado j observado em
projetos vinculados ao mainstream do planejamento estratgico? E ainda: como o controle social
pode efetivamente se desenvolver, a ponto de dar
a justa medida ao curso desses instrumentos? Esse
aspecto do controle social merece um ponto especial aos questionamentos, como se ter a seguir.
VALORIZAO SIMULTNEA DAS DIMENSES
POLTICA E TCNICO-CIENTFICA DO PLANEJAMENTO
E DA GESTO:35 a nosso ver, e como j comentamos, ela implica vencer uma resistncia reviso
do papel do prprio planejador e necessria comunicao entre a academia e a prtica. Embora o
Estatuto da Cidade caminhe nessa direo, h que
se avanar nas duas dimenses, at mesmo porque
boa parte dos instrumentos novos figurantes na
33

Estatuto da Cidade, art. 7..


Ibid., arts. 32. e 33..
SOUZA (2002) aprofunda essa noo crtica com base na reflexo
habermasiana a propsito da razo e do agir comunicativos, em que a
primeira, orientada pela eficincia, acolhe uma dimenso de dominao
e manipulao e a segunda guia-se por meio da comunicao, na qual
prevalece o melhor argumento. Contudo, como ele comenta, no se
deve desprezar o papel da tcnica. A diferena reside, primeiramente,
em que o planejador crtico no se limita a otimizar meios de maneira bitolada: ele deve envolver-se com questes de valor e pode e deve
envolver-se, sem arrogncia, nos debates sobre os fins, eventualmente chamando a ateno para possveis contradies entre objetivos. A
principal diferena, no entanto, que ele reconhece o primado do agir
e da razo comunicativos no que tange deciso legtima sobre os fins
e, na presena de controvrsias ou alternativas igualmente vlidas,
tambm no que tange escolha definitiva dos meios (SOUZA, 2002,
p. 39). Assim o perfil de profissional que se v surgir aquele com a excelncia tcnica balizada pela conscincia poltica de seu trabalho, abrindo-se a perspectivas antes negadas, como a considerao dos usurios.
Isso d espao tambm para que o conhecimento e o planejamento urbano se ampliem para alm do mbito da arquitetura e do urbanismo.
34
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lei foram aplicados em metrpoles e grandes cidades, onde inclusive a cultura poltica difere das de
outros contextos. Cabe cuidar tambm de como
introduzir a dimenso poltica. Souza expe suas
inquietaes quanto participao popular, muitas vezes maltratada ou secundarizada justamente
entre aqueles que, ritualmente, seguem insistindo
serem a ela favorveis. Com freqncia, ela encarada, na prtica, como mero tempero, sendo os
ingredientes principais os instrumentos contidos
nos planos e nas leis.
REFLEXO SOBRE O ALCANCE DE TERMOS COMO
PARTICIPAO POPULAR: o Estatuto da Cidade representa grande avano em matria de marcos
jurdicos. No deve restar dvida de que ele representa um ganho, inclusive no que concerne
participao popular, mencionada em sete artigos
diferentes, trs dos quais num captulo especfico
sobre gesto democrtica da cidade. Contudo, a
sua importncia tem sido costumeiramente exagerada (e seus defeitos tm sido muito pouco
debatidos), bem no estilo do j nomeado tecnocratismo de esquerda. Acreditamos que a prpria
exigncia legal de que os planos diretores estejam
prontos at outubro de 2006 venha gerando uma
aflio entre os prefeitos e, conseqentemente, algumas incompreenses do que seria a participao
popular. Souza comenta o tratamento dispensado
a essa questo, afirmando que a maneira como o
estatuto a ela se refere , quase sempre, indefinida
admitindo-se uma interpretao que privilegia,
dependendo da prefeitura, um processo deliberativo ou outro meramente consultivo ou, ento,
a tnica claramente consultiva. Para esse autor, o
Estatuto da Cidade poderia ter amarrado melhor a
previso de participao popular no planejamento
e na gesto urbanos, de modo a minimizar o risco de uma pseudoparticipao to-somente com
o objetivo de cumprir formalmente a lei.36 Ainda
36
SOUZA (2005) reflete sobre o texto do Estatuto e demonstra passagens de carter indefinido ou ambguo: art. 2., inciso II; art. 4., inciso
III, alnea f; art. 33, inciso VII; art. 40, 4, inciso I; art. 43, inciso I; art. 44;
art. 45; com um carter nitidamente consultivo: art. 2., inciso XIII, e no
art. 43, incisos II e III. Nitidamente deliberativo, somente o art. 4., inciso
V (que cita o referendo popular e o plebiscito, mecanismos que, de toda
forma, j haviam encontrado acolhida na prpria Constituio Federal),
e o art. 43, inciso IV (que cita a iniciativa popular de projeto de lei e de
planos, coisa que, igualmente, j se achava prevista na Constituio).

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que no entrasse em detalhamentos afinal uma


lei, e de abrangncia nacional , teria como remeter a maior parte do detalhamento a leis locais, em
nome do bom senso e da salvaguarda do princpio
da autonomia municipal. Por outro lado, a forte
redundncia entre vrios dos artigos poderia ter
dado lugar a uma mais minuciosa e refletida escrita sobre esses termos.
Embora um pouco extensa, vale aqui a exemplificao desse autor quanto ao plano diretor desenvolvido em So Paulo. Realizado pela gesto de
Luiz Erundina, quando pertencia ao PT, o plano
foi aprovado s na gesto de outra petista, Marta Suplicy. Sintomaticamente, foi nomeado Plano
Diretor Estratgico do Municpio de So Paulo e
, realmente, segundo Souza, um hbrido de plano estratgico (no estilo empresarialista ou empreendedorista) com elementos de desenvolvimento
urbano sustentvel e tinturas do iderio da reforma
urbana. Contudo, onde est o espao reservado
participao popular? Embora dedique quatro captulos gesto democrtica do plano diretor estratgico, apenas o ltimo focaliza mais diretamente o
assunto da participao, e de forma bastante vaga.
No detalha praticamente nada em comparao ao
que dispem a prpria Constituio (plebiscito,
referendo, iniciativa popular) e o Estatuto da Cidade (debates, audincias pblicas, conselhos). E,
para o centro das atenes, o Conselho Municipal
de Poltica Urbana e Ambiental, preconiza-se uma
composio que reduz o papel dos setores populares e confere grande peso aos empresariais, a entidades associativas profissionais (representantes
do saber tcnico) e ao prprio aparelho de Estado:
no total, 30 membros, um tero deles, representantes de base territorial representativas da populao,
outro tero de representantes de entidades de base
setorial representativas de setores econmicos ou profissionais e outro tero de representantes de rgos
ou entidades pblicas municipais.
Dessa maneira, questionamos tambm como
as tinturas de um iderio apoiado no empresariamento da cidade, derivado da concepo de planejamento estratgico, no se configura seno na
inteno, pelo menos no texto do Estatuto da Cidade. A pseudoparticipao e a pouca permeabili-

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dade realidade social, caractersticas do planejamento estratgico, no estariam to distantes de


possveis interpretaes conferidas escrita vaga
do estatuto.
CONSIDERAES FINAIS
Alm dessas consideraes j tecidas luz
das contribuies de Chalas e tambm de Souza,
outras poderiam ser agregadas a ttulo de sntese
geral. Percebemos que o estatuto norma e supe confiana normativa, como lei colocada em
todo o territrio nacional para dirimir questes
de escala local, seja urbana seja metropolitana.
O carter universalista da Carta de Atenas pode
encontrar, nessa escala em que se processa o estatuto, uma certa reticncia, o que preocupa, afinal,
foi justamente a pretensa viso totalizadora que
custou ao planejamento urbano srios nus. Ainda que, como comenta Carvalho,37 o Estatuto da
Cidade reafirme os princpios bsicos estabelecidos pela Constituio da Unio preservando o
carter municipalista , a centralidade do plano diretor como instrumento bsico da poltica urbana
remete, igualmente, centralidade da funo do
poder pblico na regulao das relaes sociais em
matria urbana, o que, pelo menos, est ainda longe de uma perspectiva mais autonomista, defendida por Souza.38 A prpria funo social do solo,39
que aparece no estatuto na tentativa de amenizar
os conflitos gerados pela propriedade privada do
solo apesar das dimenses mais participativas
dos processos de deciso ao qual se abre , ainda
atribui ao Estado um papel bastante acentuado. A
soluo modernista para a questo fundiria foi
mais simplista e apoiada na arquitetura, com a publicizao do rs-do-cho por meio dos pilotis,40

37

CARVALHO, 2001.
Mais particularmente no captulo 10, Parte II, em SOUZA (2002).
As funes sociais, definidas no estatuto, abrangem as mesmas j
identificadas na Carta de Atenas, explicitadas no art. 2., e as questes
habitacional e fundiria comparecem como primordiais, definindo amplamente os outros aspectos do estatuto, como os seus instrumentos.
Observe-se que tais aspectos foram os mesmos que nortearam os preceitos do modernismo.
40
Quanto aos instrumentos do Estatuto da Cidade, chama a ateno
o direito de superfcie (art. 21.), que flexibiliza a propriedade do solo
do seu uso e, assim, remonta ao princpio dos edifcios sob pilotis que
liberariam o solo para uso pblico, sem prejuzo da propriedade privada
nos andares superiores.
38
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mas, diga-se de passagem, to arraigada na profunda crena no poder do Estado como regulador
do solo quanto o prprio estatuto.
Ainda sobre o Estatuto da Cidade, Carvalho41 comenta a manuteno da diviso de competncias entre os trs nveis de governo, concentrando na esfera municipal as atribuies de legislar
em matria urbana. A permanncia desse quadro,
a seu ver, significa circunscrever o tratamento e a
proposio de solues s questes urbanas nos
limites do territrio municipal, pois compete aos
Poderes Executivo e Legislativo municipais equacion-las. Contudo, ignora-se que o tratamento
de muitos dos problemas urbanos extrapolam os
limites de municpios, configurando as reas metropolitanas e as aglomeraes urbanas. Assim,
acreditamos que o Estatuto da Cidade no se posiciona sobre um aspecto j descrito por muitos
autores de forma crtica, que o da competio
entre cidades por sua colocao na rede mundial.
Atentamos que instrumentos como as operaes
urbanas consorciadas poderiam ser meios eficazes
na barganha em que se envolvem as municipalidades na atrao de investimentos externos, o que
acirraria esse ambiente de competio, pouco democrtico, agravando desigualdades no territrio
nacional.
Outra considerao de Carvalho42 trata a
impreciso de alguns enunciados, como ordenao, bem-estar dos cidados e funo social
da propriedade, que soam genricos e abstratos,
acredita a autora, somente podero expressar realidades histricas, definidas temporal e espacialmente,
quando do exerccio do processo de planejamento.
Dessa forma, concordamos com ela e ampliamos
a nossa justificativa quanto a no avanar mais em
relao crtica do estatuto, sob o risco de sermos
precipitados, pretensiosos ou ainda injustos. Afinal, sero os passos derivados de sua compreenso e exerccio que nos daro mais subsdios para
avaliar o quanto avanamos da crise a um planejamento efetivamente alternativo e coerente com a
realidade brasileira.
41
42

CARVALHO, 2001.
Ibid.

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Aqui demonstramos o que o prprio texto,


ou ainda as avaliaes acerca do contexto de surgimento do Estatuto da Cidade, e de aplicao isolada de seus instrumentos nos permitiram auferir.
No que se refere provocao feita tanto no ttulo
do artigo, como ao longo de todo o texto, de que
o Estatuto da Cidade revela-se como um pensamento fraco, pode-se concluir que, no mnimo
se identifica nele certa ambigidade, pois tanto h
traos significativos de certa inrcia do paradigma
anterior, quanto manifestaes inequvocas de sua
capacidade de superao do vis modernista.
Retomando a definio de Chalas43 sobre o
pensamento fraco, fundada numa legitimidade ainda problemtica, prpria de um momento em que
surge um novo poder que sofre de uma credibilidade
retrada, esboamos um ltimo questionamento,
com a finalidade de concluso. O urbanismo modernista, com seu carter desistoricizante, fez surgir
um paradoxo ideolgico, conforme explicitamos no
caso de Braslia. Nesse sentido, o Estatuto da Cidade poderia mesmo pretender construir uma poltica urbana inovadora, do ponto de vista ideolgico,
sem efetivamente deixar s claras o conflito de interesses nesse campo? A despeito do urbanismo modernista, difundido graas ao poder icnico de sua
arquitetura, de qual artifcio se serviria o estatuto, se
realmente parte do pressuposto de que, independentemente do vis poltico, ideolgico e partidrio, ter
uma resposta similar ou igual em toda a diversidade
da Nao? Ingnuo ele no seria. Se tomarmos em
conta episdios recentes da poltica brasileira, capitaneada hoje em dia pelo PT, a legitimidade que j
era fraca e a credibilidade que vinha se consolidando
beiram o xeque-mate, a ponto de por em risco igualmente o estatuto, gestado num contexto em que a
participao desse partido foi decisiva.
Se o Estatuto da Cidade pretende, como o
paradigma anterior, ignorar aspectos intrinsecamente contraditrios, ainda no deixa claro sob o
que os ir mascarar. Sua consecuo e repercusso
s nos deixam mais instigados a anlises de monitoramento do poder que um pensamento forte
possui, ao comear, assim, a se formar.
43

CHALAS, 1998.

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Dados do autor
Arquiteto-urbanista pela Universidade Federal de
Santa Catarina (UFSC), mestre em sociologia
poltica (UFSC) e doutorando em geografia (UFSC).
Professor do Centro Tecnolgico da Universidade
Comunitria Regional de Chapec (Unochapec).
Recebimento: 7/mar./06
Aprovado: 10/ago./06

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