Você está na página 1de 64

UNIVERSIDADE DE BRASLIA

INSTITUTO DE CINCIA POLTICA


Curso de Graduao em Cincia Poltica

O RECONHECIMENTO DE IDENTIDADES NO DISCURSO:


uma perspectiva de transformao da democracia para um novo
paradigma de participao e para a incluso da diversidade

Catarina Corra von Sperling

Prof. Orientador: Alexandre Arajo Costa

Braslia
2011

Catarina Corra von Sperling

O RECONHECIMENTO DE IDENTIDADES NO DISCURSO:


uma perspectiva de transformao da democracia para um novo
paradigma de participao e para a incluso da diversidade

Monografia apresentada ao Instituto de Cincia


Poltica, Universidade de Braslia, como parte dos
requisitos para obteno do grau de bacharel em
Cincia Poltica.
Orientador: Alexandre Arajo Costa

Braslia
2011

Potica
Estou farto do lirismo comedido
Do lirismo bem comportado
Do lirismo funcionrio pblico com livro de ponto expediente
Protocolo e manifestaes de apreo ao sr. Diretor.
Estou farto do lirismo que pra e vai averiguar no dicionrio
O cunho vernculo de um vocbulo.
Abaixo os puristas
Todas as palavras sobretudo os barbarismos universais
Todas as construes sobretudo as sintaxes de exceo
Todos os ritmos sobretudo os inumerveis
Estou farto do lirismo namorador
Poltico
Raqutico
Sifiltico
De todo lirismo que capitula ao que quer que seja
Fora de si mesmo
De resto no lirismo
Ser contabilidade tabela de co-senos secretrio do amante
Exemplar com cem modelos de cartas e as diferentes
Maneiras de agradar s mulheres, etc.
Quero antes o lirismo dos loucos
O lirismo dos bbedos
O lirismo difcil e pungente dos bbedos
O lirismo dos clowns de Shakespeare
- No quero mais saber do lirismo que no libertao.

MANUEL BANDEIRA

Publicado em Estrela da Vida Inteira,


pela Editora Jos Olympio, Rio de Janeiro, 1966.

A necessidade de dar voz ao sofrimento


condio de toda verdade.
ADORNO, T. W. (2009:24)

AGRADECIMENTOS
Agradeo minha famlia, meu pai e irmos, mas, em especial, minha me, cuja
presena e constncia que a fazem me se integram pacincia de me ouvir, fazendo dela
tambm uma grande amiga. Tambm agradeo minha av Tereza, com quem as conversas
foram sempre mais doces, os momentos sempre mais ternos, e as palavras sempre mais
acolhedoras do que se pode esperar da maternidade e do cuidado que me deram ambas, e me
do, alegria de sorrir para o dia que nasce.
Agradeo aos amigos, Joo Vinicius Marques, Salles Dimitri Oliveira, Pedro
Vasconcelos, Gustavo Belisrio, Marcelo Caetano Zoby, Vitor Martins e Robert Lee, que
contriburam quase diariamente com discusses que me amadureceram e me tornaram quem
sou. Agradeo a eles a eterna vontade de criticar quem somos, e repensar a ns mesmos,
independente da certeza do caminho no qual estamos e estivemos.
Agradeo s veteranas e amigas Priscilla Caroline Brito, Isadora Cruxn, Pedro
Mesquita, Gabriel Santelli e Jean Pierre DUgard, sem os quais no teria sido possvel abrir os
olhos para o que a Universidade e para o que deveria ser. de grande importncia ter
pessoas inspiradoras e de quem muito me orgulho, dando passos que eu hei de dar e
possibilitando, sempre, que a conversa amiga seja fonte de aprendizados mil.
s professoras e professores do Instituto de Cincia Poltica da Universidade de
Braslia, e em especial quelas e queles com quem tive um contato mais prximo, essencial
para a minha formao, Flvia Biroli, Rebecca Abers, Alexandre Arajo, Marisa von Bllow,
e aos meus tutores do Programa de Educao Tutorial Paulo Nascimento e Paola Novaes, com
quem expandi minha compreenso de pesquisa, ensino e extenso.
Szilvia Vmos, com quem estes anos se tornaram no s possveis, mas
aprazveis. Agradeo o carinho, pacincia, palavras e sorrisos que tornaram os difceis dias,
melhores e os bons dias, completos.
Agradeo Universidade de Braslia e ao Instituto de Cincia Poltica pela proviso
do espao para desenvolver meus estudos, mas, mais que isso, oportunidade de, na prtica
da extenso, nos espaos informais, repensar os saberes e as hierarquias e buscar uma
educao fora da condio de verdade e que se aproxima, idealmente, de um dilogo em
busca da autonomia, da emancipao e da verdadeira igualdade e liberdade.

RESUMO
Esta monografia pretende entrecruzar a teoria poltica que tem se debruado sobre o
reconhecimento em situaes de participao poltica, ora criticando modelos vigentes, ora
propondo espaos de formao de discurso que contemplem identidades marginalizadas no
processo poltico. Utiliza-se, de forma acessria teoria apresentada inicialmente, de um
estudo acerca do Conselho Nacional de Sade em funo do (1) carter peculiar que ele
assumiu ao longo da histria e (2) do lugar central que o debate acerca da sade tem no
empoderamento de grupos marginalizados, assim como (3) da abrangncia do tema em
diferentes espaos sociais, cada qual com uma demanda especfica ante uma gama to grande
de polticas governamentais.
Palavras-chave: Diferena; Deliberacionismo; Participacionismo; Conselho Nacional de
Sade; Reconhecimento; Discurso;

ABSTRACT
This monograph intends to cross over the political theory that has handled recognition
matters in situations of political participation, sometimes criticizing standard models,
sometimes proposing speech formation spaces that allow marginalized identities to participate
in the political process. Uses, in an accessory way to the theory first presented, a study of the
National Health Council (Conselho Nacional de Sade), because of (1) the peculiar character
of it in Brazilian history and (2) its central position on the debate about health in the
empowerment of marginalized social groups, as well as because of (3) the presence of the
theme in different social spaces, each one with specific demands before a wide-ranged
governmental policy making.
Key-words: Difference; Deliberacionism; Participationism; National Health Council;
Recognition; Discourse;

SUMRIO

1. INTRODUO .............................................................................................................. 88
2. TEORIAS DE PARTICIPAO POLTICA: UMA PERCEPO DA
DEMOCRACIA ...................................................................... Erro! Indicador no definido.7
2.1 Tipologias acerca da democracia e a democracia deliberativa: uma escolha pela
participao .................................................................................................................... 17
2.2 A racionalidade da deliberao e o ativismo poltico .............................................. 21
2.3 Democracia e Diferena: o pblico, a vulnerabilidade e a participao ................ 27
3. DISCURSO E DEMOCRACIA NA PRTICA DA PARTICIPAO POLTICA:
CONSTRANGIMENTOS LINGSTICOS E OS MECANISMOS DE EXCLUSO .. 32
4. CONSELHO NACIONAL DE SADE: UMA UNIDADE DE ANLISE ONDE
DEMANDAS, DISCURSOS E GRUPOS SOCIAIS SE ENCONTRAM ......................... 44
4.1 A Histria do Conselho Nacional de Sade ............................................................. 47
4.2 As relaes sociais e a distribuio de poder no Conselho Nacional de Sade ....... 52
4.3 A composio do Conselho Nacional de Sade hoje: como entender a dinmica de
diversos grupos no espao deliberativo ......................................................................... 56
5. CONCLUSO ................................................................................................................ 59
6. BIBLIOGRAFIA ............................................................................................................ 61

1. INTRODUO
A condio de grupos marginalizados estruturada a partir de uma experincia
social que ultrapassa, por vezes, a possibilidade de racionalizao uma vez que so
experincias sensoriais e emotivas marginais vivncia social comumente
compartilhada e que, possivelmente por este motivo, particulariza-se em uma luta
poltica que, com dificuldade de universalizao de suas demandas1, fecha-se em si
mesma, encontrando grande resistncia em se manifestar, ainda que dentro de um
Estado pretensamente democrtico com espaos ditos participativos.
Como a epgrafe do trabalho sugere, a condio de verdade de determinada
condio social que pode gerar uma luta por mudanas polticas e sociais, se encontra
na medida em que aos grupos em condio de minoria poltica dada sua vulnerabilidade,
se permitem falar da dor e sofrimento que constitui, em grande medida, a formao das
demandas por democracia, participao e reconhecimento que os mesmos apresentam.
Neste sentido, o ato de comunicar seu lugar, sua trajetria social ou sua experincia,
imperativo de cada ator poltico que se pe em dilogo com outros na esfera pblica,
reduzido a contingncias sociais especficas de vida e concepes de mundo que devem
acompanhar tanto aquilo que dizem, quanto o seu intuito de reconhecimento frente a
outros atores. No entanto, fazer-se compreender abarca dilemas concretos no que toca a
capacidade de fazer reconhecida sua identidade e seu sofrimento para determinados
agentes sociais que nem sempre esto bem acomodados s disposies de fala e s
experincias socialmente compartilhadas com outros segmentos.
A racionalidade moderna, por exemplo, se impe como obstculo
intersubjetividade na convivncia dos sujeitos polticos e sociais na medida em que
esbarra com a possibilidade do discurso de se apresentar conforme lgicas que no a sua
prpria. A necessidade das lutas polticas de se apoiarem no sofrimento, ou na condio
de determinado grupo social, cerceada, portanto, na medida em que as lutas,
independentemente do ponto de apoio a partir do qual so lanadas, tm o imperativo de
constituir-se de acordo com cdigos e formas de linguagem que se adaptem
racionalidade dada de determinado espao.
Neste sentido, este trabalho pretende analisar o caso do Conselho Nacional de
Sade como espao participativo da sociedade civil. Para tanto, dividir-se- em cinco
1

Em seu artigo, Miguel (2005) abarca o problema da universalizao das demandas como parte
importante da luta participacionista para a construo de uma outra democracia, conforme abordado
posteriormente.

9
partes. (I) Esta introduo que pretende lanar base das perspectivas tericas, histricas
e conceituais a partir das quais o trabalho desenvolvido; (II) um primeiro captulo que
desenvolve um desenho das teorias de democracia e justia que so referncias para este
trabalho; (III) Um segundo captulo que contextualiza as contribuies de Foucault,
Fraser e Bikford, em especial, na interseco entre linguagem e participao poltica a
partir dos constrangimentos que sofrem grupos sociais subalternizados; (IV) Um
terceiro captulo no qual se analisa o caso do Conselho Nacional de Sade a partir de
seus representantes e regimento interno e, por fim, (V) uma breve anlise conclusiva da
sobreposio de tais abordagens.
O objetivo que se apresenta o de pensar os problemas da democracia
contempornea no a partir de teorias historicamente e conceitualmente constitudos,
mas questionar os modelos existentes a partir da observao de problemas na insero
democrtica daqueles grupos em condio marginalizada; analisar as excluses que
ocorrem em funo do discurso por meio de controle social e regras formais nos espaos
ditos democrticos de polticas participativas providos pelo Estado; e pensar a luta a
partir dos espaos alternativos s esferas deliberativas governamentais como construo
por uma transformao da democracia. Para tal objetivo, apresentada a abordagem
terica que abarca tais problemas e, posteriormente apresentada a pesquisa de Soraya
Vargas Crtes (2009), publicada no livro Participao e Sade no Brasil, acerca do
Conselho Nacional de Sade, que pretende exemplificar os problemas de insero de
grupos sociais nos espaos pretensamente democrticos.
Justifica-se o estudo apresentado na medida em que se reconhece que os estudos
acerca da teoria democrtica no campo da Cincia Poltica passaram, ao longo do
tempo, de uma perspectiva de poltica como uma disputa de interesses, para um modelo
deliberativo no qual as perspectivas individuais se apresentam num espao de
construo de um interesse geral: o modelo deliberativo (HABERMAS, 1984;
HABERMAS, 1996; HABERMAS, 1997; COHEN, 1989; BOHMAN, 1996; FARIA,
2000; ACKERMAN & FISHKIN, 2004; MANSBRIDGE, 1980;). No entanto, tal
modelo se ocupa principalmente da construo terica dos espaos comunicativos e
tendem a pensar os processos de discusso com atores que partem de um mesmo
contexto de informaes ou possuem um interesse em comum. A crtica que se pretende
fazer se baseia numa interseco com a teoria de discurso de Foucault (2010) e da
crtica neutralidade de Young (1990). Busca-se suprir um espao da teoria poltica que
trabalha, ora com modelos puramente tericos, ora com estudos de caso demasiado

10
especficos, de forma a demonstrar em que dimenso a democracia deliberativa e seus
contrapontos crticos diversos se entrecruzam na realidade.
O recorte principal da pesquisa, como explicitado anteriormente, se configura no
Conselho Nacional de Sade, perpassando pelo momento de formao do mesmo, no
final da dcada de 30 e de articulao da sociedade civil, at o contexto atual, do qual se
trata com mais profundidade, no que tange sua composio e o funcionamento da sua
esfera deliberativa; luz da pesquisa de Barcelos, Ros, Silva e Crtes, (2009a; 2009b)
e Crtes (2009).
Neste sentido, importante afirmar, como faz Dagnino (2002), que a sociedade
civil brasileira surgiu nos anos 70 em oposio a um Estado autoritrio que tem incio
com o golpe de 1964 sob a forma de um ncleo de resistncia ao governo ditatorial, se
organizando de forma unificada e desempenhando importante papel na transio
democrtica do final dos anos 80. Com a volta da vigncia do Estado democrtico,
instauradas eleies, liberdade de imprensa e livre organizao poltica e partidria,
tornavam-se mais explcitos os diferentes projetos de construo democrtica que os
grupos apresentavam. A conseqncia maior desta organizao, que se d em torno das
instituies formais bsicas da democracia, a emergncia das experincias de
construo de espaos pblicos2. Isto representa, portanto, a abertura para um amplo
debate no interior da sociedade civil no que toca a formao de uma agenda pblica,
constituindo-se de espaos de ampliao e democratizao da gesto estatal, como os
conselhos, fruns, cmaras setoriais e a experincia de oramento participativo.
A democracia brasileira constituda, mais recentemente, pela transio
democrtica aps o longo perodo de ditadura militar e marcada profundamente pela
Constituio de 883, que traria as diretrizes formais do novo regime poltico e as bases
para a relao entre Estado e sociedade civil da qual lanam mos os mecanismos
participativos previstos em lei. A criao de conselhos gestores, em 1988, fez parte das
experincias

participativas

que

ambiente

poltico

proporcionava,

embora,

inicialmente, as iniciativas ainda fossem tmidas. O Conselho Nacional de Sade, por


exemplo, embora existisse desde 1937, foi, no perodo de transio, transformado de
conselho consultivo para deliberativo. Ainda assim, somente aps 1990 que o
2

Trata-se, neste caso, do conceito de espao pblico conforme apresenta Dagnino (2002), ou seja, o
conceito se refere, no verso habermasiana tratada posteriormente ao longo do trabalho, mas dos
espaos de encontro entre a sociedade civil e o Estado com o objetivo de deliberar polticas de forma
geral, em oposio ao conceito histrico habermasiano.
3
Embora Dagnino (2002) afirme que a sociedade civil brasileira comea sua estruturao nos anos 70, em
oposio a um Estado autoritrio, com apoio na literatura de Avritzer (1994).

11
Conselho passa a ser um canal de interao entre a sociedade civil e o Estado, no
tendo, portanto, participado da reforma do sistema de sade brasileiro (BARCELOS,
ROS, SILVA, CRTES, 2009).
Em termos de teoria poltica, e no campo da democracia representativa, duas
correntes tericas tm arcabouos que, ao mesmo tempo, defendem a participao da
sociedade civil como um fortalecimento da democracia, e tambm propem anlises
mais concretas quanto ao funcionamento da participao. Neste trabalho, prope-se a
anlise da corrente da democracia deliberativa, que, de forma simplificada, aquela que
entende que as decises polticas devem ser fruto de grande discusso, na qual toda a
sociedade, ou todas as pessoas afetadas por normas sociais gerais e pelas decises
polticas coletivas, tenha condio de participar de forma igual na busca por um
consenso, envolvendo a participao e a valorizao dos processes de formao de
preferncias dos sujeitos.
A democracia participativa, por outro lado, destaca a necessidade de ampliao
dos espaos de deciso coletiva sob o pretexto de uma melhora de representatividade na
medida em que as cidads participem (PATEMAN, 1992). Alm da vertente
participativa, a perspectiva multiculturalista pretende afirmar as caractersticas distintas
de diferentes grupos que constituem a sociedade como fonte legtima de ao e deciso
poltica (MIGUEL, 2005). Entende-se ainda que estas divises em quadros tericos so
de cunho analtico, uma vez que os limites entre eles so, em sua maioria, invisveis, e
que os conceitos e teorias das autoras aqui trabalhadas se enquadrem em diferentes
campos e tem grande permeabilidade entre as teorias, podendo ser, ora entendida como
participativa, ora como multiculturalista dependendo da abordagem da leitora.
Assim, em termos de ideal democrtico, os espaos de participao, que tm
sido cada vez mais afirmados como essenciais ao regime democrtico atual, os sujeitos
buscam se afirmar por meio de linguagens que se diferenciam da lgica implcita aos
prprios espaos tais como concebidos a racionalidade. A este processo podem ser
includos repertrios de discurso tais como a utilizao de grias, uso de termos que
ameaam a interdio que os espaos impem, a explicitao do lugar de fala de
determinado sujeito reafirmando o carter pessoal, subjetivo e emocional de um dado
discurso, etc. Neste sentido, possvel pensar as expresses do lugar de fala de um
determinado grupo social ou indivduo, por exemplo, os coletivos LGBT, como fator
central ao discurso, cuja finalidade se concentra na vontade de transformar o espao
que, ainda que democrtico, se configura a partir de locais hegemnicos de percepo

12
da realidade social. Neste trabalho, analisam-se facetas diferentes do mesmo fenmeno
a partir do arcabouo terico em paralelismo com o estudo apresentado acerca do CNS,
para pensar, especialmente, as correntes tericas em Cincia Poltica que trabalham com
a insero de grupos minorizados como agentes de discursos dentro da poltica
hegemnica.
possvel pensar que as lutas polticas travadas dentro dos Estados
democrticos possuem uma dimenso de valores utpicos, ou seja, valores que
pretendem transformar o espao onde se incluem a partir de um horizonte daquilo que
seria o ideal. Configura-se como utopia valores como a justia, a equidade, a
democracia, a comunicao dialgica, o reconhecimento da diversidade, a sensibilidade,
entre outros. Na medida em que determinado grupo luta por insero, ou apresenta
projetos polticos diferenciados em relao aos espaos democrticos apresentados pelo
Estado, h uma srie de valores inseridos nesta luta que so utpicos na medida em que
no tm lugar dentro do sistema poltico vigente.
Conforme determina Bourdieu (2011), a lgica do campo poltico, determina o
sistema que define a impropriedade ou no de determinadas prticas e discursos no
interior do campo, determinando, indiretamente, mecanismos de direito e de
democracia. Os espaos de participao poltica se configuram a partir de regras que
ditam a participao e buscam a legitimao do prprio espao como processo de
construo e afirmao da democracia: regras estas que no so necessariamente
amparadas em normas jurdicas, embora possam ser e o sejam em sua maioria, mas que
se configuram como uma estrutura a partir da qual o controle da participao se torna
possvel. Um exemplo claro o imperativo objetividade ou racionalidade como
elemento formador dos espaos polticos, que se configura como uma espcie de
sociedade do discurso4 (Foucault, 2010).
Tal conceito advm da concepo de Foucault (2010:8-9) segundo a qual
em toda sociedade a produo do discurso ao mesmo tempo
controlada, selecionada, organizada e redistribuda por certo nmero de
procedimentos que tm por funo conjurar seus poderes e perigos,
dominar seu acontecimento aleatrio, esquivar sua pesada e temvel
materialidade.

No se trata objetivamente de sociedades fechadas na produo e circulao de discursos, mas sim, das
formas de apropriao de segredo e de no-permutabilidade (Foucault, 2010: 40) que existe de forma
difusa nos espaos controlados pela prpria sociedade que reproduz valores hegemnicos.

13
Uma dada ordem do discurso possui, portanto, o controle e organizao dos
espaos participativos to caros democracia, impondo princpios de interdio, tais
com o tabu do objeto, como ocorre no caso da sexualidade, de excluso da loucura e de
vontade de verdade, assim como produzindo e reproduzindo um discurso hegemnico m
detrimento de outras ordens, possivelmente subalternizadas. Neste sentido, o conceito
de campo poltico de Bourdieu (2011), permite transitar na perspectiva foucaultiana
acerca dos limites do pensvel e do possvel. O campo poltico seria um espao
microcsmico dentro do mundo social e que possui um nomos prprio em relao sua
forma de organizao (BOURDIEU, 2011:3). O campo dotado de uma possibilidade
de se autonomizar e se profissionalizar conforme sua constituio se objetifica 5.
possvel pensar, portanto, at que ponto que tudo possvel dentro da
intencionalidade de determinado agente poltico, uma vez que quanto mais um espao
poltico se autonomiza, mais avana segundo sua lgica prpria, mais tende a
funcionar em conformidade com os interesses inerentes ao campo, mais cresce a
separao com relao aos profanos (BOURDIEU, 2011:199), ou seja, a lgica do
prprio campo pode limitar a ao possvel.
As vantagens de pensar o campo poltico se encontram na reconstruo da
maneira rigorosa segundo conforma-se o jogo poltico, de forma que se torna possvel
compar-lo, posteriormente, com outros campos (BOURDIEU, 2011:2). Embora no
seja objetivo deste trabalho comparar a lgica e as interaes sociais do campo poltico
com outros quaisquer, mas sim pensar o poder dentro do prprio campo e, em especial,
a relao de grupos marginalizados na formulao das polticas de sade a partir do
estudo do Conselho Nacional de Sade, relevante entender que, uma vez que o
desenho de polticas de sade dado dentro do campo poltico, a autonomizao do
mesmo tem grande importncia na compreenso do estudo de caso, apresentado no
captulo trs.
Ainda em dilogo com as categorias foucaultianas do discurso, possvel traar
uma relao entre a vontade de verdade do discurso, que se fortalece nas sociedades de
discurso formadas a partir da tecnicizao dos termos que permitem comunicar-se
acerca de determinados temas e a separao para a qual aponta Bourdieu (2011:3) entre
5

A limitao na utilizao do conceito de Campo Poltico em paralelo esfera pblica da sociedade do


discurso foucaultiana que o campo poltico de Bourdieu est estritamente ligado ao corpo de polticos
profissionais eleitos no sistema eleitoral e suas estruturao interna. No entanto, no processo de pensar o
Conselho Nacional de Sade, como se prope, os atores presentes no espao formal de deliberao se
aproximam da noo proficionalizada de construo de poltica formal [politics] e de polticas [policy].

14
os profissionais e os profanos na qual repousa o campo poltico e, curiosamente, o
campo religioso tambm. A forma de entrar no campo, as propenses e aptides, as
capacidades e as naturezas (entendidas como a disposio de cada um de fazer uso de
poderes polticos e direitos de cidadania, por exemplo) so desigualmente distribudas e
demonstram as condies sociais de acesso poltica (BOURDIEU, 2011:4).
Desta forma,
Essa constatao da capacidade desigual de acesso ao campo poltico
extremamente importante para evitar naturalizar as desigualdades
polticas (...). H, portanto, condies sociais de possibilidade de acesso
a esse microcosmo, como, por exemplo, o tempo livre: a primeira
acumulao de capital poltico caracterstica de pessoas dotadas de
um excedente econmico que lhes possibilita subtrair-se s atividades
produtivas, o que lhes permite colocar-se na posio de portavoz. Alm
do tempo livre, h este outro fator que a educao (BOURDIEU,
2011:4).
Em seu sentido mais amplo, tratar de educao no se trata simplesmente de
pensar escolaridade, embora no se negue ou se concorde com a importncia da mesma
no acesso ao campo poltico, mas, mais do que isso, pensar a educao como processo
de socializao para a participao poltica, no sentido de sentir-se preparada e
convidada a participar efetivamente de espaos abertos de dilogo para a construo da
poltica.
A partir de uma perspectiva republicana da teoria de Habermas (1996), na qual o
processo poltico no serve para o controle governamental por cidados que j
adquiriram autonomia social para a luta por seus direitos privados, mas, de forma ideal,
para a garantia de um processo de formao de opinio inclusivo no qual cidados livres
e iguais que chegam ao consenso ainda que a possibilidade de dissenso tenha maior
centralidade para o autor que representa o interesse geral, a crtica ao espao
deliberativo de formao de consenso fundamental. Neste sentido, reconhecer que o
discurso controlado, como aponta Foucault (2010), estabelecer o problema onde
encontra-se a soluo.
A democracia deliberativa como corrente terica reconhecida, neste trabalho,
como parte importante da configurao de espaos verdadeiramente democrticos, no
entanto, no se pretende focar na operacionalizao de espaos de deliberao, ou de
espaos participativos, mas sim, nas excluses que operam no campo dos discursos e

15
que se pronunciam no conflito entre linguagem e identidade na qual os prprios valores
democrticos esto imbricados, atravs da busca da pluralizao dos discursos e dos
autores.
Coloca-se, aqui, em oposio crtica liberal concepo de democracia
deliberativa que teme a extenso excessiva da esfera de privacidade individual,
admitindo as suposies feministas apontadas por Benhabib (1996). Tais suposies
partem da crtica formulada por Young imparcialidade (1990: 96-116) pretende
homogeneizar os discursos e opor-se s particularidades dos grupos que no conseguem
se fazer representar. Benhabib (1996) afirma que Young (1990) no foi capaz de
distinguir a transcendncia das perspectivas parciais do consenso mtuo. No entanto,
neste trabalho, perspectiva de Young (1990) dada maior nfase, pois acredita-se que
h um descompasso entre o ideal de esfera pblica presente nas teorias de democracia
deliberativa e os espaos de deliberao de fato, como propostos pelo governo em
democracias contemporneas.
O que Young (1996) prope observando as crticas que ela mesma apresenta ao
modelo de democracia deliberativa a verdadeira compreenso das particularidades de
perspectivas sociais e culturais e uma concepo expandida acerca da comunicao, na
qual no somente o consenso o objetivo, ao redor do qual a poltica de poder se
estabelece tanto quanto nos modelos de tomada de deciso. Ela observa, portanto, as
dificuldades da produo de discursos ao considerar que a deliberao um processo
competitivo, no qual se vence ou se perde e no qual os grupos alheios lgica de
discurso vigente naquele espao no conseguem se estabelecer como atores de fato 6.
Outra contribuio que se enquadra na crtica s implicaes excludentes do
processo deliberativo no que toca o discurso a idia de contrapblicos subalternos ou
alternativos de Nancy Fraser (1994). Tal teoria pretende ser formada em oposio
esfera pblica hegemnica a partir da configurao de espaos paralelos de deliberao
de grupos que so minorizados ou sub-representados no espao hegemnico. Neste
espao, os grupos se organizam para a mobilizao livre das amarras da subalternidade
para a criao de uma linguagem alternativa realidade como apresentada no espao
hegemnico e para o desenhar de estratgias para uma participao mais paritria entre
grupos minorizados e maioria.

Young (1996) apresenta o exemplo das mulheres, que, em sua maioria, no se adquam ao discurso
assertivo e de confronto, num contexto no qual as mesmas constituem como minoria relativa, no que
concerne a uma disposio simblica do espao pblico masculino.

16
Assim, baseando-se no descompasso apresentado acerca dos modelos de
democracia deliberativa e nos problemas de discurso que surgem para reforar a
marginalidade de grupos politicamente minorizados, este trabalho de monografia visa
traar um dilogo entre essas perspectivas tericas, perpassando a criao de espaos
contrapblicos alternativos no qual os grupos deliberam para a construo de outra
poltica dentro das esferas participativas.

17
2. Teorias de participao poltica: uma percepo da democracia
2.1 Tipologias acerca da democracia e da democracia deliberativa: uma
escolha pela participao
As noes de democracia que remontam Grcia Antiga do origem a diferentes
teorias, que variam entre valores e organizaes formais de um determinado Estado.
Embora, na contemporaneidade, a democracia tenha se tornado categoria pela qual se
mede a legitimidade da prtica poltica, h grande controvrsia na busca do sentido de
tal expresso.
As teorias que se aproximam do paradigma marxista, na medida em que se
baseiam na anlise da sociedade como um corpo estagmentado em classes sociais,
partem da percepo e da anlise de condies de opresso na base da sociedade
orientados a uma realidade livre da sociedade do conflito entre essas classes. Lnin
(1987), por exemplo, trabalha com a formao do Estado como um instrumento de
controle de determinada classe sobre outra. Para Gramsci (2002), por outro lado, as
foras sociais agiriam em nveis diferenciados e, na relao das foras que constituintes
da sociedade, haveria um conflito entre a hegemonia e a contra hegemonia. Em um
mesmo sentido, Luxemburgo (1999) procura traar um paralelo entre revoluo e
reforma prprios do espao social e poltico, enquanto Miliband (1979) enfatiza a
diferenciao entre o lado administrativo e o poltico do Estado. Tais vises contrastam
com uma noo de democracia constituda a partir dos processos polticos dos Estados
liberais na medida em que criticam a luta de classes envolvida nos elementos sociais
que constituem toda organizao formal do Estado e a sociedade.
Por outro lado, h ainda o paradigma do ator racional, exemplificada na teoria de
Olson (1999), na medida em que os problemas de organizao social em um grupo no
qual os indivduos possuiriam interesses diferenciados e, portanto, planos de ao
individuais em cada uma de suas expectativas sociais. Elster (1999) parte da
possibilidade da interpretao da ao racional baseada em preferncias, informaes e
aes e que, ao final, clamaria por uma racionalidade que se pautasse pela justia,
entendida como a garantia de direitos de participao orientadas ampliao da
diversidade, benfica a todo o processo poltico. O entendimento de que a unidade de
anlise poltica o indivduo no se coloca como paradigma neste trabalho, pois se
entende que as experincias individuais formadoras de subjetividades so, antes de tudo,
experincias sociais atribudas a determinadas condies de simbologias e

18
representaes sociais cuja base de compartilhamento o grupo social (cf. YOUNG,
1990), a que se dever voltar neste trabalho posteriormente.
Rawls (1992), Dworkin (2000), Kymlicka (2006), Fraser (2001), Okin (2008) e
Young (1990), por outro lado, procuram analisar a democracia a partir do seu vis de
justia, dialogando com o ideal de construo de espaos que conclamem e construam
uma sociedade pautada em valores que se adqem a condies diferenciadas de
percepes sociais.
Todas as teorias, no entanto, embora tratem de temticas diferenciadas,
abordam, em algum momento, o valor da democracia. H, assim como as diversas
verses para um mesmo fenmeno, classificaes diferenciadas. Opta-se, aqui, por
trabalhar com as categorias apresentadas por Miguel (2005), afastando-se das
classificaes que o autor menciona em seu prprio trabalho acerca de Sartori (1994
apud MIGUEL, 2005), Machpherson (1977 apud MIGUEL, 2005), Held (1996 apud
MIGUEL, 2005) e Elster (1997 apud MIGUEL, 2005).
Ainda em relao taxonomia presente em Miguel (2005), busca-se trabalhar,
mais especificamente, com a democracia deliberativa, participativa e multiculturalista.
Entende-se tambm, como j citado aqui, que estas categorias no possuem fronteiras
bem definidas entre si e tem grau similar de elaborao, apesar de seu carter
fragmentrio que permite entender que as autoras trabalham com diferentes correntes
dentro de uma mesma teoria.
A teoria democrtica tal qual existe hoje no mago da teoria poltica
contempornea, traz consigo a importante vertente deliberacionista, cujo princpio no
, necessariamente, o de substituir processos polticos por aqueles deliberativos, mas,
sim, pensar a estrutura representativa e os processos polticos a partir da participao
das cidads. Por isso a importncia do conceito de sociedade civil que, junto com seu
conceito correlato, a Esfera Pblica, teve grande relevncia, sobretudo na segunda
metade do sculo XX, a partir da teoria de Jrgen Habermas. Para o autor, a sociedade
civil teria surgido a partir da compreenso de um Estado que se constitui nas
instituies formais e que se contrape, historicamente, sociedade que se organiza em
busca de mudanas na prpria sociedade, e nas instituies e valores que compem o
Estado. Cabe, portanto, estabelecer o surgimento da sociedade civil na teoria
habermasiana, a partir do qual sua teoria deliberativa se desenvolve, abrindo espao
para a discusso aqui proposta nos espaos participativos da democracia brasileira atual.

19
O espao pblico habermasiano (ffentlichkeit)7 , ao mesmo tempo, uma
realidade histrica e um ideal normativo. Ou seja, faz parte de uma contextualizao
histrica

da

esfera

pblica

literria

burguesa

que

se

caracterizava

pela

representatividade e, portanto, se configura nas cortes feudais que se transforma,


posteriormente, em um espao caracterizado pelo iluminismo democrtico ao qual
pertence o sistema social crtico. Aos dois espaos situados historicamente cabe um
conceito diferenciado de publicidade.
Este fenmeno de evoluo histrica do conceito se d, como afirma Filipe
Carreira da Silva (2001), numa transformao gradual nas relaes entre aquilo que
considerado pblico e aquilo que considerado privado. Enquanto na esfera pblica
feudal representativa havia uma neutralidade daquele espao o pblico s questes
do mbito privado, a modernidade assente na relao entre aquilo que pblico e aquilo
que privado at o sculo XIX, quando h uma interpenetrao entre Estado e
sociedade, ou seja, entre o pblico e o privado. O Estado passa a ser influenciado pela
esfera pblica de forma que esta legitima a existncia do primeiro. Neste sentido, a
legitimao est diretamente ligada a um processo no qual pessoas privadas raciocinam
publicamente: um processo apoltico 8 (HABERMAS, 1984:126). desta forma que
possvel entender o espao pblico como ideal normativo, ou seja, na medida em que a
teoria habermasiana aponta para um ideal de legitimao de um fenmeno com base em
processos dialgicos e com a pretenso de serem democrticos.
A linguagem, no trabalho de Habermas significa uma refeudalizao 9 do espao
pblico na medida em que veiculada aos meios de comunicao social e manipulada
pelas relaes pblicas. A linguagem seria, portanto, o uso pblico da razo, a partir do
qual se formam as noes de crtica, neutralidade e igualdade que so base para a teoria
de ao comunicativa habermasiana. Neste sentido, na esfera pblica crtica e poltica, o

No rigor conceitual apresentado por Habermas, entende-se que a esfera pblica seria o ideal normativo
habermasiano de discusso racional, enquanto o espao pblico se configura como a realidade
sociolgica na qual os meios de comunicao so elementos estruturantes, portanto, mediatizado (SILVA,
2001).
8
Segundo Habermas, o processo apoltico seria um processo no qual a legitimao se d a partir do
raciocnio pblico de sujeitos comuns inseridos na suas redes de sociabilidade privadas.
9
A refeudalizao da esfera pblica habermasiana seria uma volta interpenetrao entre Estado e
Sociedade, ou seja, entre o pblico e o privado. Desta forma, o debate crtico e racional do pblico
tambm foi refeudalizado, dando espao a uma discusso como fetichismo do envolvimento na
comunidade, ou seja, sem levar em conta uma sociabilidade. Uma caracterstica central para este
momento, que marca o declnio da esfera pblica liberal, seria a veiculao da linguagem aos meios de
comunicao social (SILVA, 2001).

20
poder comunicativo to caro ao espao pblico tem um obstculo nas instituies
burocrticas estatais (SILVA, 2001:127).
O que se percebe, portanto, uma oposio como aponta Silva (2001), na teoria
habermasiana, na medida em que o plano formal institucionalizado da democracia
oposto aos domnios informais de formao de opinio, ou seja, ao domnio
comunicativo:
Uma prtica deliberativa de auto-legislao s se pode desenvolver na
interao entre, por um lado, a formao da vontade parlamentar
institucionalizada nos procedimentos legais e programada para tomar
decises e, por outro, a formao da opinio poltica atravs de canais
informais de comunicao poltica (HABERMAS, 1992:275 apud
SILVA, 2001:128).
Sua preocupao, em 1962, com a esfera pblica literria, se foca em um espao
no qual impera o que coletivo, racional, neutro e sem estatuto social e econmico, em
oposio verso poltica da esfera pblica, a qual marcada pelo jogo estratgico e
pela seletividade dos discursos que exclui outros jornalismos.
Como conseqncia da definio constitucional da esfera pblica e das
suas funes, a publicidade tornou-se o princpio organizacional dos
procedimentos dos prprios rgos do estado; neste sentido, fala-se na
sua publicidade; O carter pblico das deliberaes parlamentares
garantia opinio pblica a sua influncia; assegurava a relao entre
representantes e eleitores como partes do mesmo pblico. E, por volta da
mesma altura, tambm os procedimentos legais nos tribunais comearam
a ser tornados pblicos (HABERMAS, 1962:83 apud SILVA 2001:127).
Assim, os processos comunicativos tm relevante importncia dentro de uma
rede que se estabelece para alm do complexo parlamentar, mas, tambm, em palcos
que existem de forma dialgica e discursiva onde se formam opinies democrticas para
a formao de vontades. Neste sentido, segundo Raquel Kritsch (2010:331), a
autonomia do espao participativo traz tona valores como a comunidade e a
solidariedade, dando espao para a libertao da sociedade civil dos braos burocrticos
estatais e da imposio do mercado.
Segundo este raciocnio, portanto, a esfera pblica entendida
democraticamente como o locus da criao de procedimentos
sociopolticos de cuja formulao e adoo devem poder participar

21
todos os afetados por normas sociais gerais e pelas decises polticas
coletivas (HABERMAS, 1994, p. 445; HABERMAS, 1997, p. 101 apud
KRITSCH, 2010).
Dada a importncia que os fenmenos comunicativos e a prtica deliberativa
possuem na teoria habermasiana, mesmo que a opinio pblica seja constituda
margem do controle administrativo do Estado e dos espaos institucionalizados, o
momento da comunicao deliberativa nos espaos de interlocuo da Sociedade Civil e
do Estado, como se prope analisar aqui, tem regras, cuja relevncia grande na
estruturao de opinio pblica de forma democrtica; premissa terica importante no
tratamento do caso do Conselho Nacional de Sade tratado na ltima seo.

2.2 A racionalidade da deliberao e o ativismo poltico

A teoria habermasiana traz muitos avanos em termos de anlise dos contextos


atuais no que toca a democracia, principalmente por trazer tona os debates acerca dos
processos comunicativos e da formao da opinio pblica, questionando as teorias
mais formais (cf. SCHUMPETER, 1984; DAHL, 2005) que procuram tratar a
democracia a partir da concepo de processos democrticos puros tais como eleies,
consultas populao, e at mesmo fruns consultivos, sem, no entanto, problematizar
as regras do espao pblico que mascaram elementos pouco democrticos ou que no
produzem espaos de reconhecimento e de fala para sujeitos e grupos em condio
social diferenciada dada determinada vulnerabilidade. Young (2006:140), no entanto,
argumenta que a teorizao das democracias como processo de comunicao deve
diferenciar tambm a democracia descentralizada das grandes sociedades de massa. Ou
seja, a fluidez, sobreposio e disperso da comunicao exige um esforo diferenciado
na compreenso daquilo que seria a democracia.
Neste sentido, sua teoria se afirma no espao de reconhecimento de identidades,
que se contrape ao espao excludente das normas de representao puras. Young
acredita que uma sociedade tanto mais democrtica, quanto mais espaos deliberativos
existem e so fomentados pelo Estado e pela sociedade civil.
Ainda importante considerar que, em Fatos e Normas (1994), Habermas no se
contrape a essa ideia. A crtica que Young (2006) estabelece perspectiva
deliberacionista est, de fato, no plano da deliberao em esferas institucionalizadas e
suas formas pouco flexveis aos imperativos de grupos no estabelecidos nessas arenas

22
(exigindo da, os imperativos no do procedimentalismo da deliberao, mas o
ativismo), mas isso no quer dizer que Habermas no tenha pensado na constituio dos
espaos de constituio e organizao desses segmentos heterogneos no seio da
sociedade civil. s, vezes parece que a deliberao e seus processos esto um tanto
misturados demais com a organizao da sociedade civil na esfera pblica, no entanto,
tais coisas esto ligadas, embora sejam diferentes.
Young (2006) descreve dois perfis, um ativista e um deliberacionista 10
entendendo que os dois partem de premissas semelhantes acerca da cidadania para
propor um modelo de democracia que se baseie no que h de melhor nas duas
perspectivas de atuao poltica. Para ela, preciso que a teoria poltica preste ateno
ao ativismo, pois o mesmo foi a razo de muitas conquistas sociais e polticas ao longo
da histria.
Na descrio de seus tipos ideais, o ativista olha com suspeita o
deliberacionismo, pois as desigualdades estruturais influenciam tanto os procedimentos
quanto os resultados das polticas sendo o ativismo, portanto, uma atividade de oposio
crtica (YOUNG, 2006:671). A deliberacionista, por outro lado, acredita que as partes
devem comunicar-se se baseando na razo para resolver conflitos polticos (para ela, o
ativista tem interesses parciais).
A democracia deliberativa seria, portanto, uma questo normativa que oferece
legitimidade e dita como deve ser a atuao poltica das cidads, portanto, de acordo
com ela, h valores normativos que servem de escopo avaliativo de determinado
contexto. O ativista tambm est comprometido com valores normativos como a justia
social, mas ele se ope a determinadas situaes e polticas e suas aes polticas so
movidas por raiva ou frustrao.
A deliberacionista clama por mais espao para participao levando em
considerao que cidads devem buscar formas criativas de alterar a publicidade dos
espaos de deliberao e de atuao poltica: se h oportunidade para participar,
ningum deve deixar de faz-lo. O ativista suspeita disso, pois entende que numa
sociedade de desigualdade h vieses estruturais na participao de qualquer pessoa em
qualquer meio, de forma que h, sempre, dominao nos espaos participativos
10

No tratamento dos perfis que celebram formas de cidadania, Young se apodera do gnero gramatical
feminino para tratar do perfil relacionado deliberao, e do gnero gramatical masculino para tratar do
perfil relacionado ao ativismo. Sua justificativa se apia na associao do feminino ao poder. Neste
trabalho, o gnero designado por Young foi mantido de forma a dialogar com a intencionalidade e a teoria
da autora.

23
(YOUNG, 2006:679). A deliberacionista acredita que h fatores estruturais que limitam
a participao, mas acha que a cidad responsvel deve se envolver assim mesmo com
as questes propostas e, a partir de dentro da estrutura, propor mudanas inclusivas que
os ativistas propem.
A suspeita do ativista, como afirma Young (2006:685) se fundamenta no medo
de que, em contexto de deliberao reflexiva, as participantes seriam influenciadas por
determinado discurso que , em si mesmo, o produto de uma relao complexa de
desigualdades sociais. O discurso, para Young, o sistema de histrias e conhecimentos
tcnicos difundidos pela sociedade e que transmitem generalizaes aceitas acerca de
como funciona a sociedade, assim como os valores culturais e normas sociais s quais
as pessoas apelam quando tratando de problemas e solues.
Young continua afirmando que em uma sociedade na qual as diferenas sociais
so mltiplas e estruturais alguns discursos so hegemnicos, no sentido do termo
derivado da teoria de Gramsci, o que significa que muitas pessoas pensam nestes
discursos independentemente da sua posio social ou das desigualdades estruturais
(YOUNG, 2006:685). Quando enquadramentos discursivos como estes moldam o
espao deliberativo, as pessoas so capazes de chegar ao consenso independentemente
das relaes injustas de poder que pairam nestes espaos, o que significa dizer que a
razo utilizada na deliberao no foi genuinamente livre. Isso o que Habermas (apud
YOUNG, 2006) chamou de comunicao sistematicamente distorcida. Neste sentido, as
premissas e propostas em deliberao so comuns s partes, mas a deliberao
problemtica, pois as mesmas reproduzem situaes sociais de poder injustas.
Assim, afastando-se das amarras dos modelos ideais anteriormente apresentados,
Young afirma que a produo de espaos democrticos deve ser baseada em alguns
contextos. Primeiramente ela afirma que a teoria democrtica deve se afastar de prticas
democrticas que existam nas circunstncias estruturais vigentes. E, em segundo lugar,
preciso considerar que as pessoas adentrem processos deliberativos dispostas a
conversar, discutir e pensar em todos os segmentos sociais e interesses existentes, ou
seja, preciso pensar modelos descentralizados de deliberao, como afirma o prprio
Habermas e como est presente na teoria de Fraser (1994), como apresentada a seguir.
Fung (2005) tambm contrape os processos deliberativos pregando princpios
de ao entre a deliberao e o ativismo poltico confrontacional. Para ele, a democracia
deliberativa exige um contexto institucional aperfeioado para a tomada coletiva de
decises. No reconhecimento, portanto, de que no h tal arcabouo e que os espaos

24
para a deliberao so imperfeitos, Fung (2005) explica, a partir de preceitos ticos, que
a desigualdade que permeia a realidade e, assim, a deliberao, fazem-se necessrias
aes que resolvam a tenso entre deliberao e ativismo poltico confrontacional. Em
desacordo com Young na mensurao da oposio que existe entre ativismo e
deliberao, Fung (2005) afirma que a instncia mais sensvel da democracia,
caracterizada pela desigualdade, deve avanar em termos de deliberao pela persuaso
quando possvel, sem se limitar somente a isso.
Neste sentido, o autor compreende duas posies polarizadas: a primeira que
afirma que a deliberao deve se restringir a mtodos comunicativos mesmo em
situaes de adversidade e desigualdade extrema e a segunda que reconhece que as
condies desfavorveis minam a deliberao mesmo em democracias extremamente
comprometidas, e que a mesma no deve, portanto se comprometer com os mtodos
comunicativos

na

maior

parte

das

situaes

polticas

apresentadas

na

contemporaneidade. Finalmente, Fung (2005) conclui que, quando a realidade extirpa os


ideais polticos colocados e a deliberao entendida como ideal poltico
revolucionrio , crtica e teorias sociais construtivas so necessrias para explicar
falhas estruturais dos modelos propostos. neste sentido que se faz necessria uma
abordagem que oferea uma tica poltica que combine o ideal deliberativo de
democracia e os ambientes e circunstncias hostis 11.
Outras autoras trazem crticas diferenciadas ao processo deliberativo, que no
constitudo a partir do uso da linguagem propriamente dita. A perspectiva de Mouffe
bastante interessante, pois parte da crtica neutralidade dos espaos constitudos
racionalmente, mas, diferentemente de Young, esta crtica se d em funo do
entendimento de que aquilo que a poltica [politics] naturalmente poltico [political],
ou seja, so eventos conflitivos. Neste sentido, para Mouffe (2005a) os objetivos da
democracia deliberativa so recuperar sua dimenso moral e estabelecer uma conexo
forte entre valores liberais e democracia (Mouffe, 2005a:12), de forma que a
democracia deliberativa pura seria no mais do que um domnio particular da
moralidade (Mouffe, 2005a:19). Mouffe afirma, em argumento semelhante em que se
11

Para Fung (2005) o ativismo deliberativo seria a resposta para tal problemtica. O mesmo se configura
como uma participao na qual a realidade muito dspar do ideal que as participantes desejam. Neste
sentido, a razo e a persuaso deve ser utilizada somente em situaes de necessidade e, ainda assim, com
hesitao. Para o uso de tal forma de ao, alguns princpios so necessrios. Entre eles a fidelidade ou o
compromisso com a ao; a caridade, como a necessidade de demonstrar-se apta a participar de
deliberaes tradicionais, mesmo quando isso no verdade; a exausto, que a vontade de usar de meios
no-tradicionais at que no seja mais possvel; a proporcionalidade, que a virtude de compreender
quando os meios no-tradicionais esgotaram sua efetividade e preciso partir para a deliberao.

25
articula Okin (ver a seguir), que o problema com a teoria desenvolvida da democracia
deliberativa a sua dissociao entre o pblico e o privado. Okin (2008) parte do
conceito de gnero a institucionalizao da diferena sexual nas relaes sociais que
englobaria o problema que constitui a famlia como apoltica, motivo pela qual ela no
seria debatida nos trabalhos de teoria poltica, por exemplo, em Habermas. Okin discute
ainda a pretensa neutralidade, trabalhada de forma mais aprofundada aqui
posteriormente a partir da perspectiva de Young (1990). A autora afirma, neste sentido,
que a distino liberal entre o pblico e o privado ideolgica, pois apresenta a
sociedade a partir de uma perspectiva masculina tradicional baseada em naturezas e
papis naturais diferentes.
A partir da crtica da separao entre o pblico e o privado nos modelos
democrticos deliberativos, Mouffe (2005a) afirma que a abordagem que parte de uma
esfera pblica na qual o poder eliminado e um consenso racional produzido
incapaz de reconhecer a dimenso do antagonismo que decorre do pluralismo de
valores. Aprender a natureza do poltico , assim, fundamental na constituio de um
modelo verdadeiramente democrtico, um modelo que inscreve a questo do poder em
seu prprio centro. As bases tericas da autora se apresentam de forma melhor
delimitada em Hegemony and Socialist Strategy (LACLAU & MOUFFE, 1985). Nesta
obra, a autora afirma que a objetividade pretendida em determinados modelos e medidas
da democracia constituio basal do poder.
A convergncia entre a noo de objetividade e a noo de poder , para Mouffe
(1985; 2005a), a prpria noo daquilo que a hegemonia vigente. A compreenso,
portanto, de que ordens sociais teriam uma natureza hegemnica predisposio para a
contraposio a uma teoria democrtica deliberativa pura, de forma que eliminar o
poder deixa de ser o objetivo mas, sim, construir formas de poder que sejam
compatveis com valores democrticos. A proposta, portanto, que Mouffe apresenta, a
de um pluralismo agonstico, ou seja, a compreenso de que no necessrio eliminar
as paixes da esfera do pblico, que entendido como o espao da poltica, do racional,
mas, antes, tornar possvel um consenso racional mobilizando as paixes em direo ao
ideal democrtico. Neste sentido, a proposta de Mouffe (2005) se aproxima bastante da
idia da combinao entre ativismo e deliberao de Young (2006) e Fung (2005).
Mouffe (2005a) prope, portanto, uma nova abordagem de democracia, a
democracia agonstica, que seria uma combinao da democracia deliberativa com uma
agregativa, onde o incentivo cidadania democrtica fomentaria um crescimento e onde

26
possvel cessar de discordar sem que haja o consenso racional, j que, aceitar uma
viso oposta a sua, se configura um processo de converso similar persuaso racional.
A poltica deixa de ser concebida como um espao de discusso de duas identidades
para ser a construo das duas por meio do debate (MOUFFE, 2005a:19-22).
Carole Pateman (1992) tambm desenvolve uma teoria poltica traando o
desenvolvimento do pensamento sobre a participao, a partir da qual se pretende
reavaliar o conceito de democracia participativa. Tratando de Rousseau, Pateman
resgata o compromisso da soberania como autogoverno e a participao no como um
fim, mas como meio para uma cidadania mais completa. A autora enfatiza, portanto,
com a funo educativa da participao, pensando a extenso dos interesses alm da
perspectiva individual, a conciliao do interesse do pblico e do privado e a idia da
participao gerando mais participao.
Assim, as qualidades exigidas de cada cidado para que o sistema seja bemsucedido so aquelas que o prprio processo de participao desenvolve e estimula;
quanto mais o cidado participa, mais ele se torna capacitado para faz-lo.
(PATEMAN, 1992:39).
Tambm resgatando o trabalho de John Stuart Mill, Pateman afirma que a
funo do governo , ao mesmo tempo, administrar a sociedade e promover melhoria s
cidads. Desta forma, sua teoria apresenta a necessidade de um governo representativo
que pense pequenas esferas locais de participao cuja funo seria a de construir
cidads capazes de controlar suas representantes. A autora exemplifica, tratando do fato
de que a sujeio da mulher passvel de resoluo quando da participao das mesmas
que, em tal condio, se constroem competentes politicamente para serem sujeitos
polticos e tambm a condio da trabalhadora pode ser fonte de competncia para a
cidadania na medida em que a mesma participa da gesto das fbricas.
Assim, o sistema representativo, combinado com espaos de participao, atinge
ao objetivo de desenvolver cidads conscientes, solidrias e que aprendem sobre o
governo. Para Pateman (1992), s a participao possibilita a soberania popular.
Para Lus Felipe Miguel (2005), a participao est ligada ao acesso a locais de
tomada de decises e implica a transferncia efetiva do Estado de sua capacidade
decisria. Neste sentido, a participao em diversos espaos promove antes uma
duplicao de instncias representativas, e no uma transferncia de poder, como
tambm sugere ser necessrio Dagnino (2002). No entanto, acredita-se que haja
pertinncia na multiplicao das instncias representativas na medida em que tal modelo

27
sugere uma proximidade com a representao maior do que a sugerida por um sistema
poltico puramente representativo, assim como a teoria de Pateman (1992) afirma ser
desejvel. No entanto, a participao da sociedade civil no implica necessariamente em
uma multiplicao das instncias representativas, de forma que, em alguns casos, o que
gerado um aumento da representatividade. Tal debate extremamente importante
para entender a pertinncia do objeto de estudo deste trabalho, o Conselho Nacional de
Sade, dentro do escopo das teorias participativas da democracia.

2.3 Democracia e Diferena: o pblico, a vulnerabilidade e a participao

O trabalho de Mouffe (2005a), como descrito anteriormente, parte da crtica


acerca da incompreenso dos modelos deliberacionistas puros no que se trata da
conflituosidade e do reconhecimento de diferenas. Ela parte da necessidade de um
pluralismo que atribua um status positivo diferena, ao mesmo tempo em que recusa a
objetividade da unanimidade e da homogeneidade. No entanto, como a prpria autora
argumenta, qualquer pluralismo ser incompleto se no reconhecer as relaes de
subordinao que se colocam nos espaos onde h pluralidade (MOUFFE, 2005b:246).
A percepo mouffiana a de que importante reconhecer as diferenas, mas, tambm
reconhecer que no apenas a heterogeneidade que constitui os espaos plurais, mas
tambm relaes de poder e de subordinao de valores, cenrio que deve ser desafiado
pela poltica democrtica radical. Ela afirma que
There is only a multiplicity of identities without any common
denominator, and it is impossible to distinguish between differences that
exist but should not exist and differences that do not exist but should
exist. (MOUFFE, 2005b:247)12.
neste contexto que necessrio pensar a dimenso daquilo que poltico
[political], ou seja, necessrio pensar o pluralismo com antagonismos. Neste sentido,
as autoras que seguem abaixo na tentativa de abarcar a questo da diferena em cenrios
de participao poltica democrticos assumem grande importncia, pois pensam a
heterogeneidade das perspectivas sociais em contextos nos quais certos valores se

12

H uma srie de identidades que no possuem denominador comum e impossvel distinguir entre as
diferenas que existem, mas no deveriam existir e as diferenas que no existem, mas deveriam existir
(traduo livre).

28
contrapem dando maior ou menor importncia determinadas manifestaes
identitrias.
A crtica de Young (1990), por exemplo, ao ideal de pblico cvico,
apresentada na razo moral de imparcialidade, que tem funes ideolgicas de mascarar
a perspectiva particular de grupos dominantes que clamam pela imparcialidade. De
forma geral, Young argumenta (1990:97) que o ideal de pblico cvico imparcial da
cidadania universal inadequado, pois seu domnio exclui pessoas associadas ao corpo
e aos sentimentos, como negros, mulheres, indgenas.
Neste sentido, a diferena entre as pessoas, em qualquer ordem social, no se
remete apenas a elementos objetivos e subjetivos, materiais e imateriais, que podem ou
no ser distribudos, mas, ainda, a formas em que as assimetrias decorrem de aspectos
simblicos existentes na prpria ordem social (YOUNG, 1990). Tal compreenso se
baseia na dimenso das relaes sociais como processos, nos quais no somente
desigualdades, mas processos de tomada de deciso e contextos institucionais nos quais
estariam envolvidas situaes de poder em que a prpria estrutura social, em seus
atributos simblicos e suas formas diversas de influncia sobre as relaes sociais, no
tem influncia.
As teorias que se contrapem, portanto, idia de pblico apresentada
inicialmente por Habermas, partindo da observao de uma realidade na qual os
indivduos so marcados por inmeras subjetividades que se formam a partir das suas
trajetrias sociais, culturais e psicolgicas que possuem especificidades e que, em
termos de debate poltico envolvem um reconhecimento diferenciado s suas condies
sociais do que a anlise de base puramente classista.
Cabe trazer a contribuio de Melissa Williams (1998:15-16) segundo a qual h
grupos marginalizados imputados, que so aqueles que sofrem com padres de
desigualdade estruturados de acordo com o pertencimento ao grupo, o qual no
experimentado como voluntrio, nem como mutvel, e que a cultura dominante atribui
um sentido negativo identidade do grupo (MIGUEL, 2005:30). A autora trabalha,
tambm, com a idia de um patrocnio do Estado na discriminao de determinados
grupos, aos quais negada a cidadania legal.
Essa idia est representada na noo de vulnerabilidade, que seria um aspecto
de injustia na medida em que representa condies desfavorveis formadas por
elementos diversos derivados da socializao, espao social, entre outros e que balizam
as interaes das pessoas e os sujeitos sociais que se constituem de situaes diferentes.

29
Ainda assim, a vulnerabilidade uma condio de fragilizao que se estabelece
em funo dos diversos estigmas, clivagens e condies sociais e que so decorrentes da
prpria condio humana da socializao. Dentro do debate de vulnerabilidade, Fraser e
Young tm posicionamentos interessantes, embora contraditrios, no que concernem ao
reconhecimento das posies sociais diferenciadas em funo das trajetrias que so
formadas, dados fenmenos e condies sociais e culturais diferenciadas.
Fraser determina que os maiores conflitos polticos do sc. XX so as lutas por
reconhecimento que ocorrem num mundo de grande desigualdade material. Este seria
um novo imaginrio poltico dissociado do imaginrio socialista e ligado a identidades.
Sua teoria poltica se estabelece, no entanto, no que toca a unio dos dois campos, um
social e um cultural, ou seja, um paradigma distributivista e um paradigma de
reconhecimento das identidades e diferenas. A autora mostra como redistribuio e
reconhecimento configuram-se em paradigmas analiticamente distintos, como um
dilema. E argumenta a existncia de duas formas ideal-analticas de injustia, uma
socioeconmica, enraizada na estrutura social e outra cultural ou simblica, ou seja,
arraigada nos padres culturais.
Posteriormente, so apresentados os trs modos tpico-ideais de coletividade
social: um no extremo do modelo redistributivo de justia, um no modelo de
reconhecimento e um terceiro que se ajustam simultaneamente aos dois anteriores,
sendo que os dois primeiros modelos so ideais. A autora tambm diferencia remdios
afirmativos e transformativos que seriam solues para arranjos sociais indesejveis
sem perturbar o arcabouo que os gera e solues para problemas pela reestruturao do
arcabouo genrico onde os problemas esto inseridos, respectivamente.
Finalmente, trata-se das respostas encontradas como soluo dos problemas,
colocadas em uma matriz. determinado, portanto, que a estratgia de integrao com
interferncia mtua para gnero e raa o socialismo econmico e a desconstruo na
cultura, o que s seria possvel se as pessoas no se comprometessem em lutar contra as
construes culturais correntes de suas identidades.
Young (2009) discorre de forma enftica em discordncia com Fraser criticando,
em linhas gerais, o sistema dual de categorias afirmando que h um exagero na forma
como as lutas por reconhecimento se afastam das lutas econmicas. Embora, para
Young (2009:195), Fraser acerte em afirmar que h tendncias para uma poltica de
reconhecimento que quer suplantar os problemas da justia econmica, ela considera a
oposio das duas categorias um atributo teoricamente errneo.

30
O modelo que Young prope (1990) constitudo de cinco faces da opresso 13.
A autora parte da opresso como conceito estrutural, buscando a noo de poder como
soberania de Foucault (1997, apud YOUNG, 1990) e criticando a sociedade liberal e
suas prticas dirias. Assim, ela parte de uma poltica na qual os grupos sociais tem
grande importncia para afirmar que a opresso acontece em cinco faces: explorao,
marginalizao, impotncia (ou carncia de poder), imperialismo cultural e violncia 14.
Neste modelo, identidade de grupo no se contrape luta de uma classe especfica.
Segundo a prpria autora, a categorizao plural da opresso permite acomodar
as variaes nas estruturas opressivas que situam indivduos e grupos, e assim resistir
tendncia de reduzir a opresso a uma ou duas das estruturas [de Fraser] com
primazia (YOUNG, 2009:198).
Baseado em sua crtica imparcialidade e construo conceitual de tipos de
opresso, Young (1990) desenha uma poltica da diferena. A partir da analogia sobre a
forma como a assimilao de um grupo menor e externo s normas de um grupo maior e
hegemnico a entrada em um jogo que j tenha comeando anteriormente, Young
trabalha com a forma como a cegueira s diferenas exclui grupos cuja experincia,
cultura e socializao so diferentes daquelas dos grupos privilegiados. A idia de
assimilao significa a necessidade de viver de acordo com normas que so
pretensamente universais e que no levam em considerao clivagens que
particularizam identidades que se colocam em determinados contextos sociais com
posio diferenciada. Young tambm chama ateno para o fato de que a difamao de
grupos desviantes em relao norma padro determinada por grupos privilegiados
freqentemente produz uma desvalorizao interna dos membros destes grupos
desviantes (YOUNG, 1990:165).
Uma poltica da diferena , portanto, libertadora e empoderadora, na medida
em que envolve um reconhecimento dos atributos antes desprezados e, posteriormente,
celebrados. O resultado da valorizao de determinada cultura a relativizao da
cultura dominante. Assim, uma poltica da diferena recorre desestigmatizao de
determinadas prticas sociais e reconhecimentos identitrios, sugerindo que as
diferenas entre grupos sociais sejam relacionais, em oposio aos essencialismos
recorridos pelo olhar externo e estereotipado de determinada identidade.
13

preciso notar, que embora Young tenha sua prpria verso do dilema reconhecimento/redistribuio,
sua crtica Fraser (2001) no se pauta na defesa de seu modelo, mas nas contradies internas de tal
modelo dual.
14
Para mais, ver YOUNG (1990: 39-65).

31
Para Young (1990), o reconhecimento das diferenas entre grupos sociais uma
questo de justia social, da mesma forma como a democracia participativa. Tal marco
terico que perpassa as questes de vulnerabilidade e opresso so importantes,
portanto, pois as diferenas entre grupos no que toca a privilgios que afetam a
constituio do pblico, mesmo quando este afirma ser cego diferena.
Neste sentido, Young clama por um pblico democrtico que provenha
mecanismos de reconhecimento efetivo e de representao de vozes e perspectivas
distintas dos grupos que esto em desvantagem e so oprimidos (1990:184). Assim, o
pblico se constitui, menos como um todo homogeneizante e imparcial e mais como um
espao de justia, tanto procedimental quanto substancial. Tal predileo tambm se
justifica na medida em que, para a autora, a democracia deliberativa baseada em
interesses se constitui mais como um espao conflituoso no qual cada um defende o seu
interesse em oposio a um pblico democrtico que se pauta pela democracia
comunicativa, no qual as partes procuram chegar a um entendimento mtuo em um
discurso exploratrio e conciliatrio (YOUNG, 1996:120-123). Alm disso,
importante considerar, no sentido em que afirma Pateman (1992), que a representao
de grupos, para Young (1990), maximiza o conhecimento social expresso na discusso
e, portanto, aumenta a sabedoria prtica: a participao tem um carter educativo que
deve ser levado em considerao quando se trata da poltica de grupos que j esto
margem do sistema poltico e social.
Neste sentido, a proposta da Young (1990) de pensar pblicos heterogneos
como um espao no qual os participantes discutem, juntos, antes de chegar a qualquer
deciso baseada em princpios de justia, uma vez que a deliberao com base nos
grupos leva cada identidade a expor e defender as razes de determinada deciso a ser
tomada para pessoas que esto em posies sociais diferenciadas, se aproxima da idia
de Nancy Fraser (1994) acerca dos espaos contrapblicos alternativos, os quais sero
tratados na prxima sesso deste trabalho, onde se discorrer mais pormenorizadamente
acerca das excluses lingsticas que ocorrem em relao aos grupos marginalizados ou
vulnerabilizados nos espaos que a democracia deliberativa, participativa e o
multiculturalismo conclamam a ser a resposta para os problemas injustos dos modelos
representativos clssicos.

32

3. Discurso e democracia na prtica da participao poltica:


constrangimentos lingsticos e os mecanismos de excluso
Pensar os espaos participativos pensar, em todo o momento, a comunicao
que gera e gerada pela deliberao poltica pretendida pela democracia. Assim, neste
captulo, pretende-se tratar do discurso, do processo de ouvir e da concepo de grupos
sociais como agentes de fala e construo de poltica.
Em Foucault (2010), a ordem do discurso abordada, na compreenso de que
esta se configura como as instituies sobre as quais a palavra se torna parte de um rito
e de um fenmeno social. o espao no qual, como Foucault supe, a produo do
discurso controlada, selecionada, organizada e redistribuda por certo nmeros de
procedimentos que tm por funo conjurar seus poderes e perigos, dominar seu
acontecimento aleatrio, esquivar sua pesada e temvel materialidade (FOUCAULT,
2010:9).
A sociedade seria, portanto, formada por espaos de interao social, os quais se
preenchem de discursos que traduzem desejos, posies sociais e expresses. No
entanto, como descrito acima, a prtica do discurso no livre, mas regrada pela ordem
do discurso de acordo com determinados procedimentos de excluso interdio,
rejeio e vontade de verdade. O primeiro seria a interdio, que a impossibilidade
que se impe de que tudo seja dito ou de que tudo seja dito em qualquer circunstncia,
ou de que qualquer um possa dizer qualquer coisa.
Os trs tipos de interdio mencionados por Foucault seriam o tabu do objeto,
ritual da circunstncia ou o direito privilegiado ou exclusivo do sujeito que fala, que
no so tipos puros, mas que se complementam ou se opem, em diversos momentos.
Ainda importante notar que, de acordo com Foucault, o discurso no
somente aquilo que manifesta desejo, mas tambm objeto de desejo, de forma que ele
no traduz simplesmente a luta ou a dominao, mas , sim, aquele poder do qual
algum quer apoderar-se para lutar por aquilo pelo que se luta (FOUCAULT, 2010:10).
A rejeio, por sua vez, se materializa na oposio entre razo e loucura. A
concepo de loucura aquilo que segrega aquele que pode dizer, daquele cuja palavra
nula e no acolhida. Neste sentido, a rejeio se aproxima do terceiro tipo de
interdio, na medida em que se impe sobre a possibilidade de fala daquele que se
pronuncia, concentrando-se na no palavra inerente ao sujeito.

33
Ainda neste sentido, Foucault retrata o simbolismo do discurso sem poder na
medida em que se conforma no espao da verdade mascarada, do lrico, do
interpretativo, do emotivo e, portanto, do no poltico, do no poder. A loucura que se
expressa no teatro, sob a forma de um discurso alegrico, reproduz, portanto, a
hierarquizao do discurso racional e a marginalidade daquilo que a fala associada
loucura. Similarmente, a prtica poltica institucionalizada, mesmo em espaos
deliberativos, apresenta a rejeio daquilo que dito sob a mscara simblica do
discurso e do que meramente plstico, em meio apresentao de anlises e de dados
racionalizados e racionalizantes acerca dos elementos constitutivos de polticas estatais
e governamentais, por exemplo.
Um terceiro princpio de excluso do qual se pode falar a oposio do
verdadeiro e do falso. A fora de verdade dada de acordo com contingncias
histricas, que so sustentadas por um sistema de instituies que as impem e
reconduzem. Determinados saberes, a exemplo do saber mdico, do saber religioso, do
saber racional, possuem um valor historicamente construdo e reafirmado no momento
presente.
Ora, essa vontade de verdade, como os outros sistemas de excluso,
apia-se sobre um suporte institucional: ao mesmo tempo reforada e
reconduzida por todo um compacto conjunto de prticas como a
pedagogia, claro, como o sistema dos livros, da edio, das
bibliotecas, como as sociedades de sbios outrora, os laboratrios hoje.
Mas ela tambm reconduzida, mais profundamente sem dvida, pelo
modo como o saber aplicado em uma sociedade, como valorizado,
distribudo, repartido e de certo modo atribudo. (FOUCAULT,
2010:17)
Evidentemente, existem outras formas de controle e de delimitao do discurso,
alm destes que so exercidos no seu exterior. Os princpios que se exercem no interior,
como mecanismos de classificao ou ordenao e que submetem a dimenso do acaso
do discurso lgica da ordem do discurso (FOUCAULT, 2010:21). Isso envolve o fato
de que determinados discursos so cnones, so reconhecidos em um dado sistema
cultural e de valores como a origem de muitos outros discursos e que, portanto, foram
ditos no passado e permanecem ditos (FOUCAULT, 2010:22).
Outro princpio de excluso do discurso, e que complementa o primeiro,
aquele relativo ao autor. O autor aquele que proclama determinadas palavras e passa a

34
ser, segundo Foucault, a forma como o agrupamento do discurso unidade e origem das
significaes que so trazidas em algo que dito. Sem negar o indivduo que cria e fala,
Foucault chama a ateno para a excluso do autor entendendo o mesmo como o jogo
de diferenas que a sua poca percebe nele mesmo, ou que ele ressignifica ante sua
poca, constituindo outro autor, novo no espao social.
Dentro da ordem do discurso, e da rigidez estabelecida pelas formas de controle
do mesmo, a polcia discursiva, qual Foucault se refere, se concretiza no espao das
disciplinas (FOUCAULT, 2010:35) e na fora da associao entre o espao onde
determinadas coisas so ditas e a forma como este conforma aquele que pode dizer.
Um terceiro grupo de procedimentos limitando o controle dos discursos o
tratamento que determina as condies de apario de acordo com regras de
conhecimento exclusivo de alguns. Neste sentido, existem as sociedades do discurso,
cuja funo conservar ou produzir discursos, mas para faz-los circular em um
espao fechado, distribu-los somente segundo regras estritas, sem que seus detentores
sejam despossudos por essa atribuio (FOUCAULT, 2010:39).
Embora o prprio Foucault afirme que no existem mais as sociedades de
discurso conforme o jogo propriamente dito de segredo e divulgao, formas de
apropriao de segredo conformam sociedades de discurso difusas, que mantm o
carter coercitivo do fenmeno.
Em termos de metodologia de anlise daquilo que Foucault prope na
observao da produo e do cerceamento do discurso, h dois conjuntos que se fazem
necessrios para entender as anlises que o autor prope. Em primeiro lugar, ele trata do
conjunto crtico, que seria aquele que busca cercear as formas de excluso e de
limitao ao discurso; e, posteriormente, em seu conjunto genealgico, o autor trabalha
com a forma com a qual os sistemas de coero formam e conformam os discursos
(FOUCAULT, 2010:60-70). Sua metodologia se conforma no equilbrio das duas
anlises, crtica e genealgica, de forma que seja possvel perceber os sistemas de
recobrimento do discurso e sua formao efetiva.
Assim, o discurso e os mecanismos de excluso lingstica, so fenmenos
importantes de serem analisados no processo de deliberao e de comunicao dos
espaos participativos que tm grande centralidade na teoria poltica anteriormente
apresentada.
Os mecanismos de deliberao poltica, para alm dos recortes e limitaes dos
discursos apontados por Foucault, tm diferentes vieses de favorecimento de interesses

35
e grupos polticos especficos. Neste sentido, Miguel (2005) aponta para possibilidade
que grupos possuem em se apoiarem tambm em seu capital cultural e econmico
(BOURDIEU, 1979:520), de fazerem seus interesses prevalecer sob a tica de trs
dimenses de manifestao de uma condio social particular, quais sejam, a
capacidade de identificao dos prprios interesses, a capacidade de utilizao das
ferramentas discursivas e a capacidade de universalizao dos prprios interesses
(MIGUEL, 2005:17). Neste sentido, Miguel afirma que os interesses e a manifestao
dos interesses, uma vez entendidos estes como produtos sociais, so intrinsecamente
relacionados ao discurso poltico e, portanto, condio marginalizada ou
vulnerabilizada de determinados grupos sociais. Levando em considerao a
incapacidade de produo social imposta a grupos subalternizados, determinados grupos
so constrangidos a pensar o mundo, em grande medida, a partir de cdigos
emprestados, alheios, que refletem mal sua experincia e suas necessidades (...), de
forma que as diferentes posies na sociedade conferem diferentes graus de eficcia
discursiva a seus ocupantes (...) pesando, sobretudo, o reconhecimento social de cada
posio e capacidade de impor sanes negativas ou positivas, fatores que esto
estreitamente associados a exerccio do poder poltico e econmico (MIGUEL,
2005:18).
A universalizao de demandas e interesses, sobre a qual discorre Miguel
(2005), na medida em que o espao pblico e o campo poltico clamam por
procedimentos deliberativos que partam da discusso do bem comum, traduz-se com a
marginalizao de determinados grupos vulnerabilizados, na medida em que a
capacidade dos mesmos de discorrer sobre seus interesses a partir de uma tica
universalista incompatvel com suas demandas especficas como beneficirios ou
como prejudicados evidentes de determinadas configuraes sociais, culturais e
histricas.
Bickford (1996:16) aponta nesta direo, compreendendo que a retrica
universal monopolizada por alguns grupos e que h tambm outras marcas que
valorizam ou desvalorizam a fala. Da mesma forma, a neutralidade apontada e criticada
por Young se manifesta na pretensa universalidade de determinados interesses, que so,
na realidade, interesses dominantes. Assim, sob o objetivo de analisar o ouvir como
atividade distinta e no como uma metfora de uma atividade relacionada ao ler,
escrever ou interpretar, Bickford (1996) pensa tal ao como um componente da ao

36
poltica: no ouvir se configura como uma forma de poder deveras eficiente
(BICKFORD, 1996:3).
H uma dificuldade imposta no querer controlar o processo poltico por meio da
vontade de certeza, inclusive por meio da vontade de verdade do discurso, conforme
aponta Foucault (2010), da convico ou da segurana que se estabelecem como
desafios centrais da poltica ou seja, lidar com um conflito a partir de interaes
polticas, no a partir do controle dos processos que envolvem o conflito. Nas
implicaes dessa perspectiva sobre a teoria poltica, isso significa obscurecer as
diferenas criadas inevitavelmente pela conjuno de diferenas e associaes,
ignorando as condies conflituosas da comunicao poltica ou conceitualizando a
poltica de forma que a mesma no se baseia na ou no precisa da comunicao15.
importante, neste sentido, pensar o pluralismo mouffiano no seu entendimento da
diferena a partir de uma perspectiva positiva, pensando os conflitos conflitos
comunicativos, antes de mais nada no processo de fazer poltica e na configurao do
poder de espaos participativos.
Dentro das disputas acerca da teoria de justia de Rawls (cf. RAWLS, 2008) e a
percepo comunitarista de pertencimento e de formao de identidade (cf. SANDEL,
1998), Bickford afirma que as pessoas so definidas tanto em funo de como so
situadas, quanto pela sua capacidade de escolha de determinadas condies e
caractersticas. Neste sentido, similarmente concepo daquilo que poltico
[political] de Mouffe (2005), a poltica no seria simplesmente interesses comuns e
concepes comuns de bem comum, mas, aquilo que se decide fazer em frente ao
conflito que consiste a deciso destas coisas (BICKFORD, 1996:11). Pertinente
compreenso do conflito, est a dimenso do discurso e da linguagem, uma vez que,
para Bickford (1996), tericas da poltica participativa e Habermas com sua ao
comunicativa, tendem a enfatizar a ao das cidads. Neste sentido, o falar
freqentemente associado ao poltica de forma que ser cidad entendido como
tomar parte na esfera poltica comunicando-se, algo para alm de um estatuto formal e
legal de mera presena.
Bickford (1996), parte da concepo de Barber acerca do funcionamento da
democracia que entende que a fala um processo de transformao do conflito de forma
15

H um problema diagnosticado por Bickford (1996), na medida em que, para as autoras


contemporneas que chegam a considerar os conflitos e a comunicao como parte da vida poltica, a
interao subvalorizada, ao passo que, aquelas que consideram a interao, no do devida ateno ao
conflito e ao embate das diferenas.

37
que a interao comunicativa modifica a forma como cada uma pondera seus interesses
e como os representa. Assim, atravs da ao poltica que as cidads tornam-se
conscientes dos laos entre seus interesses e o bem da comunidade poltica da qual
fazem parte e como estes laos afetam as decises que devem ser tomadas. Ainda assim,
a autora chama ateno para a necessidade da comunicao entendida em seu mais
amplo contexto para que haja de fato uma transformao poltica e afirma a importncia
da ateno que umas do s outras, na medida em que a fala transformadora colocada
no espao pblico (BICKFORD, 1996:12). Em discordncia dos valores apresentados
por Barber16 no que toca o processo de ouvir, Bickford critica sua pretenso de
diversidade do consenso criativo estabelecido no ouvir.
Bickford afirma que, em um contexto de desigualdade socioeconmica, conflito
e diversidade, inapropriado e potencialmente perigoso pensar a interao
comunicativa a partir de aspectos objetivos de formao de consenso e de traduo e
interpretao de identidades (BICKFORD, 1996:14). Argumenta que a deliberao
adversarial, em oposio a processos adversariais tais como a votao, tem grande
importncia, pois foge do consenso anti-democrtico e, no entanto, necessrio que
exista uma forma de comunicao tambm democrtica, que falta, inclusive, no
processo comunicativo habermasiano de deliberao, uma vez que o trabalho de
Habermas est muito mais conectado a um conjunto mais amplo de preocupaes sobre
a sociedade em si, e sobre a racionalidade (BICKFORD, 1996:17).
Baseando-se em Maurice Merleau-Ponty, Bickford desenvolve aquilo que seria
sua teoria acerca do ouvir. Ela afirma que
() perception has a particular character, shaped by the fact that
humans are both situated in a particular physical, social and historical
setting, and are subjects, creative forces not limited to what that setting
prescribes (BICKFORD, 1996:21)17.
Neste sentido, o ouvir no puramente um processo mecnico, nem tampouco
uma questo de conscincia desencarnada, de forma que a recepo de impresses
sensoriais no pode ser separada da orientao particular de ateno ao mundo. Em
determinado nvel, a ateno no direcionada pela conscincia, mas, sim, inerente
16

Valores tais como civilidade, empatia e respeito (BARBER, 1984:222-223 apud BICKFORD,
1996:13).
17
A percepo tem um carter particular moldado pelo fato de que seres humanos so, ao mesmo tempo,
situados em um cenrio fsico, social e histrico, e sujeitos, foras criativas no limitadas ao que o cenrio
prescreve.

38
estrutura de percepo e parte da orientao humana em relao ao mundo. No entanto,
para alm desta orientao geral, a ateno direcionada para o mundo de formas
variadas, sendo, a percepo, sempre parte de uma perspectiva particular (BICKFORD,
1996:21).
Ainda assim, uma dada perspectiva particular aponta para outras perspectivas,
pois est num campo que indica outras dimenses do objeto. Desta forma, no s a
perspectiva de quem percebe forma a percepo da mesma, mas a perspectiva daquilo
que percebido como parte do todo do qual ele faz parte, ou seja, aquilo que no
perceptvel, mas percebido de fato por configurar partes daquilo que observado.
The conceptual relation between the object and the field is what
Merleau-Ponty calls the object-horizon or figure-ground structure
of perception. We can perceive something only because it is distinguished
from that which surrounds it; we do not experience the world as a
massive blur of being, but as a space in which discrete objects appear
(BICKFORD, 1996:22)18.
Mesmo a ao de concentrar-se em uma parte da realidade no significa que a
compreenso suprimida a uma realidade singular, mas que, num contexto de
indeterminao e de ambigidade, atribui-se significado realidade colocando-a
perceptualmente no mundo, percebendo seus limites e suas localizaes.
Ademais de objetos e situaes, o mundo, sendo formado de pessoas, segundo a
percepo de uma dada pessoa , alm da percepo particular dela embebida em sua
perspectiva particular, a perspectiva dos outros que so percebidos. O ouvir, o perceber
no , portanto, uma ao passiva, nem necessita de uma quantidade de interesses
presumidamente compartilhados. Pelo contrario, ouvir envolve a construo ativa de
relaes de ateno, na qual nenhuma parte faz sentido sem o todo (BICKFORD,
1996:24).
Bickford (1996:95) parte de uma descrio metafrica segundo a qual o mundo
uma realidade na qual todas as pessoas e todos os espaos esto envolvidos em nvoa e,
alm disso, a atmosfera tem sua espessura desigual, de forma que padres especficos de
correntes de vento e luz fazem com que algumas reas fiquem mais concentradamente
nebulosas do que outras. A neblina afeta a forma como as pessoas agem e habitam a si
18

A relao conceitual entre o objeto e o campo o que Merleau-Ponty chama de estrutura de percepo
objeto-horizonte ou figura-fundo. Ns podemos perceber algo no somente por que ele distinto
daquilo que o rodeia; ns no experimentamos o mundo como um borro massivo de ser, mas como um
espao no qual objetos discretos aparecem.

39
mesmas e no nem natural, nem fruto da criao de um gnio do mal, mas sim, um
produto histrico que ecoa e ramifica-se no presente. importante notar ainda, segundo
Bickford (1996), que devido ao vento e luz, as pessoas se percebem de forma
diferente, em funo da espessura da neblina que as circunda, o que varia tambm com
a distncia da qual as pessoas se encontram umas das outras. Finalmente, esta condio,
como toda condio, no condiciona completamente as pessoas e pode, como qualquer
processo, ser interrompido ou redirecionado pela ao humana.
Bickford acredita que a metfora expressa a relao de ateno e expresso da
sociedade, a partir da qual a autora procura entender de que forma que o ouvir
representa um poder social. Segundo a autora o que as pensadoras feministas de forma
geral tem afirmado, por exemplo que o racismo, o sexismo, a discriminao de classe
e o heterossexismo so exemplos de foras que definem quem ouvido, quando e como
(BICKFORD, 1996:96), de forma que aquilo que somos afeta quem somos e como isso
se expressa na esfera pblica.
Assim, alm da unidade de anlise centrada em quem fala, importante chamar
ateno para o que dito, de forma que tanto o contedo dito relevante no sentido de
revelar determinadas identidades pessoais, quanto a forma como dito traa uma
identidade social, cultural, racial e de gnero. Desta forma, em consonncia com Nancy
Fraser (1989:164-165 apud BICKFORD, 1996:97), a autora afirma que formas de
interpretao socioculturais e de comunicao so estratificadas de forma a organizar os
padres sociais de dominao e subordinao, para defender que as formas de
comunicao normatizadas no so neutras, mas, sim privilegiam grupos j poderosos.
Em primeiro lugar, Bickford analisa a estrutura de determinada fala, levando em
considerao a lgica gramatical e a elocuo ou argumento, o que aproxima a fala da
lngua escrita (1996:97), reiterando o carter formal da comunicao. Em segundo
lugar, se trata da qualidade da voz, de forma que sotaques e entonaes so relevantes
em se tratando da fala. No somente averses a regionalismos contam, mas tambm o
fato de vozes altas ou baixas conferirem determinado tipo de autoridade fala. O
terceiro elemento se configura como a disposio afetiva da forma de fala que
evidente em determinadas vozes. Neste sentido, se trata da disposio racional e
objetiva, por exemplo, em determinados espaos de ao poltica, que se configuram
favorabilidade a determinadas formas de falar, em contraposio a outros espaos que
favorecem a paixo ou emoo. E, como quarto elemento (BICKFORD, 1996:98), a
autora apresenta o enquadramento, ou seja, se a fala se apresenta como questionamento,

40
como afirmao categrica, entre outros (por exemplo, no caso de falas hesitantes ou
questionadoras, que so geralmente associadas falta de poder ou insegurana, e que
so mais freqentes em mulheres).
No se trata simplesmente da diversidade das formas como as coisas so ditas,
mas a constatao de que h uma diferena entre normas comunicativas pblicas e
privadas. A construo do discurso tambm parte de espaos, que Fraser (1992) chama
de subalternos, de construo de discursos baseados nas experincias compartilhadas de
um dado grupo social. A experincia com determinados grupos identitrios, assim, no
seria determinante da forma de expresso da fala, mas, sim, influente no que toca a
compreenso acerca da melhor forma de expressar determinados posicionamentos em
determinados espaos (FRASER, 1992:99).
Como j foi detectado, o pblico um espao de reproduo da desigualdade, o
que refora a medida na qual alguns grupos subalternizados tem normas culturais que se
diferem daquela da cultura dominante.
H ainda, alguns esteretipos que ultrapassam a fala, e afetam a presena no
espao pblico, de forma que alguns elementos so filtrados no espectro visvel das
pessoas. Segundo Young (1990:59 apud BICKFORD, 1996), determinadas pessoas so
visveis, ainda que marcadas por esteretipos, que, por sua vez, desacreditam o autor em
determinados momentos de fala e ao poltica. A discusso de Young (1990) acerca
dos esteretipos e do imperialismo cultural como uma forma de opresso, corrobora a
perspectiva de Bickford (1996), acerca da presena de determinadas pessoas no espao
pblico que, embora no feitas invisveis, tem mscaras que as impedem de serem vistas
e ouvidas conforme suas condies. O prprio pertencimento a determinado grupo
social, definidor de determinadas caractersticas e condies, transforma indivduos com
experincias e opinies particulares em representantes diretos do seu grupo social,
bloqueando a pluralidade da participao poltica e reduzindo aquele que fala queles
que soam da mesma forma (BICKFORD, 1996:101). Ainda assim, embora a identidade
de grupo possa sujeitar determinadas pessoas a esteretipos, elas so, para Bickford,
condies genunas de vida e, portanto, freqentemente motivos e condies da
participao poltica.
De forma a incluir perspectivas especficas de grupos sociais e indivduos que os
compem, diferentes formas de institucionalizao da fala e da possibilidade de escutar
as vozes obscurantizadas foram propostas em termos de teoria poltica, como o prprio

41
processo de constituio de espaos contrapblicos alternativos apontado por Fraser
(1992), anteriormente.
Outro exemplo se estabelece no trabalho de Young (1996), na medida em que a
autora trata das implicaes excludentes do modelo deliberativo, que a razo sobre o
poder. Num ideal de democracia deliberativa, as participantes tm mente aberta para
enfrentar um problema poltico e no devem ser vinculadas a qualquer hierarquia, uma
vez que o poder econmico e poltico escalonado seria suficiente para fazer com que os
sujeitos que falam fossem iguais. Alm disso, mesmo nos tericos que tendem a excluir
o poder econmico e poltico, sua observao acerca do processo de fala de que no
haveria entraves, ou seja, que todas falariam igualmente, embora isso s seja verdade
caso sejam eliminadas as diferenas culturais e de posio social.
A prpria comunicao entendida de acordo com um modelo especfico de
instituies ocidentais, a cincia, os parlamentos modernos, as crtes, a academia
medieval, entre outras. Assim, a deliberao uma competio; se tratam de partes
disputando argumentos para vencer, e no para chegar a um consenso mtuo, de forma
que, em concordncia com Bickford (1996:98), aquelas que tm um discurso mais
assertivo e confrontacional tendem a ser mais valorizadas do que as que so
exploratrias e conciliatrias (YOUNG, 1996:123):
In many formal situations the better-educated white middle-class people
moreover, often act as though they have a right to speak and that their
words carry authority whereas those of other groups often feel
intimidated by the argument requirement and the formality (). Once
again, in our society, these differences of speech privilege correlate with
other difference of social privilege19 (YOUNG, 1996:124).
Assim, seguindo a tendncia feminista de crtica razo dialgica que parte de
uma concepo dominante da deliberao, Young prope trs elementos para uma
democracia comunicativa mais ampla: saudao, retrica e narrao de histrias.
A saudao seria uma forma virtuosa de comunicao, na qual as partes
reconhecem a existncia uma da outra em sua particularidade para que o dilogo tenha
condio motivacional e lgica de atingir a compreenso mtua. Esse reconhecimento
19

Em muitas situaes formais, as pessoas mais educadas, brancas, classe-mdia agem como se tivessem
o direito fala e como se suas palavras tivessem autoridade, enquanto outros grupos freqentemente
sentem-se intimidados pela exigncia da argumentao e pela formalidade (...). Mais uma vez, em nossa
sociedade, as diferenas entre discursos so correlatos com as diferenas de privilgio social. (traduo
livre)

42
seria chamado de saudao em funo do momento dirio pragmtico a partir do qual se
experiencia o mundo, de forma que no se trata de algo que propriamente dito, mas de
momentos especficos sem contedo, mas que, no entanto, lubrificam a discusso com
formas suaves de lisonja.
A retrica, por sua vez, se trata de contrapor a necessidade de racionalidade,
dando espao emoo e linguagem figurativa. Em uma discusso com pessoas e
objetivos, valores e interesses diferentes, fazer afirmaes apenas no suficiente,
necessrio ser ouvida. A retrica, portanto, trata da contextualizao da comunicao, a
partir da qual quem fala constri sua posio em relao em relao quelas que ouvem.
Por fim, a narrao de histrias compreende a criao de narrativas reveladoras
de determinados locais sociais que no podem ser divididos, mas que precisam ser
entendidos por todas as pessoas para que exista justia. Alm disso, a narrao revela
valores, cultura e significado, em oposio argumentao que procede das premissas
ao objetivo e que to persuasiva quo aceitas suas premissas so entre aquelas que
deliberam.
Assim, o que Young prope, a organizao em grupos sociais que se
identificam e se reconhecem nas interaes entre grupos diferentes e como produto das
relaes sociais, de forma a definir formas culturais, prticas e formas de viver
(YOUNG, 1990:43 apud BICKFORD, 1996:105). Grupos sociais dividem interesses,
prticas, tm afinidades que a partilha das condies sociais e experincias sociais em
comum provm. Dessa forma, a identidade est relacionada conscincia de
pertencimento a determinado grupo, este, por sua vez, se coloca em determinado espao
a partir do discurso e da linguagem partilhada pelos membros do grupo ao qual ele
pertence e que busca ter voz.
Em se tratando da multiplicidade da identidade, e se apoiando no trabalho de
Anzalda (1990 apud BICKFORD, 1996), Bickford (1996), prope a superao da
fragmentao identitria para a formao de cidads que possam superar a condio de
marginalidade para que se possibilite a ao poltica de fato, de forma que, para a
autora, as identidades so combustveis para o movimento criativo. Segundo ela,
Our social identities provide the fuel for the creative motion, our
locatedness point us toward the possibility of traveling and causes us to

43
think about the materials and activities the desires and demands, out of
which identity is created20 (BICKFORD, 1996:123).
Para alm disso, a multiplicidade de identidades expressa na voz a partir de
diversas clivagens da linguagem, por exemplo, a voz que se usa, que pode ser uma
representao identitria de gnero, racial, profissional, entre outras, em qual pessoa se
fala: em primeira do singular ou plural, em terceira pessoa; se em lngua verncula ou
formal e em qual lngua se fala, em qual dialeto e com qual regionalismo se fala
(BICKFORD, 1996:126). A preocupao de Bickford (1996) est centrada na forma
como a linguagem , ao mesmo tempo, expresso individual de uma conscincia e
instrumento de ao poltica que , por sua vez, a comunicao de vozes coletivas que
se recusam se fragmentar. As diferentes vozes das quais as identidades se constroem so
tambm caminhos de construo do pensamento poltico de cada pessoa.
Melissa Williams (1998) ope-se ao essencialismo que a identidade de grupos
sociais admite na medida em que homogeniza as pessoas participantes e integrantes de
dados grupos, mas, ainda assim, trabalha com a noo de grupos sociais a partir da
compreenso de que a experincia de marginalizao e a perspectiva distinta em termos
de polticas pblicas que esta experincia gera so determinantes para pensar a
representao de determinadas condies sociais no espao pblico por pares.
Um grupo marginalizado, conceito com o qual trabalha Williams (1998), um
grupo diferenciado dos outros na medida em que so grupos imputados por sua
condio, que tenham padres de desigualdade estrutural poltica e social, cuja filiao
no , em geral, voluntria e das quais a experincia mutvel. Alm disso, na maior
parte dos casos, grupos marginalizados carregam uma conotao negativa pela
sociedade ou pela cultura dominante (WILLIAMS, 1998:15-16).
H, ainda na compreenso de Williams, uma conexo causal entre grupos
marginalizados socialmente e a discriminao com apoio do Estado, a qual se configura
com grande relevncia quando se trata da excluso de determinadas vozes do espao
pblico, e que deve ser melhor explorado a partir do estudo de caso do Conselho
Nacional de Sade.

20

Nossa identidade social nos provm com combustvel para o movimento criativo, nossa perspectiva
social nos aponta para a possibilidade de viajar e nos leva a pensar sobre os materiais e as atividades, os
desejos e demandas, a partir do qual nossa identidade criada. (traduo livre)

44

4. Conselho Nacional de Sade: uma unidade de anlise onde


demandas, discursos e grupos sociais se encontram
Em termos de polticas participativas que se proponham a aproximar-se dos
modelos tericos discutidos neste trabalho, foram amplamente debatidos no contexto
brasileiro os conselhos participativos e a experincia de Oramento Participativo (OP),
em funo daquilo que Miguel (2003) e Lchmann (2011) apontam como sendo fruto
da crise do modelo de representao poltica em nvel internacional. Encontrando
guarida na constituio de 1988, os espaos participativos passam a ser referncias
centrais no pas, ainda que encontrando diversos obstculos e desafios impostos tanto ao
Estado quanto Sociedade Civil. A importncia de se estudar os conselhos
participativos assenta relevncia de tais espaos e do reconhecimento da sociedade civil
como ator poltico dentro do Estado democrtico que perpassa a crtica dicotomia
Estado x Sociedade Civil.
Os conselhos funcionam como fruns pblicos de captao de demandas e
pactuao de interesses especficos dos diversos grupos sociais e como uma forma de
ampliar a participao dos segmentos com menos acesso ao aparelho de Estado
(Comunidade Solidria/IBAM/IPEA apud LCHMANN, 2011). Segundo Avritzer
(2008), diferentemente do caso do Oramento Participativo, que se configura como uma
construo de poltica de baixo para cima, ou do caso dos planos diretores municipais,
que apresenta um modelo de ratificao de polticas, os conselhos participativos
configuram um espao de distribuio de poder21.
Esta monografia estuda o Conselho Nacional de Sade (CNS) em funo do (1)
carter peculiar que ele assumiu ao longo de sua histria e (2) do lugar central que o
debate acerca da sade tem no empoderamento de grupos marginalizados, assim como
(3) da abrangncia do tema em diferentes espaos sociais, cada qual com uma demanda
especfica ante uma gama to grande de polticas governamentais. Ademais, a sade a
rea que mais intensa e precocemente incorporou mecanismos de participao aps a
queda do regime militar (BARCELOS et al., 2009). Para alm da importncia da pauta
da sade, estudar o CNS tem relevo em funo de seu carter deliberativo e de sua
composio paritria e tripartite. Alm disso, o CNS tem relativa amplitude, sendo

21

A tipologia apresentada por Avritzer (2008) determinada por trs variveis: trs variveis: iniciativa
na proposio do desenho, organizao da sociedade civil na rea em questo e vontade poltica do
governo em implementar a participao.

45
formado a partir das discusses e representaes estruturadas em todas as esferas do
Estado brasileiro (municipal, estadual e federal).
importante, investigar de que forma a questo da sade se apresenta como
pauta de lutas polticas na contemporaneidade. Para este fim, percorrem-se brevemente
as representaes que a sade teve ao longo da formao das sociedades ocidentais (cf.
BARRETO, 2003). A perspectiva grega acerca da sade, advinda de Hipcrates, est
centrada numa noo que se aproxima da virtude ou da simetria, ou seja, a preocupao
com as doenas se remete preocupao com a conexo entre o todo e as partes, com a
harmonia e a natureza. A tkhn da medicina grega se construa como possibilidade de
conhecimento e como arte de extrair conhecimentos da natureza e do corpo no sentido
de estimular a sade (cf. BARRETO, 2003).
No perodo moderno, a medicina deixa de ser centrada na sade e passa a se
concentrar na doena, tornando-se uma cincia que investiga as causas da doena e que
determina o curso de ao a ser tomado pelos mdicos, ocupando cada vez mais o
hospital e saindo da casa da doente (Le Goff, 1997:8 apud BARRETO, 2003)22. Ainda
neste perodo, a lgica cartesiana da unicausalidade se fixa no imediatismo da
compreenso da causa da doena, qual a cincia capaz de responder.
A abordagem da primeira metade do sculo XX, que convergiu na Constituio
da Organizao Mundial da Sade (OMS), de 1946, chama ateno para a necessidade
de considerar a sade como um complexo de bem-estar em contraposio simples
ausncia de doenas. No entanto, a prpria formulao da OMS coloca em xeque a
relao da dicotomia doena-sade (cf. BARRETO, 2003), debate que se aproxima de
uma compreenso social da sade na medida em que tende a pensar o ser humano como
parte de um meio social, natural, familiar.
Neste sentido, importante considerar, como o faz Barreto (2003)23, que
Estar ou sentir-se adoecido pode fazer despencar o existir, colocando
em nova ordem as emoes. O humilhado, ao sentir-se incapaz, intil e
imprestvel, passa a viver uma vida contrada, tecida por sentimentos
tristes e sofrimento. A vida sem sentido interdita a sade, revelando
22

neste mesmo sentido que Foucault desenvolve, a partir da sua genealogia histrica, a noo de
antomo-poltica e biopoltica, como processos de dominao do corpo.
23
Aps a definio que se segue em citao, Barreto (2003) apresenta o processo biopsicossocial como
concepo de sade, que no se preocupa mais com uma no-ontologizao da sade e da doena, mas
sim com o carter relacional das mesmas no quadro dialtico de tal oposio. No estende aqui tal
argumento em funo da centralidade da condio de vulnerabilidade conforme tratada na sade como
estado social.

46
adoecer alm do corpo, em complexa interao entre os aspectos
fsicos, psicolgicos, sociais e ambientais da condio humana
(Minayo, 1998, p.15), em sua singularidade e particularidade. (...)
Sentir-se humilhado sentir-se intil, incapaz, inferior, fracassado; um
lixo, um ningum, um zero. Este sentimento obstaculiza o
normal, impondo novos modos de andar a vida que transtornam
sua existncia, impedindo-o de responder plasticamente s exigncias e
s infidelidades do meio.
Dada a importncia da pauta da sade nas lutas polticas de um Estado
democrtico, pretende-se estudar o caso do Conselho Nacional de Sade. A anlise e
baseada na pesquisa apresentada no livro Participao e Sade no Brasil, organizado
por Soraya Vargas Crtes (2009) que parte de diversas outras pesquisas acerca da
participao social institucionalizada no Sistema nico de Sade (SUS) e conselhos
gestores ou de gesto participativa. Neste sentido, o que se pretende compreender
como atores estatais e societais 24 participam na arena poltica da rea, ao invs de
indagar em que medida as decises tomadas nestes mbitos participativos tem
efetividade ou no.
Desta forma, o arcabouo terico apresentado inicialmente contribui para a
compreenso de como as deliberaes ocorrem a partir da concepo habermasiana e
em que medida a oposio circunscrita no conceito de hegemonia mouffiano, ou a
pretenso neutralidade criticada por Young explicam os conflitos ou a ausncia dos
mesmos nestes espaos participativos de tomada de decises.
Conforme apresentado no artigo A Dinmica das Relaes Sociais no Conselho
Nacional de Sade (BARCELOS et al., 2009b), a anlise apresentada se concentra na
interveno dos diferentes atores e na dinmica das discusses nas reunies plenrias.
Apresenta-se, primeiramente, a histria e diferentes configuraes do CNS e,
posteriormente, anlises do regimento do conselho, assim como evidncias da pesquisa

24

A ttulo de esclarecimento: O conceito de atores estatais pode ser atribudo tanto queles que ocupam
cargos de direo em rgos dos trs Poderes republicanos quanto aos que, dependendo do conceito de
Estado adotado, participam na construo de consensos que mantm a hegemonia da classe dominante
ou da ao formadora de disposies sociais durveis, que impem e inculcam os princpios de
hierarquizao social. No entanto, considerando a natureza dos fruns (...) examinados, os atores
estatais que neles participam so predominantemente governamentais (...). O conceito de atores societais
no expressa diferenas essenciais entre dois tipos de atores: os sociais e os de mercado. Enquanto os
primeiros esto associados ao conceito de sociedade civil, os segundos esto relacionados com a
noo de economia de mercado. (CRTES, 2009: 1627).

47
de Barcelos et al. (2009) acerca das intervenes e formao de pauta no Conselho
Nacional de Sade.

4.1. A Histria do Conselho Nacional de Sade

O conselho surgiu em 1937, criado para ser um rgo de cooperao e de


assistncia ao ministro da Sade. Permaneceu com a mesma funo na lei de 1954, aps
diviso do ministrio da sade e educao em dois (Brasil, 1954, art. 1). Neste perodo
o conselho era constitudo por 17 membros, dos quais 14 indicados pelo ministro e
designados pelo presidente da repblica, oito de notrio saber e seis escolhidos entre os
titulares dos principais cargos de chefia do ministrio, (Brasil, 1954, art. 2) e mais trs
membros natos: o diretor geral do Departamento Nacional de Sade, o diretor-geral do
Departamento Nacional da Criana e o ministro da sade, que presidia o conselho.
Uma primeira mudana significativa na constituio do frum ocorreu em 1959,
quando a composio passou a ser de 24 pessoas: oito de notrio saber, seis
proeminentes do ministrio, e dez membros natos25, bem como seis membros
provenientes do ministrio. Destes, dez membros natos e as seis servidoras do
ministrio eram mdicas. Conforme reflexes posteriores apreciam, a grande presena
mdica no espao se caracteriza no somente como evidncia para a possvel existncia
de uma espcie de sociedade do discurso de Foucault, mas tambm para a extrema
tecnicidade e medicalizao dos discursos, o que pode ser entendido como um entrave
participao poltica.
A partir da dcada de 60, os ex-ministros passavam tambm a ser membros
natos. E, em 1962, o nmero de membros passou a ser 26, dos quais 14 natos26, quatro

25

O ministro da sade como presidente, o diretor geral do Departamento Nacional da Sade, o diretorgeral do Departamento Nacional Endemias Rurais, o diretor-geral do Departamento Nacional da Criana,
o diretor do Instituto Oswaldo Cruz, o presidente da Academia Nacional de Medicina, o presidente da
Associao Medica Brasileira, diretor-geral de Sade do Exrcito, o diretor-geral de Sade da Marinha e
o diretor-geral de Sade Aeronutica.
26
O ministro da sade, que presidia o conselho, os diretores-gerais do Departamento Nacional da Sade,
Departamento Nacional de Endemias Rurais, trs do Departamento Nacional da Criana, o diretor do
Instituto Oswaldo Cruz, o diretor da Escola Nacional de Sade Pblica, o superintendente da Fundao
Servio Especial de Sade Pblica, os diretores-gerais de sade do Exrcito, da Marinha e da
Aeronutica, o titular da Diretoria de Ensino Superior, do Ministrio da Educao e Cultura, o diretorgeral do Departamento Nacional de Obras de Saneamento, do Ministrio da Viao e Obras Pblicas, o
diretor da Diviso de Defesa Sanitria do Animal, do Ministrio da Agricultura, e o presidente do
Conselho de Medicina da Previdncia Social, do Ministrio do Trabalho

48
representantes de associaes tcnico-cientficas27, alm de oito conselheiras indicados
pelo ministro e designados pelo presidente dentre as pessoas com notrio saber em
assuntos de sade. A alterao da composio demonstra uma mudana nas atividades,
que se tornaram mais complexas, e na concepo de sade dos dirigentes do Ministrio
da Sade. A prpria compreenso de que a questo do saneamento pertencia aos debates
acerca de sade significava uma ampliao da concepo de sade, uma compreenso
do fato como mais amplo do que o sistema de sade propriamente dito. Pode-se dizer,
ainda, que neste perodo o conhecimento preponderante no Conselho era aquele de
maior tecnicidade, fato observvel pela prpria composio do CNS.
Com o golpe de 64 houve uma reverso do escopo do conceito de sade e de
como lidar com os problemas sanitrios. As conselheiras passaram a ser novamente 14:
o ministro, quatro membros natos, quatro pessoas de notrio saber, e representantes da
Academia Nacional de Medicina, Sociedade Brasileira de Higiene, Associao Mdica
Brasileira, Academia Brasileira de Medicina Militar e Estado Maior das Foras
Armadas. Havia, novamente, a predominncia da categoria mdica, agora acompanhada
da forte presena militar, fato que, como se sabe, no era privilgio da rea da sade no
perodo.
No final dos anos 70, se formava uma comunidade poltica articulada que
defendia a democratizao da gesto em sade, denominada Movimento Sanitrio 28, que
defendia que interesses tradicionalmente excludos deveriam ter representatividade no
processo de gesto de sade para que uma alternativa fosse encontrada para o
autoritarismo da gesto estatal de at ento. Assim, em 1970, as funes do Conselho
permaneciam inalteradas apesar da modificao no modelo de ateno sade. As
conselheiras passaram a ser, novamente 16: alm do ministro, o nmero de membros
natos e de pessoas de notrio saber passou a ser cinco. Os representantes da Sociedade
Brasileira de Higiene e da Associao Mdica Brasileira foram substitudos por

27

Os presidentes da Academia Nacional de Medicina, da Associao Medica Brasileira, da Sociedade


Brasileira de Higiene e da Seo Brasileira da Associao Interamericana de Engenharia Sanitria
28
Avritzer (2008) chama a ateno para um movimento que se contrapunha ao Movimento Sanitrio,
denominado Movimento Popular da Sade, que teria surgido origem na zona leste da cidade de So Paulo
e envolveu mes e outros usurios da sade cujo objetivo principal era controlar a qualidade dos servios
de sade na regio leste da cidade. Sua reivindicao seria o controle e a autonomia da sociedade civil no
processo de deciso sobre os servios de sade municipal. Enquanto do lado dos mdicos sanitaristas, a
nfase foi posta na medicina preventiva e na reorganizao do papel do Estado no sistema de sade do
pas.

49
conselheiras provenientes da Academia Nacional de Farmcia e da Academia Brasileira
de Administrao de Hospitais (cf. BARCELOS et al., 2009:45).
Em 1976, focando na necessidade de implementar o CNS como rgo colegiado
integrante da estrutura bsica do Ministrio da Sade (BRASIL, 1977, art. 1), suas
competncias mantiveram-se praticamente as mesmas, apesar da grande mudana na
composio e forma de funcionamento. Tornavam-se 23 conselheiras, dos quais sete
membros natos: o ministro da sade, os presidentes das seis recm-criadas Cmaras
Tcnicas do Conselho, e cinco representantes dos Ministrios de Educao e Cultura,
Interior, Previdncia e Assistncia Social, Agricultura e Trabalho, seis designados pelo
ministro da sade e cinco tcnicos de notria capacidade e sabedoria. A estrutura de
apoio tambm se complexificou, incluindo Secretaria Executiva, Setor de Apoio
Administrativo, Setor de Documentao, Setor Financeiro, seis Cmaras Tcnicas
(Entorpecentes e Txicos, Hemoterapia, Alimentos, Saneantes Domissanitrios,
Cosmticos e Medicamentos).
Os anos 80 foram marcados pelas mudanas que ocorreriam na luta pela sade
no Brasil, haveria uma iniciativa que pressionaria mais para a criao de um Sistema
Nacional de Sade, que reverbera em recomendaes de agncias internacionais como o
Fundo nas Naes Unidas para a Infncia, a Organizao Mundial da Sade e o Banco
Mundial, que, por sua vez, favoreceram marcos legais e implementao de polticas,
incentivando a participao poltica de novos atores. Assim, com o decline da
legitimidade do regime militar, a dcada de 80 deu espao para a participao da
sociedade civil, na organizao de partidos e comisses e comits qual contavam com
a sociedade civil. Desta forma, a 8 Conferncia Nacional de Sade e os programas
Aes Integradas de Sade (AIS) e Sistemas Unificados e Descentralizados de Sade
(Suds) foram as fundaes sobre as quais o SUS seria erguido (cf. BARCELOS et al.,
2009a).
Em 1985, com o primeiro governo civil, o programa da AIS passou a ser a
principal bandeira e poltica da rea da sade de forma que Heimann et al. (1992 apud
BARCELOS et al., 2009a) aponta para um graduvel crescimento e empoderamento das
entidades da sociedade civil na influncia da tomada de decises. A Conferncia, e o
Relatrio Final da Conferncia, entre muitas outras medidas, foi importante por dar
vazo reforma do sistema de sade e criao do SUS, seguindo as diretrizes de
descentralizao,

fortalecimento

dos

municpios,

integralidade

da

ateno,

regionalizao, hierarquizao e universalizao da cobertura e eqidade de acesso aos

50
servios e participao da populao. Junto com tal reforma, foi criada a Comisso
Nacional da Reforma Sanitria, que foi a precursora do novo Conselho Nacional de
Sade; seu objetivo era analisar as dificuldades identificadas no funcionamento da rede
nacional de servios de sade e pensar uma nova organizao estrutural do sistema
(BARCELOS et al., 2009a).
Desta forma, em 1987, o Conselho foi reformulado, tanto no que toca suas
funes, quanto no que toca sua composio. A funo administrativa principal, por
exemplo, passou a ser a deliberao coletiva no mbito do Ministrio da Sade
(BRASIL, 1987, art. 1). O frum passou a ser integrado novamente por 14
conselheiras: o ministro da sade, que presidia, trs representantes de outros ministrios
(Trabalho, Educao e Previdncia e Assistncia Social), um representante da Secretaria
de Planejamento da Presidncia da Repblica (Seplan), um representante do Conselho
Nacional de Secretrios de Sade (Conass), um representante do Conselho Nacional de
Defesa do Consumidor (CNDC), e sete personalidades de notria capacidade e
comprovada experincia, indicadas pelo ministro da sade. Neste momento, o conselho
se configurava como um conselho de notveis, no tendo participado da reforma do
sistema de sade brasileiro. Assim, a Comisso Nacional da Reforma Sanitria foi um
importante espao no qual a participao da sociedade civil ganharia cada vez mais
importncia.
As leis que normatizaram a rea da sade no Brasil implementaram os princpios
definidos na Conferncia e no programa Suds, criando um sistema nico, separando a
sade pblica da previdenciria nos subsetores e tinha sua gesto descentralizada e com
a participao comunitria. Assim, a lei n. 8.142 (BRASIL, 1990a) cria os conselhos,
cuja composio a Comisso Nacional da Reforma Sanitria foi precursora na medida
em que representava a populao e os trabalhadores da sade, em nvel municipal,
estadual e federal. De forma que em agosto de 1990 o antigo Conselho no existia mais,
dando origem a um novo conselho, permanente e deliberativo, cujas competncias
passaram a ser
I atuar na formulao da estratgia e no controle da execuo da
Poltica Nacional de Sade (...); II estabelecer diretrizes a serem
observadas na elaborao dos planos de sade (...); III elaborar
cronograma de transferncia de recursos financeiros aos Estados,
Distrito Federal e municpios (...); IV aprovar os critrios e valores
para a remunerao de servios e parmetros de cobertura assistencial;

51
V propor critrios para a definio de padres e parmetros
assistenciais; VI acompanhar e controlar a atuao do setor privado
da rea de sade (...); VII acompanhar o processo de desenvolvimento
e incorporao cientfica e tecnolgica na rea de sade (...); VII
articular-se com o Ministrio da Educao quanto criao de novos
cursos de ensino superior na rea de sade (...) (BRASIL, 1990b, art.
1).
Esta foi a ltima mudana de carter funcional no CNS, de forma que, entre
1990 e 2006, as nicas alteraes realizadas foram em relao sua composio, em
termos de movimentos sociais organizados que se representam. As mudanas que
ocorreram, portanto, so reflexos do peso que os diferentes tipos de atores viriam a ter,
por exemplo, no que toca as variaes entre as conselheiras provenientes de rgos
federais. Uma primeira observao relevante o desaparecimento das conselheiras de
notrio saber anteriormente indicados pelo Ministrio da Sade. Outra variao
significativa na composio do conselho a observada no que toca as representantes
societais. As conselheiras das organizaes profissionais de trabalhadoras da sade, por
exemplo, passou de quarto, em 1990, para 12, em 2006. O nmero de representantes de
associaes comunitrias, movimentos sociais e organizaes no governamentais
(ONGs) tambm passou de dois para seis. As representantes de entidades tnicas, de
gnero e de portadores de patologias ou deficincias tiveram o expressivo crescimento
de seis para 13 conselheiras.
Desta forma, em 2006, as conselheiras de entidades de profissionais e
trabalhadoras da sade e de entidades tnicas, de gnero e de portadoras de patologias
ou deficincias tinham mais de 50% dos votos (25 em 48). A maior visibilidade dos
grupos na sociedade brasileira como um todo ao longo dos anos 90 proporcionou a
possibilidade de ampliar sua importncia nos mbitos do conselho (BARCELOS et al.,
2009a:58).
Ainda nos anos 90, a norma operacional bsica (NOB 01/1993) alterou o sistema
de sade brasileiro na medida em que aprofundou a municipalizao e criou a Comisso
Intergestores Tripartite federal (composta por representantes do Ministrio da Sade, do
Conselho Nacional de Secretrios de Sade, Conass, e do Conselho Nacional de
Secretrios Municiais de Sade, Conasems), que, junto com a as comisses Bipartites
(compostas por representantes das secretarias estaduais de Sade e dos secretrios ou
dirigentes municipais de Sade) se tornaram os principais espaos aonde eram tomadas

52
as decises acerca de financiamento, descentralizao da estrutura gestora e
funcionamento do sistema de sade (LEVCOVITZ, LIMA & MACHADO, 2001:278
apud BARCELOS et al., 2009a:65) de forma que agilizaram as decises e concentraram
a presena das gestores nas comisses e no no processo decisrio deliberativo do
Conselho (BARCELOS et al., 2009a).
importante observar, finalmente, que embora a funo do Conselho tenha sido
mantida a mesma entre 1990 e 2006, as mudanas na sua composio refletiram em
mudanas no papel que o mesmo teria na arena poltica. Tais alteraes refletiram
diretamente no poder do Conselho, de forma que o carter deliberativo se relaciona
intrinsecamente com a distribuio de poder dentro do Conselho. Em dilogo com a
noo de campo de Bourdieu, reafirma-se que a presena no campo no garante a fora
poltica de influenciar a formulao de polticas dentro do Estado.

4.2. As relaes sociais e a distribuio de poder no Conselho Nacional de


Sade

O que se apresenta neste espao como anlise das relaes sociais o resultado
da pesquisa de Barcelos et al. (2009b), que trata do padro de funcionamento do
conselho a partir da anlise de falas, construo de agenda e interrupo de falar no
espao deliberativo das reunies ordinrias do CNS no ano de 2006. Pretende-se,
portanto, apresentar seus resultados como subsdio para traar um dilogo entre os
ramos da teoria poltica apresentadas nas partes dois e trs.
No perodo de anlise, o Conselho era dividido em cinco instncias: plenrio,
comisses, grupos de trabalho, Secretaria Executiva e comisso de coordenao geral,
sendo o plenrio a mais relevante, pois dela participavam as 40 conselheiras, cada uma
com duas suplentes, e nele eram deliberadas e votadas propostas de aes e polticas de
sade.
Por outro lado, nas seis comisses intersetoriais (alimentao e nutrio,
saneamento e meio ambiente, vigilncia sanitria e farmacoepidemiologia, recursos
humanos, cincia e tecnologia e sade do trabalhador 29) compostas por at nove
29

Atualmente as comisses em funcionamento so: Sade da Mulher (CISMU), Cincia e Tecnologia


(CICT), Sade do Idoso (CISID), Comunicao e Informao em Sade (CICIS), Sade Suplementar
(CISS), Eliminao da Hansenase (CIEH), Trauma e Violncia (CITV), tica em Pesquisa (CONEP),
Sade da Pessoa com Deficincia (CISD), Educao Permanente para o Controle Social no SUS
(CIEPCSS), Pessoas com Patologias (CIPP), Acompanhamento das Polticas em DST/ AIDS

53
conselheiras, eram responsveis por articular polticas de sade em mbitos especficos
e tinha natureza consultiva e de assessoramento.
Os grupos de trabalho, compostos por no mximo cinco conselheiras, tm a
finalidade de fornecer subsdios de ordem tcnica, administrativa, econmica, financeira
ou jurdica e so transitrios, ou seja, seu tempo de vigncia predeterminado. A
Secretaria Executiva oferece apoio tcnico-administrativo, e ligada diretamente ao
gabinete do ministro da sade. E, finalmente, a comisso de coordenao geral, tem a
finalidade de acompanhar as atividades da Secretaria Executiva, sendo composta por
trs conselheiras indicadas pelo plenrio.
Em termos de processo poltico na conduo, a reunio mensal do conselho
ocorria com a abertura por parte da coordenadora da Secretaria Executiva, e depois
eram escolhidas conselheiras que se pronunciassem, em relao a assuntos da pauta com
os quais tivessem maior familiaridade. Na ocasio na qual o ministro da sade
comparecia, este tinha a palavra em primeiro lugar (BARCELOS et al., 2009b). a
comisso de coordenao geral que formula a pauta de cada reunio, que se produz com
o cruzamento entre a agenda definida pelo Conselho e as questes emergenciais
importas pela conjuntura poltica ou atores externos ao frum deliberativo. H
possibilidade de mudana de pauta, desde que a maioria das conselheiras presentes
concorde. Uma questo relevante produo da pauta o fato de que muitos assuntos
chegam no espao do Conselho j tendo sido amplamente discutidos nas comisses ou
grupos de trabalho (BARCELOS et al., 2009b).
A presena nas reunies majoritariamente pertencente aos grupos sociais,
seguida das conselheiras dos rgos governamentais e, por ltimo, em pequena
proporo, preenchida pelas agentes de mercado. A presena das representantes de
grupos da sociedade civil se explica em funo da maior rotatividade das representantes
e suplentes desta rea e tambm uma maior assiduidade das mesmas. Uma vez que a
presena na reunio condio necessria participao do espao deliberativo, a
maior assiduidade dos sujeitos societais um indicativo da influncia das mesmas no
Conselho Nacional de Sade.

(CIAPAIDS)
, Prticas Integrativas e Complementares no SUS (CIPICSUS), Oramento e
Financiamento (COFIN), Sade Populao Negra (CISPN), Sade do Trabalhador (CIST), Sade de
Lsbicas, Gays, Bissexuais, Travestis e Transexuais (CILGBTT), Recursos Humanos (CIRH), Vigilncia
Sanitria e Farmacoepidemiologia (CIVSF), Saneamento e Meio Ambiente (CISAMA), Assistncia
Farmacutica (CAF), Sade Mental (CISM), Sade Bucal (CISB), Sade Indgena (CISI), Ateno
Integral Sade da Criana, do Adolescente e do Jovem (CIASAJ), Alimentao e Nutrio (CIAN).

54
No que toca o regime de falas, outro mecanismo de observao da influncia que
cada conselheira exerce no espao, a pesquisa de Barcelos et al. (2009b) aponta para
duas ferramentas analticas: o tempo de fala e as intervenes realizadas ao longo das
reunies. O que se observa que a maior parte das intervenes realizada por
representantes de entidades sociais, inclusive a maior parte das pessoas que realizam
mais intervenes advinda das entidades sociais.
Outro mecanismo de observao da presena e influncia dos atores no espao
a coordenao dos pontos de pauta durante as reunies plenrias. H uma
preponderncia das conselheiras oriundas de entidades sociais na coordenao das
discusses. E um ltimo mecanismo para caracterizar a atuao das conselheiras
utilizado por Barcelos et al., foi a representao externa do Conselho. Observou-se que
apenas 48% das conselheiras haviam exercido funo representativa e que, entre as
representantes, quase a totalidade era proveniente de organizaes da sociedade civil.
O que Barcelos et al. concluem que
a anlise dos indicadores de presena s reunies, freqncia de
intervenes, coordenao de pontos de pauta e representao do
Conselho em atividades externas permitiu constatar que havia no
Conselho o predomnio dos conselheiros (sic) provenientes de
organizaes sociais. Dentre estes, destacavam-se os representantes (sic)
de associaes comunitrias e movimentos sociais, de entidades tnicas,
de gnero e de portadores de patologias ou deficincias e,
especialmente, de organizaes de profissionais e trabalhadores de
sade (BARCELOS et al.2009b:86).
O trabalho ainda identifica um ncleo duro de conselheiras que responde por
grande parte da dinmica das reunies e em torno das quais se construam estratgias de
ao e estabeleciam-se consensos sobre posies a serem assumidas em plenrio. O que
se observa na constatao de tal grupo , tambm, uma contradio entre uma estratgia
de consolidar as capacidades polticas da comunidade do espao deliberativo, ou seja, o
entendimento de que fazer poltica seria um mecanismo de influncia da sociedade civil
e a problematizao de determinados conflitos que eram entendidos como entraves
luta poltica de grupos que se estabeleciam neste espao.
Em termos da dinmica das discusses no Conselho, notvel que os atores
governamentais, em especial do nvel federal, influam mais na formulao da pauta,

55
por estarem mais ligados ao Ministrio da Sade, Secretaria Executiva e pela sua
centralidade na formulao propriamente dita de polticas de sade.
Outra questo a ser considerada o tom das intervenes, que Barcelos et al.
(2009b) dividem como podendo ser informativos, de questionamento ou esclarecimento,
de reivindicao ou sugesto, de denncia, de proposio, de discordncia ou crtica e
de concordncia ou apoio, de forma que possvel perceber que os representantes de
entidades sociais so aqueles que mais se manifestam em todos os tipos de intervenes,
com exceo das informativas (ocupada por no-conselheiras tcnicas levadas ao CNS
para dar parecer sobre determinados assuntos). Alm disso, foram responsveis por
mais de dois teros das intervenes de concordncia ou apoio e discordncia ou crtica,
denncia e proposio. Os representantes governamentais, por outro lado, utilizaram o
espao do conselho para intervir conforme a apresentao de proposies e
informaes, no que se concentra mais de 70% das suas falas.
Na observao da organicidade da atuao das conselheiras e da deliberao, o
que Barcelos et al. (2009b) concluem, que as funes do Conselho se concentram na
fiscalizao da execuo da poltica de sade, desenvolvendo uma atividade intensa de
busca de informaes sobre a atuao das instituies pblicas e privadas da rea de
sade (...), na constante atividade deliberativa, durante a qual eram apresentadas
propostas de polticas e programas na rea de sade, que eram discutidas com relativa
profundidade (...) e na articulao, na medida em que constitua-se como um espao de
interao social, que oferecia recursos para viabilizar a participao de conselheiros
(sic) em eventos e atividades que ocorriam em diferentes regies do pas (...)
(BARCELOS et al. 2009b:101).
Finalmente, o que se prope como discusso em entrecruzamento com os
aspectos tericos da deliberao anteriormente traados, importante refletir acerca no
somente da distribuio do poder dentro do Conselho, mas do poder do Conselho per
se. A contraposio entre articulao da sociedade civil e agentes da esfera
governamental, na qual os segundos tinham maior controle da agenda e da execuo de
polticas de sade, corrobora para a existncia de relaes ambguas no mbito do
Conselho, gerando intensos conflitos. No entanto, o que se observa que a posio de
atores internamente ao Conselho no significa a deteno de poder na execuo
propriamente dita de polticas de sade, algo que dialoga com o conceito de campo
poltico de Bourdieu, como mencionado anteriormente.

56
Como j visto, o desenho institucional do Conselho deslocou o processo
decisrio para instncias de deliberao colegiada, da qual participam poucos, o que
concentra maior poder da arena decisria em si na mo dos gestores federais, embora
isso no representasse uma apassivao da esfera. O que se percebe uma dependncia
dos mesmos centros decisrios a partir das posies estruturantes de capital poltico que
cada conselheira possui em relao sua condio externa ao Conselho.

4.3. O Conselho Nacional de Sade como espao participativo de


deliberao e construo de democracia: um debate terico

Em termos de anlise terica do espao participativo anteriormente apresentado,


chama-se ateno para uma srie de autores que dialogam com o tema dos Conselhos
Gestores propriamente ditos. Lchmann (2011), por exemplo, trabalha com a
interseco entre o conceito de representao e participao a fim de examinar as
dimenses dos mesmos nos espaos participativos de experincias brasileiras. Assim, a
sua percepo acerca dos Conselhos Gestores se concentra na afirmao de que h,
neles, uma conjugao entre participao coletiva, que seria a auto-representao na
forma de entidades eleitas, e a representao coletiva, que seria o papel das entidades
escolhidas para participar do espao (LCHMANN, 2011:12), de acordo com critrios
variados, entre eles, a pretensa legitimidade que tal entidade teria de representar
determinados grupos sociais.
Outra discusso relevante ao espao dos Conselhos com a qual Lchmann
(2011) dialoga, advm da problematizao da questo da paridade entre setores da
sociedade civil e do Estado, primeiramente em funo da constituio da mesma com
base em entidades e no na medida de participao individual. Em segundo lugar, a
autora chama ateno para o fato de que a paridade conforme apresentada atribui uma
homogeneidade sociedade civil. A teoria com a qual este trabalho se coloca em
sincronia, a partir do trabalho de Fraser (1994), Young (1990) e Mouffe (2005a;
2005b;), j mencionados, afirma, em consonncia crtica de Lchmann (2011), que a
sociedade civil se forma a partir de posies conflitivas e hierarquizadas, nas quais
alguns grupos se localizam como vulnerabilizados. Lchmann (2011) afirma que
Este critrio ou princpio de paridade parece decorrente do processo de
lutas e articulaes da sociedade civil que se forjaram desde o contexto
autoritrio, e que atravessaram a dcada de 1980, desembocando, no

57
momento da Constituinte, em vrias articulaes e mobilizaes, tendo
em vista a implementao de conselhos. (LCHMANN, 2011:8),
mas que a concepo maniquesta estipulada, que divide to fronteiriamente sociedade
civil e Estado, no era verdade poca. Embora a oposio de diversos grupos a
determinada condio do Estado fosse facilmente confundida com a similaridade entre
estes grupos e, assim, um todo homogneo que se contrape como sociedade civil, tal
fenmeno no se repete na contemporaneidade. O caso dos Conselhos de Sade, no
entanto, foge deste enquadramento, uma vez que a composio deles tripartite e se
divide entre usurios, prestadores de servios, profissionais de sade e governo.
Ainda em se tratando de entidades sujeitas participao, Lchmann (2011)
afirma que, alm da restrio de assentos participao de toda e qualquer entidade
representativa, a prpria concepo de que haveria determinada entidade com maior
legitimidade de representao de grupos da sociedade civil problemtica na medida
em que refora uma unidade excludente e reproduz uma tecnicidade ao espao
participativo j to caracterstico de determinadas discusses. Este o caso da forte
presena de trabalhadoras da rea no que toca a questo da assistncia social ou sade,
por exemplo. Neste sentido, relevante pensar as modernas sociedades do discurso,
para as quais aponta Foucault (2010) e que, embora no controlem a produo do
discurso diretamente na atualidade, controlam a ordem do discurso na medida em que
suas falas so dotadas de potencial de verdade da linguagem tcnica no paradigma
cientificista do conhecimento.
Ademais, no que se trata do Conselho Nacional de Sade especificamente,
Barbosa et al. (2006) afirmam que a desigualdade de poder no espao participativo
funo da desigualdade de saber, que se estabelece de acordo com os mecanismos de
controle social das decises que so tomadas que, por sua vez, so dependentes de
recursos polticos. Neste sentido,
Na rea da sade, este controle social tem como conseqncia a
crescente medicalizao da existncia, o que, segundo Wendhausen
(1999), constitui-se na introjeo gradual de padres sociais, culturais e
polticos a partir de parmetros institudos pela cincia mdica, cuja
subjetividade resultante uma necessidade (demanda) crescente de atos
mdicos normalizadores e interventivos sobre a vida e a sade. Para a
autora, considerando a intensa medicalizao a que estamos submetidos,
fica difcil imaginar a participao efetiva nos conselhos, sem considerar

58
a emergncia de uma nova subjetividade em sade capaz de produzir
sujeitos mais autnomos, reflexivos e ativos. Em ltima anlise, para
inverter o controle social tradicionalmente considerado e exerc-lo em
todos os espaos, inclusive nos conselhos gestores, preciso, entre
outras coisas, desmedicalizar a sade. preciso que, alm do espao
democrtico, possamos tambm atuar democraticamente, assim, mister
que o poder circule (Wendhausen, 2002). (BARBOSA et al.,
2006:133)30.
O que j foi constatado em dilogo com a teoria de Bourdieu (2011) e entendido
a partir das categorias de discurso de Foucault, se reafirma em Lchmann (2011) no
sentido em que a autora compreende que h um perfil elitizado nas conselheiras, que
seriam portadoras de uma cultura associativa, caracterizada por um perfil
socioeconmico superior e por maior grau de informao e de capacitao tcnica e
poltica se comparada mdia da populao em geral (LCHMANN, 2011:12).
O que a autora conclui, finalmente, se estabelece no mesmo sentido afirmao
de Pateman (1992:39), ou seja, que a participao no substitui, mas reconfigura a
representao, na medida em que um processo participativo desenvolve interesse e
capacidade das cidads para a poltica de forma geral.

30

O que Barbosa et al. (2006) admite ser necessrio ao processo no qual a desigualdade de poder tem
tamanha influncia, um espao que no se paute pela participao, mas, sim, pelo empoderamento dos
sujeitos. Assim, seria o desenvolvimento de potencialidades e o aumento da informao que levariam a
uma participao real e simblica caracterstica da democracia.

59
5. CONCLUSO
Uma primeira observao relevante acerca da anlise do espao do Conselho
Nacional de Sade no que toca a deliberao e o processo de formulao de polticas o
carter quase habermasiano (HABERMAS, 1984; HABERMAS, 1997) que o espao
constitui, na medida em que se trata de um espao de captao de interesses a partir do
dilogo livre no espao pblico. Com o aumento da presena e fora poltica da
sociedade civil no espao do conselho, as decises foram sendo tomadas em outras
instncias, como as comisses bipartites e tripartites. Isso significa, em parte, que o
Estado no est disposto a partilhar poder de fato, ou seja, que h um receio em dar
carter verdadeiramente deliberativo aos espaos que so majoritariamente preenchidos
pela sociedade civil. O que se sustenta, neste sentido, a concepo bourdiana
(BOURDIEU, 2011) de que a presena no campo poltico no significa necessariamente
poder poltico de tomada de deciso, uma vez que a partilha da gesto por parte do
Estado obrigatoriamente uma deciso do prprio Estado. O carter habermasiano da
esfera pblica que se forma no CNS consiste na medida em que o espao funciona como
um espao de discusso e captao de demandas da sociedade por parte do Estado, de
forma que o conselho mais um lcus da criao de procedimentos sociopolticos de
cuja formulao e adoo devem poder participar todos os afetados, segundo o prprio
Habermas.
A deliberao, ativista, na qual as identidades se representam no discurso
independentemente da ordem do discurso imposta ao espao pblico pela concepo
hegemnica do que poltica, que engloba os conflitos polticos das arenas deliberativas
escamoteada no processo de concepo, criao e manuteno dos conselhos como
espaos participativos.
Reitera-se, portanto, a necessidade de espaos de formao de discurso a partir
da partilha de experincias que determinam aspectos identitrios do pertencimento a
determinados grupos e que fortalece o prprio grupo na manuteno de seus interesses,
na medida em que as partes pronunciam seus discursos e se apoderam dos mecanismos
hegemnicos de deliberao poltica.
No negada a importncia dos espaos participativos conformados como o so
atualmente, a exemplo do Conselho Nacional de Sade, mas compreende-se que a mera
representao de segmentos diferenciados da sociedade no corresponde a uma arena de

60
livre discusso e participao e educao para a participao, e que, do contrrio, o
espao poltico se conforma reproduzindo as desigualdades socialmente geradas.

61

6. BIBLIOGRAFIA
ACKERMAN, Bruce & FISHKIN, James. Deliberation Day. New Haven: Yale
University Press, 2004.
ABERS, Rebecca. Interesses e idias em polticas participativas: reflexes a partir dos
Comits de Bacia Hidrogrfica e os Oramentos Participativos. Sociedade e Estado,
Braslia, v. 18, n. 1/2, p. 257-290, jan./dez. 2003.
AVRITZER, Leonardo. Instituies participativas e desenho institucional: algumas
consideraes sobre a variao da participao no Brasil democrtico. Opinio Pblica,
Campinas, vol. 14, n 1, p.43-64, Junho, 2008.
BARBOSA, Tatiane Muniz; BORBA, Maria Clara de; WENDHAUSEN, gueda L. P.
Empoderamento e Recursos para a participao em Conselhos Gestores. Sade e
Sociedade v.15, n.3, p.131-144, set-dez 2006.
BARCELOS, Marcio, ROS, Janete Cardoso, SILVA, Marcelo Kunrath; CRTES,
Soraia Vargas. Conselho Nacional de Sade: Histrico, papel institucional e atores
estatais e societais. In. Participao e Sade no Brasil. CRTES, Soraia Vargas (org).
Rio de Janeiro: Ed. Fiocruz, 2009a.
BARCELOS, Marcio, ROS, Janete Cardoso, SILVA, Marcelo Kunrath; CRTES,
Soraia Vargas. A dinmica das relaes sociais no conselho nacional de sade. In.
Participao e Sade no Brasil. CRTES, Soraia Vargas (org). Rio de Janeiro: Ed.
Fiocruz, 2009b.
BRASIL. Decreto n. 34.347, de 8 de abril de 1945. Regulamenta a composio, funes
e a periodicidade das reunies do Conselho Nacional de Sade.
BRASIL. Ministrio da Sade. Portaria n. 360, de 30 de setembro de 1977. Aprova o
Regimento Interno do Conselho Nacional de Sade.
BRASIL. Decreto n. 93.333, de 14 de janeiro de 1987. Dispe sobre a organizao e
atribuies do Conselho Nacional de Sade e d outras providncias.
BRASIL. Lei n. 8.142, de 28 de dezembro de 1990a. Dispe sobre a participao da
comunidade na gesto do Sistema nico de Sade.
BRASIL, Decreto n. 99.438, de 7 de agosto de 1990b. Dispe sobre a organizao e
atribuies do Conselho Nacional de Sade e d outras providncias.
BOHMAN, James. Public Deliberation: Pluralism, Complexity and Democracy.
Cambridge: MIT, 1996.

62
BOURDIEU, Pierre. O campo poltico. Revista Brasileira de Cincia Poltica, n 5.
Braslia, pp. 193-216, janeiro-julho de 2011.
COHEN, Jean L; ARATO, Andrew. Civil society and political theory. Cambridge: MIT
Press, 1995.
COHEN, Jean L. Deliberation and Democratic Legitimacy in A. Hamlin e B. Petit.
Oxford: ed. The Good Polity, Oxford University Press, 1989.
CRTES, S. V. Sistema nico de sade: espaos decisrios e a arena poltica de sade.
Cad de sade pblica, Rio de Janeiro, 1626-1633, jul, 2009.
DAGNINO, E. (org.) Sociedade civil e espaos pblicos no Brasil. Rio de Janeiro: Paz
e Terra, 2002.
DAHL, Robert. Poliarquia: participao e oposio. So Paulo: EDUSP, 2005.
DWORKIN, Ronald. Sovereign Virtue: The Theory and Practice of Equality.
Cambridge, MA: Harvard University Press, 2000.
ELSTER, John. A Possibilidade da Poltica Racional. Revista Brasileira das Cincias
Sociais, V.14, no. 39, 1999, p. 13-40.
FARIA, Cludia Feres. Democracia deliberativa: Habermas, Cohen e Bohman. Lua
Nova, n 50. So Paulo, 2000, pp. 47-68.
FRASER, Nancy. Social Justice in the Age of Identity Politics: Redistribution,
Recognition, and Participation, in: FRASER, Nancy e HONNETH, Axel.
Redistribution or Recognition? A Polticas-philosophical Exchange. Londres/Nova
York: Verso, 2003, pp. 7-109.
______________. 2001. Da Redistribuio ao Reconhecimento? Dilemas da Justia na
era Ps-Socialista. In: Jess Souza, org. Democracia Hoje: Novos desafios para a teoria
democrtica contempornea. Braslia, Editora UnB, pginas 245-282.
FOUCAULT, Michel. A ordem do discurso: aula inaugural no Collge de France,
pronunciada e 2 de dezembro de 1970. So Paulo: Edies Loyola, 2010.
FUNG, Achon. Deliberation before the Revolution: Toward an Ethics of Deliberative
Democracy in an Unjust World. Political Theory, Vol. 33, No. 3 (Jun., 2005), pp. 397419.
GRAMSCI, Antonio. Cadernos do crcere. vol. 3 (Maquiavel notas sobre o Estado e a
poltica). Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 2002.
HABERMAS, Jrgen. Mudana estrutural da esfera pblica: investigaes quanto a
uma categoria da sociedade burguesa. Rio de Janeiro: Edies Tempo Brasileiro, 1984.

63
_______________. Three normative models of democracy. In: BENHABIB, Seyla.
Democracy and difference: Contesting the boundaries of the political. New Jersey,
Princeton University Press, 1996.
_______________. Direito e democracia: entre facticidade e validade. 2 vols. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.
KRITSCH, Raquel. Esfera pblica e sociedade civil na teoria poltica habermasiana:
consideraes histrico-conceituais introdutrias. Revista Brasileira de Cincia Poltica,
n 3. Braslia, janeiro-julho de 2010, pp. 317-342.
KYMLICKA, Will. Filosofia Poltica Contempornea. So Paulo: Martins Fontes,
2006.
LACLAU, X & MOUFFE, Chantal. Hegemony and Socialist Strategy: Toward a
Radical Democratic Politics. Verso Books, Londres, 2001. (1985)
LENIN, V.I. 1987. O Estado e a Revoluo. So Paulo: Editora Hucitec. 1987.
LCHMANN, Lgia Helena Hahn. Participao e representao nos Conselhos
Gestores e no Oramento Participativo. Artigo resultado parcial da pesquisa
Participao e excluso nos Conselhos Gestores e Oramentos Participativos/SC
(CNPQ/Funpesquisa). (Prelo). 2011.
LUXEMBURGO, Rosa. Reforma ou Revoluo. Editora Expresso Popular, 1999.
MACPHERSON, C. B. A democracia liberal: origens e evoluo. Rio de Janeiro:
Zahar, 1978.
MANSBRIDGE, Jane. Beyond Adversary Democracy. Chicago, University of Chicago
Press, 1980.
MIGUEL, L. F. Teoria democrtica atual: esboo de mapeamento. BIB, SP, n.59, 2005,
pp. 5-42.
MILIBAND, Ralph. The State in Capitalist Society In: Fernando Henrique Cardoso &
Carlos Estevam Martins, (orgs), Politica e Sociedade I. So Paulo, Editora Nacional
1979.
MOUFFE, Chantal. Por Um Modelo Agonstico de Democracia. Revista de Sociologia
e Poltica, 25:11-23. Novembro, 2005a.
________________. On the Political: thinking in action. Nova Iorque: Routledge,
2005b.
OKIN, Susan M. Justice, Gender and the Family. Basic Books, Princeton University
Press, 2008.

64
PATEMAN, Carole. Participao e teoria democrtica. Rio de Janeiro: Paz e Terra,
1992.
RAWLS, John. Uma teoria da justia. So Paulo: Martins Fontes, 2002.
SANDEL, Michael J. Liberalism and the Limits of Justice. Edimburgo: Cambridge
University Press, 1998.
SILVA, Filipe Carreira da. Habermas e a esfera pblica: reconstruindo a histria de uma
idia. Sociologia, Problemas e Prticas, n. 35, 2001, pp. 117-138.
SCHUMPETER, Joseph. Capitalismo, Socialismo e Democracia. Rio de Janeiro: Zahar,
1984.
YOUNG, Iris Marion. Categorias desajustadas: uma crtica teoria dual de sistemas de
Nancy Fraser, em: Revista Brasileira de Cincia Poltica. Braslia: no 2,
julho/dezembro, 2009.
_________________. Justice and the politics of difference. Princeton: Princeton
University Press, 1990.
_________________. Representao poltica, identidade e minorias. Lua Nova, So
Paulo, 67: 139-190, 2006.
_________________. Activist challenges to deliberative democracy. University of
Chicago. Political Theory, Vol. 29 No 5, 670-690, October 2001.
__________________. Communication and the Other: Beyond deliberative democracy.
In: BENHABIB, Seyla. Democracy and difference: Contesting the boundaries of the
political. New Jersey, Princeton University Press, 1996.