Los intrincados procesos de descentralizacin fiscal

Doctorando Ramiro Patio Ramrez

Presentacin
La importancia de estudiar la descentralizacin fiscal se funda en que, de la capacidad
que tenga cada gobierno regional para gestionar su hacienda, depende los niveles de
autonoma de que dispondr como nivel de gobierno.
As como es fundamental atender a la experiencia internacional, en las polticas de
reforma fiscal que llevaron a la implementacin de la descentralizacin fiscal, tambin
es trascendental revisar los cuellos de botella y los desafos inherentes a la
implementacin de la reforma tanto en otros pases como en el actual proceso de
descentralizacin del Per. El proceso de descentralizacin fiscal no ocurre en el vaco;
la cultura centralista del pas, el diseo de las instituciones del Estado y la voluntad
poltica son variables que tienen fuerza en todo este proceso.
Palabras claves: dependencia fiscal, transferencia presupuestales, asignacin del gasto,
iniciativa fiscal, esfuerzo recaudatorio.

Introduccin

La descentralizacin es un proceso poltico, administrativo y fiscal mediante el cual se

reasigna poder, competencias y recursos entre los distintos niveles de gobierno. Dicho
proceso es una estrategia de reordenamiento del Estado con objeto de poder cumplir sus
fines de bienestar y equidad, sobre la base de accin conjunta y complementaria del
gobierno nacional y los gobiernos territoriales, teniendo en cuenta la heterogeneidad que
caracteriza a estos ltimos.
Es crucial la descentralizacin fiscal porque otorga autonoma en la generacin de sus
recursos financieros, as como en la forma de asignar el gasto, dotando a los gobiernos
subnacionales de autonoma poltica y administrativa. La experiencia internacional en
la materia no es prometedora, enfrenta serios problemas; entre stos, la dependencia
casi absoluta de los gobiernos subnacionales de la transferencia presupuestaria del
gobierno central para financiar su gasto limitando su capacidad recaudatoria.
Para el caso peruano, la magnitud de participacin de los gobiernos subnacionales en el
sector pblico nacional ha aumentado notoriamente en los ltimos aos (de 16 por
ciento en 2002 a casi 30 por ciento en 2007), superando a pases vecinos que
emprendieron procesos de descentralizacin antes que el Per.1 La tesis de que la actual
dinmica de transferencias y asignacin presupuestaria a los gobiernos regionales
provee escasos mrgenes de maniobra, para la reestructuracin de sus recursos fiscales,
indica que la dependencia fiscal en el Per se ha reproducido.
Se pretende con el estudio, analizar y explicar la evolucin de la descentralizacin
fiscal, a travs de los cambios recientes del proceso de transferencias y asignacin de
los presupuestos a los gobiernos regionales, para ver hasta qu punto se traduce en
recaudacin de recursos fiscales.
El presente ensayo se divide en dos captulos; en el primero se presenta los desafos de
la descentralizacin fiscal, la experiencia internacional en dicho mbito, haciendo
nfasis en Amrica latina. El segundo captulo se refiere a los estudios de
descentralizacin fiscal en el Per, el proceso descentralizador como tal, los debates
acerca de la descentralizacin fiscal y algunas consideraciones finales.
Capitulo 1: Los desafos de la descentralizacin fiscal. Luces y sombras en el
contexto actual
1

Vega Castro, Jorge. Anlisis del proceso de descentralizacin fiscal en el Per. Lima, PUCP, 2008.

Este captulo busca hacer una revisin de los aspectos ms resaltantes de la literatura
sobre el tema en estudio, se pone nfasis en los desafos que implica para la
organizacin del Estado, aspectos de la economa espacial, el enfoque territorial y los
aspectos relacionados a la cultura institucional. Asimismo, se hace un breve anlisis
principalmente sobre cmo se ha desarrollado las experiencias de descentralizacin en
el mundo y en algunos pases de la regin. Con ello se trata de contrastar cmo se ha
implementado la poltica en algunos pases, y en particular, poder tener elementos de
anlisis que permitan estudiar los aspectos ms saltantes que caracterizan al sistema
fiscal del Per.

1. Desafos de la descentralizacin fiscal

En el estudio de las finanzas del Estado, el crecimiento econmico es un aspecto central.
Al estar en juego los resultados de la produccin y los ingresos entre pases y, dentro de
los pases. Precisamente son las regiones y localidades las que deben evidenciar el
desarrollo y crecimiento en el mediano y largo plazo. Gonzles y Trelles (2004 pgs. 5 y
siguientes), sealan:
() es el crecimiento econmico el objetivo ms importante que todo pas debe alcanzar y
mantener. Precisamente, lo que sucede a nivel nacional es, en realidad el resultado de cmo se
organiza la economa en el espacio, donde se encuentran localizados los sectores productivos, los
agentes econmicos y las instituciones que son favorecidos o afectados por los factores del
crecimiento ()

Este es quizs uno de los desafos ms importantes que debe enfrentar las reformas que
deben asegurar una efectiva descentralizacin fiscal porque involucra los aspectos
espaciales de la economa y los aspectos institucionales de la organizacin del Estado en
materia fiscal. Sin embargo hay otros desafos que atender y estn relacionados con los
aspectos normativo institucional de la descentralizacin fiscal en su contexto.
Existen un vasto conocimiento sobre el diseo de la descentralizacin fiscal en relacin
con el poco entendimiento de cmo los programas de descentralizacin fiscal pueden
ser secuenciados e implementados. Se requiere de muchos aos para poder tener
resultados de la aplicacin de la poltica de descentralizacin fiscal para saber si sus
estrategias de aplicacin tuvieron o no los resultados esperados.2

Bahl, Roy y Martnez Vzquez, Jorge. Secuencing fiscal descentralization World Bank Policy Research
Working Paper 3914, mayo 2006.

Bahl y Martnez Vzquez (2006) argumentan que la secuenciacin de la

descentralizacin es un determinante importante del xito de esta poltica. Los autores
plantean que las consecuencias de una pobre secuenciacin de los programas de
descentralizacin pueden dar un rango menor, retrasos y an complicaciones para
ineficiencias y, por consiguiente, fallas a los esfuerzos por descentralizar, adems de
inestabilidad macroeconmica, y an una situacin catica con fallas en la provisin de
servicios pblicos.
Se propone dos formas que guan la secuenciacin de la descentralizacin, una es el
enfoque normativo en un mundo con restricciones polticas y administrativas y el otro
enfoque es detallar las lecciones aprendidas en el mundo real sobre la secuenciacin de
la descentralizacin, por estudios de la prctica, de qu y cmo se reflejan en los
asuntos econmicos de los diseos e implementacin de los programas de
descentralizacin fiscal.
El enfoque normativo que se plantea tiene seis pasos y podra servir como lnea de base
para comparar

las prcticas del mundo real donde las

restricciones

polticas y

administrativas podran ciertamente jugar un rol en el da a da.

Una importante precondicin para una efectiva descentralizacin es el rol de las leyes
para la adjudicacin de disputas intergubernamentales o las reglas de democracia
electoral, otra precondicin incluye la existencia de un ordenamiento del proceso
presupuestal y reglas fiscales.
Los pasos de secuenciacin de la descentralizacin son:
1. El debate nacional sobre la descentralizacin fiscal.
2. El diseo del programa de descentralizacin fiscal.
3. La ley de descentralizacin fiscal.
4. La adopcin del conjunto de regulaciones para la implementacin.
5. La implementacin, la cual incluye una multitud de aspectos.
6. El sistema de diseo e implementacin de un sistema de monitoreo y
evaluacin.

Una desconcentracin exitosa de los servicios del gobierno central podra proveer una
importante plataforma para el xito en la implementacin de la descentralizacin. El
servicio civil podra con rapidez asumir las funciones que se descentralizan y no se
producira interrupciones en la provisin de servicios pblicos en las regiones.
2. La experiencia internacional de la descentralizacin fiscal
En las ltimas dcadas, se ha implementado reformas de descentralizacin fiscal en
diferentes pases; no obstante, los resultados que se han obtenido no son del todo
positivos, lo que hace prever que la reforma de descentralizacin fiscal que se aplique
debe tomar en consideracin los errores y los aciertos que se han producido en las
diferentes experiencias.
As, en lo que concierne a frica, se ha creado gobiernos locales sin mayor poder ni
responsabilidades.

Por

su

parte,

en

Amrica

Latina,

se

ha

incrementado

significativamente las transferencias a gobiernos subnacionales sin otorgar una

responsabilidad significativa de gasto. En cambio, en las economas en transicin, se ha
transferido diversas funciones pero sin su correlato de gasto.
En este breve recorrido por las experiencias de descentralizacin, se encuentra relacin
entre altos niveles de centralizacin en pases en vas de desarrollo y la debilidad de los
gobiernos locales, lo cual sera una caracterstica clave en estos pases. Por otro lado,
persiste la duda si la descentralizacin fiscal es la causa o el resultado del desarrollo
econmico.
Es importante rescatar la experiencia internacional de cmo se implement la
descentralizacin fiscal; por ejemplo, en Rusia, Espaa o Estonia, se debe a la demanda
de los gobiernos subnacionales, es decir, de abajo hacia arriba (bottom up); en el caso de
Tanzania, Tailandia o Bulgaria fue de arriba hacia abajo (top down), lo que significa que
la descentralizacin es una poltica que obedece al mandato del gobierno central. En
Mxico, India o Indonesia se dio en ambas direcciones. Se ha realizado muchos debates
sobre la descentralizacin fiscal, un punto clave es incidir en los arreglos institucionales
y de qu manera sta podra cambiar en el mbito del gobierno y de la empresa. Es
fundamental poner nfasis en el deseo de todos los niveles de gobierno a favor de la
descentralizacin fiscal.

Se debe involucrar a los partidos en el debate nacional y ste debera ser transparente. Si
no se da estos pasos, podra fracasar la implementacin del programa. El diseo y la
implementacin de la descentralizacin fiscal es una decisin poltica, el programa
podra ser manejado por medio de la negociacin y a veces por la poltica.
Shah (2005), en su estudio sobre descentralizacin fiscal y participacin fiscal, plantea
que un creciente nmero de pases en el mundo est reexaminado sus roles en los
diversos niveles de gobierno y sus asociaciones (partnerships) con el sector privado y la
sociedad civil, con una mirada a la creacin de gobiernos que trabajen y sirvan a su
poblacin. Estos replanteamientos han llevado al resurgimiento de la intereses en el
federalismo fiscal. Sus principios y prcticas como sistema federal son vistos a proveer
seguridad para ambos, repitiendo la amenaza de la explotacin centralizada tanto como
del comportamiento oportunista de descentralizarla mientras van tomando decisiones
cercanas a la poblacin.
Ante las preguntas: hay grandes riesgos en la gestin macroeconmica y la
inestabilidad con un sistema fiscal descentralizado (pases federales versus unitarios)?
Cules han sido las experiencias en el manejo macroeconmico en pases federales
versus unitarios? O cul ha sido el impacto de la descentralizacin en la disciplina
fiscal y la estabilidad macroeconmica?, Shah3 aborda dos casos, Brasil y China, y
elabora un amplio estudio economtrico para examinar los resultados fiscales bajo la
alternativa del sistema fiscal.
El Brasil tuvo una historia fiscal determinada por el dficit fiscal de los gobiernos
subnacionales, lo que ocasion desordenes macroeconmicos e inestabilidad fiscal. En
el 2000 se dio la Ley de responsabilidad fiscal, que prohbe los prstamos a los
gobiernos subnacionales en sus propios bancos y en el Banco central. Si un gobierno
subnacional requiere prstamos debe contar con la aprobacin tcnica del Banco Central
y el Senado. Asimismo, se prohbe el prstamo a partir de los 180 das para la
finalizacin del mandato de sus gobernantes. Finalmente ha logrado disciplina
monetaria desde 1997 y ha sostenido la estabilidad de precios desde 1995. La
Federacin brasilea ha remarcado el xito en coordinacin y seguridad de la poltica
fiscal, as como la disciplina fiscal en todos los niveles de gobierno en los ltimos aos,
logrando reducir los niveles de dficit en todos los niveles de gobierno.
3

Shah, Anwar. Fiscal descentralization and fiscal performance, World Bank Research Working Paper
3786, Diciembre 2005.

Con respecto a China, pas unitario fuertemente centralizado, sin un sistema de partidos
y con un sistema fiscal altamente centralizado, en 1995 fue promulgada la Ley del
Banco Central. Sin embargo, estas reformas no han sido exitosas para promover las
transacciones en el sistema bancario. El gobierno central usa el sistema bancario para
financiar a los gobiernos subnacionales y ha deteriorado sus efectos en la estabilidad de
los precios y en la gestin del sector financiero. La poltica de coordinacin fiscal y la
disciplina fiscal es todo un desafo en China. Hay desproporcin entre los ingresos que
provienen de los gobiernos locales y las transferencias centrales ad hoc.
Shah (2005) concluye

que, contrario a la equivocacin comn, el sistema

descentralizado fiscal ofrece un gran potencial para mejorar el manejo macroeconmico

y la equidad fiscal regional en relacin al sistema fiscal centralizado. Mientras que la
evidencia emprica en esta cuestin es un poco dbil, s mejora la participacin fiscal y
mejora el funcionamiento del mercado comn interno.
Hay que observar cmo el sistema fiscal descentralizado requiere de gran claridad en
los roles de los jugadores, transparencia en los roles y un gran cuidado en el diseo de
las instituciones de gobierno que interactan para asegurar su juego y limitar las
oportunidades para los cazadores de rentas (rent-seeking). Dentro de las caractersticas
de los modelos de descentralizacin fiscal prevalecientes, tenemos:

Establecimiento de transferencias constitucionales, automticas, por frmula,

como porcentaje de los ingresos a nivel nacional.

Ausencia casi total de incentivos para premiar el mejor uso de los recursos.

Establecimiento de la obligacin de la transferencia de recursos, pero no se logr

simultneamente devolver el equivalente de responsabilidades de gasto.4

Condiciones para que los gobiernos locales acten eficientemente

Bahl-Linn (1992) seala que lo cierto es que, a medida que las economas maduran y el
ingreso crece, se hacen evidentes los beneficios de la descentralizacin fiscal. En algn
punto es importante diferenciar productos/resultados (outputs) en las localidades de
acuerdo a las demandas locales. Dos efectos perversos cuando ello ocurre:
4

Tomado de Wiesner, E.: La descentralizacin, la estabilidad macroeconmica y la integracin

econmica regional.

Intrusin del gobierno central sobre decisiones de gasto.

Dependencia excesiva de transferencias, lo que destruye los incentivos para

tomar decisiones locales responsables.

Habida cuenta de dichos problemas, adicionalmente habra que asegurarse que los
impuestos locales no induzcan distorsiones en los bienes o actividad en las localidades y
que la recaudacin de estos impuestos est vinculada con los beneficios. Tambin hay
que considerar los problemas en aquellas localidades que no tienen capacidad de
administracin tributaria.
Igualmente habra que estimular una mejor adecuacin de la demanda. Tampoco la
literatura aporta evidencia contundente sobre mejoras en relacin a costo/beneficio al
pasar de una provisin central a otra descentralizada. Inclusive est implcito el riesgo
de descentralizar la corrupcin, es decir, reproducir en el mbito local y de manera
ms diversificada los clientes polticos y grupos de inters que eluden procedimientos
como los correspondientes a licitaciones de obras pblicas.
Por otro lado, con el aumento de la participacin poltica, puede persistir la tentacin de
erigir nuevos centralismos, aunque en niveles inferiores de gobierno; por ejemplo, de un
gobernador frente a los alcaldes. Adems el argumento de una rendicin de cuentas ms
expedita puede generar figuras que lejos de garantizar un control ciudadano adecuadose traduzcan en la inestabilidad de autoridades, tales como la revocacin de mandatos,
en lugar de mandatos ms cortos (tres o cuatro aos) con reeleccin nica e inmediata.
Precisamente, en lo que concierne a mayor participacin social, estn los procesos de
presupuesto participativo (Porto Alegre, Brasil; Per), los cuales exigen ser reforzados
continuamente. La experiencia internacional y regional nos advierte de grandes
problemas de equidad entre regiones sin resolverse. Por citar el caso argentino, una
mayor descentralizacin fiscal ha venido acompaada de endeudamiento a nivel
regional y local, impactando negativamente las finanzas pblicas.
Otro de los problemas es la escasa autonoma para el desarrollo local. La mayora de
municipios administra presupuestos pequeos; peor an, para el ciudadano no hay

diferenciacin clara de funciones entre los gobiernos subnacionales y el gobierno

nacional, haciendo muy difusa la posibilidad de rendicin de cuentas. Aunado a ello,
tiende a prevalecer una fuerte dependencia de las transferencias del gobierno nacional,
incentivando el estancamiento de recursos directamente recaudados (pereza fiscal).

3. Descentralizacin fiscal en Amrica Latina

Inicialmente, los procesos de descentralizacin latinoamericanos podran ser tipificados
segn tengan lugar en pases federales o unitarios. En los pases federales la
descentralizacin se orient en una primera instanciahacia los estados o las
provincias constituyentes.
As ocurri tambin en Brasil, en 1941, pero tras la promulgacin de la Constitucin de
1988 el proceso brasileo ha apuntado tanto hacia los estados como hacia los
municipios, incluso con un nfasis mayor en el nivel municipal. Se reconoce a los
municipios el mismo estatuto de autonoma que a los estados y se establece que entre
ambos niveles slo caben relaciones de coordinacin (Repblica Federal de Brasil,
1988).
En cambio, en los pases unitarios predomina la descentralizacin hacia el nivel
municipal. No obstante, se observa descentralizacin hacia el nivel intermedio en
diversos grados: en Bolivia y Chile, autoridades designadas comparten poderes con
representantes electos por los concejales municipales; en Colombia, tanto el Gobernador
como las Asambleas Departamentales son rganos conformados por eleccin directa.5
En Amrica Latina, se revisar algunos procesos de descentralizacin fiscal en la regin,
particularmente en Mxico, Colombia y en Chile.
3. 1. Descentralizacin fiscal en Mxico. Un panorama general
La descentralizacin fiscal en Mxico se presenta en un escenario de incompatibilidad
de competencias asignadas a municipios en materia de gasto e ingreso. Los ltimos
procesos de descentralizacin han otorgado a los estados y municipios mayores
responsabilidades de gasto que de ingreso, adems que, como consecuencia de las reglas
5

Finot, Ivan. Descentralizacin, transferencias territoriales y desarrollo local. Revista de la CEPAL N

86, agosto 2005.

de coordinacin intergubernamental mexicanas, los municipios presentan una gran

dependencia de los recursos federales debido a que disponen de muy pocas fuentes de
ingreso propias; por lo tanto, los nuevos procesos descentralizadores deben tratar de
solucionar este problema mediante una asignacin eficiente de responsabilidades entre
los gobiernos federal, estatal y municipal. En este acpite analizaremos los principales
rasgos del federalismo fiscal y el proceso de descentralizacin.
3.1.1. Rasgos del federalismo fiscal en Mxico
El federalismo fiscal mexicano tiene su antecedente reciente en 1980 6 con la creacin
del Sistema Nacional de Coordinacin Fiscal (SNCF) y un nuevo impuesto, a saber, el
Impuesto al Valor Agregado (IVA), en sustitucin del Impuesto sobre Ingresos
Mercantiles (ISIM), dicho sistema surgi ante la necesidad de establecer nuevas
relaciones de coordinacin intergubernamental para evitar la concurrencia tributaria, lo
cual supuso centralizar las potestades tributarias en el gobierno federal. En el marco de
este nuevo sistema, los estados (y sus municipios) se comprometieron a reducir su
capacidad tributaria, esto es, renunciaron a diversas fuentes de ingreso en las cuales
concurran con la Federacin, a cambio de recibir recursos de sta por medio de las
participaciones, las cuales, en primera instancia, tenan como objetivo resarcir a los
gobierno estatales y municipales por renunciar a gravar dichas fuentes.
En otras palabras, el principal objetivo del actual sistema de coordinacin de las
relaciones intergubernamentales es la armonizacin tributaria entre los tres rdenes de
gobierno, lo cual se traduce, al menos en teora, en ciertas ventajas tales como: la
simplificacin del sistema tributario, ya que las fuentes susceptibles de gravamen las
cobra una sola autoridad fiscal (gobierno federal, estatal o municipal, segn
corresponda), facilitando el cumplimiento de las contribuciones, adems de favorecer
una administracin ms eficiente de dichos impuestos, adicionalmente se elimina
6

El federalismo tiene sus primeros antecedentes en la poca de la independencia, cuando los liberales
lucharon por la libertad y autonoma regional, es decir, por una nacin federal, frente a los deseos
centralistas y monrquicos de los conservadores. Despus de 30 aos de lucha entre estos dos actores
polticos la Constitucin de 1857 plasm la victoria de los liberales, esto es, se constituy una Repblica
Democrtica, Representativa y Federal. Sin embargo, ya en el siglo XX, a pesar de que la Constitucin de
1917 reafirma una Repblica Federal, se presenta un proceso centralizador bajo la consigan de dirigir un
temprano proceso de industrializacin. Dicha centralizacin se fue reforzando con la expansin de la
administracin pblica y la existencia de un partido hegemnico, el cual otorgaba un gran protagonismo a
la figura presidencial, ya que al concentrar el poder en dicho actor, se le otorg un amplio control sobre
los gobiernos estatales y municipales. Al mismo tiempo la federacin y los bajos niveles de gobierno
concurran en diversas fuentes tributarias, motivo por el cual surge en 1980 el nuevo sistema de
coordinacin de relaciones intergubernamentales, el cual, termina por concentrar an ms las facultades
tributarias en la federacin (Ayala, 2001).

distorsiones en la asignacin de recursos en los distintos sectores y actividades

econmicos. Por lo tanto, este nuevo sistema federalista es el que determina el arreglo
espacial de toma de decisiones de los gobiernos federal, estatal y municipal.
Dicha armonizacin distribuy las fuentes tributarias entre los diferentes rdenes de
gobierno, donde el gobierno federal ostenta la potestad tributaria sobre las principales
fuentes de ingreso como son el impuesto sobre la renta personal y corporativa, el IVA y
el Impuesto Especial sobre Productos y Servicios (IEPS), mientras que las entidades
federativas gravan el impuesto sobre nminas, impuesto sobre tenencia vehicular, entre
otros. Por su parte, la principal facultad tributaria de los municipios es el cobro del
impuesto predial y sobre adquisicin de inmuebles (para ver la distribucin de las
fuentes tributarias por nivel de gobierno.
Como parte de este nuevo arreglo y con la intencin de corregir el desequilibrio vertical
de fuentes de ingreso, se constituy un nuevo sistema de participaciones y, con el
mismo, tres fondos: el Fondo General de Participaciones (FGP), el Fondo Financiero
Complementario (FFC) y el Fondo de Fomento Municipal (FFM); adems, se estableci
como un elemento esencial de este nuevo esquema la Recaudacin Federal Participable
(RFP)7 que funge como base para el clculo de las participaciones y como referencia
para el clculo de algunos de los fondos del ahora llamado Ramo 33, a saber, del Fondo
de Aportaciones Mltiples (FAM), Fondo de Aportaciones para la Infraestructura Social
(FAIS) y el Fondo de Aportaciones para el Fortalecimiento Municipal y de las
Demarcaciones Territoriales del Distrito Federal (FORTAMUNDF).
En un inicio el FGP represent el 13% de la RFP, actualmente representa 20%, adems
la frmula de participaciones ha sufrido cambios, uno de los ms importantes es que se
incorpor un componente redistributivo, es decir, las participaciones ya no slo se
asignan exclusivamente por su funcin resarcitoria, sino que ahora se considera a la
poblacin como criterio redistributivo. Es importante sealar que los municipios
tambin reciben recursos mediante los convenios de colaboracin administrativa. Por
ltimo, dentro del SNCF, los municipios carecen de atribuciones para participar en los
7

La recaudacin federal participable ser la que obtenga la federacin por todos sus impuestos, as como
por los derechos sobre la extraccin de petrleo y de minera, disminuidos con el total de las devoluciones
por los mismos conceptos. En esta no se incluyen, los impuestos adicionales del 3% sobre el impuesto
general de exportacin de petrleo crudo, gas natural y sus derivados y del 2% de las dems
exportaciones, ni tampoco los derechos adicionales o extraordinarios sobre la extraccin de petrleo.
Tampoco se incluirn los incentivos que se establezcan en los convenios de colaboracin administrativa.
(Ley de coordinacin fiscal, 2005).

rganos del sistema y para establecer contribuciones municipales. La Ley de

Coordinacin Fiscal surge con este nuevo sistema de coordinacin y es la que regula las
relaciones intergubernamentales, incluyendo los criterios de distribucin de las
participaciones y la integracin de sus montos. Las participaciones son lo que se conoce
en la literatura de federalismo fiscal como transferencias incondicionales, esto es, que
los estados y municipios tienen total libertad para decidir el destino de los recursos
obtenidos por este concepto. Mientras que las aportaciones son transferencias
condicionadas (o categricas), es decir, los recursos asignados por este rubro, son
recursos etiquetados, y los municipios carecen de capacidad de decisin sobre ellos.
3.1.2. Rasgos de la descentralizacin
Los procesos de descentralizacin tienen como objetivo principal el trasladar o
devolver, desde el gobierno federal a los gobiernos estatales y municipales funciones,
responsabilidades y facultades de decisin, de forma tal que stos estn en condiciones
de atender en forma directa, oportuna, responsable y eficaz

las demandas de los

habitantes de dichas jurisdicciones. Sin embargo, el proceso de descentralizacin

implementado a principios de la dcada de los noventa se concentr, casi
exclusivamente, en la parte referente al gasto. Dicho proceso abarc, a grandes rasgos,
cuatro rubros, a saber, la devolucin de algunas funciones en materia de gasto, el
aumento de ingresos va el incremento de las participaciones federales a estados y
municipios y la liberacin de algunas fuentes tributarias, un aumento de los fondos de
aportaciones, y por ltimo, cambios en los convenios de colaboracin administrativa.
Funciones de gasto
Fue en el ao de 1992 cuando el gobierno federal inici el proceso de descentralizacin,
hacia los gobiernos subnacionales, de los servicios de educacin, salud y seguridad, los
cuales se constituyeron como los rubros ms importantes que fueron descentralizados.
Por lo que respecta a la educacin, la descentralizacin se presenta como respuesta a la
concurrencia de competencias y obligaciones de la federacin y las entidades en
educacin bsica, delegando, en estas ltimas, funciones operativas y administrativas
de infraestructura, recursos materiales y humanos. Sin embargo, el gobierno federal
conserv la potestad normativa y de diseo de la poltica educativa, mantenindose
como la principal fuente de financiamiento, adems el sindicato (SNTE) sigue
definiendo con la federacin las condiciones de su relacin laboral. Al igual que los

servicios de educacin, la descentralizacin de los servicios de salud y de seguridad,

consisti en la entrega de recursos para financiar las funciones y competencias
operativas, administrativas, etc. que se delegaron en las entidades.8
No obstante, dicho proceso present efectos contraproducentes para las entidades
federativas, debido a que stas al efectuar sus nuevas funciones se han enfrentado a
dificultades financieras, ya que algunas de estas funciones requieren mayores recursos
que los transferidos por la federacin, lo cual supone aportar de sus propios recursos a
costa de otros servicios pblicos. Por citar un ejemplo, antes de la descentralizacin,
algunas entidades contaban con un sistema educativo propio, y al descentralizar, se
vieron obligados a homologar salarios, lo cual supone un mayor gasto, disminuyendo el
poder discrecional que supuestamente se les transfiri, ya que dependen de las
disposiciones que en esta materia dicte la federacin, en conjunto con el SNTE.
3.2. La descentralizacin fiscal en Colombia
Desde la dcada del sesenta y de forma incremental, el gobierno colombiano ha venido
adecuando sus instituciones y su legislacin con vista a legitimar y avanzar en la
consolidacin de la descentralizacin, motivado por los planteamientos tericos que
sealan amplias potencialidades para el logro de un desarrollo ms homogneo y un
crecimiento estable para la nacin. En el marco de estas circunstancias, el objetivo en
este apartado es hacer un recorrido por los hechos que fueron dando lugar al
surgimiento y posterior consolidacin del proceso de descentralizacin en Colombia,
desde la Constitucin de 1991 y las significativas transformaciones que sta implic,
hasta llegar a los problemas fiscales en la segunda mitad de la dcada del noventa que
dieron lugar a los cambios institucionales de los aos 2000 y 2001, los cuales sern
objeto de especial anlisis a la luz de la historia.9
En 1982 Belisario Betancur asumi la presidencia con un terreno abonado para el
propsito de descentralizacin. De acuerdo con Vargas y Sarmiento para ese momento
los sectores dirigentes mostraban consenso con las reformas y reciba el respaldo de los
intereses polticos y sociales regionales en la medida que, en trminos administrativos,
ella implicaba el rechazo a la concentracin de poder en la capital de la Repblica.
8

Noguez, Gabriel. Transferencias Intergubernamentales: su impacto en el esfuerzo recaudatorio y

en las decisiones presupuestales de los municipios mexicanos. Tesis para optar el Grado de Magster.
Mxico, Facultad Latinoamericana de Ciencias Sociales (FLACSO), 2006
9
Trujillo, Luca. Las transferencias y el gasto municipal en Colombia. Tesis para optar el Grado de
Magster en Gobierno y Asuntos Pblicos. Mxico, FLACSO, 2006.

Durante la administracin de Betancour (1982-1986), el gobierno nacional adopt un

proyecto de modernizacin del Estado que, con criterio descentralizador, pretendi
dotar de una vida poltica, administrativa y fiscal ms activa, a todos los departamentos
y municipios colombianos.
Las reformas introducidas hasta la dcada de los ochenta tendieron a otorgar a los
municipios la responsabilidad sobre la administracin de servicios sociales, que haban
estado tradicionalmente a cargo del gobierno central. As las modificaciones
institucionales, que contemplaban cambios polticos, administrativos y fiscales,
buscaban mejorar la eficiencia y aumentar la cobertura de los servicios bsicos que
deba proveer el Estado. Todos estos cambios incrementales fueron abonando el terreno
para dar paso a transformaciones ms significativas en el proceso descentralizador, las
cuales fueron definidas en la nueva Constitucin Poltica de 1991.

El cambio constitucional
La Constitucin Poltica de 1991 profundiz la descentralizacin y le confiri nuevos
derroteros10. A partir de la Carta Magna, Colombia es un Estado organizado en forma
de repblica unitaria, descentralizada, con autonoma de sus entidades territoriales,
democrtico, participativo y pluralista11. A su vez la Constitucin Poltica, en sus
artculos 287 y 288 consagr un nuevo modelo territorial, concebido como una frmula
intermedia entre el Estado centralizado tradicional y el Estado federal. Esto con el
propsito de consolidar la unidad nacional mediante el reconocimiento de la diversidad
y de la autonoma territorial, la redistribucin del poder poltico, las competencias y los
recursos entre los diferentes niveles de gobierno.
10

A principios de la dcada de los 90 surgi en Colombia una iniciativa estudiantil universitaria que
buscaba promover una reforma constitucional, que brindara una mayor concordancia entre las normas
constitucionales y la realidad que se vive por los destinatarios y detentadores del poder. Esta iniciativa se
conoci como la sptima papeleta. A partir de esta propuesta y en plena coyuntura electoral, el mismo
da que los colombianos eligieron como presidente a Cesar Gaviria Trujillo (1990-1994), votaron a favor
de la convocatoria de una Asamblea Nacional Constituyente, procediendo posteriormente a la eleccin
popular de sus miembros. La Asamblea estuvo integrada de manera pluralista, de forma que se sentaron a
la mesa partidos polticos, movimientos sociales, minoras tnicas e incluso grupos guerrilleros
recientemente desmovilizados para la poca.
11
Constitucin Poltica de Colombia (1991). Ttulo 1: De los principios fundamentales, Art. 1.

La nueva Constitucin otorg un nuevo nfasis al papel de los departamentos. Estos

fueron concebidos como mediadores obligatorios entre la nacin y los municipios,
planificadores de la gestin pblica general en su mbito de influencia, coordinadores y
asesores de los municipios y responsables por la atencin de algunos servicios cuya
escala ptima de prestacin lo constituye el nivel regional.
En 1993 se aprueba la ley 60 de definicin de competencias y distribucin territorial de
recursos. sta se constituye en el marco que regula la gestin de las entidades
territoriales y por tanto en eje fundamental para el anlisis del desempeo local. Las
competencias bsicas fueron distribuidas en tres niveles.
Con el diseo de la descentralizacin en la Constitucin de 1991, se pretendi proteger
la inversin social definiendo a las entidades territoriales como ejecutoras del gasto para
la poltica social, pero con escasa autonoma para decidir cunto y en qu gastar las
transferencias provenientes del nivel central. Constitucionalmente se determin que la
participacin en los ingresos corrientes de la nacin crecera un punto porcentual por
ao, del 14% en 1994 hasta el 22% en el 2002; por su parte el situado fiscal 12 alcanzaba
en el ao 2001 el lmite de crecimiento establecido por la constitucin (24.5%).
Gracias a las profundas reformas que vivi el Estado colombiano, el proceso de
descentralizacin evidenci logros en materia de cobertura de los servicios sociales
durante la dcada del noventa, no obstante, se presentaron inconvenientes fiscales que
dificultaron su consolidacin (Restrepo, 2000). A partir de dichos problemas surgi la
necesidad de fuertes cambios institucionales de la descentralizacin en especial en lo
que se refiere al gasto pblico y las transferencias intergubernamentales. A continuacin
se presenta, de manera concisa, los problemas fiscales que emergieron a finales de la
dcada del noventa.
3.2.1. Problemas fiscales a finales de la dcada del noventa
El entorno de las finanzas pblicas se vio alterado en la segunda mitad de la dcada del
noventa al surgir graves problemas en tres aspectos principales de las finanzas pblicas:
el gasto pblico, los ingresos corrientes y la deuda territorial. En primer lugar, las
mayores transferencias del gobierno central estuvieron asociadas con mayores gastos de
12

Este situado fiscal se trata como una cesin de recursos que debe manejarse en forma descentralizada
bajo responsabilidad de los departamentos; a diferencia del viejo situado fiscal que operaba como una
cuenta desconcentrada del presupuesto central y se ejecutaba con intervencin tcnica y administrativa de
la nacin.

los gobiernos subnacionales, buena parte de los cuales se reflejan en un crecimiento de

las burocracias, inversiones no prioritarias, despilfarro y corrupcin. As el gasto
conjunto de los departamentos y municipios como porcentaje del PIB creci de 4.3% en
1990 a 9.7% en 1998. (Restrepo, 2000: 15).
En segundo lugar, no se pudo mantener una tendencia estructural de equilibrio fiscal
con la profundizacin de la descentralizacin en la dcada del noventa, ya que los
ingresos corrientes nacionales (tributarios y no tributarios) no crecieron a un ritmo
superior al gasto del gobierno central para compensar las mayores transferencias
territoriales.
En tercer lugar, la aceleracin del proceso de descentralizacin propici un crecimiento
desordenado de la deuda territorial. La excesiva acumulacin de pasivos impide a las
entidades territoriales cumplir con sus funciones legales y las lleva a perder autonoma
en la ordenacin del gasto.
En este entorno de bajo crecimiento de los ingresos y un alto crecimiento de los gastos
corrientes, a partir de 1996, la situacin fiscal empez a deteriorarse an ms cuando la
inversin slo pudo sostenerse con ayuda de un endeudamiento creciente. Ya para 1997
la situacin se torn ms crtica, dado que en la mayora de los departamentos y
municipios el ahorro corriente se volvi negativo, obligando a muchas de estas
entidades a recurrir al endeudamiento para atender el pago de los salarios, gastos
generales e intereses de la deuda, o a atrasarse en el cumplimiento de dichas
obligaciones cuando no encontraron quien les prestara. Entonces, el dficit fiscal de los
gobiernos subnacionales creci de 0.8% del PIB en 1990 a 1.8% del PIB en 1998
(Restrepo, 2000: 16-17, 34-35).
As pues, dado que las falencias en el marco institucional de la descentralizacin 13
socavaron los resultados respecto al objetivo de eficiencia en el desempeo fiscal, se
introducen en los aos 2000 y 2001 modificaciones al diseo de la descentralizacin en
Colombia con reformas al sistema de gasto, transferencias, competencias y
financiamiento municipal.
3.2.2. Significado y alcance del cambio institucional
Introduccin de las reformas en la agenda pblica
13

Contemplado en la Constitucin de 1991 y la Ley 60 de 1993 principalmente.

El gobierno de Andrs Pastrana Arango (1998-2002), a travs de muchos debates en el

Congreso14, da sustento a la necesidad de introducir en la agenda pblica un paquete de
importantes reformas fiscales para mejorar los resultados de la descentralizacin. Las
tres grandes reformas objeto de anlisis son: la ley 617 de 2000, el acto legislativo 01 de
2001 y la ley 715 del mismo ao. Los respectivos proyectos de ley adquirieron
relevancia en el debate pblico al plantearse la necesidad de corregir los resultados
negativos del diseo de la descentralizacin, sobre el desempeo de las finanzas
pblicas territoriales. El cambio institucional pretende actuar sobre: a.) La
racionalizacin del gasto pblico, b.) La viabilizacin de un sistema de transferencias
territoriales que garantice estabilidad a la economa y c.) La precisin de criterios de
distribucin en materia de recursos y competencias entre la nacin y las entidades
territoriales, que aseguren la eficiencia en la asignacin del gasto descentralizado y el
efectivo logro de resultados en cobertura y calidad de servicios sociales. 15
a.) Exposicin de motivos para la racionalizacin del gasto territorial (proyecto de ley
199-99 Senado, 046 Cmara, para introducir la ley 617 de racionalizacin del gasto
pblico)
Esta reforma fue introducida en el debate pblico con el argumento que el desequilibrio
fiscal de los entes territoriales representaba un gran riesgo para la profundizacin del
proceso de descentralizacin y para la estabilidad econmica del pas. El gobierno
plante que de no ser corregida la tendencia deficitaria de los fiscos departamentales y
municipales se llegara a la insolvencia de los gobiernos subnacionales, que podra dar
lugar a una reaccin en cadena de desconfianza nacional e internacional capaz de
convertirse en un gran obstculo para la recuperacin econmica (Restrepo, 2000:34).
b.) Exposicin de motivos al proyecto de acto legislativo 01 de 2001 por el cual se
modificaron los artculos 356, 357 de la Constitucin Poltica.
Cmo se rese en apartados anteriores, en los aos 2001 y 2002 se cumpla con el
lmite en el ascenso porcentual anual que se dispuso en la constitucin de 1991 para el
situado fiscal (24.5%) y para los ingresos corrientes de la nacin (22%)
respectivamente. Por lo que legalmente se haca necesario modificar la frmula para
determinar el monto a transferir de los recursos nacionales a las entidades territoriales.
14

Principalmente en cabeza del ministro de Hacienda y Crdito pblico Juan Camilo Restrepo Salazar.
Trujillo, Luca. Las transferencias y el gasto municipal en Colombia. Tesis para optar el Grado de
Magster en Gobierno y Asuntos Pblicos. Mxico, FLACSO, 2006.
15

Sin embargo, no slo exista una necesidad de tipo legal, sino adems una necesidad
desde el punto de vista econmico y tcnico para romper con la inestabilidad,
insostenibilidad e inflexibilidades de las finanzas pblicas.
c.)Exposicin de motivos al proyecto de ley por el cual se modific la ley 60 de 1993 y
se aprueba la ley 715 de 2001.
Para complementar la reforma al diseo de las transferencias, era imprescindible un
eficiente ordenamiento de las competencias en los tres niveles de gobierno retomando
uno de los principios bsicos de la descentralizacin, segn el cual se debe aprovechar
las ventajas que cada nivel de gobierno presenta en la prestacin de los servicios. Esta
orientacin debe permitir que simultneamente con el traslado de responsabilidades, las
entidades territoriales puedan contar con la capacidad financiera, administrativa y
tcnica para asumirlas de manera adecuada y eficiente. Aqu algunos de los principales
problemas: Fallas en la asignacin de competencias, restricciones a la autonoma y
escasa importancia de los criterios de eficiencia en la distribucin

3.3 La descentralizacin fiscal en Chile

3.3.1. El nivel intermedio: aspectos fiscales de las regiones
Las regiones no tienen potestad tributaria y todos sus ingresos dependen de las
transferencias del gobierno nacional. El ordenamiento jurdico, en materia financiera y
presupuestal, configura a las regiones como instancias desconcentradas del Poder
Ejecutivo. Las principales caractersticas en materia fiscal de las administraciones
regionales son las siguientes:16

Debern observar como principio bsico, el desarrollo armnico y equitativo de

sus territorios, tanto en aspectos de desarrollo econmico, como social y
cultural; y, en el ejercicio de sus funciones, debern inspirarse en principios de
equidad, eficiencia y eficacia en la asignacin y utilizacin de recursos pblicos
y en la prestacin de servicios, as como en la efectiva participacin de la
comunidad regional y en la preservacin y mejoramiento del medio ambiente17.

16

Ral Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga. Propuesta de informe final, Grupo de trabajo sobre
Descentralizacin fiscal.
17
Artculo 14 de la Ley Orgnica Constitucional sobre Gobierno y Administracin Regional (LOCGAR).

Resolvern la inversin de los recursos que a la regin correspondan en la

distribucin del Fondo Nacional de Desarrollo Regional y de aqullos que
procedan de acuerdo al artculo 74 de esta ley,18 en conformidad con la
normativa aplicable.19

Aspectos presupuestales
Durante el segundo trimestre de cada ao y teniendo consideracin los objetivos
estratgicos del gobierno regional y de los servicios que operen en la regin, el
intendente, con la participacin de representantes del consejo regional, de los secretarios
regionales ministeriales y los directores regionales de los servicios pblicos, elaborar
un anteproyecto regional de inversiones, correspondiente al ao siguiente, el que deber
ser considerado en la formulacin de los proyectos de presupuestos del gobierno
regional y de los respectivos ministerios.20
La Ley de Presupuestos asignar a cada gobierno regional los recursos necesarios para
solventar sus gastos de funcionamiento 21; y el presupuesto del gobierno regional
constituir, anualmente, la expresin financiera de los planes y programas de la regin
ajustados a la poltica nacional de desarrollo y al Presupuesto de la Nacin y
considerar, por lo menos, los siguientes programas presupuestarios: a) Un programa de
gastos de funcionamiento del gobierno regional, y b) Un programa de inversin
regional, en el que se incluirn los recursos del Fondo Nacional de Desarrollo Regional
que le correspondan y los dems que tengan por objeto el desarrollo de la regin22.
El fondo nacional de desarrollo regional
El Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones pblicas, con
las finalidades de desarrollo regional y compensacin, y territorial, destinado al
18

Artculo 74: El Fondo Nacional de Desarrollo Regional es un programa de inversiones pblicas, con
finalidades a) de desarrollo regional y compensacin y b) territorial, destinado al financiamiento de
acciones en los distintos mbitos de desarrollo social, econmico y cultural de la regin, con el objeto de
obtener un desarrollo territorial armnico y equitativo. Este Fondo se constituir por una proporcin del
total de gastos de inversin pblica que establezca anualmente la Ley de Presupuestos. La distribucin del
mismo se efectuar entre las regiones, asignndoles cuotas regionales.
La Ley de Presupuestos de cada ao podr precisar los rubros de gastos que, para estos efectos, no se
entendern comprendidos en los mbitos de desarrollo social, econmico y cultural de la regin.
Mediante decreto supremo, expedido a travs de los Ministerios del Interior y de Hacienda, se regularn
los procedimientos de operacin y distribucin de este Fondo.
19
Inciso b) del artculo 16 de LOCGAR.
20
Ral Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga. Propuesta de informe final, Grupo de trabajo sobre
Descentralizacin fiscal
21
Artculo 72 de la LOCGAR.
22
Artculo 73 de la LOCGAR.

financiamiento de acciones en los distintos mbitos de desarrollo social, econmico y

cultural de la regin, con el objeto de obtener un desarrollo territorial armnico y
equitativo. 23
Este Fondo se constituye con una proporcin del total de gastos de inversin pblica
que establezca anualmente la Ley de Presupuestos; la distribucin del mismo se efecta
entre las regiones, asignndoles cuotas regionales; y la Ley de Presupuestos de cada ao
podr precisar los rubros de gastos que, para estos efectos, no se entendern
comprendidos en los mbitos de desarrollo social, econmico y cultural de la regin.
Los Ministerios del Interior y de Hacienda regulan los procedimientos de operacin y
distribucin de este Fondo.

Capitulo 2: La descentralizacin fiscal en el Per

En este apartado se hace un esfuerzo por revisar el contexto de la descentralizacin
fiscal en el pas, poniendo el nfasis en una breve revisin de algunos estudios sobre el
tema y del estado del proceso de descentralizacin fiscal en el pas. As como el
desarrollo del debate actual en materia fiscal en el marco de la descentralizacin que
vive el Per. Destacando los aspectos fiscales y normativos del mismo.
1. Estudios sobre descentralizacin fiscal en el Per
Contreras (2009),24 en su trabajo, analiza la crisis fiscal que enfrento la hacienda pblica
del Per entre los aos 1873-1915, y de la reforma que la resolvi los aos siguientes
hasta 1914. El autor seala, que en medio de esta crisis ocurri la guerra del salitre, que
enfrent a la alianza peruano boliviana contra Chile. Esta guerra, segn el autor, es una
guerra por los recursos fiscales.
Con la derrota en la guerra se perdi el salitre y la expropiacin del guano. Recursos
que haban sido la fuente principal de las finanzas del Estado desde 1840, lo que dio
lugar en la postguerra a una profunda reforma fiscal. El objetivo de la reforma era
disminuir el gasto pblico y reemplazar a las antiguas fuentes por nuevas fuentes de
ingreso.
23

Ral Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga. Propuesta de informe final, Grupo de trabajo sobre
Descentralizacin fiscal.
24
Contreras Carranza, Carlos. Crisis y Reforma en el Estado en el Per, 1873-1915, del Estado
Rentista al Estado Oligrquico. Tesis para optar el grado de Doctor. Mxico, DF, Colegio de Mxico,
2009.

Las constantes crisis fiscales, y con ello la bsqueda de fuentes de ingreso para socorrer
las finanzas, son la caracterstica ms resaltante en las primeras dcadas del naciente
Estado Peruano. Tras una poca de inestabilidad poltica y estrecheces econmicas en el
primer cuarto de siglo que sigui a la independencia, el autor asume que advino un
nuevo periodo, conocido como la era del guano, que signific una poca de vacas
gordas para el erario nacional. Se seala, que esta oportunidad, por diversas razones,
entre ellas: despilfarro, corrupcin, sta fue una oportunidad desperdiciada, terminada la
guerra, las condiciones del pas eran similares a las de la independencia. Sin embargo, a
partir de 1884 crece la demanda de materias primas, lo que origin el boom de las
exportaciones de materias primas, devolvi a los peruanos una mejora de las finanzas
del estado hasta que sobrevino el crack de 1929.
Se evidencia que en las pocas de prosperidad en las finanzas se corresponde con el
impulso de la actividad poltica, se creaba partidos polticos, que movilizan a buena
parte de la poblacin y competan electoralmente por el poder. No obstante, en las
pocas de crisis se replegaban y eran remplazados por los caudillos militares. Tenemos
el Partido Civil, el Demcrata, el Constitucional y el Liberal. Estos partidos compitieron
por el poder poltico durante la denominada Repblica Aristocrtica. 25 El estudio se
centra en analizar como el auge exportador se transmiti a la esfera del Estado, como la
organizacin de este mismo se vio transformada por l, y como, al fin, la relacin del
Estado con la poblacin y con el resto de la economa cambiaba segn se adoptase
distintos esquemas de tributacin y gasto pblico.
La conclusin ms importante es que la consolidacin del Estado fue bastante
complicada. Con una poblacin criolla, que era pequea, que controlaba la riqueza
comercial derivada del intercambio con el mundo y contaba con la cultura, religin y
rasgos raciales considerados superiores y dignos de emulacin por el resto de
habitantes. sta, no obstante, careca de legitimidad por su origen forneo y por ser una
socia menor de las empresas extranjeras en el comercio primario exportador. El Estado
que dicho grupo criollo erigi fue dbil. El sistema fiscal sola conseguir sus mayores
entradas gravando el comercio exterior, cuando no, convirtindolo directamente en un
monopolio del fisco, o estanco, y lo complementaba con impuestos de capitacin o
sobre la propiedad del suelo en el sector de subsistencia.

25

Basadre, Jorge. La Repblica. Tomo IV.

Gonzles de Olarte (2004)26 reconoce que al inicio del nuevo proceso de

descentralizacin (2003) el grado de centralizacin se puede medir por la estructura
tributaria, en la que el gobierno central cobra el 94% de los tributos, mientras que los
gobiernos locales recaudan slo el 6% restante, es decir, el centralismo fiscal es extremo
a comienzos del siglo XXI. Las preguntas que intenta responder en la investigacin
dada la aguda concentracin neoeconmica, es posible y razonable llevar a cabo una
descentralizacin? Contribuir una descentralizacin estatal por medios fiscales a
corregir las desigualdades productivas y distributivas espaciales existentes en el Per de
hoy? En otras palabras, favorecera la descentralizacin fiscal a la descentralizacin
estatal, sta a su vez a la desconcentracin econmica, y en su conjunto impulsaran un
desarrollo territorial ms equilibrado? El aporte especfico de la investigacin gira en
torno al anlisis del centralismo fiscal existente y las posibilidades de una
descentralizacin que se funde en las bases tributarias departamentales y/o locales.
Plantea Gonzles de Olarte la hiptesis que: en el Per existe una base tributaria
departamental capaz de financiar el gasto pblico territorial en la mayor parte de los
departamentos; en consecuencia, los gobiernos regionales o locales podran asumir y
financiar ciertas funciones que hoy estn a cargo del gobierno central, contando con
recursos generados en su propio territorio. Sin embargo, estos recursos no son
suficientes para promocionar el desarrollo regional, dada la concentracin territorial de
la economa, del Estado y de la recaudacin en Lima, por lo que sera necesario generar
mecanismos de acceso a los recursos tributarios y/o financieros capaces de alterar los
mecanismos econmicos que genera la concentracin econmica espacial, que es la
base del centralismo fiscal.
El autor anota que, a partir del 2003, el esquema centralista ha comenzado a
modificarse. Sin embargo, en trminos prcticos el avance es mnimo con respecto a la
descentralizacin. Porque en general persiste una organizacin administrativa que
favorece el centralismo, con una estructura que es manejada por el ejecutivo y con una
concentracin espacial en Lima y Callao. La descentralizacin debe cambiar
progresivamente esta situacin. Propone que la distribucin de las funciones de cada
nivel de gobierno en las polticas pblicas deber ser la siguiente: gobierno central ha de
dar estabilidad econmica mediante polticas macroeconmicas que tomen en cuenta las
26

Gonzles de Olarte, Efran. La difcil descentralizacin fiscal en el Per: teora y prctica. IEP
2004.

disparidades regionales; los gobiernos regionales deben promover el desarrollo regional

mediante polticas sectoriales; y los gobiernos locales deben ser eficientes ejecutores de
la poltica social. Esto est basado en los criterios de eficiencia.
El autor encuentra que uno de los problemas normativos de la descentralizacin son: de
qu manera se definen las funciones de los distintos niveles de gobierno; cmo se
financia el cumplimiento de dichas competencias; y cmo se establecen los mecanismos
de control para los gobiernos electos.
Su principal aporte consiste en que el centralismo estatal, del cual parte la
descentralizacin, tiene una estructura institucional, niveles de gobierno y una
organizacin del gobierno central que no responde a la realidad geoeconmica con
mayores grados de urbanizacin, mayores niveles de educacin y un territorio nacional
ms poblado. Concluye diciendo que en el Per las fuerzas centralistas son ms fuertes
que las descentralistas. Por ello, no basta con transferir funciones y competencias del
gobierno central a los gobiernos regionales y locales. Es necesario redefinir la calidad
del gasto pblico, para que ste pueda mejorar la dotacin de los capitales humano,
fsico y natural en los distintos lugares del Per, con el fin de lograr en el mediano plazo
la posibilidad de que cada regin o localidad tenga la capacidad de financiar los bienes
y servicios pblicos pertinentes con buena calidad.
Igualmente afirma que el principal problema de la descentralizacin ser fijar las
funciones de los distintos niveles de gobierno y establecer los mecanismos de acceso a
los recursos tributarios y/o financieros capaces de alterar los mecanismos econmicos
que generan la concentracin econmica espacial, que es la base del centralismo fiscal.
Vega (2008),27 en su estudio que se orienta al rgimen econmico-fiscal de los
gobiernos regionales y locales, propone alternativas para potenciar la economa de estas
instituciones, buscando hacerlas menos dependientes del gobierno central.
Se concluye que el gobierno nacional ha transferido importantes funciones y recursos
fiscales a los gobiernos subnacionales. Ambos niveles de gobierno han duplicado sus
presupuestos en slo cinco aos. El aumento ha pasado de 16.8 % en el 2002 al 30% en
el 2007, lo que ha permitido superar a varios pases en la regin, que han iniciado
procesos de descentralizacin antes que el Per.
27

Vega, Jorge. Anlisis del Proceso de descentralizacin fiscal en el Per. Documento de trabajo 266.
Lima, Pontificia Universidad Catlica del Per, 2008.

Los recursos fiscales de que disponen los gobiernos regionales provienen en su mayora
de transferencias efectuadas por el gobierno nacional, las que se tienen dos tipos de
fuente: los provenientes de impuestos destinadosen este caso compartidos entre los
diversos niveles de gobiernoy aquellos provenientes de los recursos generales u
ordinarios del tesoro pblico.
La diferencia entre estos dos tipos de ingresos es que los primeros son recursos que
pertenecen a los gobiernos regionales, en los cuales el gobierno nacional slo acta
como ente recaudador, que debe transferir el ntegro de los recaudos a los gobiernos
regionales por Ley; los segundos son recursos que el ejecutivo o el Congreso disponen a
discrecin, su monto depende de lo que se considere asignar anualmente en el
presupuesto global del sector pblico. La otra diferencia radica en el uso que se les
puede dar. As, los ingresos provenientes de los impuestos destinados deben ir a gastos
de inversin, mientras que las transferencias ordinarias del tesoro se destinan a gasto
corriente.
Es la explotacin de los recursos naturales traducidos en Canon y regalas lo que
financia a los gobiernos regionales. No obstante, estos recursos deben compartirlos con
los gobiernos locales, con las universidades pblicas e instituciones de educacin
superior de las regiones.
En lo que respecta a los presupuestos fiscales y los presupuestos de las regiones, Vega
(2008) indica que el ingreso presupuestario ms importante proviene de la transferencia
de los recursos ordinarios del Tesoro Pblico, los mismos que para el ao 2006 llegan al
76,8% del total de ingresos de las regiones. El canon, las regalas, Fondo de Desarrollo
Camisea (FOCAM) y las rentas de aduanas son el segundo rubro de importancia de
ingresos, que es de 10.2 % del total. El tercer rubro lo constituye el Fondo de
compensacin regional (FONCOR).
Estos estudios parten del diagnstico de las finanzas del Estado y el anlisis de las
tensiones que se presentan entre centralizacin y descentralizacin fiscal, con una
preocupacin sobre el diseo fiscal orientado hacia el desarrollo territorial, con una
propuesta de integracin regional que vincule lo territorial y los ejes de desarrollo. Se
evidencia una preocupacin seria respecto al trance desde el centralismo hacia la
descentralizacin fiscal, observando cules son los principales problemas que enfrenta
la implementacin de las polticas de descentralizacin, afirmando que la poltica fiscal

sigue teniendo lgica centralista. Siendo sta la caracterstica principal de todo el diseo
de la poltica econmica, social y administrativa del Per.
Los estudios asumen que la tradicin centralista y autoritaria del control del poder es el
principal obstculo de la descentralizacin fiscal. Pese a ello, coinciden en la necesidad
de implementar polticas que promuevan la descentralizacin fiscal como una de los
aspectos fundamentales para lograr una autntica descentralizacin, porque no puede
haber descentralizacin sin autonoma econmica, la que se traduce en autonoma fiscal,
es decir, la forma como se traduce la organizacin de las finanzas a nivel subnacional,
desde la recaudacin hasta la forma como se asigna el gasto.

2. La descentralizacin fiscal en el Per

El proceso de descentralizacin en nuestro pas tiene una esfera poltica, econmica,
administrativa y fiscal. Este estudio centra su inters precisamente en uno de los
aspectos de la esfera fiscal; por tanto, se hace necesario centrar nuestra reflexin en los
vaivenes y escaso reconocimiento que se le ha dado a la descentralizacin fiscal.
Marco normativo de la descentralizacin fiscal
Entre los principios especficos de la descentralizacin fiscal, la Ley de bases de
descentralizacin (LBD) considera: a) competencias claramente definidas; b)
transparencia y predictibilidad; c) neutralidad en la transferencia de recursos; d)
endeudamiento pblico externo y; e) responsabilidad fiscal.
La Ley orgnica de gobiernos regionales (LOGR) reconoce principios rectores de las
polticas y la gestin regionales28. Igualmente, se prev que estos principios sern
evaluados por los sectores y el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND) en el
informe anual que presente cada regin.
El marco normativo-institucional de la descentralizacin fiscal en el Per parte de la
Ley de responsabilidad y transparencia fiscal (LRTF). Se ejecuta principalmente a
travs de las leyes de presupuesto, endeudamiento, equilibrio financiero y dems
normas conexas y/o complementarias.
28

Principios: la participacin, la transparencia, la gestin moderna y la rendicin de cuentas, la inclusin,

la eficacia, la eficiencia, la equidad, la sostenibilidad, la imparcialidad y neutralidad, la subsidiaridad, la
concordancia de las polticas regionales, la especializacin en las funciones de gobierno, la
competitividad y la integracin

Los instrumentos y objetivos se contempla en el artculo N 1 de la Ley 27245, que

dice: Establecer los lineamientos para una mejor gestin de las finanzas pblicas, con
prudencia y transparencia fiscal, as como tambin crear el Fondo de Estabilizacin
Fiscal. Ello a fin de contribuir a la estabilidad econmica, condicin esencial para
alcanzar el crecimiento econmico sostenible y el bienestar social.
Para llegar a los objetivos de la Ley se establecen dos instrumentos: (1) El crecimiento
real del gasto corriente no financiero debe ser inferior a 3 por ciento y; (2) el dficit
econmico del Sector Pblico No Financiero debe ser menor a 1 por ciento del PBI.
El cumplimiento de estas reglas asegura que la razn deuda-PBI sea cada vez menor, es
decir, que los peruanos estemos cada vez menos endeudados en relacin a nuestro
ingreso. Tenemos que la LRTF establece las siguientes reglas para los gobiernos
subnacionales:
Los gobiernos regionales y locales podrn realizar operaciones de endeudamiento
externo nicamente con aval del Estado, para lo cual debern cumplir con las reglas
fiscales establecidas en el numeral 2 del Artculo 4 de la Ley N 27958, Ley de
responsabilidad y transparencia fiscal.
Las reglas fiscales son las siguientes:

Relacin anual entre el stock de la deuda total y los ingresos corrientes menor a
100 por ciento.

Relacin anual entre el servicio de deuda a ingresos corrientes menor al 25 por

ciento.

El promedio del resultado primario de los ltimos 3 aos no deber ser negativo.

El Decreto Legislativo N 955, Ley de descentralizacin fiscal, complementa el

conjunto de candados fiscales con las siguientes reglas:
1. La deuda de corto plazo debe ser menor a la doceava parte del ingreso corriente.
2. La deuda sin garanta del gobierno nacional (interna) debe ser menor a 40 por
ciento de los ingresos corrientes.
3. El crecimiento del gasto no financiero real no debe ser mayor a 3 por ciento.

Los candados se completan con la regla de fin de mandato: Se prohbe a los gobiernos
regionales (GR) y locales (GL) realizar, en cualquier ao de gestin, todo gasto
corriente no financiero que implique compromisos de pago posteriores a la culminacin
del perodo de gestin regional o municipal.
Si bien las normas son una medida que intenta prevenir desbalances fiscales en los
gobiernos subnacionales, tambin se constituyen en candados muy fuertes para
estimular la capacidad de manejo de sus ingresos. Ms an, tratndose de los gobiernos
regionales que estn atados en lo referente a su capacidad fiscal, capacidad que ha sido
trasladada para la etapa que se conviertan en regiones.
Indicios de descentralizacin fiscal
En el ao 2005, se realiz el referndum para conformar regiones. Los resultados del
referndum es que en ninguna de las regiones gan el S, que de haber ganado, habra
dado origen a cambios en la estructura polticaadministrativa del pas. El siguiente
referndum para conformar regiones debi convocarse para el ao 2009. Sin embargo,
se ha relajado los plazos, es decir, que el referendo para la conformacin de regiones
est supeditada a la decisin de dos o ms gobiernos regionales que deseen articularse y
conformar una regin. Todo indica que no hay voluntad poltica para sacar adelante el
referndum y ms an, dar impulso a la descentralizacin, 29 principalmente en el rea
fiscal.
La propuesta de reforma de descentralizacin fiscal del grupo de trabajo sobre
descentralizacin fiscal del Congreso30 propone que las principales caractersticas de la
actual normatividad en la materia son:
1) La evaluacin del proceso de integracin regional muestra la debilidad de la
descentralizacin fiscal como incentivo principal para la integracin regional tal
como fue planteado en el diseo normativo e institucional del actual proceso
peruano de descentralizacin poltica.

29

Entre las medidas adoptadas que reflejan que no existe voluntad poltica para impulsar la
descentralizacin puede considerarse la desaparicin den Consejo Nacional de Descentralizacin, El
stock de inversiones, la creacin de los ncleos ejecutores, entre otros.
30
Elaborada por Ral Mauro Machuca y Johnny Zas Friz Burga.

2) La transferencia de las competencias sectoriales y de los recursos determinados

a los Gobiernos Regionales sobre base departamental consolidan a las
circunscripciones departamentales.
3) Los supuestos del actual diseo normativo desde la perspectiva de la
descentralizacin fiscal cuestionan la viabilidad fiscal de las actuales entidades
territoriales intermedias basadas en las circunscripciones departamentales. Desde
esta perspectiva, consolidar una entidad territorial intermedia basada en el
departamento no generara regiones competitivas ni sostenibles.
4) Hay un incumplimiento del criterio de provisin en el actual proceso de
transferencia de competencias sectoriales.
5) El actual diseo normativo de la descentralizacin fiscal excluye a los recursos
determinados (canon y sobrecanon, regalas mineras, FOCAM y renta de
aduanas).
6) La descentralizacin fiscal como asignacin de impuestos nacionales- debera

insertarse en un sistema de transferencias coordinado y ambos temas deberan

regularse de manera conjunta para lograr los objetivos de la descentralizacin
fiscal de tener regiones viables y sostenibles y relativamente homogneas en
todo el territorio nacional.
7) No existe una correlacin (o costeo) entre las materias de competencia y las
funciones especficas de todos los niveles de gobierno y la estructura
presupuestal. Esta es una de las razones por las cuales hay controversia al
momento de cuantificar las competencias sectoriales a transferir, as como todos
sus recursos asociados.
No hay una cuantificacin de los impuestos internos nacionales generados en el mbito
departamental, no obstante, esta informacin sea fundamental para analizar la viabilidad
fiscal de los actuales departamentos y de las futuras regiones.
3. Debates en torno a la descentralizacin fiscal
En el actual debate sobre la descentralizacin fiscal en el Per hay que insistir que en el
Grupo de trabajo sobre descentralizacin fiscal del Congreso consideran los
lineamientos para una propuesta normativa en materia de descentralizacin fiscal.

El punto central es la configuracin de la regin como una entidad territorial intermedia viable
y sostenible fiscalmente. Un tema relevante es evaluar la viabilidad de los actuales Gobiernos
Regionales sobre base departamental si se les transfiriera a stos los impuestos nacionales
previstos en el Decreto Legislativo sobre Descentralizacin Fiscal.

Con qu ingresos fiscales se podra realizar la viabilidad del nivel regional? Hay dos
estudios que ayudan a contestar esta pregunta, el realizado por Arias de INDE
Consultores para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR) 31 y el
realizado por Casas y Yamada de la Universidad del Pacfico32.
El problema que estos estudios enfrentan, segn la Propuesta del Grupo de trabajo sobre
descentralizacin fiscal del Congreso (2009), es la falta de un mapa tributario que
permita estimar qu Gobiernos Regionales sobre la actual base departamental pueden
ser viables y cules no. Ello se debe a que los datos informados actualmente por la
Superintendencia Nacional de Administracin Tributaria (SUNAT) muestran un exceso
de concentracin de los ingresos fiscales en la capital de la Repblica porque las
empresas que realizan sus actividades econmicas en circunscripciones departamentales
distintas a Lima, tributan en esta ciudad, y no dnde realizan sus actividades. Esta es
una responsabilidad que debi asumir la SUNAT el ao 2007. Sin embargo, esta
obligacin legal todava no ha sido cumplida.
Los autores de la Propuesta del Grupo de trabajo sobre descentralizacin fiscal del
Congreso sealan que para suplir esta deficiencia, el primer estudio citado realiz en
una primera versin- una estimacin criticable del PBI departamental que luego fue
sustituida por otra que utiliza el PBI departamental estimado por el Instituto Cunto.
Con los resultados obtenidos, luego de aplicar la herramienta antes descrita, el estudio
de Luis Alberto Arias revela que los departamentos o provincias para los casos de
Lima y el Callao - que en el ao 2007 tienen un supervit respecto de su gasto
descentralizable son: Lima y Callao, Arequipa, Pasco, La Libertad, Ica y Moquegua. El
resto de departamentos muestran un dficit que va desde el -0.09% (en el caso de
Ancash) hasta un mximo de -3.36% (en Puno).

31

Arias, Luis Alberto y Otros. La Descentralizacin Fiscal en el Per: Situacin Actual y Propuesta de
Coparticipacin Tributaria. Informe elaborado para la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales
(ANGR). Lima: INDE Consultores, 2008.
32
Casas, Carlos y Gustavo Yamada. Medicin del Impacto en el Nivel de Vida de la Poblacin del
Desempeo Macroeconmico para el Periodo 2001-2004. Lima, Universidad del Pacfico, 2005.

El segundo estudio realizado por Casas y Yamada, de la Universidad del Pacfico,

plantea una metodologa alternativa a la seguida por Arias: utilizar la informacin de la
recaudacin tributaria efectiva por departamentos publicada por la SUNAT como un
indicador lder o alternativo al crecimiento econmico de los referidos departamentos.
Hay, sin embargo, una alta volatilidad de las transferencias fiscales a los Gobiernos
Regionales. sta se debe a que los ingresos se basan en el dinamismo de los precios de
las materias primas que se exportan a nivel internacional y que reportan ingresos a los
actuales Gobiernos Regionales sobre base departamental. En la medida que es poco
previsible establecer un flujo futuro de ingresos estables a nivel de cada uno de los
actuales Gobiernos Regionales sobre base departamental, ser difcil o casi imposibleimplementar una descentralizacin fiscal con los actuales departamentos si se requiere
entidades territoriales intermedias viables y sostenibles fiscalmente en el mediano y
largo plazos.33
Es necesario que las regiones se constituyan en entidades territoriales intermedias
ptimas dada la inviabilidad de los actuales departamentos- desde el punto de vista de
la recaudacin por su mayor grado de diversificacin de ingresos a fin de garantizar un
flujo de los mismos en el largo plazo que no ponga en riesgo la provisin de servicios a
sus ciudadanos y ciudadanas.
Los autores de la Propuesta del Grupo de trabajo sobre descentralizacin fiscal del
Congreso (2009) concluyen que los principales problemas que haran inviable un
proceso exitoso de descentralizacin fiscal, especialmente con los actuales Gobiernos
Regionales sobre base departamental, seran: la inestabilidad de los ingresos tributarios,
la baja recaudacin tributaria, la falta de equidad, y la excesiva dependencia de las
transferencias y el riesgo de sobreendeudamiento.
4. Consideraciones finales
Los estudios asumen que la tradicin centralista y autoritaria del control del poder es el
principal obstculo de la descentralizacin fiscal. Pese a ello, coinciden en la necesidad
de implementar polticas que promuevan la descentralizacin fiscal como una de los
aspectos fundamentales para lograr una autntica descentralizacin, porque no puede
haber descentralizacin sin autonoma econmica, la que se traduce en autonoma fiscal,
33

Grupo de trabajo sobre descentralizacin fiscal del Congreso (2009).

es decir, la forma como se traduce la organizacin de las finanzas a nivel subnacional,

desde la recaudacin hasta la forma como se asigna el gasto.
A ocho aos de iniciado el proceso de descentralizacin, el centralismo fiscal an se
mantiene. Es importante resaltar que hay esfuerzos para abordar este problema. Existen
propuestas tanto de los actores de este proceso (Asamblea Nacional de Gobiernos
Regionales y organizaciones de municipalidades), as como propuestas tcnicas y
estudios especializados en la materia. Sin embargo, la descentralizacin fiscal, sobre
todo orientada al nivel intermedio (gobiernos regionales), est lejos de ser una realidad.
Ms an, si se debe esperar la conformacin de regiones, proceso que debe enfrentar
tanto los intereses de la elite limea y los intereses de las elites departamentales.
Otro problema encontrado tiene que ver con la heterogeneidad de las regiones, unas
pocas regiones seran capaces de financiar su gasto con su recaudacin, en tanto que la
mayora de regiones deficitarias tendra serios problemas para hacerlo. En la realidad,
una regin rica no quiere unirse a su vecina pobre. Los incentivos propuestos no son lo
suficientemente poderosos para garantizar la conformacin de una regin; como se
evidenci en el Referndum del 2005, que no logr el objetivo de que la poblacin
apueste a unirse en una regin.
Finalmente, las transferencias de los recursos fiscales ha llevado a que los gobiernos
regionales financien su gasto a expensas de la transferencia presupuestal del Gobierno
central, y que no hagan el esfuerzo por lograr algn nivel de autonoma fiscal. Por el
contrario, los asuntos fiscales estn relajados. Un gobierno sin autonoma econmica,
sin la autonoma para organizar sus impuestos, definir la carga tributaria a sus
contribuyentes y recaudar; y en base a su recaudacin fiscal, asignar y financiar su
gasto, no constituye un gobierno, menos an un nivel de gobierno con autonoma. El
cambio institucional por si solo no garantiza la descentralizacin, se requiere voluntad
poltica y un cambio cultural. Lo lamentable es que las fuerzas centralistas son ms
fuertes que las descentralistas.

BIBLIOGRAFA

Bahl, Roy and Martinez Vasquez, Jorge (2006). Secuencing Fiscal Decentralization,
World Bank Policy Research Working Paper 3914.
Boisier, Sergio (1990). La descentralizacin: un tema difuso y confuso. Santiago de
Chile, ILPES.
Carrillo, Jess. (2003) Visin Institucional de los Gobiernos Locales en Colombia.
Tesis para obtener el grado de Doctor en Ciencias Polticas y Sociales con Orientacin
en Ciencia Poltica. Mxico, D.F., UNAM.
Castro, Augusto (2008). El desafo de las diferencias: reflexiones sobre el Estado
moderno en el Per. Lima, Centro de Estudios y Publicaciones.
Contreras, Carlos (2001). Ideales democrticos realidades autoritarias. Lima,
Instituto de Estudios Peruanos.
Contreras, Carlos (1997). Los ingresos fiscales en el Per desde el final de la Guerra
con Chile hasta el presente. Revista de Economa. Volumen XX, N 39-40.
Finot, Ivn (2003). Descentralizacin en Amrica Latina: cmo hacer viable el
desarrollo local. En: Gestin Pblica 38. Direccin de Gestin del Desarrollo Local y
Regional. Santiago de Chile, Instituto Latinoamericano y del Caribe de Planificacin
Econmica y Social (ILPES).
Finot,Ivn (205). Descentralizacin, transferencias territoriales y desarrollo local.
En: Revista de la CEPAL, nmero 86. Santiago de Chile.
Gonzales de Olarte, Efran (2004). La difcil descentralizacin en el Per, Lima,
Instituto de Estudios Peruanos.
Noguez, Gabriel (2006). Transferencias Intergubernamentales: su impacto en el
esfuerzo recaudatorio y en las decisiones presupuestales de los municipios
mexicanos. Tesis para optar el Grado de Magster. Mxico D.F., Facultad
Latinoamericana de Ciencias Sociales.
Patio, Ramiro (2006). La descentralizacin del Per 2002-2005, su implementacin
dentro de un gobierno dividido. Tesis para optar el Grado de Magster. Mxico D.F.,
FLACSO.
Planas, Pedro (1998). La descentralizacin en el Per republicano. Lima, Editorial
Municipalidad Metropolitana de Lima.
Piffano, Horacio; SANGUINETTI, Juan. (1998) Las finanzas provinciales y el ciclo
econmico. Foro de Instituciones Fiscales. Buenos Aires, Centro de Estudios para el
desarrollo institucional.
Restrepo Bodero, Daro (2000). Historia de descentralizacin. Bogot, Universidad
Nacional de Colombia.

Restrepo, D. (1994): Aspectos espaciales de la reestructuracin: descentralizacin

y apertura, EURE, 20, 59.
Rufian, Dolores; PALMA, Eduardo. (1991) Las nociones de centralizacin y
descentralizacin. Santiago de Chile, ILPES.
Shah, Anwar (2005). Fiscal Descentralization and performance, Washington D.C.,
World Bank Policy Researcc Working paper 3786.
Trujillo, Luca (2006). Las transferencias y el gasto municipal en Colombia, Tesis
para optar el Grado de Magster en Gobierno y Asuntos Pblicos. Mxico D.F.,
FLACSO.
Tsebelis, George (1992), Nested Game: The Rational Choice Approach in
Comparative Politics, California, University of California.
Vega Castro, Jorge (2008). Anlisis del proceso de descentralizacin fiscal en el
Per. PUCP.
http://www.puc.edu.pe/departamento/economa/imagenes/documentos/DDD 266pdf.
Wiesner, Eduardo. (1992). Descentralizacin y Federalismo Fiscal. Informe Final de
la Misin para la Descentralizacin. Bogot, Presidencia DNP.
Willis, E., Garman, C., Haggard, S. (1999): The politics of decentralization in Latin
America, Latin American Research Review, 34, 1: 7-50.
Zas Friz, Johnny (2009). La continuidad crtica, balance del diseo normativo e
institucional del actual proceso peruano de descentralizacin poltica (2001
2008). Palestra.