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Introduo
O debate acerca da necessidade de substituir as abordagens prescritivas das teorias
tradicionais da administrao ultrapassa as fronteiras do mundo corporativo para adentrar no campo da
administrao pblica. A complexidade moderna desafia a gesto, tanto privada quanto pblica, a
enfatizar estruturas organizacionais modernas e a considerar as condies de incerteza e
transformaes que caracterizam o cenrio atual.
Na esfera pblica, notria a crescente preocupao de tornar as organizaes eficientes
e eficazes ao mesmo tempo. A compreenso das organizaes pblicas como arenas permanentes de
negociao e conflito, faz com que a eficincia tcnica seja insuficiente para a construo de um futuro
baseado em desenvolvimento e bem-estar social. A eficcia na administrao pblica depende da
articulao entre o componente tcnico e poltico e da compreenso do processo de mudana social;
portanto, faz-se necessrio a integrao da esfera da poltica e do planejamento.
A concepo de planejamento presente na obra de Carlos Matus abarca a articulao
entre planejamento e governo, resgatando o planejamento como ferramenta eficiente e eficaz para lidar
com as necessidades da direo da administrao pblica.
Este trabalho discute as linhas gerais de um modelo de avaliao da implementao de
estratgias polticas, a partir do Planejamento Estratgico Situacional proposto por Matus. Tal
proposio encontra justificativa pela crescente busca de modelos distintos de gesto, decorrente da
visvel e urgente necessidade de se obter melhores resultados na gesto pblica.
O arcabouo terico exposto ressaltando o modelo abordado pelo economista chileno
Carlos Matus, Ministro de Planejamento do Governo do Presidente Salvador Allende, no Chile e
criador da Fundao Altadir, na Venezuela, que tem por objetivo a pesquisa, o desenvolvimento e o uso
de cincias e tcnicas de governo.
Para ilustrar esta discusso ser feita uma apresentao e posterior avaliao de planos
do Governo do Estado de Minas Gerais, no ano de 2004. Os dados foram coletados por meio de
pesquisa na Internet, no site do governo de Minas Gerais, com o objetivo de conhecer os planos e
aes do governo. Tambm foram coletadas informaes sobre as aes e resultados do governo em
peridicos e em informativo especial da Federao das Indstrias de Minas Gerais, no final do ano de
2004.
Por fim, traam-se algumas consideraes que visam reforar a necessidade de
aprofundar a investigao sobre a avaliao estratgica no campo da administrao pblica, cujos
atores so estratgicos e desempenham papel fundamental num contexto de conflito e cooperao
latentes.
1. Estratgias Polticas
A discusso e o glamour em torno do conceito de estratgia fazem com que o termo seja
utilizado de diferentes maneiras ou aplicado a determinados contextos no apropriados. Mesmo
quando utilizada, originariamente, para referir-se a planos militares, a palavra estratgia apresentou
uma evoluo em seu significado, sendo utilizada de maneiras diferentes.
Strategos referia-se, inicialmente, a um papel (um general no comando de um
exrcito). Posteriormente, passou a significar a arte do general, ou seja, as
habilidades psicolgicas e comportamentais com as quais exercia seu papel. Ao tempo
de Pricles (450 a.C), passou a significar habilidades gerenciais (administrao,
liderana, oratria, poder). E, poca de Alexandre (330 a.C.), referia-se habilidade
de empregar foras para sobrepujar a oposio e criar um sistema unificado de
governao global. (EVERED apud MINTZBERG;QUINN, 2001,p.20)
[...] no se pode deixar de registrar que o modelo de posicionamento, com sua diviso
entre realidade interna e externa, tambm foi utilizado na gesto pblica. Ambientes
de negcios serviram de base para que se tentasse tambm delinear operacionalmente
qual o ambiente externo do aparato administrativo pblico. Se no to amplamente
usado na administrao direta federal, a influncia de Carlos maus se fez sentir no
planejamento governamental em nvel municipal e tambm de autarquias,
particularmente universidades pblicas. (BERTERO, 2003, p.52)
A estratgia no um jogo, mas faz parte dele. A reflexo estratgica requerida toda
vez que o homem necessita da cooperao de outros para alcanar seu objetivo. O resultado do jogo
depende dos jogadores, cada ator ou jogador explora as possibilidades de construir o futuro de forma
que lhe seja favorvel, ou seja, conforme os objetivos que quer alcanar. (MATUS, 1996)
Os atores de um jogo atuam para criar e conquistar. A jogada de cada um deles nica e
pessoal. Essa singularidade faz com que o jogador veja o mundo no como ele , e sim, a partir de sua
viso prpria do mundo, carregada de um conjunto de conhecimentos, valores e conceitos que
determinam a sua explicao para a realidade vislumbrada.
Se os atores no fossem diferentes em seu modo de ver explicar, no poderiam ser
diferentes em seu modo de agir sobre a realidade que compartilham. A necessidade da
estratgia surge porque os atores so nicos, tm explicaes diferentes sobre a
realidade e concebem planos distintos. Exatamente porque os atores so nicos, as
explicaes sobre a realidade so mltiplas. (MATUS, 1996, p.12, grifo do autor)
Matus(1996) considera que toda estratgia situacional por corresponder a uma leitura
da realidade que o ator faz a partir de uma viso prpria, particular, que distinta de qualquer outra
leitura que outros atores fazem e seguramente oposta leitura de atores adversrios. Cada ator
jogador explica ou decodifica a realidade por meio de uma lente particular, carregada com interesses,
valores e preconceitos acumulados pela histria de cada jogador, e a refora ou atenua na situao
particular que o envolve. (MATUS, 1996, p.13, grifo do autor)
Quem planeja influi nos resultados futuros, ainda que no tenha controle total sobre os
resultados de sua ao.(HUERTAS, 1996, p.15)
Cada ator, ao analisar uma situao, decide pela sua jogada mesmo com restries do
passado e do presente. Se, oportunamente, o mesmo ator estiver frente a uma situao muito
semelhante, certamente decidir por uma jogada que levar em conta o resultado da deciso
anteriormente tomada, assim, como de outros valores e conhecimentos agregados.
E estratgia poltica, de que se trata? Essa tambm uma expresso utilizada sem rigor
em uma grande variedade de estudos e anlises.
A palavra poltica derivada do grego politiks (polis), que significa tudo o que se
refere cidade, portanto, citadino, pblico, social. Na Idade Moderna o termo perdeu o seu significado
original tendo sido substitudo por expresses tais como cincia do Estado, cincia poltica,
doutrina do Estado e Filosofia Poltica.
O conceito de Poltica, entendido como forma de atividade ou de praxe humana, est
intimamente ligado com o de poder. O poder foi definido tradicionalmente como algo que se " baseia
nos meios para obter uma vantagem (Hobbes) ou analogamente como o conjunto de meios que
permitem obter efeitos desejados (Russel). Um destes meios o domnio sobre os outros homens.
(BOBBIO, 1988, p. 21-36)
Sem a pretenso de desenvolver uma anlise minuciosa da origem e das acepes acerca
do significado de poltica, pode-se entender que o poder a matria prima da poltica, ou que, a
poltica pode ser entendida como o conjunto das relaes de poder vividas nas sociedades.
O dicionrio define poltica como a cincia de organizar e governar um Estado, de
acordo com a vontade nacional e de dirigir suas aes, internas e externas em busca do bem comum.
Sem dvida, o bem comum prioritariamente o objetivo do Estado.
No entanto, a Poltica tem que fazer concesses s vontades e aos atos de muitos
indivduos. A Poltica , em certo sentido, a tomada de decises atravs de meios pblicos, em
contraste com a tomada de decises pessoais, adotadas particularmente pelo indivduo, e com as
decises econmicas, geradas como resposta a influncias impessoais, tais como o dinheiro, condies
do mercado e escassez de recursos.
Os responsveis pelas polticas pblicas tm dois conjuntos de razes distintos, mas
inter-relacionados, para se interessar pelos valores da justia social: um que a justia
um conceito central na identificao dos objetivos e meta da poltica pblica e
tambm da deciso sobre os instrumentos que so apropriados para s busca dos fins
escolhidos. A segunda razo que todas as polticas pblicas dependem de como se
comportam os indivduos e grupos na sociedade. Para a elaborao das pp
importante no apenas avaliar as exigncias de justia e o alcance dos valores ao se
escolherem os objetivos e as prioridades da poltica pblica, mas tambm
compreender os valores do pblico em geral, incluindo seu senso de justia. (SEN,
2000, p.311)
Pode-se estabelecer, ento, que a relao entre estratgia e poltica deve ser coordenada,
lgica e coerente para tornar reais os anseios de desenvolvimento e segurana do Estado. A Poltica
est sempre presente, desde que exista mais de um indivduo em cena. A Estratgia depende da
existncia de pelo menos um inimigo. A Estratgia tem que vencer uma vontade inteligente em
oposio direta aos desgnios de um determinado grupo social. Tanto os delineamentos da Poltica
como os da Estratgia dependem fortemente de aspectos fora do controle de uma pessoa isolada.
Tratando de esclarecer esse assunto, Matus(1996) elabora um estudo com o escopo das
interpretaes de estratgia:
Ignorado o uso abusivo, a palavra estratgia tem, pelo menos, quatro interpretaes
teis e defensveis: a) estratgia como modo de indicar alguma coisa importante ou
indispensvel para alcanar um objetivo futuro e transcendente; b) estratgia de um
jogo esportivo, entendida como um modo de superar os obstculos apresentados por
um adversrio que admite ter objetivos que conflitam com os meus; c) estratgia na
teoria matemtica dos jogos, conceito que interessa ao clculo interativo formalizado;
e d) estratgia como modo de lidar ou cooperar com o outro em um jogo social para
vencer sua resistncia ou obter sua colaborao.(MATUS, 1995, p. 28, grifos do
autor)
Desta forma, permitido afirmar que o PES aumenta a complexidade com que tratada
a situao, assim como todas as possibilidades que os atores so capazes de imaginar e descobrir
enriquecem a perspectiva com que a situao analisada.
Quatro momentos fazem parte da dinmica do processo de planejamento estratgico
situacional (HUERTAS, 1996, p103-105):
a) o momento explicativo a compreenso da realidade e identificao dos problemas
por meio da anlise situacional;
b) o momento normativo-prescritivo a formulao do plano, como deve ser, com
objetivo de estabelecer as respostas de ao em um contexto incerto e imprevisvel;
c) o momento estratgico que a formulao de propostas estratgicas para tratar as
operaes como um processo de produo poltica;
d) o momento ttico-operacional trata da ao com o suporte do plano e tambm do
clculo, da ao e correo.
O momento estratgico o momento de extrema complexidade por requerer um nmero
grande de informaes para a realizao de todas as possibilidades. Se aps este processo, a operao
no se mostrar vivel, o passo seguinte a construo de sua viabilidade por intermdio de estratgias
capazes de mudar a realidade da situao analisada (RIEG e ARAUJO FILHO, 2000).
Matus advoga que um dos dramas do momento ttico-operacional que nos sistemas de
governo no se d a importncia por planejamento, justamente, por no haver cobrana quanto ao
desempenho do governo em funo dos planos. Outro problema apontado por Matus que os processos
de gesto pblica so to deficientes que planos e projetos simples so tocados como se fossem
emergncias, o que deixa os gestores pblicos sem tempo para o planejamento (HUERTAS, 1996).
Rieg e Arajo Filho (2000), em estudo realizado na UFSCar, opinam que a rigidez e a
sistematizao pressupostos pelo PES, e a exigncia de obter informaes e ter um conhecimento
profundo sobre a situao e dos atores envolvidos, so elementos que colocam em dvida a aplicao
do mtodo na sua totalidade.
Os autores consideram inquestionvel a importncia das informaes que a metodologia
solicita para a criao e a anlise de um plano, mas ressaltam a dificuldade em obt-las (RIEG e
ARAUJO FILHO, 2000)
2. O modelo de Carlos Matus para avaliao de resultados
Para Matus (1996), a anlise de viabilidade poltica vai alm da possibilidade de
produzir uma operao: se o plano vivel operacionalmente, mas destri o ator, no se pode dizer, na
perspectiva do PES, que esse plano foi vivel. A viabilidade da ao exige, como requisito, a
viabilidade do ator.(MATUS, 1996, p. 269)
O custo poltico de uma ao, como denomina Matus(1996, p.269), a derrota do ator, o
custo pago pelo ator por no conservar sua posio na mesa de jogo ou pela deteriorao de sua fora,
seja ela recupervel ou no.
Matus (1996) afirma que governar exige encarar os problemas, pois o adiamento dos
mesmos aumenta o custo futuro de lidar com eles. Esclarece o autor que em poltica, algumas
operaes exigem recursos abundantes por parte do ator, e outras exigem recursos escassos da fora do
ator. As primeiras, afetam o capital poltico do ator de maneira negativa e as outras, de forma positiva.
Enfim, a poltica um sistema de compensaes entre operaes com impacto positivo e com impacto
negativo, e entre os trs principais mbitos do governo: o poltico, o econmico e o dos problemas
cotidianos especficos que afetam a populao.(MATUS, 1996, p.272)
Desta forma o ator deve manejar os trs cintos do governo proposto pelo Mtodo PES
de forma a compensar o custo poltico dos problemas compensando com o enfrentamento de
problemas-benefcios. Uma restrio econmica, por exemplo, pode ser compensada com a soluo de
problemas cotidianos menos exigentes em recursos econmicos.
O Mtodo PES prope que os resultados de um governo seja avaliado em relao a trs
balanos que compem o Balano Global de Governo e possibilitam o monitoramento tecnopoltico da
implementao do plano.
QUADRO 2 O Balano Global de Governo e os Trs Cintos
Caracterstica
mbito do governo
Resultados evidenciados
Indicadores principais
Balano I
Gesto Poltica
Poltico
Demandas polticas dos
atores sociais e da
populao em geral
Poder
Maximizao de
benefcios polticos e
minimizao de custos
polticos
Qualidade da democracia,
respeito aos direitos
humanos,
descentralizao do
poder, tica, eficcia,
respeitabilidade e rigidez
da justia, manuteno da
legitimidade e da
legalidade do governo,
distribuio de renda,
imagem do governante,
apoio recebido.
Autoritarismo ditatorial,
democratismo populista,
corrupto e irresponsvel.
Balano II
Gesto
Macroeconmica
Econmico e poltico
Conseqncias polticas e
econmicas
Meios econmicos
Eficcia macroeconmica
Crescimento econmico,
nvel de emprego,
equilbrio do comrcio
exterior e taxa de inflao
Tecnocratismo e o
populismo
Balano III
Intercmbio de
Problemas Especficos
Poltico
Enfrentamento dos
problemas concretos que
a populao valoriza
Capacidades gerenciais
Equilbrio dos problemas
dentro de metas
aceitveis s aspiraes
da populao
Qualidade dos servios
pblicos: gua potvel,
moradia, transporte
urbano, eletricidade,
telefones, segurana
pessoal, educao, sade
bsica, saneamento
urbano, lazer
Gesto Macroeconmica
Intercmbio de Problemas
Especficos
Objetivos
- incluso de jovens, mulheres e o segmento populacional
maduro no mercado de trabalho
- consolidar a posio de liderana poltica de Minas no contexto
nacional.
- viabilizar novas formas de financiamento dos
empreendimentos, construindo um novo marco legal, orientado
para as parcerias pblico-privadas.
- gerao de empregos
- fomentar o desenvolvimento econmico enfatizando o
agronegcio
- saneamento das finanas pblicas
- melhoria da segurana
- infra-estrutura
- oferecer servios pblicos de qualidade
- estabelecer um novo modo de operao do Estado por meio de
um efetivo Choque de Gesto
Fazem parte do PMDI objetivos que esto melhor identificados com os critrios
sustentabilidade e equidade, o que leva a consider-los a parte do modelo de Matus(1996) mesmo que
estejam imbricados no Balano I.
1. Intensificar a atuao do governo na gesto do meio ambiente, transformando-a em
oportunidade para o desenvolvimento sustentvel do Estado.
2. Reduzir as desigualdades regionais com prioridade para a melhoria dos indicadores
sociais da regio Norte e dos vales do Jequitinhonha e do Mucuri.
Em conjunto com o PMDI, o governo instituiu o programa Gesto Estratgica dos
Recursos e Aes do Estado constitudo por uma carteira de 31 projetos estruturadores, que
contemplam todos os objetivos traados no PMDI.
O resultado de um destes projetos ser focalizado, neste trabalho, para ilustrar a
avaliao do Balano Global do Governo proposto por Matus(1996): o projeto Choque de Gesto:
Pessoas, Qualidade e Inovao na Gesto Pblica, cujo pressuposto a integrao e interao
intersetorial, fomentando o esprito de trabalho em equipe, visando solues compartilhadas.
(SEPLAG, 2004).
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As principais medidas para zerar o dficit pblico podem ser assim sintetizadas:
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E acrescenta: [...] essas virtudes sempre esto exploradas para ganhos mais imediatos:
acumular capital poltico para candidaturas municipais do PSDB, por exemplo.(MONTEIRO, 2004,
p.896, grifo nosso).
Outro fato que serve para ilustrar o manejo dos trs balanos o cenrio do setor de
agronegcios no Estado, que se apresenta positivo, mostrando recuperao:
No processo de recuperao da produo agrcola [...] houve tambm o
aproveitamento de grandes reas degradadas de pastagens, j no necessrias
bovinocultura, at porque o preo da terra j no compatvel com a atividade
pecuria. Entre outros indicadores importantes do crescimento da agricultura mineira,
que alcanou nveis superiores aos registrados no Pas para os principais produtos,
houve expressivas aquisies de fertilizantes pela agricultura. A demanda de crdito,
expressa em nmero de contratos e em valores destinados ao custeio e ao
investimento, j mostrava a agricultura de Minas Gerais superando a do Brasil em
termos relativos conforme dados referentes ao perodo de julho a outro e, em seguida,
confirmados em novembro do ano passado, conforme relatrios apresentados pela
Secretaria de Agricultura no fim do ano.(NIELO, 2004).
Desta forma, pode-se perceber que as estratgias polticas exigem anlises sobre
problemas cujo enfrentamento deve ser feito considerando a viabilidade do ator e das operaes,
visando doar a ao de maneira que os custos polticos sejam compensados com benefcios polticos.
No caso do governo em questo, pode-se considerar que as estratgias polticas adotadas
abarcam os trs mbitos do governo, mantendo o capital poltico do governante e ao mesmo tempo,
alcanando os resultados almejados.
Candidatssimo Presidncia da Repblica, em 2006, Acio assumir o
governo de Minas com saldo altamente favorvel em sua passagem por um dos
mais importantes postos polticos, o terceiro na hierarquia da sucesso
presidencial. Em Minas, no interior e na capital, seu nome infunde respeito e
admirao, em parte por ser o neto de Tancredo Neves, mas tambm pelo seu
estilo srio e moderno de fazer poltica". (MARTINS, 2002).
Consideraes Finais
A partir da discusso feita e do caso ilustrado, pode-se extrair dois importantes
elementos para futuros estudos. Primeiro que o modelo de Matus(1996) ressalta a acepo da estratgia
como jogo poltico, econmico e social, adequada para a problemtica poltica, mesmo que nada
impea sua utilizao em situaes em que o mercado faa parte do jogo. Segundo, que a concepo
de manejo dos trs cintos que compem o Balano Global de Governo, alm de possibilitar o
acompanhamento tecnopoltico da implementao do plano, permite aplicar o critrio de compensao
entre os problemas e entre os balanos que compem o Balano Global.
No entanto, importante reconhecer as dificuldades decorrentes da adoo do PES, pela
sua rigidez e tambm pela inexperincia de grande parte dos atores que fazem parte da gesto pblica.
Essa dificuldade poder ser superada a partir do momento em que a gesto pblica contar com gestores
que tenham a capacidade de anlise demandada pelo mtodo.
No obstante essas dificuldades, existem possibilidades de utilizar a concepo da
estratgia como jogo poltico e a estratgia corporativa como complementares, reconhecendo a vasta
herana intelectual deixada por atores, tanto em termos de reflexo acerca da estratgia e sua utilizao
no jogo social como do uso de tcnicas para a formulao e avaliao de estratgias.
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