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FABIANA MARION SPENGLER

GILMAR ANTONIO BEDIN


(Organizadores)

ACESSO JUSTIA,
DIREITOS HUMANOS
& MEDIAO

Rembrandt. Meditar Filosofal. c. 1631.


leo sobre madeira. Louvre, Paris, Frana.

ISBN 978-85-86265-54-9

Multideia Editora Ltda.


Alameda Princesa Izabel, 2.215
80730-080 Curitiba PR
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Coordenao editorial e reviso: Ftima Beghetto


Projeto grfico e capa: Snia Maria Borba

CPI-BRASIL. Catalogao na fonte


S747

Spengler, Fabiana Marion (org.)


Acesso justia, direitos humanos & mediao [recurso eletrnico] / organizao de
Fabiana Marion Spengler, Gilmar Antonio Bedin Curitiba: Multideia, 2013.
260p.; 23cm
ISBN 978-85-86265-54-9
(VERSO ELETRNICA)
1. Acesso justia. 2. Direitos humanos. I. Bedin, Gilmar Antonio (org.). II. Ttulo.
CDD 340.1(22.ed)
CDU 340
de inteira responsabilidade do autor a emisso de conceitos.
Autorizamos a reproduo dos conceitos aqui emitidos, desde que citada a fonte.
Respeite os direitos autorais Lei 9.610/98.

FABIANA MARION SPENGLER


GILMAR ANTONIO BEDIN
(Organizadores)

ACESSO JUSTIA,
DIREITOS HUMANOS
& MEDIAO
Colaboradores
Doglas Cesar Lucas
Fabiana Marion Spengler
Gabriel de Lima Bedin
Gilmar Antonio Bedin
Giuseppe Ricotta

Luciane Moessa de Souza


Mauro Gaglietti
Nuria Belloso Martn
Sidney Guerra

Curitiba

2013

AGRADECIMENTOS

Ao Conselho Nacional de Desenvolvimento


Cientfico e Tecnolgico CNPq (financiamento atravs do Edital AOE Chamada MCTI/
CNPq/FINEP n 06/2012 Apoio Realizao
de Eventos ARC LINHA 1) e Fundao
de Amparo Pesquisa do Rio Grande do Sul
Fapergs (financiamento mediante o Auxlio
Organizao de Evento Cientfico, Tecnolgico,
Artstico e Cultural AOE) que possibilitaram
a realizao do I Seminrio Internacional de
Acesso Justia, Direitos Humanos e Mediao,
bem como a publicao dos textos l debatidos,
na forma do presente livro.

Diante da lei est um porteiro. Um homem do campo


dirige-se a este porteiro e pede para entrar na lei. Mas o porteiro diz que agora no pode permitir-lhe a entrada. O homem do campo reflete e depois pergunta se ento no pode
entrar mais tarde. possvel, diz o porteiro, mas agora no.
Uma vez que a porta da lei continua como sempre aberta, e o
porteiro no se pe de lado, o homem se inclina para olhar o
interior atravs da porta. Quando nota isso, o porteiro ri e diz:
Se o atrai tanto, tente entrar apesar da minha proibio. Mas
veja bem: eu sou poderoso. E sou apenas o ltimo dos porteiros. De sala para sala, porm, existem porteiros, cada um mais
poderoso que o outro. Nem mesmo eu posso suportar a viso
do terceiro. O homem do campo no esperava tais dificuldades: a lei deve ser acessvel a todos e a qualquer hora, pensa
ele; agora, no entanto, ao examinar mais de perto o porteiro,
com o seu casaco de pele, o grande nariz pontudo e a longa
barba trtara, rala e preta, ele decide que melhor aguardar
at receber a permisso de entrada. O porteiro lhe d um banquinho e deixa-o sentar-se ao lado da porta. Ali fica sentado
dias e anos. Ele faz muitas tentativas para ser admitido, e cansa o porteiro com os seus pedidos. Muitas vezes, o porteiro
submete o homem a pequenos interrogatrios. Pergunta-lhe
a respeito da sua terra e de muitas outras coisas, mas so perguntas indiferentes, como as que costumam fazer os grandes
senhores, e no final repete-lhe sempre que ainda no pode
deix-lo entrar. O homem, que havia se equipado para a viagem com muitas coisas, lana mo de tudo, por mais valioso

que seja, para subornar o porteiro. Este aceita tudo, mas sempre
dizendo: Eu s aceito para voc no achar que deixou de fazer
alguma coisa. Durante todos esses anos, o homem observa o
porteiro quase sem interrupo. Esquece os outros porteiros
e este primeiro parece-lhe o nico obstculo para a entrada
na lei. Nos primeiros anos, amaldioa em voz alta o acaso infeliz; mais tarde, quando envelhece, apenas resmunga consigo
mesmo. Torna-se infantil, e uma vez que, por estudar o porteiro anos a fio, ficou conhecendo at as pulgas da sua gola de
pele, pede a estas que o ajudem a faz-lo mudar de opinio.
Finalmente, sua vista enfraquece e ele no sabe se de fato
est escurecendo em volta ou se apenas os olhos o enganam.
Contudo, agora reconhece no escuro um brilho que irrompe
inextinguvel da porta da lei. Mas j no tem mais muito tempo de vida. Antes de morrer, todas as experincias daquele
tempo convergem na sua cabea para uma pergunta que at
ento no havia feito ao porteiro. Faz-lhe um aceno para que
se aproxime, pois no pode mais endireitar o corpo enrijecido.
O porteiro precisa curvar-se profundamente at ele, j que a
diferena de altura mudou muito em detrimento do homem.
O que que voc ainda quer saber?, pergunta o porteiro.
Voc insacivel. Todos aspiram lei, diz o homem. Como
se explica que, em tantos anos, ningum alm de mim pediu
para entrar? O porteiro percebe que o homem j est no fim,
e para ainda alcanar sua audio em declnio, ele berra: Aqui
ningum mais podia ser admitido, pois esta entrada estava
destinada s a voc. Agora eu vou embora e fecho-a.
(O Processo Franz Kafka)

PREFCIO

A crise das instituies, especialmente do Judicirio1, a praga


do Estado contemporneo2.

A obstruo das vias de acesso justia, problema cada vez


mais crescente nos pases da Amrica Latina e na Europa, promove
um distanciamento cada vez maior entre o Poder Judicirio e a populao.

Em diferentes pases, a crise do Estado-jurisdio se fortalece com uma instituio burocrtica e lenta, desacreditada pelo povo e
que representa na verdade um convite demanda, potencializando os
conflitos.

O marcante crescimento do acesso justia, que evoluiu conjuntamente com a passagem da concepo liberal para a concepo
social do Estado moderno, permitiu que diferentes grupos sociais
buscassem meios eficazes de tutela para a soluo dos seus conflitos.
Naquela poca em que prevalecia como mxima dominante o laissez
faire, todas as pessoas eram formalmente presumidas iguais e os mecanismos de acesso justia eram criados sem preocupao com sua
eficincia prtica ou efetiva.

Assim, partindo da ideia de egalit, um dos marcos da Revoluo Francesa, o Estado no deveria intervir nas disputas, permanecendo passivo em relao incapacidade que muitas pessoas tm
de utilizar plenamente a Justia. Esse procedimento adotado para a
1

[...] se, dentre outras virtudes aproximou-se o jurisdicionado e o cliente dos servios
jurisdicionais do Judicirio, nem por isso o princpio do acesso ao Judicirio deve
ser sobrevalorizado de tal forma que inviabilize a prpria prestao jurisdicional.
(TAVARES, Andr Ramos. Tratado da arguio de preceito fundamental. So Paulo:
Saraiva, 2001. p. 300)
2
PINHO, Humberto Dalla Bernadina de; PAUMGARTTEN, Michele. A experincia talo-brasileira no uso da mediao em resposta crise do monoplio estatal de resoluo de conflitos e a garantia do acesso justia. Revista Eletrnica de Direito
Processual Civil, v. VIII, p. 443-471, jul./dez. 2011.

Humberto Dalla

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soluo dos litgios repercutia a filosofia essencialmente individualista dos direitos refletida nas declaraes de direitos, tpicas dos
sculos XVIII e XIX e que assumiram a partir do sculo XX, um carter mais coletivo.
O modelo democrtico moderno que se afirmou como decorrncia da renovao do pacto social reclamada pela filosofia poltica
desde o sculo XVII, partia do estado de natureza de Locke, para justificar um Estado de poderes limitados3.

E, na viso liberal nascente, o conflito ocorreria sempre entre


indivduos e sempre para reivindicar direitos, de uns sobre os outros;
a lei abstrata apresentar-se-ia como o parmetro da soluo deste
conflito, aplicada por um juiz imparcial, e se aps o julgamento houvesse resistncia num ameaador desafio sociedade, o ato poderia
ser reprimido, com uso inclusive da fora.
Verdade que a composio justa dos conflitos vem se tornando
cada vez mais complexa, pois alm do crescente demandismo representado pelas lides individuais, cuja soluo se resume a resolver a
pendncia na dicotomia vencedor-vencido, a crise na prestao jurisdicional se mostra mais evidente na soluo dos megaconflitos que
hoje se expandem pela sociedade massificada e competitiva, mostrando-se a soluo adjudicada no raro, deficiente.

Em ambos os casos, a pretensa soluo se resume a resolver


apenas a crise jurdica, deixando em aberto as pressupostas crises de
outra natureza, as quais, por no terem sido conjuntamente dirimidas,
a tendncia que retornem num momento futuro, porventura at recrudescidas.
O crescente acesso justia para a soluo de conflitos de interesse em reas socialmente impactantes evidencia que o termo jurisdio no pode mais se restringir ao clssico dizer o Direito, ou seja,
no basta a garantia do acesso justia, mas essa liberdade pblica
deve-se agregar o direito a um provimento jurisdicional idneo a produzir os efeitos prticos a que ele se preordena.

Nesse contexto, a obsessiva produo de normas, muitas vezes


de escassa eficincia, que smbolo de vrios ordenamentos, acaba
FERREIRA FILHO, Manoel Gonalves. Os conflitos como processo de mudana social,
2000. p. 220.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

abrindo uma fenda abissal entre o mundo do dever ser e o mundo efetivo e real do ser.

E cada vez mais se inova a legislao processual e mais controvrsias entre os operadores jurdicos surgem, retardando o trmite dos processos acumulados nos Tribunais, que, associado falta de
recursos humanos e materiais, cultura judiciarista que resiste aos
meios alternativos de resoluo de conflitos, e ineficincia das instncias administrativas em equacionar os conflitos que surgem em
nossa sociedade, fazendo com que eles acabem judicializados, criam o
ambiente propcio para a crise que se avista, motivando um incremento na litigiosidade sem que o Estado tenha condies para atend-la,
ou tentando faz-lo, responde a destempo ou de forma inconsistente.
Como bem observado por Boaventura de Sousa Santos, Maria
Manuel Leito Marques e Joo Pedroso4, o problema do excesso legislativo reflete a tendncia de cada povo ao posicionar suas escolhas
para resolver os conflitos por meios autocompositivos ou atravs da
adjudicao.
No Brasil, embora o acesso justia figure entre os direitos e
garantias fundamentais, mister um reexame da expresso para que
o instituto no seja minimizado mera oferta generalizada e incondicionada do servio judicirio estatal5.

A cultura demandista que se instalou na sociedade brasileira,


por conta de uma leitura irreal da garantia constitucional do acesso justia que tanto se buscou nos ltimos trinta anos, permitiu
com essa oferta o desaguadouro geral e indiscriminado no Judicirio
4

Se em certas sociedades os indivduos e as organizaes mostram uma clara preferncia por solues consensuais dos litgios ou de todo modo obtidas fora do campo
judicial, noutras a opo por litigar tomada facilmente. [...] Os Estados Unidos foram considerados como tendo a mais elevada propenso a litigar, configurando uma
sociedade litigiosa, como lhe chamou Lieberman (1981). [...] Avanaram-se ento
vrias razes que alimentariam tal cultura litigiosa, desde a existncia de um nmero
excessivo de advogados at o enfraquecimento dos laos comunitrios e dos compromissos de honra na gesto da vida coletiva. Segundo alguns, a propenso a litigar
estaria a resultar numa enorme drenagem de recursos econmicos que de outra maneira poderiam ser afetos a tarefas do desenvolvimento. (SANTOS, Boaventura de
Sousa; MARQUES, Maria Manuel Leito; PEDROSO, Joo. Os tribunais nas sociedades
contemporneas. Revista Brasileira de Cincias Sociais, n. 30, fev. 1996, p. 48)
5
MANCUSO, Rodolfo de Camargo. A resoluo dos conflitos e a funo judicial no
Contemporneo Estado de Direito. So Paulo: Revista dos Tribunais, 2009. p. 58.

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Humberto Dalla

de toda e qualquer pretenso resistida ou insatisfeita, obrigando-o


a albergar desavenas que beiram o capricho dos litigantes, como
as controvrsias de mnima expresso pecuniria ou nenhuma complexidade jurdica, que no justificam a judicializao, podendo ser
resolvidas por outros meios, perante outras instncias, fora e alm
do aparato estatal.
Nesse passo, para ns, o melhor modelo aquele que admoesta
as partes a procurar a soluo consensual, com todas as suas foras,
antes de ingressar com a demanda judicial. No parece ser ideal a soluo que preconiza apenas um sistema de mediao incidental muito
bem aparelhado, eis que j ter havido a movimentao da mquina
judiciria, quando em muitos dos casos, isto poderia ter sido evitado.

Por outro lado, no concordamos com a ideia de uma mediao


ou conciliao obrigatria. da essncia desses procedimentos a voluntariedade. Essa caracterstica no pode ser jamais comprometida,
mesmo que sob o argumento de que se trata de uma forma de educar
o povo e implementar uma nova forma de poltica pblica.

Somos de opinio que as partes deveriam ter a obrigao de


demonstrar ao Juzo que tentaram, de alguma forma, buscar uma soluo consensual para o conflito.
Estamos pregando aqui uma ampliao no conceito processual
de interesse em agir, acolhendo a ideia da adequao, dentro do binmio necessidade-utilidade, como forma de racionalizar a prestao
jurisdicional e evitar a procura desnecessria pelo Poder Judicirio.

Poderamos at dizer que se trata de uma interpretao neoconstitucional do interesse em agir, que adequa essa condio ao
regular exerccio do direito de ao s novas concepes do Estado
Democrtico de Direito.

Entretanto, esta apenas uma das facetas desta viso. A outra, e talvez a mais importante, seja a conscincia do prprio Poder
Judicirio de que o cumprimento de seu papel constitucional no conduz, obrigatoriamente, interveno em todo e qualquer conflito.
Tal viso pode levar a uma dificuldade de sintonia com o princpio da indelegabilidade da jurisdio, na esteira de que o juiz no pode
se eximir de sua funo de julgar, ou seja, se um cidado bate s portas

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

do Poder Judicirio, seu acesso no pode ser negado ou dificultado,


conforme preceitua o artigo 5, inciso XXXV, da Carta de 1988.

O que deve ser esclarecido que o fato de um jurisdicionado


solicitar a prestao estatal no significa que o Poder Judicirio deva
sempre e necessariamente ofertar uma resposta de ndole impositiva, limitando-se a aplicar a lei ao caso concreto. Pode ser que o juiz
entenda que aquelas partes precisem ser submetidas a uma instncia
conciliatria, pacificadora, antes de uma deciso tcnica6.

E isto fica muito claro no Projeto do novo Cdigo de Processo


Civil brasileiro, na medida em que o artigo 118 confere uma srie de
poderes ao juiz, sobretudo no que se refere direo do processo,
mencionando expressamente a adequao e a flexibilizao mitigada
enquanto instrumentos para se alcanar a efetividade.
Nesse passo, evidente que a maior preocupao do juiz ser
com a efetiva pacificao daquele litgio, e no apenas, com a prolao
de uma sentena, como forma de resposta tcnico-jurdica provocao do jurisdicionado.

No custa lembrar, como nos indica Eligio Resta7, que a conciliao tem o poder de desmanchar a lide, resultado este que na
maioria dos casos no alcanado com a interveno forada do Poder
Judicirio.
importante deixar clara essa nova dimenso do Poder Judicirio, aparentemente minimalista numa interpretao superficial,
mas que na verdade revela toda a grandeza desta nobre funo do
Estado. Nessa perspectiva, efetividade no significa ocupar espaos e
agir sempre, mas intervir se e quando necessrio, como ultima ratio e
com o intuito de reequilibrar as relaes sociais, envolvendo os cidados no processo de tomada de deciso e resoluo do conflito.
6

J h alguns anos temos insistido na necessidade de ampliao dos horizontes da soluo de conflitos. A propsito: PINHO, Humberto Dalla Bernardina de. Mecanismos
de Soluo Alternativa de Conflitos: algumas consideraes introdutrias. Revista
Dialtica de Direito Processual, So Paulo, Oliveira Rocha, v. 17, p. 9-14, 2004; PINHO,
Humberto Dalla Bernardina de. Mediao: a redescoberta de um velho aliado na soluo de conflitos. In: PRADO, Geraldo (Org.). Acesso Justia: efetividade do processo.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2005. p. 105-124.
7
RESTA, Eligio. O Direito Fraterno. Trad. Sandra Vial. Santa Cruz do Sul: Edunisc, 2004.
p. 119.

13

Humberto Dalla

14

relevante tambm registrar a opinio de Luis Alberto Warat8,


para quem o objetivo da mediao no seria o acordo, mas a mudana
das pessoas e seus sentimentos. Somente desta forma seria possvel
transformar e redimensionar o conflito.

Essa ideia parte da premissa de que os conflitos nunca desaparecem por completo; apenas se transformam e necessitam de gerenciamento e monitoramento a fim de que sejam mantidos sob controle9.

Muitas vezes, esse controle significa, na prtica, garantir que o


canal de comunicao fique sempre aberto, e conscientizar as partes
sobre a importncia da preservao do vnculo que as une10.
WARAT, Luis Alberto. O ofcio do mediador. Florianpolis: Habitus, 2001. v. 1, p. 31.
No entanto, por que no cabe ao Poder Judicirio eliminar e sim decidir conflitos
sociais? O fato de que o Judicirio tem como funo fundamental a deciso de conflitos no quer dizer que a sua funo seja a eliminao de conflitos. Assim, o conflito social representa um antagonismo estrutural entre elementos de uma relao
social que, embora antagnicos, so estruturalmente vinculados alis, o vnculo
condio sine qua non do conflito. Portanto, se os elementos no so estruturalmente ligados, tambm no podem ser conflituosos ou divergentes. Nesse contexto, as
funes (competncias) do Poder Judicirio fixam-se nos limites de sua capacidade
para absorver e decidir conflitos, ultrapassando os prprios limites estruturais das
relaes sociais. No compete ao Poder Judicirio eliminar vnculos existentes entre
os elementos ou unidades da relao social. A ele caber, mediante suas decises, interpretar diversificadamente esse vnculos, podendo, inclusive, dar-lhes uma
nova dimenso jurdica (no sentido jurisprudencial). No lhe compete dissolv-los
(no sentido de elimin-los), porque estaria suprimindo a sua prpria fonte ou impedindo o seu meio ambiente de fornecer-lhes determinados inputs (demandas).
(SPENGLER, Fabiana Marion; SPENGLER NETO, Theobaldo. Mediao enquanto poltica pblica: a teoria, a prtica e o projeto de lei. Santa Cruz do Sul, Edunisc, 2010.
p. 24. Disponvel em: <http://www.unisc.br/por tal/pt/editora/e-books/95/mediacao-enquanto-politica-publica-a-teoria-a-pratica-e-o-projeto-de-lei-.html>. Acesso
em: 12. nov. 2012)
10
Outras trs palavras provenientes do prefixo med possuem sua importncia apontada por Eligio Resta. O autor explica que entre dois valores extremos, mas opostos
e conflitantes, a relao escalonada oferece resultados diversos: a mdia, a moda e a
mediana. Nesse contexto, a mdia pressupe a separao e a divisibilidade, porm,
exclui a conjuno, como recorda a notria deciso do juzo salomnico. A mdia resolve o conflito, porm, o faz cortando, interrompendo cada comunicao e excluindo
passado e futuro: o que faz o juzo quando decide com base numa escolha fria e contbil. (SPENGLER, Fabiana Marion; SPENGLER NETO, Theobaldo. Mediao enquanto poltica pblica: a teoria, a prtica e o projeto de lei. Santa Cruz do Sul, Edunisc,
2010. p. 40. Disponvel em: <http://www.unisc.br/portal/pt/editora/e-books/95/
mediacao-enquanto-politica-publica-a-teoria-a-pratica-e-o-projeto-de-lei-.html>.
Acesso em: 12. nov. 2012)
8
9

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Ademais, como referido, a mediao no deve ser utilizada na


generalidade dos casos. Tal conduta equivocada levaria a uma falsa
esperana, em mais uma forma de soluo de conflitos que no tem o
condo de se desincumbir satisfatoriamente de certos tipos de litgios.

Da a importncia, frise-se, de ser institudo um mecanismo


prvio para a tentativa da soluo negociada dos conflitos, ainda que
no necessariamente a mediao.
preciso, pois, a adoo de uma poltica de racionalizao na
prestao jurisdicional. Se desde o incio fica claro que o cerne da controvrsia no jurdico, ou seja, no est relacionado aplicao de
uma regra jurdica, de nada adianta iniciar a relao processual, para
ento sobrest-la em busca de uma soluo consensual. Isto leva ao
desnecessrio movimento da mquina judicial, custa dinheiro aos cofres pblicos, sobrecarrega juzes, promotores e defensores e no traz
qualquer consequncia benfica.

mister amadurecer, diante da realidade brasileira, formas


eficazes de fazer essa filtragem de modo a obter uma soluo que se
mostre equilibrada entre os princpios do acesso justia e da durao
razovel do processo.

J nos encaminhando para o fim deste breve texto, e ciente de


que as matrias aqui suscitadas abrem caminho para tantos outros
questionamentos, gostaramos de ressaltar que a mediao um extraordinrio instrumento que possibilita a compreenso do conflito a
partir da participao efetiva dos envolvidos, destacando, no entanto,
que o movimento europeu, em especial o italiano, deve servir de modelo para as mudanas processuais que esto prestes a se operar no Brasil.
Parece-nos que ao longo da (recente) tradio democrtica
brasileira, talvez at mesmo como uma expresso da mea culpa do
Estado, sabedor de seu fracasso ao atender s necessidades mais bsicas da populao, forjou-se a ideia de que o Poder Judicirio deve ter
uma posio paternalista em relao ao jurisdicionado.
O cidado procura o juiz, despeja seu problema e fica aguardando impacientemente, reclamando e praguejando caso a soluo demore ou se no vem do jeito que ele deseja. Defendemos que as partes
devem ser envolvidas de forma mais direta na soluo dos conflitos, e
a mediao contribuir, em muito, para isso.

15

16

Humberto Dalla

A implementao dessas ideias permitir um enorme avano


no processo de desenvolvimento social do povo brasileiro e, ao mesmo
tempo, levar intensificao de uma preocupao que hoje j ocupa
a mente dos juristas.
Refiro-me necessidade de se pensar um sistema que, ao mesmo tempo em que permite e incentiva o uso da mediao, preserva e
viabiliza todas as garantias constitucionais deste procedimento, tornando-se verdadeiramente equivalente ao processo judicial, enquanto forma legtima de soluo de conflitos no Estado Democrtico de
Direito.

Enfim, o desafio de agora em diante no mais o de inserir a


mediao no ordenamento brasileiro ou no italiano, mas sim justificar
constitucionalmente esse meio alternativo, e principalmente preservar e resgatar sua natureza com as premissas especialmente lanadas
pelo direito fraterno na importante contribuio do jurista italiano
Eligio Resta ao direito contemporneo, permitindo que o anseio de
trinta anos por um efetivo acesso justia no se reverta definitivamente numa grave crise do Estado-jurisdio, enfrentada por pases
de diferentes continentes, que periga no se reverter se a questo do
monoplio judicial para a soluo dos conflitos no for enfrentada
com a seriedade e imparcialidade que o tema requer.
Rio de Janeiro, 07 de novembro de 2012.
Humberto Dalla

Promotor de Justia no Estado do Rio de Janeiro


Doutor. Prof. Adjunto de Direito Processual Civil na UERJ
Professor Assistente da Universidade Estcio de S

SUMRIO
Captulo I
OS DIREITOS HUMANOS NO SISTEMA INTERNACIONAL.......................... 0019
Sidney Guerra
Captulo II
DESAFIOS DA JURISDIO NA SOCIEDADE GLOBAL:
Apontamentos sobre um novo cenrio para o Direito e o papel dos
Direitos Humanos........................................................................................................ 0045
Doglas Cesar Lucas
Gilmar Antonio Bedin
Captulo III
POLITICHE DI SICUREZZA, TOLLERANZA ZERO E DIRITTI UMANI.
UNA LETTURA SOCIOLOGICA................................................................................ 0065
Giuseppe Ricotta
Captulo IV
O DIREITO DE ACESSO JUSTIA COMO CONCRETIZAO
DOS DIREITOS HUMANOS: garantias no mbito nacional e
internacional.................................................................................................................. 0091
Gabriel de Lima Bedin
Fabiana Marion Spengler
Captulo V
EL ACCESO A LA JUSTICIA COMO DERECHO
FUNDAMENTAL: la mediacin en la Unin Europea como
instrumento de acceso a la justicia...................................................................... 0111
Nuria Belloso Martn
Captulo VI
A MEDIAO DE CONFLITOS COMO CULTURA DA
ECOLOGIA POLTICA.................................................................................................. 0167
Mauro Gaglietti

Captulo VII
MEDIAO DE CONFLITOS E O NOVO CDIGO DE
PROCESSO CIVIL........................................................................................................... 0203
Luciane Moessa de Souza

Sidney Guerra
Ps-Doutor pelo Centro de Estudos Sociais da Universidade de Coimbra; Ps-Doutor pelo Programa Avanado em Cultura Contempornea da Universidade
Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), Doutor e Mestre em Direito. Professor
da Universidade Federal do Rio de Janeiro e do Programa de Mestrado
da Universidade Catlica de Petrpolis. Advogado no Rio de Janeiro.
Contato: sidneyguerra@terra.com.br.

Consideraes gerais

Aps a hecatombe da Segunda Guerra Mundial1, durante a


qual o mundo teve a oportunidade de assistir a uma srie de barbries
envolvendo milhares de pessoas, sentiu-se a necessidade da criao de
mecanismos que pudessem garantir proteo aos seres humanos2. A
1

Browlie lembra que os acontecimentos da Segunda Guerra Mundial e a preocupao


em prevenir a repetio de catstrofes associadas s polticas internas das Potncias
do Eixo levaram a uma preocupao crescente pela proteo jurdica e social dos
Direitos Humanos e das liberdades fundamentais. Um pioneiro notvel neste campo
foi Hersch Lauterpacht, que salientou a necessidade de uma Declarao Internacional
dos Direitos do Homem. As disposies da Carta das Naes Unidas fornecem tambm uma base dinmica para o desenvolvimento do direito. [...] Inevitavelmente, esta
transportou para o foro internacional as ideologias e conceitos de liberdade dos vrios Estados dominantes, tendo as diferenas ideolgicas entre socialismo e capitalismo, influenciando os debates. (BROWLIE, Ian. Princpios de direito internacional
pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. p. 587)
2
Vide, a propsito, o magistrio de TALAVERA, Fabin Novak; MOYANO, Luis Garcia.
Derecho internacional pblico. Per: Fondo Editorial de la PUC, 2002. Tomo II, v. II, p.
262: Sin embargo, los derechos humanos seguiran siendo una preocupacin exclusiva
del Derecho Interno de los Estados hasta bien entrado el siglo XX, momento a partir del
cual empezaran a surgir las primeras convenciones internacionales destinadas a prohibir determinadas prcticas odiosas contra el ser humanos. Luego de ello con la creacin de la Organizacin de las Naciones Unidas en los aos cuarenta y de determinadas
Organizaciones regionales , la preocupacin internacional por los derechos humanos
se ira incrementando, hasta llegar a establecer un conjunto de reglas y principios de

Captulo I

OS DIREITOS HUMANOS NO
SISTEMA INTERNACIONAL

Sidney Guerra

20

partir da floresce uma terminologia no Direito Internacional, relacionando-o aos Direitos Humanos3: o Direito Internacional dos Direitos
Humanos4.

O moderno Direito Internacional dos Direitos Humanos um


fenmeno do ps-guerra e seu desenvolvimento pode ser atribudo s
monstruosas violaes de direitos humanos da era Hitler e crena de
que parte dessas violaes poderia ser prevenida se um efetivo sistema de proteo internacional dos direitos humanos j existisse, o que
5
motivou o surgimento da Organizao das Naes Unidas, em 1945 .

Assim, os direitos da pessoa humana ganharam extrema relevncia, consagrando-se internacionalmente, e surgindo como resposta s atrocidades cometidas durante a 2 Guerra Mundial, especialmente aos crimes praticados nos campos de concentrao da
Alemanha nazista6.
3

proteccin del ser humano de alcance universal, que conforman lo que hoy se conoce
como el Derecho Internacional de los Derechos Humanos.
A proteo internacional dos direitos humanos constitui um dos traos mais marcantes no s do Direito Internacional convencional moderno como tambm, num
plano mais vasto, da evoluo do Direito Internacional contemporneo. E se certo
que muitas convenes se dirigem diretamente aos Estados, outras h que conferem direitos diretamente aos indivduos. A primeira via a via da mera proteo
diplomtica vai sendo cada vez mais abandonada na medida em que se pretende de
fato tornar mais eficaz o Direito Internacional dos Direitos Humanos, acima de tudo
porque ela se revela inoperante na defesa do indivduo contra o prprio Estado a que
ele pertence e que constitui o seu principal adversrio potencial. (PEREIRA, Andr
Gonalves; QUADROS, Fausto. Manual de direito internacional pblico. 3. ed. Lisboa:
Almedina, 2002. p. 392)
Este estudo foi contemplado no livro intitulado Direito internacional dos direitos humanos, de Sidney Guerra (So Paulo: Saraiva, 2011), cuja leitura recomendada para
melhor compreenso do tema.
PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional. 7. ed.
So Paulo: Saraiva, 2006. p. 140.
O legado do nazismo foi condicionar a titularidade de direitos, ou seja, a condio
de sujeito de direitos, a pertinncia determinada raa a raa pura ariana. O sculo
XX foi marcado por duas guerras mundiais e pelo horror absoluto do genocdio concebido como projeto poltico e industrial. No momento em que os seres humanos se
tornam suprfluos e descartveis, no momento em que vige a lgica da destruio,
em que cruelmente se abole o valor da pessoa humana, torna-se necessria a reconstruo dos direitos humanos, como paradigma tico capaz de restaurar a lgica do razovel. [...] Se a Segunda Guerra significou a ruptura com os direitos humanos, o PsGuerra deveria significar a sua reconstruo. (PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e
o Direito Constitucional Internacional. 7. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 131-132)

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Indubitavelmente, a Segunda Guerra havia deixado um rastro


incomensurvel de destruio e afronta aos valores mais essenciais do
ser humano. Por conseguinte, no ps-guerra, o foco passa para os estudos dos direitos humanos, nos quais a anlise da dignidade humana
ganha relevo no mbito internacional, consolidando a ideia de limitao da soberania nacional7 e reconhecendo que os indivduos possuem direitos inerentes sua existncia que devem ser protegidos8.
Antes das mudanas perpetradas na sociedade internacional
por conta da Segunda Grande Guerra Mundial, a pessoa humana era
relegada a um plano inferior, e por isso mesmo apenas os Estados eram
considerados sujeitos de direito internacional. Todavia, no ps-guerra
relevantes mudanas ocorreram em razo de os Direitos Humanos terem sido internacionalizados, a comear pela criao da ONU9.

A Organizao das Naes Unidas tem atuao voltada para a


manuteno da paz e para a segurana internacional, bem como para
a valorizao e a proteo da pessoa humana. Evidencia-se que para
alcanar esses propsitos fundamentais, a ONU deva adotar os seguintes princpios: a) a Organizao baseada no princpio da igualdade
soberana de todos os seus membros; b) todos os membros devero

Na mesma direo MACHADO, Jnatas E. M. Direito internacional: do paradigma clssico ao ps 11 de setembro. 3. ed. Coimbra: Coimbra, 2006. p. 363:
Tradicionalmente entendia-se que a sua tutela (direitos humanos) era uma questo de natureza domstica, integrando a reserva de soberania estatal. Atualmente,
a ordem internacional reclama valor transnacional fundamental a universalidade
dos direitos do ser humano, afirmando a existncia de deveres correspectivos de
proteo por parte dos Estados e da comunidade internacional globalmente considerada. A promoo e o respeito dos direitos humanos so reconhecidos por uma
opinio juris global como uma obrigao erga omnes, sendo algumas normas neste
domnio reconhecidas como jus cogens.
8
GUERRA, Sidney. Temas emergentes de direitos humanos. Rio de Janeiro: FDC, 2006.
9
Em interessante abordagem, Jnatas Machado afirma que os direitos humanos tm
relevo estruturante e conformador na arquitetura institucional das Naes Unidas. A
Carta das Naes Unidas refere-se a eles, na linha do juscontratualismo liberal, como
constituindo uma dimenso da cooperao entre os Estados e uma questo de interesse geral da comunidade internacional. Do mesmo modo, afirma-se que os mesmos
se reconduzem ao objeto da competncia da ONU. Igualmente digno de nota o fato
de a sua proteo internacional ser considerada uma condio para a manuteno da
paz. No entanto, esta viso no resultou na sua imediata elevao qualidade de normas fundamentais da ordem jurdica internacional. (MACHADO, Jnatas E. M. Direito
internacional: do paradigma clssico ao ps 11 de setembro. 3. ed. Coimbra: Coimbra,
2006. p. 366)
7

21

22

Sidney Guerra

cumprir de boa-f as obrigaes assumidas de acordo com a Carta;


c) todos os membros devero resolver suas controvrsias por meios
pacficos, de modo a no ameaar a paz, a segurana e a justia internacionais; d) todos os membros devero evitar o uso da fora contra a
integridade territorial ou independncia poltica do Estado; e) todos
os Membros devem dar assistncia em qualquer ao patrocinada pela
ONU; f) para assegurar a paz e a segurana internacional a ONU far
com que todos os Estados, mesmo os no membros, ajam de acordo
com os princpios contidos na Carta; g) nenhum dispositivo da Carta
autoriza a ONU a intervir em assuntos que dependam essencialmente
de jurisdio interna de qualquer Estado.
De fato, os direitos humanos ganham fora sob a gide da
Organizao das Naes Unidas10, onde foram produzidos vrios tratados internacionais para a proteo dos referidos direitos11. A comear pela Declarao Universal de Direitos Humanos, pela produo
normativa do Pacto de Direitos Civis e Polticos e do Pacto de Direitos
Econmicos, Sociais e Culturais; a Conveno sobre discriminao racial; a Conveno sobre os direitos da mulher; a Conveno sobre a
tortura; a Conveno sob os direitos da criana etc.12.
Essa codificao internacional em matria de direitos humanos ocorre principalmente pelo fato do prprio Estado ser o maior
violador desses direitos. Assim que se inicia a denominada fase legislativa dos direitos humanos, sob a batuta das Naes Unidas, com
a elaborao de um quadro normativo extenso que procura efetivamente vincular a Organizao Internacional aos seus propsitos, bem
como a certas disposies contidas em seu ato de criao.
10

Construdo aos poucos, desde a assinatura da Carta de So Francisco, em 1945, o sistema de proteo aos direitos humanos das Naes Unidas difere substancialmente
dos sistemas regionais na composio, na forma de operao, no embasamento jurdico, e no tipo de resultados perseguidos. (ALVES, Jos Augusto Lindgren. Os direitos
humanos como tema global. So Paulo: Perspectiva, 2003. p. 73)
11
Tive a oportunidade de apresentar estudos relativos ao tema, como, por exemplo,
em Curso de direito internacional pblico. 6. ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2012;
Direitos Humanos na ordem jurdica internacional e reflexos para a ordem constitucional brasileira. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2008; Direitos humanos: uma abordagem
interdisciplinar. Rio de Janeiro: Amrica Jurdica, 2002 etc.
12
Nesse propsito, vide GUERRA, Sidney. Tratados e convenes internacionais. Rio e
Janeiro: Freitas Bastos, 2006.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

A proteo internacional dos direitos humanos defere, no


sistema onusiano, um status e um standard diferenciados para o indivduo. Isto , apresenta um sistema de proteo pessoa humana,
seja nacional ou estrangeira, diplomata ou no, um ncleo de direitos
insuscetveis de serem derrogados em qualquer tempo, condio ou
lugar. Inaugura-se, portanto, uma doutrina em que os instrumentos
de proteo dos direitos do indivduo levam em considerao o reconhecimento, de mbito universal, da dignidade da pessoa humana.
a partir desse reconhecimento que se estabelecem medidas de conteno e de abusos que so praticados especialmente pelos prprios
Estados.
Frise-se, por oportuno, que a proteo internacional da pessoa
humana no faz distino nacionalidade ou pas de origem de uma
pessoa, isto , o sistema internacional no procura proteger apenas os
que possuem proteo diplomtica ou determinada categoria de pessoas ou nacionais e sim todos indiscriminadamente.
Sendo assim, este artigo pretende pretende expor aspectos
gerais sobre a proteo dos direitos humanos no sistema onusiano,
abordando a fase legislativa e a fase de proteo, para que, por fim,
possam ser traados alguns entraves e desafios sistema internacional.

2 A fase legislativa da proteo internacional dos direitos


humanos no sistema onusiano

O sistema de proteo internacional dos direitos humanos no


mbito da Organizao das Naes Unidas caracteriza-se como um
sistema de cooperao intergovernamental que tem por objetivo a
proteo dos direitos inerentes pessoa humana13. Esse sistema foi
13

Sobre o tema relativo proteo dos direitos humanos, a Organizao das Naes
Unidas proclama: Uno de los grandes logros de las Naciones Unidas ha sido la creacin
de un conjunto global de instrumentos de derechos humanos un cdigo universal de
derechos humanos protegidos internacionalmente al cual se pueden suscribir todas
las naciones y al cual pueden aspirar todos los pueblos. La Organizacin no solo ha definido una amplia gama de derechos reconocidos internacionalmente, como derechos
econmicos, sociales, culturales, polticos y civiles, sino tambin ha establecido mecanismos para promoverlos y protegerlos y para ayudar a los gobiernos a que cumplan
sus obligaciones. (ONU. ABC de las Naciones Unidas. New York: Publicacin de las
Naciones Unidas, 2004. p. 295)

23

24

Sidney Guerra

inaugurado no ano de 1945, com a criao da referida Organizao


Internacional, quando fica evidente que o sistema acaba por convergir para a proteo dos direitos humanos. Alm de ter consagrado a
proteo internacional dos direitos humanos como princpios fundamentais de seu texto normativo, a Carta da ONU tambm deixou explcito que a proteo dos direitos humanos um meio importante para
assegurar a paz.

Mas foi no dia 10 de dezembro de 1948 que a Assembleia Geral


da Organizao das Naes Unidas aprovou a Declarao Universal
dos Direitos do Homem com 48 votos a favor e nenhum contrrio14.

A Declarao de Direitos de 1948 apresenta uma dinmica universalista em matria de direitos humanos ao estabelecer que todos
os homens nascem livres e iguais em dignidade e direitos, e que possuem capacidade para gozar os direitos e as liberdades sem distino
de qualquer espcie, raa, sexo, cor, lngua, opinio poltica ou qualquer outra natureza, origem nacional, social, riqueza, nascimento ou
qualquer outra limitao de soberania15.
As disposies da Declarao dividem-se em trs grandes grupos: a) disposies relativas aos fundamentos filosficos; b) princpios gerais; c) direitos substantivos, sendo considerado um documento extremamente importante por ter concebido de forma pioneira a

Ese conjunto de instrumentos jurdicos se basa en la Carta de las Naciones Unidas y en


la Declaracin Universal de Derechos Humanos, aprobadas por la Asamblea General
en 1945 y 1948, respectivamente. Desde entonces, las Naciones Unidas han ampliado
gradualmente la legislacin de derechos humanos para abarcar normas concretas relativas a mujer, los nios, las personas con discapacidad, las minoras, los trabajadores
migrantes y otros grupos vulnerables, que ahora poseen derechos que los protegen de
prcticas discriminatorias frecuentes desde haca largo tiempo en muchas sociedades.
(ONU. ABC de las Naciones Unidas. New York: Publicacin de las Naciones Unidas,
2004. p. 295)
15
Dinh, Daillier e Pellet lembram que, como todas as declaraes de direitos contidas
nas constituies nacionais aps a Segunda Grande Guerra Mundial, a Declarao
Universal dos Direitos do Homem consagra os direitos civis e polticos tradicionais e
os direitos econmicos e sociais e constitui uma sntese entre a concepo liberal ocidental e a concepo socialista: apesar de no terem ficado inteiramente satisfeitos
com as cedncias feitas sobretudo pelo mutismo da declarao sobre os direitos dos
povos os pases do Leste abstiveram-se voluntariamente na votao final para no
a mancharem com votos hostis. (DINH, Nguyen Quoc; DAILLIER, Patrick; PELLET,
Alain. Direito internacional pblico. 2. ed. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
2003. p. 675)
14

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

previso de vrios direitos da pessoa humana no plano internacional,


embora tenha recebido severas crticas, especialmente em razo de
no ser um documento internacional que vincule o Estado em seu
cumprimento. Isso porque foi adotada por uma resoluo das Naes
Unidas, por meio de sua Assembleia Geral.
Por outro lado, o documento demonstra claramente a inteno da sociedade internacional em conceber normas universais que
fossem contrrias s prticas de aviltamento da dignidade humana.
Corroborando o entendimento, Salcedo16, valendo-se de manifestao
da Corte Internacional de Justia datada de 1980, assevera que, mesmo tendo sido concebida por uma resoluo no mbito da Assembleia
Geral das Naes Unidas, no restam dvidas de que a Declarao de
1948 se apresenta como uma higher law no podendo ser desprezada
tal condio.

A Corte Internacional de Justia reconheceu o seu estatuto


superior na sentena proferida em 24 de maio de 1980 sobre o pessoal diplomtico e consular dos Estados Unidos em Teer: o fato
de privar seres humanos abusivamente da liberdade e submet-los,
em condies penosas, a coao fsica manifestamente incompatvel com os princpios da Carta das Naes Unidas e com os direitos
fundamentais enunciados na Declarao Universal dos Direitos do
Homem17.
Sem embargo, a Declarao de Direitos de 1948 enuncia em
seu artigo II que toda pessoa tem capacidade para gozar os direitos
e liberdades estabelecidas na Declarao, sem distino de qualquer
espcie, seja de raa, cor, sexo, lngua, religio, opinio poltica ou de
qualquer outra natureza, origem nacional ou social, riqueza, nascimento, ou qualquer outra condio. Ela tambm estabelece a previso de direitos de diferentes categorias e que traduzem a grande preocupao com a dignidade da pessoa humana.
Posteriormente surgem o Pacto de Direitos Civis e Polticos e
tambm o Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais, ambos
no ano de 1966, que entram em vigncia no ano de 1976, depois que

16 SALCEDO, Juan Antonio Carillo. Curso de derecho internacional pblico. Madrid:


Tecnos, 1991.
17
Idem, p. 131.

25

26

Sidney Guerra

35 Estados ratificam os referidos Pactos18. Como se pode depreender


da prpria nomenclatura dos Pactos19, o primeiro versa sobre os direitos denominados de primeira gerao (civis e polticos), isto , so
direitos contemplados para os indivduos, ao passo que o segundo
corresponde aos direitos de segunda gerao, impondo uma srie de
atribuies aos Estados.
Essa percepo deriva da prpria natureza dos direitos de
primeira gerao que pressupe atuao correspondente a uma absteno (liberdade negativa), enquanto os direitos de segunda gerao
pressupem a uma prestao (liberdade positiva). Frise-se, por oportuno, que, embora um Pacto contemple os direitos denominados de
primeira gerao e o outro os direitos denominados de segunda gerao, no h hierarquia entre os referidos direitos20.
Assim, sobre o Pacto de Direitos Civis e Polticos, observa-se
que h determinao para que os Estados-partes assumam o compromisso de respeitar e assegurar a todos os indivduos os direitos
previstos no documento internacional, dentro do seu territrio e que
18

Jnatas Machado lembra que os Pactos de 1966 tm como principal objetivo conferir fora jurdica vinculativa aos direitos humanos, coisa que no sucedia com a
Declarao Universal de Direitos Humanos. (MACHADO, Jnatas E. M. Direito internacional: do paradigma clssico ao ps 11 de setembro. 3. ed. Coimbra: Coimbra,
2006. p. 369)
19
[...] Aps um trabalho exaustivo da Comisso de Direitos Humanos e do Terceiro
Comit da Assembleia Geral, este adotou, em 1966, dos Pactos e um Protocolo. [...]
Os Pactos tm a fora jurdica de tratados para os Estados que neles so partes
e constituem uma codificao detalhada dos Diretos Humanos. (BROWLIE, Ian.
Princpios de direito internacional pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
1997. p. 595)
20
Vale trazer colao, desde logo, as palavras de Vipajur: All rights and freedoms
are indivisible and interdependent. The UN system of human rights does not rank
them in any hierarchy or any order of priority. Though we may classify rights in different categories, they are all complementary to each other. They are also inter-related.
No set of rights has priority over the other. In fact, the ending of the Cold War and the
ideological confrontations of East West has meant that the thesis which has been
around from the beginnings of the United Nations, that the rights are inter-related at
the international level. Distinctions such as that between the immediate enforcement
of civil and political rights and the progressive implementation of economic, social
and cultural group is really rights while the other is not. (VIPAJUR, Abdulrahim.
The Universal Declaration of Human Rights A Cornerstore of modern human rights
regime. Perspectives on human rights. New Delhi: Manak Publications, 1999.
p. 16)

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

estejam sujeitos sua jurisdio, sem que haja qualquer tipo de discriminao21.

Do mesmo modo, os Estados se comprometem em criar legislaes que possam dar efetividade aos direitos concebidos no Pacto,
a saber: direito vida; direito ao julgamento justo; direito nacionalidade; direito de no ser submetido tortura ou tratamento cruel,
desumano ou degradante; direito a no ser escravizado; direito privacidade; direito liberdade; direito segurana pessoal; liberdade
de circulao; liberdade de pensamento; liberdade de conscincia; liberdade de religio; liberdade de expresso; liberdade de associao;
direito de votar e de ser votado etc.
Com efeito, o Pacto acima identificado, alm de agasalhar o rol
de direitos j contemplados na Declarao de Direitos de 1948, acaba
por ampli-lo com a insero de novos direitos outrora no contemplados. Nesse sentido, vale destacar os direitos insculpidos no artigo
11 (probe a deteno por dvidas contratuais); artigo 24 (direito ao
nome e nacionalidade para a criana); artigo 20 (vedao da propaganda de guerra e incitamento intolerncia tnica ou racial); artigo
27 (proteo identidade cultural, religiosa e lingustica) etc.

Ainda em relao ao Pacto de Direitos Civis e Polticos de 1966,


evidencia-se que no autoriza nenhuma suspenso do direito vida;
probe a tortura, penas ou tratamentos cruis, desumanos ou degradantes; probe a escravatura e a servido e reconhece vrias outras
liberdades.

Depreende-se, pois, que a vida e a dignidade da pessoa humana passam a ocupar lugar de destaque e privilegiado, fazendo com
que ocorra uma grande codificao em matria de direitos humanos. No se pode olvidar do Protocolo Facultativo, que complementa
o mecanismo de garantia e monitoramento da implementao dos
21

[...] o Pacto Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos mais rigoroso na delineao dos direitos, mais forte na afirmao da obrigao e respeito pelos direitos
consagrados e encontra-se mais bem apetrechado com meios de reviso e de fiscalizao. [...] Esses direitos so definidos com a maior preciso possvel e relacionam-se com as questes clssicas da liberdade e segurana do indivduo, da igualdade
perante a lei, do julgamento justo e de outras questes semelhantes. (BROWLIE, Ian.
Princpios de direito internacional pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian,
1997. p. 596)

27

28

Sidney Guerra

dispositivos do Pacto de Direitos Civis e Polticos, ao permitir a apresentao de peties individuais ao Comit pelas pessoas que so vtimas de violaes dos dispositivos constantes do citado documento
internacional.
Vale lembrar que a petio ou comunicao individual s
ser admitida se o Estado responsvel pela violao dos direitos tiver ratificado o Pacto e o Protocolo Facultativo ao Pacto Internacional
dos Direitos Civis e Polticos, reconhecendo assim a competncia do
Comit para tal.

No que concerne ao Pacto de Direitos Econmicos, Sociais e


Culturais, os Estados-partes devem adotar medidas, tanto por esforo
prprio como pela assistncia e cooperao internacional, nos planos
econmico e tcnico, at o mximo de seus recursos disponveis, que
visem assegurar, progressivamente, por todos os meios apropriados,
o pleno exerccio dos direitos reconhecidos no documento internacional, a saber: remunerao justa; trabalho; educao; nvel de vida que
seja adequado; participao na vida cultural etc.
Para alcanar os objetivos listados acima, o Pacto estabelece
que os povos podem dispor livremente de suas riquezas e de seus recursos naturais, sem prejuzo das obrigaes decorrentes da cooperao econmica internacional22.

Fato curioso que o Pacto Internacional de Direitos Civis e


Polticos prev uma srie de direitos para o indivduo, ao passo que o
Pacto Internacional de Direitos Econmicos, Sociais e Culturais consagra um rol de deveres aos Estados; ou seja, a ideia apresentada de liberdades negativas (direitos de primeira gerao) e de liberdades positivas
(direitos de segunda gerao) so observadas a partir da leitura dos
referidos documentos internacionais, fazendo com que os primeiros sejam considerados autoaplicveis, e os segundos, programticos.
22

Browlie lembra que estas obrigaes so do tipo programtico e necessitam de ser


promovidas pelo Estado, exceto no caso das disposies relativas aos sindicatos. Os
direitos reconhecidos devem ser exercidos ao abrigo de uma garantia de no discriminao, embora exista uma restrio no caso dos direitos econmicos reconhecidos
no sentido de os pases em vias de desenvolvimento poderem determinar em que
medida garantem tais direitos aos no nacionais. (BROWLIE, Ian. Princpios de direito internacional pblico. Lisboa: Fundao Calouste Gulbenkian, 1997. p. 596)

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Com efeito, o vasto nmero de documentos internacionais que


foram produzidos sob os auspcios da ONU em matria de direitos
humanos fez com que a dignidade da pessoa humana passasse a se
inserir entre os principais interesses da sociedade internacional. H,
portanto, a viso de que esta ltima forme um todo e os seus interesses predominem sobre os dos Estados individualmente. Outra consequncia relevante da internacionalizao desses direitos est relacionada soberania dos Estados, cuja noo vai sendo alterada de forma
sistemtica23, ou seja, os direitos humanos deixam de pertencer jurisdio domstica ou ao domnio reservado dos Estados24.

Desta forma, os direitos humanos que pertenciam ao domnio


constitucional esto em uma migrao contnua e progressiva (internacionalizao), que os esto elegendo e acomodando suas tenses
em padres primrios supranacionais.
Nota-se claramente que na busca incessante do reconhecimento, desenvolvimento e realizao dos maiores objetivos por parte da pessoa humana e contra as violaes que so perpetradas pelos Estados e pelos particulares, o Direito Internacional dos Direitos
Humanos tm-se mostrado instrumento vital para a uniformizao,
fortalecimento e implementao da dignidade da pessoa humana.
23

Em igual sentido, Flvia Piovesan: Os Direitos Humanos se converteram em tema de


legtimo interesse internacional, transcendente ao mbito estritamente domstico, o
que implicou no reexame dos valores da soberania a autonomia absoluta do Estado. A
universalizao dos direitos humanos fez com que os Estados consentissem em submeter ao controle da comunidade internacional o que at ento era de domnio reservado. (PIOVESAN, Flvia. Direitos Humanos e o Direito Constitucional Internacional.
7. ed. So Paulo: Saraiva, 2006. p. 175)
24
Quanto ameaa da soberania dos Estados, afirmam Dinh, Daillier e Pellet: A proteo internacional do indivduo acarreta uma grave ameaa soberania do Estado.
Em razo da sua competncia pessoal e da sua competncia territorial, a ele que
compete o poder exclusivo de agir no que respeita aos indivduos nacionais ou estrangeiros que vivam sobre o seu territrio. Ora, evidente que nenhum Estado reconhece seno a sua prpria legislao ordinria e constitucional que ignora os
direitos individuais e no basta para constituir, s por si, uma proteo eficaz destes
direitos. Por outro lado, os Estados reconhecem dificilmente a ideia de uma proteo internacional que jogaria em definitivo contra eles prprios. Nestas condies,
previsvel que eles, na qualidade de legisladores internacionais, no aceitem sem
reticncias o estabelecimento de uma interveno exterior neste domnio ainda
que fosse a da comunidade internacional. (DINH, Nguyen Quoc, DAILLIER, Patrick,
PELLET, Alain. Direito Internacional Pblico. 2. ed. Lisboa: Calouste Gulbenkian,
2003. p. 673)

29

30

Sidney Guerra

Destarte, tal dignidade vem constituindo um verdadeiro valor na sociedade internacional, e deve, impreterivelmente, servir de
orientao a qualquer interpretao do Direito Internacional Pblico,
isto , do direito que a regulamenta.

O Direito Internacional dos Direitos Humanos afirma-se em


nossos dias com inegvel vigor; trata-se essencialmente de um direito
de proteo, marcado por uma lgica prpria, e voltado salvaguarda
dos direitos dos seres humanos, e no dos Estados25.
Desses topoi, solidifica-se o reconhecimento de que os Direitos
Humanos permeiam todas as reas da atividade humana e correspondem a um novo ethos de nossos tempos.

A dignidade da pessoa humana passa a ser considerada como


ncleo fundamentador do Direito Internacional dos Direitos Humanos
(e tambm do direito interno), entendido como o conjunto de normas
que estabelecem os direitos que os seres humanos possuem para o desempenho de sua personalidade, e determinam mecanismos de proteo a tais direitos.

Impende assinalar que inmeros mecanismos de proteo na


ordem jurdica internacional foram criados a partir de ento, tais como:
sistema de relatrios, sistema de queixas e reclamaes interestatais,
o Conselho (antiga Comisso) de Direitos Humanos etc. A partir dessa
grande mudana que ocorre no plano internacional que o Estado pode
ser responsabilizado por violao aos direitos humanos.
A doutrina26 tem despendido estudos sobre a temtica voltada
responsabilidade internacional do Estado em relao s violaes

Na mesma direo o posicionamento de Garcia-Meckled: a form of public international law creating rights for individuals and duties for states, as well as domestic and
international remedies for violation of rights and failure of duties. [...] Human rights
provisions are those which give entitlements to individual persons, individually or in
some cases collectively, to make legal claims before public authorities and where the
legal support for these claims is said to respect these individuals, entitlements as human persons. (GARCIA-MECKLED, Saladin. The human rights ideal and international
human rights law. The legalization of Human Rights. London: MPG, 2006. p. 14)
26
Como decorrncia do complexo sistema de obrigaes internacionais assumidas
pelos Estados (quer no mbito regional, quer em dimenso global), no h como
negar a importncia do desenvolvimento de um mecanismo de responsabilidades
internacional dos estados, que garanta coero compatvel com o dano gerado pelo
descumprimento das obrigaes assumidas. [...] Assim, ao se ampliar o mecanismo
25

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

dos direitos humanos27. Por isso, como j tive a oportunidade de assentar em outro estudo28, os Direitos Humanos passam a constituir objeto
de ramo autnomo do Direito Internacional Pblico, com instrumentos, rgos e procedimentos de aplicao prprios, caracterizando-se essencialmente como direito de proteo. O Direito Internacional
dos Direitos Humanos tem por objeto o estudo do conjunto de regras
jurdicas internacionais (convencionais ou consuetudinrias) que reconhecem aos indivduos, sem discriminao, direitos e liberdades
fundamentais que assegurem a dignidade da pessoa humana e que
consagrem as respectivas garantias desses direitos. Visa, portanto, a
proteo das pessoas atravs da atribuio direta e imediata de direitos aos indivduos pelo Direito Internacional29; direitos esses que se
pretendem tambm ver assegurados perante o prprio Estado.

3 A fase de proteo

A Organizao das Naes Unidas, ao ser criada no ano de 1945,


inaugura um novo momento no campo das relaes internacionais ao
integrar o indivduo como sujeito de direito internacional. Os direitos
da pessoa humana passam a ser universalizados propiciando a criao
de um verdadeiro cdigo internacional dos direitos humanos.
Como visto, a Organizao das Naes Unidas se estabeleceu
com a finalidade de preservar as futuras geraes do flagelo da guer-

de jurisdio internacional, criam-se condies efetivas para ver incidir a responsabilidade internacional, consistente na obrigao internacional de reparar a violao
prvia de norma internacional. (CAZETTA, Ubiratan. Direitos humanos e federalismo:
o incidente de deslocamento de competncia. So Paulo: Atlas, 2009. p. 18)
27
Assim, Andr de Carvalho Ramos sustentou: A responsabilizao internacional por violao de direitos humanos estabelecida no mbito da Organizao das Naes Unidas
complexa e dividida em duas reas: a rea convencional, originada por acordos internacionais, elaborados sob a gide da ONU, dos quais so signatrios os Estados, e a rea
extraconvencional, originada de resolues da Organizao das Naes Unidas e seus
rgos, editadas a partir da interpretao da Carta da ONU e seus dispositivos relativos
proteo dos direitos humanos. (RAMOS, Andr de Carvalho. Processo internacional
de direitos humanos. Rio de Janeiro: Renovar, 2002. p. 119)
28
GUERRA, Sidney. Direito internacional dos direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2011.
p. 78-79.
29
MARTINS, Ana Maria Guerra. Direito Internacional dos Direitos Humanos. Coimbra:
Almedina, 2006. p. 82.

31

32

Sidney Guerra

ra e tem sua atuao voltada para a manuteno da paz e para a segurana internacional, bem como para a valorizao e a proteo da
pessoa humana. Assim, os direitos humanos ganharam uma Comisso
que funcionava no mbito do Conselho Econmico e Social: a Comisso
de Direitos Humanos da ONU.
A Comisso de Direitos Humanos pautou sua atuao no sentido de propor recomendaes, elaborao de relatrios sobre a proteo dos direitos humanos, rechaando, inclusive, toda forma de discriminao.

H quem afirme30 que a maior conquista da Comisso est no


simples fato de ter passado a existir, sendo o primeiro organismo mundial com Estados com qualidade de membros focado exclusivamente
em direitos humanos, transformando-se em organizao de referncia para Estados e indivduos, tanto para dar conselhos como para receber reclamaes. Seu poder investigativo trouxe tona alguns dos
mais terrveis abusos de direitos humanos no mundo e proporcionou
o mpeto necessrio para que houvesse mudana. Encorajou governos
a agir de forma a melhorar seu histrico de direitos humanos, em evidente esforo para evitar crticas por parte da Comisso.
Entretanto, a atuao da Comisso sempre foi alvo de crticas31
no que concerne seletividade e ao discurso excessivamente poltico
adotado pelos seus membros no tratamento das questes pertinentes
a direitos humanos, culminando em sua extino e criao do Conselho
de Direitos Humanos.
30

SHORT, Katherine. Da Comisso ao Conselho: a Organizao das Naes Unidas conseguiu ou no criar um organismo de direitos humanos confivel. Revista Internacional
de Direitos Humanos, So Paulo, Rede Sur, v. 9, 2008, p. 169.

Na mesma direo seguem Hitters e Fappiano: La Comisin de Derechos Humanos


necesitaba, para algunos Estados, una revisin. Su amplia discrecionalidad poltica le
permita conocer de todo tipo de situaciones, pero careca de medios de coercin para
establecer un estndar mnimo de proteccin. Por otro lado, no se puede ignorar que,
al ser la Comisin un rgano intergubernamental compuesto por representantes de los
gobiernos de los Estados miembros, su accin se tea en buena parte de motivaciones
polticas y no slo humanitarias. Su politizacin se manifestaba en la eleccin de sus
miembros, al decidir que Estados sern investigados, o al adoptar sus decisiones plenarias. Esta situacin merm su credibilidad y sustent la crtica de su sobre discurso.
(HITTERS, Juan Carlos; FAPPIANO, Oscar L. Derecho internacional de los derechos humanos. 2. ed. Buenos Aires: Ediar, 2007. p. 203)

31

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Nesse sentido, em 15 de maio de 2006, adotada a Resoluo


60/251, que institui o Conselho de Direitos Humanos. O referido
Conselho foi criado com a aprovao de 170 pases, havendo 4 votos
contra (Estados Unidos, Israel, Ilhas Marshall e Palau) e 3 abstenes
(Venezuela, Iran e Belarus).
Em princpio, o Conselho de Direitos Humanos possui a caracterstica de rgo subsidirio da ONU. A Resoluo 60/251 ainda
elenca a universalidade, imparcialidade, objetividade e no seletividade como princpios que norteiam os trabalhos do Conselho. Atribui
tambm especial importncia ao dilogo e cooperao internacionais
como forma de viabilizar a proteo e fomento dos direitos humanos,
civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, incluindo o direito ao
desenvolvimento.

O Conselho de Direitos Humanos surge com proposta ambiciosa e inovadora, a comear pelo processo de eleio de seus membros e
sua composio. Ao contrrio da Comisso, a eleio realizada diretamente pela Assembleia Geral por meio de votao secreta e maioria
absoluta e no pelo ECOSOC, o que permite que todos os membros
onusianos possam participar do processo de escolha dos integrantes
do Conselho, em clara consonncia com o princpio da universalidade.

De outra banda, no processo eleitoral, deve ser levada em considerao a contribuio do candidato para a promoo e proteo
dos direitos humanos. Alm disso, igualmente imprescindvel que
o Estado demonstre voluntria e publicamente seu compromisso por
meio de documento que fundamente sua candidatura, deixando clara
sua inteno. Ainda no mesmo dispositivo, a Resoluo prev a hiptese de suspenso de membro do Conselho que cometa violaes sistemticas e significativas aos direitos humanos.
No que concerne composio, a Resoluo estabelece que
o Conselho formado por 47 pases, ao contrrio da Comisso que
previa 53 integrantes. A distribuio geogrfica ocorre da seguinte
forma: 13 pases da frica (eram 15 na Comisso); 13 pases da sia
(antigamente eram 12); 6 pases do Leste Europeu (enquanto eram
5 na Comisso); 8 pases da Amrica Latina e Caribe (eram 11 na
Comisso), e, finalmente, 7 pases da Europa Ocidental e outros (antes
eram 10).

33

34

Sidney Guerra

A diminuio do nmero de integrantes em relao Comisso


propiciou uma maior competitividade entre os pases. Evidncia disso
foi a quantidade de candidatos designados em nmero superior ao de
assentos disponveis por todas as regies, exceto a frica. Fato igualmente curioso foi a candidatura de pases com um histrico considervel de
violaes aos Direitos Humanos, como Sudo e Zimbbue. O mandato
de trs anos, admitindo-se uma possvel reeleio sucessiva, enquanto
que na antiga Comisso no havia limites para reeleies consecutivas e
no se vislumbrava a possibilidade de suspenso de mandato.
Como se pode notar, os pases africanos e asiticos perfazem,
juntos, aproximadamente 55% do total de integrantes do Conselho.
Na Comisso, tal percentual girava em torno de 50%. Essa confortvel
maioria, alm de evidenciar, por si s, a grande influncia que esses
pases tero na aprovao de resolues, tambm lhes permite participao mais ativa na elaborao da agenda e lhes confere maior peso
no estabelecimento das prioridades traadas pelo Conselho.

Outro aspecto inovador e extremamente positivo diz respeito


frequncia com que o Conselho se rene ao longo do ano. Na antiga
Comisso, era realizada uma nica sesso ao ano, que tinha durao
de seis semanas. No Conselho, a Resoluo prev trs sesses anuais,
com perodo no inferior a dez semanas. Alm dessas trs sesses,
qualquer membro pode solicitar que seja realizada uma sesso especial, mediante aprovao de um tero dos membros do Conselho.
O aumento dessas sesses extremamente profcuo para que sejam
discutidas e adotadas medidas preventivas visando a evitar o recrudescimento de eventuais tenses que possam eclodir no cenrio internacional.

A Resoluo 5/1, que dispe sobre a construo institucional do Conselho de Direitos Humanos, fixa uma agenda muito mais
concisa, mas no menos abrangente que a Comisso. Integram a
agenda do Conselho: questes referentes organizao e procedimento; relatrio anual do Alto-Comissariado das Naes Unidas
para Direitos Humanos e do Secretrio Geral; promoo e proteo
dos direitos humanos, civis, polticos, econmicos, sociais e culturais, incluindo o direito ao desenvolvimento; situaes de Direitos
Humanos que requerem ateno do Conselho; rgos e mecanismos de Direitos Humanos; Reviso Peridica Universal; situao dos

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Direitos Humanos na Palestina e outros territrios rabes ocupados;


continuao e implementao da Declarao de Viena e do Programa
de Ao; racismo, discriminao racial, xenofobia e formas relacionadas de intolerncia, continuao e implementao da Declarao
de Durban e do Programa de Ao; assistncia tcnica e reforo da
capacidade institucional.

O Conselho, por meio da Resoluo 60/251, tambm chamou


para si a responsabilidade de prosseguir com todos os mandatos, mecanismos, funes e responsabilidades da Comisso, visando manter
um sistema de procedimentos especiais, de denncia e de grupo de
trabalhos. Contudo, um ano aps a primeira sesso, o Conselho se comprometeu a racionalizar e reforar os procedimentos e mecanismos especiais. Nesse sentido, a Resoluo 5/1 leva a cabo tal disposio.
As revises nos procedimentos especiais se iniciaram na sexta
sesso e continuaram na stima e oitava sesses do Conselho. At agora, todos os mandatos temticos foram estendidos. Alm disso, novos
mandatos temticos foram criados, um sobre as formas tipicamente
contemporneas de escravido e outro sobre o acesso seguro gua
potvel e saneamento bsico.

No tocante aos procedimentos de denncia (complaint procedures), a Resoluo 5/1 permite que indivduos e organizaes possam
trazer reclamaes sobre violaes para a apreciao do Conselho.
Cria, tambm, dois Grupos de Trabalho distintos: o primeiro o Grupo
de Trabalho em Comunicaes (Work Group on Communications), responsvel por examinar as denncias com base nos critrios de admissibilidade previamente estabelecidos. Aps anlise, a denncia
submetida ao Estado interessado para que este possa se manifestar
a respeito das alegaes sobre violaes de direitos humanos levadas
ao seu conhecimento. No sero aceitas denncias annimas e com
pouca fundamentao. O segundo o Grupo de Trabalho em Situaes
(Work Group on Situations) que com base nas informaes e recomendaes fornecidas pelo Grupo de Trabalho em Comunicaes, elabora
relatrio a ser submetido ao Conselho.

Outra criao da Resoluo 60/251 o Comit Consultivo


(Advisory Committee), que substitui a antiga Subcomisso de Promoo
e Proteo dos Direitos Humanos. Sua atribuio consiste em fornecer
opinies consultivas de experts ao Conselho, baseadas em estudo e

35

36

Sidney Guerra

pesquisa prvios. Contudo, suas atividades esto subordinadas requisio do Conselho.

Impende assinalar que as atividades desse grupo limitam-se


formulao de sugestes, no dispondo do poder de elaborar resolues ou decises. Quanto ao mtodo de trabalho adotado, o Comit
Consultivo permite que os Estados, instituies nacionais de Direitos
Humanos, Organizaes No Governamentais e outras entidades
da sociedade civil possam interagir. Esta abertura propiciada pela
Resoluo 5/1 sociedade civil permite que esta auxilie o Comit na
elaborao de opinies consultivas mais fidedignas, na medida em
que constituem canal importante que aproximar o Comit da realidade dos pases nos quais as ONGs atuam.

O estabelecimento de um Frum sobre questes envolvendo


as minorias (Forum on minority issues) tambm constitui inovao do
Conselho. O Frum uma plataforma para a promoo do dilogo e
cooperao em temas que envolvam as minorias nacionais, tnicas,
religiosas e lingusticas.
Uma das maiores inovaes do Conselho de Direitos Humanos
a adoo do Sistema de Reviso Peridica Universal (RPU) pela
Resoluo 60/251. A incorporao desse mecanismo objetiva sepultar a seletividade e os padres duplos que maculavam o processo de
reviso existente nos trabalhos da Comisso.

Desta forma, todos os pases eleitos devero se submeter


RPU, como pr-requisito indispensvel sua integrao ao Conselho.
Por meio desse mecanismo, possvel analisar o histrico de Direitos
Humanos de todos os pases, fato que no se verificava no rgo antecessor. No entanto, apesar dos objetivos nobres que motivaram sua
criao, o mecanismo de Reviso Peridica Universal ainda padece de
limitaes, correndo o risco de cair na superficialidade. Isto porque
se trata de um processo intergovernamental, no qual no se verifica a
participao de especialistas independentes.

Indubitavelmente, a substituio da Comisso pelo Conselho representa a renovao de um compromisso que, ao longo dos anos, foi se
desgastando em virtude de interesses polticos. Todavia, para que ocorra proteo mais efetiva dos direitos humanos, imprescindvel que os
pases-membros adotem nova postura no tratamento dessa questo.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

4 Entraves e desafios: consideraes finais


Muitas so as dificuldades para que ocorra a efetiva proteo
aos direitos humanos no plano internacional. A doutrina32 tem apresentado um rol dos principais entraves do sistema consagrado no
mbito onusiano, sendo apresentadas as maiores crticas para: a) a
definio do conceito de direitos humanos; b) um catlogo de direitos
humanos; c) a identificao do conceito de cada direito; d) a meno
dos mecanismos de implementao; e) os mecanismos de garantia
destinados a assegurar a observncia dos direitos humanos33.

Em verdade, os problemas suscitados acima esto interligados.


Como j tivemos a oportunidade de afirmar34, geralmente a expresso
direitos humanos empregada para denominar os direitos positivados nos documentos internacionais, como tambm as exigncias bsicas relacionadas com a dignidade, liberdade e igualdade de pessoa
que no alcanaram estatuto jurdico positivo35.

MARTINS, Ana Maria Guerra. Direito Internacional dos Direitos Humanos. Coimbra:
Almedina, 2006. p. 124.
33
Segundo Browlie, h duas fontes de fragilidade no sistema das Naes Unidas de
proteo dos direitos humanos: em primeiro lugar, a obrigao jurdica geral na
origem, tendo-se avanado no sentido de completar a Carta atravs da adoo de
pactos que atribuem um contedo mais especfico aos direitos protegidos e que apresentam processos coercivos mais sofisticados. Assim, embora seja duvidoso que os
Estados possam ser chamados a responder por cada alegada violao das disposies
bastante vagas da Carta, no pode haver grandes dvidas sobre a existncia de responsabilidade nos termos da Carta a respeito de qualquer violao substancial destas disposies, especialmente quando est envolvido um grupo de pessoas ou um
padro de atividade. A segunda, a ausncia de uma definio precisa. Se a inteno
dos redatores da Carta for respeitada, evidente que o conceito de Direitos Humanos
encerra no seu mago uma certeza razovel. Alm disso, em 1948, a Assembleia Geral
adotou a Declarao Universal dos Direitos Humanos que abrangente e que afetou,
at certo ponto, o contedo do direito nacional, chegando a ser invocada pelos tribunais. (BROWLIE, Ian. Princpios de direito internacional pblico. Lisboa: Fundao
Calouste Gulbenkian, 1997. p. 593-594)
34
GUERRA, Sidney. Direito internacional dos direitos humanos. So Paulo: Saraiva, 2011.
p. 205.
35
Para Sudre, os direitos humanos so entendidos como les droits et facults assurant
la libert et la dignit de la personne humaine et bnficiant de garanties institutionelles, nont t introduits que rcemment dans le corpus international. Ce nest quapres
la Seconde Guerre mondiale et ses atrocits qumerge le Droit international des droits
de lhomme avec la multiplication dinstruments internationaux noncant les droits garantis. (SUDRE, Frederic. Droit europen et international des droits de lhomme. 8. ed.
Paris: PUF, 2006. p. 13)
32

37

38

Sidney Guerra

Segundo Antonio-Enrique Prez Luo, os direitos humanos


formam um conjunto de faculdades e instituies que, em cada momento histrico, concretizam as exigncias da dignidade, da liberdade,
da igualdade humanas, as quais devem ser reconhecidas positivamente pelos ordenamentos jurdicos dos nveis nacional e internacional.
Portanto, possuem no s carter descritivo (direitos e liberdades reconhecidos nas declaraes e convenes internacionais), como tambm prescritivo (alcanam as exigncias mais vinculadas ao sistema de
necessidades humanas, e que, devendo ser objeto de positivao, ainda
assim no foram consubstanciados)36.
Guerra Martins tambm procurou dar sua contribuio ao afirmar que as diferentes noes de direitos humanos surgiram inicialmente como ideais que refletiam crescente conscientizao contra a
opresso ou a inadequada atuao por parte da autoridade estadual.
Prima facie, assistiu-se a positivao em instrumentos jurdicos internos e, posteriormente, essa positivao tambm ocorreu em nvel internacional. Cada tipo de direito humano constitui um determinado
standard normativo e implica uma relao de Direito Pblico entre seres humanos e autoridades pblicas com vista a prosseguir os valores
humanos fundamentais e a proteger as necessidades contra a interferncia dessas autoridades37.

Os direitos humanos tambm se diferenciam, por sua vez, da


ideia de direitos naturais, e no devem ser referidos como expresses
correlatas. A pendncia que geralmente acarreta a confuso conceitual gira em torno dos fundamentos dos direitos humanos. A busca
de um fundamento absoluto de validade empreendida pelos adeptos
do jusnaturalismo uma tarefa laboriosa, nem sempre possvel de ser
direcionada a um final, e, ainda que admitida a sua viabilidade, questiona-se a validade deste empreendimento38.
Essa busca de fundamento absoluto e irresistvel, na viso de
Norberto Bobbio, no tem sentido, porque as tentativas de conceituar
LUO, Antonio-Enrique Prez. Los derechos fundamentales. 7. ed. Madrid: Tecnos,
1998. p. 46-47.
37
MARTINS, Ana Maria Guerra. Direito Internacional dos Direitos Humanos. Coimbra:
Almedina, 2006. p. 83.
38
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 12. tir. Trad. Carlos Nlson Coutinho. Rio de
Janeiro: Campus, 1992. p. 15 ss.
36

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

direitos do homem revelaram-se tautolgicas, na medida em que fazem aluso apenas ao estatuto almejado, mas sem mencionar seu contedo, ou, mesmo quando tratam do contedo, o fazem com termos
avaliativos, cuja interpretao diversificada e est sujeita ideologia
do intrprete39.
Mais um ponto obscuro na busca de um fundamento absoluto o apelo a valores ltimos, nem sempre justificveis e at mesmo
antinmicos, exigindo uma concesso mtua para serem realizados40.
Um terceiro fator prejudicial noo de fundamento absoluto
que os direitos dos homens compem uma classe sujeita a modificaes, isto , so direitos historicamente relativos e formam uma classe
heterognea, incluindo pretenses diversas e at mesmo incompatveis, tornando insustentvel a ideia de terem por base o mesmo fundamento absoluto41.

Ainda segundo Bobbio, os direitos do homem no atingiram


nveis mais elevados de eficcia enquanto a argumentao girou em
torno de um fundamento absoluto irresistvel. Para ele, a questo do
fundamento absoluto dos direitos do homem perdeu parte de sua relevncia porque, apesar da crise do fundamento, ainda assim foi possvel construir a Declarao Universal dos Direitos do Homem, como
documento que conta com legitimidade praticamente mundial, apesar
de no haver consenso quanto ao que poderia ser considerado fundamento absoluto de tais direitos.

Desta forma, a questo central em relao aos direitos do homem, em sua opinio42, passou a ser a busca pela eficcia, pois apenas
mostrar que so desejveis no equacionou o problema da sua realizao. Mais do que encontrar o fundamento absoluto dos direitos humanos, o papel principal passou a ser a procura dos vrios fundamentos
possveis em cada caso concreto, unidos ao estudo dos problemas inerentes sua eficcia.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 12. tir. Trad. Carlos Nlson Coutinho. Rio de
Janeiro: Campus, 1992. p. 15 ss.
40
Idem.
41
Idem, p. 16.
42
Idem, p. 23-24.
39

39

40

Sidney Guerra

Muito embora alguns direitos humanos sejam inerentes condio humana e com apelo universalidade, no possvel desvincul-los da sua dimenso temporal e espacial, sendo imprpria a afirmao de que direitos humanos equivalem aos direitos naturais ou
direitos do homem.
Sem embargo, se por um lado h dificuldades no sistema vigente das Naes Unidas, digno de registro que a prpria Carta contemplou aspectos que versam sobre direitos humanos, em algumas
passagens, o que permite a atuao dos vrios rgos que fazem parte
da Organizao sem que eles tenham uma competncia originria
para tratar da matria.

Como visto, no se pode olvidar do prembulo da Carta da


Organizao das Naes Unidas que estabelece:

Ns os povos das Naes Unidas, resolvidos a preservar as geraes vindouras do flagelo da guerra, que, por duas vezes, no
espao da nossa vida, trouxe sofrimentos indizveis humanidade, e a reafirmar a f nos direitos fundamentais do homem,
na dignidade e no valor do ser humano, na igualdade de direito
dos homens e das mulheres, assim como das naes grandes e
pequenas, e a estabelecer condies sob as quais a justia e o
respeito s obrigaes decorrentes de tratados e de outras fontes do direito internacional possam ser mantidos, e a promover
o progresso social e melhores condies de vida dentro de uma
liberdade ampla. [...]

Logo aps, no artigo 1, item 3, apresenta os direitos humanos


como um dos propsitos das Naes Unidas:

3. Conseguir uma cooperao internacional para resolver os


problemas internacionais de carter econmico, social, cultural
ou humanitrio, e para promover e estimular o respeito aos direitos humanos e s liberdades fundamentais para todos, sem
distino de raa, sexo, lngua ou religio.

Essas manifestaes permitem afirmar que a Carta da ONU foi


redigida com a inteno voltada para a proteo do indivduo, com todos os desdobramentos desse sentimento.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

O artigo 13, por exemplo, atribui Assembleia Geral a possibilidade de iniciar estudos e fazer recomendaes, destinados a promover cooperao internacional no terreno poltico e incentivar o desenvolvimento progressivo do direito internacional e a sua codificao; e
promover cooperao internacional nos terrenos econmico, social,
cultural, educacional e sanitrio e favorecer o pleno gozo dos direitos
humanos e das liberdades fundamentais, por parte de todos os povos,
sem distino de raa, sexo, lngua ou religio.

Frise-se, por oportuno, que em 28 de fevereiro de 1994 a


Assembleia Geral criou o Alto Comissariado para os Direitos Humanos,
cujas atribuies principais so: promover e proteger o gozo de todos
os direitos civis, polticos, econmicos e culturais; desempenhar as
tarefas designadas pelos rgos competentes do sistema das Naes
Unidas, formulando recomendaes para promoo dos direitos humanos; proporcionar servios de assessoramento e assistncia tcnica e financeira; coordenar programas de informao e educao em
direitos humanos; aumentar a eficincia do mecanismo internacional
de proteo dos direitos humanos.

O mandato de tal Alto Comissariado, que inclui recomendaes


para melhorar a situao dos direitos humanos no mundo, cumprido
pelo Centro para Direitos Humanos e outras instituies. Deve ocorrer
dilogo constante com os Estados no sentido de garantir o respeito a
esses direitos e a promoo de cooperao internacional.

No captulo que trata da cooperao internacional econmica


e social deve ser destacado o artigo 55, que afirma que para criar condies de estabilidade e bem-estar necessrias s relaes pacficas e
amistosas entre as Naes, baseadas no respeito ao princpio da igualdade de direitos e da autodeterminao dos povos, as Naes Unidas
favorecero: a) nveis mais altos de vida, trabalho efetivo e condies
de progresso e desenvolvimento econmico e social; b) a soluo dos
problemas internacionais econmicos, sociais, sanitrios e conexos;
a cooperao internacional, de carter cultural e educacional; e c) o
respeito universal e efetivo a raa, sexo, lngua ou religio. Sendo certo que para a realizao dos propsitos acima enumerados, todos os
Membros da Organizao se comprometam a agir em cooperao com
esta, em conjunto ou separadamente (art. 56).

41

42

Sidney Guerra

Quanto ao Conselho Econmico e Social, este far ou iniciar


estudos e relatrios a respeito de assuntos internacionais de carter
econmico, social, cultural, educacional, sanitrio e conexos e poder
fazer recomendaes a respeito de tais assuntos Assembleia Geral,
aos Membros das Naes Unidas e s entidades especializadas interessadas. Poder, igualmente, fazer recomendaes destinadas a promover o respeito e a observncia dos direitos humanos e das liberdades fundamentais para todos e tambm poder preparar projetos de
convenes a serem submetidos Assembleia Geral, sobre assuntos
de sua competncia. Cabe tambm ao Conselho Econmico e Social a
criao de comisses para os assuntos econmicos e sociais e a proteo dos direitos humanos assim como outras comisses que forem
necessrias para o desempenho de suas funes.

De toda sorte, sabido que o compromisso assumido pelos


Estados que integram o plano das Naes Unidas em promover e proteger os Direitos Humanos no dever se limitar a formalismos, devendo vir acompanhado de atitudes que demonstrem sua inteno em
cooperar com os trabalhos desenvolvidos na esfera internacional43.
Nesse contexto, fica evidente que a proteo dos Direitos Humanos no
sistema internacional no dever se esgotar na atuao do Conselho
de Direitos Humanos44.
43

Veja-se a interessante manifestao de Paulo Srgio Pinheiro: Est na hora de tornarmos os princpios da Declarao Universal e de outros importantes instrumentos
de direitos humanos, aplicveis a todas as pessoas, independentemente de onde estiverem e para alm de qualquer excepcionalismo cultural. [...] O sistema global ou os
sistemas regionais de proteo internacional dos direitos humanos nos hemisfrios
sul e norte nunca sero eficazes por completo para os excludos, se os pases no
solucionarem a deficincia da legislao interna, a ineficcia do poder judicirio, a
inoperncia do aparato repressivo do Estado e a implementao precria dos direitos no mbito nacional. (PINHEIRO, Paulo Srgio. Os sessenta anos da Declarao
Universal: atravessando um mar de contradies. Revista Internacional de Direitos
Humanos SUR, So Paulo, ano 5, n. 9, dez. 2008, p. 84)
44
importante assinalar que o sistema de proteo internacional dos direitos humanos no se esgota do plano das Naes Unidas, posto que existem sistemas regionais
de proteo, a exemplo do Europeu, Americano e Africano. Este assunto foi tratado
em outra oportunidade e, para ter acesso s informaes, recomenda-se a leitura de
GUERRA, Sidney. Direito internacional dos direitos humanos. Rio de Janeiro: Saraiva,
2011.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

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PINHEIRO, Paulo Srgio. Os sessenta anos da Declarao Universal: atravessando


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Per: Fondo Editorial de la PUC, 2002. Tomo II. Volume II.

VIPAJUR, Abdulrahim. The Universal Declaration of Human Rights A Cornerstore


of modern human rights regime. Perspectives on human rights New Delhi: Manak
publications, 1999.

Doglas Cesar Lucas


Ps-doutor em Direito pela Universit degli Studi di Roma Tre, Itlia. Doutor em
Direito pela Unisinos e Mestre em Direito pela UFSC. Professor nos cursos de
Graduao e Mestrado em Direito da Uniju. Professor no Curso de Graduao
em Direito do Instituto Cenecista de Ensino Superior de Santo ngelo IESA.
Pesquisador do CNPq. Avaliador do MEC/INEP.

Gilmar Antonio Bedin


Doutor e Mestre em Direito pela UFSC. Coordenador e professor do Mestrado
em Direitos Humanos da Unijui. Professor colaborador do Mestrado em Direito
da URI.

Consideraes iniciais

notrio que as dificuldades da Jurisdio tradicional se agravaram com a crise do Estado social e com o advento da globalizao
econmica. Esta fase da histria paradigmtica e se constitui numa
nova e complexa realidade a ser tratada pelo Direito. O contemporneo, resultado de uma elaborao em curso, desconhece limites de
Texto produzido a partir do projeto de pesquisa intitulado Direitos Humanos,
Identidade e Mediao, financiado pelo edital Universal 14/2011 do CNPq, Processo
n 481512/2011-0, vinculado ao Mestrado em Direito da Uniju.

Captulo II

DESAFIOS DA JURISDIO
NA SOCIEDADE GLOBAL:
Apontamentos sobre um novo
cenrio para o Direito e o papel
dos Direitos Humanos

Doglas Cesar Lucas & Gilmar Antonio Bedin

46

tempo e de espao, reduz significativamente as fronteiras entre as naes, pulveriza o processo de produo de mercadorias e cria redes
de mercados, torna o capital financeiro um agente especulador sem
nacionalidade e sem controle estatal, enfim, faz com que a poltica
seja substituda pelo mercado como espao mximo de regulao e
de controle social. O processo de excluso social intensificado pela
aposta no projeto global de mercado, que prima pelo reinado do lucro
e diminui as potencialidades das polticas pblicas dos Estados-nao.
Novas formas de conflitividade so geradas a partir de novos focos de
presso social, pois os conflitos de massa, tnicos e culturais redefinem a pauta de demandas sociais e jurdicas, exigindo uma ampliao
e qualificao do poder jurisdicional, tanto no mbito externo como
interno.

A sociedade contempornea evidencia um novo momento


histrico, centrado na celeridade e no risco das relaes, na transposio dos espaos geogrficos de produo econmica e jurdica, na
construo de novos locais de deciso e de influncia, na conflitividade complexa, caractersticas que tm levado a uma crise de identidade funcional das instituies modernas, da qual o Poder Judicirio
no ficou isento. As presses provocadas pela desterritorializao do
processo produtivo, pela transnacionalizao dos mercados, pela redefinio de tempo e de espao, pela rapidez e incerteza das relaes
sociais, pelas demandas cada vez menos estandardizadas, caracterizam o cenrio contemporneo como bastante distinto daquele na
qual o Poder Judicirio, nos moldes pensados pelo moderno Estado
de Direito, estava acostumado a interferir2. Definitivamente, a jurisdio precisa se reinventar em termos quantitativos e qualificativos.
Precisa construir uma nova dinmica de interveno, mais criativa,
conectada com as demandas do tempo em que opera, gil para fazer
frente complexidade que afeta todos os nveis da vida cotidiana
e, ao mesmo tempo, suficiente madura e habilidosa para conviver
e dialogar com novos espaos de produo do direito e da deciso
jurdica. O presente texto se preocupa, sem clareza de seu paradeiro,
em enfrentar estas veredas.
2

FARIA, Jos Eduardo. O Poder Judicirio nos universos jurdico e social: esboo para
uma discusso de poltica judicial comparada. Revista Servio Social e Sociedade, So
Paulo, Cortez, ano XXII, n. especial, 2001.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

2 As limitaes formais e substanciais da jurisdio


moderna: o surgimento de novos espaos e sujeitos de
regulao, complexos e desconectados
A racionalidade moderna, pretensamente capaz de estabelecer
conceitos sempre apropriados para responder s demandas sociais,
de racionalizar o conflito e reduzir as complexidades, de engendrar
limites geogrficos para o exerccio do direito e do poder, de legitimar instituies e categorias sociais pela dimenso formal, ahistrica
e apoltica da legalidade estatal, sofre com o contexto contemporneo
uma crise conceitual, que ao mesmo tempo uma crise de eficincia,
efetividade e de viabilidade. O contexto atual manifesta racionalidades
especficas e muitas vezes incompatveis entre si, que no so absorvidas e compreendidas pela dinmica operacional do Poder Judicirio
moderno, situao que tem contribudo para a formao de novas
formas e instncias de regulao, controle e decises sociais no alcanadas pelo procedimentalismo metodolgico da Jurisdio. Pode-se afirmar que as modernas promessas do Estado-juiz so incapazes
de abarcar a complexidade dos conflitos atuais. Ora, enquanto estes
conflitos no reconhecem o limite das fronteiras dos Estados-nao,
o Judicirio mantm-se fiel a uma noo de competncia essencialmente territorial; enquanto a economia globalizada opera em tempo
real, primando pela rapidez das relaes e das trocas, o tempo dos
procedimentos judiciais o tempo do retardamento, o tempo diferido; enquanto proliferam conflitos sociais de massa, prprios de uma
realidade social cada vez mais excludente, o Poder Judicirio permanece operando com um referencial terico-prtico que desconhece o
conflito e reconhece apenas uma luta processual entre sujeitos iguais
de direitos; enquanto as Constituies contemporneas consagraram
positivamente princpios e escolhas morais publicamente construdos, valorizando as experincias e os valores histricos, o Judicirio
permanece administrando os conflitos sociais da mesma forma que
protegia a propriedade e a liberdade no sculo XVIII, isto , apenas
racionalizando e institucionalizando os conflitos em vez enfrent-los
em suas complexidades. O quadro aponta para o esgotamento dos
parmetros jurdico-processuais em que foram afinal enquadrados os

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Doglas Cesar Lucas & Gilmar Antonio Bedin

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direitos individuais e coletivos no processo de racionalizao desses


mesmos direitos3.
Definitivamente, as promessas da modernidade de garantir a
segurana jurdica a partir de um sistema normativo racionalizador,
hermtico e apoltico no passaram de uma iluso com fora ideolgica, capaz de legitimar um determinado modelo de organizao do
poder estatal. O reducionismo legalista cega o direito na capacidade
de ver a amplitude das relaes que marcam a vida social em seu eterno processo de construo de significados, verdades, comportamentos e tambm regulamentos. Alm disso, enclausura o direito numa
redoma de frmulas e de procedimentos orientados de maneira dispositiva para regular de modo exclusivo as relaes sociais, como se
estas compusessem uma realidade observvel e controlvel somente
atravs dos mecanismos jurdicos.

Ocorre que estes mitos jurdicos modernos, apesar de ainda


insistirem e persistirem na produo de saberes e verdades jurdicas,
esto sendo duramente questionados em sua essncia pelo novo quadro de realidades econmicas, culturais e polticas, que no se resume
e no se explica a partir de tais mitos, uma vez que as exigncias da
vida contempornea so cada vez mais imprevisveis e determinadas
por variantes praticamente desconhecidas da racionalidade moderna
ou consideradas por ela pouco significativas no processo de produo
de suas verdades e de suas instituies.

O tempo outro e distinto daquele que fez nascer razo jurdica moderna. Vive-se hoje em um tempo de reorganizao social
em que a capacidade da comunidade de produzir riscos e problemas
bastante maior do que a capacidade de se estabelecer solues para
atenuar esse mesmo risco ou resolver as demandas sociais. A globalizao, processo paradoxal e multifacetado que avana e retrocede de
forma cclica, produz um aumento vertiginoso na capacidade de explorao econmica, amparada numa incessante revoluo tecnolgica que, por sua vez, no consegue prever e nem solucionar os perigos
advindos dessa veloz expanso. Quanto maior a capacidade tecnol RIBEIRO, Paulo de Tarso Ramos. Direito e processo: razo burocrtica e acesso justia. So Paulo: Max Limonad, 2002. p. 58-59. Ver ainda STRECK, Lenio Luiz. A crise de
efetividade do sistema processual brasileiro. Revista Direito em Debate, Iju, Uniju, n.
5, 1995.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

gica de expandir a economia, maior o grau de incerteza e insegurana quanto aos possveis riscos sociais que podero advir desse crescimento4. E se maior a capacidade social de se produzirem danos e
riscos, maior tambm a preocupao social de se regulamentar, de
normatizar para evit-los ou para corrigi-los/atenu-los no caso de
litgio.

A reestruturao capitalista, caracterizada pela internacionalizao dos mercados, pela desregulamentao da economia, pela
dizimao dos monoplios pblicos, do mesmo modo que ampliou a
capacidade de produo e acirrou a competitividade, alterou, no plano social, a dimenso estrutural dos padres de trabalho e motivou
um desmantelamento das polticas de emprego e de seguridade social.
Esse mesmo cenrio afetou e reorientou a dimenso e a capacidade
poltica soberana dos Estados, principalmente devido internacionalizao dos processos de deciso e crescente perda de legitimidade da democracia representativa. No campo propriamente jurdico,
largamente perceptvel a precarizao dos direitos sociais, assinalada
especialmente pela deslegalizao e desconstitucionalizao de tais
direitos. Alm disso, a reestruturao da economia capitalista afetou
as tradicionais instituies modernas de resoluo de conflitos, conduzindo-as a uma completa reformulao estrutural e funcional ou
mesmo abandonando-as e constituindo novos e alternativos modelos
jurisdicionais, mais sintonizados com a lgica do mercado5.
Na medida em que a economia globalizada opera em escala
planetria, amparada, como se disse, na internacionalizao do mer4

A ttulo de exemplo, Jos Eduardo Faria, na obra organizada conjuntamente com


Kuntz, destaca que quanto mais a engenharia nuclear, a engenharia econmica, a
biotecnologia e a biogentica avanam, maiores so os riscos de terremotos financeiros, crises de liquidez, especulaes, golpes e manipulaes em bolsas de valores,
pnico no sistema securitrio, corridas no sistema bancrio e choques estruturais
nos mercados de capitais, levando inadimplncia generalizada de empresas e famlias e/ou reduzindo a p tanto o peclio de pequenos e mdios poupadores quanto o
patrimnio dos grandes investidores; de desastres genticos, catstrofes tecnolgicas, acidentes ecolgicos, mudanas climticas e degradao ambiental irreversvel,
penalizando comunidades inteiras e condenando ou comprometendo a qualidade de
vida das geraes futuras... (FARIA, Jos Eduardo; KUNTZ, Rolf. Qual o futuro dos
direitos? So Paulo: Max Limonad, 2002)
5
FARIA, Jos Eduardo; KUNTZ, Rolf. Qual o futuro dos direitos? So Paulo: Max Limonad,
2002.

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Doglas Cesar Lucas & Gilmar Antonio Bedin

cado de capitais, na competio cada vez mais acirrada, na poltica


de crditos internacionais, na concesso de vantagens pblicas aos
grandes investidores, enfim, na medida em que o mercado mundial
exige ambientes seguros e confiveis para realizar os seus negcios,
os Estados-nao ficam refns de um conjunto de polticas econmicas fixadas externamente, mas que so impostas pelo mercado como
necessrias para viabilizar sua insero no cenrio mundial, o que
corri a autonomia interna dos pases na definio de suas polticas
econmicas. Dito de maneira diferente, a participao de pases perifricos no mercado internacional est condicionada perda de autonomia
poltica e econmica, bem como assuno de um conjunto de ajustes financeiros que visam garantir estabilidade e confiabilidade para a
realizao das negociaes comerciais.
Como a economia globalizada internacionaliza o mercado, seja
de produtos, servios ou crditos, sua dinmica desloca-se de acordo
com padres econmicos internacionais, que desconsideram em grande medida a ingerncia dos mecanismos estatais tradicionais, os quais
foram estruturados para atuar num espao limitado, e por isso insuficientes para enfrentar os problemas de natureza transnacional. Por
essa razo surge um conjunto de organismos e instituies internacionais, em grande parte privados, com o objetivo de organizar e solucionar os litgios que ocorrem nas relaes econmicas internacionais.
Quanto mais rpido for este processo de internacionalizao
da economia, mais rapidamente a Jurisdio tradicional revelar sua
incapacidade de solucionar os impasses advindos da globalizao econmica. Primeiro, porque sua competncia geograficamente restrita, o que destoa da dinmica de um mercado internacional; segundo,
porque os procedimentos utilizados pela Jurisdio tradicional funcionam num tempo diferido, de retardamento, enquanto os conflitos
internacionais exigem respostas rpidas, adequadas s operaes do
mercado; terceiro, porque o direito estatal tradicionalmente aplicado
pela atividade jurisdicional passa a ganhar uma nova feio, caracterizada pela desregulao, desformalizao e deslegalizao, movimento
que reflete a incapacidade do Estado em regular a sociedade e organizar a economia por meio dos instrumentos clssicos. Surgem, muito
rapidamente, normatividades paralelas e novos ambientes de regulamentao e de deliberao sobre assuntos capitais para o projeto esta-

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

tal, que tendem a suplantar a exclusividade do ordenamento jurdico


positivo6. Calera chama a ateno para o fato de que a desregulao faz
parte de uma recuperao conservadora por parte da sociedade civil,
que exige um saneamento jurdico para poder constituir os espaos de
liberdade necessrios ao livre desenvolvimento do mercado. No lugar
dos textos legais, a desregulao pretende fortalecer a contratualizao das relaes jurdicas frente interveno do Estado7. Por mais
precrio que possa ser o direito estatal, o autor prefere confiar a ele os
rumos da sociedade do que deix-la a merc do jogo incontrolvel das
liberdade econmicas e dos grupos privados.
Quando se refere ao surgimento de ambientes no oficiais de
regulao e de resoluo de conflitos preciso, de plano, desfazer
uma confuso: o quadro de novas regulaes no novo, mas mais
complexo, pois, se antes a Jurisdio conseguia conviver com ou mesmo absorver as diversas racionalidades regulatrias provenientes de
um direito nascido das relaes sociais, sombra do direito oficial, os
traos da realidade contempornea acusam a limitao da atividade
jurisdicional frente s demais instncias de regulao e deciso, que
nascem da precariedade jurisdicional convencional e do espao deixado pelo direito oficial no trato de questes contemporneas.
Tendo em vista que a economia globalizada enfraquece a autonomia das naes na definio de suas prprias polticas sociais, porque diretamente subordinadas ao fluxo da poltica monetria internacional, a legislao de cunho social perde muito de sua eficcia, de sua
normatividade, reduzindo-se praticamente a uma dimenso simblica. Esta mesma lgica est presente nas reformas constitucionais que
atacam o conjunto de direitos sociais e que so apresentadas como
necessrias ao ajustamento do Estado nova realidade e s exigncias
da economia global.
6

importante notar, como adverte Faria, que esto florescendo os mais variados procedimentos negociais, mecanismos informais e rgos para-estatais de resoluo de
conflitos, sob a forma de esquemas de mediao, conciliao, arbitragem, auto-composio de interesses e auto-resoluo de divergncias e at mesmo da imposio da
lei do mais forte nas reas perifricas inexpugnveis sobre controle do crime organizado e do narcotrfico (constituindo esta ltima um direito marginal que, na prtica,
revela-se um contra-direito). (FARIA, Jos Eduardo; KUNTZ, Rolf. Qual o futuro dos
direitos? So Paulo: Max Limonad, 2002. p. 71)
7
CALERA, Nicols Mara Lpez. Yo, el Estado. Madrid: Trotta, 1992. p. 27.

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Distintamente de uma Jurisdio exclusiva e centralizada nas


mos do Estado, verifica-se o aparecimento de novos ambientes de
regulao, controle e deciso, constitutivos de um neopluralismo jurisdicional e normativo, limitando consideravelmente a capacidade deliberativa da Jurisdio tradicional e reduzindo a imperatividade do
direito positivo. Nesse cenrio de redefinio das funes do Estado,
o problema que se coloca para as funes jurisdicionais de fundamental importncia, pois somente um Judicirio sintonizado com o
seu tempo ser capaz de fazer frente aos subsistemas jurdicos que rejeitam o direito estatal e que trazem consigo o poder de invalidao do
direito por meio da valorizao de ambientes de regulao privados.
Essa nova conformao do direito, para responder aos apelos
de uma economia global, de uma sociedade complexa, de um multiculturalismo progressivo, e para responder aos riscos cada vez maiores produzidos pelo avano tecnolgico, faz aparecer racionalidades
orientadas por uma grande tendncia ao pragmatismo que, diferentemente das abstraes universalistas da modernidade, empenham-se
em responder aos conflitos da sociedade de mercado a partir de um
direito negociado, um direito construdo e que se move pela exigncia das respostas rpidas, um direito invadido pelo pragmatismo do
mercado.

Na inexistncia de um poder que centralize o processo de produo e aplicao do direito no contexto de vrias e complexas racionalidades, a sociedade contempornea cede espaos para que surjam
instncias alternativas de regulao e soluo de conflitos, processo
que se d tanto nacionalmente como internacionalmente. Na seara internacional, surge um direito paralelo ao dos Estados (basicamente de
natureza mercatria), fruto da integrao econmica e da formao
de blocos entre as naes, ou mesmo fruto da proliferao dos foros
de negociao descentralizados estabelecidos pelos grandes grupos
empresariais.8 Esse direito marginal produzido pelas grandes corporaes e blocos econmicos acaba por interferir na prpria legislao
FARIA, Jos Eduardo (Org.). Direito e globalizao econmica. So Paulo: Malheiros,
1996. p. 11. A ttulo de exemplo pode-se destacar a proliferao de arbitragens internacionais privadas que atuam na soluo de grande parte dos conflitos entre empresas transnacionais, fenmeno que comprova a transformao em curso que afeta os
mecanismos tradicionais de resoluo dos conflitos.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

nacional que, preocupada em manter os nveis de confiabilidade e de


segurana para os investidores externos, segue os ditames que orientam a dinmica do comrcio internacional.

Ao constatar na sociedade contempornea a publicizao do


privado e a privatizao do pblico, a quase total indistino entre poderio econmico e poderio poltico, como tambm o papel normativo
exercido pela administrao pblica que, sem controle do Parlamento
e convivendo com uma multiplicidade de instncias decisrias, estabelece um conjunto de orientaes para organizar os interesses da sociedade civil, Andr-Nol Roth9 destaca que a sociedade se encaminha
para um modelo de regulao social neofeudal, no qual as empresas
transnacionais dominantes vo definindo o quadro jurdico de acordo
com seus interesses, reservando periferia uma atuao residual para
ajustar detalhes, sem poder ultrapassar o quadro geral da regulao
fixada.

No contexto em que o Estado demonstra total incapacidade


para monopolizar o processo de regulao e resoluo dos conflitos,
tende a se desenvolver, segundo o mesmo autor, um direito reflexivo,
ou seja, um direito procedente de negociaes, de mesas redondas,
etc. [...]10. Assim,
[...] a teoria do direito reflexivo integra a incapacidade atual do
Estado de dirigir a sociedade e legitima a multiplicao de instncias de negociaes entre atores sociais [...] O papel do Estado
se limita, por um lado, a dar indicaes e promover incitaes
(no coativas), quanto ao contedo das regras, e por outro lado,
a controlar a conformidade dos procedimentos de negociao.11

Essas novas tendncias explicam em parte a expanso dos procedimentos jurisdicionais alternativos12, como a arbitragem, a con9

ROTH, Andr-Nol. O direito em crise: o fim do Estado moderno? In: FARIA Jos
Eduardo (Org.). Direito e globalizao econmica: implicaes e perspectivas. So
Paulo: Malheiros, 1996.
10
Idem, p. 22.
11
Idem, p. 24.
12
MORAIS, Jos Luis Bolzan. Mediao e arbitragem: alternativas Jurisdio! Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 1999.

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Doglas Cesar Lucas & Gilmar Antonio Bedin

ciliao, a negociao, teoricamente mais adequados para atender


lgica da celeridade, da informalizao, da pragmaticidade, prprias
da racionalidade mercadolgica/pragmtica contempornea. Assim,
por exemplo, o carter dialogal e negociado dos Juizados especiais evidencia um utilitarismo processual despreocupado com as garantias
constitucionais legadas pela democracia e revelam o compromisso
da Jurisdio/administrao com a eficincia e a celeridade definidas
pelo mercado. Atropelam-se direitos e garantias para se ajustar a um
tempo instantneo que produza respostas imediatas e se esquece de
que o direito, apesar de no estar num tempo correto, no pode ser
assemelhado ao tempo do mercado, pois instrumento de garantia, de
defesa de prerrogativas que exige a reflexo, a maturao e o cuidado
para no conduzir a legalismos autoritrios13. Como resultado dessa
paranoia, o Poder Judicirio obrigado a decidir/produzir em srie
para responder aos padres/metas de eficincia, precipitando perigosamente a realizao do direito.
As reformas processuais sugeridas e as em andamento confirmam essa constatao de ajustamento do direito ao tempo do mercado, capaz de produzir respostas mais rpidas e negociadas. claro que
uma Jurisdio rpida desejada por todas as comunidades e condio indispensvel para o aprimoramento do acesso aos tribunais. O
que no pode ocorrer, porm, o desvirtuamento do problema central
e a utilizao da morosidade da prestao jurisdicional como argumento para fazer avanar reformas legislativas que solapem os direitos e garantias que constituram os Estados democrticos. evidente
que certas medidas de natureza estrutural precisam ser adotadas, mas
com o cuidado de no se aumentar a crise do direto positivo com uma
ridcula estratgia que salve a Jurisdio e ao mesmo tempo decrete a
morte dos direitos que ela deveria garantir14.
13

Sobre o processo de informalizao e privatizao da justia penal e sobre a construo de uma justia dialogal, ver: CARVALHO, Salo de; WUNDERLICH, Alexandre
(Orgs.). Dilogos sobre a justia dialogal. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2002.
14
A reestruturao da atividade jurisdicional deve manter-se fiel aos propsitos da democracia, devendo: atacar questes que obstruam justamente o acesso democrtico,
por que no dizer igualitrio aos tribunais; redefinir procedimentos jurdicos (excesso de recursos, por exemplo) que fazem do litgio processual uma espera agonizante
e desestimuladora para cidados hipossuficientes; reorganizar a burocracia cartorial; aumentar significativamente o nmero de profissionais que atuam na realizao

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Distintamente do paradigma legal racionalista/universalista


de vis moderno, a exploso de conflitos cada vez mais complexos e
pontuais tem resultado numa postura legislativa inflacionria, caracterizada pela aprovao de leis de circunstncia e por regulamentos
de necessidade surgidos a partir de conjunturas polticas, sociais e
econmicas muito especficas e transitrias15, intensidade legislativa que invariavelmente conduz a um enfraquecimento do direito em
razo da pragmaticidade exagerada e da dificuldade de se conhecer a
real dimenso jurdica que as normas deveriam conter. Afinal, o direito no cultiva a provisoriedade e o efmero.

Justamente pela dificuldade de se legislar minuciosamente e a


priori sobre um universo de problemas incertos e transitrios, tende-se a editar normas mais abertas e genricas para se ajustarem mais
facilmente rapidez das mudanas e complexidade litigiosa. Em
virtude da falta de clareza e de preciso das normas, amplia-se a discricionariedade do Poder Judicirio e a insero judicial na vida poltica, social e econmica. O ativismo judicial e a interpretao ampla
dos tribunais passam a representar um processo contnuo de fixao
dos significados e de alcance dos enunciados normativos, fazendo do
momento de aplicao do direito o verdadeiro espao de construo
semntica dos textos legais16. Nessas novas bases de produo legislativa, de aberturas propositais para dar conta de respostas pragmticas, o exerccio da Jurisdio assume um papel de produo normativa
pela adequao/aproximao entre a generalidade do enunciado legal
e a realidade dos fatos sub judice, aumentando substancialmente o papel da formao jurisprudencial do direito17. Apesar de esse processo
do direito; redefinir o processo de formao dos operadores jurdicos, na direo de
valorizar o raciocnio crtico-reflexivo capaz de dar conta de uma realidade jurdica
em contnua reformulao e de fazer compreender as novas feies assumidas pelo
direito etc.
15
FARIA, Jos Eduardo; KUNTZ, Rolf. Qual o futuro dos direitos? So Paulo: Max Limonad,
2002. p. 130-131.
16
Verifica-se tambm um certo receio de legislar em temas complexos, responsabilidade que com muita frequncia o Legislativo tem compartilhado com os setores da
sociedade civil interessados na matria em apreciao, o que pode representar tanto
uma ampliao dos processos democrticos como um risco de apropriao da tarefa
legislativa por entidades privadas com grande influncia.
17
FARIA, Jos Eduardo; KUNTZ, Rolf. Qual o futuro dos direitos? So Paulo: Max Limonad,
2002.

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Doglas Cesar Lucas & Gilmar Antonio Bedin

se afigurar mais visvel no terreno econmico, possvel afirmar que


o espao jurisdicional passa a se constituir num local privilegiado na
trajetria constitutiva dos direitos, sobretudo pelo fato de que o mecanismo jurisprudencial tem se afirmado como instncia canalizadora
dos elementos polticos, culturais e econmicos que, em ltima anlise, determinam as exigncias e o contedo das decises jurdicas em
um dado momento.

Um direito mais principiolgico tende a valorizar o papel da


jurisprudncia, a qual assume a tarefa de determinar o contedo, caso
a caso, das normas jurdicas, processo este que afeta o prprio texto
constitucional. Ao destacarem a jurisprudencializao da Constituio,
Jos Luiz Bolzan de Morais e Walber de Moura Agra referem que a jurisprudencializao configura-se na definio do texto constitucional
por intermdio das decises da Jurisdio constitucional, mormente por intermdio das sentenas proferidas pelo Supremo Tribunal
Federal18. Sustentam os autores que essa reorganizao do processo
de produo do direito exige repensar e redefinir o princpio da clssica separao dos poderes, pois

[...] o enquadramento das funes estatais dentro do esquema da rgida tripartio de poder no corresponde mais s
necessidades das sociedades hodiernas, que devido a sua alta
complexidade permite o afloramento das mais diversas necessidades. Em decorrncia da alucinante velocidade como os fatos sociais ocorrem, exigindo respostas imediatas dos rgos
pblicos, o Poder Legislativo, que para realizar uma lei tem que
cumprir um minucioso e longo procedimento, no pode atender de forma eficiente a essas demandas. A concepo de Poder
Legislativo como rgo nico de produo normativa torna-se
insustentvel.19

18

MORAIS, Jos Luiz Bolzan de; AGRA, Walber de Moura. A jurisprudencializao da


Constitucionalizao e a densificao da legitimidade da Jurisdio constitucional.
Revista do Instituto de Hermenutica Jurdica. (Neo) constitucionalismo. Ontem, os cdigos. Hoje, as Constituies. Porto Alegre: Instituto de Hermenutica Jurdica, 2004.
p. 42.
19
Idem, p. 226.

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Se, no entanto, as transformaes sociais em curso acenam


para o desmantelamento do Estado, para o seu enfraquecimento e
para uma interveno estatal mnima, curiosamente, como resposta
aos altos nveis de desigualdade social e violncia contra o patrimnio, consolida-se um Estado muito forte no campo da represso, do
controle e da punio, o que conduz a um fortalecimento da Jurisdio
e da legislao penal20. Esta opo pelo penal e no pelo constitucional
revela, de forma sintomtica, que as escolhas sociais esto sendo filtradas por uma cortina de medo e por uma difundida cultura do terror,
ambas reveladoras da segregao que ataca o tecido social em todas as
suas dimenses e que transforma as polticas de segurana pblica em
sinnimo de poltica penal. Abandonam-se as polticas sociais de longo prazo e se investe em falsas solues pragmticas, como o aumento
de penas, a retirada de benefcios dos apenados, a criminalizao de
outras condutas, definindo os rumos de uma Jurisdio-carrasco, uma
atividade jurisdicional a servio da caada aos excludos. Segundo
Garapon, passa-se de uma lgica civil ou administrativa a uma lgica
penal, quer dizer, de uma lgica de reparao e de continuidade para
uma lgica de expulso e descontinuidade21.
Esta opo pelo penal identificada por Garapon como resultado da incapacidade de a sociedade estabelecer suas identidades, de
construir seus laos solidrios a partir dos espaos de sociabilidade
tradicionais, convertendo-se a justia penal num grande espetculo
pblico para os encontros e desencontros da vingana sobre o agressor e a piedade estendida vtima. Numa sociedade democrtica desencantada com suas formas de gerar consenso, o direito penal se
oferece como um caminho provvel, como ltimo recurso quando a
ideologia desertou do espao social22.
20

O direito penal tende-se a expandir e adaptar-se s necessidades da economia global, expanso que, no raras vezes, apresentada como soluo para a proteo
dos cidados. Sobre os rumos do direito penal na sociedade global merece destaque a obra de SNCHEZ, Jess-Maria Silva. A expanso do direito penal: aspectos da
poltica criminal nas sociedades ps-industriais. So Paulo: Revista dos Tribunais,
2002.
21
GARAPON, Antoine. O juiz e a democracia: o guardio das promessas. 2. ed. Rio de
Janeiro: Revan, 2001. p. 105.
22
Idem, p. 97.

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Assim, a Jurisdio penal torna-se um ambiente da radicalizao das paixes humanas desencontradas, sem referncia e sem autoridade, ao mesmo tempo em que desempenha uma funo estratgica nos processos de represso necessrios para a acomodao dos
agentes desafiadores de uma sociabilidade gerida pelo mercado. No
se trata, aqui, de defesa de um direito penal abolicionista, mas apenas
da constatao de que a Jurisdio penal, assim como todo debate em
torno da segurana pblica, transformou-se num espao de referncias para a vtima, ao abastecer suas expectativas de vingana num
sentimento coletivo. Ocupou-se um espao que deveria ser da democracia, mas que somente capaz de incluir a partir de um processo de
rotulamento e de excluso. Nesse sentido, cada condenao penal torna-se um sossego, cada priso um alento simblico para as angstias
desencontradas que no conseguem cultivar os espaos democrticos
e nem crer na potencialidade propositiva de suas instituies.

3 A fora normativa dos Direitos Humanos como


horizonte de sentido para a construo de uma

nova cultura Jurisdicional nacional e ps-nacional:


repensando lugares, procedimentos e contedos

Nunca se viu uma tenso e um debate to grandes sobre a funo jurisdicional como atualmente. Crticas, sugestes e diversas anlises so dirigidas atividade jurisdicional por diferentes segmentos
sociais. A crise uma constatao que ningum ou quase ningum contesta e as solues apresentadas so de mltiplas orientaes. Fala-se
muito em controle externo do Poder Judicirio, em reformas processuais para agilizar a prestao da justia, em reformas estruturais,
em qualificar a formao dos magistrados e em outras temticas que
envolvem direta ou indiretamente o assunto. Parece que a angstia
em apresentar solues provoca uma apatia do dilogo e gera proposies perigosas, capazes apenas de tentar atender aos reclamos pragmticos de uma realidade complexa.
Mas, antes de reagir, de responder ao quadro de dificuldades,
preciso perguntar, ou no mnimo perguntar de modo mais qualificado,
sobre quais so as funes da Jurisdio ou, dito de maneira diferen-

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

te, o que uma sociedade democrtica, que valoriza a diversidade e se


fundamenta na proteo dos direitos humanos, espera da atuao jurisdicional e do prprio Estado no contexto de uma sociedade complexa. A negao do dilogo, a castrao da diferena e a racionalizao
estereotipada, que marcam os mecanismos tradicionais de soluo de
conflitos e que geram apenas solues jurdicas formais e no sociais
substanciais, tm pautado tambm o conjunto de respostas/solues
dadas para resolver as crises operacionais do Poder Judicirio. Isto ,
o tecnicismo exagerado e o racionalismo cartesiano, que cegaram o
direito positivo para a sensibilidade e para as necessidades histricas,
continuam a cegar os operadores do direito e a induzi-los a reducionismos explicativos, um verdadeiro risco para a democracia.

Pensar o direito, os conflitos sociais e a Jurisdio no contexto


da realidade social contempornea no significa negar as conquistas
e as virtudes da modernidade inacabada; significa, antes, repensar o
direito, os conflitos e a Jurisdio para fortalec-los. O grande desafio
humanizar o direito/Jurisdio para poder compreender os conflitos
sociais tambm em sua dimenso humana, e no apenas jurdica, o
que permitir reconhecer nas novas formas de litigiosidade a revelao das prprias formas da humanidade, que se reproduzem e se
inovam, tambm, pelos conflitos sociais. Como a modernidade forjou
uma Jurisdio limitada para atender a uma conflituosidade rotulada aprioristicamente e limitada geograficamente em sua abrangncia,
para o jurista o conflito racionalizou-se, juridificou-se e perdeu o seu
vis humano. O aumento e a complexidade dos conflitos contemporneos desafiam o purismo metodolgico e a racionalidade hermtica
do direito positivo moderno que, ao racionalizar e centralizar o direito/Jurisdio, negou epistemologicamente a pluralidade/diversidade
do conflito e perdeu a criatividade e a inventividade para tratar com
o novo e com situaes no padronizadas. E como os conflitos no
podem ser eliminados da realidade social, uma sociedade complexa
constitui-se de conflitos complexos, de conflitos no tabulados e no
estereotipados, de conflitos que a racionalidade tradicional no consegue entender e atender.
E o quadro no de otimismo, pois, nos destroos dessa
Jurisdio incapaz de compreender a essncia humana do conflito e
insuficiente para organizar a realidade social contempornea, no sur-

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Doglas Cesar Lucas & Gilmar Antonio Bedin

gem solues emancipadoras, mas apenas novos ambientes de regulao e de soluo de conflitos que, por sua vez, tendem a adaptar-se
mais cultura do mercado e do consumo do que ao projeto democrtico. A Jurisdio tradicional, alm de ceder espaos e ser questionada
por novas formas de soluo de conflitos, repensada a partir da eficincia do mercado e obrigada a produzir solues jurdicas em tempo real, mesmo que isso signifique muitas vezes a perda de garantias
processuais. Os conflitos sociais no so aprisionveis por modelos e
por frmulas padronizadas. Seguem o curso da histria, alimentam-se em vrias fontes e reproduzem o prprio dinamismo das relaes
humanas. Os conflitos impulsionam para o novo, so necessrios para
produzir a vida, para declarar as diferenas e para aceitar os diferentes. Para os juristas e para a Jurisdio tradicional a teoria do conflito
a inexistncia do conflito, a tentativa de evit-lo, de repens-lo e de
redefini-lo como litgio ou como controvrsia jurdica. A padronizao
do conflito e a negao da diferena e do diferente tornam a Jurisdio
um espao muito frgil, um ambiente desorientado, confuso e incapaz de trabalhar com um contexto social constitudo pela diversidade,
pelo pragmatismo, enfim, pela complexidade que no se deixa conceituar e aprisionar. As expectativas sociais no so consensuais, pois
representam a pluralidade de interesses e de concepes de justia, situao que se agrava nas sociedades de abissal desigualdade material
e que denuncia a insuficincia e o descompasso da razo burocrtica
jurisdicional para atender ao conjunto de demandas da sociedade. O
aparecimento de novas formas de resoluo de conflitos exemplo
desta crise, que uma crise dos paradigmas do direito, que afeta a
organizao da sociedade23.
A Jurisdio deve constituir-se em um espao pblico de debate, local privilegiado para expor e tratar das diferenas em conflito.
No pode ser ambiente de constrangimento, de usurpao do desejo e
de negao do cidado, sob pena de cultivar um autoritarismo devastador de sonhos e reprodutor de uma viso simplista e reducionista da
realidade social. No se pode estimular um modelo jurisdicional que
se assente na rejeio da diversidade, na castrao das particularidades e na generalizao dos sujeitos. A democracia exige olhar e valo RIBEIRO, Paulo de Tarso Ramos. Direito e processo: razo burocrtica e acesso justia. So Paulo: Max Limonad, 2002.

23

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

rizar as diferenas, comprometer-se com cidados histricos (Pedros,


Paulos, Marias) e no apenas com sujeitos processuais (rus, autores,
eleitores, contratantes, etc.), e humanizar a aplicao do direito e os
prprios conflitos sociais. Isso faz lembrar de Warat e de sua preocupao com uma magistratura que parece resolver conflitos que lhe
so alheios, sem sentir a existncia daqueles que fazem parte do prprio conflito. As respostas so dadas sem a participao do outro e a
responsabilidade atribuda exclusivamente norma. Os juzes, segundo o autor, decidem conflitos sem relacionar-se com os rostos. As
decises dos juzes so sem rosto24.

A fora normativa dos direitos humanos substancializou o papel do Estado, construindo novos contornos para a sua agenda de possibilidades jurdico-polticas. Essa profunda alterao no representou, contudo, apenas uma mudana na postura valorativa, de afirmao
e reconhecimento da dignidade humana como ncleos fundantes do
Direito, mas significou tambm uma reformulao e questionamento
sobre a validade do direito e a sua prpria operacionalidade tecnolgica. Como tecnologia que tambm , o direito precisa reinventar-se, ser
criativo ao ponto de construir ferramentas novas, procedimentos eficientes para garantir o enfrentamento da nova realidade e sobretudo
para satisfazer um conjunto de novos direitos, de base epistemolgica
cada vez mais complexa e desconectada da temporalidade e espacialidade modernas.

Seja em um ambiente nacional ou ps-nacional, a necessidade


de dilogo com novos atores, novos lugares e o reconhecimento de demandas complexas, faz dos direitos humanos um critrio epistmico,
valorativo e tecnolgico importante para a construo e avaliao de
novas ferramentas jurisdicionais e administrativas. O discurso dos direitos humanos precisa ser, cada vez mais, um discurso normativo sem
deixar de ser utpico e prospectivo. Isso significa que as instituies
devero ser avaliadas segundo o atendimento aos nveis de satisfao
desses direitos sem obstruir a prpria capacidade reivindicativa de
sua natureza. Levar a srio os direitos humanos em todas as suas dimenses condio de possibilidade para travar disputas em todos
WARAT, Luis Alberto. O ofcio do mediador. Florianpolis: Habitus, 2001. v. 1, p. 214215.

24

61

62

Doglas Cesar Lucas & Gilmar Antonio Bedin

os espaos institucionais e no institucionais, criar uma nova cultura


de ensino e aprendizado do direito e fortalecer uma postura poltica
e jurdica democrtica fortemente republicana que seja capaz de enfrentar ranos histricos da desigualdade social de todos os tipos. Sem
esse enfrentamento jurdico republicano a Jurisdio tender a reproduzir velhas frmulas tcnicas no enfrentamento de problemas novos,
apresentando timas solues para problemas que no existem mais
(a no ser na cabea de juristas) ou solues atrasadas e desconectadas para um modelo de mundo que no existe mais. Para alm disso,
no faltam acusaes sobre uma espcie de apropriao e confuso
cada vez maiores entre os papis jurisdicionais e aqueles de responsabilidade da poltica, cenrio que revela os benefcios do envolvimento
da jurisdio com a proteo dos direitos fundamentais, mas que tambm deixa transparecer a continuidade e a fragilidade das estratgias
jurisdicionais tradicionais na promoo desses mesmos direitos.

O modelo de Jurisdio moderna no consegue enfrentar as


demandas da economia global e os conflitos multiculturais que caracterizam a excessiva diversidade da sociedade atual, de modo que a
elaborao de um novo paradigma de resoluo de conflitos deve ser
conduzido a partir de pressupostos comprometidos com a ampliao
e o fortalecimento das conquistas democrticas. Furtar-se ao dilogo
e ao compromisso de reinventar a racionalidade jurdica neste momento de dificuldades significa permitir que as solues se deem
revelia dos interessados, distante das preocupaes e dos espaos sociais que, ao mesmo tempo e paradoxalmente, produzem o conflito e
retratam a atualizao das demandas pblicas pela prpria implantao do litgio, seja ele absorvido ou no pelo direito estatal. Em outras
palavras, quanto mais a Jurisdio sofre com um conjunto de demandas internas e externas que no consegue solucionar, mais claro fica
que tanto as expectativas dos grupos marginais excludos como dos
grupos marginais que se excluem no esto sendo absorvidas nem se
revelam capazes de atualizar as razes operacionais e funcionais do
direito.

A Jurisdio ser capaz de conviver com tantos ambientes decisrios internos e externos? No chegou o momento de se pensar
novas maneiras de produzir respostas jurdicas s demandas sociais,
capazes de valorizar espaos constitudos pela sociedade civil de for-

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

ma democrtica? Por certo, no ser o mercado que dar as diretrizes


de uma reforma jurisdicional afinada com os direitos sociais e com as
conquistas constitucionais que marcaram o cenrio jurdico do sculo
XX como um tempo de significativos avanos para a afirmao da democracia. O mercado no tem compromisso com o desenvolvimento
das naes, no age em razo de sentimentos de solidariedade e tampouco se preocupa com a implementao das polticas sociais presentes nas cartas constitucionais contemporneas. Nesse sentido, importante compreender a crise de identidade funcional do Judicirio
para compreender a prpria crise que afeta a racionalidade do Estado
moderno, que afeta suas promessas, bem como para avaliar as alternativas Jurisdio tradicional que tm aflorado como respostas para
o dficit operacional do Judicirio. Conhecer os rumos das funes jurisdicionais , pois, conhecer as escolhas do prprio Estado, suas limitaes e suas potencialidades.

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WARAT, Luis Alberto. O ofcio do mediador. Florianpolis: Habitus, 2001. v. 1.

Giuseppe Ricotta
Ricercatore confermato e Professore aggregato di Sociologia generale presso la Sapienza Universit di Roma, Facolt di Scienze Politiche, Sociologia,
Comunicazione (Dipartimento di Scienze Sociali), insegna Sociologia della
Sicurezza Sociale nel corso di laurea in Scienze e Tecniche del Servizio Sociale.
Laureato in Sociologia nel 1996, nel 2001 ha conseguito il Dottorato di Ricerca in
Sistemi Sociali e Analisi delle Politiche Pubbliche (Sapienza Universit di Roma).

1 Insicurezza sociale e nuove classi pericolose


Il problema della criminalit diffusa, con particolare riferimento
alla sicurezza nelle citt, stato uno degli argomenti centrali del dibattito politico italiano negli ultimi ventanni. La domanda di sicurezza da
parte dei cittadini, infatti, stata rappresentata in forte crescita sia dai
mezzi di comunicazione di massa, sia dalla classe politica oltre che
da numerosi esperti e in alcune fasi come vera e propria emergenza
sociale1. In tal senso, sono aumentati i discorsi e le proposte politiche da
1

Il legame tra sicurezza oggettiva e sicurezza percepita controverso. In Italia, i tassi


di criminalit sono aumentati a partire dagli anni 70 e in misura costante fino agli
anni 90, per poi avere un andamento pi complesso (con un costante calo degli omicidi dopo il 1992 dovuto alla diminuzione degli omicidi di mafia) e una decrescita
a partire dal 2008 dei reati in genere (Arcidiacono e Selmini, 2010), seguendo con
10/15 anni di ritardo un trend che ha caratterizzato sia gli Stati Uniti che numerosi
Paesi europei. La stessa percezione di sicurezza non sembrerebbe essere aumentata negli ultimi quindici anni secondo i dati raccolti dallIstat (listituto nazionale di
statistica italiano) a partire dal 1993 e cos commentati in un rapporto del Ministero
dellInterno italiano (1997: 17): da almeno quattordici anni, tale paura [di subire

Captulo III

POLITICHE DI SICUREZZA,
TOLLERANZA ZERO E DIRITTI
UMANI. UNA LETTURA
SOCIOLOGICA

66

Giuseppe Ricotta

parte dei leader di partito, sia nazionali che locali, relativi alla lotta alla
criminalit, soprattutto nel corso delle campagne elettorali.

Le cause sociali alla base di questa enfasi sullinsicurezza dei


cittadini sono comuni a quelle degli altri Paesi europei e possono essere ricondotte alle dinamiche del mutamento sociale che ha caratterizzato negli ultimi trentanni le societ tardo-moderne. Nel dibattito
sociologico contemporaneo, infatti, il sentimento di insicurezza, cos
come lincertezza, la paura, il rischio, sono altrettante categorie interpretative utilizzate per analizzare la seconda modernit e i processi
di globalizzazione2. Per Zygmunt Bauman la societ dellincertezza
trova la sua radice nellenfasi posta sulla libert individuale: il processo di individualizzazione tipico delle societ moderne comporterebbe,
allo stesso tempo, un aumento del sentimento di insicurezza3. Lattore
sociale, infatti, nel suo processo di affrancamento dalle forme di controllo e protezione di prossimit pre-moderne (familiari, di lignaggio,
ecc.), deve sentire garantita la sicurezza di s e la fiducia in s in tre
ambiti tra loro connessi: 1) la security, ovvero la sicurezza esistenziale
che ci garantisce che ci che stato conquistato e conseguito rimarr
in nostro possesso; b) la certainty, ovvero la certezza di essere nel giusto attraverso la possibilit di discernere tra ci che ragionevole e ci
che non lo , tra ci che degno di fede e ci che ingannevole, tra il
bene e il male; c) la safety, ovvero la sicurezza personale, lincolumit,
del nostro corpo e delle sue estensioni (i nostri beni, la nostra famiglia,

un reato] appare stabile, se non addirittura in lieve declino. Tuttavia, sempre lIstat
(2010 dati 2008-09) ha di recente rilevato un aumento del senso di insicurezza dei
cittadini rispetto al periodo 1997-98, a fronte di una lieve diminuzione di reati quali
i furti in abitazione, i furti di oggetti e le rapine con uso di armi.
2
Bauman, Z., 1999a, La societ dellincertezza, Bologna, il Mulino.
Bauman, Z., 1999b, In search of Politics, Cambridge, Polity Press.
Beck, U., 1986, Risikogesellschaft: Auf dem Weg in eine andere Moderne, Frankfurt,
Suhrkamp.
Castel, R., 2003, Linscurit sociale: quest ce qutre protg?, Paris, d. du Seuil.
Giddens, A., 1990, The Consequences of Modernity, Cambridge, Polity Press.
Luhmann, N., 1991, Soziologie des Risikos, Berlin-New York, de Gruyter.
3
In particolare, secondo Bauman (1999b), viene oggi ribaltato ci che ne Il disagio
della civilt Sigmund Freud aveva individuato come tratto specifico del processo di
civilizzazione occidentale, ovvero la repressione della libert e quindi della felicit
in cambio della sicurezza. Al contrario, nella societ contemporanea predomina la
libert individuale: la sicurezza sacrificata al fine di conseguire maggiore felicit.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

i nostri vicini). Queste tre dimensioni della sicurezza oggi sono messe in crisi, rispettivamente, dal liberismo economico globale e la connessa crisi del mercato del lavoro e dello stato sociale, dalla pluralit
e contraddittoriet delle interpretazioni del mondo, dallesposizione
percepita a crescenti minacce alla propria incolumit fisica e alla propria comunit di riferimento.
E per, secondo Bauman4, lincertezza per il futuro, la precariet della posizione sociale occupata, la perdita di punti di riferimento
valoriali e identitari stabili, tendono pi facilmente a concretizzarsi nella terza dimensione dellinsicurezza, quella che fa riferimento
allincolumit e quindi al crimine; a questioni che riguardano la sicurezza personale e la protezione dei beni acquisiti, e che si prestano a
opzioni di policy di segregazione ed esclusione, favorendo un conflitto
urbano a bassa intensit.
Limporsi del tema sicurezza della citt o sicurezza urbana,
pu esser eletta, in altri termini, come la cornice entro cui vengono
ricondotte le nuove tensioni sociali che seguono la crisi economica e
politica che in Europa prende corpo a partire dagli anni 70 e 80. Si fa
qui riferimento, in particolare, alla lotta per laccesso alle risorse del
welfare nazionale e locale, sempre pi scarse, al problema abitativo
nelle grandi citt, alla disoccupazione strutturale e alle conseguenti
tensioni del mercato del lavoro, allabbassamento di qualit della vita
nelle grandi periferie urbane.

In sintesi, i processi di individualizzazione (conseguenza della


modernit, v. Giddens, 1990) e la crisi dello stato sociale e del mercato del lavoro (specifici della nuova fase tardo-moderna caratterizzata
dalla crisi economica e dalle politiche neo-liberiste), rappresentano
le principali cause socio-economiche del riemergere dellinsicurezza
sociale e, contemporaneamente, della centralit che hanno assunto i
temi della sicurezza e della percezione di insicurezza da parte dei cittadini a causa della criminalit diffusa e del degrado urbano5.
Bauman, Z., 2005, Fiducia e paura nella citt, Milano, Mondadori.
Castel, R., 2003, Linscurit sociale: quest ce qutre protg?, Paris, d. du Seuil.
Garland, D., 2001, The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary
Society, Oxford, Oxford University Press.
Wacquant, L., 1999, Les prisons de la misre, Paris, Raisons dagir.
4

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Giuseppe Ricotta

68

Tra le analisi pi lucide che hanno saputo mettere insieme crisi


economica e dello stato sociale ed emergere di nuovi conflitti urbani,
vi quella di Robert Castel6 In particolare, Castel ha sottolineato lo
stretto legame esistente, nelle societ tardo-moderne, tra linsicurezza sociale connessa ai rischi che possono degradare la condizione
socio-economica degli individui (quali la malattia, linfortunio sul lavoro, la mancanza di denaro durante la vecchiaia, ecc.), e quella che
egli definisce linsicurezza civile, ossia la sfera della sicurezza che fa
riferimento allincolumit fisica (propria e dei propri cari) e alla protezione dei beni personali. Se la precarizzazione del mercato del lavoro e la crisi del welfare state, seguiti al mutamento delleconomia di
mercato degli anni 70, hanno fatto riemergere con forza il tema della
marginalit sociale, allo stesso tempo hanno causato il ritorno delle
classi pericolose, vale a dire la cristallizzazione su gruppi specifici di
cittadini, generalmente situati ai margini, di tutte le minacce veicolate
da una determinata societ.

Le classi pericolose sono, nella definizione di Castel, gruppi sociali marginali, ma non tutti i gruppi sociali marginali sono classi pericolose. Al contrario, ampie fasce della classe operaia e impiegatizia
meno qualificata, le giovani generazioni del ceto popolare coinvolte
dalla dequalificazione di massa, possono dare sostegno elettorale a
movimenti politici, quali ad esempio il Fronte Nazionale in Francia,
che proprio sul risentimento sociale verso altri gruppi (gli immigrati
o i loro figli, le cosiddette seconde generazioni) fondano una parte significativa della loro proposta politica di difesa socio-economica,
identitaria e fisica del territorio nazionale o locale di riferimento. Lo
stesso avvenuto in altri Stati europei, tra cui lItalia: si pensi allaffermazione elettorale della Lega Nord, a lungo forza di governo del Paese,
che ha individuato in alcuni specifici gruppi (gli immigrati in genere,
i roman che vivono nei cosiddetti campi nomadi, i mussulmani,
ecc.) i nemici pubblici della sicurezza, del benessere e della qualit
della vita degli autoctoni padani.
Castel, in particolare, individua nelle periferie urbane il luogo
in cui si riversano tanto le nuove classi pericolose, quanto le fasce di
popolazione espulse dai processi produttivi. Nelle odierne banlieus
Castel, R., 2003, Linscurit sociale: quest ce qutre protg?, Paris, d. du Seuil.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

metropolitane, infatti, si mescolano lavoro precario e attivit marginali, fallimenti scolastici e disoccupazione, habitat degradato e urbanizzazione senzanima, presenza di gruppi di origine nazionale differente
e giovani che non studiano n lavorano, visibilit di pratiche micro-criminali (tipo il piccolo spaccio) e atti di vandalismo. Gli appartenenti
alle nuove classi pericolose, spesso portatori di una cultura di origine
straniera, sono discriminati negativamente quando ricercano il lavoro
o la casa, e devono fare i conti con lostilit della popolazione urbana
e delle forze dellordine. Castel, inoltre, suggerisce un parallelo tra i
proletari europei dell800, prima che si sviluppasse un sistema di protezione sociale pubblico, e queste nuove classi: entrambe pericolose in
quanto non accasate allinterno delle societ in cui vivono7.
Ma vi ha notato Bauman 8 una differenza sostanziale tra le
vecchie classi pericolose della modernit, i proletari europei dell800,
e le nuove classi pericolose della modernit avanzata: se le prime erano costituite da gente in eccesso, non ancora integrata nel sistema
(ma ci avrebbero pensato, soprattutto dopo la seconda guerra mondiale, lo sviluppo del welfare e la grande crescita economica), le seconde appaiono non assimilabili affatto, superflue, condannate a
unesclusione irrevocabile, permanente, a causa della crisi economica
e dellarretramento di quello stesso stato sociale che aveva invece garantito lintegrazione protettiva delle prime.

Bauman colloca in questa nuova categoria di classe pericolosa


tanto lunderclass esclusa dal lavoro perch superflua, quanto i criminali, anchessi inadatti a essere socialmente riciclati e per i quali
quindi vanno progettate politiche che gli impediscano di combinare
guai ed entrare in contatto con quanti rispettano le leggi e sono inclusi
nel sistema socio-economico. La purezza locale 9 delle citt necessita, per essere difesa, di una tolleranza zero verso coloro gli esclusi
del sistema socio-economico che la minacciano attraverso compor7

Come ci ricorda Castel, i lavoratori della fabbriche, prima di essere inclusi in un sistema di protezione pubblico, erano sottoposti agli effetti negativi dei cicli delleconomia di mercato, ovvero la disoccupazione e la povert, e venivano additati dalle classi
benestanti come pericolosi per le loro abitudini e i loro comportamenti. Lo Stato
gendarme doveva badare a esse attraverso le Forze dellordine.
8
Bauman, Z., 2005, Fiducia e paura nella citt, Milano, Mondadori.
9
Idem.

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Giuseppe Ricotta

tamenti pericolosi o semplicemente fastidiosi. A tal proposito, Robert


Castel ci domanda se non si stia assistendo, in Europa, a una regressione dallo Stato sociale e protettore (tipico dello sviluppo pi maturo
della modernit in Europa) a uno Stato sicuritario e punitivo (che seguirebbe la crisi economica e sociale iniziata negli anni 70 in particolare dopo la crisi petrolifera del 1973). Uno Stato che, come lo Stato
gendarme in epoca di modernit liberale ristretta10, rivolge gli sforzi
del controllo sociale verso le categorie economicamente pi deboli.

Secondo Loc Wacquant11, il nuovo governo dellinsicurezza


sociale provocata dalla crisi del welfare, avviene proprio attraverso una politica punitiva verso i poveri: una gestione securitaria delle categorie sociali problematiche collocate nelle zone pi marginali del tessuto urbano, con una parallela trascuratezza di altre forme
di devianza (la criminalit economica, di Stato e dei colletti bianchi).
Conseguentemente, la prigione assumerebbe la funzione di una pattumiera giudiziaria dove devono essere collocati i rifiuti umani delle
societ di mercato12. Allatrofia dello stato sociale corrisponderebbe
unipertrofia dello stato penale; e il processo di criminalizzazione della povert e degli emarginati condurrebbe alla sostituzione delle politiche sociali con il trattamento penale della miseria13

Se questo mutamento di prospettiva verso la marginalit sociale


e il crimine, pi punitiva e meno incline al recupero, trova riscontro in
numerose esperienze internazionali, necessario comprendere da dove
essa abbia attinto ispirazione e soprattutto su quali basi sia fondata la
sua legittimit sociale. I policy maker, in Italia cos come in altri Paesi
occidentali, hanno potuto attingere nel campo della sicurezza dalle tesi
provenienti dalle scienze criminologiche che, a partire dagli anni 70,
hanno offerto nuove interpretazioni e soluzioni per il contrasto e per la
prevenzione del crimine e del degrado urbano. Faccio qui riferimento,
10

Cos Castel definisce la fase della modernit precedente allaffermarsi dei sistemi di
welfare.
11
Wacquant, L., 2004, Punir les pauvres: le nouveau gouvernement de linscurit sociale,
Marseille, Agone.
12
Bauman (2004) ha parlato, a sua volta, di vite di scarto o di rifiuti umani: persone
private dei loro modi e mezzi di sopravvivenza per lo smaltimento dei quali lo Stato
caserma progetta luoghi di smaltimento (banlieues, campi per immigrati, ecc.).
13
Wacquant, L., 1999, Les prisons de la misre, Paris, Raisons dagir.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

da un lato, alle criminologie della rivincita14, che definiscono il criminale come attore malvagio e mostruoso, che attenta alla vita della comunit e che necessita di un contrasto duro, attraverso gli strumenti del
sistema penale, in particolare lincarcerazione a scopo di incapacitazione e, ove prevista, la pena di morte. Dallaltra, alle criminologie della
vita quotidiana15 che, interpretando il crimine come fenomeno naturale e inevitabile della societ contemporanea e il criminale come un
attore razionale (e riconoscendo allo stesso tempo i limiti deterrenti del
sistema penale), mirano a identificare quali siano le situazioni favorevoli allazione criminale, per suggerire misure di contrasto e prevenzione
che ne aumentino i costi e ne diminuiscano i benefici ad esempio attraverso un aumento della sorveglianza umana o della video-sorveglianza
oppure attraverso interventi urbanistici dissuasivi.

David Garland16 , in particolare, ha indagato le cause sociali che


hanno determinato questa nuova cultura del controllo nelle societ
tardo-moderne, analizzando le trasformazioni sociali avvenute negli
Stati Uniti e in Gran Bretagna negli ultimi trentanni. Con lo sviluppo economico e sociale connesso ai processi di modernizzazione, il
tasso e la variet dei reati commessi invece di diminuire aumentato
(processo che ha caratterizzato tutte le societ a forte tasso di industrializzazione e crescita economica a partire dagli anni 60 e fino agli
anni 90). In particolare, ci si riferisce agli street-crime, ovvero alla micro-criminalit o criminalit diffusa, che ha insidiato la qualit della
vita della classe media predisponendo vasti settori dellopinione pubblica verso una domanda di maggiore sicurezza urbana. Questo fenomeno spiegabile con laumento delle opportunit di crimine dovuto,
tra laltro, al numero sempre pi elevato di beni in circolazione e alla
diminuzione delle forme di controllo sociale informale nelle case e nei
quartieri. Il depauperamento delle reti sociali urbane, il diffondersi di
spazi sociali pi estesi, anonimi e meno controllabili, conseguenze della modernit, avrebbero comportato, inoltre, un aumento del degrado
urbano oltre a favorire ulteriormente i processi di individualizzazione,
elementi che acuiscono il senso di insicurezza dei cittadini. Allo stesso
Melossi, D., 2002, Stato, controllo sociale, devianza, Milano, Modadori.
Garland, D., 2001, The Culture of Control. Crime and Social Order in Contemporary
Society, Oxford, Oxford University Press.
16
Idem.
14
15

71

72

Giuseppe Ricotta

tempo, le modalit di azione del welfare penale, in particolare le politiche correttive, sono state investite da una forte crisi di legittimit.
In una situazione del genere, discorsi politici sulla sicurezza dai toni
emotivi e punitivi hanno trovato un consenso crescente in vasti settori
dellopinione pubblica: unopportunit populista, cui difficile rinunciare per i vantaggi di legittimit che pu offrire a una classe dirigente
per altri versi inefficace nel contrastare crisi economica, precarizzazione del mercato del lavoro e impoverimento dei sistemi di welfare17 .

2 La sicurezza urbana in Italia e la tolleranza zero

A conferma delle tesi sociologiche commentate nel precedente paragrafo, si pu osservare come specifici eventi di portata globale, quali la crisi economica internazionale, le difficolt del mercato del lavoro, la crisi fiscale degli Stati con la conseguente messa in
discussione del welfare state, uniti ai grandi flussi migratori, stiano
avendo in Europa un impatto locale, visibile soprattutto nelle aree
periferiche delle grandi citt. Inoltre, lattentato terroristico dell11
settembre 2001 a New York e Washington, prima, gli attentati nelle
capitali europee di Madrid (2003) e Londra (2004), poi, hanno avuto
una ripercussione immediata sul dibattito relativo alla messa in sicurezza delle citt di fronte a potenziali nuovi attacchi terroristici18
e posto la questione dello scontro di civilt19 al centro del dibattito
pubblico.

In tal senso, Bauman20 ha sottolineato come la politica urbana


e locale sia stata sovraccaricata negli ultimi anni da problemi particolarmente complessi. Questo oltremodo vero per lItalia, dove
sono stati soprattutto i sindaci delle citt a insistere sul tema della
sicurezza urbana e a reclamare nei confronti del governo centrale sia
nuovi poteri, sia interventi specifici per la messa in sicurezza delle
citt. LItalia, per quanto riguarda le politiche di sicurezza urbana, ha
Ricotta, G., 2012, Sicurezza urbana e tolleranza zero, in La rivista delle politiche sociali, n. 1: 117-133.
18
Battistelli, F., 2008, a cura, La fabbrica della sicurezza, Milano, Angeli.
19
Huntington, S.P., 1993, The Clash of Civilizations?, in Foreign Affairs, 72, 3: 22-49.
20
Bauman, Z., 2005, Fiducia e paura nella citt, Milano, Mondadori.
17

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

seguito con almeno un decennio di ritardo quanto gi avvenuto in


altri Paesi europei, quali ad esempio la Gran Bretagna e la Francia,
e ancor prima negli Stati Uniti dAmerica. Questa nuova enfasi sulla
sicurezza delle citt ha coinciso, in particolare, con specifici eventi
e cambiamenti di natura politica, economica e demografica: la crisi
dei partiti nazionali e il crollo della cosiddetta Prima Repubblica in
seguito alle inchieste del pool di magistrati di Milano nel 1992 sulla
corruzione politica (la cosiddetta Tangentopoli), il nuovo protagonismo dei sindaci (eletti direttamente dai cittadini a partire dal
1993), lavvento al governo del Paese di forze politiche nuove, postcostituzionali e dai forti tratti populisti, quali Forza Italia di Silvio
Berlusconi e la Lega Nord21; la crisi fiscale dello stato e le conseguenze politiche nel campo del welfare e del mercato del lavoro; il flusso
immigratorio che determina in ventanni un profondo cambiamento
nella composizione demografica del Paese22.
La specificit italiana in merito alle politiche di sicurezza si
pu riassumere in tre punti: 1) un drastico cambio nei contenuti dei
discorsi della politica sulla sicurezza, dallattenzione posta fino ai primi anni 90 al contrasto alle organizzazioni mafiose e prima ancora
al terrorismo politico, alla nuova enfasi accordata al micro-crimine,
significativamente rinominato criminalit diffusa23; 2) un legame
sempre pi stresso tra i temi della sicurezza e dellimmigrazione, come
principale risposta politica al grande sommovimento demografico che
caratterizza il paese a partire dagli anni 90; 3) il protagonismo dei
21

Insieme ad Alleanza Nazionale, partito nazional-conservatore nato proprio lo stesso


anno dallesperienza del partito post-fascista Movimento Sociale Italiano.
22
Se nel 1991, infatti, la presenza di cittadini immigrati costituiva l1% della popolazione
italiana, nel 2011 questa percentuale salita al 7,5%. In valori assoluti, si passati dai
circa 500mila immigrati del 1991, ai circa 5 milioni odierni (Caritas/Migrantes, 2011).
23
Il ritardo con il quale la questione sicurezza si affermata in Italia, sia rispetto a
quanto avvenuto in altri Paesi occidentali, sia rispetto allo stesso trend dei reati,
stato interpretato proprio alla luce di questa specificit criminale italiana: da un lato,
la presenza del terrorismo politico negli anni 70, dallaltro, la presenza storica del
crimine organizzato e laggressione di Cosa Nostra ai rappresentati delle istituzioni culminata negli anni 1992/1993, con gli attentati ai magistrati Giovanni Falcone
e Paolo Borsellino e con le stragi di Firenze e Milano (Battistelli, 2008; Melossi e
Selmini, 2009). Dopo questa fase stragista, le logiche dazione mafiosa nel Paese hanno assunto forme pi sofisticate e occulte, quanto pi possibile lontane dai riflettori
dei mezzi di comunicazione e della politica.

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74

Giuseppe Ricotta

sindaci dei comuni italiani, che, nella crisi di legittimit avviatasi dopo
le inchieste della magistratura italiana sulla corruzione politica, chiedono nuovi poteri per affrontare anche le questioni relative alla sicurezza nelle citt, di competenza del potere centrale nellordinamento
giuridico italiano24.
Il mutamento del frame sicurezza in Italia , dunque, caratterizzato innanzitutto dalla sua nuova declinazione urbana. Il concetto
di sicurezza urbana non corrisponde a quello di ordine pubblico25 oltre ad essere collocato a livello locale, infatti, enfatizza lidea della governance multilivello e delle politiche integrate, la collaborazione dei
diversi produttori di sicurezza, dalle forze dellordine nazionali, alle
polizie locali, ai servizi pubblici territoriali, al terzo settore secondo i modelli provenienti da altri contesti europei Inoltre, il concetto
di sicurezza urbana non mette a fuoco esclusivamente i crimini, ma
tutti quei comportamenti che sono in grado di diminuire la percezione della sicurezza nelle citt; ad esempio le cosiddette incivilt, vale a
dire tutti quei comportamenti che, pur non costituendo un reato penale, possono incidere sulla sicurezza e la qualit della vita dei cittadini (schiamazzi notturni, scritte sui muri, abbandono di rifiuti, ecc.);
oppure il degrado urbano e il degrado sociale, che chiamano in causa
fenomeni molto diversi tra loro, dallincuria degli spazi verdi al consumo di droghe o bevande alcoliche in luogo pubblico, dalla prostituzione per strada allaccattonaggio, ecc. Proprio per questo suo obiettivo
di classificazione dei comportamenti che incidono sulla percezione di
sicurezza dei cittadini, il concetto di sicurezza urbana che ha una derivazione extra-giuridica esclude dalla definizione i crimini a bassa
visibilit, quali alcune attivit tipiche del crimine organizzato, le violenze domestiche, o i cosiddetti crimini dei colletti bianchi. Di conseguenza, la sicurezza urbana pu essere interpretata, da un lato, come
un ambito di policy specifico degli enti locali in tema di qualit della vita urbana, tramite interventi di regolazione sociale e urbanistica
(cura degli spazi verdi, regolamentazione degli esercizi commerciali,
24

Nellordinamento italiano, la competenza in tema di ordine e sicurezza pubblica


in capo allo Stato centrale. A livello locale, la figura del prefetto a rappresentare
lautorit provinciale per lordine pubblico e la sicurezza, assistito dal questore, il
quale esercita la propria autorit operativa sulle Forze dellordine nazionali (L. 121
del 1981).
25
Selmini, R., 2004, a cura, La sicurezza urbana, Bologna, il Mulino.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

illuminazione delle strade, cos come interventi a supporto delle vittime, o di particolari categorie svantaggiate tramite le politiche di welfare locale, ecc.); dallaltro, come motivazione teorica per unazione
dissuasiva/repressiva nei confronti di comportamenti non criminali
ma fastidiosi per la cittadinanza e dannosi per la sicurezza in generale (ad esempio attraverso ordinanze anti-prostituzione, anti-accattonaggio, per la proibizione della vendita di bevande alcoliche in
determinate ore o luoghi, per la limitazione delluso di spazi pubblici,
ecc.). Due accezioni, con vaste aree di sovrapposizione, che trovano
comune fondamento nellipotesi dellincivilt come fattore di insicurezza dei cittadini e facilitatore di un aumento dei comportamenti devianti e criminali.

Una delle tesi che ha maggiormente contribuito alla traduzione


dellipotesi delle incivilt in diversi contesti, tra cui lEuropa e lItalia,
la broken windows theory, promossa da due studiosi neoconservatori
nordamericani, James Q. Wilson e George L. Kelling (1982). Secondo
questa tesi, se viene infranto il vetro della finestra di uno stabile ed
esso non viene riparato tempestivamente, presto tutte le altre finestre
saranno rotte; questo comportamento, sperimentato in alcuni studi di
psicologia sociale condotti da Philip Zimbardo nel 1969, si traduce in
una raccomandazione in termini di politiche della sicurezza urbana:
se non si interverr a ripristinare il decoro urbano violato da atti vandalici, questa disattenzione delle istituzioni nei confronti delle incivilt indurr i cittadini a sentirsi pi insicuri, a non frequentare e a
non prendersi cura del loro quartiere, e incoragger i malviventi ad
agire indisturbati; le incivilt e il degrado urbano, se tollerati, diverrebbero segnali fisici della mancanza di controllo e dellabbandono
del quartiere da parte delle istituzioni. Seguendo la tesi delle finestre
rotte, la mancanza di controllo sociale che determina la paura del
crimine e linsicurezza, pi che i tassi di vittimizzazione. Questi ultimi,
al contrario, aumenterebbero proprio a causa del depauperamento
del controllo sociale informale e dellerosione delle regole condivise
di convivenza.
Il senso di insicurezza, dunque, dipenderebbe dalle incivilt,
oltre che da alcuni reati predatori e violenti. E la paura dei cittadini
anche di essere molestati da quanti i due autori definiscono disorderly people: gente che d fastidio, che disturba la quiete pubblica. Non

75

76

Giuseppe Ricotta

si tratta, necessariamente, di persone violente, di criminali, quanto


piuttosto di persone poco raccomandabili, aggressive o imprevedibili: mendicanti, ubriachi, adolescenti turbolenti e agitati, prostitute,
perdigiorno, malati mentali. Come si pu osservare, questa tesi offre
uninterpretazione scientifica 26 alla centralit, di fronte allemergenza
sicurezza nella societ contemporanea, del ruolo giocato dalla marginalit sociale, da categorie disagiate socialmente e reinterpretate
entro il frame del disordine sociale che genera insicurezza. E poich
un quartiere vissuto come insicuro presto abbandonato o poco frequentato dalle persone per bene, continuare a tollerare la presenza
di incivilt e di persone che danno fastidio il viatico per un aumento
dei reati veri e propri.
in questo passaggio logico che risiede il nocciolo della tolleranza zero, proposta da Rudolph Giuliani, sindaco di New York dal
1994 al 2001: essere severi anche con comportamenti fastidiosi o incivili, quali il mendicare o lo scrivere sui muri, una strada efficace non
solo per laumento della qualit della vita e della sicurezza percepita
dai cittadini, ma soprattutto per la lotta a crimini pi gravi, quali rapine, aggressioni e omicidi.

In Italia, nel corso di tutti gli anni 90 i comuni hanno sviluppato politiche di sicurezza urbana, spesso con il supporto attivo delle
Regioni, e creato dipartimenti e deleghe politiche ad hoc. Protagonisti
di questa produzione di politiche dal basso sono stati soprattutto i
comuni dellItalia settentrionale, amministrati da giunte di centro-sinistra27 Nel portare avanti le iniziative politiche in tema di sicurezza
urbana, i sindaci hanno utilizzato i pochi strumenti gi esistenti, a volte riadattandoli da ambiti di intervento differenti (ad esempio, attraverso lo strumento delle ordinanze sindacali per lincolumit fisica dei
cittadini in casi di emergenze). Sono state, in particolare, perseguite
politiche di nuova prevenzione, specie di tipo situazionale, attraverso la sorveglianza formale del territorio (con il coinvolgimento della
Polizia municipale o il ricorso a pattugliamenti misti di polizie nazionali e locali), larredo urbano dissuasivo (cancelli, barriere architetto Wacquant, L., 1999, Les prisons de la misre, Paris, Raisons dagir.
Selmini, R., 2000, Le misure di prevenzione adottate nelle citt italiane, in Quaderni
di Citt Sicure, 20b: 53-77.

26
27

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

niche in genere), la video-sorveglianza, laumento dellilluminazione,


il contrasto di comportamenti specifici (soprattutto la prostituzione
in strada) attraverso lo strumento delle sanzioni amministrative28/29.
Si tratta, dunque, di un approccio al tema della sicurezza urbana che
ha accolto la cosiddetta ipotesi delle incivilt come una delle cause pi
importanti del senso di insicurezza urbano e dellaumento della criminalit diffusa ma in una prospettiva bilanciata anche da interventi
locali di tipo sociale, a supporto delle fasce pi deboli o delle vittime
di reato.

Un salto di qualit nelle politiche di sicurezza in Italia si concretizza con la cosiddetta stagione dell emergenza sicurezza (20072009), quando il governo nazionale assume un ruolo di traino nellinnovazione legislativa nel campo della sicurezza urbana30. Il modo in
cui declinato il tema della sicurezza nelle citt, con particolare riferimento alla questione immigrazione (specie quella proveniente dalla Romania a seguito del suo ingresso nella Unione Europea) e alla
questione dei campi nomadi, condizionato in modo decisivo dal
dibattito venutosi a creare a seguito di alcuni efferati omicidi avvenuti

Selmini, R., 2000, Le misure di prevenzione adottate nelle citt italiane, in Quaderni
di Citt Sicure, 20b: 53-77.
29
La nuova prevenzione coerente con i processi di devoluzione in tema di gestione
della sicurezza e con lallargamento del campo di intervento delle politiche di sicurezza (dai fenomeni criminosi alle incivilt e al degrado urbano e sociale). Oltre alla
prevenzione situazionale, che si concentra sul contesto in cui avvengono i fenomeni
criminosi al fine di ridurre il pi possibile le opportunit e di aumentare i rischi per i
potenziali criminali, sono state implementate da alcuni comuni italiani (seppur in misura minore) politiche locali di prevenzione sociale, volte ad intervenire sulle cause
del disagio sociale e della criminalit: interventi sociali sul disagio giovanile, misure
di recupero per ex-detenuti, servizi di accompagnamento per donne sole, assistenza
psicologica diretta alle vittime di reati, ecc. (Selmini, 2000). Alla dicotomia situazionale/sociale per la classificazione delle politiche di prevenzione in tema di sicurezza, Battistelli (2011) ha proposto di sostituire quella situazionale/strutturale: il
primo tipo riferito agli interventi che si concentrano sul tempo e sullo spazio in cui
si verifica un comportamento incivile o illegale, il secondo tipo agli interventi sulla
genesi, sul contesto e sulle variabili costitutive dello stesso tipo di comportamento.
30
Battistelli, F. e L.F. Lucianetti, 2010, La sicurezza tra politics e policy, in A. Pajno, a
cura, La sicurezza urbana, Rimini, Maggioli: 75-110.
Galantino, M.G., 2010, La societ della sicurezza. La costruzione sociale della sicurezza
in situazioni di emergenza, Milano, Angeli.
Ricotta, G., 2012, Sicurezza urbana e tolleranza zero, in La rivista delle politiche sociali, n. 1: 117-133.
28

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Giuseppe Ricotta

nella citt di Roma nel 2007, e compiuti da cittadini romeni31. In quel


frangente, il governo nazionale, sotto la pressione di alcuni sindaci di
spicco32, licenzia una serie di provvedimenti che indirizzano linterpretazione della sicurezza urbana verso unidea di controllo di comportamenti specifici, compiuti da specifiche categorie sociali dando
vita in modo pi diffuso a strumenti di policy con caratteristiche interpretabili entro i frame della tolleranza zero e della criminalizzazione
degli esclusi.

In particolare, nel novembre 2007, in risposta diretta al delitto avvenuto nei pressi della stazione ferroviaria di Tor di Quinto
a Roma, del quale viene accusato un cittadino romeno alloggiato nel
vicino campo nomadi (poi condannato allergastolo), lallora governo di centro-sinistra licenzia un provvedimento sullespulsione
prefettizia immediata di cittadini comunitari e loro familiari per motivi di pubblica sicurezza che li rendano incompatibili con lordinaria
convivenza33.
31

Nello specifico, luccisione di una ragazza presso la stazione ferroviaria centrale a


seguito di una lite per futili motivi, lassassinio di un ciclista a scopo di rapina, la violenza sessuale e lomicidio di una donna nei pressi della stazione ferroviaria di Tor
di Quinto, sempre a scopo di rapina. I quotidiani nazionali, i telegiornali, i rotocalchi
televisivi hanno riportato a lungo e con toni drammatici i particolari relativi alle tre
vicende tutte caratterizzate da una sproporzione tra il danno subito dalla vittima (la
perdita della vita) e il futile movente dellaggressore.
32
Da ricordare, in particolare, la fiaccolata organizzata a Milano nel Marzo 2007 dallallora sindaco Letizia Moratti, per chiedere maggiore attenzione da parte del governo
Prodi (di centro-sinistra) per la sicurezza dei cittadini. La percezione della sicurezza
dir a proposito il leader del PDL Silvio Berlusconi, nel corso delliniziativa non
c, c una percezione di insicurezza, ci sono interi quartieri occupati da emigranti
e non c una presenza di forze dellordine rassicurante (La Repubblica, 26 marzo
2007). Da segnalare, inoltre, la Carta per la sicurezza urbana, detta anche Carta di
Parma, siglata da venti sindaci di citt del nord dItalia il 18 aprile 2008, in cui le
autorit locali chiedono al governo interventi di carattere legislativo e stanziamenti
per ampliare i loro poteri in materia di sicurezza urbana e per potenziare lazione e la
cooperazione delle Forze dellordine e delle Polizie locali.
33
Un provvedimento stato criticamente osservato (Pastore, 2007) che si rivolto
a una specifica categoria sociale, limmigrato comunitario, piuttosto che allautore
di un reato specifico (al quale si applicano le norme penali ordinarie), secondo la
sottostante tesi che lespulsione di un certo numero dei soggetti appartenenti alla
categoria degli immigrati comunitari (con il riferimento implicito ai cittadini romeni)
potesse servire a garantire la sicurezza del Paese.

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Ma soprattutto il IV governo Berlusconi, formatosi dopo la


netta vittoria elettorale del centro-destra nel 2008, a sostanziare le
politiche di sicurezza secondo il modello della broken windows theory
e del contrasto dei comportamenti attribuibili ai disorderly people.
Sullonda emotiva della campagna per la sicurezza 2007/08 il nuovo
Ministro dellInterno, Roberto Maroni della Lega Nord, dar il via a
una serie di iniziative in tema di sicurezza34: lintroduzione del reato di
immigrazione clandestina, il piano emergenza nomadi, lintroduzione
delle ronde nelle citt (volontari per la sicurezza), limpiego delle
Forze armate in compiti di polizia e la traduzione in norma del concetto di sicurezza urbana. Questultimo atto avviene attraverso la riforma
dellart. 54 del TUEL (testo unico delle leggi sullordinamento degli
enti locali), che rafforza i poteri di ordinanza dei sindaci delle citt
nella nuova veste di ufficiali di governo. I sindaci possono adottare
provvedimenti normativi a tempo indeterminato al fine di prevenire
o eliminare gravi minacce alla sicurezza urbana e non solo, come in
precedenza, in casi di urgenza e di fronte a gravi pericoli per lincolumit fisica dei cittadini. Da allora i sindaci hanno licenziato numerose
ordinanze: anti-prostituzione, anti-mendicit, anti-lavavetri, anti-alcol (ma anche anti-burqa, anti-kebab, anti-gavettoni, ecc.)35.
La sicurezza urbana stata successivamente definita (Decreto
del Ministero dellInterno del 5 agosto 2008) come un bene pubblico da tutelare attraverso attivit poste a difesa, nellambito delle comunit locali, del rispetto delle norme che regolano la vita civile, per
migliorare le condizioni di vivibilit nei centri urbani, la convivenza
e la coesione sociale. Ci attraverso il contrasto e la prevenzione del
degrado urbano e dellisolamento (che possono favorire lo spaccio di
stupefacenti, lo sfruttamento della prostituzione, laccattonaggio con
34

Il neo-Ministro dellInterno non tarder a far visita allicona della tolleranza zero,
Rudolph Giuliani, per studiare il modello di sicurezza urbana di New York, basato
sul concetto della tolleranza zero (La Repubblica, 13 dicembre).
35
Il 7 aprile 2011, la Corte Costituzionale, con la sentenza n. 115, ha dichiarato incostituzionali alcune innovazioni introdotte dal cosiddetto Pacchetto sicurezza nel 2008
in tema di ordinanze sindacali. In particolare, stata ritenuta illegittima la possibilit del sindaco, quale ufficiale di governo, di emanare ordinanze anche in assenza
di situazioni contingibili e urgenti, di fatto ridimensionando i poteri straordinari
di ordinanza dei sindaci, per ricollocarli nellalveo dei provvedimenti di urgenza e
provvisori.

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Giuseppe Ricotta

impiego di minori e disabili o labuso di alcol), gli atti di vandalismo,


loccupazione impropria di immobili o del suolo pubblico, il commercio abusivo, e infine le attivit di accattonaggio e di prostituzione medesimi, in quanto fenomeni che possono offendere la decenza pubblica e impedire la libera fruizione di spazi urbani agli altri cittadini.

Il provvedimento politico si salda, a ben vedere, con lipotesi


delle incivilt, e pone al centro delle preoccupazioni del sindaco, in
tema di sicurezza urbana, pi che interventi di carattere economico
e sociale o di prevenzione strutturale36, pi consoni alla tradizione
delle politiche urbane, attivit di contrasto securitario verso fenomeni
di marginalit sociale37.

3 Marginalit sociale e diritti nella citt di Roma

Il nesso tra marginalit sociale e pericolosit sociale, dunque,


trova spazio in una specifica interpretazione del concetto di sicurezza urbana; in particolare, se alcune categorie sociali che presentano
una condizione di marginalit e di povert relativa sono rappresentate in termini di disorderly people, in quanto autori di comportamenti
che, seppure non criminali, causano decadimento della qualit di vita
e della percezione di sicurezza in citt, si possono attuare provvedimenti che, invece di indirizzarsi verso specifici reati, si indirizzano
verso specifici gruppi sociali, con conseguenze discutibili sia in termini di efficacia dei provvedimenti stessi che di tutela dei diritti umani.
Rileggendo alcuni provvedimenti in tema di sicurezza urbana che hanno riguardato la citt di Roma tra il 2007 e il 2009, si pu facilmente
rilevare questo processo di criminalizzazione di alcune fasce di popolazione caratterizzate da marginalit sociale: nello specifico, fenomeni quali laccattonaggio, la prostituzione in strada, la condizione di
disagio abitativo delle popolazioni roman e la loro precariet di status
36

Battistelli, F., 2011, Sicurezza urbana: il paradosso dellinsicurezza e il dilemma della


prevenzione, in Rassegna italiana di Sociologia, LII, 2: 201-228.
37
Dopo un anno dallentrata in vigore del provvedimento, delle 788 ordinanze censite
dallAnci, il 69% erano state emesse da Comuni del Nord Italia, e avevano come ambiti
di intervento disciplinati, in ordine di numerosit, il consumo di bevande alcoliche,
la prostituzione, il vandalismo, la vendita di alimenti/bevande, labbandono di rifiuti,
laccattonaggio molesto, gli schiamazzi, il decoro e disturbo della citt, il divieto di
sosta/campeggio (Cittalia/Anci, 2009b).

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giuridico38, sono stati interessati da provvedimenti ad hoc in quanto,


a seconda dei casi, interpretati come offensivi della pubblica decenza,
dintralcio per la libera fruizione degli spazi urbani da parte degli altri
cittadini, causa di grave allarme sociale.
In sintesi, gli interventi prodotti dai diversi livelli di governo
hanno tradotto unemergenza sociale in unemergenza sicurezza.

Rispetto alla prostituzione, ad esempio, il sindaco di Roma


di centro-destra, appena eletto, ha emanato unordinanza sindacale
(n. 242 del 16 settembre del 2008) che interpreta la prostituzione in
strada come un problema di decoro urbano39 Lordinanza mira, infatti,
a contrastare gli atteggiamenti indecorosi e indecenti che offendono
la pubblica sensibilit e che generano episodi di tensione nella cittadinanza; inoltre, il fenomeno definito pericoloso per la salute pubblica,
a causa dei rifiuti e dei residui organici che verrebbero reperiti nei
luoghi abitualmente frequentati da prostitute e clienti; infine, la prostituzione in strada vista come causa di insicurezza stradale, ovvero
di comportamenti imprudenti, in violazione del codice della strada,
degli automobilisti (anche per via dallabbigliamento indecoroso delle
prostitute che provoca distrazione). Il contrasto della prostituzione in
strada affidato, secondo i poteri dellamministrazione locale, a una
multa di 200 euro per i clienti e per le prostitute.
Analizzando i contenuti dellordinanza, si pu osservare come
siano citate questioni gi altrimenti disciplinate (la sicurezza stradale)
o di interpretazione controversa (la pubblica decenza). Soprattutto,
per quanto interessa in questa sede, nellordinanza viene sottoposta a
controllo e criminalizzata, seppur in assenza di reati contro terzi, una
categoria (quella delle prostitute in strada) caratterizzata da disagio
sociale e a forte rischio di vittimizzazione per violenze, stupri, rapine, sfruttamento e riduzione in schiavit (CGIL et al., 2009; Unit di
Strada, 2009). Un monitoraggio sugli effetti delle ordinanze anti-prostituzione in Italia condotto dalle Unit di Strada (2009)40 che lavora38

Brazzoduro, M., 2010, Roma. Poveri di status, i rom, in Sgritta, a cura: 250-267.
Battistelli, F. e L.F. Lucianetti, 2010, La sicurezza tra politics e policy, in A. Pajno, a
cura, La sicurezza urbana, Rimini, Maggioli: 75-110.
40
Il rapporto stato promosso da CNCA, Associazione On the Road, Coop. Dedalus,
Movimento Identit Transessuale, Comitato per i diritti civili delle prostitute,
Consorzio Nova e Asgi, e vi hanno partecipato complessivamente 26 enti di cui 24
39

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Giuseppe Ricotta

no a contatto con le prostitute ha evidenziato, come principali effetti


di questi provvedimenti, una rapida diminuzione delleffetto deterrente del provvedimento amministrativo, e quindi un numero invariato
di presenze di prostitute in strada, accompagnato da unalta mobilit
del target nel tentativo di evitare le zone con maggiore presenza di
Forze dellordine, o lo spostamento del fenomeno nei comuni limitrofi
a quello che ha emanato lordinanza. Ma le questioni pi critiche del
provvedimento, secondo le Unit di Strada, riguarderebbero lo scarso
coinvolgimento nella progettazione di policy delle associazioni e delle
strutture che operano da anni sul tema; lelevato costo di queste politiche, specie considerando gli effetti temporanei cui danno vita; loccultamento in alcuni casi del fenomeno prostituzione verso luoghi chiusi
(case, night club), e la conseguente minore predisposizione al contatto
delle prostitute con le Forze dellordine e gli operatori sociali41.
Per quanto riguarda i cosiddetti lavavetri e venditori ambulanti nei pressi dei semafori, a Roma stata emanata unordinanza sindacale (n. 184 del 20 ottobre 2009) che vieta lofferta del servizio di
pulizia dei vetri delle automobili e similari e lofferta di mercanzia varia su aree stradali ad uso pubblico nel territorio del Comune di Roma.
Anche a questi comportamenti imputata la responsabilit di provocare distrazione alla guida, tensione con gli utenti della strada, pregiudizio al libero transito, pericolo per lincolumit dei soggetti coinvolti. Anche in questo caso, come sanzione prevista una multa (di 100
euro), oltre al sequestro del denaro, della mercanzia e delle attrezzature42. Ci che viene punito con ammenda un comportamento, lavare

gestiscono direttamente unit di strada di intervento sociale nel campo della prostituzione. A Roma, il monitoraggio stato condotto dalle cooperative Il Cammino,
Parsec e Magliana 80.
41
inoltre interessante notare che nel primo monitoraggio di Cittalia/ANCI (2009a)
sulle ordinanze, nel mese di marzo 2009 al primo posto delle attenzioni dei sindaci ci
fosse proprio la prostituzione. Invece, nelle ricerche condotte sulla percezione della
sicurezza presso i cittadini, tale fenomeno risulta agli ultimi posti come causa dinsicurezza (v. ad es. quanto riportato nello stesso rapporto di monitoraggio di Cittalia/
Anci o, per quanto concerne la citt di Roma, v. Ricotta, 2009).
42
Da segnalare, a proposito, le critiche provenienti dal Vicariato di Roma, attraverso
le parole del cardinale Agostino Vallini: la domanda di legittima sicurezza dei cittadini, che la pubblica amministrazione ha il dovere di tutelare, non pu non essere
coniugata con il diritto fondamentale di ogni uomo alla sopravvivenza e alla ricerca
di condizioni per una vita dignitosa (Il Messaggero, 8 novembre 2009).

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i vetri delle automobili agli incroci delle strade, che, rappresentando


una forma dissimulata di mendicit, in Italia non costituisce reato.
Andrebbero, di fatto, puniti solo eventuali comportamenti qualora
verificatisi quali minacce, violenze private, molestie, se denunciati
da qualcuno. , in sintesi, la categorizzazione come soggetti pericolosi
dei lavavetri e dei mendicanti a giustificare lordinanza, e non un reato
specifico.

Ma il caso pi evidente del processo di criminalizzazione del disagio sociale rappresentato dagli interventi messi in atto dal Comune
di Roma e dal Governo italiano a proposito dei cosiddetti campi nomadi. Si tratta, nello specifico, di assembramenti di baracche, container, roulotte, o semplici tende, a seconda dei casi, dove hanno trovato
rifugio nel corso degli ultimi decenni, e a diverse ondate di migrazione, soprattutto roman43 provenienti dalla ex-Jugoslavia (in particolare nei primi anni 90, a causa della guerra civile in Bosnia) e dalla
Romania (specie a seguito dellallargamento dellUnione Europea a
Bulgaria e Romania nel 2007). La realt dei campi , a parte rare eccezioni, una situazione esclusiva del contesto italiano, ed caratterizzata
da condizioni inumane e degradanti, secondo le stesse parole usate
dalla Commissione straordinaria per la tutela e la promozione dei diritti umani del Senato della Repubblica italiana (2011: 5). A Roma, in
particolare, nel 2009 si stimata da parte delle Polizia Municipale la
presenza di un centinaio di campi: 7 autorizzati dallamministrazione
comunale, 14 tollerati e 80 campi spontanei. Si configurano come
vere e proprie favelas allinterno del tessuto urbano44 ,e le persone che
43

I roman, comunemente definiti zingari (ma luso del termine nel corso del tempo
divenuto politicamente scorretto, bench ancora utilizzato sia in letteratura che
presso le istituzioni), zigani, gitani o nomadi (termine inesatto, in quanto solo una
minoranza di roman pratica il nomadismo per scelta), costituiscono la principale
minoranza etnica in Europa (il Consiglio dEuropa ne stima le presenza di circa 11
milioni), mentre in Italia rappresenterebbero circa lo 0,2% della popolazione complessiva, ovvero tra i 130mila e i 170mila (Cittalia/Anci, 2011). Si ritiene ma non
vi sono prove definitive in merito che queste popolazioni provengano da una zona
compresa tra lIndia e il Pakistan attuali. In Italia, le principali popolazioni roman
sono costituite da rom, sinti e camminanti siciliani. La loro presenza nel territorio
italiano risale allincirca al 1400.
44
Pistecchia, A., S. Miscioscia e M. Accorinti, 2012, Situazioni abitative e vita nei campi
a Roma: strategie di adattamento di due comunit rom, paper presentato a Espanet
Conference. Risposte alla crisi: esperienze, proposte e politiche di welfare in Italia e in
Europa, 20-22 settembre.

83

84

Giuseppe Ricotta

ci vivono non hanno nella maggioranza dei casi accesso ai pi elementari di diritti di cittadinanza: istruzione, salute, lavoro e, ovviamente,
un alloggio adeguato. La pi recente crisi economica che ha investito a
partire dal 2008 lItalia, non ha colpito in modo specifico le gi precarie condizioni di vita, lemarginazione sociale e la povert strutturale
di quanti vivono nei campi, e tuttavia ha contribuito a esasperare gli
stati danimo di quanti in citt si trovano a condividerne spazi contigui, generalmente periferici, connotati da degrado urbano e assenza di
servizi pubblici45 La miccia del conflitto stata innescata, come ricordato nel precedente paragrafo, dallomicidio avvenuto a Roma nellautunno del 2007 nei pressi della stazione ferroviaria di Tor di Quinto e
del vicino campo nomadi.

Nel caso di Roma, in realt, era gi in vigore un patto per la sicurezza, firmato tra lallora sindaco Walter Veltroni e lallora Ministro
dellInterno Giuliano Amato del II governo Prodi il 18 maggio 2007,
in cui si faceva riferimento al contenimento delle popolazioni senza
territorio, alla costruzione di quattro villaggi della solidariet e allabbattimento di insediamenti abusivi, con successiva riqualificazione
delle aree liberate, con poteri trasferiti dal Ministero dellInterno alle
autorit locali. Gli sgomberi erano gi iniziati nel 2006 e, nellarco
di un anno, ne erano stati eseguiti gi una ventina46 .Il numero degli
sgomberi proseguito a ritmo serrato negli anni successivi, anche a
seguito nei nuovi provvedimenti introdotti IV Governo Berlusconi e
dal nuovo sindaco di Roma, Gianni Alemanno, di centro-destra.
, infatti, in pieno clima di allarme sociale per lemergenza sicurezza che il IV Governo Berlusconi vara lo stato di emergenza in
relazione agli insediamenti di comunit nomadi nel territorio delle
regioni Campania, Lazio e Lombardia: nel maggio 2008, ricorrendo a
una legge del 1992 sui poteri demergenza in caso di disastri naturali,
un Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri conferisce poteri
speciali ai prefetti al fine di risolvere la cosiddetta emergenza nomadi
in Lombardia, Campania e Lazio, potendo derogare a un certo numero
di leggi (provvedimento poi esteso a Piemonte e Veneto). Il 31 luglio
2009 viene siglato un piano nomadi specifico tra Comune di Roma e
Sgritta, G.B., 2010, a cura, Dentro la crisi. Povert e processi di impoverimento in tre
aree metropolitane, Milano, Angeli.
46
Brazzoduro, M., 2010, Roma. Poveri di status, i rom, in Sgritta, a cura: 250-267.
45

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prefetto, in qualit di commissario straordinario per lemergenza nomadi. Il piano prevede un censimento delle popolazioni ritenute nomadi, sgomberi e chiusura degli insediamenti abusivi e dei campi tollerati e la costruzione di villaggi attrezzati per le comunit nomadi
nella Regione Lazio in linea con quanto gi messo in campo dalla
precedente giunta di centro-sinistra, bench allinsegna della nuova
retorica della tolleranza zero messa in campo dal sindaco Alemanno.
Lintervento nei confronti delle popolazioni considerate nomadi riporta nel testo motivazioni di carattere sociale, quali il miglioramento delle condizioni di vita nei campi, ma di fatto motivato
dallemergenza sicurezza, poich la presenza dei campi, come recita
lo stesso provvedimento, ha determinato un aumento dellallarme
sociale, con gravi episodi che mettono in serio pericolo lordine e la
sicurezza pubblica.

Una specifica commissione Osce inviata in Italia nel luglio


2008 per valutare le condizioni di rom e sinti a seguito dellemanazione del piano di emergenza, giudicher il provvedimento sproporzionato rispetto alla reale dimensione di minaccia: un provvedimento
che stigmatizza un gruppo etnico, i rom e i sinti appunto, rafforzando
e alimentando i sentimenti anti-zingari nella popolazione italiana47.
Anche un rapporto di Amnesty International (2010) sul piano nomadi
di Roma, avanza durissime critiche al carattere securitario del provvedimento di sgomberi e allassenza in esso di una reale prospettiva
di welfare. In particolare, lassociazione a difesa dei diritti umani ha
messo in evidenza come lesclusione sociale da casa e lavoro di quanti
vivono nei campi si sia sommata, a causa del provvedimento, alla colpevolizzazione di questa specifica categoria sociale, a prescindere da
47

Il 16 novembre del 2011, il Consiglio di Stato, accogliendo il controricorso di unassociazione per la difesa dei diritti dei rom e di due abitanti di un campo nomadi di
Roma, ha ribadito che non sussistevano nel 2008 le condizioni per decretare lo stato
di emergenza. Lattuale Governo Monti, succeduto al IV Governo Berlusconi, ha fatto ricorso il 15 febbraio 2012 alla Corte Suprema di Cassazione contro la Sentenza
del Consiglio di Stato. Contemporaneamente, tuttavia, lo stesso Consiglio dei Ministri
italiano ha messo in campo nel 2012 la Strategia Nazionale di inclusione dei Rom,
Sinti e Camminanti in attuazione della comunicazione della Commissione europea
173/2011 (in cui si afferma lesigenza di superare la situazione di emarginazione
economica e sociale della principale minoranza europea). La Strategia italiana, costruita con lapporto delle associazioni di rom e sinti, prevede interventi nel campo
del lavoro, dellabitare, dellistruzione e dei servizi sociali e sanitari, con una particolare attenzione al contrasto delle forme di discriminazione.

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86

Giuseppe Ricotta

concreti reati commessi; inoltre, il documento di Amnesty sottolinea


lillegittimit degli sgomberi forzati, in quanto effettuati senza protezione legale o altre salvaguardie, quali una consultazione effettiva dei
cittadini interessati e lofferta di un adeguato alloggio alternativo.

Anche il Consiglio dEuropa per i diritti umani ha espresso perplessit nei confronti del piano emergenza nomadi del Governo italiano. Nel rapporto dedicato allItalia del febbraio 2009, il commissario
Thomas Hammarberg ha sottolineato le gravi condizioni di marginalit in cui versano gli abitanti dei campi, raccomandando al Governo italiano di adottare misure concrete per combattere la discriminazione
sociale e legale di rom e sinti, e favorirne lintegrazione tramite misure
di welfare sociale.
Da segnalare, inoltre, la decisione della II Sezione del
Tribunale Civile di Roma di accogliere listanza di due associazioni in
riferimento a un nuovo villaggio attrezzato previsto nellambito del
piano nomadi di Roma (agosto 2008). Il Tribunale ha giudicato verosimile il carattere discriminatorio delle attivit di assegnazione degli alloggi presso il campo in quanto la realizzazione del nuovo campo escluderebbe rom e sinti dalla possibilit di accesso a soluzioni
abitative propriamente intese con leffetto di determinarne, ovvero
incentivarne, lisolamento e la separazione dal restante contesto urbano e di comprometterne la pari dignit sociale. Inoltre, il codice
comportamentale previsto nei campi giudicato dal Tribunale lesivo del diritto della libert personale, alla vita privata e familiare e
alla libert di riunione.

Come si pu notare da questa sintetica analisi di tre diversi


ambiti di intervento nella citt di Roma, il tratto comune lindividuazione di disorderly people e la proposta di interventi di controllo
e di contrasto di comportamenti o di semplici presenze fastidiosi,
per ripristinare il decoro urbano, pi che per il contrasto di reati
specifici. Da contrappeso a questo processo di criminalizzazione di
comportamenti connessi alla marginalit sociale, vi stata lattivit
di valutazione e denuncia proveniente dal mondo dellassociazionismo oltre che il ruolo di controllo esercitato dai tribunali, dalle associazioni stesse e dalle organizzazioni internazionali, nel dichiarare
illegittime o contrarie ai diritti umani specifiche iniziative a tutela
della sicurezza urbana.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Conclusioni

Se nelle societ pre-moderne il vagabondo incarnava il personaggio minaccioso per eccellenza, associato al brigante, al bandito, al
fuorilegge48 nelle societ tardo-moderne le persone che danno fastidio, che disturbano la quiete pubblica, a volte semplicemente per la
loro presenza marginale, incorrono nel rischio di subire un equivalente processo di criminalizzazione: categorie, specifici gruppi nazionali,
attivit al limite del legale quali laccattonaggio o la prostituzione in
strada, insediamenti abitativi precari, di fronte alla richiesta di una
maggiore qualit della vita e sicurezza urbana, e in assenza di politiche di welfare locale, divengono potenziali target di politiche di sicurezza per il controllo di determinati comportamenti, o per la semplice
rimozione fisica del problema, al di l della presenza o meno di una
fattispecie di reato.

Come si argomentato nel corso di questo scritto, il legame


tra marginalit sociale e politiche di sicurezza trova spazi di legittimazione entro una specifica interpretazione del concetto di sicurezza
urbana: lidea che alcuni comportamenti o condizioni di vita se pur
non criminali possano essere visti come responsabili di un decadimento della qualit di vita nelle citt, di degrado urbano e turbativa
sociale, e soprattutto che possano essere attribuiti in via esclusiva,
o principale, a disorderly people.
La politiche di sicurezza urbana degli ultimi anni, basate su
interventi emergenziali e spesso illegittimi, se possono avere avuto
successo in termini di consenso elettorale, rischiano di aggravare i
problemi che hanno inteso affrontare, con notevoli costi economici e
sociali e un pericoloso arretramento nel campo della tutela dei diritti
umani.

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89

Gabriel de Lima Bedin


Graduado em Direito pela Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande
do Sul. Aluno do Curso de Mestrado em Direitos Humanos da Uni-versidade Regional do
Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul. Advogado.

Fabiana Marion Spengler


Ps-Doutora pela Universit Degli Studi di Roma Tre/Itlia, com bolsa CNPq (PDE). Doutora
em Direito pelo Programa de Ps-Graduao stricto sensu da Universidade do Vale do
Rio dos Sinos Unisinos, com bolsa CAPES. Mestre em Desenvolvimento Regional, com
concentrao na rea Poltico Institucional da Universidade de Santa Cruz do Sul Unisc.
Docente dos cursos de Graduao e Ps-graduao lato e stricto sensu da Universidade
de Santa Cruz do Sul Unisc. Professora colaboradora dos cursos de Graduao e Ps-graduao lato e stricto sensu da Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio
Grande do Sul Uniju. Coordenadora do Grupo de Pesquisa Polticas Pblicas no Tratamento
dos Conflitos, vinculado ao CNPq. Coordenadora do Projeto de Pesquisa Mediao de
conflitos para uma justia rpida e eficaz, financiado pelo CNPq (Edital Universal 2009
processo 470795/2009-3) e pela Fapergs (Edital Recm-Doutor 03/2009, processo 0901814).
Coordenadora do projeto de pesquisa: Acesso justia, jurisdio (in)eficaz e mediao:
a delimitao e a busca de outras estratgias na resoluo de conflitos, financiado pelo
Edital Fapergs 02/2011 Programa Pesquisador Gacho (PqG), edio 2011. Pesquisadora do
projeto Multidoor courthouse system avaliao e implementao do sistema de mltiplas
portas (multiportas) como instrumento para uma prestao jurisdicional de qualidade,
clere e eficaz, financiado pelo CNJ e pela CAPES. Pesquisadora do projeto intitulado:
Direitos Humanos, Identidade e Mediao, financiado pelo Edital Universal 14/2011 e pela
Universidade Regional do Noroeste do Estado do Rio Grande do Sul Uniju. Coordenadora
e mediadora judicial do projeto de extenso A crise da jurisdio e a cultura da paz: a
mediao como meio democrtico, autnomo e consensuado de tratar conflitos, financiado
pela Universidade de Santa Cruz do Sul Unisc. Advogada. Contato: fabiana@unisc.br.

Artigo produzido a partir do projeto de pesquisa intitulado: Direitos Humanos,


Identidade e Mediao, financiado pelo edital Universal 14/2011 do CNPq, processo
n 481512/2011-0, vinculado ao Mestrado em Direitos Humanos da Uniju.

Captulo IV

O DIREITO DE ACESSO JUSTIA


COMO CONCRETIZAO DOS
DIREITOS HUMANOS: garantias no
mbito nacional e internacional1

92

Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

1 Introduo
O direito de acesso justia importantssimo na sociedade
contempornea e possui status de direito fundamental. Ao longo da
histria, porm, o direito de acesso justia passou por inmeras
transformaes, sendo entendido e exercido de forma diversa na poca antiga, medieval, moderna e contempornea.

Este artigo, primeiramente, visa analisar os aspectos histricos


do direito de acesso justia, compreendendo a sua evoluo e como
era exercido ao longo da histria humana. objeto do artigo, ento, o
direito de acesso justia na poca antiga Cdigo de Hamurabi, Grcia
Antiga e Roma Antiga passando pela Idade Mdia e a forte influncia
da Igreja Catlica sobre o direito e a justia , pela Idade Moderna e seu
perfil essencialmente individualista dos direitos e, por fim, uma breve
anlise da evoluo histrica do direito de acesso justia no Brasil.
Posteriormente, passa-se a discorrer sobre o direito de acesso
justia como direito humano, compreendendo a influncia das geraes dos direitos humanos sobre o acesso justia e a sua modificao
de um direito meramente formal nos Estados liberais para um direito concreto e garantidor dos direitos humanos nos Estados sociais.
Analisam-se, ainda, as reformas necessrias para a concretizao do
direito ao acesso justia.
Por derradeiro, o artigo objetiva compreender as garantias do
direito ao acesso justia no mbito nacional e internacional, destacando o contedo da Constituio de 1988 no Brasil, bem como a
maior relevncia adquirida pelo direito de acesso justia aps a promulgao da referida Constituio, e os Tratados Internacionais de
Direitos Humanos que versam sobre o direito de acesso justia.
Desse modo, este artigo visa compreender a evoluo do direito ao acesso justia nos diversos momentos histricos da humanidade, bem como as influncias sofridas nas diferentes geraes de
direitos humanos. Analisar, ainda, as atuais garantias do direito ao
acesso justia no Brasil e na sociedade internacional.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

2 Acesso justia: aspectos histricos


A problemtica do direito de acesso justia se fez perceber
mais intensamente nos Estados liberais burgueses dos sculos XVIII e
XIX. O embrio do direito ao acesso justia, porm, pode ser apreendido no perodo antigo, pois se visualizam no Cdigo de Hamurabi2
as primeiras garantias que podem ser entendidas como inibidoras de
opresso entre os indivduos, bem como o incentivo a estes a procurarem a instncia judicial, no caso, o prprio soberano3.

Nesse primeiro momento, o acesso justia estava umbilicalmente ligado ao acesso religio, pois a justia do soberano representante da divindade na Terra ou, ento, considerada a prpria divindade emana da justia divina e realizada, por conseguinte, por
meio de inspirao divina. Frise-se, ainda, que o estrangeiro e o escravo que nesse perodo histrico em muitos momentos se confundiam
no so considerados indivduos capazes de ter acesso justia.

Na Grcia Antiga, igualmente, era garantido ao cidado o


acesso a um julgamento, inclusive pelo predomnio do ideal democrtico, sobretudo na Cidade-Estado de Atenas. O poder-dever de
julgar, porm, era exercido por todos os cidados4, reunidos em assembleia5, e no por meio de juzes togados e especializados como
hodiernamente6
No que se refere ao pensamento grego sobre o direito e a justia, Carneiro7 afirma que
2

Diz o texto atribudo a Hamurabi: em minha sabedoria eu os refreio para que o forte
no oprima o fraco e para que seja feita justia viva e ao rfo. Que cada homem
oprimido comparea diante de mim, como rei que sou da justia. Deixai-o atentar nas
minhas ponderadas palavras. E possa o meu monumento ilumin-lo quanto causa
que traz, e possa ele compreender o seu caso..
3
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
4
Registre-se, por oportuno, que o nmero de cidados era bastante reduzido, pois estrangeiros, escravos e mulheres no eram considerados cidados.
5
Um exemplo do procedimento utilizado na justia grega o julgamento de Scrates.
6
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
7
Idem.

93

Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

94

[...] vrias noes importantssimas so originrias daquela


poca, especialmente no que diz respeito ao direito e justia,
como a noo de patrocnio em juzo, a necessidade da presena de advogado para o equilbrio das partes em litgio, e outras,
que determinaram a iniciativa de Constantino na elaborao
de uma lei que assegurasse o patrocnio gratuito aos necessitados e que, posteriormente, veio a ser incorporada ao Cdigo
de Justiniano.

No direito romano, por sua vez, havia primeiramente a justia


privada. Posteriormente, criou-se a figura do rbitro, o qual era escolhido pelas prprias partes litigantes para dirimir a controvrsia. A funo
de rbitro era geralmente atribuda a algum sacerdote, pois se tratava
de pessoa imparcial e, alm disso, traduzia a vontade divina. Ainda em
Roma, inaugurou-se a figura do pretor, que elaborava a regra a ser aplicada no caso concreto e indicava um rbitro que iria decidir a controvrsia, funo que em seguida passou a exercer cumulativamente.
Na Idade Antiga, portanto, a figura do julgador passou do soberano, por todos os cidados, pelo sacerdote e chegou ao pretor, sendo
neste ltimo o incio da justia pblica, isto , da jurisdio8.

No perodo medieval havia forte influncia da concepo religiosa em toda a sociedade, inclusive sobre o direito e a justia. O
indivduo, nesse cenrio, era julgado pela sua f. Isso se deve ao predomnio da Igreja Catlica aps a queda do Imprio Romano9, porquanto [...] passou a ser a nica instituio organizada e com a capacidade de produzir uma sntese do legado [...] da estrutura poltica
[...]10 do Imprio Romano, caracterizando-se como herdeira natural
desse imprio.
Na modernidade11, sobretudo nos Estados liberais burgueses
dos sculos XVIII e XIX, os procedimentos adotados para o tratamento de controvrsias refletiam a filosofia essencialmente individualista
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
9
O Imprio Romano entrou em declnio no sculo IV.
10
BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo. Iju:
Uniju, 2009.
11
O direito de acesso justia na modernidade ser tratado especificamente no prximo tpico.
8

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

dos direitos12.. Dessa forma, o acesso justia restringia-se ao direito


formal do cidado perante o Poder Judicirio de propor ou contestar
uma ao13.
Enquanto o direito de acesso justia era consolidado na
Europa (mesmo no perodo do sistema laissez-faire dos sculos XVIII
e XIX), no Brasil andava de passos lentos. Do ponto de vista legislativo, havia pouqussimas referncias a um direito prprio e exigvel
de acesso justia14. As Ordenaes Filipinas, do sculo XVII, restringiam-se a afirmar que s pessoas miserveis era assegurado o patrocnio de advogado.

Saliente-se que mesmo aps a proclamao da Independncia


do Brasil em 1822, portanto j no sculo XIX, o direito ao acesso
justia pouco havia sido modificado15. A Constituio de 1824, embora estabelecesse a partir do artigo 151 as diretrizes do Poder
Judicial, previa uma matriz fortemente centralizadora que concedia
ao Imperador a cumulao do exerccio do cargo de Chefe do Poder
Executivo (arts. 102 a 104) e do Poder Moderador (arts. 10 e 98 a
101), o que impedia o pleno exerccio do direito ao acesso justia.

Relativamente legislao infraconstitucional desse perodo,


ressalte-se que o Cdigo de Processo Criminal de 1832 estabelecia
disposies provisrias sobre a administrao da justia, inclusive no
aspecto de processo civil, que posteriormente foram utilizadas como
bases para o futuro Cdigo de Processo Civil16. Desse modo, em decorrncia do processo histrico e poltico da poca, possvel afirmar
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1988.
13
ANNONI, Danielle. Direitos humanos & acesso justia no direito internacional.
Curitiba: Juru, 2003.
14
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
15
Idem.
16
Carneiro destaca que, [...] do ponto de vista histrico, o primeiro Cdigo de Processo
Civil elaborado no Brasil foi o Regulamento 737, de 1850, destinado a determinar a
ordem do juzo no processo comercial com inovaes especialmente no que se refere
simplicidade dos feitos; seguiu a ele o Regulamento 738, que dispunha sobre os
Tribunais de Comrcio e o processo das falncias. Posteriormente, foi elaborada e
editada uma Consolidao das Leis do Processo Civil, que tomou fora de lei em 28 de
dezembro de 1876. (Idem, p. 36)
12

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Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

que o direito ao acesso justia, como entendemos hoje, no existiu


no Imprio brasileiro17.

A Constituio de 1934, por sua vez, instituiu a justia do trabalho, criou a ao popular e a assistncia judiciria gratuita18/19 para
os necessitados, com a iseno de pagamento de emolumentos, custas, taxas e selos, prevendo, ainda, a obrigao dos Estados e da Unio
acerca da criao de rgos especiais para o exerccio do direito. A
Carta Constitucional de 1937 representou um grande retrocesso, pois
suprimiu as conquistas referentes ao popular e assistncia judiciria gratuita, previstas na Constituio de 1934.

Na rea infraconstitucional do perodo, merece destaque a


Consolidao das Leis do Trabalho, editada em 1943, haja vista que
fora o primeiro diploma legal que se preocupou com a coletividade, se
opondo ao individualismo dominante na poca20. A Consolidao das
Leis do Trabalho ofereceu destaque conciliao extrajudicial como
forma de solucionar conflitos; regulou a organizao sindical; conferiu aos sindicatos a legitimidade de celebrar convenes ou acordos
coletivos; e previu uma ao de natureza coletiva como prerrogativa
dos sindicatos.

O Direito Processual Civil, nesse perodo histrico, mesmo considerando os avanos do Cdigo de 1973 ainda em vigor, permaneceu
individualista, tecnicista, elitizado e conservador. Individualista, pois
fundamentado pelo princpio da igualdade formal; tecnicista uma vez
que sem preocupao com as finalidades sociais e polticas do processo; elitizado porque caro; e conservador em razo de estar afastado da
realidade21.
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
18
Art. 113. A Constituio assegura a brasileiros e a estrangeiros residentes no Pas
a inviolabilidade dos direitos concernentes liberdade, subsistncia, segurana individual e propriedade, nos termos seguintes: [...] 32 A Unio e os Estados
concedero aos necessitados assistncia judiciria, criando, para esse efeito, rgos
especiais assegurando, a iseno de emolumentos, custas, taxas e selos.
19
A concesso da assistncia judiciria gratuita, porm, somente foi formalizada por
meio da edio da Lei Federal n 1.060/50, a qual ainda est em vigor.
20
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
21
Idem.
17

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

A partir da dcada de 1980 ocorreram inmeras transformaes no direito ao acesso justia, principalmente no que se refere
sua democratizao e utilizao como forma de efetivar e concretizar
os direitos individuais, econmicos, sociais e coletivos. Na rea legislativa foram editadas diversas normas que auxiliaram na concretizao
do direito de acesso justia, dentre as quais se destaca, sem exaurir a legislao, a Lei Federal n 7.019/82 (criava o procedimento de
arrolamento de bens em caso de partilha amigvel); a Lei Federal n
6.938/81 (dispe sobre a Poltica Nacional do Meio Ambiente e concede legitimidade ao Ministrio Pblico para postular a responsabilidade
civil por danos causados ao Meio Ambiente); a Lei Federal n 7.224/84
(institua o Juizado das Pequenas Causas); a Lei Federal n 7.347/85
(disciplina a ao civil pblica); a Lei Federal n 7.853/89 (disciplina a
tutela jurisdicional de interesses coletivos ou difusos das pessoas portadoras de deficincia); a Lei Federal n 7.913/89 (disciplina a ao
civil pblica de responsabilidade por danos contra o mercado mobilirio); a Lei Federal n 8.069/90 (Estatuto da Criana e do Adolescente);
a Lei Federal n 8.078/90 (Cdigo de Defesa do Consumidor); a Lei
Federal n 9.099/95 (institui os Juizados Especiais Cveis e Criminais);
Dessa forma, o direito ao acesso justia sofreu inmeras
transformaes importantes ao longo da histria, passando da influncia direta da religio para o monoplio do Estado laico; de mero
direito formal e abstrato para se tornar uma garantia essencial ao
Estado Democrtico de Direito, bem como fundamental para efetivar a
realizao de todos os direitos. Com efeito, o direito de acesso justia
adquiriu cada vez mais protagonismo, passando a ser entendido como
um direito essencial e garantidor dos direitos humanos.

3 Direitos humanos e acesso justia

O surgimento dos direitos do homem se deve a uma longa maturao histrica que transformou o modelo de sociedade ento existente. Passou-se do modelo organicista ou holista22 para individualista
22

Possua a tese central na crena de que o todo (Estado) era anterior e superior
s partes (os indivduos). Os grandes pensadores so Aristteles e Plato (BEDIN,
Gilmar Antonio. Os direitos do homem e o neoliberalismo. Iju: Uniju, 2002).

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ou atomista23, o que representou a alterao do centro do mundo poltico do Estado (entendido como o todo) para os indivduos (entendidos como as partes)24.

Nesse perodo histrico, at a alterao do centro do mundo


poltico, imperava a figura central do dever e no do direito, conforme se observa no Cdigo de Hamurabi, nos 10 mandamentos e na Lei
das XII Tbuas. Os direitos do homem, portanto, surgiram e se institucionalizaram somente no sculo XVIII com a modernidade25.

Para Douzinas26, a inaugurao simblica e o marco inicial da


modernidade podem ser situados no tempo na aprovao dos documentos revolucionrios do sculo XVIII, quais sejam, a Declarao
da Independncia norte-americana de 177627, a Declarao de Direitos
norte-americana de 179128, e a Declarao de Direitos do Homem e do
Cidado de 178929.

As declaraes do sculo XVIII expandiram-se dos Estados


Unidos da Amrica (EUA) e da Frana para toda a humanidade. Essa
expanso, porm, no aconteceu de forma linear e tampouco sem dificuldades, mas fora abrilhantada por algumas sucessivas geraes de
direitos que lhe empregaram um progresso extraordinrio. Para este
trabalho vamos adotar a classificao proposta por Bedin30, o qual clas23

Sua tese central reside no fato de considerar as partes (indivduos) anteriores


e superiores ao todo (Estado). Seus grandes pensadores so Hobbes, Locke e
Rousseau (BEDIN, Gilmar Antonio. Os direitos do homem e o neoliberalismo. Iju:
Uniju, 2002).
24
BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo. Iju:
Uniju, 2009.
25
Idem.
26
DOUZINAS, Costa. O fim dos direitos humanos. So Leopoldo: Unisinos, 2009.
27
Tambm conhecida como Declarao de Direitos de Virgnia.
28
Corresponde s dez primeiras Emendas Constituio norte-americana, as quais
garantem direitos fundamentais, tais como a liberdade de expresso, de credo e de
reunio.
29
pertinente o registro de que a Declarao Francesa de 1789 serviu como forma e
essncia para a Declarao Universal dos Direitos Humanos (1948). Os idealizadores da Declarao das Naes Unidas de 1948 seguiram o modelo estabelecido pela
Declarao Francesa dos Direitos do Homem e do Cidado, de 1789, embora substitussem o homem pelo mais ambguo humano ao longo de todo o texto. (HUNT,
Lynn. A inveno dos direitos humanos. So Paulo: Companhia das Letras, 2009).
30
BEDIN, Gilmar Antonio. Os direitos do homem e o neoliberalismo. Iju: Uniju, 2002.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

sificou os direitos do homem em trs geraes: 1) direitos civis, 2)


direitos polticos, e 3) direitos econmicos e sociais.
A primeira gerao de direitos denominados de direitos civis
surgiu com a Declarao de Direitos de Virgnia de 1776 (EUA) e com
a Declarao de Direitos do Homem e do Cidado de 1789 (Frana).
Tratam-se de direitos negativos31, pois so estabelecidos contra o
Estado e so caracterizados por serem direitos tipicamente liberais.
Podemos exemplific-los como os direitos de liberdade fsica (direito
vida, liberdade de locomoo, direito segurana individual, entre
outros), de expresso (liberdade de imprensa, direito livre manifestao do pensamento, direito ao sigilo de correspondncia), de conscincia (filosfica, poltica e crena religiosa), de propriedade privada,
da pessoa acusada (direito ao princpio da reserva legal, presuno
de inocncia, ao devido processo legal) e garantia dos direitos (direito
de petio, ao habeas corpus e ao mandado de segurana).
A segunda gerao direitos polticos , por sua vez, surgiu
no decorrer do sculo XIX e podem ser entendidos como desdobramentos dos direitos civis. Os direitos polticos se caracterizam por
serem direitos positivos, ou seja, direito de participar do Estado32.
Exemplificam-se os direitos polticos como o direito ao sufrgio universal, de constituio de partido poltico, de plebiscitos, de referendo
e o direito de iniciativa popular33.
31

Para Bedin, os direitos civis esto vinculados limitao do poder do Estado e a reserva para o indivduo uma esfera de liberdade em relao ao Estado. Tais direitos,
ento, marcam uma diviso entre o pblico e o privado, sendo esta uma das caractersticas fundamentais da sociedade moderna e uma das bases do pensamento liberal
e democrtico. (BEDIN, Gilmar Antonio. Direitos humanos e acesso justia: aspectos
nacionais e internacionais. In: MENEZES, Wagner. O direito internacional e o direito
brasileiro. Iju: Uniju, 2004)
32
O deslocamento dos direitos negativos para os direitos positivos [...] importantssimo, pois revela o surgimento de uma nova perspectiva da liberdade, que deixa
de ser pensada exclusivamente de forma negativa, como no-impedimento, para ser
compreendida de forma positiva, como autonomia, como possibilidade de participao na esfera pblica. Por isso, esta gerao de direitos representa um momento de
transformao do Estado moderno: de sua verso liberal para sua forma democrtica. (BEDIN, Gilmar Antonio. Direitos humanos e acesso justia: aspectos nacionais
e internacionais. In: MENEZES, Wagner. O direito internacional e o direito brasileiro.
Iju: Uniju, 2004. p. 68)
33
BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo. Iju:
Uniju, 2009.

99

100

Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

Os direitos econmicos e sociais de terceira gerao despontaram no decorrer do sculo XX, em especial na sua segunda dcada
atravs constitucionalismo social, por influncia da Revoluo Russa
de 1917, Constituio Mexicana de 1917 e da Constituio de Weimar
de 1919. Os direitos dessa gerao tornam os indivduos credores do
Estado, pois se referem obrigao de realizar aes concretas para garantir um mnimo de igualdade, bem-estar e de acesso aos bens materiais produzidos pela sociedade. Caracterizam-se, portanto, por serem
direitos garantidos atravs ou por meio do Estado, isto , trata-se do
[...] reconhecimento jurdico institucional do princpio da igualdade34.
Os direitos de terceira gerao ramificam-se entre os direitos do
homem trabalhador e do homem consumidor de bens e servios pblicos. Naqueles, tm-se os direitos liberdade de trabalho, ao salrio
mnimo, limitao da jornada de trabalho, ao descanso semanal remunerado, s frias anuais remuneradas, ao direito de greve entre outros.
Nestes, temos os direitos seguridade social, educao e habitao.
Dessa forma, possvel afirmar que direito ao acesso justia evoluiu juntamente com os direitos do homem, acompanhando os
atributos de cada gerao de direitos. Assim, na modernidade esse direito refletia a filosofia liberal, isto , extremamente individualista dos
direitos, caracterstica dos direitos de primeira gerao. Assim,
A teoria era a de que, embora o acesso justia pudesse ser um
direito natural, os direitos naturais no necessitam de uma
ao do Estado para sua proteo. Esses direitos eram considerados anteriores ao Estado; sua preservao exigia apenas que o
Estado no permitisse que eles fossem infringidos por outros. O
Estado, portanto, permanecia passivo, com relao a problemas,
tais como a aptido de uma pessoa para reconhecer seus direitos e defend-los adequadamente, na prtica.35

No resta dvida, ento, que o direito de acesso justia no sistema laissez-faire era restrito a quem podia arcar com a cobertura dos
custos com recursos prprios. A justia, portanto, era entendida como
BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo. Iju:
Uniju, 2009.
35
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1988.
34

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

qualquer outro bem36, e aqueles que no pudessem pagar para usufru-la eram considerados os nicos responsveis pelo tratamento de
seus conflitos, no havendo qualquer responsabilizao por parte do
Estado. Assim, como a maioria das pessoas no dispunha de recursos
aptos a usufrui-la, o direito de acesso justia tinha carter de uma
garantia abstrata, uma vez que no era acompanhada de qualquer instrumento que assegurasse a eficcia da prestao jurisdicional 37Ao
Estado, nesse contexto, cabia to somente administrar a aplicao da
vingana privada38.
Com efeito, conforme as sociedades do laissez-faire foram crescendo em tamanho e complexidade, principalmente nas duas primeiras dcadas do sculo XX, e com o nascimento do constitucionalismo
social39, o direito de acesso justia assumiu outros contornos, principalmente pelo entendimento que a atuao estatal necessria para
assegurar o pleno exerccio de todos os direitos, notadamente os direitos individuais e sociais.

Registre-se, por oportuno, que a modificao do entendimento


acerca do direito ao acesso justia nesse perodo histrico decorrente das alteraes dos direitos de terceira gerao, ou seja, do fato
de os indivduos serem credores do Estado referente s sua obrigao de realizar aes concretas para garantir um mnimo de igualdade e bem-estar40. Assim, fez-se necessria uma atuao positiva do
Estado para garantir o gozo dos direitos, inclusive o direito ao acesso
justia. Desse modo,
[...] o direito ao acesso efetivo [ justia] tem sido progressivamente reconhecido como sendo de importncia capital entre os

BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo. Iju:
Uniju, 2009.
37
BEDIN, Gilmar Antonio. Direitos humanos e acesso justia: aspectos nacionais e internacionais. In: MENEZES, Wagner. O direito internacional e o direito brasileiro. Iju:
Uniju, 2004.
38
ANNONI, Danielle. Direitos humanos & acesso justia no direito internacional.
Curitiba: Juru, 2003.
39
Reiterando o j exposto, as Constituies mexicana, de 1917, e a de Weimar, de 1919,
foram precursoras dos direitos econmicos e sociais.
40
BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo. Iju:
Uniju, 2009.
36

101

102

Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

novos direitos individuais e sociais, uma vez que titularidade


de direitos destituda de sentido, na ausncia de mecanismos
para sua efetiva reivindicao.41

Nesse momento, portanto, o direito de acesso justia deixou


de ser um direito meramente formal [...] para se tornar uma garantia
essencial de toda a sociedade democrtica e um dos elementos constitutivos do Estado Democrtico de Direito42. O direito de acesso justia, ento, passou a [...] ser encarado como o requisito fundamental
o mais bsico dos direitos humanos de um sistema jurdico moderno
e igualitrio que pretenda garantir, e no apenas proclamar os direitos
de todos43.
Nesses termos, o Estado deveria garantir o direito de acesso
justia como forma de empregar efetividade aos direitos humanos.
Assim, necessitou-se de um conjunto de reformas para ampliar a concretizao do referido direito, as quais so detalhadamente analisadas
por Mauro Cappelletti e Bryan Garth44. Os referidos pesquisadores separam as reformas necessrias em trs ondas distintas. A primeira relacionada incorporao dos pobres e dos hipossuficientes culturais,
a segunda pelos novos interesses e a terceira pelos novos mecanismos
de tratamento de controvrsias45.
A primeira onda, ento, visa superar os obstculos relacionados pobreza financeira, destacando-se a adequada representao
dos pobres em juzo46 e, inclusive, antes do juzo47. Assim, a reforma

CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1988.
42
BEDIN, Gilmar Antonio. Direitos humanos e acesso justia: aspectos nacionais e internacionais. In: MENEZES, Wagner. O direito internacional e o direito brasileiro. Iju:
Uniju, 2004.
43
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1988.
44
Idem.
45
SPENGLER, Fabiana Marion; BOLZAN DE MORAIS, Jos Luis. Medio e arbitragem:
alternativas jurisdio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
46
O acesso justia pelos desfavorecidos financeiramente por meio da assistncia judiciria revela-se um importante instrumento de incluso social.
47
Relacionados desinformao dos seus direitos pelas pessoas sem recursos financeiros e sua impossibilidade de contratar advogado.
41

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

proposta est diretamente relacionada na incluso das pessoas hipossuficiente economicamente, inclusive quanto possibilidade de
garantir a essas pessoas a informao necessria acerca dos seus direitos e a devida representao em juzo.
O segundo momento da reforma segunda onda relacionado ruptura da tradicional postura individualista do processo, permitindo o surgimento de novos procedimentos judiciais que possibilitassem a representao dos interesses difusos e coletivos. Criaram-se,
ento, mecanismos jurdicos que viabilizaram a instrumentalizao e
a proteo desses direitos.

A ltima onda estava preocupada com o esgotamento da capacidade de tratamento dos conflitos pelo Poder Judicirio em decorrncia do aumento dos direitos reconhecidos e da consequente
universalizao da jurisdio. A terceira onda estava preocupada,
ademais, com [...] o emprego de tcnicas processuais diferenciadas,
para tornar a Justia mais acessvel, tais como a simplificao dos
procedimentos e a criao de novos mecanismos de tratamento de
controvrsias48.
A pesquisa de Mauro Cappelletti e Bryan Garth49, portanto, fora
fundamental para entender a problemtica do direito do acesso justia e, igualmente, para analisar as propostas para a sua modificao,
possibilitando a universalizao da jurisdio e principalmente para
garantir o exerccio de direitos humanos.

O direito de acesso justia, por conseguinte, sofreu inmeras


alteraes ao longo da histrica. Suas caractersticas foram modificadas conforme a evoluo dos direitos humanos, passando de um direito meramente formal, caracterstica dos direitos liberais do sculo
XVIII, para um direito social e concreto, garantido pelo Estado para
todos os cidados. Transformou-se, ainda, de direito individual em direito coletivo preocupado com a eficincia da prestao jurisdicional,
possibilitando novas estratgias aos tratamentos de conflitos.

SPENGLER, Fabiana Marion; BOLZAN DE MORAIS, Jos Luis. Medio e arbitragem: alternativas jurisdio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
p. 55.
49
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1988.
48

103

104

Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

Assim, destacadas a importncia e a evoluo do direito ao


acesso justia, inclusive como direito humano, faz-se necessrio
analisar as garantias relacionadas ao gozo desse direito. Nesses termos, mostra-se imperativo estudar os textos legais e constitucionais
que tratam do assunto, garantindo o exerccio do direito ao acesso
justia.

4 O direito de acesso justia no mbito nacional e


internacional

O direito de acesso justia, como j se analisou neste artigo,


evoluiu e se complexou juntamente com a sociedade. Os conflitos deixaram de ser julgados pelo soberano para ser tratados pelo Estado; abandonou-se a inspirao divina como fundamento de decidir, passando a
responsabilidade para o Estado laico; e deixou de ser um direito formal
do Estado liberal para se transformar em um direito concreto do Estado
social, responsvel pela concretizao dos direitos humanos.
No Brasil, o direito de acesso justia no obstante constarem na Constituio de 1934 a ao popular e a assistncia judiciria
gratuita (art. 113, 32 e 38) e haver previso expressa daquele direito na Constituio de 1946 (art. 141, 4) assumiu maior relevncia
e efetividade aps a promulgao da Constituio de 1988. Isso aconteceu em razo das prticas polticas e jurdicas que possibilitaram a
universalizao da jurisdio aps a sobredita Constituio. At a sua
promulgao, mesmo com a edio da Lei Federal n 1.060/50 que
versa sobre a assistncia judiciria gratuita, a maior parte da populao se mantinha distante da Justia.

As medidas adotadas pela Constituio de 1988 e que possibilitaram uma maior relevncia do direito de acesso justia foram: a consagrao do princpio da igualdade material (art. 3); alargamento do
conceito de assistncia judiciria gratuita (art. 5, LXXIV), compreendendo tambm o direito informao, consultas, assistncia judicial e
extrajudicial; previso de criao dos juizados especiais para julgamento e execuo de causas cveis de menor complexidade e penais de menor potencial ofensivo (art. 98, I); previso de uma justia de paz (art.
98, II); tratamento constitucional da ao civil pblica para defesa dos
direitos difusos e coletivos (art. 129, III); novos instrumentos destina-

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

dos defesa coletiva de direitos (arts. 5, LXX, LXXI) e legitimidade aos


sindicatos (art. 8, III) e sociedades associativas (art. 5, XXI) defenderem direitos coletivos e individuais; reestruturao e fortalecimento do
Ministrio Pblico (arts. 127 e 129); e elevao da Defensoria Pblica
como instituio fundamental funo jurisdicional (art. 134)50.

Alm desses direitos, destacam-se a constitucionalizao do


princpio do devido processo legal (art. 5, LIV); do contraditrio e da
ampla defesa (art. 5, LV); e do juiz natural (art. 5, LIII). Consolidaram-se, igualmente, os instrumentos processuais constitucionais do mandado de segurana, individual e coletivo, e a ao popular. A Constituio
de 1988, ademais, preocupou-se com a universalizao do direito ao
acesso justia, elevando esse direito para a condio de direito fundamental (art. 5, XXXV)51, bem como ao prever o direito do cidado
devida prestao jurisdicional em um prazo razovel52 (art. 5, LXXVIII)
tambm como direito fundamental.
A preocupao com o acesso justia, entretanto, no exclusiva do Brasil e da Constituio de 1988, uma vez que h legislao internacional sobre a temtica. Isso verificado, por exemplo, na
Declarao Universal dos Direitos Humanos, proclamada em 10 de
dezembro de 1948, pela Organizao das Naes Unidas. O seu artigo X afirma que toda pessoa tem direito, em plena igualdade, a uma
audincia justa e pblica por parte de um tribunal independente e imparcial, para decidir de seus direitos e deveres ou do fundamento de
qualquer acusao criminal contra ele.

A Conveno Europeia para a Proteo dos Direitos do Homem


e das Liberdades Fundamentais, de 4 de novembro de 1950, dispe
em seu artigo 6, 1, que
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.
51
Para Vieira de Cristo, o constituinte de 1988 se inspirou na Constituio de Weimar
de 1919 ao incluir o direito de acesso justia como um direito fundamental. A referida Constituio estabelecia em seu art. 105, b que [...] ningum poder ser subtrado ao seu juzo legal. (VIEIRA DE CRISTO, Ismael. Acesso justia e participao
popular: reflexes sobre o direito de ao. So Paulo: Pulsar, 2000. p. 104)
52
O inciso LXXVIII fora includo no rol do artigo 5 da Constituio de 1988 por meio
da Emenda Constitucional n 45/2004, conhecida como e emenda da Reforma do
Judicirio. A sua incluso se deve ao contedo do artigo 8, I, do Pacto de San Jos da
Costa Rica, ratificado pelo Brasil em 1992 atravs do Decreto n 678.
50

105

106

Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

Qualquer pessoa tem direito a que a sua causa seja examinada,


equitativa e publicamente, num prazo razovel por um tribunal
independente e imparcial, estabelecido pela lei, o qual decidir,
quer sobre a determinao dos seus direitos e obrigaes de carter civil, quer sobre o fundamento de qualquer acusao em
matria penal dirigida contra ela. O julgamento deve ser pblico, mas o acesso sala de audincias pode ser proibido imprensa ou ao pblico durante a totalidade ou parte do processo,
quando a bem da moralidade, da ordem pblica ou da segurana
nacional numa sociedade democrtica, quando os interesses de
menores ou a proteo da vida privada das partes no processo
o exigirem, ou, na medida julgada estritamente necessria pelo
tribunal, quando, em circunstncias especiais, a publicidade pudesse ser prejudicial para os interesses da justia.

O Pacto Internacional de Direitos Civis e Polticos53, de 16 de


dezembro de 1966, da mesma forma, prev em seu artigo 14, 1, que

Todos so iguais perante os tribunais de justia. Todas as pessoas tm direito a que a sua causa seja ouvida equitativa e publicamente por um tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido pela lei, que decidir quer do bem fundado de
qualquer acusao em matria penal dirigida contra elas, quer
das contestaes sobre os seus direitos e obrigaes de carcter
civil. As audies porta fechada podem ser determinadas durante a totalidade ou uma parte do processo, seja no interesse
dos bons costumes, da ordem pblica ou da segurana nacional
numa sociedade democrtica, seja quando o interesse da vida
privada das partes em causa o exija, seja ainda na medida em
que o tribunal o considerar absolutamente necessrio, quando,
por motivo das circunstncias particulares do caso, a publicidade prejudicasse os interesses da justia; todavia qualquer sentena pronunciada em matria penal ou civil ser publicada,
salvo se o interesse de menores exigir que se proceda de outra
forma ou se o processo respeita a diferendos matrimoniais ou
tutela de crianas.

A Conveno Americana sobre Direitos Humanos, tambm denominado Pacto de San Jos da Costa Rica, de 22 de novembro de 1969,
igualmente versa sobre o acesso justia. Vejamos o seu artigo 8, 1:
53

Ratificado pelo Brasil em 1992 por meio do Decreto n 592.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Toda pessoa tem direito a ser ouvida, com as devidas garantias


e dentro de um prazo razovel, por um juiz ou tribunal competente, independente e imparcial, estabelecido anteriormente por lei, na apurao de qualquer acusao penal formulada
contra ela, ou para que se determinem seus direitos ou obrigaes de natureza civil, trabalhista, fiscal ou de qualquer outra
natureza.

Desse modo, denota-se que a preocupao com o direito de


acesso justia no exclusividade do legislador constitucional ou infraconstitucional brasileiro, uma vez que h dispositivos em tratados
internacionais que garantem o seu pleno exerccio. Assim, A pesar de
no entrar em detalhes, como ocorre com as ordens jurdicas internas,
as organizaes internacionais so unnimes em reconhecer o direito
de acesso justia como um dos mais importantes direitos humanos54.
O direito de acesso justia, portanto, se trata de um dos instrumentos vitais das sociedades democrticas55 e deve ser entendido
como um direito essencial para o gozo das garantias fundamentais dos
cidados. Assim, o direito de acesso justia o mais bsico dos direitos humanos56, garantia fundamental para o exerccio dos demais
direitos e o alicerce para democracia contempornea.

Consideraes finais

Este artigo demonstrou a evoluo do direito ao acesso justia, primeiro umbilicalmente ligado religio e figura seletiva do
cidado grego, passando para sua universalizao por meio do Estado
laico. Assim, o direito de acesso justia primeiro estava ligado ao soberano, depois a todos os cidados, aos sacerdotes e, por fim, ao pretor, inaugurando a jurisdio.
No Brasil, o direito de acesso justia somente foi consolidado
aps a Constituio de 1988, em decorrncia de prticas polticas e
jurdicas que permitiram a universalizao da jurisdio. Isso somen BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo. Iju:
Uniju, 2009.
55
Idem.
56
CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1988.
54

107

108

Gabriel de Lima Bedin & Fabiana Marion Spengler

te aconteceu, saliente-se, em razo de vrios princpios e dispositivos


constitucionais aptos a possibilitar aos indivduos o acesso justia,
como, por exemplo, a ampliao do conceito de assistncia judiciria
gratuita, passando para assistncia integral.

Compreendeu-se, ademais, que o direito de acesso justia


sofreu influncia das diversas geraes de direitos humanos, sendo
entendida como mero direito formal nos Estados liberais da primeira
gerao de direitos humanos e, posteriormente, como direito concreto. Assim, o direito de acesso justia um dos mais relevantes dentre
os direitos humanos, pois possibilita aos indivduos a concretizao
dos demais direitos humanos.
Destarte, o direito de acesso justia se transformou em um
importantssimo instrumento democrtico e de concretizao de direitos, sendo reconhecido no Brasil e em todo o mundo. Tm-se, ento, diversos dispositivos que garantem o pleno exerccio do direito
de acesso justia, como a Constituio de 1988 e diversos tratados
internacionais.

6 Referncias

ANNONI, Danielle. Direitos Humanos & acesso justia no direito internacional.


Curitiba: Juru, 2003.

BEDIN, Gilmar Antonio (Org.). Estado de direito, jurisdio universal e terrorismo.


Iju: Uniju, 2009.

BEDIN, Gilmar Antonio. A Idade Mdia e o nascimento do Estado moderno: aspectos


histricos e tericos. Iju: Uniju, 2008.

BEDIN, Gilmar Antonio. Direitos humanos e acesso justia: aspectos nacionais e


internacionais. In: MENEZES, Wagner. O direito internacional e o direito brasileiro.
Iju: Uniju, 2004.
BEDIN, Gilmar Antonio. Os direitos do homem e o neoliberalismo. Iju: Uniju, 2002.

CAPPELLETTI, Mauro; GARTH, Bryant. Acesso justia. Porto Alegre: Sergio Antonio
Fabris, 1988.
CARNEIRO, Paulo Cezar Pinheiro. Acesso justia: juizados especiais cveis e ao
civil pblica. Rio de Janeiro: Forense, 2000.

CONVENO para a Proteo dos Direitos do Homem e das Liberdades Fundamentais.


4 de novembro de 1950. Disponvel em: <http://www.echr.coe.int/NR/ rdonlyres/7510566B-AE54-44B9-A163-912EF12B8BA4/0/POR_CONV.pdf>. Acesso em:
16 ago. 2012.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

DECLARAO Universal dos Direitos Humanos. 10 de dezembro de 1948. Disponvel


em: <http://portal.mj.gov.br/sedh/ct/legis_intern/ddh_bib_inter_universal. htm>.
Acesso em: 16 ago. 2012.
DOUZINAS, Costa. O fim dos direitos humanos. So Leopoldo: Unisinos, 2009.

HUNT, Lynn. A inveno dos direitos humanos. So Paulo: Companhia das Letras,
2009.

PACTO Internacional sobre os Direitos Civis e Polticos. 16 de dezembro de 1966.


Disponvel em: <http://www.gddc.pt/direitos-humanos/textos-internacionais-dh/
tidhuniversais/cidhdudh-direitos-civis.html. Acesso em: 16 ago. 2012.
SPENGLER, Fabiana Marion; BOLZAN DE MORAIS, Jos Luis. Medio e arbitragem:
alternativas jurisdio. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2012.
SPENGLER, Fabiana Marion; LUCAS, Doglas Cesar (Orgs.). Conflito, jurisdio e direitos
humanos: (des)apontamentos sobre um novo cenrio social. Iju: Uniju, 2008.

VIEIRA DE CRISTO, Ismael. Acesso justia e participao popular: reflexes sobre o


direito de ao. So Paulo: Pulsar, 2000.

109

Nuria Belloso Martn


Directora del Departamento de Derecho Pblico de la Facultad de Derecho de la
Universidad de Burgos (Espaa). Directora del Curso de Especialista Uni-versitario
en Mediacin Familiar, Ttulo Propio de la Universidad de Burgos. Coordinadora del
Mster Universitario en Derecho de la Empresa y de los Ne-gocios de la Universidad
de Burgos.

El hombre est habitado por silencio y vaco.


Cmo saciar esta hambre,
cmo acallar este silencio y poblar su vaco?
Cmo escapar a mi imagen?
Slo en mi semejante me trasciendo,
Slo su sangre da fe de otra existencia.
(Octavio Paz. El prisionero en Libertad bajo palabra.
Mxico. Tezontle. 1949, p. 19)

1 Los actuales paradigmas de la mediacin


La obligada revisin radical del Estado asistencial ms que de
Estado social impone aligerar a los poderes pblicos de costes, funciones, y estructuras a travs de prescindir de empresas y servicios.

Captulo V

EL ACCESO A LA JUSTICIA
COMO DERECHO FUNDAMENTAL:
la mediacin en la Unin Europea
como instrumento de acceso
a la justicia

112

Nuria Belloso Martn

Esta nueva perspectiva ha permitido la aceptacin y desarrollo, cada


vez mayor de las formas alternativas en puridad, formas complementarias de resolucin de conflictos. A nivel del Consejo de Europa y de
organismos internacionales, en la lnea de abaratar el pesado coste
de la administracin de justicia, cada vez mayor dado el clima de litigiosidad que se ha instalado entre los ciudadanos, la mediacin es
considerada como un mecanismo que puede ayudar a reducir gastos
y aligerar el volumen de trabajo que los jueces y magistrados tienen
que acometer.

Todo esto nos permite entender que la mediacin se inscribe


en el mbito de la autorregulacin que, en los ltimos aos, se va extendiendo en el ordenamiento jurdico. La flexibilidad y rechazo de
moldes rgidos de la mediacin han estado reidos con su regulacin
formal legal. De hecho, cuando en Espaa se empez a plantear la conveniencia de legislar acerca de la mediacin, se alzaron numerosas
voces en contra. La deslegalizacin de la mediacin se va desdibujando progresivamente, en la medida en que ha sido acogida, primero en
Recomendaciones del Consejo de Europa y, seguidamente, en leyes autonmicas, Directiva Europea y ley nacional. Es ms, la mediacin intrajudicial si la comparamos con la extrajudicial es la que ms xito
est obteniendo, en la medida en que tanto la administracin de justicia, como los operadores jurdicos y los ciudadanos, se ven implicados
conjuntamente.
Sin embargo, resultara muy pobre aceptar la implantacin de
la mediacin por razones crematsticas o utilitaristas. La concepcin
de una ciudadana renovada, consciente de su autonoma y, adems,
de querer ejercer tal autonoma es la clave de la mediacin.
1.1

Una renovada concepcin del ciudadano autnomo y


moral mediante la educacin

En las sociedades actuales, algunos dudan de que todos los individuos tengan sentido o conciencia moral, cmo interesarles en la
moralidad? A. Cortina apunta como respuesta la educacin. Vinculada
a sta se encuentra la moral, que no es algo ajeno al individuo, no es un
conjunto de mandatos que brotan de otro mundo y que slo pueden

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

interesar a una persona nio o adulto si se les convence mediante


alguna gratificacin o alguna sancin externa.

La moral1, en una tradicin kantiana es, en principio, capacidad de darse leyes a s mismo desde un punto de vista intersubjetivo,
de forma que las leyes sean universalizables. Lo cual nos muestra que
los individuos racionales no estn cerrados sobre s mismos, sino que
cada persona es lugar de encuentro de su peculiar idiosincrasia y de
la universalidad; es un nudo de articulacin entre subjetividad e intersubjetividad.

Una persona alta de moral en este sentido sabe, pues, distinguir entre normas comunitarias convencionales y principios universalistas, que le permiten criticar incluso las normas comunitarias. Sin
embargo, a la hora de interpretar el punto de vista moral universalista, existe una gran diferencia entre los kantianos: mientras filsofos
como J. Rawls adoptan como mtodo para determinar qu normas son
las correctas la asuncin ideal de rol (ponerse en el lugar del otro),
la tica del discurso deja esa tarea en manos de los afectados por la
norma2.
Atendiendo al principio de la tica del discurso, descubierto a
travs del mtodo trascendental: Slo pueden pretender validez las
normas que encuentran (o podran encontrar) aceptacin por parte
de todos los afectados, como participantes en un discurso prctico3.

Por lo tanto, para que la norma sea correcta tienen que haber
participado en el dilogo todos los afectados por ella, y se tendr por
correcta slo cuando todos y no los ms poderosos o la mayora la
acepten porque les parece que satisfacen intereses universalizables.
Por tanto, el acuerdo sobre la correccin moral de una norma no puede ser nunca un pacto de intereses individuales o grupales, fruto de
una negociacin, sino un acuerdo unnime, fruto de un dilogo since1

Hay diversas concepciones de moral: a) la moral como bsqueda de la felicidad, de


la tradicin aristotlica; b) la felicidad como maximizacin del placer, de tradicin
hedonista; c) la moral utilitarista; d) la moral kantiana, etc.
2
Para la tica del discurso vid. CORTINA, A., Razn comunicativa y responsabilidad
solidaria, Sgueme, Salamanca, 1985; DOMINGO GARCA-MARZ, V., tica de la justicia, Tecnos, Madrid, 1992.
3
HABERMAS, J., Conciencia moral y accin comunicativa, Pennsula, Barcelona, 1985,
pp. 116 y 117.

113

Nuria Belloso Martn

114

ro, en el que se busca satisfacer intereses universalizables. Estamos


acostumbrados a tergiversar los trminos, de modo que identificamos
dilogo con negociacin y acuerdo con pacto y, sin embargo, las negociaciones y los pactos son estratgicos, mientras que los dilogos
y los acuerdos son propios de una racionalidad comunicativa. Porque
quienes entablan una negociacin se contemplan mutuamente como
medios para sus fines individuales y buscan, por tanto, instrumentalizarse. Se comportan entonces estratgicamente con la mira puesta
cada uno de ellos en conseguir su propio beneficio, lo cual suele acontecer a travs de un pacto.

Por el contrario, quien entabla un dilogo considera al interlocutor como una persona con la que merece la pena entenderse para
intentar satisfacer intereses universalizables. Por eso no intenta tratarle estratgicamente como un medio para sus propios fines, sino
respetarle como una persona en s valiosa, que como dira Kant es
en s misma un fin, y con la que merece la pena, por tanto, tratar de
entenderse para llegar a un acuerdo que satisfaga intereses universalizables.
Por eso la persona con altura humana asumira una actitud
dialgica, lo cual significa4:

1) Que reconoce a las dems personas como interlocutores vlidos, con derecho a expresar sus intereses y a defenderlos
con argumentos.

2) Que est dispuesta igualmente a expresar sus intereses y a


presentar los argumentos que sean necesarios.

3) Que no cree tener ya toda la verdad clara, de suerte que el


interlocutor es un sujeto al que convencer, no alguien con
quien dialogar. Un dilogo es bilateral, no unilateral.

4) Que est preocupado por encontrar una solucin correcta y,


por tanto, por entenderse con su interlocutor. Entenderse
no significa lograr un acuerdo total, pero s descubrir lo que
ya tenemos en comn.

PUIG ROVIRA, J. M., con la colaboracin de Hctor Salinas, ofrece orientaciones concretas para la adquisicin de habilidades dialgicas a travs de la educacin en Toma
de conciencia de las habilidades para el dilogo, en Didcticas CL & E, 1993.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

5) Que sabe que la decisin final, para ser correcta, no tiene


que atender a intereses individuales o grupales, sino a intereses universalizables, es decir, a aquello que todos podran
querer, por decirlo con la clebre frmula del contrato social.

6) Que sabe que las decisiones morales no se toman por mayora, porque la mayora es una regla poltica, sino desde el
acuerdo de todos los afectados porque satisface asimismo
los intereses de todos.

Quien asume esta actitud dialgica muestra con ella que toma
en serio la autonoma de las dems personas y la suya propia; le importa atender igualmente a los derechos e intereses de todos, y lo hace
desde la solidaridad de quien sabe que es hombre y nada de lo humano puede resultarle ajeno5.

Naturalmente cada quien llevar al dilogo sus convicciones


y ms rico ser el resultado cuanto ms ricas sean las aportaciones.
Pero a ello ha de acompaar el respeto a todos los interlocutores posibles como actitud de quien trata de respetar la autonoma de todos
los afectados por las decisiones desde la solidaridad. La educacin del
hombre y del ciudadano ha de tener en cuenta, por tanto, la dimensin comunitaria de las personas, su proyecto personal, y tambin su
capacidad de universalizacin, que debe ser dialgicamente ejercida,
habida cuenta de que muestra saberse responsable de la realidad, so5

Desde estos supuestos es posible construir una tica universal, en la que cualquier
persona es un interlocutor vlido, que ha de ser tenido en cuenta en las decisiones
que le afectan. Lo cual nos llevara a revisar en profundidad las relaciones internacionales, y muy especialmente las relaciones Norte-Sur entre pases y dentro de cada
pas, porque los pobres son interlocutores potenciales a los que nunca se invita a
participar como interlocutores reales. Los capiteles de las catedrales romnticas reproducan figuras de animales, sacadas de las pginas del Apocalipsis. Y en nuestro
fin de siglo no puedo por menos de traer a la memoria aquel bestiario nietzstchiano,
que condensaba la historia de la moral en tres animales: el camello, cargado de pesados fardos (la moribunda moral del <yo debo>); el len, afirmante de su voluntad (la
moral del <yo quiero>); el nio que, en su ldica simplicidad, dice sencillamente <yo
soy>. Una nueva ficcin. Un nuevo idealismo el nietzschiano. Al camello, si es que ha
muerto, no ha sucedido len o nio alguno en nuestro finisecular bestiario, sino ms
bien un animal humilde, de pelaje bien poco apocalptico, bien poco pico, pero sin
duda light: el camalen, que dice sin escrpulo <yo me adapto>. (Vid. CORTINA, A.,
La moral del camalen. Madrid, Espasa-Calpe, 1991, especialmente, cap. 13).

115

Nuria Belloso Martn

116

bre todo de la realidad social, aquel que tiene la capacidad de tomar a


cualquier otra persona como un fin, y no simplemente como un medio,
como un interlocutor con quien construir el mejor mundo posible.
Un individuo, educado en civilidad, entiende que es parte de
una comunidad social y que en dicho medio tiene obligaciones y derechos. En relacin a la mediacin, la educacin, desde temprana edad,
en una cultura de la paz, siendo consciente de la alteridad del otro, de
la conveniencia de dialogar y gestionar las diferencias, har posible
una sociedad en la que, como es lgico, seguirn existiendo lo conflictos, pero se habr modificado sustancialmente la forma de gestionarlos y resolverlos.
1.2

El sustrato ontolgico-poltico de la mediacin

La democracia es un producto propio de ciudadanos que entienden su rol y funcin dentro del contexto social en el que viven.
Eso implica integrar, no discriminar y no excluir a nadie. Una persona
discriminada, excluida o no integrada, difcilmente puede ser educada
en el sentido cvico de pertenencia a una comunidad social.

Como acertadamente sostiene F. Spengler, la mediacin es,


esencialmente, un procedimiento democrtico porque rompe, disuelve los marcos de referencia de la certeza determinados por el conjunto
normativo. Es democrtica porque acoge el desorden y, por consiguiente, el conflicto como posibilidad positiva de evolucin social. Es
democrtica en cuanto al fundamento de la relacin de uno con otro.
Es una apuesta por la diferencia entre el tratamiento de los conflictos
de manera tradicional (Estado productor de regulacin y de jurisdiccin, nico medio de respuesta) para una estrategia que tenga como
base un Derecho inclusivo6.
6

SPENGLER, F.M., Mediao e Alteridade: a necessidade de inovaes comunicativas


para lidar com a atual (des)ordem conflitiva en Spengler, F. M., y Lucas, D. C., (Orgs.).
Justia Restaurativa e Mediao. Polticas pblicas no tratamento dos conflitos sociais.
Iju: Uniju, 2011. p. 215.
Spengler analiza la mediacin en cuanto instrumento de justicia social capaz de (re)
organizar las relaciones, ayudando a las partes en conflicto a tratar SUS problemas
con autonoma, reduciendo la dependencia de un tercero (juez) y haciendo posible el
entendimiento mutuo y la comunicacin (op. cit., p. 203).

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

F. Spengler sostiene que la mediacin es la mejor frmula, encontrada hasta ahora para superar el imaginario del normativismo
jurdico, dejando a un lado la bsqueda de la seguridad, de la previsibilidad y certeza jurdica para cumplir con los objetivos inherentes a la
autonoma, a la ciudadana, a la democracia y a los derechos humanos.
De ah que las prcticas de mediacin se configuren como un instrumento de ejercicio de la ciudadana en la medida en que educan, facilitan y ayudan a producir diferencias y a realizar tomas de decisin,
sin la intervencin de terceros que decidan por los afectados en un
conflicto7. Con todo, los que creemos en las bondades de la mediacin
somos conscientes de las dificultades que conlleva su defensa frente a
todos aquellos que son escpticos, crticos e incluso se alarman ante lo
que consideran, la falta de seguridad y certeza jurdica en los acuerdos
de la mediacin8.
Una de las mximas de la mediacin es la de ponerse en el lugar del otro para entender sus posiciones, sus intereses, calibrar sus
emociones, lo que siente. Este ponerse en el lugar de cualquier otro
es, en realidad, lo que se viene llamando el punto de vista moral, que
elude la parcialidad y hace posible la objetividad al superar el subjetivismo; en la teora kantiana, la razn para adoptar ese punto de vista
sera que cualquier hombre es un fin en s mismo que no puede ser
tratado como un simple medio sin que renuncie a su humanidad quien
as lo trata; siguiendo la teora de J. Rawls el punto de vista moral encarnara la idea de imparcialidad que expresa la estructura de la razn
prctica moderna; y siguiendo a Habermas, se apoyara en la necesidad de asumir semejante punto de vista en el carcter de interlocutor
vlido del que goza cualquier ser dotado de competencia comunicativa, atendiendo a la tica del discurso.
Sin embargo, plantear as la cuestin es entender que las normas morales vienen de fuera, cuando precisamente lo que las especifica frente a normas como las legales es que brotan del propio sujeto:
las normas morales, como afirma explcitamente la tradicin kantiana,
son las que un sujeto se dara a s mismo en tanto que persona. Es de SPENGLER, F., op. cit., p. 235.
En el sistema espaol, el lmite de que los acuerdos en mediacin deben ser siempre
conformes a derecho no permite que la inseguridad jurdica ni tampoco la ilegalidad
se imponga.

7
8

117

Nuria Belloso Martn

118

cir, son aquellas normas que a su juicio cualquier persona debera


seguir. Esas normas, en principio, no indican qu hay que hacer para
ser feliz, sino cmo hay que querer obrar para ser justo9.

Por consiguiente, el sustrato de la mediacin encuentra su


base tanto en la teora kantiana el hombre es un fin en s mismo, no
un medio, en la teora de Rawls justicia como imparcialidad como
en la de Habermas tica del discurso.

Otra de las mximas de la mediacin es yo gano-t ganas, repetida hasta la saciedad, para explicar la clara diferencia en el resultado de la mediacin el acuerdo- frente al resultado en un proceso
judicial la imposicin de una sentencia.
Para entender este cambio de ptica podemos remontarnos a
la fraternidad10, uno de los elementos de la clebre trade francesa libertad, igualdad, fraternidad que ha cedido su protagonismo, durante largos aos, a la libertad y la igualdad. En la actualidad recobra su
presencia a travs del principio de solidaridad y ha llevado a la cultura
jurdica y poltica a realizar una reflexin pausada sobre dicotomas,
tambin clsicas en el derecho, como la de amigo-enemigo.
El criterio amigo-enemigo, planteado por Schmitt11 como una
expresin de la necesidad de diferenciacin, conlleva un sentido de
9

Lo cual significa, en definitiva, como bien dice Rawls, ser capaz de ponerse en el lugar del menos aventajado. Vid. RAWLS, J. Teora de la Justicia y Political Liberalism;
APEL, K. O., Transformacin de la filosofa, II, Madrid, Taurus, 1985; tambin, del
APEL, Estudios ticos, Barcelona, Alfa, 1986; HABERMAS, J., Conciencia moral y accin comunicativa. Barcelona, Pennsula 1985; Justicia y solidaridad, en K. O. APEL,
A. CORTINA, D. MICHELINI, J. DE ZAN, tica comunicativa y democracia, Crtica,
Barcelona, 1991.
10
E. Resta, en su obra sobre el Derecho fraterno, lo presenta apoyado en una sociedad
humana, delineando un diritto non violento, en el cual se busca la inclusin y, especialmente, la ruptura del binomio amigo-enemigo. En la Administracin de justicia,
el inters no radica tanto en buscar la causa del conflicto sino que, por el contrario,
se incrementa con el aparato del que vive nel conflitto e del conflitto che egli decide,
pronunciando lultima parola, con la ilusin de que con esto se consiga disminuir la
conflictualidad y, por consiguiente, Il rimedio reagisce sul rimedio [...] ma non ha nessuna diretta incidenza su cause, dimensioni, effetti della litigiosit che determinano i
conflitti(RESTA, E., Il diritto fraterno. Roma-Bari, Laterza, 2005, p. 72).
11
Schmitt argumenta que la esencia de lo poltico no puede ser reducida a la enemistad
pura y simple, sino a la posibilidad de distinguir entre el amigo y el enemigo. El enemigo no puede pensarse en trminos de cualquier competidor o adversario, como lo
planteaba el liberalismo, ni tampoco como el adversario privado (inimicus). La opo-

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

afirmacin de s mismo (nosotros), frente al otro (ellos). As pues, es


posible observar el contenido positivo de la relacin amigo-enemigo
como conciencia de la igualdad y de la otredad12, la cual se define marcando al grupo entre los que se distinguen de los otros con base en
ciertos referentes. La diferencia nosotros-ellos establece un principio
de oposicin y complementariedad. La percepcin que un grupo desarrolla de s mismo en relacin con los otros es un elemento que al
mismo tiempo que lo cohesiona, lo distingue. La posibilidad de reconocer al enemigo implica la identificacin de un proyecto poltico que
genera un sentimiento de pertenencia. Pero, ni la identificacin con/
del enemigo, ni el sentimiento de pertenencia, ni la misma posibilidad
de la guerra que le dan vida a la relacin amigo-enemigo son inmutables. Antes bien, se encuentran sometidos a variaciones continuas, es
decir, no estn definidos de una vez y para siempre13.

En la mediacin se pretende acabar con esa dicotoma de ganador-vencedor (que refleja el resultado tpico de un proceso judicial), y el yo gano-t ganas no es un mero slogan simptico para
presentar la mediacin. Se apoya en una ontologa que reclama espacios comunes para compartir con otros individuos, en el dilogo,
en la comunicacin14.

sicin o antagonismo de la relacin amigo-enemigo se establece si y slo si el enemigo es considerado pblico (hostis). (SCHMIT, Carl. El concepto de lo poltico, Alianza
Editorial, Madrid, 1999; vid. tambin, CLAUSEWITZ, Karl von. De la Guerra, Rescates
Need, 1998, Buenos Aires).
12
Otredad es un sentimiento de extraeza que asalta al hombre tarde o temprano,
porque tarde o temprano toma, necesariamente, conciencia de su individualidad.
En algn momento cae en la cuenta de que vive separado de los dems; de que existe aqul que no es l; de que estn los otros y de que hay algo ms all de lo que l
percibe o imagina. La otredad es la revelacin de la prdida de la unidad del ser del
hombre, de la escisin primordial. Adn se descubre desnudo; habiendo perdido
su inocencia, se ve a s mismo y apenas se reconoce. La otredad es para el hombre
moderno un mal que se soporta con dolor: la conciencia moderna no acepta que su
individualidad sea una realidad plural y que detrs del hombre que piensa se esconda otro que mantiene una vida ilgica, que sostiene a menudo lo que la razn
reprueba.
13
Cfr. DELGADO PARRA, M. C., El criterio amigo-enemigo en Carl Schmitt. El concepto de lo poltico como una nocin ubicua y desterritorializada en Cuadernos de
Materiales, n14, Mxico, 2001.
14
Sin nimo de extendernos, aqu se podra considerar el proceso de modelos de comunicacin de J. Habermas.

119

120

Nuria Belloso Martn

El derecho de acceso a la justicia como derecho


fundamental

El derecho de acceso a la justicia incluye el derecho a un juicio


justo, a que la causa se decida en un plazo razonable, y a obtener algn
tipo de reparacin, como una indemnizacin. Tal derecho se reconoce
en el artculo 10 de la Declaracin Universal de Derechos Humanos; en
el artculo 25 de la Convencin Americana sobre Derechos Humanos;
en los artculos 6 y 13 del Convenio Europeo de Derechos Humanos,
en los artculos 2 y 14 del Pacto Internacional de Derechos Civiles y
Polticos; y en el artculo 47 de la Carta de Derechos Fundamentales de
la Unin Europea en adelante UE.
A la hora de abordar el estudio del derecho de acceso a la justicia como derecho fundamental en el mbito de la Unin Europea es
necesario tener presente que, partiendo de la complejidad del ordenamiento jurdico al cual pertenecemos desde que nos integramos en
Europa, nos encontramos dentro de un sistema, integral aunque todava inacabado, de reconocimiento y tutela de los derechos fundamentales, que comprende tanto el sistema comunitario y el derivado de
las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros de
la Unin, como el sistema del Consejo de Europa, adems del producido por los rganos legislativos propios. Este sistema, con estas tres
ramas, la europea comunitaria, la derivada del Convenio Europeo de
Derechos Humanos y la del derecho interno, ha provocado un mayor
grado de complejidad a la hora de garantizar los derechos fundamentales en el mbito de la UE15.
La elaboracin de un texto que detallase de forma explcita
el contenido de los derechos fundamentales para todos los Estados
miembros de la UE, dado que hasta entonces slo poda hablarse de
mera consagracin jurisprudencial por el Tribunal de Justicia de la
Comunidad Europea TJCE, ha sido un reto para la Unin Europea. El
objetivo perseguido estaba determinado a la incorporacin de la Carta
de derechos en la fallida Constitucin Europea16.

Vid. BELLOSO MARTN, N., La doble proteccin de los Derechos humanos en Europa: el
Consejo de Europa y la Unin Europea. En: Direito, Cidadania e Polticas Pblicas (Coord.
Marli M. M. da Costa, Rosane B. M. da R. Barcelos Terra e Daniela Richter), Vol. III, Porto
Alegre Brasil, Universidade Federal do Rio Grande do Sul UFRGS, 2008, pp.91-128.
16
El proyecto de Carta de Derechos Fundamentales de la Unin (elaborado por ms
de sesenta representantes de los Jefes de Estado y de los Parlamentos nacionales y
15

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea (en


adelante, CDFUE)17 est integrada por cincuenta y cuatro artculos, precedidos por un Prembulo. Se distribuyen estos artculos en seis captulos dedicados a los derechos sustantivos, bajo las rbricas de Dignidad
(arts. 1-5), Libertades (arts. 6-19), Igualdad (arts. 20-26), Solidaridad
(arts. 27-38), Ciudadana (arts. 39-46) y Justicia (arts. 47-50). Para finalizar, el captulo VII recoge ciertas disposiciones generales (denominadas clusulas horizontales) que reglamentan el mbito de aplicacin
de los derechos (art. 51), su interpretacin y alcance (art. 52), mbito
y alcance de proteccin (art. 53) y, la prohibicin de abusar de los derechos para dar cobertura a actuaciones encaminadas a suprimirlos o
restringirlos ms all de los lmites establecidos en la Carta (art. 54)18.
El Tratado de Lisboa por el que se modifican el Tratado de la
Unin Europea y el Tratado constitutivo de la Comunidad Europea fue
firmado por los representantes de los veintisiete Estados miembros en
la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007. Entr en vigor el 1
de diciembre de 2009, una vez ratificado por todos los Estados miembros. El Tratado de Lisboa19 es el ltimo de los Tratados que, en el

europeo) se present el 18 de julio de 2000. El proyecto contaba con cincuenta y dos


artculos y se configuraba como un marco general de derechos de los ciudadanos
europeos. Este anteproyecto, sufri ciertas modificaciones hasta que finalmente, los
lderes europeos de los Quince, la Eurocmara y la Comisin Europea suscribieron la
proclamacin formal y solemne de la CDFUE en la Cumbre de Niza el da 7 de diciembre de 2000.
17
La Carta de Derechos Fundamentales de la Unin Europea puede encontrarse en
Internet en la siguiente direccin: <http://ue.eu.int/df>.
18
Las fuentes de inspiracin de la CDFUE son explcitamente indicadas en su Prembulo:
las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros as como los instrumentos internacionales de los que son parte, con especial relevancia el CEDH, el TUE
y los Tratados comunitarios, las Cartas Sociales adoptadas por la Comunidad y por el
Consejo de Europa, as como por la Jurisprudencia del TJCE y del TEDH.
19
A partir del Tratado de Lisboa, el artculo 6 se modifica y se sustituye por el siguiente
texto:
1. La Unin reconoce los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta
de los Derechos fundamentales de la Unin Europea de 7 de diciembre de 2000,
tal como fue adaptada el 12 de diciembre de 2007 en Estrasburgo, la cual tendr
el mismo valor jurdico que los Tratados.

Las disposiciones de la Carta no ampliarn en modo alguno las competencias de
la Unin tal como se definen en los Tratados.

Los derechos, libertades y principios enunciados en la Carta se interpretarn con
arreglo a las disposiciones generales del ttulo VII de la Carta por las que rige su

121

122

Nuria Belloso Martn

pasado, han modificado los Tratados sobre los que se han fundamentado las Comunidades y la Unin Europea, tales como el Acta nica
Europea (1986), el Tratado de la Unin Europea (Maastricht) (1992),
el Tratado de msterdam (1997) y el Tratado de Niza (2001)20.

Por consiguiente, el Captulo V, relativo a la Justicia, establece


el Derecho a la tutela judicial efectiva y a un juez imparcial (art. 47),
Presuncin de inocencia y derechos de la defensa (art. 48), Principios
de legalidad y de proporcionalidad de los delitos y las penas (art. 49),
y Derecho a no ser juzgado o condenado penalmente dos veces por la
misma infraccin (art. 50).
Para el objeto de nuestro estudio, nos interesa destacar el citado artculo 47 de la Carta de los derechos fundamentales de la Unin
Europea, que garantiza el derecho al acceso efectivo a la justicia:
Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el
Derecho de la Unin hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el
presente artculo.
Toda persona tiene derecho a que su causa sea oda equitativa y
pblicamente y dentro de un plazo razonable por un juez independiente e imparcial, establecido previamente por la Ley. Toda
persona podr hacerse aconsejar, defender y representar.

interpretacin y aplicacin y teniendo debidamente en cuenta las explicaciones a


que se hace referencia en la Carta, que indican las fuentes de dichas disposiciones.
2. La Unin se adherir al Convenio Europeo para la proteccin de los Derechos
Humanos y Libertades Fundamentales. Esta adhesin no modificar las competencias de la Unin que se definen en los Tratados.
3. Los derechos fundamentales que garantiza el Convenio Europeo para la
Proteccin de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales y los
que son fruto de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros formarn parte del Derecho de la Unin como principios generales (art. 6).
20
En lo que se refiere a Espaa, la ley Orgnica 1/2008, de 30 de julio, por la que se
autoriza la ratificacin por Espaa del Tratado de Lisboa, por el que se modifican
en Tratado de la unin Europea y el Tratado Constitutivo de la Comunidad Europea,
firmado en la capital portuguesa el 13 de diciembre de 2007 (BOE nm. 184, de 31
de julio de 2008). El artculo 1 establece: Se autoriza la ratificacin por Espaa
del Tratado de Lisboa, por el que se modifican el Tratado de la unin Europea y el
Tratado constitutivo de la Comunidad Europea, firmado en la capital de la Repblica
de Portugal el 13 de diciembre de 2007. El artculo 2 de esta LO contiene la Carta de
Derechos Fundamentales de la Unin Europea.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Se prestar asistencia jurdica gratuita a quienes no dispongan


de recursos suficientes siempre y cuando dicha asistencia sea
necesaria para garantizar la efectividad del acceso a la justicia.

De conformidad con la legislacin europea e internacional sobre derechos humanos, los Estados miembros de la UE deben garantizar a todas las personas el derecho de acudir a los tribunales, o a otro
rgano de resolucin alternativa de conflictos, y disponer de tutela
judicial cuando se han vulnerado sus derechos. En esto consiste el derecho de acceso a la justicia. Asimismo, la legislacin comunitaria vela
por el derecho de toda persona a la concesin de un recurso efectivo
ante un juez. Si una vctima no tiene derecho de acceso a la justicia,
no puede ejercitar sus derechos ni obtener reparacin de los daos y
perjuicios sufridos.
El derecho de acceso a la justicia que ampara a todas las personas puede desglosarse en las siguientes partes:

derecho a que su causa sea oda equitativa y pblicamente


por un juez independiente e imparcial;

derecho a hacerse aconsejar, defender y representar durante


la causa judicial;

21

derecho a recibir asistencia jurdica cuando la vctima no puede representarse a s misma ante el rgano jurisdiccional ni
pagar los servicios de un abogado21;

Si los recursos financieros no permiten hacer frente a los gastos vinculados a un proceso judicial, se puede solicitar el beneficio de justicia gratuita. Si tiene un conflicto
con una empresa, un profesional, su patrn, un miembro de su familia o cualquier
otra persona, en su pas o en el extranjero. Si no logra solucionar este conflicto de
mutuo acuerdo, puede usted recurrir a un Tribunal o verse obligado a defenderse si
es la otra parte la que ha tomado la iniciativa de ir a juicio.
Tal vez desee, antes que nada, entrevistarse con un abogado que le explique cules
son sus derechos y, a la luz de sus aclaraciones, decidir si vale la pena o no dirigirse a
la justicia.
En todos los Estados miembros de la Unin existen sistemas de justicia gratuita.
Existen diferencias de unos con relacin a los otros en cuanto a la naturaleza y el
alcance de la ayuda que puede obtenerse y en cuanto a las condiciones que deben
reunirse para beneficiarse, pero todos persiguen el mismo objetivo: garantizar un
acceso efectivo a la justicia para todos.

123

Nuria Belloso Martn

124

derecho a que su causa se decida en un plazo razonable y se


repare de manera adecuada.

Lmites temporales

Cuando una presunta vctima acude a los tribunales, est obligada a iniciar los procedimientos judiciales en un plazo determinado.
ste debera ser equilibrado; es decir, que la vctima necesita tiempo
suficiente para decidir si su causa est fundamentada y si desea acudir
a los tribunales. Pero, por otra parte, tal plazo no debera prolongarse demasiado de modo que el presunto autor se vea en una situacin
de incertidumbre. La mayora de los Estados miembros de la UE han
establecido plazos lmite de entre tres y cinco aos. En todo caso, en
el mbito del empleo, el plazo tiende a ser mucho ms corto, como
sucede en Eslovenia, que establece ocho das.

Los Estados miembros de la UE deberan garantizar que los


plazos no sean demasiado cortos. Podran considerar que el plazo no
entre en vigor hasta que la vctima sea consciente de la violacin de
sus derechos.
Capacidad procesal

En el mbito de la lucha contra la discriminacin, los Estados


miembros de la UE estn obligados a conceder a cierto tipo de aso

En funcin de determinadas condiciones, estos sistemas nacionales le garantizan:


la exencin o la asuncin, total o parcial de las costas judiciales.
la asistencia de un abogado que le asesorar previamente al juicio y les representar durante el mismo cuando proceda, gratuitamente o a cambio de una remuneracin reducida.
Pueden existir diferencias entre los sistemas de justicia gratuita nacionales, y las condiciones impuestas por stos para poder obtener la justicia gratuita relativas a:
sus recursos financieros
el tipo de asuntos para los que se prestara la justicia gratuita
las condiciones vinculadas con el fondo del litigio
los casos en los que deber rembolsar la ayuda percibida.
Si se desea solicitar el beneficio de justicia gratuita en otro Estado miembro distinto del suyo, existen Convenios internacionales que pueden facilitar las gestiones.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

ciaciones como las organizaciones no gubernamentales (ONG) y los


sindicatos el derecho de presentar demandas judiciales en nombre
o en apoyo del demandante, con la autorizacin de ste. Algunos
Estados miembros (como Blgica, Hungra e Irlanda) permiten que
las asociaciones presenten demandas incluso en casos en los que no
puede identificarse a la vctima o en los que hay pautas de discriminacin. Se conocen como acciones colectivas. Fuera del mbito de
la legislacin en materia de discriminacin o de medio ambiente, lo
habitual es que slo puedan acudir a los tribunales la vctima o su
representante.
Los Estados miembros deberan plantearse la autorizacin de
las acciones colectivas. Es una cuestin importante, ya que es habitual
que las vctimas no presenten demandas judiciales por diversos motivos, entre otros:
no conocen sus derechos;
no pueden permitrselo;

temen posibles consecuencias negativas, como perder el


puesto de trabajo en el caso de que demanden a su empleador.

Duracin de los procedimientos

El tiempo que tarda un tribunal en dictar una sentencia depende del grado de complicacin de la causa judicial y del nmero de
recursos que se interpongan. De este modo, no se puede prever con
exactitud el tiempo que va a durar un caso. En algunos Estados miembros, las demoras son importantes. Si las vctimas tienen que esperar
demasiado tiempo, el derecho de acceso a la justicia puede resultar
intil. Asimismo, las demoras largas son un factor disuasorio para que
las vctimas acudan a los tribunales.

Los Estados miembros deberan plantearse la introduccin de


procedimientos acelerados para las causas judiciales urgentes. Cuando
las causas se refieran a demandas de cantidades pequeas de dinero,
o no impliquen cuestiones complicadas en relacin con las pruebas
y la legislacin, se podran establecer procedimientos ms sencillos.
En Austria, Blgica, Hungra y el Reino Unido hay ejemplos en este
sentido.

125

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Nuria Belloso Martn

Gastos legales y asistencia jurdica


Para muchas personas, los gastos que genera una demanda judicial son demasiado altos. Todos los Estados miembros ofrecen algn
tipo de asistencia jurdica en virtud de la cual el Estado ayuda al demandante a pagar al letrado o bien le asigna un abogado de oficio. Para
determinar quin tiene derecho a recibir asistencia jurdica, algunos
Estados miembros realizan una evaluacin de recursos a partir de
los bienes del demandante, y otros tambin analizan las probabilidades de xito de la demanda.
Aunque no hay un derecho absoluto a la asistencia jurdica en la
legislacin sobre derechos humanos, el Tribunal Europeo de Derechos
Humanos (TEDH) utiliza diversas pruebas. Evala la importancia del
derecho que el demandante intenta ejercer, as como si la denegacin
de asistencia jurdica impedir que se oiga su causa de forma equitativa. Dado que la prueba del TEDH es ms generosa, es probable que
muchas vctimas en los Estados miembros no reciban asistencia jurdica cuando debieran.
Los Estados miembros deberan asegurarse de que se presta
asistencia jurdica siempre que sea necesaria para garantizar un juicio
justo. Asimismo, deberan propiciar medidas como:
facilitar centros en los que se ofrezca asesoramiento jurdico;

fomentar la contratacin de seguros de cobertura jurdica entre la poblacin;


promover la resolucin de conflictos a travs de rganos alternativos.

El derecho a un recurso

Las vctimas tienen derecho a obtener una reparacin que les


compense los daos y perjuicios sufridos y que disuada a los autores de reincidir y a otras personas de cometer tales actos. El modo
de reparacin ms comn es la indemnizacin. Los niveles de indemnizacin en las causas judiciales por discriminacin varan considerablemente de unos Estados miembros a otros. Tales variaciones no
pueden explicarse slo por las diferencias en los costes de vida entre

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

los pases. Por otra parte, los niveles de indemnizacin pueden no ser
suficientemente altos para disuadir a los autores de tales actos o compensar los daos y perjuicios sufridos por las vctimas.
Los Estados miembros de la UE deberan estudiar los niveles de indemnizacin por discriminacin para garantizar que son los
apropiados.
Reparaciones disponibles a escala europea e internacional

Cuando las causas judiciales no prosperan en los tribunales


nacionales, los demandantes pueden acudir a los rganos de nivel
europeo o internacional. El Tribunal de Justicia de las Comunidades
Europeas (TJCE) puede decidir sobre causas por infraccin del
Derecho comunitario. No obstante, las denuncias sobre violaciones
de derechos humanos suelen presentarse ante el TEDH, encargado de
velar por el cumplimiento del Convenio Europeo para la Proteccin
de los Derechos Humanos. El Comit Europeo de Derechos Sociales
(CEDS) puede recibir tambin demandas colectivas de determinadas organizaciones en relacin con infracciones de la Carta Social
Europea. Asimismo, los rganos de Naciones Unidas pueden decidir
sobre reclamaciones de violacin de los tratados de derechos humanos si el Estado en cuestin es signatario del procedimiento.

Estos sistemas tienen diversas ventajas. El TJCE impone unas


reglas estrictas en relacin con la capacidad procesal que dificultan la
presentacin de una reclamacin ante este tribunal. El TEDH acumula un nmero ingente de causas judiciales, lo que genera demoras
en el dictamen de las sentencias. Se han introducido reformas que
ayudan a tramitar conjuntamente los casos repetitivos. El CEDS se
ocupa slo de las reclamaciones que presentan determinadas organizaciones, ms que de las de los ciudadanos. El coste del acceso a
los rganos de Naciones Unidas es bajo, puesto que no es necesaria
la representacin de un abogado. No obstante, los dictmenes que
emiten no son vinculantes.
Los Estados miembros de la UE deberan considerar la ampliacin de las normativas relativas a la capacidad de actuar ante el TJCE.
Tambin deberan garantizar que en sus legislaciones se efectan los

127

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Nuria Belloso Martn

cambios que exigen los dictmenes del TEDH para evitar violaciones
repetidas. Adems, los Estados que no hayan aprobado los procedimientos de reclamacin de los tratados de Naciones Unidas deberan
hacerlo22.

3 La Agencia de Derechos Fundamentales

La funcin de la Agencia de Derechos Fundamentales de la


Unin Europea (FRA) es prestar asesoramiento basado en pruebas a
los responsables de la toma de decisiones en la Unin Europea. Tales
pruebas tienen el fin de informar a los responsables de la formulacin
de polticas a escala nacional y comunitaria, y de contextualizar los
debates sobre derechos fundamentales en la Unin Europea23.

fra.europa.eu/fraWebsite/research/projects/proj_accessingjustice_en. htmproj_ac /
fra.europa.eu/fraWebsite/research/publications/publications_en. htm.
23
Conocida por sus siglas FRA, es la sucesora del Observatorio Europeo del Racismo y
la Xenofobia. La Comisin Europea present una propuesta al Consejo Europeo que
servira de base para que el 15 de febrero de 2007 se aprobara el reglamento por el
que se cre la Agencia Europea de Derechos Fundamentales, que es el Reglamento
(CE) n 168/2007. Su sede se encuentra en Viena, realiza sus funciones de manera
independiente y coopera con organismos internacionales, nacionales y otras organizaciones afines. En sus objetivos est proporcionar asesora a las instituciones y
autoridades de la Comunidad Europea y a sus Estados miembros cuando apliquen
el derecho comunitario en el mbito de los derechos fundamentales con el fin de
apoyarlos cuando tomen medidas o formulen medidas de accin que respeten plenamente los derechos fundamentales, sin embargo no tiene facultades para examinar
quejas individuales.
Por ejemplo, entre sus propuestas relativas a la cooperacin judicial en materia civil, destacamos: a) Propuesta de reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo
relativo a la competencia, la ley aplicable, el reconocimiento y la ejecucin de las
resoluciones y los actos autnticos en materia de sucesiones y a la creacin de un
certificado sucesorio europeo {SEC(2009) 410} {SEC(2009) 411}; b) Dictamen de la
Comisin sobre la peticin del Reino Unido de aceptar el Reglamento (CE) no. 4/2009
del Consejo, de 18 de diciembre de 2008, relativo a la competencia, la ley aplicable, el
reconocimiento y la ejecucin de las resoluciones y la cooperacin en materia de obligaciones de alimentos; c) Propuesta de REGLAMENTO DEL PARLAMENTO EUROPEO
Y DEL CONSEJO relativo a la competencia judicial, el reconocimiento y la ejecucin de
resoluciones judiciales en materia civil y mercantil; d) Propuesta de REGLAMENTO
DEL PARLAMENTO EUROPEO Y DEL CONSEJO por el que se crea la orden europea
de retencin de cuentas para simplificar el cobro transfronterizo de deudas en materia civil y mercantil; e) Propuesta de DECISIN DEL CONSEJO sobre la declaracin
de aceptacin por parte de los Estados miembros, en inters de la Unin Europea,
de la adhesin de la Federacin de Rusia al Convenio de La Haya de 1980 sobre los
22

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La Agencia de Derechos Fundamentales de la UE public, en


marzo de 2011, un informe titulado El acceso a la justicia en Europa:
una visin general de retos y oportunidades. En el informe se realiza
un anlisis comparativo del acceso a la justicia en todos los Estados
miembros de la Unin, y se determina que existen numerosos obstculos que dificultan a las vctimas el ejercicio de sus derechos. Se
abordan fundamentalmente los procedimientos civiles y administrativos a disposicin de las vctimas de discriminacin. Aunque se hace
hincapi en el mbito de la legislacin contra la discriminacin, los
resultados del informe son aplicables en trminos generales a los procedimientos civiles y administrativos en su conjunto.

Para que los derechos se hagan efectivos, ha de garantizarse


la capacidad de las vctimas para ejercerlos, procurando que sus casos
se sometan a la resolucin de un tribunal u otro rgano similar. Sin
embargo, la investigacin de la FRA pone de relieve que, en la prctica,
existen diversas barreras a tal ejercicio.
Por ejemplo, 22 de los 27 Estados miembros de la UE aplican la
norma de que la parte perdedora en un proceso judicial ha de sufragar
las costas procesales de la parte ganadora. El riesgo de perder lleva
a las vctimas a abstenerse de incoar los procedimientos, aunque su
causa est fundamentada.
El informe pone de relieve varios problemas que dan lugar a
que las vctimas no puedan ejercer sus derechos, o incluso desistan de
ejercerlos mediante el recurso a una accin judicial:

la duracin excesiva de los procedimientos parece constituir


la dificultad ms frecuente en todos los Estados miembros;
los elevados costes judiciales, incluidos los honorarios de los
abogados y las costas procesales;

las normas restrictivas respecto a quin est facultado para


iniciar un proceso judicial. Tal facultad suele limitarse a la vctima, y no se permite que incoen procedimientos otras entidades como organizaciones no gubernamentales, sindicatos
u rganos nacionales dedicados a la defensa de la igualdad;

Aspectos Civiles de la Sustraccin Internacional de Menores; (http://www.usc.es/


es/servizos/cede/derei tosfundamentais/informes.html- Acceso el 09.08.2012).

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Nuria Belloso Martn

una elevada variabilidad entre Estados miembros en cuanto


a los importes de las indemnizaciones otorgadas, que, en algunos casos, parecen resultar excesivamente bajos para que
acten como elemento disuasorio o compensen plenamente
el dao sufrido.

En el informe tambin se hace referencia a prcticas prometedoras vigentes en algunos Estados miembros, como las que
siguen:
procedimientos agilizados;

seguros que cubren los costes judiciales;

centros de asesoramiento jurdico, e iniciativas de prestacin pro bono, que ofrecen a las vctimas servicios de consejo y representacin jurdicos gratuitos;
procedimientos simplificados en los que las vctimas pueden representarse a s mismas;
alternativas al recurso a los tribunales para resolver disputas, como la mediacin y otros mecanismos no judiciales;

normas de carcter legal ms amplias, que permiten que


organizaciones no gubernamentales y otros rganos interesados y especializados presenten demandas.

Uno de los objetivos bsicos de la poltica de la Unin Europea


es mejorar el acceso de los ciudadanos a la justicia. Desde hace aos,
los rganos comunitarios vienen manifestando su empeo en establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia en el que particulares y empresas no se vean impedidos ni disuadidos de ejercitar
sus derechos por la incompatibilidad o complejidad de los sistemas
legislativos y administrativos vigentes en cada uno de los 27 Estados
miembros. Cada paso dado por las instituciones europeas en el cumplimiento de ese objetivo se ha traducido en una transformacin,
de mayor o menor entidad, de los ordenamientos procesales de los
Estados miembros24. La mediacin se presenta como un instrumen24

Entre los antecedentes reguladores de la mediacin en el mbito europeo se pueden citar: 1) La Recomendacin de 21 de enero de 1998, del Comit de Ministros

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

to, junto a otros, que favorecen el derecho de acceso de los ciudadanos a la justicia, como vamos a analizar seguidamente.

4 El derecho de acceso a la justicia versus derecho a la


tutela judicial efectiva en Espaa

El derecho de acceso a la justicia, tambin denominado por la


doctrina espaola como derecho a la tutela judicial efectiva, implica
la posibilidad de toda persona, independientemente de su condicin
econmica, social o de cualquier otra naturaleza, de acudir ante los
tribunales para formular pretensiones o defenderse de ellas, de obtener un fallo de esos tribunales y, que la Resolucin pronunciada sea
cumplida y ejecutada.

El derecho al acceso a la justicia25 podra ser analizado desde


una triple perspectiva: a) el acceso propiamente dicho, es decir la posibilidad de llegar al sistema judicial, sin que existan obstculos para
el ejercicio de dicho derecho; b) lograr un pronunciamiento judicial
que solucione el conflicto o tutele el derecho, siempre que se hubieren
cumplido con los requisitos de admisin que establece la ley; c) lograr
que la Resolucin emitida sea cumplida y ejecutada, pues si se entiende que se acude a un proceso para que se reestablezca o proteja un derecho, un inters o un bien, en la medida en que el fallo no se ejecute,
el derecho de acceso a la justicia no estar satisfecho.
En el mbito espaol, por parte de la doctrina se ha discutido
mucho acerca de si el derecho a la tutela judicial efectiva poda ser
distinguido de la garanta del debido proceso. Ello obedece a que el
artculo 24 de nuestro texto constitucional recoge ambos derechos:

del Consejo de Europa; 2) El Libro Verde (Libro Verde Fomentar un marco europeo
para la EUR-Lex-Europa) que bajo el ttulo Las modalidades alternativas de solucin de conflictos en el mbito civil y mercantil, se present el 19 de abril de 2002
por la Comisin de las Comunidades Europeas a solicitud del Consejo (COM 2002);
3) Finalmente, el Proyecto de Directiva del Parlamento Europeo y del Consejo sobre
ciertos aspectos de la mediacin en asuntos civiles y mercantiles, presentada por la
Comisin Europea el 22 de octubre de 2004 (COM (2004) 718 final.
25
Vid. MARABOTTO LUGARO, J. A., Un derecho humano esencial: el acceso a la justicia,
en Anuario de Derecho Constitucional Latinoamericano, Uruguay, Konrad Adenauer,
2003.

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Nuria Belloso Martn

1. Todas las personas tienen derecho a obtener la tutela efectiva


de los jueces y tribunales en el ejercicio de sus derechos e intereses
legtimos, sin que, en ningn caso, pueda producirse indefensin.
2. Asimismo, todos tienen derecho al Juez ordinario predeterminado por la ley, a la defensa y a la asistencia de letrado, a ser informados de la acusacin formulada contra ellos, a un proceso pblico sin dilaciones indebidas y con todas las garantas, a utilizar
los medios de prueba pertinentes para su defensa, a no declarar
contra s mismos, a no confesarse culpables y a la presuncin de
inocencia.
3. La ley regular los casos en que, por razn de parentesco o de
secreto profesional, no se estar obligado a declarar sobre hechos
presuntamente delictivos.

La mayora de la doctrina espaola ha optado por el criterio de


la distincin, sealando que el derecho a la tutela judicial efectiva es
un derechos instrumental, que permite la defensa jurdica de todos los
dems derechos, mientras que el debido proceso asegura a los ciudadanos la observancia de las reglas constitucionales procesales, cuyos
objetivos son el respeto a los derechos fundamentales y la obtencin
de una sentencia ajustada a derecho.
La jurisdiccin es un elemento imprescindible para la garanta
de los derechos tanto de libertad como de prestacin. Un mejor acceso
a la justicia es fundamental para cumplir con las metas de democratizacin de un Estado.

5 La mediacin en la Unin Europea26

Hasta el mes de mayo de 2011 no existan instrumentos normativos vinculantes a nivel internacional sobre autocomposicin,
aunque varias organizaciones internacionales s que han promovido
el recurso a los mtodos autocompositivos27.
26

Para mayores informaciones sobre la Unin Europea y acceso a documentos, puede


consultarse el Centro de Documentacin Europea de la Universidad de Valladolid:
http://www.cdoce.uva.es.
27
SOLETO Muoz, H., La mediacin en la Unin Europea, en Mediacin y solucin de
conflictos. Habilidades para una necesidad emergente, Soleto Muoz, H. y Otero Parga,
M. (Coords.), Madrid, Tecnos, 2007, pp. 185-203.

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As, el Consejo de Europa adopt en 1998 la Recomendacin


sobre mediacin familiar. La OCDE (Organizacin para la Cooperacin
y el Desarrollo en Europa) estudia el uso de las modalidades de resolucin de conflictos relativos al comercio electrnico, mbito en el que
otras Organizaciones no gubernamentales recomiendan su utilizacin (Global Bussiness Dialogue on e-commerce, Transatlantic Business
Dialogue o Transatlantic consumer Dialogue). Asimismo, la UE ha creado la red de resolucin extrajudicial europea, EEJ-Net, que informa y
asiste a los consumidores, y una red para la resolucin extrajudicial de
litigios en el sector de servicios financieros, FIN-NET. Tambin apoya
econmicamente sistemas de resolucin de conflictos de consumo en
lnea, como el proyecto ECODIR, plataforma electrnica para la resolucin de conflictos.
En el Consejo Europeo de Tampere, de 1999, los Estados miembros llegaron al compromiso de establecer procedimientos de sustitucin extrajudicial. Es as como en 2002 se aprueba el Libro verde de la
Comisin sobre las modalidades alternativas de solucin de conflictos
en el mbito del derecho civil y mercantil de 19 de abril de 200228.
Posteriormente, la Directiva 2003/8/CE del Consejo de la UE, de 27 de
enero de 2003, se interes por mejorar el acceso a la justicia en los litigios transfronterizos mediante el establecimiento de reglas mnimas
comunes relativas a la justicia gratuita29.
28

Este Libro Verde se ocupaba de las ADR en el mbito del derecho civil y mercantil,
incluido el derecho laboral y el relacionado con el consumidor. El objetivo era establecer principios fundamentales que otorguen las garantas necesarias para que la
resolucin de los conflictos por instancias extrajudiciales ofrezcan el nivel de seguridad requerido en la administracin de justicia. Planteaba 21 preguntas sobre cuestiones referentes a las ADR: clusulas de sumisin, plazos de prescripcin, exigencia
de confidencialidad, validez del consentimiento, eficacia de los acuerdos sobre todo
ejecucin-, formacin de los mediadores, su acreditacin o su rgimen de responsabilidad, etc.
29
El beneficio de justicia gratuita cubrir tambin los procedimientos extrajudiciales,
con arreglo a las condiciones estipuladas en la presente Directiva, cuando la ley los
imponga a las partes, o cuando el juez remita a las partes en el litigio a dichos procedimientos (art. 10).
La justicia gratuita debe concederse en las mismas condiciones ya se trate de procedimientos judiciales tradicionales o de procedimientos extrajudiciales como la mediacin, siempre que el recurso a estos ltimos sea obligatorio por ley o haya sido ordenado por el tribunal (Considerando n 21). Es decir, se establece la obligatoriedad
de la mediacin, bien por ley, bien por la voluntad del juzgador.

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Nuria Belloso Martn

Conviene recordar que los litigios transfronterizos se caracterizan por la lentitud y el coste de los procedimientos. Con el mercado
interior de la Unin Europea, la intensificacin de los intercambios
y la movilidad de los ciudadanos, los conflictos entre nacionales de
Estados miembros diferentes, amplificados por el auge del comercio electrnico transfronterizo, acaban saturando los tribunales. Los
asuntos transfronterizos son particularmente complejos debido a las
diferentes legislaciones nacionales y a cuestiones prcticas como las
costas o las barreras lingsticas.

La Directiva de la Unin Europea sobre mediacin que fue


adoptada el 21 de mayo de 2008 (IP/08/628)30 y que est en vigor
desde el 21 de mayo de 2011 se aplica cuando dos partes implicadas
en un litigio transfronterizo acuerdan voluntariamente solucionar su
litigio recurriendo a un mediador imparcial. Todos los Estados miembros de la UE deberan disponer actualmente de medidas en vigor
para incorporar la legislacin de la UE.
No obstante, a finales de 2011, nueve pases no haban notificado todava todas las medidas nacionales necesarias para aplicar
plenamente la Directiva. En consecuencia, la Comisin Europea inici
acciones judiciales enviando cartas de emplazamiento a los siguientes pases: la Repblica Checa, Francia, Chipre, Luxemburgo, los Pases
Bajos, Finlandia, Eslovaquia, Reino Unido y Espaa. Los pases dispusieron de dos meses para responder31. Espaa aunque con cierto retraso tambin ya ha incorporado la Directiva32.
La Directiva 2008/52/CE sobre ciertos aspectos de la mediacin en asuntos civiles
y mercantiles fue adoptada el 23 de abril de 2008 (IP/08/628). La Comisin propuso la Directiva en octubre de 2004 (IP/04/1288).
31
El acceso a la justicia es una piedra angular del espacio europeo de justicia ha dicho la Vicepresidenta Viviane Reding, Comisaria de Justicia de la UE. La mediacin
constituye una importante alternativa a la posibilidad de acudir a los tribunales en los
litigios transfronterizos, y puede ayudar a las partes a dar con una solucin amistosa.
Ahorra tiempo y dinero y evita a las partes que participan en asuntos de carcter familiar, que ya de por s son emocionales, el trauma adicional de acudir a los tribunales.
Exhorto a los nueve pases restantes a que finalicen urgentemente la incorporacin,
para que los ciudadanos y las empresas puedan gozar plenamente de sus derechos.
32
En el mbito espaol, el ministro de Justicia Caamao, adverta de la cultura de la
litigiosidad, principalmente en el uso y abuso de los recursos ante los tribunales:
La cultura del litigio ha encontrado un socio perfecto en la cultura del recurso que
se ha fomentado en exceso en todas las jurisdicciones. Nuestro sistema judicial ha
30

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Los Estados miembros debern garantizar que puedan aplicarse los acuerdos resultantes de la mediacin. Segn un estudio financiado por la UE, el tiempo que se pierde al no recurrir a la mediacin
se calcula en un promedio de entre 331 y 446 das suplementarios en
la UE, con costes jurdicos suplementarios que van de 12 471 EUR a
13 738 EUR por asunto. Solucionar los litigios fuera de los tribunales permite ahorrar recursos a los sistemas judiciales y puede reducir
las costas judiciales. Un elemento crucial en cualquier mediacin es
la confianza en el proceso, especialmente cuando las dos partes son
de pases diferentes. Por lo tanto, las normas de la UE incitan a los
Estados miembros a proporcionar un control de calidad, establecer
cdigos de conducta y ofrecer formacin a los mediadores para garantizar que se aplique un sistema de mediacin efectivo33.

cado en la trampa de un falso hipergarantismo que permite impugnar la prctica


totalidad de las resoluciones dictadas por juzgados y tribunales, ms all del derecho fundamental a la doble instancia en materia penal. Detrs de ello se encuentra
la confusin del derecho de acceso al juez con el derecho a los recursos. La visin
del ciudadano ante la Justicia como una persona desprotegida que requiere, garanta
tras garanta, barreras protectoras que permitan descartar en todo caso y en toda
circunstancia la posibilidad del error judicial, es una perspectiva infundada, porque
la Justicia, igual que la medicina, el periodismo, el deporte o la ciencia, es administrada por personas, y por tanto, individuos susceptibles de equivocarse. El error es un
lugar de encuentro especialmente humano. No existe campo, al frente del que estn
personas, en el que sea posible alcanzar un escenario sin error. El error siempre ser
una posibilidad, y no importa que establezcamos todava ms instancias judiciales, a
las ya existentes, ante las que apelar. stas slo garantizan que para evitar reiteradamente el error pueda provocarse el colapso del sistema. (F. Caamao Domnguez, La
voz Periodstica. Prensa Digital, 04.07.2011)
33
La Comisin puede emprender actuaciones judiciales contra los Estados miembros
que no incorporen correctamente el Derecho de la UE o que no notifiquen que han
aprobado medidas nacionales para aplicar las normas de la UE. El procedimiento de
infraccin comienza con una solicitud de informacin (una carta de emplazamiento) al Estado miembro afectado, a la que debe responderse en un plazo determinado, normalmente de dos meses.
Si la Comisin no queda satisfecha con la informacin y concluye que el Estado miembro en cuestin no est cumpliendo sus obligaciones con arreglo al Derecho de la UE,
podr entonces enviar una solicitud formal para que el Estado miembro se atenga al
Derecho de la UE (un dictamen motivado), instndole a que informe a la Comisin
sobre las medidas tomadas para cumplirlas, en un plazo determinado, normalmente
de dos meses.
Si un Estado miembro no garantiza que vaya a atenerse al Derecho de la UE, la
Comisin podr entonces decidir demandar al Estado miembro ante el Tribunal
de Justicia de la UE. No obstante, en ms del 90 % de los casos de infraccin los

135

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Nuria Belloso Martn

En el marco de la Unin Europea, existen diversas posturas


frente a los mtodos alternativos de resolucin de conflictos; por una
parte, se pretende la regulacin, pero por otra, se defiende la libertad
de cada Estado o incluso regin o entidad local en el establecimiento
de servicios y procedimientos, que habran de adaptarse al caso concreto, huyndose por lo tanto de procedimientos rgidos o prefijados.
Es una lnea de promocin pero no de imposicin34.

Todo ello ha dado lugar a que la mediacin no se haya desarrollado por igual en todos los Estados miembros. Algunos se han
dotado de un sistema completo de legislacin y normas procesales
sobre la mediacin, mientras que, en otros, los rganos legislativos
han mostrado escaso inters en reglamentar estos procedimientos.
Existen, por otra parte, ciertos Estados miembros que tienen una arraigada tradicin de mediacin, basada esencialmente en la autorregulacin.
El nmero de conflictos que acaban ante los tribunales es cada
vez mayor. Este fenmeno tiene dos consecuencias: no slo se han
alargado los plazos de espera hasta la resolucin de los conflictos, sino
que los costes judiciales han aumentado hasta tal punto que a menudo
no guardan proporcin con el valor econmico del conflicto.
En la mayora de los casos, la mediacin es ms rpida y, por
consiguiente, ms barata que los pleitos judiciales ordinarios. Esto resulta especialmente cierto en aquellos pases en los que los tribunales
tienen una gran carga de trabajo acumulada y donde la duracin media del procedimiento judicial es de varios aos.

Estados miembros cumplen sus obligaciones con arreglo al Derecho de la UE antes


de que se recurra contra ellos ante el Tribunal de Justicia. Si el Tribunal de Justicia
dicta sentencia contra un Estado miembro, este debe entonces tomar las medidas
necesarias para cumplir las sentencias.
34
Una Directiva europea establece los objetivos que deben lograr los Estados miembros, dejndoles elegir los medios para hacerlo. La Directiva puede ir dirigida a uno,
varios o todos los Estados miembros. Para que los principios en ella establecidos surtan efecto para los ciudadanos, el legislador nacional debe adoptar una norma de
derecho interno que conforme el ordenamiento jurdico nacional a los objetivos de la
Directiva. La Directiva fija una fecha lmite para la transposicin al Derecho nacional.
Los Estados miembros cuentan con un margen de maniobra que permite tener en
cuenta sus peculiaridades nacionales. La transposicin tiene que realizarse dentro
del plazo que marca la Directiva. Un buen ejemplo lo constituye la Directiva 2008 a la
que vamos a referirnos seguidamente.

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Por esta razn, a pesar de las disparidades existentes dentro de


la Unin Europea entre los mtodos de mediacin y los mbitos sujetos a mediacin, este mtodo de solucin de conflictos suscita cada vez
ms inters como alternativa a las resoluciones judiciales35.
La normativa dispersa e instituciones variadas con que contaban los Estados miembros en relacin a la mediacin, se intent
unificar mediante la Directiva 2008/52/CE, del Parlamento Europeo y
del Consejo de 21 de mayo de 2008, sobre ciertos aspectos civiles de la
mediacin en asuntos civiles y mercantiles36 y que fue publicada en el
Diario Oficial de la Unin Europea el 24 de mayo de 2008.

La Directiva, en su Exposicin de Motivos, establece que la


mediacin puede dar una solucin extrajudicial econmica y rpida a
conflictos en asuntos civiles y mercantiles, mediante procedimientos
adaptados a las necesidades de las partes. Es ms probable que los
acuerdos resultantes de la mediacin se cumplan voluntariamente y
tambin que preserven una relacin amistosa y viable entre las partes.
Estos beneficios son an ms perceptibles en situaciones que presentan elementos transfronterizos.
En la Exposicin de Motivos ofrece una justificacin de la base
jurdica elegida: En el contexto de las ADR el impacto de los elementos transfronterizos es potencialmente mayor que cuando se consideran las medidas relativas al proceso civil de forma aislada, puesto que
es necesario tener en cuenta factores pertinentes tanto en el momento de la mediacin como en cualquier otro procedimiento civil subsiguiente, incluida la circunstancia de que estos factores puedan entre35

En el Portal Europeo de Justicia se puede encontrar amplia informacin sobre mediacin. Concretamente, entrando en la pgina de Estados miembros, se puede acceder,
individualizadamente, a la informacin sobre mediacin de cada uno de los 27 pases
que actualmente integran la Unin Europea, y puede consultarse en el idioma que se
desee (https://e-justice.europa.eu/content_ mediation_in_member_states-64-es.do.
Acceso el 26.07.2012). Advertimos que, con respecto a la Espaa, en la fecha en que
la hemos consultado, an no estaba actualizada porque no se recoga la Ley nacional
de mediacin.
36
Vid., BELLOSO MARTN, N., Un paso ms hacia la desjudicializacin. La Directiva
Europea 52/2008/CE sobre mediacin en asuntos civiles y mercantiles. En: Revista
Electrnica de Direito Processual, Revista Semestral da Ps-graduao Stricto Sensu
em Direito Processual da Universidade Estadual de Rio de Janeiro UERJ, 2 ed.,
ano 2, Rio de Janeiro, enero-diciembre de 2008, pp. 257-291 (www.revistaprocessual.com).

137

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Nuria Belloso Martn

tanto cambiar. Por ejemplo, los elementos transfronterizos pueden ser


el domicilio o lugar de la actividad empresarial de una o ambas partes,
el lugar de la mediacin o el lugar del rgano jurisdiccional competente. El acuerdo mismo de acudir a la mediacin puede regirse por una
ley distinta de la que rige la relacin legal o contractual original entre
las partes y el subsiguiente acuerdo puede regirse por la ley de otro
pas tercero. Dicho acuerdo puede tener que ejecutarse en otro Estado
miembro distinto, dependiendo, por ejemplo, de la ubicacin de los
activos del deudor en el momento en que se solicita la ejecucin.

Sin embargo, no sera posible restringir el mbito de la propuesta con el nico fin de eliminar los obstculos creados por los elementos
transfronterizos o de facilitar solamente la resolucin de los conflictos
que contienen un elemento transfronterizo, sea cual sea. Para evaluar
la conveniencia de la mediacin como mtodo de solucin de litigios
para un conflicto dado, los elementos transfronterizos constituyen solamente una de las diversas circunstancias pertinentes que deben tenerse en cuenta. Otras circunstancias incluyen la naturaleza del conflicto y
el fondo del asunto, as como los factores relacionados con el coste, la
duracin y las perspectivas de xito.
La Directiva, en su artculo 12, dispuso que los Estados miembros pondrn en vigor las disposiciones legales, reglamentarias y
administrativas necesarias para dar cumplimiento a la misma antes
del 21 de mayo de 2011, con excepcin del artculo 10, al que deber
darse cumplimiento el 21 de noviembre de 2010 a ms tardar e informarn inmediatamente de ello a la Comisin. Pues bien, Espaa no ha
llevado a cabo la trasposicin de la Directiva en el plazo indicado. El
Anteproyecto de Ley de Mediacin en asuntos civiles y mercantiles, se
elev al Consejo de ministros el 19 de febrero de 201037. El Proyecto
de Ley de Mediacin en Asuntos Civiles y Mercantiles (PLMCM) se present el 11 de abril de 2011, para su fase de enmiendas.
Hasta el 07 de marzo de 2012 no entr en vigor el Real
Decreto-Ley 5/2012, de 5 de marzo, de mediacin en asuntos civiles y mercantiles, que incorpora al Derecho espaol la Directiva
2008/52/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 21 de mayo
37

Se presentaron diversas objeciones, principalmente las relacionadas con: 1) Estatuto


del mediador; 2) Formacin del mediador; 3) Eficacia jurdica del acuerdo.

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de 2008. Posteriormente, se ha publicado en el BOE de 03.07.2012


Ley de Mediacin en Asuntos civiles y Mercantiles (procedente del Real
Decreto-Ley 5/2012, de 5 de marzo, de mediacin en asuntos civiles
y mercantiles).
El objetivo de la Directiva sobre ciertos aspectos de la mediacin en asuntos civiles y mercantiles es facilitar el acceso a modalidades alternativas de solucin de conflictos y fomentar la resolucin
amistosa de litigios promoviendo el uso de la mediacin y asegurando
una relacin equilibrada entre la mediacin y el proceso judicial. Esta
Directiva se aplicar, en los litigios transfronterizos, en los asuntos civiles y mercantiles, con la salvedad de aquellos derechos y obligaciones que no estn a disposicin de las partes en virtud de la legislacin
pertinente. Sin embargo, no se aplicar, en particular, a los asuntos fiscales, aduaneros o administrativos ni a la responsabilidad del Estado
por actos u omisiones en el ejercicio de su autoridad soberana.

En 2011 se procedi a realizar una evaluacin de cmo se estaba


desarrollado el proceso de implantacin. As, se public la Resolucin
del Parlamento Europeo de 13 de septiembre de 201138, sobre aplicacin de la Directiva sobre la mediacin en los Estados miembros, su
impacto en la mediacin y su aceptacin por los Tribunales. En esta
resolucin, el Parlamento Europeo hace importantes consideraciones
sobre la Directiva, tales como las siguientes:

38

Asegurar un mejor acceso a la justicia es uno de los objetivos


clave de la poltica de la Unin Europea para establecer un espacio de libertad, seguridad y justicia; considerando asimismo que
el concepto de acceso a la justicia debe incluir, en este contexto,
el acceso a procedimientos adecuados de solucin de controversias para particulares y empresas.
El objetivo de la Directiva 2008/52/CE es fomentar la resolucin amistosa de litigios promoviendo el uso de la mediacin
y asegurando una relacin equilibrada entre la mediacin y el
proceso judicial.
Adems de la previsibilidad, la Directiva tiene por objetivo establecer un marco que conserve la principal ventaja de la me-

Puede consultarse en: <http://www.europarl.europa.eu/sides/getDoc.do?pub Ref=//EP//TEXT+TA+P7-TA-2011-0361+0+DOC+XML+V0//ES> (acceso el 27 de julio de


2012).

139

140

Nuria Belloso Martn

diacin: la flexibilidad, considerando que estos dos requisitos


deberan guiar a los Estados miembros a la hora de elaborar la
legislacin nacional mediante la cual se aplica la Directiva.
Que vale la pena examinar cmo han aplicado los Estados
miembros las principales disposiciones de la Directiva sobre la
mediacin en relacin con la posibilidad de que los rganos jurisdiccionales propongan a las partes que recurran a la mediacin (art. 5), con la garanta de confidencialidad (art. 7), con el
carcter ejecutivo de los acuerdos resultantes de la mediacin
(art. 6) y con el efecto de la mediacin sobre los plazos de caducidad y prescripcin (art. 8)

A continuacin, la Resolucin del Parlamento Europeo, de 13


de septiembre de 2011, analiza la situacin de la aplicacin de la
Directiva en los siguientes pases: Bulgaria, Francia, Polonia, Italia,
Suecia, Grecia, Eslovenia, Pases Bajos, Alemania, Austria, Rumana y
Hungra. (Subrayamos que en esta Resolucin no hay ninguna alusin
a Espaa, ya que en Espaa no se ha empezado a aplicar la Directiva
hasta el mes de julio de 2012, cuando se ha aprobado la Ley que traspone la citada Directiva.) Como aspectos ms destacables, se pueden
apuntar los siguientes:

1. Observa que el requisito de confidencialidad establecido por


la Directiva ya se contemplaba en la legislacin nacional de
algunos Estados miembros: en Bulgaria, el Cdigo Civil establece que los mediadores pueden negarse a testificar sobre un
conflicto en el que han mediado39;

39

2. Observa que, de conformidad con el artculo 6 de la Directiva,


la mayora de los Estados miembros disponen de un procedimiento por el que se confiere al acuerdo por el que se establece una mediacin la misma autoridad que a una decisin judicial; seala que ello se logra bien mediante la presentacin

En Francia y Polonia, la legislacin que regula la mediacin en el mbito civil establece disposiciones similares; seala que, entre los Estados miembros, Italia adopta un
enfoque estricto en cuanto a la confidencialidad de los procedimientos de mediacin,
mientras que la reglamentacin sueca sobre la mediacin establece que la confidencialidad no es automtica y requiere un acuerdo entre las partes en este sentido; considera que parece necesario un enfoque ms coherente.

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del acuerdo ante un rgano jurisdiccional, bien ante notario,


y que, al parecer, algunas legislaciones nacionales han optado por la primera solucin, mientras que, por el contrario, en
muchos Estados miembros la legislacin nacional tambin
contempla la opcin de la certificacin notarial40;

3. Considera que el artculo 8, relativo al efecto de la mediacin


sobre los plazos de caducidad y prescripcin, es una disposicin fundamental en cuanto que garantiza que a las partes
que opten por la mediacin con nimo de solucionar un litigio
no se les impide posteriormente iniciar un proceso judicial a
causa del tiempo transcurrido durante el procedimiento de
mediacin;

4. Seala que algunos Estados miembros han optado por ir ms


all de los requisitos bsicos de la Directiva en dos mbitos,
a saber, los incentivos financieros para la participacin en la
mediacin y los requisitos obligatorios para la mediacin;
seala que estas iniciativas estatales contribuyen a solucionar de manera ms eficiente las disputas y reducir la carga de
trabajo de los juzgados;
5. Reconoce que el artculo 5, apartado 2, permite a los Estados
miembros establecer la obligatoriedad de la mediacin o someterla a incentivos o sanciones, ya sea antes o despus de
la incoacin del proceso judicial, siempre que tal legislacin
no impida a las partes el ejercicio de su derecho de acceso al
sistema judicial;

40

6. Observa que algunos Estados europeos han emprendido una


serie de iniciativas para ofrecer incentivos financieros a las
partes que opten por la mediacin41

Por ejemplo, mientras que en Grecia y Eslovenia la legislacin establece que un rgano jurisdiccional puede obligar a un acuerdo de mediacin, en los Pases Bajos y en
Alemania los acuerdos pueden tener carcter ejecutivo, como documentos notariales, y en otros Estados miembros, como por ejemplo Austria, la legislacin aplicable
permite que los acuerdos tengan carcter ejecutivo como documentos notariales, sin
que el acto jurdico nacional de transposicin haga referencia expresa a dicha posibilidad; pide a la Comisin que garantice que todos los Estados miembros que no
cumplan an el artculo 6 de la Directiva lo harn sin demora;
41
En Bulgaria, las partes recibirn un reembolso del 50% de la tasa estatal ya abonada
para dirimir el conflicto ante los tribunales si lo resuelven mediante la mediacin, y

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142

Nuria Belloso Martn

7. Observa que, junto con los incentivos financieros, algunos


Estados miembros cuyos sistemas judiciales estn colapsados
han recurrido a normas que hacen obligatorio el recurso a la
mediacin; toma nota de que en dichos casos no pueden someterse los conflictos ante los tribunales hasta que las partes
no hayan intentado resolver los problemas mediante la mediacin;

Conviene que nos detengamos, brevemente, en el examen de


la relacin entre obligatoriedad y derecho a la tutela judicial efectiva. Como hemos apuntado, el recurso a la mediacin se inspira
tanto en el caso de la Directiva europea como en la ley espaola en
la voluntariedad. Esto significa que queda en manos de los interesados
su inicio, su desarrollo y su final. Un final que puede llegar del acuerdo
logrado con la ayuda del mediador o, sencillamente, del abandono
expreso o tcito del procedimiento iniciado.
Sin embargo, tanto una como otra normativa permiten que la
mediacin se constituya en fase obligatoria previa o no del proceso
judicial o extrajudicial (arbitral). No se trata de una mera propuesta
o informacin sobre su utilizacin, en aras de impulsar una institucin
en la que parece se confa.
Es decir, el acceso forzoso, por tanto, convierte a la mediacin
en requisito necesario de procedibilidad, lo que podra implicar una
colisin con uno de los derechos fundamentales proclamado y reconocido en los principales textos internacionales europeos o no y en la
mayora de los internos de naturaleza constitucional. Concretamente,
nos estamos refiriendo al derecho a la tutela judicial efectiva, amparado implcitamente en el artculo 6 del CEDH Toda persona tiene
derecho a que su causa sea oda equitativa, pblicamente y dentro de
un plazo razonable, por un Tribunal independiente e imparcial, establecido por la Ley, que decidir los litigios sobre sus derechos y obligaciones de carcter civil o sobre el fundamento de cualquier acusacin
la legislacin rumana prev el reembolso total de las costas judiciales si las partes
resuelven un conflicto jurdico pendiente a travs de la mediacin; toma nota de que
se encuentra una disposicin similar en la legislacin hngara y de que en Italia todos los actos y acuerdos alcanzados mediante mediacin quedan exentos de tasas y
costas.

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en materia penal dirigida contra ella y expresamente en los artculos


47 de la CDFUE Toda persona cuyos derechos y libertades garantizados por el Derecho la Unin hayan sido violados tiene derecho a la tutela judicial efectiva respetando las condiciones establecidas en el presente artculo y el artculo 24 de la Constitucin Espaola Todas
las personas tienen derecho a obtener la tutela judicial de los jueces y
tribunales en ejercicio de sus derechos e intereses legtimos, sin que,
en ningn caso, pueda producir indefensin. De ah que la Directiva
europea insista en que la obligatoriedad que ella misma previene o
de su sometimiento a incentivos o sanciones a que la legislacin que
ordene la mediacin, ya sea antes o despus de la incoaccin del proceso judicial, no impida a las partes el ejercicio efectivo de su derecho
a la accin (art. 5.2 DM)42.

Llegados a este punto se hace necesario precisar el contenido


del derecho a la tutela judicial efectiva. Su reconocimiento normativo
no slo se opone a la existencia de mbitos exentos de jurisdiccin,
sino que tambin se inquieta ante prevenciones del ordenamiento
jurdico dirigidas a fijar presupuestos y/o requisitos procesales que
puedan terminar imposibilitando o restringiendo excesivamente la
obtencin de la garanta jurisdiccional pretendida. A tal efecto, los magistrados de la Sala Cuarta del Tribunal de Justicia de Luxemburgo, de
18 de marzo de 2010 (caso Rosala Alassini contra Telecom Italia SpA
(C-317/08) y otros tres similares, ante un supuesto similar de ADR
imperativa, apuntaron seis circunstancias que se exigan con carcter
acumulativo43.
42

CALDERN CUADRADO, M. P., IGLESIAS BUHIGUES, J. L., La mediacin como alternativa a la jurisdiccin en De la Oliva Santos, A., Derecho Procesal Civil Europeo. Vol.
II. Acceso a la Justicia y auxilio judicial en la Unin Europea. Madrid, Aranzadi, 2001.
pp.73 y ss.
43
a) Carcter no vinculante de la tcnica alternativa-complementaria de solucin de
conflictos. Las partes no pueden de ninguna manera venir obligadas a aceptar el resultado de la mediacin; b) Oportunidad y simplicidad del acceso al procedimiento
de solucin de que se trate. Una complejidad excesiva no sera respetuosa con el derecho fundamental (por ejemplo, una ordenacin que habilitara un acceso exclusivamente electrnico podra convertirse en un mecanismo obstaculizador de la mediacin, primero, y de la va jurisdiccional, despus); c) Razonable duracin del cauce
establecido. El instrumento mediador no puede llegar a suponer un retraso sustancial a efectos de accionar judicialmente el proceso; d) Gratuidad del sistema imperativo de ADR o la escasa cuanta de los gastos que se originen y que se atribuyan a los
intervinientes; e) Necesaria interrupcin/suspensin de los plazos de prescripcin

143

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Por todo ello, la constitucionalidad de la decisin legal estableciendo un sistema de ADR ineludible quedar supeditada a la previsin y respeto de esas seis circunstancias citadas. Como sostiene el
Tribunal de Justicia de la Unin, la restriccin del derecho a la tutela
judicial efectiva que supone la mediacin estara justificada. En el fondo, tal limitacin respondera a objetivos legtimos de inters nacional
y europeo, no tendra alternativa menos gravosa o severa el establecimiento de un procedimiento de solucin extrajudicial meramente
facultativo no constituye medio igualmente eficaz para lograr su alcance y sera proporcional al fin perseguido no existe una desproporcionalidad manifiesta entre tales metas y los inconvenientes eventualmente ocasionados por el carcter imperativo de la metodologa
de la mediacin44.

Todo ello es posible en la medida en que los derechos fundamentales no constituyen prerrogativas absolutas, sino que pueden ser
objeto de limitaciones, siempre y cuando stas respondan efectivamente a propsitos de inters general perseguidos por la medida en
cuestin y no impliquen, habida cuenta del objetivo perseguido, una
intervencin desmesurada e intolerable que afecte a la propia esencia
de los derechos as garantizados (STJUE con remisin a su sentencia de 15 de junio de 2006, caso Dokter y otros y a la sentencia del
Tribunal Europeo de Derechos Humanos de 21 de noviembre de 2001,
asunto Fogarty contra Reino Unido y artculo 52 CDFUE)45.
8. Seala que el ejemplo ms destacado es el Decreto Legislativo
italiano n 28, que pretende de esta manera reformar el sis-

o caducidad de las acciones a ejercitar respecto de los derechos discutidos durante


el desarrollo de la alternativa dispuesta; f) Posibilidad de adoptar medidas provisionales durante su tramitacin. Que legalmente se establezca como obligatoria la
mediacin o cualquier otro sistema de resolucin no judicial de controversias no ha
de impedir que en situaciones excepcionales y urgentes pueda garantizarse la efectividad del acuerdo o, llegado el caso, de la sentencia que inmediatamente despus
se pretendiera a travs del recurso a la tutela cautelar (CALDERN CUADRADO, M.
P., IGLESIAS BUHIGUES, J. L., La mediacin como alternativa a la jurisdiccin en De
la Oliva Santos, A., Derecho Procesal Civil Europeo. Vol. II. Acceso a la Justicia y auxilio
judicial en la Unin Europea. Madrid, Aranzadi, 2001, pp. 75-78).
44
CALDERN CUADRADO, M. P., IGLESIAS BUHIGUES, J. L., La mediacin como alternativa a la jurisdiccin en De la Oliva Santos, A., Derecho Procesal Civil Europeo. Vol.
II., cit., p. 78.
45
Idem, p. 78.

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46

tema judicial y aligerar la carga de trabajo de los tribunales


italianos, claramente congestionados, reduciendo el nmero
de casos y el tiempo promedio de nueve aos necesario para
resolver conflictos por la va civil; observa que, como caba
esperar, este Decreto no ha sido bien recibido por los profesionales, que lo han impugnado ante los tribunales e incluso
se declararon en huelga46;

La Directiva 2008/52 (art. 5.2) deja en libertad a los Estados para incluir en sus respectivos ordenamientos internos supuestos de mediacin obligatoria: La presente
Directiva no afectar a la legislacin nacional que estipule la obligatoriedad de la
mediacin o que la someta a incentivos o sanciones, ya sea antes o despus de la incoacin del proceso judicial, siempre que tal legislacin no impida a las partes el ejercicio de su derecho de acceso al sistema judicial. Francia no ha establecido supuestos
obligatorios de mediacin sino que remite al juez la posibilidad de designar con
acuerdo de las partes- un mediador en cualquier momento del proceso, disposicin
que no se aplica a los casos en que la ley prescribe tentativas de conciliacin previas
en materia de divorcio y separacin (arts. 22 y 22-1 Ley 125/1995 modificada por
la Ordenanza 1540/2011 de transposicin de la Directiva 2008/52). Italia ha optado por obligar a las partes a la mediacin previa en determinados tipos de litigios.
Concretamente, el ordenamiento italiano ha optado (art. 5 Real Decreto legislativo
28/2010) por configurar el intento de mediacin como condicin de procedibilidad
en litigios judiciales en los que puede ser factible el logro de un acuerdo extrajudicial habida cuenta del mantenimiento posterior de una relacin jurdica o por otras
circunstancias que as lo aconsejan. La norma italiana no ha optado por determinar
la obligatoriedad sobre la base de la cuanta del litigio, sino por razn de la materia:
litigios sobre copropiedad, derechos reales, divisin de cosa comn, sucesiones,
patria potestad, arrendamientos, resarcimiento de daos derivados de responsabilidad mdica y de difamacin, seguros, servicios bancarios y financieros, entre
otros.
A este respecto observa H. dalla Bernardina Pinho que Nellintendimento del
Parlamento, il 2 dellarticolo 5 della direttiva comunitaria permette agli Stati
membri lutilizzazione della mediazione in maniera obbligatoria, o di assoggettarla
ad incentivi o sanzioni, sia prima che dopo linizio del processo giudiziale, purch
questo non impedisca alle parti di esercitare il loro diritto di ricorrere al sistema giudiziale. Osserva inoltre che il legislatore italiano ha deciso di riformare il suo sistema
legale in questo senso allo scopo di alleggerire il carico di lavoro per i tribunali, risaputamente congestionati, agilizzando cos il tempo di durata dei processi che molte
volte distorcono il concetto di giustizia, trasformandosi in una vera negazione di diritti. Tuttavia il Parlamento nota che il meccanismo di mediazione preteso nella legge italiana che ad esso condiziona lammissibilit della richiesta giudiziale in alcuni
casi specificamente identificati, non stato ben accolto dagli operatori giuridici, che
hanno impugnato il decreto, ma sottolinea che in altri paesi in cui la mediazione diventata obbligatoria, come in Bulgaria ed in Romania, ha contribuito per una disputa
rapida, riducendo la durata eccessiva di un procedimento giudiziale (BERNARDINA
PINHO, H. dalla y PEDROSA PAUNGARTEN, L., Lesperienza italo-brasiliana nelluso
della mediazione in risposta alla crisi del monopolio statale di soluzione di conflit-

145

146

Nuria Belloso Martn

9. Seala que, a pesar de la polmica, los Estados miembros


cuya legislacin nacional va ms all de los requisitos bsicos de la Directiva sobre la mediacin parecen haber logrado resultados importantes en la promocin del tratamiento
no judicial de los conflictos en materia civil y mercantil; observa que los resultados obtenidos, en particular, en Italia,
Bulgaria y Rumana, demuestran que la mediacin puede
facilitar una resolucin extrajudicial de los conflictos econmica y rpida a travs de procedimientos adaptados a las
necesidades de las partes;

10. Observa que, en el ordenamiento jurdico italiano, la mediacin obligatoria parece alcanzar el objetivo de descongestionar los tribunales47; no obstante, subraya que la mediacin

ti e la garanzia di accesso alla giustizia, en Mediazione civile e commerciale, 2012


(http://www.diritto.it/docs/33346-l-esperienza-italo-brasiliana-nell-uso-dellamediazione-in-risposta-alla-crisi-del-monopolio-statale-di-soluzione-di-conflitti).
(Acceso el 25.07.2012)
47
La Directiva fue transpuesta en Italia mediante el Decreto Legislativo nm.28, de 4 de
marzo de 2010.
Como aspectos ms destacados de la normativa italiana proponiendo un breve anlisis comparativo con la Ley espaola:
1) La obligatoriedad de la mediacin. El legislador italiano, con el fin ya declarado
de reducir el nmero de expedientes judiciales, ha apostado fuertemente por la mediacin obligatoria, ampliando de manera considerable la tipologa de controversias
que tendrn que pasar, bajo pena de inadmisibilidad de la demanda, por un intento
de mediacin.
A partir del 21 de marzo de 2011 todas las controversias en materia de derechos
reales, divisiones, sucesiones, alquiler y comodato, alquiler de una empresa, pactos
de familia, responsabilidad mdica, difamacin por medio de la prensa y contratos
de seguro, bancarios y financieros, tendrn que ser sometidas a un intento preliminar de mediacin (Art. 5.1.) y tanto la parte, como el juez ex oficio, podrn alegar la
excepcin de inadmisibilidad tempornea de la demanda. Todo ello, sin perjuicio de
las partes de continuar en el proceso de mediacin, iniciado obligatoriamente, o de
abandonarlo. Adems ya est previsto que, en breve, tambin todas las controversias
en materia de reclamacin de daos en la circulacin de vehculos y de comunidad de
vecinos se unirn a la lista anterior.
2) La propuesta de acuerdo. Otro aspecto que caracteriza la normativa italiana, y
que est suscitando no pocas discusiones, es la posibilidad para el mediador de formular una propuesta de acuerdo, tanto si las partes as lo solicitan, como motu proprio en el caso de que no sea posible alcanzar un acuerdo (Art. 11).
Lo que es realmente peculiar, y fuente de crticas, no es tanto la facultad del mediador
de proponer soluciones, sino las consecuencias que puede suponer para las partes

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debe promocionarse como una alternativa viable, econmica y rpida de justicia, no como un aspecto obligatorio del
procedimiento judicial;

si no aceptan la propuesta del mediador. A este respecto, el D. Lgs 28/2010 introduce la posibilidad para el juez de condenar en costas a la parte que gana el juicio en el
caso de que el contenido del fallo coincida con la propuesta de acuerdo que haba sido
formulada por el mediador y rechazada por la parte ganadora del pleito (Art. 13.1).
3) El ttulo ejecutivo. De especial trascendencia es tambin la norma que confiere
eficacia de ttulo ejecutivo al acuerdo de mediacin alcanzado despus de un procedimiento de mediacin llevado a cabo en una institucin inscrita en un Registro
especfico del Ministerio de Justicia italiano y por un mediador formado con arreglo
a ciertos criterios, previa homologacin por parte del Tribunal donde resida la institucin a la que se ha encomendado la mediacin (Art. 12). El juez se limitar a un
control formal pudiendo rechazar la homologacin del ttulo adems en caso de que
el acuerdo sea contrario al orden pblico o a las normas de ius cogens.
La ley espaola no exige ningn control previo del juez para que el acuerdo
adquiera carcter ejecutivo. En Espaa, ser el mediador el encargado de comprobar la conformidad del acuerdo con el ordenamiento jurdico, y su firma
ser requisito previo para que el acuerdo sea ttulo ejecutivo, lo que podr plantear
problemas con respecto a la formacin de los mediadores, puesto que ni en Italia ni
en Espaa se requiere como requisito para ser mediador el grado universitario en
disciplinas jurdicas.
4) Ventajas fiscales. Para hacer an ms atractiva la mediacin, la normativa italiana
ha previsto sendas ventajas fiscales. Por ejemplo en el caso de que las partes alcancen
un acuerdo, se les reconoce una deduccin de los impuestos de un importe equivalente
a los honorarios pagados al mediador, hasta un mximo de 500 Euros (Art. 17 y 20).
5) El papel del Juez. Mientras que en la Ley espaola est previsto que slo en la convocatoria de la audiencia previa se informar a las partes de la posibilidad de recurrir
a la mediacin, instndolas a que asistan a una sesin informativa, en Italia podr ser
el juez quien invitar a las partes, que tendr delante, a acudir a una mediacin, y es
razonable pensar que las partes no se mantendrn indiferentes a dicha sugerencia en
presencia del Juez.
6) El papel del abogado. Pero sin duda el aspecto ms novedoso, y posiblemente eje
de toda la reforma, es el papel que la normativa italiana reserva a los abogados. Ahora
los abogados italianos estn obligados, en el momento en que reciben el mandato de sus clientes, a informarles de la posibilidad (o de la obligacin en su
caso) de someter sus litigios a mediacin as como de las ventajas fiscales que eso
conlleva. Dicha informacin tendr que ser comunicada al cliente por escrito, so pena
de anulabilidad del contrato de prestacin de servicios con el mismo. El documento
que recoge la informacin, suscrito por el cliente, habr de ser adjuntado a la demanda judicial para que el Juez pueda comprobar que la parte ha sido debidamente informada. (PIERALLI, A., La mediacin mercantil: Italia Vs. Espaa, 14.04.2011 - (http://
www.legaltoday. com/practica-juridica/supranacional/d_ue/la-mediacion-mercantil-italia-vs-espana (acceso el 28.07.2012).

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Nuria Belloso Martn

11. Reconoce los logros alcanzados por los incentivos financieros previstos por la ley blgara sobre la mediacin; reconoce, no obstante, que estos se deben tambin al inters manifestado hace tiempo por la mediacin por el ordenamiento
jurdico de Bulgaria, habida cuenta de que la mediacin existe desde 1990 y de que el Centro de Solucin de Conflictos
integrado por mediadores que trabajan por turnos viene
proporcionando diariamente desde 2010 servicios gratuitos
de mediacin e informacin para las partes en casos judiciales pendientes; seala que en Bulgaria fueron objeto de
mediacin dos terceras partes de los casos mencionados y
que la mitad de los casos se resolvieron satisfactoriamente
mediante la mediacin;

12. Toma nota tambin de los logros de la legislacin rumana


sobre la mediacin: se han establecido disposiciones sobre los incentivos financieros y se ha creado el Consejo de
Mediacin, una autoridad nacional para la prctica de la mediacin con estatuto de rgano jurdico autnomo; seala
que este rgano se consagra plenamente a la promocin de
la actividad de mediacin, al desarrollo de normas de formacin, a la preparacin de los proveedores de cursos de
formacin, a la expedicin de documentos que acreditan la
cualificacin de los mediadores profesionales, a la adopcin
de un cdigo tico y a la formulacin de propuestas para
completar la legislacin;

13. Considera que, a la luz de todo lo anterior, el conjunto de los


Estados miembros se encontraban en condiciones de aplicar la Directiva 2008/52/CE antes del 21 de mayo de 2011
y que, mientras algunos Estados miembros estn utilizando
diversos enfoques normativos y otros Estados se encuentran un poco retrasados, lo cierto es que la mayora de los
Estados miembros no slo han dado buen cumplimiento de
la Directiva, sino que en realidad superan los requisitos de la
misma;
14. Recalca que las partes que estn dispuestas a colaborar para
resolver sus diferencias tienen ms posibilidades de trabajar conjuntamente que enfrentados entre s; opina que, por

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tanto, estas partes suelen estar ms receptivas a la hora de


considerar la posicin de la otra parte y de trabajar en los
aspectos subyacentes de la disputa; considera que a menudo
este enfoque tiene la ventaja aadida de mantener la relacin que las partes tenan antes de la disputa, lo cual es de
vital importancia en asuntos de Derecho de familia donde
hay menores implicados;

15. Anima a que la Comisin, en su prxima Comunicacin sobre la aplicacin de la Directiva 2008/52/CE, tambin examine las reas en las que los Estados miembros han decidido ampliar las medidas de la Directiva ms all del mbito
de aplicacin previsto;

16. Destaca los aspectos favorables para el consumidor de los


sistemas alternativos de resolucin de litigios, que ofrecen
soluciones prcticas personalizadas; en este contexto, pide
que se presente sin demora una propuesta legislativa sobre
la resolucin alternativa de litigios por parte de la Comisin;
17. Seala que las soluciones que resultan de la mediacin y que
se han establecido entre las partes no podran ser dictaminadas por un juez ni por un jurado; opina, por tanto, que
es ms probable que a travs de la mediacin se alcance un
resultado satisfactorio para todas las partes; indica que, debido a ello, hay ms posibilidades de que se acepte este tipo
de acuerdo y que el cumplimiento de estos acuerdos de mediacin suele ser muy elevado;

18. Opina que es necesario aumentar la sensibilizacin y el entendimiento en torno a la mediacin, y pide que se adopten
ms medidas en relacin con la educacin, la creciente sensibilizacin sobre la mediacin, el aumento de la aceptacin
de la mediacin por parte de las empresas y los requisitos
para acceder a la profesin de mediador;
19. Considera que debe alentarse a las autoridades nacionales
a que desarrollen programas dirigidos a fomentar los conocimientos adecuados sobre la resolucin alternativa de
litigios; considera que dichos programas deben tener por
objetivo las principales ventajas de la mediacin costes,

149

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ndice de xito y rapidez y dirigirse a abogados, notarios


y empresarios, en particular de PYME, as como al mundo
universitario;

20. Reconoce la importancia de establecer normas comunes


para acceder a la profesin de mediador con objeto de fomentar una mejor calidad de la mediacin y de garantizar un
nivel elevado de formacin profesional y de certificaciones
en toda la Unin.

6 La Mediacin en Espaa48
6.1

Fase previa a la trasposicin de la Directiva Europea y


entrada en vigor del Real Decreto-Ley 5/2012, de 5 de
marzo, de mediacin en asuntos civiles y mercantiles

Dado que hasta el mes de julio de 2012 en Espaa no se contaba con una Ley de mbito nacional sobre mediacin, han sido las
Comunidades Autnomas las que ms han desarrollado el tema hasta
el momento. La mayor parte de las Comunidades lo ha hecho mediante
Leyes de Mediacin Familiar (por tanto, se estableca el instituto de
mediacin pero circunscrito a los conflictos familiares).

Sin embargo, una vez comprobadas las bondades de la mediacin, algunas Comunidades Autnomas optaron por ampliar la mediacin a buena parte del Derecho Privado, como hizo Catalua con la que
se ha denominado ley de segunda generacin, Ley 15/2009, de 22 de
julio, de Mediacin en mbito de Derecho Privado49.
Junto al mbito familiar mbito que se inscribe en el campo
ms amplio de la mediacin civil, regulada por la Directiva Europea de
mediacin civil y mercantil-, la mediacin se utilizaba en otras reas,
48

https://e-justice.europa.eu/content_mediation_in_member_states-64-es-es.do?member=1
49
Esta ley de segunda generacin, en relacin a la anterior Ley reguladora de la mediacin en la comunidad Autnoma de Catalua, pretenda extender la mediacin a
otros conflictos surgidos en el mbito de las comunidades y de las organizaciones. La
mediacin comunitaria, social o ciudadana son ejemplos evidentes de los conflictos
derivados de compartir un espacio comn, as como las relaciones de vecindad, profesionales, asociativas, colegiales o, incluso, del mbito de la pequea empresa.

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tales como la mediacin en el mbito familiar, en el mbito laboral, en


el mbito sanitario, en el mbito intercultural, en el mbito de la empresa familiar, en le mbito penal, en el mbito comunitario, etc. todos
aquellos en los que los derechos son disponibles.
6.2

A partir de la trasposicin en Espaa de la Directiva

La Exposicin de Motivos del R.D.L. 5/2012 estableca que los


tres ejes de la mediacin son (i) la desjudicializacin (reducir la carga
de trabajo de los Juzgados), (ii) deslegalizacin, (priorizando el principio dispositivo), y (iii) el reconocimiento del acuerdo de mediacin
como ttulo ejecutivo, siempre que se eleve a pblico mediante la correspondiente escritura notarial.
La recientemente promulgada Ley de Mediacin en Asuntos civiles y Mercantiles (BOE de 03.07.2012) (procedente del Real DecretoLey 5/2012, de 5 de marzo, de mediacin en asuntos civiles y mercantiles) en su Prembulo, se lamenta de que hasta la aprobacin del
RDL 5/2012 en Espaa se careca de una ordenacin general de la
mediacin aplicable a los diversos asuntos civiles y mercantiles. Esta
Ley aade un aspecto relevante como es el de asegurar la conexin de
la mediacin con la jurisdiccin ordinaria, ya que hasta ahora, algn
sector de la doctrina insista en presentarlas como campos que no encontraban su ligamen50.
Con todo, esto no significa que no se hayan llevado a cabo actuaciones de mediacin en mbitos que no fueran exclusivamente
los de familia. Previamente a la promulgacin de la Ley Mediacin
en Asuntos civiles y Mercantiles en Espaa, en el Juzgado de Primera
50

Numeroso operadores jurdicos desde abogados a jueces y magistrados- consideraban a la mediacin como una extravagancia, sin apenas cabida en nuestro ordenamiento jurdico y, menos, en nuestro sistema judicial. Del escepticismo y rechazo
se ha ido evolucionando a una aceptacin que podramos calificar de moderada, a
la espera de ver los resultados. De hecho, en el Prembulo de la ley se sostiene que
la mediacin contribuye a concebir a los tribunales de justicia en este sector del
ordenamiento jurdico -civil y mercantil- como un ltimo remedio, en caso de que no
sea posible componer la situacin por la mera voluntad de las partes, y puede ser un
hbil coadyuvante para la reduccin de la carga de trabajo de aqullos, reduciendo su
intervencin a aquellos casos en que las partes enfrentadas no hayan sido capaces de
poner fin, desde el acuerdo, a la situacin de controversia.

151

152

Nuria Belloso Martn

Instancia n 73 de Madrid se ha llevado a cabo un Proyecto Piloto de


Mediacin Civil Intrajudicial que fue seleccionado por el Centro de
Responsabilidad Social de la Abogaca del Ilustre Colegio de Abogados
de Madrid, en la convocatoria de ayudas correspondiente al ao 2008,
con el fin de que se llevara a cabo con la colaboracin del juzgado51.

Como afirma L. A. Gonzlez Martn52, Magistrado del citado


Juzgado, el desarrollo del proyecto piloto ha puesto de manifiesto la
viabilidad y pertinencia de la mediacin en los conflictos civiles que
afectan a materias propias de propiedad horizontal, arrendamientos
rsticos y urbanos, reclamaciones de cantidad, responsabilidad extracontractual, accidentes de trfico, responsabilidad civil profesional,
partcipes de una comunidad de bienes, conflictos sucesorios, divisin
de cosa comn, etc. Igualmente, son apreciables las posibilidades de la
mediacin en las disputas de ndole mercantil (relaciones societarias,
contrato de transporte, concurso de acreedores, propiedad industrial
e intelectual, etc.). De las consecuencias prcticas del proyecto piloto
cabe destacar la importancia de la labor del juez o magistrado a la
hora de determinar los asuntos que se han de derivar a mediacin.
Es un momento trascendental, ya que de una buena eleccin de los
litigios que han de acudir a mediacin depender mucho la efectividad del desarrollo del proceso. Ser preciso elaborar protocolos con
criterios de evaluacin temprana que faciliten al juzgador la eleccin
del asunto que es mediable, diferencindolo de aquel que no lo ha de
ser en ningn caso.
Volviendo de nuevo a la Ley de mediacin en asuntos civiles y
mercantiles en Espaa, las principales caractersticas a destacar son:

51

a) Se define la mediacin como un medio de solucin de controversias en que dos o ms partes intentan voluntariamente
alcanzar por s mismas un acuerdo con la intervencin de un
mediador (art. 1).

El proyecto ha sido pionero en el mbito civil como experiencia completa y organizada, habiendo adems merecido en 2011 uno de los Premios a la Calidad de
la Justicia que concede el Consejo General del Poder Judicial en la modalidad de
Justicia ms accesible y dentro de la categora rganos Judiciales.
52
GONZLEZ MARTN, L. A., La mediacin civil y mercantil; una necesidad y una obligacin en el espacio de la Unin Europea. La importancia del profesional de la mediacin, en Revista de Mediacin, ao 5. n. 9. 1er semestre 2012.

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b) La Ley es de aplicacin a las mediaciones en asuntos civiles y


mercantiles, incluidos los conflictos transfronterizos, siempre
que no afecten a derechos y obligaciones que no estn a disposicin de las partes (art. 2.1)53.

c) La Ley excluye de su aplicacin la mediacin penal, la laboral,


la mediacin con las Administraciones pblicas y la mediacin en materia de consumo (art. 2.2.).

d) A fin de intentar evitar usos maliciosos de la mediacin, su


comienzo determinar la suspensin (y no la interrupcin)
de los plazos de caducidad y de prescripcin (art. 4).
e) Se regula el estatuto del mediador (Ttulo III). No se exige un
perfil jurdico al mediador, en coherencia con lo que las legislaciones autonmicas han venido estableciendo54.

53

f) La mediacin es siempre voluntaria. Las partes decidirn si


desean acudir a mediacin antes o durante el desarrollo del
proceso. Se han operado una serie de modificaciones de carcter procesal que facilitan la aplicacin de la mediacin
dentro del proceso civil. Se regula as la facultad de las partes
de someterse a mediacin, as como la posibilidad de que sea
el juez el que invite a las partes a llegar a un acuerdo y, a tal
fin, se informen de la posibilidad de recurrir a la mediacin.
Se trata de una novedad que, dentro del respeto a la voluntad
de las partes, trata de promover la mediacin y las soluciones
amistosas de los litigios55.

En defecto de sometimiento expreso o tcito a esta Ley, la misma ser aplicable cuando, al menos, una de las partes tenga su domicilio en Espaa y la mediacin se realice
en territorio espaol (art. 2).
54
La Directiva nicamente exige a las personas que vayan a actuar cumpliendo funciones mediadoras una formacin inicial y continua para que su labor se desarrolle de
forma eficaz, imparcial y competente en relacin con las partes. Exige adems a los
Estados miembros el establecimiento de mecanismos efectivos de control de calidad
referentes a la prestacin de servicios de mediacin (art. 4).
La norma europea no condiciona el desempeo de la mediacin a que el profesional
tenga cualificacin jurdica; tampoco determina su procedencia formativa ni su nivel
educativo. Sin embargo s condiciona el ejercicio de la actividad a contar con una formacin tanto inicial como continua.
55
En atencin al objeto del proceso, el tribunal podr invitar a las partes, a que intenten un acuerdo que ponga fin al proceso, en su caso, a travs de un procedimiento de

153

154

Nuria Belloso Martn

g) Tanto el procedimiento de mediacin como la documentacin utilizada durante el procedimiento sern confidenciales, de forma que ni los mediadores, ni las personas que participen en la mediacin estarn obligados a declarar o aportar documentacin en un procedimiento judicial o en un arbitraje, salvo que las partes de manera expresa y por escrito
dispensen de esta obligacin o cuando la documentacin
sea solicitada por los jueces del orden jurisdiccional penal
(art. 9)56.
h) Reconocimiento del acuerdo de mediacin como ttulo ejecutivo, lo que se producir con su ulterior elevacin a escritura pblica, cuya ejecucin podr instarse directamente ante
los tribunales (art. 25)57.
i) Contra lo convenido en el acuerdo de mediacin slo podr
ser ejercitarse la accin de nulidad por las causas que invalidan los contratos (art. 23.4).

mediacin, instndolas a que asistan a una sesin informativa Ley de mediacin en


asuntos civiles y mercantiles, Disposicin Final 14, (el apartado 3 del artculo 443 de
la Ley 1/2000, de 7 de enero, de Enjuiciamiento Civil, queda redactado as).
56
No obstante, lo que no aclara el Real Decreto es qu ocurre con la documentacin
que se encontraba a disposicin de ambas partes antes de iniciarse la mediacin, es
que una parte no podr aportarla en un procedimiento judicial posterior por el mero
hecho de que la otra parte la aportase al procedimiento de mediacin?
57
Los acuerdos de mediacin (trmino que en puridad debiera reservarse para los
que convienen las partes con el fin de iniciar la mediacin y no a los que las partes
llegan tras seguir un procedimiento de mediacin y cuya denominacin correcta debiera ser acuerdos transaccionales) son nicamente ejecutables cuando las partes
eleven el acuerdo alcanzado a escritura pblica tras haber seguido el oportuno procedimiento de mediacin, debiendo presentar al notario el acuerdo acompaado de las
actas de la sesin constitutiva y final del procedimiento (art. 25,1). La ejecutabilidad
no es inmediata, sino que se precisa la conversin del acuerdo en ttulo ejecutivo
mediante su elevacin a escritura pblica.
A ello debe aadirse un nuevo elemento que es el del control de legalidad del acuerdo
logrado o acuerdo transaccional.
Por consiguiente, hay una doble va: mediante acuerdo transaccional extrajudicial
-como mero acuerdo sin fuerza ejecutiva aunque con valor de cosa juzgada que
adquiere ejecutabilidad al elevarse o escritura- y mediante acuerdo intrajudicial
-precisado de homologacin-. (HUALDE MANSO, T., Del Proyecto de Ley espaola
de mediacin (2011) al RD-Ley de mediacin (2012) (http://www.mediacionarbitraje.eu/wp-content/uploads/2012/04/Reflexiones-sobre-la-nueva-normativa-demediaci%C3%B3n.pdf).

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Pero quizs el problema al que se enfrenta la mediacin en


nuestro pas no sea su falta de regulacin, sino la inexistencia de una
cultura de mediacin, por lo que no resulta claro si la promulgacin de
la Ley facilitar la expansin de la mediacin y la descongestin de los
Juzgados.
En nuestra opinin, una buena forma de incentivar la mediacin sera no limitarse a penalizar a quien no hace uso de ella (vid. en
cuanto al juicio verbal y a las costas) sino beneficiar a quien s lo haga.
A este respecto puede servir de ejemplo el hecho de que en Bulgaria y
Rumana se devuelva a las partes la totalidad o parte de la tasa judicial
satisfecha si alcanzan un acuerdo de mediacin durante la tramitacin
del procedimiento judicial o que en Italia los acuerdos de mediacin
estn exentos del Impuesto de Actos Jurdicos Documentados.
Por lo que se refiere a la descongestin de los Juzgados, el establecimiento de una mediacin obligatoria en los juicios verbales podra parecer una medida contraproducente, pero, por lo que seala
la Resolucin del Parlamento Europeo sobre la transposicin de la
Directiva, en Italia se ha establecido esta misma medida y, a pesar de
las dudas iniciales, parece que el resultado est siendo satisfactorio.
j) Desarrollo de la mediacin electrnica: ODR

Con el RDL 5/2012 se instaura la mediacin electrnica que


algunos profesionales ya venan desarrollando hacia tiempo58 y en la
Ley de mediacin en asuntos civiles y mercantiles, en su Disposicin
final sptima se establece el denominado procedimiento simplificado de mediacin por medios electrnicos para reclamacin de cantidad59
Esta es una de las apuestas de Franco Conforti, miembro de la Asociacin de
Mediadores de Alicante e impulsor de la primera web en idioma castellano que
ofrece desde 2008 el servicio de mediacin online para particulares y empresas
(info@mediaronline.com- www.mediaronline.com).
59
El Gobierno, a iniciativa del Ministerio de Justicia, promover la resolucin de los
conflictos que versen sobre reclamaciones de cantidad a travs de un procedimiento
simplificado que se desarrollar exclusivamente por medios electrnicos. Las pretensiones de las partes, que en ningn caso se referirn a argumentos de confrontacin
de derecho, quedarn reflejadas en los formularios de solicitud del procedimiento y
su contestacin que el mediador o la institucin de mediacin facilitarn a los interesados. El procedimiento tendr una duracin mxima de un mes, a contar desde el da
siguiente a la recepcin de la solicitud y ser prorrogable por acuerdo de las partes.
58

155

156

Nuria Belloso Martn

La mediacin electrnica se utilizar en todos aquellos asuntos


o reclamaciones de cantidad que no superen los 600 euros y siempre
que las partes tengan acceso a los medios electrnicos60.
k) Obligacin de suscribir un Seguro de responsabilidad civil

El artculo 11.3 establece que El mediador deber suscribir un


seguro o garanta equivalente que cubra la responsabilidad civil derivada de su actuacin en los conflictos en que intervenga.

Sin un seguro de responsabilidad civil profesional en el caso


de que surja alguna denuncia, los mediadores deberemos responder de las posibles reclamaciones con nuestro patrimonio personal.
Necesitamos un seguro que cubra nuestra actividad profesional como
mediadores61.
l) La ampliacin de los mbitos de aplicacin de la mediacin.

Concretamente, al aprobarse un conjunto de normas mnimas


para impulsar la mediacin en litigios transfronterizos en determinados asuntos civiles y mercantiles, se amplia el campo de influencia de
la mediacin a conflictos en materia de propiedad industrial62 como
60

1. Las partes podrn acordar que todas o alguna de las actuaciones de mediacin, incluida la sesin constitutiva y las sucesivas que estimen conveniente, se lleven a cabo
por medios electrnicos, por videoconferencia u otro medio anlogo de transmisin
de la voz o de la imagen, siempre que quede garantizada la identidad de los intervinientes y el respeto a los principios de al mediacin previstos en esta Ley. (art. 24.1)
La mediacin que consista en una reclamacin de cantidad que no exceda de 600
Euros se desarrollar preferentemente por medios electrnicos, salvo que el empleo
de stos no sea posible para alguna de las partes. (art. 24.2)
61
La Asociacin Madrilea de Mediadores AMMM ha firmado una pliza para toda
Espaa. Como todos los seguros, cuantos ms asegurados sean el importe que deber
abonar cada mediador saldr ms econmico, por ello han firmado una pliza que
les permite abarcar a todos aquellos mediadores nacionales, con el fin de unificarnos
todos en una sola pliza y con un coste muy asequible (60 euros anuales).
62
En materia de propiedad industrial, cuestiones relativas a dominios de Internet
y conflictos de marcas transnacionales, el Organismo que vena ocupndose de la
resolucin extrajudicial de conflictos era el Centro de Mediacin y Arbitraje de la
Organizacin Mundial de la Propiedad Intelectual OMPI- (Para ver ejemplos de
mediacin de la OMPI http://www.wipo.int/amc/es/media tion/case-example.html).
Existen algunas opiniones reticentes acerca de la posibilidad de someter a mediacin determinados temas de propiedad industrial, como la declaracin de nulidad
de una marca o patente. Sin embargo, en otros supuestos la mediacin es posible,

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los de marcas y patentes, mediacin en casos de desahucio inmobiliario63, y otros.

La entrada en vigor en Espaa de la Ley de mediacin en asuntos civiles y mercantiles en Espaa ha dado lugar a nuevos retos que
convendra que, el futuro Reglamento de desarrollo, diera cumplida
cuenta. Entre ellos, cabe citar:
a) En la exposicin de Motivos hubiera sido deseable que se
hubiera insistido en que:

La mediacin no es slo un medio de descongestionar los tribunales, sino que adems, es un mecanismo autonmico de pacificacin social. Es un medio independiente de acceso a la justicia basada
en la libertad de los ciudadanos como valor social bsico que ha de
estar a disposicin de la poblacin, en igualdad de condiciones que
el clsico sistema judicial, para permitir que opten por el medio que
mejor se ajuste a sus intereses.

como la resolucin de un contrato de licencia de marca. Por ello, cabe entender


que se abren nuevas posibilidades a los operadores en el sector de la propiedad
industrial, principalmente a quienes tengan conflictos transfronterizos en estas
materias, que facilitar su resolucin de una forma rpida y ms econmica que
el sometimiento de las controversias a los Juzgados competentes, y favorecer la
inclusin de clusulas contractuales en los contratos sobre propiedad industrial,
lo que dar lugar a que al mediacin pueda utilizarse ms frecuentemente en la
gestin de este tipo de conflictos.
63
Cada da se producen en Espaa una media de 159 desahucios de viviendas por el
impago de la hipoteca o el alquiler, y hasta el 82% de estos desalojos tienen lugar en
familias con menores a su cargo y que carecen de otra alternativa de residencia. En
el caso concreto de Castelln, slo el ao pasado se ejecutaron 1.796 desalojos, una
cifra de rcord derivada de la difcil situacin econmica por la que atraviesan cientos
de hogares.
Por ello, Ayuntamientos como el de Castelln y otros municipios cercanos, se estn
planteando la posibilidad de crear un servicio de mediacin gratuita en casos de desahucios. Dichos servicios, que ya funcionan en otras ciudades de Espaa como, por
ejemplo, Valencia, tienen por objetivo orientar a los afectados para ver si es posible
negociar la dacin en pago al banco y el establecimiento de un rgimen de alquiler o
si, por el contrario, hay que buscar otras frmulas. Al respecto, cabe sealar que, en
el caso concreto de la vecina Valencia, un total de 13 familias solicitaron la mediacin
hipotecaria en la primera semana de funcionamiento de este sistema de arbitraje
impulsado, a travs de un convenio, por el Ayuntamiento y el Colegio de Abogados.
Desde la Plataforma de Afectados por la Hipoteca de Castelln valoran muy positivamente la propuesta.

157

158

Nuria Belloso Martn

Es una forma de decir al ciudadano que respetamos y confiamos


su capacidad de resolver por s mismos sus conflictos sin que un tercero
o una ley les diga qu hacer, devolvindoles el poder de decisin.
b) La necesidad de una pronta promulgacin del Reglamento
de desarrollo.

A pesar de los informes emitidos por el Consejo General del


Poder Judicial y el Consejo General de la Abogaca, sobre el Anteproyecto
de Ley de Mediacin, que coincidan en muchos puntos con las sugerencias por la Plataforma para la Colaboracin en la Legislacin Estatal
de Mediacin, Universidad Complutense de Madrid64 al Ministerio de
Justicia, el Proyecto de Ley remitido a las Cortes Generales y que finalmente ha sido aprobado, preocupa seriamente a los profesionales de
la mediacin porque sigue adoleciendo de tres errores importantes:

1.b. Definicin de la mediacin: no se habla en ningn momento de la esencia de la mediacin es decir: la gestin del
conflicto, sino slo del acuerdo. La mediacin sirve para
favorecer vas de comunicacin y la bsqueda de acuerdos
consensuados, no slo para llegar a acuerdos.

64

2.b. Formacin del mediador: el Ministerio de Justicia no exige


ninguna titulacin, ni formacin especfica para ser mediador65, esto es claramente insuficiente y va en contra de la

Esta postura ha sido manifestada por asociaciones que representan a 1210 profesionales de la mediacin, a los que se suman y apoyan, entre otras, las siguientes
instituciones: Consejo General de la Abogaca Espaola, Consejero General de
Colegios oficiales de Psiclogos, Consejo General de Educadores Sociales,
Consejo General de Trabajo Social, Colegio Nacional de Doctores y Licenciados
en ciencias polticas y sociologas Colegio de Trabajadores Sociales de Madrid,
Universidad de La Laguna, Universidad de Las Palmas de Gran Canaria,
Universidad de Murcia.
65
Resulta alarmante que la Ley de mediacin en asuntos civiles y mercantiles, en el
Ttulo III que regula el Estatuto del mediador, en su artculo 11.2 establece que: El
mediador deber estar en posesin del ttulo oficial universitario o de formacin profesional superior [], es decir, no se exige que disponga de un ttulo universitario. La
exigencia posterior de una formacin especfica para ejercer la mediacin, que se
adquirir mediante la realizacin de uno o varios cursos especficos impartidos por
instituciones debidamente acreditadas [] no parece que implique que se vaya a
paliar, en su justa medida, el dficit de formacin inicial del profesional mediador.

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Directiva 2008/52/CE sobre ciertos aspectos de la mediacin en asuntos civiles y mercantiles, cuya transposicin ha
originado la Ley de Mediacin en Asuntos Civiles y mercantiles. Difcilmente los mediadores podrn proporcionar un
servicio de calidad, si no se pone nfasis en su adecuada
preparacin profesional.

3.b. Efecto ejecutivo del acuerdo de mediacin: el acuerdo de


mediacin al que lleguen las partes con la ayuda de un mediador sin formacin, producir efectos de cosa juzgada
para las partes. El mediador debe mediar la parte material
del conflicto, pero no puede responsabilizarse de la parte jurdica del mismo. La funcin del mediador, respecto al
acuerdo con eficacia jurdica, debe ser el asegurarse de que
la parte material de lo acordado en mediacin concuerde
con la parte jurdica redactada y avalada por los abogados
de las partes.

Nos adherimos a la opinin de que la Ley de mediacin no debera tener como mximo objetivo la pretensin de desatascar los juzgados. La mediacin sirve para entender los conflictos de una manera
distinta, fomenta cultura de la paz, ayudando a las personas a responsabilizarse de sus actos y devolviendo al ciudadano su poder de decisin. Los tres aspectos subrayados ponen seriamente en peligro los
objetivos que debe tener la mediacin66.

Las personas mediadoras, los usuario y el ejercicio de la profesin, pueden quedar


en estado de indefensin. Es necesario establecer la obligatoriedad de que el titulado
universitario que ejerce la mediacin tenga una formacin especializada en tcnicas
y procesos de mediacin para proteger el derecho del ciudadano a recibir un servicio
de calidad, como ya se exige en las leyes autonmicas. Otro problema, de no existir
un criterio nacional sobre los requisitos para ser un profesional de la Mediacin, es
que las comunidades autnomas pueden solicitar diferentes requisitos y una persona
poder ejercer en algunas y en otras no.
66
El pasado 8 de junio de 2012, en la sede de la Universidad Complutense de Madrid,
se cre la Conferencia de Universidades para el Estudio de la Mediacin y los Conflictos
(CUEMYC). Esta plataforma, constituida por la mayora de los responsables de formacin de posgrados y msters en Mediacin, as como los Directores de Institutos de
Investigacin de las Universidades espaolas, nace con el objetivo de ser un referente
nacional e internacional en la consecucin de calidad en la mediacin. La CUEMYC,
de la que formamos parte, representando a la institucin, la Universidad de Burgos,
tiene como principales objetivos:

159

Nuria Belloso Martn

160

c) Coste de la mediacin

En la Ley de mediacin en asuntos civiles y mercantiles no se


contempla la mediacin gratuita67. La ley debera de incluir servicios gratuitos y universales de mediacin, dependientes de la administracin, como lo han hecho las leyes de Mediacin Familiar y de
Mediacin de todas las Comunidades Autnomas. Es ms, habra que
valorar la conveniencia de generalizar el turno de oficio de mediacin
que ya contemplan algunas leyes autonmicas de mediacin familiar,
as como los servicios de mediacin que ya ofrecen algunos colegios
profesionales y ante los cuales los ciudadanos en donde no existen,
podran alegar agravio comparativo. De no existir servicios gratuitos
de mediacin, Qu sucedera en los casos en que las partes acuden y
estn de acuerdo con iniciar el proceso de Mediacin pero no pueden
pagarlo? Qu sucedera si una de las partes puede pagar y la otra no
Qu sucedera en los casos en que el juzgador sugiere una Mediacin
que es acogida por las partes pero las partes tienen abogados de oficio
pero no hay un servicio de Mediacin gratuito?

Promover, en todos los mbitos, el desarrollo de la Mediacin y la Gestin Alternativa


de Conflictos como una va cooperativa, constructiva y pacfica de abordar los conflictos humanos;
Desarrollar las acciones necesarias para que la actividad profesional de la mediacin
est reconocida en todos sus mbitos, de manera que se garantice la calidad del servicio que prestan los Mediadores;
Garantizar la debida formacin del mediador y el rol de estos profesionales y, para
ello, elaborar un catlogo de competencias imprescindibles en la capacitacin del
profesional de la Mediacin y de la Gestin Alternativa de Conflictos;
Establecer un sistema de reconocimiento mutuo, entre universidades, de sus programas de formacin en esta materia, organizar sistemas de promocin e intercambio
de la investigacin, as como establecer las relaciones institucionales a nivel nacional
e internacional para el desarrollo y cumplimiento de estos fines. (Vid. http://www.
uoc.edu y http://www. cuemyc. es).
67
El artculo 15 establece:
1. El coste de la mediacin, haya concluido o no con el resultado de un acuerdo, se
dividir por igual entre las partes, salvo pacto en contrario.
2. Tanto los mediadores como la institucin de mediacin podrn exigir a las partes
la provisin de fondos que estimen necesaria para atender el coste de la mediacin.
Si las partes o alguna de ellas no realizaran en plazo la provisin de fondos solicitada,
el mediador o la institucin podran dar por concluida la mediacin. No obstante, si
alguna de las partes no hubiere realizado su provisin, el mediador o la institucin,
antes de acordar la conclusin, lo comunicar a las dems partes, por si tuvieren inters en suplirla dentro del plazo que hubiera sido fijado.

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d) Mayor claridad en cuanto a los organismos y centros encargados de formar a los mediadores.

Se regulan las instituciones de mediacin, pero no son las encargadas de la formacin sino de impulsar la mediacin, facilitando el
acceso y administracin de la misma, incluida la designacin de mediadores (art. 5). Se encarga al Ministerio de Justicia de velar porque
las instituciones de mediacin respeten, en el desarrollo de sus actividades, los principios de la mediacin, pero resulta un cometido muy
escaso. Al Ministerio de Justicia se le debera dar un papel protagonista y unificador de la mediacin civil y mercantil en Espaa, regulando actividades tales como: la acreditacin de los mediadores, la aprobacin de los concretos contenidos formativos de los ttulos o cursos
habilitantes, la gestin de un nico Registro de mediadores para todo
Espaa que sea el que d publicidad sobre la especialidad y experiencia de los mediadores. Especial relevancia adquiere cules han de ser
las entidades autorizadas para la expedicin de los ttulos habilitantes
como mediador. En nuestra opinin, deberan ser las Universidades68.
e) Descoordinacin entre los Registros autonmicos y los
Registros dependientes de las Comunidades Autnomas (salvo que en el futuro Reglamento se palie).

f) Forma de acceso para ser mediador: cada Comunidad


Autnoma exige unos requisitos y debera unificarse a nivel
nacional.

68

g) No especializacin del mediador: Aunque hecho realizado los


cursos de formacin, debera ser un profesional en Derecho y
en Economa, dado el carcter ejecutivo que se pretende dotar
a los acuerdos elevados a escritura pblica. Por otra parte, se
exige que los acuerdos no sean contrarios a Derecho, por lo
que esa formacin jurdica es imprescindible (bien sea por la
titulacin de origen o por la que proporcionen los cursos de
formacin de mediadores).

En los ltimos aos se puede constatar cmo las Universidades, como centros de educacin superior, van recortando su campo de actuacin a favor de los colegios profesionales (Vid. Ley de acceso a la abogaca y a la procuradura). No restamos mritos
al papel que desempean los colegios profesionales. Sin embargo, su funcin es regulatoria del ejercicio de una profesin, una etapa posterior a la de la formacin como
tal, que es la que debe de seguir contando con el protagonismo de las Universidades.

161

162

Nuria Belloso Martn

7 A modo de conclusiones
Reconocemos el mrito que ha tenido la reciente legislacin
de la Unin Europea para dar el impulso definitivo que necesitaba la
mediacin en el viejo continente. Nuestro ordenamiento jurdico continental europeo, apegado a un derecho tradicional, difcilmente dejaba espacio a las formas complementarias de resolucin de conflictos.
Ahora, la propia Ley lo regula. Sin embargo, para quienes hemos conocido otras formas de entender la mediacin, entendemos que no se ha
conseguido llegar al verdadero significado, a la clave de la mediacin.
Siguiendo la lnea waratiana, estamos ante el colosal desafo
de preservacin de la ciudadana y de los Derechos Humanos. Tarea
que exige una amplia revisin de ideas. Tenemos que pensar las cosas
desde una ptica diferente, y para eso, tenemos que tener en cuenta
otra concepcin del derecho basada en una cultura de negociaciones
preventivas y de la mediacin (cultura esta que tambin jugara un
papel importante en la revisin de las ideas modernas de ciudadana
y derechos humanos).
El concepto de mediacin que se ha utilizado en la Directiva
Europea y, por ende, tambin en la legislacin espaola- es tcnico,
haciendo hincapi en el acuerdo y no en la gestin del conflicto, como
sera lo adecuado. La mediacin debe ir ms all de un simple acuerdo,
trabajando con la sensibilidad, compasin, alteridad, contagio (afinidades selectivas) y dilogo. De lo contrario, corre el peligro de diferenciarse poco de una negociacin69.
L. A. Warat sostena que no existe ninguna teora general, o
pensamiento cientfico que gue las practicas de mediacin. Estamos
delante de un cuerpo terico que organiza su saber a partir de una
69

Se hace una regulacin atendiendo ms al soporte tcnico que a la propia esencia


de la mediacin. As por ejemplo, con el RDL 5/2012 se instaura la mediacin electrnica que algunos profesionales ya venan desarrollando hacia tiempo- y en la
Ley de mediacin en asuntos civiles y mercantiles, en su Disposicin final sptima
se establece el denominado procedimiento simplificado de mediacin por medios
electrnicos para reclamacin de cantidad. La mediacin electrnica se utilizar en
todos aquellos asuntos o reclamaciones de cantidad que no superen los 600 euros y
siempre que las partes tengan acceso a los medios electrnicos La mediacin que
consista en una reclamacin de cantidad que no exceda de 600 Euros se desarrollar
preferentemente por medios electrnicos, salvo que el empleo de stos no sea posible para alguna de las partes (art. 24.2).

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mezcla y combinacin de diferentes fuentes de conocimiento (tanto


filosficas, epistemolgicas, como cientficas), pero principalmente se
trata de una forma de conocimiento en constante devenir, producto de
la reconstruccin reflexiva sobre sus propias prcticas de experiencia,
es el conocimiento que nace de un trabajo de reflexin clnica sobre
la clnica. No cabe duda de que los Cursos de formacin de mediadores son imprescindibles para que el mediador adquiera o profundice
conocimientos jurdicos y psicolgicos y adquiera tcnicas sociales de
comunicacin. Pero el mediador no trabaja exclusivamente con tcnica. Algunas escuelas de mediacin creen formar mediadores como
si fueran magos que podran convertir a las partes con sus trucos. La
magia es otra, consiste en entender a la gente. Para ser mediador es
preciso ascender a un misterio que est ms all de las tcnicas de
comunicacin y asistencia a terceros. Para formar mediadores se precisan maestros, no profesores o adiestradores70.
Los buenos mediadores tienen una sensibilidad especial. La alteridad, el otro y su condicin de ciudadano, con sus derechos humanos, est constantemente presente. Los programas de humanizacin
de la justicia en Brasil71, son un claro exponente de este objetivo72.
70

El mediador tiene que ser discpulo de un maestro. Un maestro de verdad, que le


ensee como desaprender lo aprendido, nunca a aprender. Algunas de las escuelas
de mediacin estn preocupadas por producir respuestas rpidas; forman un mediador ensendole a planear cmo ayudar a las partes a llegar a un acuerdo. Se trata
de aumentar la autoestima, de no ser manipulado por nadie. La mediacin es una
propuesta para entender el mundo de forma diferente. La mediacin es una forma
holstica, pues ayuda a la persona a encontrarse consigo misma, a no ser invadida. Es
una propuesta de otredad, de ver el mundo con el otro. Es una propuesta de humanizar al hombre, de devolver al hombre la humanidad perdida. (WARAT, L. A., O Oficio
do Mediador, Vol. I, Florianpolis, Habitus, 2001, p. 29)
71
Brasil no dispone an de una Ley de mediacin. Existe el Proyecto de Ley n 8046/10,
e fase de discusin (se pueden seguir las diversas fases del iter del Proyecto del Nuevo
Cdigo de Proceso Civil en el blog: http://humbertodalla. blogspot.com.
72
L. A. Warat era un firme defensor de estos programas de humanizacin del Derecho
y de Justicia ciudadana y comunitaria. Sostena que esos programas representaban
una valiosa contribucin a los procesos de desescolarizacin de la cultura jurdica.
Por medio de estos programas el aprendizaje del Derecho sale de las Facultades, de
las Escuelas y se instala en diferentes lugares de la propia sociedad. Por medio de
estos programas de humanizacin el aprendizaje del Derecho se torna una posibilidad para todas las camadas de excluidos sociales. La gente, los diferentes grupos
comunitarios aprenden cules son sus derechos a partir de su propia experiencia,
comienzan a conocer el Derecho a partir de sus propias problemticas. Aprender

163

Nuria Belloso Martn

164

En los pases de la Unin Europea parece que no se acaba de


dar con la clave de la mediacin. Se pretende justificar la mediacin en
su capacidad de reducir el nmero de procesos. Pero este argumento
es errneo y malfico como sostiene H. dalla Bernardina ya que
con esta concepcin poco se podr aportar a la pacificacin social. La
mediacin precisa de una fundamentacin ontolgica, impulsando las
caractersticas dialgicas.

Confiamos en que, en Espaa, el futuro Reglamento de desarrollo de la Ley de mediacin en asuntos civiles y mercantiles palie, en
cierta medida, las carencias que desde Plataformas y asociaciones de
Mediadores y que aqu hemos sealado se han apuntado, en aras
de conseguir una normativa ad hoc al propio espritu de la mediacin.

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pp.91-128.

Derecho deja de ser un privilegio dentro de los procesos de formacin de los futuros operadores jurdicos, se transforma en un aprendizaje de la propia ciudadana. La desescolarizacin del Derecho representa una instancia de aprendizaje
realizado a travs del dilogo con el otro y no ms el dominio erudito de un saber
nicamente entre expertos. Un dilogo sobredeterminado por el conjunto de ideas
constitutivas de su microcultura comunitaria. De esta forma se aprende Derecho
entendiendo de gente y no de normas.
Asimismo, Vid. La interesante descripcin que hace B. de Souza Santos acerca de
la prevencin y resolucin de los conflictos en el Derecho de Pasrgada, uno de los
asentamientos ilegales y ms antiguos y extensos de Rio de Janeiro. Analiza la relacin entre las estructuras normativas del derecho del asfalto (Derecho oficial, el de
los cdigos) y el derecho de Pasrgada. El Derecho de Pasrgada no pretende regular la vida social exterior a Pasrgada ni tampoco cuestiona los criterios de legalidad
que prevalecen en la sociedad brasilea en general. La informalidad y la flexibilidad
del derecho de Pasrgada se obtienen a travs de una dinmica en donde este derecho toma prestadas de forma selectiva ciertas figuras jurdicas pertenecientes al
sistema jurdico oficial. Destacamos la diferenciacin que establece entre el topos de
la equidad, la mediacin y la mediacin aparente (p. 181 ss.) (Cfr. De SOUSA SANTOS,
B., Sociologa jurdica crtica. Para un nuevo sentido comn en el derecho. Trad. C. Lema
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Mauro Gaglietti
Professor do Mestrado em Direito e do Curso de Graduao em Direito da
URI (Santo ngelo/RS). Doutor em Histria/PUCRS, Mestre em Cincia Poltica/UFRGS. Professor e Pesquisador da IMED (Passo Fundo/RS); Coordenador
do Grupo de Pesquisa Justia Comunitria na IMED e Professor Colaborador
dos Cursos de Direito da FAI/UCEFF (SC) e da FEMA (Santa Rosa/RS). Junto
PUCRS, , tambm, pesquisador associado ao Grupo de Estudos e Pesquisa tica e Direitos Humanos, registrado no diretrio do CNPq, sendo coordenado
pela Profa. Dra. Beatriz Gershenson Aguinsky. Coordena o Curso de Especializao (Ps-graduao) em Mediao de Conflitos e Justia Restaurativa na IMED
(Passo Fundo, Porto Alegre, Santo ngelo). Contato: maurogaglietti@bol.com.br.

Este texto surgiu de reflexes a partir do Curso sobre Mediao, ministrado pelo
Prof. Dr. Luis Alberto Warat, em 1999, na Unicruz (Cruz Alta, RS), e com os Cafs
Filosficos de Buenos Aires e nas trs edies em Passo Fundo entre 2009 e 2012.
Mais recentemente, o texto recebeu uma grande contribuio do Psiclogo Juan
Carlos Vezzulla, no curso ministrado acerca da Mediao, em Passo Fundo, em julho de 2011, junto ao Projeto Justia Comunitria (Ver http://justicacomunitariapf.
blogspot.com). Assinala-se que este texto foi iniciado ainda em 2007 (e concludo
em setembro de 2012), por ocasio da discusso sobre a necessidade de se ampliar a reflexo acerca dos mtodos no adversariais de soluo de conflito justia comunitria, mediao e prticas restaurativas na disciplina Ecologia Poltica,
ministrada pelo autor, no Mestrado em Direito na URI, em Santo ngelo (RS). A
discusso contou com o aporte terico buscado nos textos de Michel Foucault, Luis
Alberto Warat (jurista que atuou at 2010 no Mestrado em Direito da URI), Leonel
Severo Rocha e Joo Martins Bertaso. Em 2009, a pesquisa ganhou aderncia do
doutorando da Unisinos Marcelino da Silva Meleu, que trabalhou conjuntamente
com o autor deste texto na redao do Projeto Justia Comunitria, aprovado pelo
Ministrio da Justia, e que est sendo implementado, desde julho de 2011, nos
bairros Zachia e Valinhos, em Passo Fundo (disponvel em: <http://justicacomunitariapf.blogspot.com>).

Captulo VI

A MEDIAO DE
CONFLITOS COMO CULTURA DA
ECOLOGIA POLTICA1

Mauro Gaglietti

168

Existiria alguma relao entre mediao e ecologia


poltica? A mediao holstica tem em comum a procura de
um ser integralmente tico, comprometido profundamente
com o outro e com a existncia, e que ame, acima de tudo,
a vida a ponto de se comprometer sem concesses com sua
qualidade. , precisamente, o ser humano, com qualidade de
vida, que faz dessas qualidades condio de Justia, de tica
e de Direito. Vale dizer, que os atributos que so vlidos para
a vida a justia, a tica e o direito , mereceriam uma certa
valorizao ampliada no momento do conflito na medida
em que as pessoas poderiam adotar a postura de buscar a
resoluo das controvrsias, na procura de melhor qualidade de vida e de satisfao cada vez maior nos vnculos com
o outro.

Consideraes iniciais

A mediao no considera o homem da moral certo ou errado / culpado ou inocente a mediao trabalha com a possibilidade
do entendimento. Trata-se de um processo de gesto humana de conflitos no qual intervm um terceiro para construir uma situao possvel ao (re)estabelecer as condies para que o amor se faa efetivo na
vida das pessoas. De modo a ensejar a construo das bases sobre as
quais se sustentar a realizao da cidadania e a vida social.

As prticas culturais atuais tm reproduzido demasiadamente


e de forma ampliada a competio, fazendo com que as pessoas percebam a vida como uma grande disputa, a se envolverem em uma lgica
de ranking, pela qual se estabelecem, naturalizados, os locais sociais
de cada um e de todos. Criam lugares, assim, onde se pode encontrar a
felicidade, como se fosse possvel encontr-la fora do sujeito. Vivemos
uma cultura pr-moldada [...] que personifica os objetos e coisifica as
pessoas2.
Os instrumentos mediadores transformam os desejos e as necessidades dos conflitados, possibilitando a interao, o dilogo e o
WARAT, Luis Alberto. O oficio do mediador. Florianpolis: Habitus, 2001.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

entendimento, poupando as partes de um desgastante enfrentamento. Diferentemente dos demais tipos de acordo, que tomam o conflito
como um problema que merece a correo e um ajuste comportamental, a mediao aqui tratada reconhece num primeiro plano a dimenso da alteridade e da diferena, e a possibilidade da (re)composio
dos vnculos socioafetivos rompidos. nesse sentido que o processo
possui base psicoteraputica e de emancipao das prticas de cidadania.
O desafio em refletir a mediao como cultura implica tomar a
cidadania e os direitos humanos como uma realizao das pessoas e
evidencia o descompasso do paradigma oficial. Trata-se do reconhecimento do outro da alteridade, para alm das pretenses individuais
que reduziu a soluo dos conflitos interindividuais e grupais, na forma estatalizada de decidir qual parte ganha ou perde, sem recompor/
resolver os vnculos afetivos rompidos.
Evidencia-se que o modelo oficial consolida, na sua forma, a
prtica da competio e dos modos naturalizados de dominao da
sociedade por meio da lei estatal. De fundo moral e de compreenso
simplista, o maniquesmo do certo e do errado, do culpado e do inocente, do ganhador e do perdedor, constitui os contornos e os limites
das decises.

A mediao mecanismo adequado para trabalhar situaes


provocadas por olhares divergentes ou excludentes entre pessoas e/
ou grupos de pessoas. Os critrios havero de serem reconhecidos em
domnios significativos prprios das verdades internas de cada um
dos conflitados. Um ambiente de mediao sempre uma reflexo que
nos convida a visitarmos um mundo diferente ao nosso, um reconhecimento do mundo do outro. Por certo, a mediao ser um caminho de
fuga do mundo da fico normativista estatal, e vai elaborando e inaugurando novos espaos pedaggicos de autonomia e de realizao da
cidadania. Consolida, assim, um patamar reflexivo, um processo dialogal de entendimento e de sustentabilidade das relaes humanas.
A partir de Kant e das suas condies de razo, Luis Alberto
Warat h muito j expressava que fora de qualquer atitude holstica,
3

WARAT, Luis Alberto. Surfando na pororoca: o ofcio do mediador. Florianpolis:


Boiteux, 2004.

169

Mauro Gaglietti

170

de um direito encarregado de suprimir os conflitos na sociedade, tudo


um absurdo. Talvez esse seja o modo de se tentar aproximar a cultura do Direito a uma tica comprometida com a qualidade de vida
medida que se avana rumo ao fomento de uma cultura jurdica no
adversarial.

Nesses termos, o holismo prope uma inscrio do amor nas


oportunidades vitais, nos vnculos, nos conflitos, na tica ou no direito. No fundo, uma afirmao de que sem a construo afetiva com o
outro, sem a realizao do amor, no existe possibilidade de melhorar
a qualidade de vida das comunidades. Desse modo, faz-se necessrio
buscar-se construir uma ecologia do amor, um eco da alteridade que
faz do amor condio de ecologia poltica. O amor pode ser um componente tico da relao que envolve pessoas em conflitos. Isso quer
dizer que os conflitos mediados podem servir de auxlio humano para
a afirmao recproca dos movimentos prprios daqueles que vivem
e provam o conflito em suas vidas, transformando suas conflitualidades vinculares em movimento prprios de empoderamento a partir da
crena de que so capazes de criar os problemas e tentar buscar um
tratamento ao conflito, sobretudo daqueles que tm vnculos afetivos
e h anos se conhecem e vivem juntos.
Diante do exposto, o objetivo do presente texto examinar as
possveis relaes entre a mediao de conflitos e a ecologia poltica.
Desse modo, trata-se de estudar a proposta jurdica de resoluo de
conflitos que vai alm do normativismo. No caso, a mediao no somente uma nova profisso, uma tcnica jurdica de resoluo no adversarial de disputas, mas, tambm, fundamentalmente, uma estratgia poltica exitosa em termos educativos, como realizao de cidadania, dos direitos humanos e da democracia, com implicaes polticas,
culturais e ecolgicas. Assim, tecendo como parmetro a mediao, e
tendo-a como um mtodo no adversarial de resoluo de conflitos,
pode-se circunscrev-la nos tipos de procedimentos que, contemporaneamente, tendem a conduzir para uma radical modificao no sistema de tratamento e de transformaes de controvrsias e, de modo
muito singular, de problemas e de questes de natureza jurdica4.
4

Os novos conflitos no sculo XXI no podem ser tratados como novos direitos que
tm que ser protegidos pelas concepes jurdicas da modernidade. Na verdade,
dito com o olhar estritamente jurdico, outro tipo de atitude e de viso na admi-

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

A mediao penal, por exemplo, pode estar inserida no que


se convencionou chamar de acesso justia no mbito da justia
criminal. Tendo como objetivo tratar tal temtica, percorrem-se, assim, alguns aspectos que caracterizam a histria da teoria do crime
e da penalidade, buscando-se as bases epistemolgicas da Justia
Comunitria e da Justia Estatal. Tal percurso associa-se investigao de fatores contemporneos que retroalimentam os diferentes paradigmas da justia retributiva e da justia restaurativa. Assim, d-se
destaque questo da produo de singularidades, para se pensar em
que medida as prticas e discursos existentes no mbito das relaes
humanas produzem o modo de ser dos sujeitos, e como os modos de
busca da soluo de conflito evidenciam, ou no, uma forma previamente determinada.

Concebe-se, desse modo, a mediao como uma forma ecolgica de viabilizao de um acordo transformador das diferenas, como
assegura Warat5. A natureza poltica da mediao representada pela
estruturao da viso ecolgica do mundo um componente estrutural do paradigma poltico e jurdico da transmodernidade medida
que se consideram as prticas sociais da mediao como as principais
responsveis por uma certa configurao de autonomia, democracia e
cidadania, quer dizer, na medida em que educam, facilitam e auxiliam
a produzir diferenas e a realizar tomadas de decises sem a interveno de funcionrios do Estado que decidem no lugar dos afetados por
um conflito.
O sentido poltico da mediao ainda associa-se, direta e indiretamente, ampliao da capacidade das pessoas para se autodeterminarem em relao e com os outros autonomia na produo da
diferena, ou seja, na produo do tempo com o outro. Assim, ser autnomo produzir o tempo pela produo, com o outro, da diferena; para tanto, precisa-se da mediao como elemento estrutural da

nistrao e resoluo de conflitos que, tradicionalmente, tomam a lei como referncia. Warat aponta a mediao como uma forma alternativa (com o outro) de resoluo de conflitos jurdicos, sem que exista a preocupao de dividir a justia ou
de ajustar o acordo ao que prescreve o Direito positivo. (WARAT, Luis Alberto. Em
nome do acordo. A mediao no Direito. Buenos Aires: Angra Impresiones, 1998;
WARAT, Luis Alberto. Surfando na pororoca: o ofcio do mediador. Florianpolis:
Boiteux, 2004)
5
WARAT, Luis Alberto. O oficio do mediador. Florianpolis: Habitus, 2001.

171

Mauro Gaglietti

172

produo e posterior administrao da diferena. A autonomia uma


forma de produzir diferenas e tomar decises com relao conflitividade que determina as pessoas e as configura, em termos de identidades e de cidadania. Warat6 assinala, com relao a tais aspectos:

Um trabalho de reconstruo simblica dos processos conflitivos das diferenas que nos permite formar identidades culturais
de nos integrar no conflito com o outro , com um sentimento
de pertinncia comum. Uma forma de poder perceber a responsabilidade que toca a cada um num conflito, gerando devir (devires) reparadores e transformadores.

Assim, a mediao uma forma ecolgica de resoluo dos conflitos jurdicos, policiais, familiares, de vizinhana, institucionais e comunitrios, buscando, sobretudo, uma melhor qualidade de vida das
partes envolvidas em controvrsias. Viabiliza-se, nesses termos, um
mtodo no qual a aplicao coercitiva e terceirizada Justia Estatal
de uma sano legal ajustar o acordo s disposies do Direito positivo cede lugar para um procedimento que tende satisfao de desejos e ampliao de responsabilidades entre as pessoas envolvidas
em conflito.

Dito isto, pode-se caracterizar a mediao como um processo da busca da autocomposio na tomada de decises, ampliando o
campo de responsabilidade na criao do conflito e na tentativa de
transformar-se medida que o conflito vem tona. A referncia
autocomposio faz-se necessria na medida em que so as mesmas
pessoas envolvidas no conflito as que assumem o risco das decises.
No Poder Judicirio, por exemplo, o risco da deciso corre por conta
dos magistrados no momento em que se decidem, judicialmente, os
litgios.
Percebe-se, desse modo, que na mediao a autocomposio
ecolgica por duas fortes razes. Em primeiro lugar, ela pode ser
considerada como uma forma de realizao da autonomia, na medida
em que educa, facilita e ajuda produo das diferenas na produo
do tempo com o outro, ao modificar as divergncias. Isso quer dizer,
WARAT, Luis Alberto. Em nome do acordo. A mediao no Direito. Buenos Aires: Angra
Impresiones, 1998.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

que o amor e o dio so formas de convivncia com a incompletude,


que a conflitividade existencial determina. Assim, observa-se que a
autonomia no indivduo a sua condio para construir com o outro o
acordo que leva em conta a diversidade, o que implica, forosamente, a
mediao do simblico. Em segundo lugar, a mediao pode ser considerada uma forma ecolgica de autocomposio, porque, ao procurar
um acordo transformador de diferenas, facilita uma considervel melhoria na qualidade de vida de um casal, de vizinhos, de colegas de
aula, de colegas de trabalho, de amigos.

Diferentemente dessa direo de acesso justia, percebe-se


outra possibilidade, a mais utilizada comumente, que se refere sentena judicial. Assinala-se que, quando se decide judicialmente, consideram-se normativamente os efeitos. Desse modo, o conflito pode
ficar em estado latente, retornando agravado em qualquer momento
futuro. Verifica-se que o juiz ou o rbitro ocupam um lugar de poder,
na medida em que trabalham o conflito interditando-o, congelando-o
no tempo, eliminando a varivel temporal para poder demarcar o
conflito num plano de abstrao jurdica que permita controlar as variveis com as quais organizar sua deciso. Trata-se de um sistema
nico e excludente de resoluo das controvrsias. O que em termos
contemporneos se concebe como no ideal e nem conveniente. Ao
se examinar a mediao como referncia a uma soluo jurdica dos
conflitos que atende a uma satisfao de todas as partes e que estaria baseada em uma proposta autorregulada por elas mesmas, com o
apoio de um mediador, que colabora na escuta, na interpretao e na
transformao. Em outras palavras, um sistema do ganha/ganha, no
qual ningum sai perdendo, visto que as partes envoltas no conflito
decidem a melhor maneira de resolver o problema criado por elas.
Isso s ocorre em virtude de o processo de mediao ser assistido
pelo mediador uma pessoa, um terceiro, que est alheio ao conflito
e sem poder de propor solues, atuando com a concordncia das
pessoas afetadas pelo conflito, com o propsito de facilitar a aproximao e a comunicao das partes que busca apontar para a produo de uma diferena no conflito que pode ou no determinar a
chegada de um acordo ou produo de uma deciso resolutiva. Em
outras palavras, as solues so inventadas pelas pessoas atingidas
pelo conflito.

173

174

Mauro Gaglietti

Isso quer dizer que a mediao o espao mais apropriado para


as pessoas realizarem um processo psquico de reconstruo simblica.
Assinala-se que, quando se resolve um conflito porque as partes envolvidas puderam reconstru-lo simbolicamente, uma vez que conseguiram transform-lo por t-lo interpretado, reconstruindo-o. Percebe-se,
assim, que no processo de reconstruo procedeu-se uma ao de interpretao transformadora. Nesses termos, o mediador auxilia unicamente na reconstruo simblica que permitir uma eventual resoluo
(transformao do conflito) efetuada pelas partes. Em outros termos, na
mediao ou se resolve o conflito ou o prprio problema se transforma,
recorrendo-se reconstruo simblica do conflito.
1.1

As pessoas envolvidas no conflito querem o qu?

A condio jurdica da modernidade pautou-se no litgio e


apoiou-se em um objetivo idealizado e fictcio, segundo o qual era
preciso descobrir a verdade, que no era outra coisa que a implementao da cientificidade como argumento persuasivo. Uma verdade
que devia ser descoberta por um magistrado, que poderia ser somente fruto da imaginao. Nos litgios, os juzes decidem atendendo s
formas do enunciado pelas partes (ou pretendido na demanda ou na
contestao), atendendo s formas enunciadas (ou pretendido) e no
s intenes, desejos e quereres dos enunciantes. No caso, um juiz
quem decide a partir do sentido comum terico dos juristas, a partir
do imaginrio da magistratura, um lugar de deciso que no leva em
considerao o fato de que o querer das partes pode ser diferente da
verdade esboada pelo magistrado, ou seja, do querer decidido. Assim,
o juiz decide em um procedimento contencioso, uma vez que as partes
apresentam as provas e os argumentos de suas pretenses. Tudo dentro de um ritual inflexvel, em que se algum dado esquecido quase
impossvel corrigir o esquecimento.

Nas formas tradicionais de resoluo de conflitos e na arbitragem se decide conforme a lei. O juiz resolve, nesses termos, conforme o Direito em vigor, em uma interveno jurisdicional que tenta,
por exemplo, compensar economicamente, mediante uma sano, o
agravo que considere produzido. Os juzes decidem, dessa maneira, os
conflitos obrigacionais mudando de lugar uma parte dos patrimnios
comprometidos.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

O que se quer ressaltar, na verdade, que o acesso justia no


apenas um direito social fundamental, crescentemente reconhecido;
ele , tambm, necessariamente, o ponto central da moderna processualstica. Seu estudo pressupe um alargamento e aprofundamento
dos objetivos e mtodos da moderna cincia jurdica. Como ampliar e
aprofundar os objetivos e mtodos da moderna cincia jurdica apenas em si mesma, sem a compreenso de que o objeto de qualquer
cincia apenas e nada mais do que o objeto de uma cincia?

Nesses termos, trata-se aqui acerca do acesso justia no


mbito da justia criminal. Para tanto, percorrem-se alguns aspectos que caracterizam a histria da teoria do crime e da penalidade,
buscando-se as bases epistemolgicas da Justia Comunitria e da
Justia Estatal. Tal percurso associa-se investigao de fatores contemporneos que retroalimentam os diferentes paradigmas da justia retributiva e da justia restaurativa. Assim, d-se destaque questo da produo de singularidades, para se pensar em que medida
as prticas e discursos existentes no mbito das relaes humanas
produzem o modo de ser dos sujeitos, e como os modos de busca
da soluo de conflito evidenciam, ou no, uma forma, previamente, determinada. Nesse ponto, seguindo a inspirao de Deleuze e
Guattari, propomos um aprender a desfazer, e a desfazer-se, que,
segundo eles, prprio da mquina de guerra, o no fazer do guerreiro, desfazer o sujeito. Desse modo, percebe-se a existncia de um
espao estriado do Estado que se caracteriza pela repetio, do
eterno retorno ao mesmo, por intermdio dos jogos de poder institudos. O espao liso fora do Estado o da produo da diferena.
, nesses termos, que uma resistncia produz linhas de fuga, novos
devires. Lana-se, desse modo, um questionamento com a seguinte
formulao: quem sabe, a Justia Restaurativa possa propor outro
olhar sobre a questo da resoluo de conflitos?
Para responder questo posta, resta construir parmetros
conceituais em torno dos quais se pode captar o pensamento complexo anunciado por Edgar Morin, segundo o qual
[...] a complexidade a unio da simplicidade com a complexidade; a unio dos processos de simplificao que so seleo,
hierarquizao, separao, reduo, com os outros contrapro-

175

Mauro Gaglietti

176

cessos, que so a comunicao, que so a articulao do que foi


dissociado e distinguido; e a maneira de escapar alternao
entre o pensamento redutor que s v os elementos e o pensamento globalizado que s v o todo.7

Outro aspecto a considerar, mas no to distante do j anunciado, refere-se dogmtica e hermenutica jurdicas, que tm por
objeto o sistema poltico-normativo e as instituies que o estabilizam constitucionalmente. Como aplic-las, satisfatoriamente, sem
a agregao das disciplinas que estudam a comunicao e a teoria
dos conflitos nas relaes interpessoais e interinstitucionais? Parece
invivel contemplar a dimenso emprica, o modal pragmtico da
aplicao do sistema normativo ao caso concreto sem considerar as
cincias sociais aplicadas, a cincia da comunicao e as teorias no
mbito da psicologia, e suas contribuies s vrias abordagens do
conflito.
Dessa maneira, constata-se, tendo como parmetros o esboo
terico acima desenvolvido, a organizao judiciria deve acolher um
compartilhamento de saberes e poderes multidisciplinares, em sua
aplicao transdisciplinar. Neste sentido, os seres humanos, enquanto
seres concretos, psquicos, emocionais e corporais, intrinsecamente
conflituosos, devem ser trazidos a uma posio de corresponsabilidade colaborativa, sobretudo se levarmos em considerao que o atual
monoplio do jurdico, na organizao judiciria, tem reduzido a complexidade dos conflitos ao litgio. Sugere-se, nesse texto, que a abordagem institucional do conflito deve olhar na direo de um sistema que
contemple o Poder Judicirio como articulador de uma ao multidisciplinar, ampliada na medida em que se considera a complexidade de
todas as relaes que envolvem uma vtima e um ofensor, no sentido
da dimenso cidad e humana da justia.
Nesses termos, os novos paradigmas em mediao e os valores das prticas restaurativas operam olhares polivalentes, portanto,
plurais, em espaos necessariamente autnomos e apropriados para
o dilogo entre cidados livres e iguais que, por livre e espontnea

MORIN, Edgar. A minha esquerda. Trad. Edgard de Assis Carvalho e Mariza Perassi
Bosco. Porto Alegre: Sulina, 2011.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

vontade com o apoio de mediadores competentes e sensveis, escolhidos ou aceitos, assumem, nas reunies individuais preparatrias e
nos encontros ou crculos restaurativos, as suas responsabilidades.
Em ambiente seguro e de confidencialidade, reconhecem a realidade
do conflito e as circunstncias do outro, perdoam o mal feito que resolvam perdoar, obtm a reparao em lugar de uma mera punio do
causador do dano, dialogam, restauram relaes e vnculos comunitrios e produzem outras consequncias de paz.

Para cumprir o roteiro apresentado inicialmente, levantam-se


elementos relacionados ao advento da revoluo jurdica na passagem
da justia comunitria para a justia estatal. Nesse trnsito, consideram-se relevantes o estabelecimento da justia privada, posteriormente ao aparecimento da noo de culpa, de crime, de castigo, e o
vitorioso processo de monoplio do processo judicial por parte do
Estado. Alm disso, ganha destaque a discusso acerca do papel da
lei cannica, do direito romano; as dimenses da revoluo jurdica;
e, finalmente, a mudana de paradigma assentado em uma nova definio de crime associada violao de pessoas e de relacionamentos.
Examinam-se, tambm, as prticas restaurativas, enfatizando-se o lugar das vtimas, dos agressores e o sentido da punio. Por fim, assinala-se que a lei penal, uma aquisio relativamente nova da sociedade
ocidental, funciona sob pressupostos que, em muitos aspectos, esto
em dissonncia com os demais aspectos da vida. Desse modo, sugere-se examinar em que medida a estrutura do direito civil poderia ser
proposta como uma alternativa para um conceito de justia que passe
ao largo daqueles pressupostos penais.
1.2

Controle penal

Em nossa sociedade, a justia concebida, muitas vezes, como


aplicao da lei. Por decorrncia, o crime definido pela violao ou
infrao de uma lei. Nessa perspectiva, o que define a ofensa e aciona o
processo criminal algum que cometeu um ato definido em lei como
crime e no a natureza do dano ou do conflito em si mesmos.
A nfase no ato de violar a norma de direito penal o que permite que tanto ofensa como culpa sejam definidas em termos estrita-

177

Mauro Gaglietti

178

mente legais. Assinala-se que as questes familiares e comunitrias


(ticas e sociais) tornam-se secundrias e, em alguns casos, at irrelevantes. Desse modo, o contexto do ato desconsiderado, exceto na
medida de suas implicaes legais. Isso quer dizer que os ofensores
violam a lei do Estado e devem ser punidos. Nesse caso, os agentes
estatais chamam para si a responsabilidade de conduzir o processo,
e tudo isso a sociedade aceita como bastante natural e inevitvel. Por
que isso ocorre?
Ao que parece, o sistema penal que hoje conhecido no existia
na Europa medieval entre os sculos V e XV. Nenhuma legislao identificava certos atos como crimes, mas se atribuam algumas punies
a determinados casos. Os processos no eram conduzidos por profissionais da rea jurdica, e as autoridades polticas e judiciais tinham
um papel reconhecido, porm limitado. Ainda que existissem vrias
cortes, no geral, todas funcionavam de acordo com os pressupostos e
parmetros de uma justia mais ajustada dinmica das famlias e das
comunidades. Recorria-se a elas com considervel relutncia.

Por volta dos anos 1113, foi dado incio a uma srie de mudanas que, ao longo dos sculos seguintes, lanaram os fundamentos para uma abordagem drasticamente nova acerca do crime e da
justia. Essas mudanas levaram sculos para amadurecer e enfrentaram a resistncia feroz de muitos. O novo modelo de justia foi definitivamente implantado somente no sculo XIX. No entanto, esse
processo complexo de transformaes, embora demasiadamente
longo e em geral ignorado pelos historiadores, constitui uma revoluo jurdica8.
Autoridades polticas de perodos anteriores haviam se sentido obrigadas a moldar a lei segundo a estrutura das prticas e dos
princpios consuetudinrios. No final da Idade Mdia, comearam a
reclamar o direito de fazer novas leis e derrogar as antigas. Assim, cdigos legislativos formais, escritos que incorporavam novos princpios
BERMAN, Harold J. Law and revolution: the formation of the western legal tradition.
Cambridge, EUA: Harvard University Press, 1983. Mais recentemente, possui grande
relevncia, em termos de sistematizao de um novo enfoque histria do direito e
sociologia do direito, a obra do socilogo americano Howard Zehr (Changing lenses:
a new focus for crime and justice. Scottdale, Pa: Herald Press, 2005), cuja primeira
edio data de 1990.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

comearam a substituir os costumes. Nos sculos XVIII e XIX, um corpo legislativo especial foi criado para tratar de certos danos e disputas
chamados crimes.

Novos argumentos e procedimentos passaram a abrir as possibilidades de interveno e iniciativa estatal em certos tipos de processo. No continente europeu, comearam a aparecer procuradores de
justia associados ao Estado. Na Inglaterra, por exemplo, juzes de paz
saram do seu papel reativo, para assumir o comando de certos tipos
de processos, inclusive recolhendo as provas pertinentes.

Na Europa continental, o estilo das cortes mudou de acusatrio


para inquisitrio. Ali, a corte era responsvel por iniciar as acusaes,
compilar evidncias e determinar o resultado frequentemente em
segredo. Ainda, na Inglaterra, foi mantida uma estrutura acusatria,
devido ao papel do jri e reteno da forma de acusao privada.
Nesse mesmo contexto, tambm os agentes do Estado substituram o
cidado como autoridade orientadora nos processos criminais.
Em tais casos, a natureza do resultado comeou a mudar. A punio passou a ter precedncia sobre os acordos; as multas recolhidas aos cofres pblicos substituam as indenizaes s vtimas;
a tortura tornou-se, alm de uma punio aceitvel, uma ferramenta
forense para descobrir a verdade. Salienta-se, ainda, que, em meio a
toda essa metamorfose, os interesses das vtimas foram perdendo a
importncia que tinham nos sculos anteriores.

Desse modo, percebe-se que os funcionrios e representantes


do Estado foram, gradativamente, se insinuando, at a tomada total
dos processos judiciais. De incio, com as funes de investigao,
paulatinamente, o Estado tornou-se acusador. Por fim, reivindicou
a propriedade sobre tais processos. Assim, os advogados do Estado
lanaram mo de uma variedade de recursos e argumentos jurdicos, alguns velhos e outros novos, para justificar seu envolvimento.
Os procedimentos acusatrios haviam reconhecido que o modo comum de iniciar o processo era pelas vtimas ou por seus familiares.
Algumas jurisdies deixavam espao para certas denncias extraordinrias por parte da corte ou do Estado em algumas situaes
muito singulares. Como se verifica, o uso de tais recursos jurdicos
foi combinado com argumentos novos. A Coroa passou a impor sua

179

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180

pretenso de guardi da paz. Bastou mais um pequeno passo para


alegar que, quando a paz fosse violada, o Estado seria a vtima. No
de surpreender que o papel e as pretenses das vtimas tenham se
perdido nesse processo.
Na continuidade de tal percurso, entre 1470 e 1500, aproximadamente, solidificaram-se as bases da justia estatal na Europa, por
intermdio de novos cdigos penais que inauguraram a descrio de
certas transgresses e a indicao das punies. Destaca-se que algumas dessas penas eram extremamente severas, incluindo-se a tortura e a morte. As sanes econmicas, por sua vez, tambm podiam
ser impostas em muitas circunstncias. Assinala-se, assim, que houve
uma ampliao das dimenses estatais de certas ofensas mediante o
aumento do poder do Estado9.

Dois outros fatores histricos contriburam para a promoo


dessa tendncia favorvel a sanes punitivas administradas pelo
Estado: a Reforma Protestante no sculo XVI e a Revoluo Francesa no
sculo XVIII. No primeiro caso, Lutero, com base nos ideais calvinistas,
defendia o papel do Estado na administrao de punies como agente
de Deus, cuja imagem de juiz punitivo enfatizava, com vistas a conferir
ao Estado funo de garantidor da ordem moral. No segundo caso, o
Iluminismo e a Revoluo Francesa consolidaram, de vez, a presena
do Estado nos processos judiciais. Por volta de 1790, o Estado j reclamava poder absoluto, que exercia de modo incrivelmente arbitrrio
e abusivo. Torturas e penas quase inimaginveis eram comuns no
apenas para os criminosos devidamente julgados e condenados, mas
tambm para suspeitos e inimigos polticos. Nesse perodo, a coroa se
declarava acima da lei, e esta era constituda de costumes e princpios,
lgica e arbitrariedade, interesses particulares e imperativos pblicos.

A Revoluo Francesa foi concebida base do pensamento iluminista, de acordo com o qual a religio continha supersties ilgicas, portanto irracionais, e defendiam a forma jurdica secular baseada na lei natural e nos princpios e fundamentos da cincia. Assim, os
9

Alm das fontes citadas anteriormente, destacam-se, para esse caso concreto, as pesquisas de IGNATIEFF, Michael. State, civil society, and total institutions: a critique of
recent social histories of punishment. In: COHEN; SCULL (Eds.). Social control and the
State. London: Routledge, 1981. p. 75-105; e ELLUL, Jacques. The theological foundations of law. Nova York: Seabury Press, 1969.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

revolucionrios iluministas tentaram implantar uma viso de mundo


no qual a lei deveria estar acima dos governos e possuir um contedo fundamentado em uma racionalidade. Segundo eles, as leis deveriam refletir a vontade da sociedade em geral, e aos governos caberia
a atribuio maior de articular e administrar essas leis. A nova lgica,
ento, era o contrato social com novas responsabilidades estendidas
para segmentos sociais bem mais amplos da populao e voltado para
o direito. Constata-se que os pensadores iluministas, em sua maioria,
no eram democratas, mas tinham a viso de construir um governo
como representante dos interesses da sociedade em geral, e no de
alguns grupos ou da famlia real exclusivamente.

Dessa maneira, o pensamento iluminista e os desdobramentos


prticos que se seguiram reforaram a tendncia de definir as ofensas em termos de violao da lei, ao invs de em virtude do dano real.
Diante de danos mais graves, a nfase recaa cada vez mais sobre a esfera pblica em detrimento da privada. Se o Estado representasse a vontade geral, ficaria mais fcil justificar sua definio do Estado-vtima e
entregar-lhe o monoplio das intervenes jurdicas. Mais importante,
o Iluminismo trouxe consigo a nova fsica da dor10.
1.3

Qual o fundamento do processo penal?

Como evidenciado at aqui, os desenvolvimentos ocorridos


nos sculos XVIII e XIX foram importantes na formulao do modelo
atual de justia retributiva. Assim, o Estado ganhou nova legitimidade
e, tambm, novos mecanismos para exercer o poder. O direito foi revestido de uma santidade indita, que tornou a transgresso algo mais
repreensvel, e suas consequncias, mais merecidas. Os reformadores, dessa maneira, no questionaram a ideia de que, quando um mal
cometido, a dor deve ser administrada. Ao contrrio, proporcionaram
novos fundamentos e justificativas, instituindo as diretrizes racionais
para a administrao da dor e os mecanismos para a aplicao das
punies.
10

YOUNG, Davi B. Young. Let us content ourselves with praising the work white drawing
the veil its principles: eighteenth-century reactions to Beccarias. On crime and punishment. Justice Quarterly, v. 1, n. 2, p. 150-169, jun. 1984.

181

182

Mauro Gaglietti

Essa nova fsica da dor foi sendo, ento, administrada s portas


fechadas nas prises pelo Estado11, de modo que a pena de privao
de liberdade que permitia graduar o tempo de punio segundo a
gravidade da ofensa. Depreende-se disso que as prises constituam
um meio de dosar a punio em unidades de tempo, oferecendo uma
aparncia de racionalidade e mesmo de cincia aplicao da dor12.

No incio da Idade Moderna, as formas de punio visavam,


sobremaneira, ao corpo, muitas vezes fazendo uso de tecnologias
que causavam intenso sofrimento fsico e psquico aos encarcerados.
Portanto, a utilizao moderna da priso buscava atingir, principalmente, a alma13. Isso se deu em virtude do poder do Estado, me-

SPIERENBURG, P. The spectacle of suffering: executions and the evolution of repression. Cambridge: Cambridge University Press, 1984.
12
Os quakers americanos, por exemplo, que defendiam a priso, o faziam na expectativa
de incentivar o arrependimento e a converso. Justificativas posteriores caracterizavam as prises como laboratrios para mudar comportamentos e padres mentais e
para reformar personalidades. Muitas outras razes foram criadas para servir de justificativas ao uso das prises, a fim de infligir dor dotada de propsito. (FOUCAULT,
Michel. Vigiar e punir: o nascimento da priso. Petrpolis: Vozes, 1977)
13
O Sistema Pensilvnico ou Celular o mais antigo e mais duro dos sistemas. O Sistema
Celular tinha como caractersticas o isolamento, a orao e a abstinncia de qualquer
forma de vcio, quais sejam, bebidas alcolicas, cigarros, entre outros, alm do incentivo religio. Eram princpios basilares para que os litigantes fossem conduzidos do
erro virtude e felicidade. Essa instituio aplicou o solitary confinement (confinamento solitrio), atualmente conhecido como solitria, aos presos, que, sendo muito perigosos, ficavam em celas isoladas, enquanto os outros eram mantidos em celas
comuns. A estes era permitido trabalhar conjuntamente durante o dia, de qualquer
maneira, sempre aplicando um rigoroso controle do silncio. O fundador da Colnia
da Pensilvnia, Guilhermo Penn, prescreveu o estabelecimento de leis inglesas a mando do Rei Carlos II, submetendo Assembleia Colonial da Pensilvnia o que se chamou de a Grande Lei, que objetivava a atenuao da legislao penal inglesa, a qual
se dava de duas maneiras: a atuao da lei cujos princpios repudiam todo e qualquer
ato violento, limitando a pena de morte apenas para o homicdio, e substitui as penas
corporais e mutilantes por penas privativas de liberdade e trabalhos forados. Em segundo lugar, melhora a situao das pessoas que se encontravam privadas da liberdade de ir e vir, tendo como base negativa o que havia visto nas prises inglesas, onde a
promiscuidade e a corrupo eram exorbitantes. Com a morte de Penn, a Assembleia
foi convencida pelo governador a introduzir a lei inglesa, porm o seu legado no
foi totalmente deixado de lado, servindo de base para o surgimento de associaes
destinadas a suavizar as condies dos presos e reformar as prises. Por influncia
destas, em 1786, houve a modificao do Cdigo Penal, e os trabalhos forados foram abolidos. A pena de morte passou a ser aplicada em poucos casos, criando-se
um consenso que as penas restritivas de liberdade deveriam contribuir para uma
ressocializao dos condenados. A primeira priso norte-americana foi construda
11

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

dida que monopolizou todo o procedimento judicirio de liquidao


interindividual no inqurito e que passou a exigir reparao por meio
de mecanismos pecunirios concebidos como multas e confiscos de
bens. Tais recursos ampliaram a fortuna dos soberanos do Estado
proporo que retiravam dos indivduos o direito de resolver, regular
(ou no) seus litgios. O resultado disso que as comunidades passaram se submeter a um poder exterior a ela o poder se exerce fazendo
perguntas , que se impe como poder judicirio.

Assinala-se que, at o sculo XII, se desconhecia, por exemplo,


uma ao pblica representando a sociedade. Na verdade, o que havia
era uma luta entre indivduos, famlias ou grupos que poderia terminar numa transao econmica ou em morte14. Assim, na Idade Mdia
europeia, a liquidao era realizada entre indivduos, grupos, famlias
sem haver a necessidade de passar pelo Estado, por intermdio dos
funcionrios do poder judicirio. Essa forma judiciria desapareceu,
gradativamente, na medida em que a circulao de bens era precria.
Naquele perodo, os bens que mais circulavam no comrcio eram os
adquiridos por intermdio da herana, dos testamentos, do roubo, do
furto, da ocupao de terras, de castelos, de cidades, da contestao
militar, das guerras, sempre no mbito da comunidade e extrajudicialmente. Ocorre que medida que a contestao judiciria assegurava a circulao de bens no comrcio, o direito de controlar tal contestao foi sendo confiscado pelos grupos mais ricos e poderosos
das localidades.
em 1776, recebendo o nome de Walnut Street Jail. (FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir:
histria da violncia nas prises. Petrpolis: Vozes, 1975; FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas jurdicas. Rio de Janeiro: Nau, 1996). Ver BITENCOURT, Cezar Roberto.
Falncia da pena de priso: causas e alternativas. 2. ed. So Paulo: Saraiva, 2001.
14
Michel Foucault relata que, at o sculo XII, os litgios eram regulamentados pelo jogo
da prova. A verdade e as formas jurdicas um conjunto de cinco conferncias pronunciadas na PUC do Rio de Janeiro, em 1973, e mais tarde publicadas pela editora
da prpria Universidade que aborda a formao dos domnios de saber com fundamento em prticas sociais que fizeram aparecer novos objetos, novos conhecimentos
e novas formas de sujeitos do conhecimento. Partindo-se de como os seres humanos
arbitram os danos e as responsabilidades na histria do Ocidente as prticas judicirias , a sociedade definiu tipos de subjetividades formas de saber, formas das
pessoas se relacionarem e um modo de se conceber e acreditar em uma verdade ,
que deram origem a um certo saber humano que em muito contribuiu para a construo da individualidade no sculo XIX (FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas
jurdicas. Rio de Janeiro: Nau, 1996).

183

184

Mauro Gaglietti

Percebe-se, com base no exposto, que o inqurito que surge


no sculo XII na Europa em razo das transformaes polticas e nas
relaes de poder reorganizou todas as prticas judicirias na Idade
Mdia, da poca clssica e da modernidade. Conclui-se, assim, que o
procedimento do inqurito no resultante apenas do progresso da
racionalidade15, mas de toda uma nova estrutura poltica que se tornou possvel e necessria em termos de processo no domnio do judicirio. Portanto, o inqurito na Europa Medieval um procedimento
de governo, uma tcnica de administrao, na realidade, uma maneira
de se exercer o poder. A Igreja nica instituio que fazia uso das
tcnicas do inqurito durante o perodo da Inquisio introduziu o
inqurito no Direito na Idade Mdia, substituindo o flagrante delito16,
cujo status foi preservado, mediante a obteno de pessoas dispostas
a confirmar que testemunharam uma dada situao, que esto a par
e podem jurar sobre um determinado delito praticado por um indivduo. Desse modo, por intermdio do depoimento de testemunhas
consideradas justas, srias, representantes da comunidade, poder-se-ia averiguar o que realmente aconteceu.
E exatamente nesse contexto que surgem a noo de infrao
e a figura do procurador representante do rei, lesado pela simples
forma de ter havido um delito ou um crime, passando o dano a ser
uma ofensa contra o soberano como representante do Estado. Em outros termos, a sociedade atingida, na medida em que se concebe que
o dano contra a ordem e a lei.
A experincia nos EUA, por exemplo, da justia formal centrada
no Estado um dos casos mais elucidativos de que se tem notcia17.
Relatos sobre a justia naquele pas enfatizam o desenvolvimento precoce de formas pblicas e legalistas de justia, situando sua origem no
perodo pr-revoluo (antes de 1776). No entanto, estudos recentes

A palavra processo tem origem no latim procedere, avanar, mover adiante, de pro,
frente, mais cedere, ir. Um processo, em qualquer assunto, implica um conjunto
ordenado de passos no tempo para se chegar a um objetivo. Portanto, um mtodo
considerado cientfico.
16
Situao jurdica em que o agente preso quando est cometendo a infrao penal
ou acaba de comet-la. Nas infraes permanentes, entende-se o agente em flagrante
delito enquanto no cessar a permanncia.
17
GITTLER, Josephine. Expanding the Role of the Victim in a Criminal Action: an overview of issues and problems. 11 PEPP. L. REV. 117, 1984.
15

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

revelaram que os procuradores pblicos tinham papis bastante limitados, tendo em vista que no gozavam de autonomia para iniciar ou
encerrar um processo criminal at a metade o final do sculo XIX e
incio do sculo XX. Em vez disso, outras modalidades de justia (incluindo mediao, arbitragem e procedimentos cveis) eram adotadas
por um conjunto numericamente expressivo da sociedade e persistiram, inclusive, depois de a justia estatal triunfar. A restituio, por
exemplo, era uma modalidade muita utilizada, ao menos para os crimes patrimoniais, e as vtimas eram parte ativa nos processos. Por fim,
o estabelecimento de procuradores pblicos com amplos poderes e
discricionariedade e a disponibilidade de penitencirias foram parte
importante nesse processo, ao longo do qual a justia estatal tornou-se hegemnica no mundo ocidental, em particular, nos Estados
Unidos e na Europa18. Com efeito, a sociedade contempornea tem seu
espao disciplinar inaugurado19 com o advento de prticas penais que
caracterizam a atual organizao social, as relaes de poder subjacentes s referidas prticas, as formas de saber, os tipos de conhecimento produzidos acerca do exposto, bem como os tipos de sujeitos
de conhecimento que emergem nessas relaes de poder.

No final do sculo XVIII e incio do XIX surgiu um fato histrico


contendo dois aspectos aparentemente contraditrios: a reorganizao do sistema judicirio e penal com singularidades em vrios pases
do mundo. Na Gr-Bretanha, por exemplo, as formas de justia permaneceram relativamente estveis, ao passo que o contedo das leis, o
conjunto de condutas penalmente repreensveis se modificaram profundamente. No sculo XVIII, havia na Inglaterra, aproximadamente,
313 condutas capazes de levar algum forca. Tal situao tornava o
Cdigo Penal ingls, naquele perodo, como um dos mais sangrentos
que a histria das civilizaes conheceu. Essa situao foi profundamente modificada no comeo do sculo XIX, sem que as formas e instituies judicirias inglesas se modificassem profundamente20.
Na Frana, ao contrrio, ocorreram modificaes muito profundas nas instituies penais, sem que o contedo da lei penal, en-

CHRISTIE, Nils. Limits to Pain. Oxford: Martin Robertson, 1982.


FOUCAULT, Michel. A verdade e as formas jurdicas. Rio de Janeiro: Nau, 1996. p. 7983, define a sociedade contempornea como sociedade disciplinar.
20
CHRISTIE, Nils. Limits to Pain. Oxford: Martin Robertson, 1982.
18
19

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tretanto, tenha se modificado a partir da reelaborao terica em


Beccaria, Bentham, Brissot, Lepeletier de Saint-Fargeau e em legisladores do Cdigo Penal francs da poca ps-Revoluo de 1789.
Assim, o sistema penal definido por esses legisladores estava assentado no princpio fundamental de acordo com o qual o crime/infrao, no sentido penal do termo, no deveria mais estar associado
falta moral ou religiosa. Portanto, concebia-se, at aquele momento,
que a falta era uma infrao lei natural, lei religiosa, lei moral. Ento, passou-se a interpretar o crime/infrao penal como um
modo de rompimento com a lei criada pelo lado legislativo do poder
poltico. Nesses termos, criou-se a seguinte definio: para que haja
infrao penal preciso haver um poder poltico, uma lei e que essa
lei tenha sido efetivamente formulada. Conclui-se, assim, que antes
de a lei existir, no pode haver crime, e as penalidades podero ser
utilizadas para as pessoas cuja conduta for efetivamente definida
como repreensvel pela lei. Em outras palavras, uma lei penal passou
a definir como repreensvel o que nocivo sociedade, definindo
negativamente o que til a ela. Em vista disso, o crime considerado como um ato que danifica o conjunto social, caracterizao que
define o criminoso como algum que rompeu o contrato social. Ou
seja, o indivduo que rompeu o pacto social passa a ser considerado
um inimigo interno21.
Diante de tal panorama, surge a necessidade de uma legislao
penal voltada apenas permisso da reparao da perturbao causada sociedade. Assim, a lei penal deve reparar o mal ou impedir que
males semelhantes possam ser cometidos contra o corpo social.

A priso no pertence ao projeto terico da reforma da penalidade do sculo XVIII , surgida no incio do sculo XIX, como uma instituio de fato, quase sem justificao terica, foi se transformando
em uma pena cada vez mais comum, at generalizar-se no sculo XIX.
A legislao penal tambm sofreu uma inflexo ampla no que concerne funo social. Ela no procurar mais visar ao que socialmente
til, ao contrrio, buscar ajustar-se ao indivduo. Podem-se citar, a
ttulo de ilustrao, as grandes reformas da legislao penal na Frana

FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir: histria da violncia nas prises. Petrpolis: Vozes,
1975; FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir: o nascimento da priso. Petrpolis: Vozes,
1977.

21

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

e demais pases europeus, entre 1825 e 1860, que consistiram na organizao do que se permite denominar circunstncias atenuantes:
o fato de a aplicao rigorosa da lei, tal como se acha no Cdigo, poder ser modificada por determinao do juiz ou do jri e a depender
do indivduo em julgamento. Desse modo, o princpio de uma lei universal representando to apenas os interesses sociais consideravelmente falseado pela utilizao das circunstncias atenuantes que vo
assumindo relevncia cada vez maior. No sculo XIX, a penalidade tem
como propsito menos a defesa geral da sociedade que o controle e a
reforma psicolgica e moral das atitudes e dos comportamentos dos
indivduos. Trata-se, pois, de algo muito diferente do que havia teorizado Beccaria, um sculo antes, ao destacar que no haveria punio
sem uma lei explcita e sem um comportamento explcito violando
essa lei22.

Assim, a grande noo da criminologia e da penalidade em


fins do sculo XIX foi a de que toda a penalidade passa a ser um controle, no tanto sobre se o que as pessoas fizeram est em conformidade ou no com a lei, mas no mbito do que esto sujeitas a fazer, do
que esto na iminncia de fazer; ou seja, no ao nvel das infraes
efetivas a uma lei efetiva, mas das virtualidades de comportamento que elas representam. justia se atribui a funo de no mais
punir as infraes dos indivduos, mas de corrigir suas virtualidades. Para tanto, o judicirio precisou interligar vrias instituies em
teia, instituies essas que no esto abrigadas no poder judicirio,
para desempenhar a funo do prprio judicirio. O desdobramento
dessa questo resume-se da seguinte forma: a instituio penal no
pode mais estar sujeita a um poder autnomo, o poder judicirio.
Chega-se, desse modo, ao que Montesquieu formulou acerca da independncia dos poderes Judicirio, Executivo e Legislativo: alm
da justia, foi necessrio buscar outras instituies ligadas ao poder
executivo, como foi o caso da polcia, e toda uma rede composta por
organizaes de vigilncia e correo a polcia para a vigilncia, as
instituies psicolgicas e psiquitricas para a correo no mbito
de hospitais, asilos etc., instituies pedaggicas, como as escolas, e
assim por diante.
ROTHMAN, David J. The Discovery of the Asylum: social order and disorder in the New
Republic. Boston: Little; Brown, 1971.

22

187

188

Mauro Gaglietti

1.4

A cultura do controle

Com a consolidao do pensamento de que a penalogia assume


ntidas funes de controle, especialmente preveno de delitos,
no tanto direcionada ao passado, mas, sim, ao futuro, pode-se referir que o marco epocal atual oferece uma representao social expansivo-expressiva da biopoltica do direito penal, que consensual,
convertendo-se, por isso, em uma rara unanimidade. Vive-se numa
sociedade do controle23, na qual se tem intensificado, como nunca, o
recurso ao direito penal para combater a criminalidade, que se in23

Conforme Deleuze, a sociedade atual, diferente da sociedade da disciplina de


Michel Foucault, caracteriza-se por estar submetida a um controle intensivo, para
alm das instituies fechadas como a priso e a fbrica. Diz com o tempo das cmeras de vigilncia, tornozeleiras eletrnicas, vedao do acesso de pessoas a determinados locais, agora restritos ao pblico em geral. Em uma palavra, o controle
total e disseminado pela sociedade. E tal mutao segue uma nova formatao do
sistema capitalista, que se transformou do industrial ao financeiro, deslocando-se,
portanto, da fbrica empresa. Da por que o controle deslizou das instituies
fechadas, tomando conta da sociedade. Importa notar que a sociedade do controle
implica a superao da sociedade da disciplina, analisada por Foucault, que, na sua
genealogia do poder, afirmou que a fbrica e a priso, como as grandes instituies
fechadas do sculo XVI ao XVIII, detinham a funo primordial de disciplinar corpos (formar corpos dceis), adaptando-os ao sistema da fbrica, intensificando o
processo de industrializao, no que eram auxiliadas por outras instituies como
a escola, o hospital, a famlia etc. A modo de sintetizar, pode-se afirmar, seguindo
o pensamento de Foucault e Deleuze, que, na sociedade da disciplina, o controle
dirigia-se ao corpo do desviado, buscando corrigi-lo, seguindo uma lgica inclusiva. J, na sociedade do controle, a atual, no se fala mais em disciplinar ou educar,
mas, sim, em controlar grupos perigosos e de risco. O controle, portanto, atuarial
e flexvel, seguindo a lgica da empresa e o risco. Consultar, a respeito do tema,
FOUCAULT, Michel. Vigiar e punir: histria da violncia nas prises. 29. ed. Trad.
Raquel Ramalhete. Petrpolis: Vozes, 2004. p. 117-195. Tambm, do mesmo autor, A verdade e as formas jurdicas. 2. ed. Trad. Roberto Cabral de Melo Machado e
Eduardo Jardim Morais. Rio de Janeiro: Nau, 1999. p. 79-126. Igualmente, no trato
da sociedade do controle, DELEUZE, Gilles. Conversaes. Trad. Peter Pal Pelbart.
So Paulo: 34, 2008. p. 209-226. Ver, de igual sorte, DE GIORGI, Alessandro. El gobierno de la excedencia: Postfordismo y control de la multitud. Trad. Jos ngel
Brandariz Garca e Hermn Bouvier. Madrid: Traficantes de Sueos, 2006. p. 53 e
seguintes. E, no que diz com a noo da sociedade do controle nos termos da era
digital, na qual o lugar e o tempo da punio so simultneos e intensos, pois o monitoramento eletrnico ampliou a capacidade do sistema em controlar um nmero
maior de pessoas, bem como de forma mais intensa, agora no ambiente domstico,
produzindo conhecimento sobre elas, consultar JONES, Richard. Digital rule: punishment, control and technology. Punishment and Society, London, v. 2, n. 1, p. 5-22,
Jan. 2000.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

tensifica. H, efetivamente, uma guerra santa que justifica polticas


criminais de segurana coletiva, culminando no fato de que lei e ordem e tolerncia zero (verses ps-modernas do teste de fidelidade
ao Direito) se transformam em bens jurdicos. De outras, sabido
que o fenmeno expansivo no monocausal, tampouco decorre da
produo legislativa de um Estado totalitrio; ao contrrio, o movimento expansivo produto de diversas orientaes e saberes que
acabam convergindo no denominador comum que desgua em uma
verdadeira proposta securitria, que, como refere Silva Snchez, se
integrou nesse novo consenso social sobre o papel do direito penal.
Assim, as premissas ideolgicas (direito penal simblico) e os movimentos totalizantes de lei e ordem no desapareceram do cenrio
social; ao contrrio, passaram a se acomodar, comodamente, nesse
novo consenso24.
Dito de outro modo, a expanso do direito penal, que caracterstica marcante das sociedades ps-modernas, est relacionada com causas mais profundas, na precisa observao de Silva
Snchez, para quem a expanso deita suas razes no modelo social,
notadamente a partir de novas expectativas que as camadas sociais
tm em relao ao papel conferido ao direito penal. Isso culmina,
no mbito cultural, na formao de uma verdadeira demanda social
por mais proteo e segurana frente aos novos riscos25. Dessarte, o
ponto de partida real para a anlise do tema pouco tem a ver com os
movimentos de law and order, que davam respaldo s polticas criminais totalizantes da dcada de 197026. A pedra de toque a crescente

SILVA SNCHEZ, Jess-Mara. A expanso do direito penal: aspectos da poltica criminal nas sociedades ps-industriais. Trad. Luiz Otavio de Oliveira Rocha. So Paulo:
Revista dos Tribunais, 2002. p. 25.
25
No mesmo sentido, o pensamento de GARLAND, David. A cultura do controle: crime
e ordem social na sociedade contempornea. Trad. Andr Nascimento. Rio de Janeiro:
Revan, 2008, especialmente p. 41-128. Tambm, YOUNG, Jock. A sociedade excludente: excluso social, criminalidade e diferena na modernidade recente. Trad. Renato
Aguiar. Rio de Janeiro: Revan, 2002. p. 15-90.
26
O enfoque do teorema da lei e ordem ou tolerncia zero dado por WACQUANT, Loc. As
prises da misria. Trad. Andr Telles. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2001. Na sua abordagem, Wacquant sinala que a globalizao neoliberal imprimida, pioneiramente, pelos
EUA e Inglaterra, nos idos dos anos 80, reafirmou a onipotncia do Leviat no domnio
restrito da manuteno da ordem pblica. Isso levou substituio do Estado social
pelo Estado-penitncia, tendo se convertido ideologia do mercado. Em outras pala24

189

190

Mauro Gaglietti

demanda social por proteo e segurana, facilmente detectada na


sociedade moderna, que vive sob os influxos sociolgicos da sociedade do risco27.

Nesse passo, Silva Snchez, dissertando sobre as causas da


crise de crescimento28 do direito penal nas sociedades ps-industriais, confere destaque questo da apario de novos interesses ou
bens jurdicos, especialmente aos bens atualmente escassos, como o
meio ambiente ou bens coletivos ou difusos, relacionando-os ao aparecimento de novos riscos e institucionalizao da insegurana, que,
de resto, no deixam de ser produtos da sociedade do risco. Tambm
aponta o surgimento de uma sociedade de sujeitos passivos, dependentes do Estado de bem-estar, que valorizam, de forma essencial, a
questo da segurana, o que implica a reduo do risco permitido na
sociedade, havendo, inclusive, uma identificao maior com as vtimas.
Esse fato refora o consenso punitivo, que, por fim, descansa no descrdito de outras instncias de proteo, preponderando a resposta
penal. A prpria globalizao, que intensificou o intercmbio de pessoas e o comrcio transfronteirio, dando azo a crimes transnacionais
(trfico de drogas, armas e pessoas, crimes ambientais, terrorismo,
crime organizado etc), por sua sorte, tambm fomentou a expanso
do controle penal rumo a um direito penal internacional.
Em suma, pode-se referir que a aventura securitria produto
da ps-modernidade ou da modernidade tardia, que, no ambiente de
relaes sociais, econmicas e culturais, trouxe consigo um conjunto
de riscos, complexidade e insegurana29, bem como problemas do convras, na lio de Wacquant, o Estado, convertido ao credo mercadolgico, relegou a
questo da segurana dimenso criminal, procurando resolver a pobreza e a excluso
social pelo remdio punitivo, isto , penalizando a misria. Ver p. 7-75.
27
Ver BUSTOS RAMREZ, Juan J; HORMAZBEL MALARE, Hernn. Lecciones de derecho penal: parte general. Madrid: Trotta, 2006. p. 22 e seguintes. Nesse passo, os autores, no trato das tendncias atuais do controle social, falam que o momento atual, de
um Direito caraterizado como Estado neoliberal de pensamento nico, pois cada vez
se criam mais delitos, com o consequente aumento da populao carcerria, apresenta-se como o nico meio de controle social dotado de eficincia e eficcia.
28
Ver SILVA SNCHEZ, Jess-Mara. Aproximacin al derecho penal contemporneo. 2.
ed. Montevideo-Buenos Aires: IBDEF, 2010. p. 9 e seguintes.
29
CALLEGARI, Andr Lus; WERMUTH, Maiquel ngelo Dezordi. Sistema penal e poltica criminal. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 2010. p. 13 e seguintes. Para os
autores, o processo de expanso do Direito Penal tem a ver com a globalizao e a

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

trole social, que afetaram, sobremaneira, o direito penal30, que, agora,


no mais discute os efeitos da sano penal, mas se v envolto na misso de dispor de novas formas de preveno e minimizao dos riscos, os quais, no cenrio da ps-modernidade, no param de crescer31.
Dito de outro modo, a ps-modernidade e sua inerente complexidade
trouxeram ao controle penal desafios questionadores acerca da possibilidade de monitorar, de forma efetiva, os novos riscos da sociedade
ps-industrial32.
No limite, os anos 1980/1990 informam o surgimento de uma
nova poltica criminal, que tem suas razes numa nova experincia do
crime e da insegurana objetiva e subjetiva, estruturada pelos arranjos sociais, econmicos e culturais singulares da ps-modernidade33,
que pode ser entendida como a aproximao do mundo industrializa30

31

32

33

contempornea sociedade de risco, que propiciam o surgimento de um sentimento


generalizado de insegurana diante da imprevisibilidade e da liquidez das relaes
sociais.
Ver FUENTES, Francisco Maldonado. Derecho penal excepcional y delincuencia.
Reflexiones sobre la extensin y alcances de los nuevos modelos de legislacin penal.
In: COLLAO, Luis Rodrguez (Org.). Delito, pena y proceso: libro homenaje a la memoria del profesor Tito Solari Peralta. Santiago de Chile: Editorial Jurdica de Chile,
2008. p. 41-96.
Consultar, nesse particular, BRANDARIZ GARCA, Jos ngel. Itinerarios de evolucin del sistema penal como mecanismo de control social en las sociedades contemporneas. In: FARALDO CABANA, Patricia (Dir.); BRANDARIZ GARCA, Jos
ngel; PUENTE ABA, Luz Mara (Coords.). Nuevos retos del derecho penal en la era
de la globalizacin. Valencia: Tirant lo Blanch, 2004. p. 15-63. Informa Brandariz
Garca, com acerto, no sentido de que o incremento aparentemente descontrolado
de todo tipo de riscos e sua construo miditica, que tende a se focalizar na sensao de insegurana (centrada na criminalidade urbana: furtos, roubos, sequestros
etc.), desata um certo pnico moral, promove uma verdadeira criminalizao da
pobreza (gesto policial da misria), esquecendo-se de que esta muito tem a ver
com a reordenao mercantil das cidades. Em uma palavra, segundo o autor, face ao
surgimento da sociedade do risco, o controle e a vigilncia so construdos socialmente como obsesses. Ver. p. 36-50.
Veja-se, nesse particular, CEPEDA, Ana Isabel Prez. La seguridad como fundamento
de la deriva del Derecho Penal postmoderno. Madri: Iustel, 2007. p. 60 e seguintes, que
adverte que a globalizao est unida sociedade do risco, na medida em que fomenta uma neocriminalizao, j que h uma liberalizao dos mercados e a utilizao de
um direito penal neutro e formal para combater a conflituosidade social.
GARLANT, David. A cultura do controle: crime e ordem social na sociedade contempornea. Trad. Andr Nascimento. Rio de Janeiro: Revan, 2008. p. 181 e seguintes. No
pensamento de Garlant, a mudana no controle do crime no decorre, primordialmente, de orientaes criminolgicas, mas tambm, por foras histricas do neoli-

191

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Mauro Gaglietti

do34, com o emprego da fora material e a maquinaria da produo35. E


tal sinal da ps-modernidade forjou um mundo em disparada (ou em
descontrole), promovendo um desencaixe das instituies sociais36,
constituindo, ainda, conforme entendimento de Habermas37, um projeto inacabado, polmico e multifacetado, que se apresenta com o desenvolvimento das sociedades modernas, que, de resto, veem-se envoltas com a complexidade e o risco.

A modo de sintetizar, a ps-modernidade ou modernidade tardia , novo padro distintivo de relaes econmicas e sociais, trouxe,
no seu bojo, um conjunto de riscos, inseguranas e problemas de controle social, reconfigurando, dessa forma, as expectativas sociais com
relao s polticas criminais de represso criminalidade, j que o
38

34

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37

38

beralismo e ps-modernidade, que transformaram as condies sociais e polticas


sobre as quais se assentava o campo do controle do crime.
GIDDENS, Antony; BECK, Ulrich; LASH, Scott. Modernizao reflexiva: poltica, tradio e esttica na ordem social moderna. Trad. Magda Lopes. So Paulo: Universidade
Estadual Paulista, 1997.
Nesse sentido, ver JAMESON, Fredric. Una modernidad singular: ensayo sobre la ontologa del presente. Trad. Horacio Pons. Barcelona: Gedisa, 2004. p. 22, quando a
afirma que a modernidade sempre teve algo a ver com a tecnologia e o progresso,
referindo que el nico significado semntico satisfactorio de la modernidad est en
su asociacin con el capitalismo.
Veja-se, nesse sentido, GIDDENS, Anthony. Mundo em descontrole: o que a globalizao est fazendo de ns. Trad. Maria Luiza X de A. Borges. 3. ed. Rio de Janeiro:
Record, 2003. p. 18-23, quando refere que a globalizao um movimento revolucionrio, que no se traduz to s em movimentos econmicos, mas que poltica,
tecnolgica e cultural, tanto quanto econmica, constituindo o pano de fundo das
mudanas experimentadas pela modernidade. Nesse particular, aduz Giddens:
errado pensar que a globalizao afeta unicamente os grandes sistemas, como a ordem financeira mundial. A globalizao no diz respeito apenas ao que esta l fora,
afastado e muito distante do indivduo. tambm fenmeno que se d aqui dentro,
influenciando aspectos ntimos e pessoais de nossas vidas (p. 22).
HABERMAS, Jrgen. O discurso filosfico da modernidade. Trad. Ana Maria Bernardo
et al. Lisboa: Dom Quixote, 1990. p. 11-14. Para Habermas, modernizao relaciona-se a um feixe de processos cumulativos que se reforam mutuamente: formao
de capital e mobilizao de recursos, ao desenvolvimento das foras produtivas e
ao aumento da produtividade do trabalho, ao estabelecimento de poderes polticos
centralizados e formao de identidades nacionais, expanso de direitos de participao poltica, de formas urbanas de vida e de formao escolar formal, refere-se
secularizao de valores e normas, etc..
Ver BAUMAN, Zygmunt. O mal-estar da ps-modernidade. Trad. Mauro Gama e de
Cludia Martinelli Gama. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 1998.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

caldo cultural pede o endurecimento da resposta penal39. Dizendo de


outra maneira, o endurecimento da resposta penal decorre de profundas mudanas vivenciadas pela sociedade moderna, uma vez que
do lugar comum na literatura sociopoltica que est constituda pela
caracterizao como uma sociedade do risco40. E, com isso, se quer
designar como um conjunto de fenmenos produzidos no desenvolvimento da sociedade industrial, cujo denominador comum o debilitamento de certas instituies tradicionais, o que gerou uma sensa39

Consultar MENDOZA BUERGO, Blanca. Gestion del riesgo y poltica criminal de seguridad en la sociedad del riesgo. In: AGRA, Cndido da; LUIS DOMNGUEZ, Jos; GARCA
AMADO, Juan Antonio, HEBBERECHT, Patrick; RECASENS, Amadeu. La seguridad en
la sociedad del riesgo: un debate abierto. Barcelona: Atelier, 2003. p. 67-89. Conforme
Mendoza Buergo, a presso pela segurana pblica submete o direito penal no somente a abarcar os riscos modernos, produto das inovaes tecnolgicas, seno que
contagia todo o sistema penal, demarcando o surgimento, em diversos setores, de um
af preventivo total. Dessa maneira, o controle penal se v forado a um processo de
expanso contnuo. Ver p. 81-83.
40
Os contornos da sociedade do risco, como produto da modernidade, quando relacionada com o espao da contingncia (ato segundo o qual as possibilidades das novas
experincias da vida possam ser diferentes das anteriores, enganosas), so dados pelos socilogos Luhmann e Beck. Para Luhmann, o risco surge da tecnologia e de seu
paradoxo, ou seja, da relao das possveis utilidades com os possveis danos que so
inerentes tecnologia, notando que se comeou a falar do risco ao longo da transio
da Idade Mdia at o incio da modernidade. E, segundo Luhmann, abaixo das condies atuais do mundo, no se pode fazer outra coisa seno se aventurar e correr
riscos, o que representa uma certa tendncia das decises modernas, que antecipa
o futuro. Dessarte, Luhmann entende que o risco componente fundamental da sociedade moderna, sendo que a discusso pblica deve ser feita menos apaixonada e
alarmista, asseverando que no existe conduta livre de riscos. Consultar LUHMANN,
Niklas. Sociologa del riesgo. Trad. Silvia Pappe, Bruhilde Erker e Luis Felipe Segura. 3.
ed. Mxico: Universidade Iberoamericana, 2006. p. 57-131. De outro lado, Beck, com
sua modernidade reflexiva, ensina que o risco uma autoconfrontao com os danos colaterais do processo de modernizao experimentado pela sociedade, criticando o processo de industrializao, que, segundo ele, se esgotou, surgindo uma nova
fase de (auto)destruio da criao da poca industrial, potencializando a destruio
da natureza, a diviso internacional do trabalho, o desemprego e a fome. Assim, para
Beck, a sociedade do risco , portanto, uma forma reflexiva, cujo desenvolvimento do
ponto de vista terico-social e de diagnstico cultural de um estado da modernidade,
que provoca ameaas sociedade mundial. Ver BECK, Ulrich. La sociedad del riesgo:
hacia una nueva modernidad. Trad. Jorge Navarro. Barcelona: Paids, 2006. p. 12115. Tambm consultar BECK, Ulrich. Reivindicao da poltica: rumo a uma teoria da
modernizao reflexiva. In: GIDDENS, Anyhony; BECK, Ulrich; LASCH, Scott (Orgs.).
Modernizao reflexiva: poltica, tradio e esttica na ordem social moderna. Trad.
Magda Lopes. So Paulo: UNESP, 1997. p. 11-71. Por fim, BECK, Ulrich. O que globalizao? Equvocos do global, respostas globalizao. Trad. Andr Carone. So Paulo:
Paz e Terra, 1999. p. 71-119.

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o intensa de insegurana nas pessoas. Com efeito, a sociedade contempornea sofre com a constante mudana e acelerao, provocada
sobremaneira pela economia globalizada de consumo e de comunicao de massas, suscitando um insupervel paradoxo entre maior flexibilidade/liberdade e, em contrapartida, uma vulnerabilidade maior
(precariedade/instabilidade/incerteza41). De efeito, nesse ambiente
de sensao (subjetiva) de insegurana42, a questo da segurana se
apodera do discurso pblico, crescendo a ansiedade face marginalidade que o processo tecnolgico causa. A consequncia disso que
o paradigma preventivo passa a dominar o discurso e a prxis jurdico-penal.
Da o acerto da teoria social de Garlant quando assevera que
a mutao do Leviat penal, ou aventura securitria das sociedades
ps-industriais do sculo XXI, somente pode ser compreendida nos
contornos da sociologia do risco43. De se notar, conforme Prittwitz,

Consultar DE GIORGI, Raffaele. Direito, tempo e memria. Trad. Guilherme Leite


Gonalves. So Paulo: Quartier Latin, 2006. p. 129-153.
42
BAUMAN, Zygmunt. Tempos Lquidos. Trad. Carlos Alberto Medeiros. Rio de Janeiro:
Jorge Zahar, 2007. p. 11-33. Tambm, do mesmo autor: Comunidade: a busca por segurana no mundo atual. Trad. Plnio Dentzien. Rio de Janeiro: Jorge Zahar, 2003.
43
Ver, no trato da relao do direito penal e novos riscos tecnolgicos nas sociedades
ps-industriais, GONZLES, Carlos J. Suarez. Derecho penal y riesgos tecnolgicos. In:
ZAPATERO, Luiz Arroyo; NEUMANN, Ulfrid; MARTIN, Adn Nieto (Orgs.). Crtica y justificacin del derecho penal en el cambio de siglo. Cuenca: Ediciones de la Universidad
de Castilla-La Macha, 2003. p. 289-297. Com efeito, Gonzles refuta os axiomas de
Beck, referindo que resultam, provavelmente, falsos, uma vez que os riscos, qualitativamente, tm diminudo pelos indicadores sociais de qualidade de vida e desenvolvimento humano: longevidade, ndices de mortalidade infantil, sade, controle de
enfermidades. Para Gonzles, os riscos sempre existiram. O problema atual no diz
com um incremento objetivo dos riscos, seno com um aumento da percepo dos
riscos. O que se produz, enfim, um contgio do medo ao risco, o que impulsionado
pela mdia. Consultar p. 294-295.
No mesmo sentido, PRITTWITZ, Cornelius. Sociedad del riesgo y derecho penal. In:
ZAPATERO, Luiz Arroyo; NEUMANN, Ulfrid; MARTIN, Adn Nieto (Orgs.). Crtica y justificacin del derecho penal en el cambio de siglo. Trad. Adn Nieto Martn e Eduardo
Demtrio Crespo. Cuenca: Ediciones de la Universidad de Castilla-La Mancha, 2003.
p. 259-287. Prittwitz reputa de catastrficas as previses de Beck, dizendo que as
observaes deste so mais polticas do que sociolgicas, adotando, por outro lado,
os ensinamentos de Luhmann, que tm como o real descubrimiento sociolgico del
riesgo tal como fue sintetizado por Niklas Lumann en 1991. O seu diagnstico o
seguinte: La poltica criminal y teora penal, pero sobre todo la dogmtica jurdico-penal estn influidas desde hace mucho tiempo por el desarrollo social en su conjunto de la, concebida de este modo, sociedad del riesgo. La dogmtica del riesgo en
41

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

que o teorema da sociedade do risco, com as graves mutaes que produziu na gentica do controle penal, foi o que preparou o terreno para
a edificao do Direito Penal de exceo (Direito Penal do inimigo) ou
a Revoluo Policial44/Direito de Luta45 no mbito do Direito Penal
da sociedade do risco.

Todavia, nesse estado da arte demarcado pela excepcionalidade/emergncia penal, cumpre que se assuma um distanciamento
em relao aos sentimentos de dio recproco entre o eu e o outro,
geradores de ressentimentos, interrogando a globalidade da violncia
que irrompe no mundo, principalmente aps os atentados de 11 de setembro de 2001, que trouxeram reflexos economia do controle penal,
que restou aparelhado em termos blicos, consolidando o paradigma
da guerra. Sob esse aspecto, necessrio que se adote um pensamento
complexo para poder compreender o tema da violncia mundial (e a
insegurana que desemboca no sistema penal), o que passa, sem dvida, pela contestao e destruio do modelo da globalizao econmica46. Ora, conforme Morin, o planeta vive um estado de crise, na medida em que o mercado da concorrncia (guiado pelo liberalismo, em

el sentido expuesto, as como la discusin sobre las relaciones jurdico-penales a las


nuevas fuentes de riesgo, constituye slo una parte de la investigacin, que de hecho
persigue conformar los cimientos de una teora crtica del moderno desarrollo del
Derecho Penal (Ibid., p. 261).
44
PALIDDA, Salvatore. La revolucin policial. In: PUENTE ABA, Luz Mara; BARBEITO,
Mnica Zapico; MORO, Luis Rodrigues (Org.). Criminalidad organizada, terrorismo e inmigracin: retos contemporneos de la poltica criminal. Trad. Jos ngel
Brandariz Garca e Jos Antonio Ramos Vzquez. Granada: Comares, 2008. p. 41-68.
Para Palidda, a revoluo policial tem a ver com o recurso a prticas militares e o
vocabulrio da guerra para gestionar a segurana, especialmente na luta contra a
imigrao clandestina, terrorismo, delinquncia violenta etc.
45
DONINI, Massimo. Derecho penal de lucha: lo que el debate sobre el derecho penal
del enemigo no debe limitarse a exorcizar. Trad. Pablo Gurez Tricarico. In: CANIO
MELI, Manuel; POZUELO PREZ, Laura. Poltica criminal en vanguardia: inmigracin clandestina, terrorismo, criminalidad organizada. Navarra: Thomson Civitas,
2008. p. 29-75. No pensamento de Donini, o conceito de direito de luta constitui-se
em um conceito normativo, uma vez que foi incorporado pelas legislaes nacionais
e internacionais, alterando a prpria interpretao das regras e aplicao do direito, impondo uma verdadeira mutao gentica ao controle penal, que, de resto, foi
contaminado pela emergncia e exceo, como, por exemplo, a forma ilegtima de
Direito Penal do inimigo. Ver. p. 61 e seguintes.
46
BAUDRILLARD, Jean; MORIN, Edgar. A violncia no mundo. Trad. Leneide DuartePlon. Rio de Janeiro: Anima, 2004. p. 63.

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que todos entram no circuito das mercadorias), invadiu inclusive setores humanos, provocando decadncia e degradao47. Nesse contexto
de crise e decadncia, na oportuna observao de Morin, preciso tornar o planeta um bem socializvel, preciso acabar com as guerras e
resolver as desigualdades mais graves48. Em sntese, para uma compreenso e superao do pensamento totalizante da represso como a
nica resposta para o enfrentamento da insegurana e criminalidade,
apresenta-se como necessria uma religao dos saberes ou adoo
de um pensamento sistmico que d conta da complexidade do tema49.

Com efeito, no se pode perder de vista que o mundo atual est


atravessado por sistemas complexos (economia, poltica, religio, sociedade, cultura etc.), que no resistem a uma abordagem puramente
analtica (como quer o sistema penal), j que ignorando algum dele no
equacionamento da criminalidade/insegurana, se ignora as denominadas propriedades emergentes (Morin)50. Em uma palavra, a insegurana e o risco no podem ser dissociados do sistema econmico e
do sistema social, que se agudizaram na ps-modernidade, culminando em levar o homem a uma condio inumana. Ora, priorizar somente a resposta penal, descurando das propriedades emergentes (pobreza, vulnerabilidade, excedncia humana etc.) somente intensifica
o processo de dor, sofrimento humano rumo excluso51. Como diz
Morin, preciso civilizar a terra, mesmo sabendo que a civilizao
no pode existir sem um mnimo de barbrie, bem como fraternizar
a humanidade, o que passa pelo reconhecimento e compreenso do
outro52, mesmo que criminoso e/ou desviante.
MORIN, Edgar. A minha esquerda. Trad. Edgard de Assis Carvalho e Mariza Perassi
Bosco. Porto Alegre: Sulina, 2011. p. 61.
48
Idem.
49
Ver MORIN, Edgar. A religao dos saberes: o desafio do sculo XXI. Trad. Flvia
Nascimento. 3. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. p. 489-499. Para Morin, o
conhecimento uma traduo que estimula a reflexo, que, no seu entendimento,
o que mais faz falta na atualidade.
50
Ver MORIN, Edgar. A religao dos saberes: o desafio do sculo XXI. Trad. Flvia
Nascimento. 3. ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2002. p. 455.
51
Consultar MAFFESOLI, Michel. A violncia totalitria: ensaio de antropologia poltica.
Porto Alegre: Sulina, 2001. p. 242-251.
52
MORIN, Edgar. A minha esquerda. Trad. Edgard de Assis Carvalho e Mariza Perassi
Bosco. Porto Alegre: Sulina, 2011. p. 212.
47

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Consideraes finais

Pelo exposto no que se refere ao paradigma punitivo e restaurativo, deve-se considerar a complexidade do paradigma de uma justia dual, da norma ao conflito, do conflito norma, tendo a defesa
do artigo 5 da CF/1988 como referncia o princpio da defesa da
dignidade humana , sob pena da falta de marginalizao, pelo sistema oficial, do contedo transformador, restaurativo e emancipatrio
dos meios transformativos ou restaurativos de soluo de controvrsias. Diante deste parmetro, buscam-se incorporar as abordagens
dialgicas ao Poder Judicirio, sobretudo aquelas associadas ao
pedaggica desses meios de soluo pacfica de controvrsias. Assim,
de regra, o juiz no deve mediar. At mesmo a conciliao deve ser
conduzida por uma equipe multidisciplinar independente da atuao
judicial. Ser fundamental, no entanto, que os juzes tenham a compreenso de que o julgamento o mais poderoso e, ao mesmo tempo,
o mais precrio modo de solucionar uma controvrsia. Na verdade a
sentena do magistrado no resolve o conflito, apenas enseja o trmino de um processo, sendo que uma das partes por ficar contrariada
retornar, com um novo processo, ao Judicirio.
com esta viso que devem ser debatidos e aperfeioados tanto o projeto de lei da mediao paraprocessual, que visa a suplementar
o processo civil com vrias alternativas e oportunidades de encontro
dialgico, quanto o projeto de lei da mediao penal e outras prticas
restaurativas, voltado adoo de ncleos de justia restaurativa, num
alargamento do processo penal, relativamente s infraes de pequeno ou mdio potencial ofensivo; ambos em tramitao no Congresso
Nacional.
Por fim, salienta-se que verdade que na cincia que esto
os princpios, os critrios tcnicos, mas tambm lcito afirmar que
no sentimento do mundo, na troca de olhares, no reconhecimento e no
perdo, enfim, no amor, que se faz a humanidade e a cincia da humanidade. Nesses termos, percebe-se que seguindo a trilha deixada por
Luis Alberto Warat53, a mediao de conflitos no tem como objetivo
nico a realizao de um acordo. A mediao uma cultura que busca

WARAT, Luis Alberto. Surfando na pororoca: o ofcio do mediador. Florianpolis:


Boiteux, 2004.

53

197

198

Mauro Gaglietti

a produo da diferena, instalando o novo na temporalidade das relaes sociais. Essa terapia do reencontro a mediao tem como
meta a concretizao da autocomposio na tomada das decises por
parte dos envolvidos nas controvrsias. Fala-se de autocomposio na
medida em que so as mesmas partes envolvidas no conflito as que
assumem o risco das decises. Na arbitragem, o risco da deciso corre
por conta dos rbitros, da mesma forma que esse risco assumido
pelos magistrados no momento em que se decidem, judicialmente, os
litgios.

Assim, verifica-se que na mediao a autocomposio ecolgica, na medida em que pode ser considerada como uma forma de
realizao da autonomia, porque que educa, facilita e auxilia na produo de diferenas (produo do tempo com o outro), que modificam as divergncias. A autonomia, como a democracia, o amor e o dio
so formas de convivncia com a incompletude, que a conflitividade
existencial determina. Desse modo, o indivduo autnomo precisa negociar com o outro a produo conjunta da diferena, o que implica,
forosamente, a mediao do simblico. Alm disso, a mediao uma
forma ecolgica de autocomposio na medida em que, ao procurar
um acordo transformador das diferenas, facilita uma considervel
melhoria na qualidade de vida.
Como assinalou Luis Alberto Warat54 ao longo de sua vasta
obra para mediar, para viver, preciso sentir o sentimento. O mediador no pode se preocupar por intervir no conflito, transform-lo. Ele
tem que intervir sobre os sentimentos das pessoas, ajud-las a sentir
seus sentimentos, renunciando a interpretao e os julgamentos. Os
conflitos nunca desaparecem, se transformam; isso porque, geralmente, tentamos intervir sobre o conflito e no sobre o sentimento das
pessoas. Por isso, recomendvel, na presena de um conflito pessoal, intervir sobre si mesmo, transformar-se internamente, ento,
o conflito se dissolver (se todas as partes comprometidas fizerem a
mesma coisa). O mediador deve entender a diferena entre intervir
no conflito e nos sentimentos das partes. O mediador deve ajudar as
partes, fazer com que olhem a si mesmas e no ao conflito, como se
WARAT, Luis Alberto. Surfando na pororoca: o ofcio do mediador. Florianpolis:
Boiteux, 2004.

54

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

ele fosse alguma coisa absolutamente exterior a elas mesmas. Quando


as pessoas interpretam (interpretar redefinir), escondem-se ou tentam dominar (ou ambas as coisas). Quando as pessoas sentem sem
interpretar, crescem. Os sentimentos sentem-se em silncio, nos corpos vazios de pensamentos. As pessoas, em geral, fogem do silncio.
Escondem-se no escndalo das palavras. Teatralizam os sentimentos,
para no senti-los. O sentimento sentido sempre aristocrtico, precisa da elegncia do silncio. As coisas simples e vitais como o amor
entendem-se pelo silncio que as expressa. A energia que est sendo
dirigida ao cime, raiva, dor tem que se tornar silncio. A pessoa,
quando fica silenciosa, serena, atinge a paz interior, a no violncia, a
amorosidade. Estamos a caminho de tornarmo-nos liberdade. Essa ,
segundo Warat, a meta da mediao.

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Luciane Moessa de Souza


Mestre em Direito do Estado (UFPR/2001). Doutora em Direito, Estado e
Sociedade (UFSC/2010). Visiting Scholar na Universidade do Texas, campus
de Austin). Procuradora do Banco Central do Brasil (desde 2007). Professora
de cursos de Especializao em Direito Pblico.

1 Introduo
No contexto de elaborao de um novo estatuto processual
civil para o Brasil, no poderiam faltar algumas regras bsicas para
regular os meios consensuais de soluo de conflitos, notadamente a
mediao e a conciliao1, dois mtodos que tm em comum a utilizao de um terceiro para auxiliar as partes na obteno de um acordo
que ponha fim ao seu problema.

O que causa espanto, porm, diante da controvrsia que cerca


o tema, o fato de no ter se dedicado o legislador, at o momento, a
propor qualquer regra especfica para a utilizao de tais mtodos nos
conflitos em que ao menos uma das partes um ente pblico. Nenhum
dos trs projetos de lei que tratam do assunto, seja o mais antigo, o PL
4.827, de 1998, iniciado na Cmara dos Deputados, seja o mais recente, o PL 517/2011, iniciado no Senado, seja o projeto de novo CPC, PL
8.046/2010, na verso enviada pelo Senado Cmara, trataram das
1

Vale ressaltar que o Brasil no possui ainda um marco regulatrio da mediao, como
tem da arbitragem (o mais recente a Lei 9.307/1996, mas o tema j era tratado no
CPC e outras normas) e das conciliaes judiciais, tanto no CPC quanto na legislao
dos Juizados Especiais Federais.

Captulo VII

MEDIAO DE CONFLITOS
E O NOVO
CDIGO DE PROCESSO CIVIL

Luciane Moessa de Souza

204

especificidades de tais conflitos. Note-se, porm, que, de acordo com


pesquisa realizada pelo CNJ em 2011, o Poder Pblico parte em mais
de 50% dos processos judiciais em trmite no pas2, sendo inaceitvel
que uma proposta de ampliao na aplicao dos meios consensuais
de soluo de conflitos passe ao largo desta realidade.
Como veremos a seguir, o projeto de novo CPC, ao menos na
verso que foi aprovada no Senado, j que, no momento em que escrevo este artigo, este ainda no foi submetido a nova votao na Cmara3,
tambm merece crticas pelos critrios que utiliza ao distinguir entre
mediao e conciliao, bem como pelo rol insuficiente de deveres ticos que estabelece para mediadores e conciliadores.

Diante deste quadro, meu estudo se limitar a abordar trs


aspectos: 1) diferenas e semelhanas entre mediao e conciliao,
abordando ainda as diferentes escolas de mediao e distinguindo
ambas da simples negociao; 2) especificidades dos conflitos envolvendo entes pblicos; 3) deveres ticos de mediadores e conciliadores
e as suas especificidades nos conflitos envolvendo o Poder Pblico.
Abordados estes assuntos, ser formulada, ao final, proposta de nova
redao para os dispositivos que tratam do assunto no novo Cdigo de
Processo Civil brasileiro.

2 Mediao, conciliao e negociao: diferentes escolas e


abordagens

2.1

Conceito de mediao de conflitos

A mediao de um conflito pode ser definida como a interveno construtiva de um terceiro imparcial junto s partes nele envol-

Ver: CNJ Conselho Nacional de Justia. 100 Maiores Litigantes. Braslia, mar. 2001.
Disponvel em: <http://www.cnj.jus.br/images/pesquisas-judiciarias/pesquisa_100
_maiores_litigantes.pdf>. Acesso em: 10 out. 2012.
3 Cabe referir que a autora deste artigo apresentou as mesmas sugestes aqui descritas
ao relator do PLC 8.046/2010, deputado federal Srgio Barradas Carneiro (PT-BA),
que incorporou vrias delas em seu relatrio final. Entretanto, esse parlamentar, que
havia assumido o mandato na condio de suplente, deixou-o com o retorno do deputado federal Paulo Teixeira (PT-SP) ao cargo aps as eleies municipais de 2012,
tendo se comprometido, porm, a incorporar as sugestes includas pelo deputado
Srgio Barradas. O texto do relatrio elaborado por este ltimo em 7 de novembro de
2012 est disponvel em: <http://sergiobc.com.br/?p=5820>.
2

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

vidas, com vistas busca de uma soluo construda pelas prprias


partes.

Para Maria de Nazareth Serpa, mediao um processo onde


e atravs do qual uma terceira pessoa age no sentido de encorajar e
facilitar a resoluo de uma disputa sem prescrever qual a soluo4. A
mesma autora deixa claro que a interveno deste terceiro imparcial
fundamental para engajar as partes numa discusso proveitosa.
Podemos nos valer do conceito de conflitos elaborado por
Antnio Rodrigues de Freitas Jnior:

[...] situaes em que estejam presentes, simultaneamente, 1.


no plano objetivo: um problema alocativo incidente sobre bens
tidos por escassos ou encargos tidos como necessrios, sejam
os bens e os encargos de natureza material ou imaterial; 2. no
plano comportamental: consciente ou inconsciente, intencional
ou no, contraposio no vetor de conduta entre dois sujeitos;
e 3. no plano anmico ou motivacional: sujeitos portadores de
percepes diferentes sobre como tratar o problema alocativo,
como funo de valores de justia.5

A soluo definitiva para o conflito pode ou no ser encontrada durante o prprio processo de mediao, mas o importante que
as partes tenham avanado rumo a ela, prossigam elas ou no rumo
construo da soluo aps encerrada a interveno do terceiro.
2.2

Mediao X conciliao de conflitos

Quando se utiliza o termo conciliao de conflitos, em geral,


a doutrina e operadores do Direito esto se referindo a mtodos que
buscam simplesmente alcanar um acordo entre as partes com relao ao objeto do conflito. Salientam-se como diferenas principais:
SERPA, Maria Nazareth. Teoria e prtica da mediao de conflitos. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 1999.
5
FREITAS JNIOR, Antnio Rodrigues de. Conflitos de justia e limites da mediao
para a difuso da cultura da paz, p. 518. In: SALLES, Carlos Alberto de (Coord.). As
grandes transformaes do processo civil brasileiro. So Paulo: Quartier Latin, 2009.
p. 518.
4

205

Luciane Moessa de Souza

206

a) o fato de que os critrios discutidos entre o conciliador e as partes


para tal fim, normalmente, se resumem aos parmetros legais, no havendo um aprofundamento quanto s causas do conflito; b) o fato de
que se espera do conciliador uma postura mais ativa na conduo das
partes a um acordo (ao passo que o mediador deve ser mero facilitador do dilogo)6.

Como veremos mais adiante, a concepo mais estreita (e mais


comumente utilizada, notadamente na esfera judicial) de mediao,
ou mediao avaliadora, se aproxima bastante desta viso, o que, naturalmente, contribui de forma decisiva para a confuso que, de ordinrio, se verifica entre os dois mtodos. Como se pde apurar na
pesquisa emprica que desenvolvi durante meu Doutorado, tanto no
Brasil como nos EUA, muitos programas que se intitulam de mediao
praticam algo que se assemelha muito mais conciliao, sendo tambm possvel encontrar programas de conciliao em que, eventualmente, alguns conciliadores buscam trabalhar questes subjacentes
ao conflito para chegar a um acordo.

Vale registrar que, apesar da interpenetrao na prtica entre


os dois mtodos, a distino entre eles foi acolhida pelo anteprojeto
de novo Cdigo de Processo Civil brasileiro, nos seguintes termos, em
seu artigo 145:
Art. 145. [...].
1 O conciliador poder sugerir solues para o litgio.
2 O mediador auxiliar as pessoas em conflito a identificarem, por si mesmas, alternativas de benefcio mtuo.

Este critrio absolutamente inadequado para distinguir entre


os dois mtodos, por vrias razes: a) no possvel ou sequer necessrio controlar se houve ou no sugesto de contedo para o acordo
por parte do terceiro que atuou junto s partes na soluo do conflito
no importa efetivamente saber de quem partiu a ideia ou proposta
que foi aceita pelas partes em litgio, o que importa verificar se ela foi
6

Para saber mais sobre a distino, ver: ALMEIDA, Tania. Mediao e conciliao:
dois paradigmas distintos, duas prticas diversas. In: CASELLA, Paulo Borba; SOUZA,
Luciane Moessa de (Coord.). Mediao de conflitos: novo paradigma de acesso justia. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 93-117.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

livremente aceita, por resolver de uma maneira satisfatria o conflito,


atendendo a todos os interesses essenciais dos envolvidos; b) a formulao ou no de propostas de soluo pelo terceiro algo que pode ou
no ocorrer conforme o contexto, j que o dilogo poder fluir mais ou
menos naturalmente em cada caso concreto, a depender da postura
das partes, e a apresentao de possibilidades de soluo pelo terceiro
pode servir apenas para alimentar este dilogo, mesmo que ela seja
rechaada por todos os envolvidos, que podem passar, a partir da, a
apresentar suas prprias alternativas de soluo.
Na redao do acordo, no existe qualquer necessidade de registrar quem foi o autor de cada item ali previsto, de modo que tal
distino se revela imprestvel para qualquer distino efetiva.

Muito mais til seria formular a distino de acordo com o enfoque necessrio em cada conflito. Ou seja, quando as partes tm um
relacionamento entre si que lhes interessa preservar (ou que no tm
outra escolha seno preservar), cabe uma abordagem mais ampla das
causas do conflito, utilizando-se a mediao, que concede o protagonismo s partes para que o processo tenha um carter pedaggico,
vale dizer, propicie que elas aprendam com o conflito, de forma a se capacitarem a resolverem por si ss os prximos problemas que se apresentem no seu relacionamento, sem a necessidade da interveno de
um terceiro. J naqueles conflitos episdicos (por exemplo, os decorrentes de um acidente de trnsito), em que as partes no tinham, tm
ou tero um relacionamento a ser trabalhado, no cabe aprofundar
as causas do conflito no contexto de sua soluo intermediada. Nesta
hiptese, pode o terceiro assumir o papel de conciliador, formulando
propostas que lhe paream adequadas, luz dos fatos incontroversos
e dos interesses legtimos e relevantes de todos os envolvidos.
Cabe registrar que nem a mediao nem a conciliao excluem
a necessidade ou utilidade de esclarecimento das controvrsias fticas, o que, alis, pode ser extremamente til para a soluo consensual
do conflito.
2.3

Mediao X negociao

A principal diferena entre mediao e negociao a presena


de um terceiro facilitador. Ambas podem ou no ter como resultado a

207

Luciane Moessa de Souza

208

produo de um acordo, total ou parcial, ou o simples avano (ou retrocesso) no processo de dilogo e/ou interao entre as partes, mas
a utilizao da mediao pressupe que elas estejam com dificuldades
para comunicar-se de forma produtiva para os interesses de ambas e
que um terceiro facilitador seja necessrio para contribuir neste processo. Uma mediao plenamente bem-sucedida torna vivel que, em
seus conflitos subsequentes, as partes sejam capazes de alcanar uma
soluo mediante simples negociao, sem a necessidade do auxlio de
um terceiro.
2.4

Tcnicas e propsitos da mediao: diferentes modelos

Sob o ponto de vista da formatao dos trabalhos, usualmente,


tanto processos de conciliao quanto de mediao iniciam-se com a
realizao de uma sesso de pr-mediao/conciliao, na qual so
explicados os objetivos e os mtodos do processo, seguida de sesses
individuais com cada um dos lados envolvidos no conflito, alternando-se a seguir com sesses conjuntas.
Sob o prisma do propsito da mediao, preciso diferenciar
entre os trs modelos de mediao que se apresentam nos EUA e estendem sua influncia ao nosso pas.

Para o modelo denominado de mediao voltada para a soluo


de problemas, esta soluo se materializa na realizao de um acordo.
A mediao voltada para a soluo do problema especfico inscreve-se no paradigma da negociao, cujo grande marco terico foi a obra
dos Professores de Harvard Roger Fisher, William Ury e Bruce Patton,
Getting to yes, publicada nos EUA em 19837. A mediao nada mais
seria, em realidade, que uma negociao facilitada. Os quatro passos
para a construo de um acordo interessante para todos os lados, segundo os autores que influenciaram amplamente o cenrio da mediao nos EUA, so: 1) separar as pessoas dos problemas; 2) focar em
interesses (para que finalidade se deseja algo) e no em posies (as
pretenses externadas num primeiro momento pelas partes); 3) gerar
propostas de solues criativas para o problema (expandir a torta
A obra j foi traduzida para o portugus: Como chegar ao sim: a negociao de acordos sem concesses. Trad. Vera Ribeiro e Ana Luza Borges. 2. ed. Rio de Janeiro:
Imago, 2005.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

antes de reparti-la); 4) estabelecer parmetros justos e adequados


para encontrar a soluo final (critrios para repartir a torta).

Dentro desse modelo, costuma-se distinguir entre a mediao


facilitadora e a mediao avaliadora, uma terminologia introduzida
por Leonard Riskin e que gerou incontveis debates entre mediadores
nos EUA. Na primeira, o mediador no emite opinio sobre qualquer
aspecto do conflito ou relacionamento entre as partes (em especial
sobre os possveis resultados de um julgamento a respeito), podendo
apenas formular questes (ajudando as partes a focar em interesses e
no em posies), identificar pontos em comum e diferenas a serem
trabalhadas (ajudando-as a estabelecer uma agenda), ajudar as partes a elencarem critrios objetivos para soluo do conflito, em suma,
orient-las quanto ao caminho de busca do acordo, mas no quanto
ao contedo do mesmo (ele no deve julgar os parmetros fornecidos pelas prprias partes, nem o comportamento passado delas). J
na mediao avaliadora, o mediador costuma fornecer s partes uma
previso quanto ao provvel teor de uma deciso proferida pelo juzo competente, com o objetivo de fazer com que estas caminhem naturalmente para um acordo que, sem afrontar parmetros jurdicos
(notadamente quando se tratar de direitos irrenunciveis), estabelea
uma soluo que seja mais confortvel para ambas do que a que decorreria do julgamento baseado em critrios puramente legais. preciso, porm, ressaltar que, de acordo com o pensamento dominante,
a eventual avaliao fornecida pelo mediador no deve chegar a ser
um aconselhamento jurdico, que deve ser buscado pelas partes junto
a seus advogados8. Cabe ao mediador, inclusive, remeter as partes a
esse aconselhamento, sempre que for o caso, assim como cabe a ele
apontar a necessidade de eventual percia tcnica ou aconselhamento
psicolgico, quando necessrio. Muito embora a mediao avaliadora seja muito utilizada no contexto de programas de mediao judicial ou, ainda, quando os mediadores so provenientes da rea jurdica (especialmente quando se trata de juzes aposentados), Leonard
Riskin observa que ela traz diversos riscos para a percepo de imparcialidade do mediador, pode dificultar o acordo por restringir a flexibilidade das partes, pode fazer com que estas sejam menos sinceras
8

O tema objeto de diversos Cdigos de tica de Mediadores, especialmente quando


se tratar de mediadores advogados.

209

Luciane Moessa de Souza

210

em suas manifestaes por saberem que o mediador vai avaliar, bem


como podem ficar menos satisfeitas com o resultado do processo, eis
que as tcnicas avaliadoras diminuem a sua participao9. Ademais,
quando uma avaliao jurdica preliminar for essencial para o avano
do processo (por exemplo, assistncia jurdica ausente ou inadequada
quanto ao contedo de um possvel acordo), o mediador pode recomendar s partes a utilizao de um avaliador externo o que no
comprometeria sua imparcialidade.

O Prof. Richard Birke10 faz um interessante contraponto discusso, defendendo que toda mediao , em parte, avaliadora e, em
parte, facilitadora. Para ele, sempre que o conflito objeto da mediao
envolver direitos, cuja existncia ou medida valha a pena discutir num
processo judicial, as partes aceitaro o acordo desde que ele parea
oferecer a cada uma delas pelo menos o mesmo que elas poderiam
conseguir num processo judicial. Assim, a comparao ser inevitvel,
ainda que feita algumas vezes s escuras. Na realidade, segundo ele,
o que a fase avaliadora da mediao costuma definir uma possvel zona de negociao, compreendida entre o mnimo e o mximo
que cada uma das partes poderia obter em juzo. A partir da, comea
a fase facilitadora, em que as partes buscaro construir um acordo
que dever, pelo menos, ser equivalente ao mnimo que seria possvel
obter em juzo, buscando exceder a esse mnimo para ambos os lados.
A diferena entre estilos de mediao, para ele, reside apenas em que
alguns mediadores colocam mais peso numa fase do que na outra.
Ressalte-se, ainda, que, segundo ele, via de regra, a avaliao
reside apenas no fato de que os mediadores apontam, para cada uma
das partes, em sesses privadas, os pontos fracos de seu caso (aspectos que apresentam dificuldade de prova, por exemplo), de modo a
diminuir suas expectativas normalmente infladas quanto ao possvel
ou provvel resultado do processo judicial. Fica evidente, todavia, que
esse tipo de avaliao somente pode ser feito por profissionais da rea
jurdica, preferencialmente familiarizados com o processo contencio9

Compreendendo as orientaes e estratgias tcnicas do mediador: um padro


para perplexos. In: AZEVEDO, Andr Gomma. Estudos de Arbitragem, Mediao e
Negociao. Braslia: Braslia Jurdica, 2002. v. 1, p. 51.
10
BIRKE, Richard. Evaluation and facilitation: moving past either/or. Journal of Dispute
Resolution, n. 309. University of Missouri, 2000.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

so e com o direito material envolvido, de modo que, se o mediador for


profissional de outra rea, a avaliao somente poder ser adequadamente realizada por um terceiro ou pelo prprio advogado da parte.

Como j mencionado, um dos primeiros objetivos do mediador


trazer tona as questes subjacentes ao conflito que influenciam na
possibilidade de busca de uma soluo. Esta soluo, para o modelo
que se convencionou chamar de mediao transformativa (proposto
por Robert Bush e Joseph Folger, na obra The promise of mediation,
publicada em 1994 nos EUA e ainda no traduzida para o portugus),
no reside na simples obteno de um acordo com relao ao problema especfico que gerou o conflito, mas no estabelecimento de um
novo padro de relacionamento entre as partes, no qual elas passem
a ter condies de gerar por si mesmas solues para os conflitos que
naturalmente surgiro ao longo de seu relacionamento.
John Paul Lederach, um dos expoentes do modelo, entende que
a base do desenvolvimento de uma resposta para o conflito reside na
compreenso destes fatores subjacentes. Para ele, compreenso o
processo de criar significado. E a criao de significado requer que
olhemos mais de perto (com um foco mais preciso) para algo11 que
estava subjacente.

Esclarece o mesmo autor que, para visualizar um conflito, precisaremos de lentes, as quais, utilizadas individualmente, iro clarear certos aspectos da realidade subjacente, mas, ao mesmo tempo,
embaar outros. Da porque precisamos de mltiplas lentes para ver
diferentes aspectos de uma realidade complexa12. Para este fim, ele
prope trs lentes que ajudam a criar um mapa do conjunto. Primeiro,
precisamos de uma lente para ver a situao imediata. Segundo, precisamos de uma lente para ver alm dos problemas presentes e vislumbrar os padres mais profundos do relacionamento, incluindo-se
o contexto no qual o conflito se manifesta. Terceiro, precisamos de
uma moldura conceitual que rena estas duas perspectivas, permitindo-nos conectar os problemas presentes aos padres relacionais mais
LEDERACH, John Paul. The little book of conflict transformation. Intercourse (PA):
Good Books, 2003.
12
Traduo livre desta autora. No original: we need multiple lenses to see different aspects of a complex reality. (LEDERACH, John Paul. The little book of conflict transformation. Intercourse (PA): Good Books, 2003. p. 10)
11

211

212

Luciane Moessa de Souza

profundos13. Com este instrumental, ele entende ser possvel uma


transformao do conflito, uma abordagem que aspira criar processos construtivos de mudana atravs do conflito14. A meu ver, melhor
seria falar em uma transformao da situao que gerou o conflito ao
invs de simples transformao do conflito divergncia apenas terminolgica. Esta proposta de transformao, segundo Lederach, no
se satisfaz com uma soluo rpida que parece resolver o problema
imediato, mas busca criar uma moldura capaz de tratar do contedo,
do contexto e da estrutura do relacionamento15.
preciso lembrar, contudo, que, no complexo tecido social em
que nos encontramos, existem relacionamentos de diversos graus, alguns bastante tnues, decorrentes de um convvio episdico, e outros
bastante intensos, em que h um convvio constante e, por vezes, cotidiano (caso dos conflitos no meio familiar, no local de trabalho ou
no ambiente escolar). Assim, nem todo conflito surge no seio de um
relacionamento estvel.

Parece evidente que, quanto maior o grau de envolvimento


entre as partes, mais adequada parece ser a perspectiva da mediao
transformativa. Nesta, o mediador privilegia a atuao das partes na
evoluo do dilogo e na construo da soluo, sem sugerir comportamentos especficos, mas apenas buscando ressaltar sutilmente a
necessidade de cada parte assumir seu poder e responsabilidade pessoal, bem como de se sentir ouvida e reconhecida pela outra parte.

Quando, porm, o grau de relacionamento bastante reduzido


(o nico vnculo entre as partes, por exemplo, o de serem residentes
de um mesmo Municpio ou Estado), a mediao focada basicamente
na realizao de acordos (modelo comumente adotado nos programas de mediao no mbito do Poder Judicirio) pode ser suficiente. Nestes casos, ou no h um padro de relacionamento passado a
investigar, ou no haver necessariamente um relacionamento futuro, ou no h qualquer um dos dois, razo pela qual no necessrio
pensar em transformao da situao relacional que gerou o conflito.
LEDERACH, John Paul. The little book of conflict transformation. Intercourse (PA):
Good Books, 2003.
14
Idem.
15
Idem.
13

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

o caso das partes que esto em conflito no que tange verificao


de responsabilidade e consequente valor de eventual de indenizao
num acidente de trnsito. claro que, tambm nesta situao, pode
haver necessidade de transformao de um padro de comportamento no trnsito, mas essa anlise pode ser feita individualmente pelos
envolvidos, j que esse comportamento no se desenvolveu no curso
de um relacionamento entre ambos.
Por fim, o modelo de proposio mais recente o da mediao
narrativa, descrito por John Winslade e Gerald Monk na obra Narrative
mediation: a new approach to conflict resolution, publicada nos EUA
em 2000 e ainda no vertida para o portugus. Neste modelo, o objetivo da mediao pode ser descrito, em apertada sntese, como reinterpretar/reconstruir a posio das partes em relao ao conflito, sendo
que isso feito atravs do questionamento de preconceitos socioculturais das partes, mediante interveno ativa do mediador, que no
considerado neutro ou objetivo, mas sim deve tambm questionar
seus prprios esteretipos e condicionamentos socioculturais durante os trabalhos16. O modelo parece instrumental para lidar com qualquer tipo de conflito, embora seja mais til em conflitos de maior grau
de complexidade.

Apesar de registrar a diferena entre os diferentes enfoques,


julgo importante deixar claro que entendo que eles no se excluem
mutuamente. Muito embora a mediao narrativa e a mediao transformativa no se restrinjam, como visto, busca do acordo pelo qual
se resolve o conflito imediato, a obteno deste tambm uma consequncia natural da reinterpretao do conflito, que se utiliza na mediao narrativa, bem como da alterao no padro disfuncional de
relacionamento entre as partes, que se busca na mediao transformativa. Da mesma forma, muito embora o enfoque da mediao voltada para a soluo de problemas seja a obteno de acordos, isto no
significa, de forma alguma, que no seja gerado um aprendizado para
as partes no que diz respeito ampliao de seu enfoque sobre o conflito ou instaurao de um relacionamento mais funcional no qual as
partes se vejam mais aptas a administrar seus problemas futuros.
16

ALBERSTEIN, Michal. Forms of mediation and law: cultures of dispute resolution.


Ohio State Journal on Dispute Resolution, v. 22, p. 321-361, 2007.

213

214

Luciane Moessa de Souza

2.5

Campo de abrangncia da mediao

No possvel definir o processo de mediao de conflitos sem


mencionar dois traos que o diferenciam claramente dos mtodos de
soluo heterocompositiva de conflitos: a) o reconhecimento e o trabalho com o contexto subjacente ao conflito; b) o reconhecimento e
o trabalho com as emoes das partes envolvidas no conflito traos
que so comuns a qualquer dos modelos de mediao que j foram
propostos17.
No modelo de mediao voltado para soluo do problema
imediato que deu origem ao conflito, a camada subjacente a dos reais
interesses, sendo que a mudana de foco das partes das posies para
os interesses , inclusive, o primeiro elemento-chave para a soluo
do conflito.

No modelo de mediao transformativa, ideal para os conflitos


originados em relacionamentos, a camada subjacente justamente o
padro de relacionamento entre as partes, notadamente no que se refere ao exerccio do poder pessoal e percepo de reconhecimento
dos interesses e sentimentos de cada parte pela outra.
No modelo de mediao narrativa, a camada subjacente, pode-se dizer, o poder das partes de reinterpretar os fatos e remodelar as
prprias percepes e reaes a eles.

Entretanto, mesmo estando sempre presente uma preocupao com o contexto em que se insere o conflito, a prtica revela muitas
nuances no que diz explorao das camadas subjacentes. Leonard
Riskin formulou uma proposta de tipologia da mediao em quatro
categorias18, e, assim, como outros autores fizeram em outros trabalhos que ele prprio menciona, um dos dois critrios bsicos utilizados em tal classificao o da abrangncia da abordagem do conflito.
17

ALBERSTEIN, Michal. Forms of mediation and law: cultures of dispute resolution.


Ohio State Journal on Dispute Resolution, v. 22, p. 321-361, 2007.
18
Understanding mediators orientations, strategies and techniques: a grid for the
perplexed. Harvard Negotiation Law Review, v. 1, n. 7, 1996. O artigo foi traduzido
com o ttulo Compreendendo as orientaes e estratgias tcnicas do mediador: um
padro para perplexos, como parte da coletnea organizada por Andr Gomma de
Azevedo: Estudos de Arbitragem, Mediao e Negociao. Braslia: Braslia Jurdica,
2002. v. 1.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Ele fornece um exemplo hipottico de desentendimento comercial


entre duas empresas em que haveria quatro nveis de interesses a serem explorados: a) os riscos jurdicos, associados ao resultado de um
processo judicial para decidir o conflito; b) os interesses comerciais
existentes entre as partes; c) os interesses pessoais de melhora na comunicao e no relacionamento entre os empregados das duas empresas que mantm contato entre si; d) os interesses da categoria de
empresas a que cada uma delas pertence e que pode vir a ser objeto de
uma ao coordenada para evitar novos problemas futuros. Enquanto
a mediao restrita exploraria apenas o primeiro nvel, a mediao
ampla poderia explorar os demais, com resultados mais satisfatrios
a mdio e longo prazo para as partes.
Para o Prof. Riskin, muito embora os cursos de mediao procurem ensinar uma abordagem ampla, na prtica a maioria dos mediadores acaba tendendo a uma abordagem restrita, o que encorajado especialmente em programas que trabalham com grande nmero
de conflitos. Isso ocorre, naturalmente, porque a definio restrita do
problema pode aumentar as chances de resoluo do problema e reduzir o tempo necessrio mediao19. Entretanto, aponta ele, em alguns casos, uma abordagem restrita pode aumentar a chance de impasse porque d pouco espao para opes criativas de resoluo20. Alm
disso, uma abordagem restrita poderia impedir as partes de tratarem
de interesses mtuos e permanentes, no levando nunca a um acordo
duradouro e mutuamente vantajoso21.
J no que toca aos sentimentos, o prprio modelo de mediao voltado para a soluo de problemas imediatos reconhece que
as emoes afetam nossa habilidade de atingir os objetivos da negociao, alm de serem um meio de comunicar valores que so relevantes para o sentimento de identidade de cada uma das partes no
relacionamento22. No caso do modelo de mediao transformativa, o
reconhecimento e domnio das prprias emoes e o reconhecimento
19

H uma tendncia ao domnio de mediaes restritas nos programas pblicos com


muitos casos de mediao. Traduo citada, p. 42.
20
Traduo citada, p. 49.
21
Traduo citada, p. 49.
22
SHAPIRO, Daniel. Negotiating emotions. Conflict Resolution Quarterly, v. 20, n. 1, Fall
2001.

215

216

Luciane Moessa de Souza

e considerao das emoes da outra parte esto no corao da soluo do conflito. No modelo de mediao narrativa, a nfase parece ser
dada ao reconhecimento e domnio das prprias emoes no contexto
do conflito, j que o objetivo reinterpretar o conflito e seu contexto.
2.6

Tipos de conflitos solucionveis por mediao

H quem levante dvidas sobre a possibilidade de utilizao


da mediao em conflitos nos quais as partes em litgio estejam em
situao de desigualdade, ou quando versem sobre direitos indisponveis. Ambas as objees se aplicam aos conflitos que envolvem entes
pblicos e particulares litigando entre si.
Antnio Rodrigues de Freitas Jnior responde muito bem a
ambas as objees. Para ele,

[...] se relaes entre sujeitos constitudos desigualmente no comportassem interveno mediadora, mediao no teria lugar em
nenhum tipo de relao intersubjetiva concreta. Bem ao contrrio
do que afirmam esses cticos, precisamente a interveno direta do mediador no equilbrio entre os protagonistas do conflito,
por intermdio de tcnicas a que se convencionou denominar de
empoderamento23, que permite o tratamento menos desigual
na confeco comum de uma pauta reconhecida pelos sujeitos
enquanto substancialmente justa e equilibrada. Por outro lado, a
dogmtica processual predominante, caudatria do enaltecimento do princpio-regra da ampla defesa e da igualdade formal
dos contendores, em lugar de atenuar, tende para o aprofundamento das assimetrias intersubjetivas.24 (grifos do autor)

No que diz respeito controvrsia sobre a indisponibilidade


dos direitos fundamentais, motivo para alguns autores sustentarem
a impossibilidade de utilizao da mediao, Freitas Jnior tambm
pondera muito bem:
23

Nota do autor: falta de melhor vocbulo, no vernculo, para traduzir o termo ingls
empowerment.
24
FREITAS JNIOR, Antnio Rodrigues de. Conflitos de justia e direito do trabalho:
alcance e possibilidades para o emprego da mediao. In: CASELLA, Paulo de Borba;
SOUZA, Luciane Moessa de (Coords.). Mediao de conflitos: novo paradigma de acesso justia. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 191-192.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

A linha de inferncias expressa por Llia Sales de se dizer,


orienta-se pela formulao ainda dominante na dogmtica jurdica dos pases de tradio romano-germnica, e de predominncia latina. Se nos voltarmos para a literatura norte-americana ou canadense, por exemplo, notaremos que essa ortodoxia publicista, j em declnio at mesmo entre os autores mais
recentes no direito pblico brasileiro, no integra sua agenda
de interrogaes. Mayer (2000:123-125), por exemplo, relata em detalhes uma de suas experincias como mediador em
conflitos polticos, num caso entre defensores da vida selvagem e proprietrios agrcolas. Em outra passagem (2000:65),
relata como atuou enquanto mediador durante o ano de 1992
em Boulder, Colorado, num conflito acerca da destinao oramentria da receita proveniente de um tributo sobre fato de
comrcio, trazendo notcias de como os grupos sociais organizados podem interferir na formulao de polticas pblicas, de
modo mais eficaz, na medida em que preconizem uma agenda
legitimada pelo interesse pblico, antes que por vieses corporativos.
Diga-se nessa perspectiva que a mediao pode constituir um
extraordinrio instrumento de calibrao responsvel na implementao da agenda da democracia participativa, compondo, por exemplo, um quadro de viabilidade para experimentos
anlogos aos do chamado oramento participativo e outros de
semelhante inspirao.25 (grifos do autor)

importante registrar que, nos pases onde j se utiliza a mediao em questes ambientais (v.g., EUA, Canad e diversos pases da
Unio Europeia), debateu-se sobre a adequao deste mtodo surgido e tradicionalmente utilizado na resoluo de conflitos envolvendo
direitos disponveis (notadamente conflitos de natureza patrimonial
e na rea de famlia) a esta classe de conflitos caracterizada, de uma
parte, por uma complexidade muito maior, inclusive do ponto de vista
subjetivo (por serem muitos os interessados), e, de outra parte, por versar sobre direitos, por essncia, indisponveis.
25

FREITAS JNIOR, Antnio Rodrigues de. Conflitos de justia e direito do trabalho:


alcance e possibilidades para o emprego da mediao. In: CASELLA, Paulo de Borba;
SOUZA, Luciane Moessa de (Coords.). Mediao de conflitos: novo paradigma de acesso justia. Belo Horizonte: Frum, 2009. p. 193.

217

218

Luciane Moessa de Souza

O que se percebe que a proposta de utilizao da mediao


nesta seara no surgiu tanto devido aos mritos da mediao quanto
em razo da percepo generalizada da falncia do sistema jurisdicional
para dar conta da complexidade dos conflitos desta natureza26, seja do
ponto de vista tcnico-cientfico, seja do ponto de vista intersubjetivo.
No que diz respeito possibilidade de mediao envolvendo
direitos indisponveis, valem aqui as mesmas consideraes que j foram feitas na doutrina acerca da celebrao de ajustamento de conduta (j que este nada mais do que modalidade de negociao), seja
o judicial, seja o extrajudicial: mesmo se tratando de questo posta
em juzo, no h a possibilidade de transigir sobre o objeto do direito,
apenas de definir prazos, condies, lugar e forma de cumprimento,
ainda que se utilize o termo transao27.
O que essa linha de argumentao leva a concluir que, existindo j expressa autorizao legislativa, a qual foi formulada e vem de
fato funcionando como resposta aos anseios por uma tutela coletiva
mais eficaz28, para a utilizao da negociao quanto forma de cum-

Neste sentido GIRARD, Jennifer. Dispute resolution in environmental conflicts: panacea


or placebo? Disponvel em: <http://cfcj-fcjc.org/clearinghouse/drpa pers/girard.
htm>. Acesso em: 31 mar. 2008.
Um estudo de Rosemary OLeary (Environmental management at the millenium:
the use of environmental dispute resolution by State governments. Journal of Public
Administration Research and Theory. v. 10. University of Kansas, January 1, 2000,
p. 137 e ss.) tambm demonstra que 47% dos Estados americanos adota programas
de resoluo de conflitos envolvendo a atuao de um terceiro facilitador, sendo que,
dos 53% restantes, um tero tinha a inteno de implementar tais programas no futuro (quando ela fez a pesquisa) e um tero no tinha programas oficiais, mas contava com entidades no governamentais fortes e confiveis que atuavam na resoluo consensual de conflitos na rea ambiental. A pesquisa tambm demonstrou que,
quanto maior o comprometimento do Estado com a proteo ambiental, maior o grau
em que ele tambm se preocupou em institucionalizar meios de soluo consensual
de conflitos nesta rea.
27
RODRIGUES, Geisa de Assis. Ao civil pblica e termo de ajustamento de conduta:
teoria e prtica. 2. ed. Rio de Janeiro: Forense, 2006. p. 236.
28
Geisa Rodrigues, por ocasio da elaborao de sua tese de doutoramento, efetuou ampla pesquisa de campo abrangendo termos de ajustamento de conduta celebrados pelo
Ministrio Pblico Federal de setembro de 1992 a julho de 1998 e concluiu: O exame
dos dados colhidos na pesquisa nos permite concluir que a utilizao do instituto do
termo de ajustamento de conduta pode efetivamente contribuir para ampliar o acesso
justia de toda a sociedade. O ajustamento de conduta uma soluo alternativa de
conflito eficaz e compatvel com os desafios apresentados pela satisfao dos direitos
transindividuais. (2006, p. 294-295). Mais adiante, afirma ela: Nos compromissos estudados, no vislumbramos a ocorrncia de transao indevida. (p. 295).
26

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

primento dos deveres jurdicos correspondentes aos direitos de natureza transindividual, evidente que no h que se objetar quanto possibilidade de resoluo destes mesmos conflitos pela via da mediao.
2.7

Critrios para construo do acordo na mediao:


a diferenciao entre direitos disponveis e direitos
indisponveis

importante salientar que, na mediao, em que a soluo do


conflito construda pelas partes, estas no esto de forma alguma
limitadas aos critrios legais para resolv-lo, mas outros parmetros
relevantes para as partes em conflito podem e devem ser includos no
desenho do acordo por elas construdo.
No possvel, porm, ignorar o papel dos parmetros legais
na construo do acordo, em primeiro lugar para verificar se os direitos envolvidos so ou no disponveis, a fim de se entender os limites
jurdicos de um possvel acordo.
Feito esse enquadramento, quando se tratar de caso de direitos disponveis, os critrios jurdicos podem ou no ser tomados em
considerao na construo do acordo, total ou parcialmente, isoladamente ou em conjunto com outros critrios que as partes reputem
relevantes. bom lembrar que, normalmente, as partes querem (e
inteligente que assim o faam) comparar o teor de um possvel acordo que elas esto construindo com o provvel teor de uma eventual
deciso judicial a respeito do mesmo conflito (a qual levaria em conta unicamente os critrios legais), assim como ponderar os custos e
a durao da alternativa representada pelo processo judicial. Dentro
desse quadro que elas buscaro construir uma soluo que lhes parea mais adequada do que aquela que decorreria de um julgamento.
No que concerne aos conflitos que envolvem direitos indisponveis, a situao um pouco diversa. Enquanto, com relao aos primeiros, a liberdade das partes para levar em conta os critrios legais
absoluta ( perfeitamente possvel, por exemplo, que a parte credora
de uma indenizao por danos materiais, a ela renuncie parcialmente
ou por inteiro, levando em conta outros parmetros que so por ela
considerados relevantes, que no os parmetros legais), quando se
trata de direitos indisponveis, os parmetros legais necessariamente
devem ser levados em conta na construo do acordo.

219

220

Luciane Moessa de Souza

No absolutamente o caso, porm, de se pensar que pouca liberdade resta s partes no que diz respeito aos direitos indisponveis,
pois: 1) o ordenamento jurdico, de ordinrio, no esgota as diferentes
possibilidades de garantia ou exerccio do direito, de modo que as partes podem negociar a forma mais conveniente de cumprir os ditames
legais; 2) o ordenamento pode ser (e frequentemente ) omisso em relao a outros parmetros relevantes para as partes em conflito, os quais
podem e devem ser includos no acordo, no para substituir, mas para
complementar os parmetros j fornecidos pelo legislador. Em suma, a
ordem jurdica traz o esqueleto do acordo, mas s partes cabe colocar
os tecidos, fluidos, etc., dando ao corpo do acordo a aparncia e funcionalidade que melhor atenda a seus legtimos interesses.
A viso que proponho vai de encontro a uma opinio que comum no Brasil (especialmente na seara pblica), onde a prtica da mediao ainda ensaia seus primeiros passos e sequer temos legislao a
respeito, de que no possvel a mediao de conflitos que envolvem
direitos indisponveis e que contrariada pela prpria prtica brasileira e tambm por toda a doutrina construda no mbito da mediao de conflitos na rea de famlia. Os direitos de exerccio afetivo da
filiao, da maternidade e da paternidade envolvidos nos conflitos relativos guarda de filhos menores, por exemplo, so claramente indisponveis e a mediao vem sendo amplamente utilizada, notadamente
em programas de mediao dentro do prprio Judicirio.

Esta discusso h muito se encontra superada nos pases onde


a mediao de conflitos j vem sendo utilizada h mais tempo e em
diversas outras reas de conflito que envolvem direitos indisponveis,
como sade, educao e meio ambiente. A mediao de conflitos ambientais, por exemplo, comum tanto nos EUA quanto no Canad e em
vrios pases da Unio Europeia.

3 A importncia da distino e a situao dos conflitos


que envolvem o Poder Pblico

A distino entre mediao transformativa e a mediao voltada para a realizao de acordos ou a simples conciliao tem utilidade,
basicamente, para se definir qual o instrumento mais adequado para
cada tipo de conflito.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Assim, parece evidente que no faz sentido pensar em mera conciliao, por exemplo, no contexto de um conflito entre pais no que diz
respeito forma de exerccio da guarda compartilhada de seus filhos
menores, ou no contexto de uma sociedade empresarial cujos scios
controladores no conseguem chegar a um acordo sobre a destinao de
seus lucros ou sobre a definio de prioridades de atuao da empresa.
Em ambos os casos, existe um relacionamento que se pretende preservar e a mediao permitir s partes no apenas construir a soluo para
o problema imediato, mas, a partir do trabalho com os padres de comportamento que deram origem ao conflito, aprender com o processo,
de maneira a administrar por si mesmas situaes semelhantes que venham a surgir no futuro. Trata-se da soluo mais eficiente a longo prazo, pois a simples conciliao poderia, sim, encontrar uma soluo para
o problema imediato, mas, sem a cura da dinmica do relacionamento,
outros problemas similares provavelmente viriam tona no futuro.
Raymond Whiting, Doutor pela Universidade de Syracuse, analisou precisamente esse tema em sua tese de Doutorado e assim concluiu:
Essa pesquisa demonstrou que diferenas no grau de relacionamento das partes em conflito podem ter um efeito significativo
sobre a efetividade da mediao como tcnica de resoluo de
conflitos. Demonstrou-se que a existncia de um relacionamento contnuo entre as partes pode ter um importante efeito positivo sobre o ndice de sucesso das mediaes, e que fatores como
esse no podem ser ignorados quando se trata de determinar se
um caso apropriado para a mediao.
[...]
Este estudo sugere que, quando a mediao utilizada para resolver disputas que envolvem questes mltiplas e relacionamentos
contnuos, podemos esperar que ela ser altamente bem-sucedida. Todavia, quando, ao contrrio, nos depararmos com a necessidade de resolver disputas que se limitam a uma nica questo
e no envolvem um relacionamento contnuo entre as partes, a
mediao pode ser um instrumento bastante precrio.29

The use of mediation as a dispute settlement tool: an historical review and scientific examination of the role and process of mediation. Dissertation submitted for the degree
of Doctor of Philosophy in Social Science. Ann Arbor (MI, USA): Syracuse University,
1988. Traduo desta autora. Em sentido similar, defendendo o uso da mediao
avaliativa (que em muito se assemelha conciliao), em detrimento da mediao transformativa, quando as partes no possuem um relacionamento que ir ter

29

221

222

Luciane Moessa de Souza

No mbito dos conflitos que envolvem o Poder Pblico, dentro


de uma perspectiva que encare a relao entre Estado e sociedade de
uma forma dinmica e democrtica, em que cidados podem e devem
definir o formato e misses de seu Estado e este existe e se legitima na
medida em que serve a seus cidados, no me parece possvel desconsiderar que cada cidado e cada ente privado (empresarial ou sem fins
lucrativos) tem um relacionamento constante com o Estado, desde o
seu nascimento at a sua morte. Note-se, ainda, que, tal como o relacionamento consanguneo, este relacionamento somente se extingue
em situaes absolutamente excepcionais (tal como sucede na naturalizao como nacional de outro pas simultaneamente com a mudana
de domiclio para outro pas), de modo que interesse de ambos os
lados (o Estado depende do pagamento de tributos e cumprimento
de outras obrigaes pelos particulares para que ele prprio possa
desempenhar suas obrigaes, ao passo que o particular depende do
Estado para o desempenho de funes que ele no tem condies de
exercer de forma individual) manter este relacionamento saudvel e
produtivo. O mesmo se d nos conflitos que envolvem diferentes entes
pblicos, cujas competncias so complementares, devendo ser desempenhadas no interesse geral.

Assim sendo, pode-se concluir que a mediao o mtodo


de soluo de conflitos mais adequado para as disputas envolvendo
o Poder Pblico, em todas as suas manifestaes, sendo prefervel a
abordagem ampla e uma prtica que seja, sempre que possvel, pedaggica e transformativa, possibilitando s pessoas e organizaes
envolvidas aprender com o conflito a fim de melhor administrarem
os futuros problemas que inevitavelmente surgiro em seu relacionamento no futuro.
3.1

Mediao de conflitos em que h desigualdade de poder


entre as partes

Em situaes de conflito, muito comum que exista uma condio de desigualdade de poder entre os envolvidos. Sendo a soluo

continuidade aps o processo (GEWURZ, Ilan G. (Re)designing mediation to address


the nuances of power imbalance. Conflict Resolution Quarterly, v. 19, n. 2, p. 135-162,
Winter 2001).

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

construda pelas partes, parece evidente que eventual desequilbrio


neste aspecto no pode ser ignorado, a pretexto de neutralidade do
mediador, devendo haver, sim, uma metodologia apropriada a cada
tipo de conflito.
Ilan Gewurz30 aborda as diferentes formas em que pode haver
desequilbrio no poder entre as partes:
I Dinmica de poder especfica ao conflito em questo:
A. Poder procedimental:
1. Informaes e expertise no assunto
2. Compromisso (foco no assunto)
3. Poder pessoal:
a. Boa aparncia e amabilidade
b. Integridade
c. Pacincia
d. Eloquncia
e. Educao
f. Ocupao profissional
4. Expectativas de aprovao da parte contrria
5. Habilidades de negociao e estilo

30

B. Poder substancial:
II Contexto do relacionamento:
A. Precedentes
B. Poder psicolgico:
1. Autoestima
2. Estabilidade emocional
3. Dinmica de gnero
C. Legitimidade:
1. Autoridade
2. Reputao
3. Status social.

GEWURZ, Ilan G. (Re)designing mediation to address the nuances of power imbalance. Conflict resolution quarterly, v. 19, n. 2, p. 135-162, Winter 2001.

223

224

Luciane Moessa de Souza

Para o autor em questo,

Afirmar em termos gerais que mediao ou no um mtodo


efetivo de lidar com desequilbrio de poder entre os envolvidos
em um conflito ignorar a complexidade e a nuance tanto do
conceito de poder quanto dos processos de mediao. [...] desequilbrio de poder fluido e dinmico e varia de acordo com o
tipo de relacionamento, assim como dentro de cada relacionamento ao longo do tempo e em diferentes contextos sociais.31

Parece adequada a abordagem do autor, j que o processo de


mediao pode e deve ser delineado de forma a garantir que o nvel
de informaes e sua respectiva compreenso seja equalizado, que a
oportunidade de expressar os interesses de cada uma das partes seja
efetivamente garantida, e que o dilogo seja conduzido de forma a assegurar que todas as partes envolvidas tenham conscincia dos interesses em jogo e de suas alternativas soluo consensual.

Este ponto especfico est diretamente relacionado a um dos


deveres ticos essenciais na atuao de mediadores, qual seja, o dever
de zelar pelo equilbrio de poder entre as partes sobre o qual falarei
mais adiante.

Por ora, quero registrar desde logo que, quando se considera


a desigualdade de poder como um possvel obstculo para a utilizao de um mtodo de resoluo consensual de conflitos, imprescindvel que se realize a comparao com as alternativas que se apresentam a este caminho da soluo consensual, qual seja, o processo
contencioso tradicional, seja ele na esfera administrativa, seja na
esfera judicial. Ser que a desigualdade de poder no se apresenta
de forma ainda mais acentuada no processo contencioso, com seu
formalismo, com a preponderncia de questes tcnicas de cunho
procedimental, que distanciam a soluo do conflito tanto do direito
material quanto dos interesses relevantes para as partes, colocando--a na dependncia, pelo contrrio, da capacidade tcnica dos advogados e da capacidade financeira das partes de arcar com os custos da remunerao de profissionais qualificados? Quando se pensa
na situao dos litigantes habituais, como so os entes pblicos, ser
31

GEWURZ, Ilan G. (Re)designing mediation to address the nuances of power imbalance. Conflict resolution quarterly, v. 19, n. 2, p. 135-162, Winter 2001, p. 151.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

que o processo contencioso no torna a desigualdade ainda maior,


por no haver espao para articulao de outros interesses legtimos
que no sejam os meramente jurdicos, pelo sistema de precluses
e pela evidente desvantagem entre advogados acostumados a lidar
com lides repetitivas e outros que muitas vezes enfrentam o assunto
pela primeira vez? Se encarada a realidade como ela , percebe-se
que, no fim das contas, a desigualdade de poder mais um argumento favorvel e no contrrio utilizao dos mtodos consensuais
de soluo de conflitos.
3.2

Os riscos envolvidos no processo de mediao

Apesar de ser um mtodo que experimentou alto grau de utilizao prtica e que, como princpio, encontra larga aceitao doutrinria, alm de ter ensejado a realizao de inmeras pesquisas nos
EUA, no posso deixar de enfrentar os argumentos contrrios realizao de acordos em processos judiciais, sustentados de forma incisiva por Owen Fiss, em um texto de grande impacto, produzido em
1984: Against settlement32.

O autor um publicista com formao marcada pela afirmao


judicial de direitos decorrentes da proteo constitucional da igualdade, conforme ele mesmo narra em outro artigo produzido 25 anos
depois, onde ele de certa forma descreve as bases de sua trajetria
intelectual e profissional33.

Ele liga o modelo que props a utilizao dos meios alternativos


de soluo de controvrsias ideologia de mercado em ascenso nos
anos 1980, e afirma que as premissas subjacentes ao movimento seriam uma sociologia individualista, a privatizao de fins, a suposio
de uma harmonia natural e a recusa a reconhecer o Poder Judicirio
como um ramo coordenado do governo.
No muito difcil perceber, numa primeira anlise, que ele
ignora, dentre as causas do surgimento do movimento pela utilizao dos meios alternativos, a reao ao formalismo, lentido e custo
FISS, Owen. Against settlement. Yale Law Review, v. 93, n. 1.073, 1984.
FISS, Owen. Symposium Against Settlement: twenty-five years later the history of
an Idea. Fordham Law Review, v. 7, n. 1.273, dez. 2009.

32

33

225

226

Luciane Moessa de Souza

excessivo do processo judicial situao idntica, alis, que fez o


movimento aflorar no Brasil, propondo uma justia mais rpida, mais
barata e de melhor qualidade.

Sobre as premissas que Fiss aponta para o movimento, elas


podem ser analisadas quando ele aponta claramente quais os problemas que vislumbra no modelo de busca por solues consensuais de
controvrsias: a) a frequente situao de desigualdade de poder entre
as partes, notadamente de poder econmico, que torna mais difcil o
acesso s informaes necessrias para se firmar um acordo esclarecido, bem como torna maior a presso pelo acordo em uma situao
de dificuldade para fazer face aos custos do processo; b) a dificuldade
de se identificar a pessoa responsvel por firmar o acordo dentro de
grandes empresas ou entes governamentais; c) a dificuldade de execuo do acordo, que pode ser visto como no tendo o mesmo valor
jurdico pelos membros do Poder Judicirio.

Quanto ao primeiro argumento, consistente com a crtica sociologia individualista e suposio de harmonia natural, fato que
a desigualdade de poder entre as partes um fator relevante a ser
considerado como tambm fato que ela afeta em grande medida
os resultados dos processos judiciais. Sustenta Fiss, porm, que, no
processo judicial, pelo fato de a deciso final estar aos cuidados de um
juiz, isto sobrepuja as limitaes de poder que atinjam uma das partes,
que, na mediao, dever decidir vincular-se ou no a um acordo por
si mesma numa viso que, alm de ser acentuadamente paternalista,
ignora o papel do mediador de apontar para as partes quando o caso
de elas buscarem uma avaliao especializada de terceiro, bem como
de assegurar que todas tenham seus interesses devidamente considerados no acordo, ajudando-as a identific-los (numa dimenso, alis,
que no se resume jurdica), a express-los e a v-los atendidos no
acordo que venha a ser formulado. Entretanto, o prprio Fiss reconhece que terceiros podem dar uma importante contribuio ao processo
de negociao, no apenas para facilitar o acordo, mas para aumentar
as chances de que o acordo alcanado seja mais justo do que seria sem
a sua interveno34.
34

FISS, Owen. Symposium Against Settlement: twenty-five years later the history of
an Idea. Fordham Law Review, v. 7, n. 1.273, dez. 2009, p. 5.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Quanto ao segundo argumento, a mesma dificuldade pode ser


encontrada na fase de execuo judicial. A diferena relevante, contudo, que, ao assegurar-se o envolvimento no processo de mediao de
todos os responsveis pelo cumprimento de eventual acordo ao final
obtido, a possibilidade de cumprimento deste acordo (e desnecessidade de futura execuo) passa a ser bem maior do que no caso de uma
deciso judicial.
Por fim, quanto eventual resistncia do Judicirio execuo
de acordos firmados em processos de mediao, esta, a par de altamente improvvel nos procedimentos de mediao gestados do prprio Judicirio, uma questo a ser decidida pelo legislador, a cujos
comandos no Estado Democrtico de Direito to prezado por Fiss
quanto pela maioria dos defensores da mediao, o Judicirio no tem
outra escolha que no atender.

Resta, ainda, porm analisar o derradeiro argumento de Fiss


que, no texto escrito em 2009, ele acaba por considerar o mais importante de todos: para ele, o propsito dos julgamentos no a resoluo
de um conflito, no produzir paz, mas sim justia e esta justia decorre das garantias do devido processo legal, da instruo probatria
adequada e tudo o mais delas decorrente.

Para ele, mesmo a necessidade de homologao judicial de


alguns acordos (como os celebrados em aes coletivas) no suficiente para garantir que justia seja feita. Ora, um dos critrios para
a homologao de tais acordos no pode justamente ser a verificao
de se as partes tiveram oportunidades iguais de articular seus interesses, apresentar suas provas, esclarecer adequadamente os fatos
controvertidos (quando isso for imprescindvel)? Para garantir que
tais legtimas preocupaes quanto justia do processo sejam enfrentadas, preciso, apenas, a meu ver, enfrentar o dogma da confidencialidade, que o nico empecilho para essa verificao e que
deve, como exporei mais adiante, cair por terra quando se tratar de
direitos indisponveis35.
35

Talvez o mesmo deva ocorrer, ainda que de forma limitada, em situaes de acentuada desigualdade entre as partes.

227

228

Luciane Moessa de Souza

4 As diretrizes ticas na atuao de mediadores e


conciliadores

Para aprofundar no tema das lacunas relevantes acerca do tema


da mediao e conciliao no projeto de novo Cdigo de Processo Civil,
fundamental esclarecer quais so as diretrizes do comportamento
dos mediadores que se costuma apontar como essenciais conduo
dos trabalhos, bem como explorar as nuances que devero diferenciar
a atuao do mediador em conflitos que envolvem o Poder Pblico daquela que se d em conflitos particulares, notadamente os que envolvem apenas direitos disponveis. O rol de deveres do mediador que
se apontar a seguir se pautar, assim, pela necessidade de melhor
explicitar a atuao do mediador, tanto em geral quanto nos conflitos
em que se v envolvido o Poder Pblico.

Muita embora paire grande controvrsia, que abordo em minha obra Meios consensuais de soluo de conflitos envolvendo entes
pblicos36, sobre se essa atividade constitui ou no uma profisso,
no existe dvida no fato de que ela envolve responsabilidades tanto do ponto de vista positivo, isto , deveres de fazer algo durante o
processo, quanto do ponto de vista negativo, ou seja, deveres de no
adotar determinadas condutas. Em simpsio realizado em 1995 nos
EUA com o propsito especfico de discutir os padres de conduta de
mediadores e outros profissionais na resoluo de conflitos, uma das
falas de abertura j salientou: h um crescente consenso de que os
mtodos alternativos de resoluo de controvrsias suscitam questes de conduta profissional distintas, que no tm como ser totalmente abarcadas pelos cdigos de outras profisses37.
Tnia Lobo Muniz, ao tratar da utilidade e importncia dos
Cdigos de tica na atuao de mediadores, resumiu bem a finalidade
destes preceitos de comportamento:

O objetivo destes parmetros proteger a sociedade do mal


profissional e das ms instituies proteger-nos de ns mes-

SOUZA, Luciane Moessa de. Meios consensuais de soluo de conflitos envolvendo entes
pblicos. Belo Horizonte: Frum, 2012.
37
FEERICK, John; IZUMI, Carol; KOVACH, Kimberlee; LOVE, Lela; MOBERLY, Robert;
RISKIN, Leonard; SHERMAN, Edward. Standards of professional conduct in alternative dispute resolution. Journal of Dispute Resolution, Symposium, 1995.
36

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

mos , assegurando assim uma melhor utilizao do instituto e


garantindo os interesses das pessoas que dele se socorrerem,
como tambm daqueles que atuaro como intervenientes no
processo.38

importante registrar, contudo, a advertncia da mesma autora, para que no haja excessos na regulao da prtica:

O equilbrio necessrio para que no se constranja a flexibilidade e os movimentos do mediador para realizar seu trabalho
de facilitador da negociao, pois os padres no implicam no
engessamento da mediao, o que a descaracterizaria, mas no
estabelecimento de normas bsicas que possibilitem aos rgos
de mediao, pblicos ou privados, institucionais ou cidados,
desenvolverem seus procedimentos sem se desviar da essncia
do mecanismo.39

Como lembra Craig McEwen, o estabelecimento de diretrizes


ticas de conduta apenas o ponto inicial de partida: Sua utilidade vem dos problemas que eles colocam e dos intercmbios que eles
estimulam entre mediadores no que diz respeito aos problemas que
se apresentam na prtica40. indispensvel que a criao de tais cdigos, contudo, seja acompanhada de discusses on line, bem como
debates presenciais entre mediadores em nvel local, regional e nacional41 que suplementem a criao das regras. Alm disso, lembra
ele, Cdigos de conduta ou rol de melhores prticas mais particularizados que captem os desafios de campos diversos devem servir como
complementos essenciais de cdigos genricos. Este , sem dvida, o
caso da mediao de conflitos que envolvem o Poder Pblico, a qual,
sem dvida, envolve particularidades que no esto presentes em todos os tipos de mediao.
38

MUNIZ, Tnia Lobo. A tica na mediao. In: CASELLA, Paulo de Borba; SOUZA, Luciane
Moessa de (Coord.). Mediao de conflitos e acesso justia. Belo Horizonte: Frum,
2009. p. 107.
39
Idem, p. 107.
40
MCEWEN, Craig. Giving meaning to mediator professionalism. Dispute Resolution
Magazine. v. 11, n. 3, Spring 2005.
41
Traduo desta autora.

229

230

Luciane Moessa de Souza

Antes de examinar cada um dos deveres comumente elencados


para mediadores, inclusive aqueles pertinentes aos conflitos que envolvem entes pblicos, cabe referir o rol de princpios fundamentais que
regem a atuao de conciliadores e mediadores judiciais, nos termos
do Cdigo de tica anexo Resoluo n 125, do Conselho Nacional de
Justia: confidencialidade, competncia, imparcialidade, neutralidade,
independncia e autonomia, respeito ordem pblica e s leis vigentes. (art. 1 do referido Cdigo). O PLC 4.827/1998 estabelece que o
mediador dever desempenhar suas funes com imparcialidade, independncia, aptido, diligncia e confidencialidade, salvo, no ltimo
caso, por expressa conveno das partes (art. 14). J o projeto de novo
Cdigo de Processo Civil brasileiro dispe, em seu artigo 144, 1, que
a conciliao e a mediao so informadas pelos princpios da independncia, da neutralidade, da autonomia da vontade, da confidencialidade, da oralidade e da informalidade. Por fim, o PLS 517/2011, em
trmite no Senado, dispe que so princpios bsicos da mediao: I.
imparcialidade do mediador; II. autodeterminao das partes no que
tange ao contedo do acordo ou no acordo; III. voluntariedade em
participar da mediao; IV. igualdade das partes e de seu poder decisrio; V. confidencialidade na forma desta lei; VI. comunicao direta entre as partes na busca de solues, sempre que possvel; VII. eticidade;
VIII. potencializao do acesso justia. (art. 7).
4.1

Imparcialidade

O primeiro dever elencado nos Cdigos de tica de Mediadores


costuma ser a imparcialidade. Nos EUA, s vezes, tambm chamado
de neutralidade e, por vezes, uma de suas facetas elencada como um
dever autnomo, qual seja, o dever de evitar conflitos de interesse42.

interessante observar que aquilo que costumamos chamar no Brasil de neutralidade


corresponde ao que, nos EUA, se entende por imparcialidade e vice-versa. Vejamos
o que diz Carole Silver, ao definir imparcialidade: Impartiality also can be defined
as equal treatment; one who is impartial treats both parties the same, regardless of
whether their circumstances indicate that equivalent results would be produced only by
different or unequal treatment. (SILVER, Carole. Models of quality for third parties in
alternative dispute resolution. Ohio State Journal on Dispute Resolution, n. 12, p. 3780, 1996, p. 40). A mesma autora cita a definio que Leda M. Cooks e Claudia L. Hale
do a neutralidade: neutrality involves the idea of fairness; where differences in power
or sophistication of the parties result in one party needing the mediators participation

42

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Trata-se de um debate que conhecemos muito bem no Brasil, no campo da Filosofia do Direito, onde o pensamento crtico j deixou claro,
h muito tempo, que a neutralidade, alm de impossvel, implicaria
a simples manuteno do status quo. No campo da mediao, como
visto, um dos objetivos, segundo parte considervel da doutrina,
transformar o padro destrutivo de relacionamento entre as partes,
muitas vezes marcado por considervel desequilbrio de poder, substituindo--o por um novo padro, caracterizado por autntico equilbrio, justamente para fazer com que as partes aprendam a gerenciar
seus conflitos de forma natural e construtiva.
Essa postura que v na mediao, esse carter pedaggico e
transformativo somente se coaduna com um dever de imparcialidade
que se desdobra no dever, do qual trataremos mais adiante, de buscar
um maior equilbrio de poder entre as partes, quando a assimetria
muito significativa.
Segundo Suzanne McCorkle,

Muito embora os autores que escrevem sobre mediao diferenciem entre neutralidade (no tomar partido nem ter preconceito
em relao a nenhuma das partes) e imparcialidade (no ter nenhum interesse no desfecho do processo), a maioria dos Cdigos
usam os termos de forma intercambivel.43

O dever de imparcialidade, em realidade, traz consigo uma srie de dilemas, que so bem resumidos em cinco perguntas colocadas
por McCorkle.

[...] num sentido filosfico global, de fato possvel que um mediador, que tem sua prpria experincia de vida e conhecimentos, seja neutro com relao ao mrito do conflito e personalidade ou estilo das partes?
Segundo, [...] tcnicas como busca de equilbrio de poder entre
as partes ou o auxlio a elas em sesses privadas implicam algu-

in order to equalize the two sides, neutrality is obtained by such mediation participation. (p. 61 nota de rodap 37)
43
MCCORKLE, Suzanne. The murky world of mediation ethics: neutrality, impartiality
and conflict of interest in State Codes of Conduct. Conflict Resolution Quarterly, v. 23,
n. 2, p. 165-183, Winter 2005, p. 171. Traduo desta autora.

231

232

Luciane Moessa de Souza

ma espcie de parcialidade com relao a um dos lados ou com


relao a um determinado desfecho? [...]
Terceiro, modelos de mediao que permitem ao mediador sugerir propostas de soluo do problema conflitam com o papel
puramente facilitador do mediador?
Quarto, so ticos os modelos que mantm a neutralidade e a
recusa a interferir, mesmo que as partes estejam tomando uma
deciso de baixa qualidade para ambas? [...]
Quinto, os Cdigos permitem alguma flexibilidade?44

O Cdigo de Mediadores do Estado de Illinois, por exemplo,


aponta McCorkle, dispe que, caso as partes cheguem a um acordo
que o mediador entende ser inerentemente injusto, ele deve indicar
sua no concordncia com o desfecho por escrito45.
Voltando, porm, aos pontos sobre os quais no paira grande
controvrsia, no que tange imparcialidade, esta envolve a proibio de que o mediador atue de forma tendenciosa ou preconceituosa.
Segundo a mais recente verso do Cdigo de tica para Mediadores
elaborado pela Ordem dos Advogados estadunidense (em nvel federal), pela Associao Americana de Arbitragem e pela Association for
Conflict Resolution46, principal entidade profissional de mediadores
de mbito federal naquele pas, o mediador dever conduzir a mediao de forma imparcial e evitar conduta que d a aparncia de parcialidade47. Trata-se da velha mxima de que mulher de Csar no
basta ser correta, h tambm que parecer correta, de maneira que
um mediador no dever jamais dar ou aceitar um presente, favor,
emprstimo ou outro item de valor que possa levantar suspeita sobre
a imparcialidade real ou percebida do mediador48. A nica exceo
44

MCCORKLE, Suzanne. The murky world of mediation ethics: neutrality, impartiality


and conflict of interest in State Codes of Conduct. Conflict Resolution Quarterly, v. 23,
n. 2, p. 165-183, Winter 2005, p. 166. Traduo desta autora.
45
Idem, p. 171. Traduo desta autora.
46
O referido Cdigo-modelo, chamado de Model standards of conduct for mediators,
concludo em setembro de 2005, est disponvel em: < http://www.americanbar.
org/content/dam/aba/migrated/dispute/documents/model_standards_conduct_
april2007.authcheckdam.pdf>. Acesso em: 10 ago. 2010.
47
Standard II, B, caput, do referido Cdigo-modelo de 2005. Traduo desta autora.
48
Standard II, B, 2, do mesmo Cdigo. Traduo desta autora.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

admitida a esta proibio diz respeito situao em que prticas culturais permitam aceitar presentes de pequeno valor econmico.

Decorrncia direta do dever de imparcialidade, que prefiro entender como dela fazendo parte, o dever de o mediador recusar a
funo quando presentes conflitos de interesse entre ele e ao menos
uma das partes (standard III, E, do mencionado Cdigo-modelo) e, em
caso de dvida, deixar s partes a deciso sobre sua atuao no caso,
aps revelado o potencial conflito.

A par de todas as regras definindo situaes que ameaam a


imparcialidade, no posso deixar de realar o ponto levantado por
Carole Silver: virtualmente impossvel eliminar todas as conexes
entre as partes e o terceiro. As partes, em geral, escolhem um terceiro para cada conflito, e esta seleo, frequentemente, baseada em
relaes prvias entre uma ou ambas as partes, ou seus advogados,
e o terceiro49. Deste modo, como resume ela, as restries somente
se aplicam em circunstncias em que o relacionamento entre o terceiro e uma das partes (ou seu advogado) to prximo que provoca
em qualquer pessoa razovel a crena de que ele ter um impacto na
conduta do terceiro50. Da a importncia de revelar estas conexes a
todas as partes logo no incio do procedimento.

O standard III, A, do principal Cdigo de tica dos EUA, assim


dispe a respeito: Um conflito de interesse pode surgir a partir de
um envolvimento do mediador com a matria objeto do conflito ou de
qualquer relacionamento, passado ou presente, pessoal ou profissional, que suscite dvida razovel sobre a imparcialidade do mediador51.
Para evitar os problemas da decorrentes, segundo o mesmo standard
III, C, o mediador dever revelar, tanto quanto praticvel, todos os
reais e potenciais conflitos de interesse que sejam razoavelmente conhecidos do mediador e possam ser vistos como suscetveis de causar
dvida sobre a sua imparcialidade. Aps a revelao, se todas as partes concordarem, o mediador poder prosseguir com a mediao52.
49

SILVER, Carole. Models of quality for third parties in alternative dispute resolution.
Ohio State Journal on Dispute Resolution, n. 12, p. 37-80, 1996, p. 40.
50
Traduo desta autora.
51
Traduo desta autora.
52
Traduo desta autora.

233

234

Luciane Moessa de Souza

O mesmo vale, segundo o item D deste standard III, para fatos ocorridos ou conhecidos do mediador apenas aps o incio do processo de
mediao. J outros Cdigos, como os dos Estados de Massachussetts,
Illinois e o do California Judicial Council, conforme relata McCorkle,
estipulam que, quando houver potencial conflito de interesses, o mediador deve deixar de atuar, ainda que as partes consintam que ele
continue53. Muitos dos Cdigos estaduais, segundo a mesma autora,
elencam claramente quais so os tipos de relacionamento que devem
ser revelados pelo mediador s partes, sendo eles:

[...] relaes financeiras ou associaes; relaes familiares ou


sociais; relaes sociais ou de negcios com membros da famlia do mediador ou das partes; relaes pessoais, financeiras ou
de negcios com o advogado de alguma das partes; ter atuado
como advogado ou representante de alguma das partes; interesses pecunirios; fazer parte da mesma Diretoria de algum rgo
que alguma das partes; fazer parte do mesmo quadro de acionistas que alguma das partes; estar envolvido no conflito interesse
do escritrio do qual o mediador que advogado faz parte; estar
envolvido no conflito interesse do empregador do mediador; relaes ntimas entre mediador e alguma das partes; vises fortes
com relao a alguma das questes envolvidas no conflito; relaes sexuais com alguma das partes.54

Quanto aos conflitos de interesse que podem decorrer de situaes posteriores ao desfecho, dispe o item F do standard III do
Cdigo-modelo americano que: aps a mediao, o mediador no dever estabelecer outro relacionamento com nenhum dos participantes
em qualquer matria que possa levantar dvidas sobre a integridade
do processo de mediao55. A regra , porm, flexvel, no estabelecendo prazo certo nem que tipo de relacionamento estaria proibido,
deixando a critrio do mediador julgar se o relacionamento poderia
gerar a percepo de ter havido um conflito de interesses. No caso
53

MCCORKLE, Suzanne. The murky world of mediation ethics: neutrality, impartiality


and conflict of interest in State Codes of Conduct. Conflict Resolution Quarterly, v. 23,
n. 2, p. 165-183, Winter 2005.
54
Idem, p. 177. Traduo desta autora.
55
Traduo desta autora.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

dos Cdigos estaduais americanos, segundo McCorkle56, alguns deles


permitem a atuao profissional do mediador para alguma das partes,
caso as demais assim consintam (caso do Alabama).

No Brasil, o Cdigo de tica para Mediadores do Conselho


Nacional das Instituies de Mediao e Arbitragem (CONIMA)57, em
seu subitem III, 2, dispe que o mediador [r]evelar, antes de aceitar
a indicao, interesse ou relacionamento que possa afetar a imparcialidade, suscitar aparncia de parcialidade ou quebra de independncia, para que as partes tenham elementos de avaliao e deciso sobre
a sua continuidade.
Neste compasso, estabelece o mesmo Cdigo, no subitem IV
(Do mediador frente s partes), 4, que cabe ao mediador [d]ialogar
separadamente com uma parte somente quando for dado o conhecimento e igual oportunidade outra.

J no subitem IV, 10, estabelece caber ao mediador [o]bservar


a restrio de no atuar como profissional contratado por qualquer
uma das partes para tratar de questo que tenha correlao com a matria mediada.
Esta proibio, que, no caso do Cdigo do CONIMA, limitada
sob o ponto de vista material (s vale para matria correlata com a
mediao), mas ilimitada sob o prisma temporal, absolutamente relevante no caso em que uma das partes constitui o que se chama nos
EUA de repeat players e no Brasil de litigantes habituais, ou seja,
aqueles entes (pblicos ou privados) que se veem envolvidos em grande nmero de conflitos semelhantes, gerando grande possibilidade de
o mediador vir a atuar novamente para uma delas, que tambm a
parte mais poderosa, tanto do ponto de vista econmico quanto do
ponto de vista do acesso a informaes e assessoria tcnica relevantes.
As legislaes argentina e colombiana sobre o assunto tambm
cuidaram de trazer proibies com o propsito de garantir a imparciali56

MCCORKLE, Suzanne. The murky world of mediation ethics: neutrality, impartiality


and conflict of interest in State Codes of Conduct. Conflict Resolution Quarterly, v. 23,
n. 2, p. 165-183, Winter 2005.
57
CONIMA CONSELHO NACIONAL DAS INSTITUIES DE MEDIAO E ARBITRAGEM.
Cdigo de tica. Disponvel em: <http://www.conima.org.br/ etica_mediadores.
html>. Acesso em: 21 nov. 2012.

235

236

Luciane Moessa de Souza

dade do mediador ou do conciliador. Na Argentina, o mediador fica impedido de atuar para qualquer das partes at um ano aps a cessao
de sua atuao como mediador, no no caso concreto, mas do exerccio
da atividade de mediador. A proibio definitiva no que diz respeito
s causas em que atuou como mediador disposio que parece bastante adequada. Na Colmbia, da mesma forma, os conciliadores ficam
impedidos, em definitivo, de atuar como rbitros, consultores ou procuradores de qualquer das partes em assuntos relacionados ao conflito
em que tenham atuado, porm no existe proibio de trabalhar ou se
relacionar com as partes em outros assuntos. Prev ainda a legislao
que os centros de conciliao ficam impedidos de atuar em casos nos
quais eles ou seus membros sejam diretamente interessados.
O PLC 4.827/1998 prev que o mediador fica impedido por dois
anos (a contar do encerramento da atuao no caso) de prestar qualquer servio s partes; e, em se tratando de matria correlata mediao, o impedimento definitivo (art. 23 do projeto). Naturalmente,
prev-se tambm que os casos de impedimento e suspeio de juzes
estendem-se a mediadores (art. 21).
go 4:

O PLS 517/2011 prev o seguinte acerca do tema, em seu arti-

1 Alm de todas as hipteses legais de impedimento de juzes e rbitros, o mediador deve afastar-se da conduo do caso
sempre que tenha conhecimento de qualquer fato ou circunstncia que possa dificultar sua imparcialidade na conduo da
mediao.
2 Caso o mediador tome conhecimento de qualquer fato ou
circunstncia que possa ser percebida pelas partes e seus advogados como conflito de interesses, dever revel-lo imediatamente a todos, podendo afastar-se do caso ou permanecer como
mediador com a concordncia expressa de todas as partes.

O PLS 517/2011 no prev, porm, qualquer impedimento


para a atuao posterior de mediadores omisso que necessariamente precisa ser sanada.

J o texto do projeto de novo Cdigo de Processo Civil (PLC


8.046/2010) prev, em seu artigo 151, que o conciliador ou mediador

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

fica impedido, pelo prazo de um ano contado a partir do trmino do


procedimento, de assessorar, representar ou patrocinar qualquer dos
litigantes. Alm de estipular prazo curto, no se estabelece qualquer
proibio adicional de atuar em matria correlata do litgio, estabelecendo autntico retrocesso em relao ao contedo do projeto de
lei anterior sobre o assunto. Dispe tambm que os conciliadores e
mediadores judiciais que sejam advogados esto impedidos de exercer a advocacia nos limites da competncia do respectivo tribunal e de
integrar escritrio de advocacia que o faa. (art. 147, 5.). Todavia, o
Cdigo de tica de Conciliadores e Mediadores Judiciais constante da
Resoluo n 125/2010 do Conselho Nacional de Justia dispe, em
seu artigo 7, que O conciliador/ mediador fica absolutamente impedido de prestar servios profissionais, de qualquer natureza, pelo prazo de dois anos, aos envolvidos em processo de conciliao/mediao
sob sua conduo.
O mesmo Cdigo define a imparcialidade como [d]ever de agir
com ausncia de favoritismo, preferncia ou preconceito, assegurando
que valores e conceitos pessoais no interfiram no resultado do trabalho, compreendendo a realidade dos envolvidos no conflito e jamais
aceitando qualquer espcie de favor ou presente (art. 1, 3). Sobre
a neutralidade, define-a como o [d]ever de manter equidistncia das
partes, respeitando seus pontos de vista, com atribuio de igual valor a cada um deles (art. 1, 4). Estabelece ainda um dever que
em muito favorece tambm a manuteno da imparcialidade: o dever
de independncia e autonomia, que consistiria no [d]ever de atuar
com liberdade, sem sofrer qualquer presso interna ou externa, sendo
permitido recusar, suspender ou interromper a sesso se ausentes as
condies necessrias para seu bom desenvolvimento, tampouco havendo obrigao de redigir acordo ilegal ou inexequvel. (art. 1, 5)

Cabe, por fim, mencionar que o mesmo Cdigo de tica dispe,


em seu artigo 5, que:
Aplicam-se aos conciliadores/mediadores os mesmos motivos
de impedimento e suspeio dos juzes, devendo, quando constatados, serem informados aos envolvidos, com a interrupo da
sesso e sua substituio.

237

238

Luciane Moessa de Souza

4.2

Dever de respeitar a autonomia das partes

O Cdigo-modelo americano de 2005 cuida, em primeiro lugar, do princpio da autodeterminao das partes. Dispe ele que: As
partes podem exercer sua autodeterminao em qualquer estgio da
mediao, incluindo a seleo do mediador, a definio de cada etapa
do processo, sua participao ou retirada do processo e o desfecho
deste.
O Cdigo do CONIMA58 dispe, em seu subitem IV, 9, caber ao
mediador: 9. Eximir-se de forar a aceitao de um acordo e/ou tomar decises pelas partes.

Os deveres em questo apenas reforam a ideia de que a mediao um processo que devolve s partes o poder para construir a
soluo mais apropriada para o seu conflito.

Cabe registrar, neste particular, que o projeto de novo Cdigo


de Processo Civil brasileiro dispe, em seu artigo 146, que O conciliador ou o mediador poder ser escolhido pelas partes de comum acordo, observada a legislao pertinente.

J o Cdigo de tica de Conciliadores e Mediadores Judiciais,


constante da Resoluo n 125/2010 do CNJ, inclui entre as regras
que regem o procedimento de conciliao/mediao (art. 2) as seguintes:
2 Autonomia da vontade Dever de respeitar os diferentes
pontos de vista dos envolvidos, assegurando-lhes que cheguem
a uma deciso voluntria e no coercitiva, com liberdade para
tomar as prprias decises durante ou ao final do processo, podendo inclusive interromp-lo a qualquer momento.
3 Ausncia de obrigao de resultado Dever de no forar
um acordo e de no tomar decises pelos envolvidos, podendo,
quando muito, no caso da conciliao, criar opes, que podem
ou no ser acolhidas por elas.

58

CONIMA CONSELHO NACIONAL DAS INSTITUIES DE MEDIAO E ARBITRAGEM.


Cdigo de tica. Disponvel em: <http://www.conima.org.br/ etica_mediadores.
html>. Acesso em: 21 nov. 2012.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

4.3

Deveres de competncia e diligncia

Em seu subitem II (Princpios Fundamentais), o Cdigo do


CONIMA define competncia como a capacidade para efetivamente
mediar a controvrsia existente. Assim, o mediador somente dever
aceitar a tarefa quando tiver as qualificaes necessrias para satisfazer as expectativas razoveis das partes.
Mais adiante, em seu subitem V, 4, estabelece ser dever do
mediador: [a]ssegurar a qualidade do processo, utilizando todas as
tcnicas disponveis e capazes de levar a bom termo os objetivos da
Mediao.
O Cdigo-modelo americano j referido assim dispe a respeito: O mediador dever mediar apenas quanto tiver a competncia necessria para satisfazer as expectativas razoveis das partes.59.

Dois desmembramentos do dever em questo pelo mesmo


Cdigo merecem meno:

2. O mediador dever frequentar programas educacionais e atividades relacionadas para manter e aprimorar seus conhecimentos e habilidades relativos mediao.
3. O mediador dever ter disponveis para as partes informaes
relevantes quanto ao seu treinamento, educao formal, experincia e abordagem preferida ao conduzir uma mediao.60

O dever de diligncia tambm tem especial relevncia no que


diz respeito durao do processo de mediao. O Cdigo-modelo
americano cuida do tema: O mediador somente dever aceitar casos
quando possa satisfazer s razoveis expectativas das partes no que
diz respeito durao do processo de mediao.61.

O Cdigo de tica de Conciliadores e Mediadores Judiciais constante da j referida Resoluo do CNJ define o dever de competncia
como: [d]ever de possuir qualificao que o habilite atuao judicial,
com capacitao na forma desta Resoluo, observada a reciclagem peridica obrigatria para formao continuada. (art. 1, 2).
Standard IV, caput, traduo desta autora.
Idem.
61
Standard VI, A, 2, traduo desta autora.
59
60

239

240

Luciane Moessa de Souza

4.4

Dever de alertar as partes sobre a necessidade de percia


tcnica ou assessoramento de terceiros

O dever em questo est diretamente relacionado aos deveres


de imparcialidade e de respeitar a autonomia das partes, podendo ser
entendido como implcito naqueles ou como deles decorrente. O que
importa reconhecer a sua necessidade, a partir do momento em que
inevitvel haver diferenas no grau de informaes e preparo das
partes presentes numa mediao. Essas diferenas, por evidente, podem afetar o grau de discernimento de cada uma delas com relao a
uma eventual proposta de soluo do seu problema.
O Cdigo-modelo americano62, ao tratar do princpio da autodeterminao das partes, assim estabelece:

O mediador no pode garantir pessoalmente que cada parte


tenha feito escolhas livres e informadas para alcanar cada deciso, mas, sempre que apropriado, o mediador dever alertar
as partes sobre a importncia de consultar outros profissionais
para ajud-las a fazer escolhas informadas.

No podendo o mediador, porque no sua funo (de modo


que, muitas vezes, sequer estar qualificado para tanto), prestar assessoria jurdica, psicolgica ou de qualquer natureza tcnica s partes
o que, ademais, poderia mesmo colocar em risco a sua imparcialidade
, o mediador pode e mesmo deve alertar qualquer uma das partes
sobre a necessidade de uma assessoria em rea profissional especializada quando perceber que esta necessria e no est sendo buscada
espontaneamente pela parte.

O Cdigo de tica para Mediadores do CONIMA, em seu subitem


V, 6, tambm dispe caber ao mediador: Sugerir a busca e/ou a participao de especialistas na medida em que suas presenas se faam
necessrias a esclarecimentos para manuteno da equanimidade.
Da mesma forma, no subitem IV, 7 e 8, o mesmo Cdigo dispe
caber ao mediador:
62

Standard I, A, 2, traduo desta autora.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

7. Assegurar-se de que as partes tenham suficientes informaes para avaliar e decidir.


8. Recomendar s partes uma reviso legal do acordo antes de
subscrev-lo.

O Cdigo-modelo americano supramencionado tambm alerta


sobre a necessidade de separar o papel do mediador do de um consultor tcnico especializado em matria afeta ao conflito:

O papel do mediador difere substancialmente de outros papeis


profissionais. Misturar o papel de mediador e o papel de uma
outra profisso problemtico e, assim, o mediador deve distinguir entre os papis. O mediador poder prestar informaes
que esteja qualificado pela sua formao ou experincia a fornecer apenas se puder fazer isso sem violar as regras deste Cdigo.
[...]
O mediador no dever desempenhar um papel adicional na resoluo do conflito sem o consentimento das partes. Antes de
prestar tal consultoria, o mediador deve informar s partes das
implicaes da mudana para o processo e obter delas o consentimento para a mudana. O mediador que assumir tal papel
assume diferentes obrigaes e responsabilidades que podem
ser governadas pelas regras de outras profisses.63

interessante notar que, neste particular, o Cdigo-modelo anterior, de 1994, era ainda mais restritivo:

63

O principal propsito de um mediador facilitar um acordo voluntrio entre as partes. Esse papel difere substancialmente de
outras relaes entre profissional e clientes. Misturar o papel de
mediador e o papel de um profissional que presta consultoria
(aconselhamento) a um cliente problemtico e mediadores
precisam distinguir entre os papis. O mediador deve absterse de prestar consultoria profissional s partes. [...] O mediador
que, a requerimento das partes, venha a exercer um outro papel
na resoluo de seu conflito, assume responsabilidades e obrigaes profissionais adicionais, que podem ser governadas pelas regras de outras profisses.64

Standard VI, item 5, traduo desta autora.


Standard VI, comentrios, traduo desta autora.

64

241

242

Luciane Moessa de Souza

O Cdigo-modelo americano deixa claro, desta maneira, que o


mediador que presta consultoria em matria tcnica afeta ao conflito,
seja ela jurdica, psicolgica ou de outra natureza, somente pode fazer
isso com o consentimento das partes, pois, do contrrio, estaria extrapolando indevidamente o seu papel de mediador. Ainda assim, passa a
sujeitar-se s regras profissionais da categoria qual compete prestar
consultoria na matria, seja mediante eventual exerccio ilegal de profisso (se aquela no for rea para a qual o mediador esteja habilitado a atuar), seja respondendo simplesmente por eventual consultoria
inadequada (caso, estando o mediador habilitado a atuar na matria,
a orientao seja acatada pela parte que recebeu a consultoria e se
comprove posteriormente que a orientao estava equivocada).
importante lembrar, contudo, que, em determinadas situaes, uma das partes, ainda que alertada pelo mediador, pode no querer ou no ter condies de pagar pela assessoria profissional apropriada ou, mais delicado ainda, pode ocorrer de a assessoria profissional contratada ignorar ou se equivocar sobre ponto essencial acerca
da proposta de acordo. O tema foi objeto de debate em simpsio nos
EUA em 1995 e a posio externada pela Professora Lela Love65, uma
das painelistas, parece oferecer uma boa soluo:

[...] o mediador dever suscitar questes especficas e formular


perguntas acerca de pontos que as partes no examinaram, alertando-as sobre a imperativa necessidade de obter maiores informaes ou aconselhamento jurdico e/ou alertando seus advogados para fazerem seu dever de casa com respeito questo
especfica levantada pelo mediador, bem como outras questes
que podem ter passado despercebidas ao mediador. [...] o mediador, em sesses privadas com cada uma das partes, dever
verificar se cada uma delas considerou o possvel desfecho em
um processo judicial e avaliou os pontos fracos e fortes de suas
respectivas posies. [...] Fazer perguntas cabe perfeitamente
dentro do papel do mediador, mas dar ou sugerir respostas no
cabe.

65

FEERICK, John; IZUMI, Carol; KOVACH, Kimberlee; LOVE, Lela; MOBERLY, Robert;
RISKIN, Leonard; SHERMAN, Edward. Standards of professional conduct in alternative dispute resolution. Journal of Dispute Resolution. Symposium 1995, p. 10.
Traduo desta autora.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Outro dos painelistas, Dean Feerick66, tambm defendeu a possibilidade de trabalhar com as partes em sesses privadas para se assegurar de que elas esto tomando decises bem informadas, sendo
que, se ainda assim no for possvel se assegurar disso, segundo ele,
cabe encerrar a mediao.
No Brasil, o Cdigo de tica de Conciliadores e Mediadores
Judiciais constante da j referida Resoluo do CNJ estabelece, como
uma das regras que regem o procedimento de conciliao/mediao,
a desvinculao da profisso de origem, que consiste no dever que
possui o mediador ou conciliador de esclarecer aos envolvidos que
atua desvinculado de sua profisso de origem, informando que, caso
seja necessria orientao ou aconselhamento afetos a qualquer rea
do conhecimento, poder ser convocado para a sesso o profissional
respectivo, desde que com o consentimento de todos. (art. 2, 4).
4.5

Dever de zelar pelo equilbrio de poder entre as partes

Demonstrando mais uma vez que a concepo prevalecente


quanto ao processo de mediao no se reduz a uma igualdade formal
entre as partes, a maioria dos Cdigos de tica menciona um dever
do mediador de zelar pela manuteno de um equilbrio adequado no
que tange participao das partes no processo.
O Cdigo de tica de Mediadores do CONIMA, em seu subitem
IV, 6, tambm dispe caber ao mediador: 6. Assegurar-se que as partes tenham voz e legitimidade no processo, garantindo-se assim equilbrio de poder;.

Mais adiante, no subitem V, 8, dispe caber a ele: Suspender


ou finalizar a mediao quando concluir que sua continuao possa
prejudicar qualquer dos mediados ou quando houver solicitao das
partes;.
J o Cdigo-modelo americano assim estabelece:

66

FEERICK, John; IZUMI, Carol; KOVACH, Kimberlee; LOVE, Lela; MOBERLY, Robert;
RISKIN, Leonard; SHERMAN, Edward. Standards of professional conduct in alternative dispute resolution. Journal of Dispute Resolution. Symposium 1995, p. 13.
Traduo desta autora.

243

244

Luciane Moessa de Souza

Se uma das partes aparentar ter dificuldades em compreender o


processo, as questes nele envolvidas ou as possveis opes de
acordo que se apresentam, ou dificuldades em participar do processo, o mediador dever explorar as circunstncias e possibilidades de ajuste ou modificaes que tornem possvel a esta parte compreender, participar e exercer sua autodeterminao.67

No mbito da legislao dos Estados americanos, o Cdigo do


Estado de Iowa, segundo McCorkle, estabelece o seguinte dever: O
mediador dar a devida considerao a todas as partes e pode empregar diferentes tcnicas para assisti-las, baseado em suas distintas
necessidades.68.
4.6

Confidencialidade

Outro item sempre presente nos Cdigos de tica de Mediadores


a confidencialidade.

O Cdigo-modelo americano j mencionado, em seu standard


V, estabelece o dever de confidencialidade tanto ao que for ventilado
na sesso conjunta quanto nas sesses individuais, estipulando como
nicas excees o consentimento das partes ou a existncia de legislao em contrrio.
O Cdigo do CONIMA dele trata em diversos pontos:

67

V. DO MEDIADOR FRENTE AO PROCESSO


O Mediador dever:
[...]
3. Esclarecer quanto ao sigilo;
[...]
5. Zelar pelo sigilo dos procedimentos, inclusive no concernente
aos cuidados a serem tomados pela equipe tcnica no manuseio
e arquivamento dos dados;

Standard VI, 10. Traduo desta autora.


MCCORKLE, Suzanne. The murky world of mediation ethics: neutrality, impartiality
and conflict of interest in State Codes of Conduct. Conflict Resolution Quarterly, v. 23,
n. 2, p. 165-183, Winter 2005, p. 174. Traduo desta autora.

68

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

O subitem IV, 5, dispe ser dever do mediador: esclarecer a


parte, ao finalizar uma sesso em separado, quais os pontos sigilosos
e quais aqueles que podem ser do conhecimento da outra parte.
Existem, contudo, diversas excees regra da confidencialidade, conforme se pode verificar na legislao de vrios Estados
americanos. No painel realizado em 1995 durante um simpsio nos
EUA acerca da conduta profissional de mediadores, a Professora Carol
Izumi fornece um valioso inventrio a respeito:
a) a primeira exceo a autorizao das partes;
b) a segunda possibilidade de quebra da confidencialidade a
situao de apurao da atuao profissional do mediador, num
possvel processo disciplinar;
c) a terceira para assegurar a integridade do processo, ou seja,
para fazer valer o acordo pelo qual se estipulou a utilizao da
mediao, para fazer cumprir o acordo resultante da mediao
ou ainda para provar a validade do acordo referido;
d) a quarta diz respeito s informaes discutidas durante o
processo de mediao que poderiam ser descobertas de outra
forma;
e) a quinta abrange as situaes em que, durante o processo de
mediao, alguma das partes revela ao mediador a inteno de
praticar um crime;
f) a sexta possibilidade envolve a proteo da administrao da
justia, isto , para provar a suspeio de uma testemunha, para
invalidar um esforo de obstruir investigao criminal ou caso o
mediador tenha razes para crer que uma das partes fez afirmao falsa que constituiria perjrio caso feita em juzo;
g) a stima diz respeito s situaes em que houver ente pblico envolvido e em que, de acordo com as legislaes acerca da
transparncia dos atos administrativos, a confidencialidade no
se aplica.69

69

FEERICK, John; IZUMI, Carol; KOVACH, Kimberlee; LOVE, Lela; MOBERLY, Robert;
RISKIN, Leonard; SHERMAN, Edward. Standards of professional conduct in alternative dispute resolution. Journal of Dispute Resolution. Symposium 1995, p. 14.
Traduo desta autora.

245

246

Luciane Moessa de Souza

No obstante o entendimento externado pela Professora seja


o mais adequado para a esfera pblica70, como se pde apurar durante pesquisa de campo realizada durante meu Doutoramento71, no foi
este o entendimento que prevaleceu na prtica da mediao envolvendo entes pblicos nos EUA, seja na mediao em juzo, seja naquela
realizada no seio de processos administrativos, ao menos no que concerne a conflitos de dimenso individual.

No sistema brasileiro, contudo, luz do princpio da publicidade insculpido no artigo 37, caput, da nossa Constituio Federal,
no me parece haver outra soluo jurdica admissvel seno o reconhecimento da inaplicabilidade de confidencialidade, como regra, no
processo de mediao envolvendo entes pblicos ao menos no que
diz respeito s sesses conjuntas, em que efetivamente se debate e
se decide a melhor soluo para o problema. No que diz respeito s
sesses individuais, que so meramente preparatrias do dilogo e da
deliberao, no parece fazer sentido, de outra parte, pensar em quebra de confidencialidade, sob pena de se limitar em demasia a possibilidade de interao entre mediador e partes e a relao de confiana
da decorrente ressalvada a hiptese, por evidente, de o mediador
ter conhecimento, durante as sesses privadas, de ato criminoso ou
claramente contrrio ao interesse pblico.
Por ora, importante referir que o projeto de novo Cdigo de
Processo Civil brasileiro (PLC 8.046/2010) contm previso expressa
acerca da confidencialidade, no trazendo, porm, nenhuma exceo a
ela, nem estabelecendo qualquer regra especial para os conflitos que
envolvem entes pblicos. De acordo com o 2 do artigo 144 do projeto, a confidencialidade se estende a todas as informaes produzidas ao longo do procedimento, cujo teor no poder ser utilizado para
70

O mesmo entendimento defendido, entre outros trabalhos, no artigo Keeping


public mediation public: exploring the conflict between confidential mediation and
open government, de Thomas Leatherbury e Mark A. Cover, publicado na SMU Law
Review (n. 46, 1992-1993, p. 2.221-2.234). Tambm sobre as diversas excees confidencialidade, ver: HOBBS, Karin S. Mediation confidentiality and enforceable settlements: deal or not deal? Utah Bar Journal, n. 20, p. 37-41, 2007.
71
A tese foi convertida nas obras Meios consensuais de soluo de conflitos envolvendo entes pblicos: negociao, mediao e conciliao na esfera administrativa e
judicial e Mediao de conflitos coletivos: a aplicao dos meios consensuais soluo de controvrsias que envolvem polticas pblicas de concretizao de direitos
fundamentais, ambas recm-publicadas pela Editora Frum.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

fim diverso daquele previsto por expressa deliberao das partes. No


mesmo compasso, o pargrafo seguinte dispe:
3 Em virtude do dever de sigilo, inerente sua funo, o conciliador e o mediador e sua equipe no podero divulgar ou depor acerca de fatos ou elementos oriundos da conciliao ou da
mediao.

preciso enfatizar que as duas omisses do texto do projeto, quais sejam, quanto previso de excees aplicveis regra da
confidencialidade e quanto explicitao da abrangncia desta nos
processos envolvendo entes pblicos, certamente traro, caso o texto venha a ser aprovado desta maneira, incontveis dificuldades na
aplicao da confidencialidade, por um lado, e enorme resistncia
para utilizao da mediao nos processos envolvendo entes pblicos, por outro.
Por outro lado, o Cdigo de tica constante da j mencionada
Resoluo do CNJ cuida de estabelecer algumas excees, conceituando confidencialidade da seguinte forma:

Art. 1 [...]
1 Confidencialidade. Dever de manter sigilo sobre todas as
informaes obtidas na sesso, salvo autorizao expressa das
partes, violao ordem pblica ou s leis vigentes, no podendo ser testemunha do caso, nem atuar como advogado dos envolvidos, em qualquer hiptese;

4.7

Transparncia na conduo do processo

O Cdigo de tica para Mediadores do CONIMA estabelece, em


seu subitem IV, ser dever do mediador:
1. Garantir s partes a oportunidade de entender e avaliar as implicaes e o desdobramento do processo e de cada item negociado nas entrevistas preliminares e no curso da mediao.

247

248

Luciane Moessa de Souza

No subitem V, itens 1 e 2, o mesmo Cdigo dispe que o mediador dever:

1. Descrever o processo da mediao para as partes.


2. Definir, com os mediados, todos os procedimentos pertinentes
ao processo.

Tais regras parecem fazer muito sentido, basicamente por duas


razes: a) sendo o processo de mediao algo pouco familiar para a
grande maioria das pessoas que dele se utilizam, parece til e necessrio, para torn-lo mais produtivo, explicar s partes os caminhos que
se pretende tomar, at para deix-las mais vontade com o que ainda
no conhecem; b) uma das mais relevantes justificativas e propsitos
da mediao o empoderamento das partes em conflito, de modo
que no parece adequado que elas sejam simplesmente conduzidas ao
longo de um processo que no compreendem.
Michael Moffitt coloca muito bem a questo:

Transparncia do mediador envolve compartilhar com as partes


aquilo que o mediador acredita ser o melhor passo a ser dado
em seguida e porque ele ou ela acredita que este passo o mais
apropriado. [...] Transparncia no processo envolve dizer s partes que atividades elas desenvolvero em seguida.72

Alm de esclarecer as partes o que que se pretende fazer em


cada etapa do processo, para o mesmo autor, fundamental deixar
claro tambm as razes para cada passo, respondendo questo: Por
que que passaremos nosso tempo fazendo isso? e revelando a motivao do mediador para cada escolha73.
Moffitt aponta diversos benefcios em tal conduta:

72

Primeiro, transparncia ajuda a garantir que as partes tenham


clareza sobre o processo, sobre seus objetivos e sobre seus papis nele. Partes que esto esclarecidas sobre o processo e seus

MOFFITT, Michael. Mediation transparency helps parties see where theyre going.
Alternatives to the high cost of litigation, v. 16, n. 81, p. 1-4, June 1998, p. 1. Traduo
desta autora.
73
Idem.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

objetivos tambm costumam sentir-se mais donas dos desfechos do processo e capazes de contribuir mais efetivamente na
realizao dos impactos desejados.
Segundo, transparncia pode oferecer aos mediadores retorno
imediato das partes acerca das decises estratgicas que ele
est tomando. [...]
Terceiro, embora ser transparente possa parecer requerer tempo extra, essa postura pode, na realidade, poupar tempo ao reduzir atrasos decorrentes da incerteza das partes.
Finalmente, transparncia fornece uma abertura para o que o
mediador est pensando, sua anlise e decises sobre o processo. Essa abertura pode ser uma ferramenta til para aqueles que
esto supervisionando ou treinando outros mediadores. E, de
forma ainda mais significativa, na medida em que um dos objetivos da mediao ajudar as partes a aprenderem a gerenciar
suas prprias disputas, transparncia pode servir para incrementar este aprendizado.74

Ele no sugere, contudo, que o mediador discuta com as partes


cada pequena deciso que ele toma durante o processo, o que poderia comprometer inclusive a efetividade da mediao, mas recomenda que cada mediador avalie, em cada circunstncia, em que medida
maior transparncia pode ser til para o desfecho do processo e o
aprendizado das partes.
Na esfera dos conflitos envolvendo entes pblicos, em especial
aqueles de dimenso coletiva, o dever do mediador de garantir a adequada transparncia ao processo ainda mais essencial.

O j referido Cdigo de tica de Conciliadores e Mediadores


Judiciais constante da Resoluo 125/2010 do CNJ inclui, entre as
regras que regem o procedimento de conciliao/mediao, o dever
de informao, qual seja: [d]ever de esclarecer os envolvidos sobre o
mtodo de trabalho a ser empregado, apresentando-o de forma completa, clara e precisa, informando sobre os princpios deontolgicos
referidos no captulo I, as regras de conduta e as etapas do processo
(art. 2, 1).
74

MOFFITT, Michael. Mediation transparency helps parties see where theyre going.
Alternatives to the high cost of litigation, v. 16, n. 81, p. 1-4, June 1998, p. 1. Traduo
desta autora.

249

250

Luciane Moessa de Souza

4.8

Dever de zelar pela viabilidade do cumprimento do


acordo

Um importante dever do mediador ou conciliador, que nem


sempre vem mencionado expressamente em Cdigos de tica, consiste na obrigao de verificar se os termos do acordo redigido pelas partes representam um acordo exequvel, se possvel monitorar o seu
cumprimento e se as eventuais penalidades estabelecidas para o seu
descumprimento so de montante suficiente a estimular o cumprimento espontneo. Em outras palavras, o acordo deve estabelecer de
forma clara quais so as obrigaes, a quem compete cada uma delas,
onde, quando e de que forma devem ser cumpridas, quem vai monitorar este cumprimento e o que acontece caso ocorra descumprimento.
Neste sentido, cabe referir que o Cdigo de tica de Conciliadores
e Mediadores Judiciais anexo Resoluo n 125/2010, do CNJ, inclui
entre as regras que regem o procedimento de conciliao/mediao o
chamado teste de realidade, qual seja, o dever de assegurar que os
envolvidos, ao chegarem a um acordo, compreendam perfeitamente
suas disposies, que devem ser exequveis, gerando o comprometimento com seu cumprimento (art. 2, 5).
4.9

Dever de zelar pelos interesses de terceiros afetados

Por fim, no mbito de um trabalho que apresenta a mediao


como instrumento til, necessrio e apropriado para a resoluo de
conflitos envolvendo o Poder Pblico, no seria possvel deixar de
mencionar um dever que tem especial relevncia nesse tipo de conflito, da mesma forma que tambm tem nos conflitos envolvendo interesses de crianas e adolescentes.
Trata-se da responsabilidade do mediador perante as partes
no presentes mesa (parties not at the table), conforme o denomina
Lawrence Susskind, mas que proponho chamar de dever de zelar pelos interesses de terceiros afetados.
O reconhecimento de tal dever, como aponta Susskind75, de
certa forma, vai de encontro teoria tradicional de que o mediador
75

SUSSKIND, Lawrence. Expanding the ethical obligations of the mediator: mediator accountability to parties not at the table. MENKEL-MEADOW, Carrie; WHEELER, Michael.
Whats fair Ethics for negotiators. San Francisco: Jossey-Bass, 2004. p. 513-518.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

no deve opinar sobre os mritos da soluo encontrada pelas partes,


ou seja, espera-se que os mediadores mantenham suas preferncias
pessoais para si e foquem apenas naquilo que as partes mesa dizem
que elas querem e precisam76. No isso, porm, afirma ele, que ocorre na prtica, pois

[...] mediadores raramente permanecem indiferentes aos termos


dos acordos, eles frequentemente argumentam contra ou a favor
de elementos especficos de um acordo (em suas conversaes
privadas com as partes), ainda que elas estejam muito inclinadas em favor destes elementos, e eles normalmente defendem
uma determinada soluo no apenas com base em questes
estratgicas, mas tambm com base em fundamentos ticos.77

O exemplo clssico fornecido por Susskind o do acordo de


divrcio que pode no ser homologado pelo juzo se este entender que
os interesses dos filhos menores no foram adequadamente protegidos ou houve violao de norma legal.
No que pertine aos conflitos envolvendo polticas pblicas,
aponta ele, ou se consideram tambm os interesses daqueles que no
esto presentes mesa, ou o cumprimento do acordo pode facilmente
se revelar invivel78.

Susskind aponta trs razes, alm da possvel inviabilidade do


acordo (que, a meu ver, uma das mais importantes), para se levarem
em conta os interesses de terceiros no contedo do acordo: 1) a primeira a de que no se pode olvidar que os acordos firmados em procedimentos de mediao estabelecem precedentes informais cujos
efeitos devem ser levados em considerao no momento de celebrar o
acordo; 2) a segunda a de que as partes presentes mesa devem ter
em conta suas responsabilidades de liderana, ou seja, sua obrigao
de tomar decises que evitem desperdcio, sendo to criativas quanto
76

SUSSKIND, Lawrence. Expanding the ethical obligations of the mediator: mediator


accountability to parties not at the table. MENKEL-MEADOW, Carrie; WHEELER,
Michael. Whats fair Ethics for negotiators. San Francisco: Jossey-Bass, 2004. p. 513518. p. 514.
77
Idem, p. 514.
78
Idem, p. 513-518.

251

252

Luciane Moessa de Souza

possvel e levando em conta todas as informaes relevantes e pareceres tcnicos competentes; 3) por fim, a

[...] terceira justificativa para os mediadores desempenharem


um papel mais pr-ativo ao modelarem acordos de alta qualidade a necessidade de publicizar os benefcios da mediao
e educar as pessoas sobre as vantagens da mediao sobre outros meios alternativos de resolver o conflito.79

Para ele, cabe, assim, ao mediador direcionar as partes para


alm da soluo mais bvia, de modo a maximizar os ganhos conjuntos80, fazendo um esforo consciente para maximizar a justia, eficincia, estabilidade e sabedoria de qualquer acordo81.
A proposta de Susskind contempla a responsabilidade tica
que falta incluir de forma expressa nos Cdigos de Conduta de mediadores. Entendo que ela deve ser includa por fundamentos similares,
porm no exatamente idnticos aos apontados por ele, at porque
originados de um sistema jurdico distinto do nosso.
Os acordos firmados em processos de mediao, notadamente aqueles que envolvem o Poder Pblico, no podem, de forma alguma, descurar dos interesses, que muitas vezes so mltiplos, de
todos aqueles que podem estar sub-representados na mesa de negociao e o mediador est na posio ideal para lembrar s partes
ali presentes o que esse acordo pode significar no complexo tecido
social em que ele se insere. Seus efeitos sobre terceiros devem ser
levados em conta, por trs razes: a) respeito ao princpio da eficincia, j que acordo invivel possivelmente se torna acordo descumprido; b) necessidade de respeito a todos os direitos fundamentais
que possam ser afetados por seu contedo; c) efeitos do acordo em
termos de precedentes, j que sua possvel e provvel repetio
uma decorrncia inevitvel do princpio da isonomia, um dos pilares
de nosso ordenamento jurdico.
79

SUSSKIND, Lawrence. Expanding the ethical obligations of the mediator: mediator


accountability to parties not at the table. MENKEL-MEADOW, Carrie; WHEELER,
Michael. Whats fair Ethics for negotiators. San Francisco: Jossey-Bass, 2004. p. 515516.
80
Idem, p. 516.
81
Idem, p. 517.

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Sobre esse tema, importante mencionar que o Cdigo de tica


de Conciliadores e Mediadores Judiciais anexo Resoluo n 125/2010,
do CNJ, inclui entre os princpios que regem a atuao destes profissionais o respeito ordem pblica e s leis vigentes, que consiste no dever de velar para que eventual acordo entre os envolvidos no viole a
ordem pblica nem contrarie as leis vigentes (art. 1, 6).
4.10 Remunerao do mediador

O Cdigo-modelo americano assim dispe a respeito:

A. O mediador dever fornecer a cada uma das partes ou a seus


representantes informaes precisas e completas sobre os custos da mediao, despesas e quaisquer outras potenciais taxas
que possam ser incorridas em conexo com uma mediao.
1. Se o mediador cobra pelos seus servios, ele dever faz-lo
luz de todos os fatores relevantes, incluindo o tipo e complexidade da matria, as suas qualificaes, o tempo requerido e as
tarifas costumeiras para tais servios.
2. O acordo referente aos honorrios do mediador dever ser escrito, a menos que as partes o requeiram de outra forma.
B. O mediador no dever cobrar honorrios de uma forma que
possa afetar sua imparcialidade.
1. O mediador no dever fazer acordo de honorrios baseado
no resultado da mediao ou no valor de eventual acordo.
2. Embora o mediador possa aceitar pagamentos desiguais pelas partes, ele no poder permitir que este arranjo impacte de
forma adversa sua habilidade de conduzir a mediao de forma
imparcial.82

Percebe-se que o dever em questo, alm de relacionar-se


transparncia para as partes quanto aos custos do processo, bem
como a uma definio de valores cobrados pelo mediador que seja baseada na proporcionalidade do tempo dispendido, da qualificao e
experincia do mediador e complexidade do tema, tem especial relevncia tambm para a garantia de imparcialidade do mediador.
82

Standard VIII. Traduo desta autora.

253

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Luciane Moessa de Souza

Embora a situao ideal, em termos de imparcialidade, seja


aquela em que os honorrios do mediador possam ser rateados pelas partes, nos EUA, comum, entre os rgos pblicos que mantm
programas na esfera administrativa, que o Poder Pblico arque com
o pagamento integral dos mediadores, em especial quando estes pertencem ao seu quadro de servidores soluo que, alm de eliminar
os custos para os particulares, tambm se revela compensadora para
os cofres pblicos, dada a economia de recursos gerada ao evitar a
instaurao de um litgio formal. Tal formato tem sido bem visto na
prtica, j que, sendo a utilizao da mediao (bem como, por bvio,
a celebrao do acordo) sempre voluntria para os particulares, se
estes no confiarem na imparcialidade do mediador ou no entenderem que foi possvel construir um acordo que atenda aos seus interesses, basta no participarem do procedimento ou no firmarem o
acordo.
J na esfera judicial, em que a utilizao da mediao pode ter
carter obrigatrio e no existe uma outra alternativa de soluo de
conflito qual se possa depois recorrer, costuma-se adotar o efetivo rateio dos honorrios, a menos que o particular no tenha condies tampouco de arcar com as custas processuais, sendo beneficirio de justia
gratuita.
O projeto de novo Cdigo de Processo Civil brasileiro contm
disposio a respeito do tema:

Art. 152. O conciliador e o mediador percebero por seu trabalho remunerao prevista em tabela fixada pelo tribunal,
conforme parmetros estabelecidos pelo Conselho Nacional de
Justia.

O assunto veio a ser tratado tambm pelo artigo 7 da Resoluo


n 125/2010, do Conselho Nacional de Justia, que incluiu entre as
atribuies dos Ncleos Permanentes de Mtodos Consensuais de
Soluo de Conflitos de cada tribunal regulamentar, se for o caso, a
remunerao de conciliadores e mediadores, nos termos da legislao
especfica (inc. VII).

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

Concluses: proposta de nova redao para os


dispositivos do novo Cdigo de Processo Civil brasileiro
que tratam da mediao e da conciliao

Realizadas todas estas consideraes, cabe-me agora apresentar


propostas de aprimoramento na redao do novo Cdigo. Comeo pelo
primeiro artigo, o 144, que torna facultativa para cada tribunal brasileiro a adoo de programas de soluo consensual de conflitos. luz
do princpio do acesso justia, do princpio da razoabilidade na durao do processo, do princpio da eficincia e do princpio democrtico,
a criao de tais programas deve ser obrigatria. Sugere-se substituir o
pode por deve.
A segunda sugesto envolve uma ampliao no rol de princpios
da conciliao e mediao, que a meu ver deveriam ser chamados de diretrizes ou deveres ticos de mediadores e conciliadores. Sugere-se que
constem no 1o do artigo 144: imparcialidade e independncia; respeito autonomia das partes; competncia e diligncia; dever de zelar pelo
equilbrio de poder entre as partes; dever de alertar as partes sobre a
necessidade de percia tcnica ou assessoramento de terceiros; confidencialidade; transparncia na conduo do processo; dever de zelar
pela viabilidade do cumprimento do acordo; dever de zelar pelos interesses de terceiros afetados.
A terceira sugesto, primordial para os conflitos envolvendo entes pblicos, mas no apenas para estes, envolve a previso de excees
confidencialidade. Sugere-se que seja previsto o seguinte rol: a) autorizao das partes; b) apurao da atuao profissional do mediador,
num possvel processo disciplinar; c) necessidade de assegurar a integridade do processo, ou seja, para fazer valer o acordo pelo qual se estipulou a utilizao da mediao, para fazer cumprir o acordo resultante
da mediao ou ainda para provar a validade do acordo referido; d) revelao de informaes discutidas durante o processo de mediao que
poderiam ser descobertas de outra forma; e) situaes em que, durante
o processo de mediao, alguma das partes revela ao mediador a inteno de praticar um crime; f) proteo da administrao da justia, isto ,
para provar a suspeio de uma testemunha, para invalidar um esforo
de obstruir investigao criminal ou caso o mediador tenha razes para
crer que uma das partes fez afirmao falsa que constituiria perjrio

255

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Luciane Moessa de Souza

caso feita em juzo; g) situaes em que houver ente pblico envolvido


e em que, de acordo com o princpio da publicidade, que rege a atuao
da Administrao Pblica, a confidencialidade no se aplica.
A quarta sugesto envolve a distino entre mediao e conciliao, prevista nos pargrafos 1 e 2 do artigo 145. Sugere-se a seguinte redao:

1 A conciliao ser adotada para os conflitos em que as


partes no tm um relacionamento entre si, sendo o objetivo
primordial do conciliador a soluo do problema tal qual lhe
apresentado pelas partes, no sendo necessrio investigar causas subjacentes.
2 A mediao ser utilizada quando as partes possuem um
relacionamento entre si, devendo o mediador auxili-las a identificar e compatibilizar todos os interesses legtimos (ainda que
no jurdicos) que sejam relevantes para a soluo do problema,
trabalhando nas causas subjacentes ao conflito e investigando
como o padro de relacionamento pode ser melhorado para evitar novos problemas e, caso surjam, propiciar uma soluo saudvel para todos os envolvidos.

A quinta sugesto concerne necessidade de prever, no artigo 146, que, em caso de distribuio, podero ser arguidas pelas partes, com relao a mediadores e conciliadores, as mesmas causas de
suspeio e impedimento que se aplicam a magistrados, devendo ser
realizada nova distribuio caso estas sejam arguidas por pelo menos
uma das partes.
A sexta sugesto a incluso, no caput do artigo 147, da previso de que os tribunais realizaro a superviso disciplinar da atuao de mediadores e conciliadores em sua jurisdio. De outra parte,
no artigo 148, podem os incisos II e III ser agrupados para se prever,
simplesmente, violar gravemente uma ou mais diretrizes ticas que
norteiam o procedimento de soluo consensual de conflitos. J o inciso IV, de forma injustificada, abrange apenas a mediao, devendo
constar tambm a conciliao.
A nona sugesto que seja ampliado o prazo de impedimento
previsto no artigo 151, para trs anos, devendo ser acrescido um im-

ACESSO JUSTIA, DIREITOS HUMANOS & MEDIAO

pedimento definitivo de assessorar qualquer das partes em matria


correlata mediao ou conciliao.
Por fim, parece fundamental, a fim de estimular a participao
efetiva de entes pblicos em procedimentos de soluo consensual de
conflitos a previso de que: a) todo ente pblico que seja parte em
processo judicial tem o dever de analisar a possibilidade de transao sempre que houver incerteza ftica ou jurdica relevante que torne
vivel o acertamento pacfico do conflito, ainda que inexistam parmetros normativos especficos para a realizao de acordos; b) em
caso de conflito envolvendo ente pblico, dever ser assegurado ao
Poder Pblico prazo para manifestao de rgos tcnicos e de outros
rgos que sejam competentes para autorizar a celebrao de acordo
em juzo, respeitados os parmetros normativos aplicveis e o princpio da isonomia. Assim, a dcima e ltima sugesto de que seja
acrescentado pargrafo nico ao artigo 153 com tais previses.

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