CAPTULO 1

DEGRADACIN DEL AMBIENTE: LA MAGNITUD DEL PROBLEMA1

Theodore Panayotou

Pocos problemas son tan comunes a todos los pases, cualesquiera que sean su sistema
econmico y su nivel de desarrollo, como la degradacin del medio ambiente. sta es ms
frecuente en el mundo en vas de desarrollo que la alta inflacin, la deuda externa excesiva
o el estancamiento de la economa. La veloz deforestacin, la degradacin de las cuencas,
la prdida de diversidad biolgica, la escasez de agua y madera combustible, la
contaminacin del agua, la excesiva erosin del suelo, la degradacin de la tierra, el
sobrepastoreo y la pesca abusiva, la contaminacin del aire y el congestionamiento urbano,
son tan comunes en el sureste de Asia, que crece con rapidez, como en las zonas
estancadas del frica al sur del Sahara y en la muy endeudada Amrica Latina. Si bien es
cierto que el crecimiento econmico puede capacitar a los pases para afrontar los
problemas del medio ambiente con ms eficacia, la experiencia nos ha mostrado hasta hoy
un gran nmero de fracasos y muy pocos xitos.
Estas observaciones implican varias cosas. Primera, que las causas fundamentales de la
degradacin del medio ambiente son comunes en pases de distintas latitudes geogrficas,
con culturas diferentes y en diversos niveles de desarrollo. Segunda, que en s mismo el
crecimiento econmico no es ni la causa ni el remedio de la degradacin ambiental; los
nexos entre ambos son mucho ms sutiles y complejos. Tercera, que los problemas del
medio ambiente son insidiosos y tenaces, o por lo menos no han sido bien entendidos, lo
cual da lugar al descuido o a un tipo de intervencin que se ocupa ms de los sntomas que
de las causas medulares.
La degradacin del medio ambiente se produce a un ritmo acumulativo, que si no se logra
refrenar acabar por socavar el crecimiento de la economa. Por esta razn, la proteccin a
la ecologa no es un lujo que slo les competa a los pases industrializados, pues tambin
es decisiva para las naciones en desarrollo. Sin embargo, los llamamientos a la proteccin
del medio ambiente que se basan slo en las tasas de deforestacin, la erosin del suelo o
la contaminacin del aire, van mal encaminados. Como tratar de demostrar en este libro,
las manifestaciones fsicas de la degradacin del ambiente son indicadores tardos y
desorientadores de un desarrollo no sostenible. De hecho, las manifestaciones econmicas
de la degradacin del medio ambiente son los indicadores ms tiles para quienes aspiran
a lograr un desarrollo sostenible, pues sealan tanto las causas medulares como el posible
remedio para la degradacin ambiental.
A fin de cuentas, el origen del dao ambiental excesivo se puede rastrear hasta una "mala"
economa, fruto de polticas gubernamentales mal orientadas y de mercados
distorsionados, que les asignan a los recursos naturales un precio inadecuado. Por lo
tanto, el desarrollo sostenible requiere que el gobierno corrija esas fallas del mercado y
reforme las polticas. A pesar de sus obvias caractersticas excluyentes, la buena
economa y la buena ecologa van de la mano, sobre todo en los pases que estn en vas
de desarrollo, pues en ellos hay un gran potencial para elevar la eficacia en la asignacin y
el uso de los recursos.

Esta lectura est tomada del libro: Panayotou, Theodore, Ecologa, medio ambiente y desarrollo:
Debate crecimiento vs. Conservacin, mxico, Gernika, 1994, pp: 23-56.

En este libro me propongo explicar la forma en que la mala economa propicia la

degradacin del medio ambiente, y por lo tanto amenaza el crecimiento econmico. Si bien
es cierto que abundan los intentos frustrados de proteger los recursos, tambin ha habido
xitos que nos ofrecen una esperanza de progreso y un modelo para la emulacin y la
adaptacin. En esta obra se examinan tanto los fracasos como los xitos, pues ambos son
ilustrativos para quienes hacen las polticas en los pases en desarrollo y para las agencias
de ayuda bilateral y multilateral, as como para los grupos de ecologistas que desean
encontrar una forma de desarrollo sostenible. En este libro se aborda el tema de cul es el
papel adecuado para el mercado y el gobierno en la preservacin del medio ambiente.
Explicar tambin la forma en que una poltica econmica slida, ideada para corregir las
distorsiones de los mercados, puede ser benfica tanto para el ambiente como para la
economa, pues permite encauzar a un pas por la senda del desarrollo sostenible.
Para empezar, presentar una forma de entender y evaluar la degradacin del medio
ambiente.

MANIFESTACIONES FSICAS DE LA DEGRADACIN AMBIENTAL

El trmino medio ambiente se refiere tanto a la cantidad como a la calidad de los recursos
naturales, sean renovables o no. En l se incluye tambin todo el entorno ambiental, que
est formado por el paisaje, el agua, el aire y la atmsfera, y es un factor esencial para la
calidad de la vida. Definido como tal, el ambiente es un determinante crtico de la cantidad,
la calidad y la sustentabilidad de las actividades humanas y de la vida en general. As pues,
la degradacin del ambiente es la disminucin de ste en cuanto a su cantidad, y el
deterioro de su calidad.
De este modo, los problemas ecolgicos tienen una dimensin de cantidad y otra de
calidad. Los problemas relacionados con el agua incluyen la escasez de sta y el deterioro
de calidad, a causa de la inficin y la contaminacin. Los problemas referentes a los
bosques incluyen la deforestacin, entendida como la prdida de la cubierta boscosa, y
tambin la degradacin del bosque, que se define como la reduccin de la productividad del
mismo, la prdida de diversidad y la sustitucin de la vegetacin primaria por la secundaria.
Entre los problemas relativos a la tierra figuran la creciente escasez de sta, as como la
erosin del suelo, la filtracin de nutrimentos, el anegamiento y la salinidad. Los problemas
referentes a la pesca incluyen el exceso de la misma, as como el cambio de la composicin
pisccola a favor de las especies menos valiosas, la abundancia cada vez mayor de
ejemplares de baja calidad en la captura, y la contaminacin de los peces. Los problemas
del ambiente urbano son el congestionamiento, y por lo tanto la reduccin del espacio
abierto disponible por persona, y tanto la contaminacin del aire y el agua, como la
ocasionada por el ruido.
Cuando los problemas de la calidad se tornan graves, se convierten en problemas de
cantidad. P. ej., el agua puede llegar a ser inservible a causa de la intensa contaminacin.
La erosin severa puede hacer que la tierra no sea apta para el cultivo. Una zona boscosa
puede perder por completo su cubierta de rboles a causa de la degradacin severa; esto
pasa, p. ej., cuando el acortamiento del ciclo de barbecho en un sistema de cultivo
trashumante provoca la sustitucin del bosque, por la hierba imperata, un tipo de maleza
cuya erradicacin es muy costosa 2. Ciertas reas urbanas (como los arrabales y las zonas
2

El cultivo trashumante o por turnos es una prctica tradicional de la agricultura, en la cual los
campesinos desmontan y queman las tierras forestales, siembran en ellas sus cultivos durante
varios aos, las dejan en barbecho por varios aos ms, y luego repiten el mismo ciclo.

residenciales que estn cerca de lugares donde se arroja basura o de plantas qumicas o
nucleares) se pueden volver inhspitas a causa del exceso de inficin y contaminacin.
Los problemas de calidad se convierten tambin en problemas de cantidad, porque la
cantidad se vuelve insuficiente para obtener una calidad determinada. P. ej., la escasez de
agua potable, de buena tierra de cultivo y de bosques primarios puede coexistir con la
abundancia de agua de baja calidad, de tierras marginales y de vegetacin secundaria.
Por ltimo, la diversidad tambin tiene un valor. El aumento de la oferta de un recurso o
ecosistema, a expensas de otro, puede ser benfico hasta cierto punto, pero cuando a un
recurso cualquiera se le lleva a la extincin o el agotamiento, hay una prdida de diversidad
y con eso se acaban tambin una opcin de desarrollo y uno de los elementos de la calidad
de la vida. La diversidad de las especies y los ambientes es esencial para la productividad
y la sustentabilidad del desarrollo econmico a largo plazo. Su preservacin es una forma
de inversin para el futuro, como un seguro contra la incertidumbre del porvenir. Su
disminucin implica una degradacin del medio ambiente, aun cuando un bien igualmente
productivo lo haya sustituido como factor de produccin o como fuente de consumo. En
conclusin, cuando se habla de la degradacin del medio ambiente, es importante tener
presentes sus tres dimensiones --cantidad, calidad y diversidad-- y su interdependencia.

LA ECONOMA DE LA DEGRADACIN AMBIENTAL

Cierto nivel de degradacin ambiental es la consecuencia inevitable de la actividad humana.
Cualquier tipo de explotacin de recursos no renovables lleva de un modo inevitable a su
agotamiento parcial o total, as como a la degradacin del paisaje y a la generacin de
desechos. La industrializacin da lugar a un mayor consumo de minerales y energa y a la
generacin de contaminantes del aire y del agua, adems de la contaminacin causada por
el ruido, y a desechos peligrosos. La extensificacin agrcola, (es decir, el aumento de la
productividad mediante la expansin del rea cultivada) conduce a la deforestacin, al
cultivo de tierras marginales y a la erosin del suelo; mientras que la del agro (el incremento
de la productividad por medio del aumento de la cantidad de capital y mano de obra
empleados) provoca la diseminacin de plaguicidas y fertilizantes, el anegamiento y la
salinidad del suelo. Aun el uso de recursos renovables en un plan sostenible presupone la
extraccin de stos hasta un nivel capaz de generar el mximo crecimiento anual (o el
rendimiento sostenible mximo). Los recursos pisccolas vrgenes y los bosques no
perturbados llegan a un nivel natural de equilibrio, en el cual su crecimiento neto es nulo; a
menos que su poblacin se reduzca, no hay en ellos un rendimiento sostenible que
cosechar. Por lo tanto, cierto grado de degradacin del medio ambiente es inevitable.
La cuestin no es cmo prevenir o eliminar por completo la degradacin ambiental, sino
cmo reducirla al mnimo o, por lo menos, mantenerla en un nivel que sea congruente con
los objetivos de la sociedad. Si la degradacin del medio ambiente se observa en el
contexto de los objetivos de desarrollo de la sociedad, se concluye que no vale la pena
evitar todas las formas de deforestacin, erosin del suelo o contaminacin del agua.
Cuando la tierra forestal se aplica a un uso superior, ya sea ste agrcola, industrial o
residencial, cierto grado de deforestacin es necesario y benfico. La deforestacin debe
ser aceptable si todos los costos se han tomado en cuenta, incluso los que provienen de la
disminucin de la cantidad y la calidad, o de la prdida de diversidad de los bosques; si
tanto la productividad como la sustentabilidad de otros posibles usos de los mismos han
sido consideradas, con el debido margen de error; y si cualquier efecto colateral de la
conversin del bosque va a ser pagado por las personas que lo ocasionen.

El problema es que quienes toman las decisiones slo suelen considerar los beneficios
inmediatos de la conversin de un bosque, pero no los costos a largo plazo. A causa de
esto, un grado excesivo de conversin se realiza en los lugares donde el valor actual de los
costos supera todos los beneficios a corto plazo. Peor an, los bosques se convierten en
pramos a cambio de muy poco beneficio actual y con un enorme costo presente y futuro.
Es un flaco servicio para la conservacin, que se consideren en el mismo nivel toda esa
dispendiosa destruccin del bosque y los casos de conversin socialmente ptima del
mismo, y que el total se exprese en una sola cifra de deforestacin. A pesar de todo, si se
toma en cuenta el ritmo al cual han desaparecido los bosques tropicales en los ltimos
aos, es comprensible que se juzgue indeseable la deforestacin en todas sus formas, no
importa cul sea su justificacin econmica (ver la Tabla 1). Sin embargo, este nfasis en
los sntomas, y no en las causas medulares, aunado a la falta de aprecio por los costos y
beneficios del proceso, impide la formulacin de polticas eficaces para lidiar con el
problema. Al mismo tiempo, esas actitudes son lesivas para los pases en desarrollo que
dependen de los recursos forestales para su propio progreso.
TABLA 1
La deforestacin en pases tropicales seleccionados, 1980-1985

Pas
Grupo 1
Malasia
Tailandia
Filipinas
Nepal
Nigeria
Costa de Marfil
Grupo 2
Brasil
Indonesia
India
Grupo 3
Kenya
Mozambique
Grupo 4
Pakistn
Etiopa
Repblica Centroafricana

rea de bosque
cerrada en 1980
(miles de hectreas)

Tasa promedio anual de

deforestacin
1981-1985 (porcentaje)

20.996
9.235
1.941
9.510
5.950
4.458

1,2
2,6
1,0
4,1
5,0
6,5

357.480
113.895
51.841

0,4
0,5
0,3

1.105
935

1,0
1,1

2.185
4.350
3.590

0,0
0,1
0,1

NOTA: en la tabla se presentan datos para pases seleccionados de cada grupo. En

los pases del Grupo 1 las tasas de deforestacin son ms altas que el promedio, y
hay grandes reas afectadas. En los pases del Grupo 2 hay tasas relativamente
bajas, pero grandes reas afectadas. Los pases del Grupo 3 tienen tasas altas, y
pequeas reas de bosques afectadas. En los pases del Grupo 4 las tasas son
bajas o moderadas, y las reas afectadas son pequeas.
FUENTE: Robert Repetto, The forest for the Trees? Government Policies and the
Misuse of forest Resources (Washington, D.C.: World Resources Institute,
1988).

Se puede hacer el mismo razonamiento en relacin con la erosin del suelo y la

contaminacin del agua. No siempre vale la pena evitar la erosin del suelo. En los suelos
frtiles y profundos, la erosin tiene un efecto escaso o nulo sobre la productividad de la
tierra, y eleva en forma apreciable la productividad de las tierras donde ese suelo se
deposita, corriente abajo. No obstante, la erosin puede tener otros efectos negativos en
las zonas vecinas, como la sedimentacin y la eutroficacin de las vas y las reservas
acuticas, que tambin se deben tomar en cuenta para determinar cuanta erosin del suelo
se puede permitir. En otras reas, como las que existen en muchos bosques tropicales de
lluvia donde el suelo frtil es muy superficial y, de hecho, se reduce al mantillo formado por
la materia en descomposicin, cualquier prdida de suelo puede ser la diferencia entre el
crecimiento exuberante y la desertificacin. Tambin en este caso se tiende a ver en forma
conjunta toda la erosin del suelo y el total se expresa en toneladas por hectrea, sin tomar
en cuenta la profundidad del suelo, su fertilidad, el grado de reabastecimiento natural y la
acumulacin de depsitos.
En la misma forma, la contaminacin del aire y el agua no es excesiva en trminos
absolutos, sino en relacin con la capacidad de esos medios para asimilar las emisiones y
los efluentes, siempre en relacin con las limitaciones y los objetivos de la sociedad. El
intento de evitar todas las formas y niveles de contaminacin en todos los recursos
acuticos equivale a abstenerse de usar un recurso con poco costo de oportunidad (al
renunciar a un uso alternativo), reduciendo con ello el bienestar social o imponiendo el uso
de otros recursos, cuyo costo de oportunidad es ms alto, para el mismo fin. Esto no quiere
decir que se deba permitir a los individuos el uso gratuito de la capacidad asimilativa del
medio ambiente. Si as fuera, no slo se generara una contaminacin excesiva, sino el
recurso mismo --es decir la capacidad asimilativa del ambiente-- disminuira tambin. Ms
an, cuando se incrementa la disposicin de desperdicios y se reduce la capacidad
asimilativa, el usuario individual debe pagar un costo de oportunidad que est formado por
dos elementos: (1) el costo de usar un recurso escaso, con la exclusin de otros posibles
usos, y (2) el costo de daar la productividad del recurso, cuando la disposicin de
desechos rebasa cierta cantidad sealada como umbral. Se puede fijar un cargo bastante
alto por el uso del recurso, a fin de limitar los efluentes a un nivel que sea posible asimilar
sin causar daos a la capacidad asimilativa de dicho recurso.
Con frecuencia la prevencin es mucho ms eficaz, en trminos de costos, que la
rehabilitacin. Una vez que se produce una degradacin ambiental excesiva, ya no vale la
pena tratar de aplicar la prevencin para reducirla al nivel que habra sido ptimo, pues a
esas alturas los costos son ms elevados, la efectividad es ms baja y los intereses
creados son ms fuertes. La idea de suprimir la contaminacin al 100% no slo es difcil
desde el punto de vista tcnico, e inconcebible en trminos de economa, sino tambin el
nivel de reduccin econmicamente ptimo da lugar, en forma inevitable, a un grado ms
alto de contaminacin del que habramos podido desear si hubiramos tenido la
oportunidad de elegirlo desde el principio. A causa de esta irreversibilidad econmica (que
se manifiesta mucho antes de la irreversibilidad fsica), la interiorizacin ms rpida posible
de los costos ambientales es preferible, tanto en el aspecto econmico como en el
ecolgico. Los costos ambientales se vuelven internos cuando recaen sobre quien los
ocasiona, y no en espectadores inocentes o en la sociedad en conjunto, que es el caso
ms usual en el presente.
En resumen, las manifestaciones fsicas de la degradacin del medio ambiente, como las
tasas de deforestacin y de erosin del suelo, y los niveles de contaminacin del agua y de
la densidad de poblacin urbana, tienden a mostrar una imagen exagerada del problema,

pues parecen indicar que todas las formas de degradacin se pueden prevenir o que vale la
pena reducirlas. En virtud de que se basan en los sntomas observados, y no en las
causas de los mismos, esas manifestaciones suelen carecer de una visin analtica sobre
el modo de lidiar con el problema, como no sea la prohibicin total de las actividades que
parecen ser su causa. P. ej., si la produccin de madera provoca deforestacin, el sentido
comn dicta que al prohibir esas operaciones se podr resolver el problema. Sin embargo,
tal como Tailandia lo ha descubierto poco a poco, la prohibicin no suprime la tala de
rboles (y mucho menos la deforestacin), del mismo modo que hace varias dcadas la
Ley Seca no acab con las bebidas alcohlicas en los Estados Unidos.

MANIFESTACIONES ECONMICAS DE LA DEGRADACIN AMBIENTAL

El primer paso para entender las causas medulares de la degradacin ambiental consiste
en buscar sus manifestaciones econmicas. Un examen de estas manifestaciones de
dicha degradacin nos puede ayudar a definir la verdadera dimensin del problema, y a
sugerir el mejor enfoque para una intervencin eficaz en trminos de costos. Las
manifestaciones econmicas son observaciones que van en contra de la intuicin o que
implican contradicciones. Para su identificacin, se requiere una explicacin analtica y eso
tiene consecuencias sobre las polticas. Se muestra a continuacin una lista representativa
de las manifestaciones econmicas de la degradacin ambiental:

1. El uso excesivo, el desperdicio y la falta de eficiencia coexisten con la

creciente escasez de los recursos.
P. ej., la creciente escasez de agua de riego en muchas partes de Asia contrasta con el uso
dispendioso y excesivo de sta por algunos granjeros, que llegan a provocar el
anegamiento y la salinidad de los suelos, al tiempo que otros agricultores dependientes del
mismo sistema de riego padecen por la falta de agua y por la incertidumbre de su
suministro. As ocurre en la mayor parte de los sistemas de riego de Tailandia, Indonesia,
las Filipinas, la India y Pakistn, para citar slo unos cuantos ejemplos (ver el Caso 1). La
prdida neta consiste en la prdida de la produccin actual de quienes no reciben la
cantidad adecuada de agua, y las prdidas de produccin futuras de los que padecen a
causa del anegamiento y por la degradacin general de ese recurso.

2. Un recurso cada da ms escaso se aplica a usos inferiores, de bajo

rendimiento e insostenibles, a pesar de que hay otros usos superiores, de
alto rendimiento y sostenibles.
En Tailandia, p. ej., las altiplanicies adecuadas para los rboles frutales y otros cultivos
perennes se siembran a menudo con maz o mandioca durante unos cuantos aos, y se
abandonan en cuanto el rendimiento disminuye. Las plantas perennes producirn
dividendos ms altos (en trminos de valor actual) y seran ms sostenibles. En
Marruecos, la escasa agua de riego se usa para cultivar caa de azcar en un ambiente
rido, siendo que las hortalizas, la fruta y otros cultivos de valor ms alto habran producido
un mayor rendimiento, con menos problemas de salinidad del suelo. En Brasil, bosques
valiosos han sido transformados en explotaciones pecuarias que generan un rendimiento
econmico negativo (ver el Caso 2).

3. Un recurso renovable cuya administracin podra ser sostenible es

explotado como un recurso extractivo (en otras palabras, se le mina).
Los bosques tropicales se minan sin pensar siquiera en la regeneracin y en las cosechas

futuras, aun cuando estas ltimas tendran un valor actual neto positivo, segn la tasa de
inters vigente en el mercado (ver el Caso 3). Aun cuando la conversin de algunas tierras
forestales a otros usos se puede justificar en trminos de economa, el hecho de que la
tasa de deforestacin sea 10 veces mayor que la de reforestacin denota que los bosques
tropicales no estn siendo administrados, sino minados. De hecho, hay muy pocas
alternativas sostenibles que puedan justificar el hecho de no regenerar un recurso
renovable, capaz de producir un flujo perpetuo de ingresos.

4. Un recurso se aplica a un solo uso, siendo que el uso mltiple podra

redituar un beneficio neto mayor
Muchos bosques tropicales se administran slo para la produccin de madera, p. ej., siendo
que su administracin para usos mltiples, como bienes no maderables, la conservacin del
agua y el suelo, la diversidad biolgica y un cmulo de otros servicios ambientales podran
generar un rdito ms alto (ver el Caso 3). Si bien es cierto que no son compatibles entre
s, lo ms pertinente es buscar la combinacin de usos que produzca el valor presente neto
ms alto para un bosque dado.

5. No se hace inversin alguna para la proteccin y fomento de la base de

recursos, aun cuando eso podra generar un valor neto positivo, al elevar la
productividad y aumentar la sustentabilidad.
Un ejemplo de esto es el hecho de que muchos agricultores en toda Asia y frica no
invierten en el desarrollo de tierras y en la conservacin del suelo a fin de reducir la erosin
y mejorar el riego. Otro ejemplo es el de muchos concesionarios forestales que se
abstienen de regenerar o replantar las zonas concesionadas, y aun a protegerlas de ser
invadidas. Un tercer ejemplo es el hecho de que las autoridades de riego se niegan a
invertir en la proteccin de cuencas, a fin de proteger los embalses frente a la
sedimentacin, y en el mantenimiento y la rehabilitacin de los sistemas de riego
deteriorados, con miras a llevar su eficiencia y prolongar su vida econmica til.

6. Se usa una cantidad mayor de esfuerzo y costos, siendo que con una dosis
menor de los mismos se habra podido generar un nivel ms alto de
produccin total, ms ganancias y menos daos para el recurso.
Algunos ejemplos de esto son los recursos pisccolas y los pastizales colectivos, en todo el
mundo en desarrollo y en algunos lugares del mundo desarrollado. En la mayora de las
empresas pisccolas se usa el doble de la mano de obra y el capital necesarios, con lo cual
se obtiene un rendimiento inferior al mximo sostenible y casi ningn supervit econmico.
Todas las ganancias que esas empresas son capaces de generar se pierden por el costo
excesivo de la pesca. Los pescadores suelen estar entre los grupos de ms bajos
ingresos, en la mayora de los pases. A la larga, el exceso de pesca reduce la
productividad de los recursos, abate la produccin y modifica la composicin de las
reservas, pues favorece a las especies de valor ms bajo. Tampoco el uso excesivo de
mano de obra es un beneficio en s mismo, pues los pescadores no pueden ganar ms all
del lmite de sus costos de oportunidad (es decir, lo que podran ganar en otro empleo). Si
en verdad ganaran ms, el ingreso de ms trabajadores a la pesca anulara cualquier
diferencia de ingresos entre los pescadores y otros grupos socio-econmicos comparables.
Si disminuyera el esfuerzo de pesca se reduciran los costos de la misma y se elevaran las
ganancias a corto plazo: as mismo se ayudara a la recuperacin de las reservas y a la
captura a largo plazo, lo cual dara lugar a otros aumentos en las ganancias futuras. El
supervit econmico que as se generara se podra usar para retribuir, readiestrar y

reubicar a los pescadores excedentes. A pesar de esas ventajas obvias, no se ha puesto

en marcha una reforma de ese tipo.
La situacin de los pastizales comunes, o de acceso abierto, es similar 3. En ellos se
apacienta a nmero mayor de animales de lo que el recurso puede sustentar, y a causa de
eso la produccin es menor de lo que sera en otras condiciones, el ingreso es ms bajo y
los pastos se deterioran. Si se redujera el nmero de animales apacentados, se elevaran
el ingreso y el rendimiento, y mejoraran los pastos; sin embargo, no se procede as. Es
como si la sociedad estuviera subsidiando la degradacin de su propia base de recursos, al
criar y apacentar un nmero excesivo de animales. Por supuesto, el problema surge del
hecho de que la suma de las medidas individuales no conduce a un resultado socialmente
deseable, a causa de las disposiciones institucionales vigentes. Puesto que el pastizal est
considerado como un bien comn, y el ganado se ve como un medio para transformar la
propiedad comn en propiedad privada, cuanto mayor sea el nmero de animales que
cada individuo tiene, tanto mayor ser su participacin en la propiedad comn, pues cada
uno piensa que los dems no expandirn tambin sus rebaos. Sin embargo, los dems
copropietarios no se quedan cruzados de brazos frente a la disminucin de su parte
respectiva, y ellos tambin expanden sus rebaos. El resultado final no es ni eficiente ni
equitativo. La productividad de los pastos se merma y la porcin mayor se queda en
manos de los que pueden pagar la compra de un mayor nmero de animales, es decir, de
los que desde un principio estaban en mejor situacin. Los pobres resultan perjudicados a
causa de lo que parece ser un acuerdo equitativo: el libre acceso a la propiedad (y a la
pobreza) para todos.
7. Las comunidades locales, las tribus y otros grupos, como las mujeres, son

desplazados y despojados de su habitual derecho de acceso a los

recursos, a pesar de que por su presencia misma o a causa de sus
conocimientos especializados, sus tradiciones y su propio inters, podran
ser los administradores ms eficaces del recurso, en trminos de costos.
Muchos recursos tropicales, sobre todo los bosques de lluvia, son tan complejos y
vulnerables que su administracin sostenible requiere un conocimiento especializado
acerca de las plantas y los animales, y del que stos interactan entre s y con su medio
ambiente. Por otra parte, se requiere tambin su presencia fsica para impedir la invasin o
las intromisiones de otras personas, dotadas de menos conocimientos o con un grado
menor inters en la productividad a largo plazo y en la sustentabilidad del recurso. Los
administradores que aunan ese conocimiento especializado a un compromiso personal con
la sustentabilidad a largo plazo del recurso y estn dispuestos a vivir en el bosque de lluvia,
lejos de las luces de la ciudad, son difciles de encontrar. Aun en caso de que stos
existan, el costo de emplear al nmero adecuado de ellos, y todo el apoyo necesario, podra
ser prohibitivamente alto.
Por fortuna hay gente que vive en el bosque, depende de l para su supervivencia, cuenta
con los conocimientos especializados necesarios para administrar el ecosistema de un
modo sostenible, e incluso tiene una tradicin a ese respecto. Bajo cualquier criterio, como
la efectividad de costos, la maximizacin del valor presente o la equidad, a muchas
3

Los trminos propiedad comn y propiedad de acceso abierto se han usado aqu en forma
indistinta. La propiedad comunal se distingue de la propiedad comn porque en la primera se
excluye a otras comunidades y se les da valor a las reglas de acceso y de administracin dictadas
por la costumbre. A diferencia de los recursos comunes o de acceso abierto, los recursos de tipo
comunal a menudo estn bien administradas (ver el Caso 4).

comunidades y grupos tribales de la localidad se les debera confiar la responsabilidad de

administrar el recurso, dotndoles de la suficiente autoridad, proteccin y seguridad en el
cargo, para que lo puedan desempear con eficacia. Sin embargo, en la mayora de los
casos, los propios gobiernos centrales han asumido la propiedad y la administracin de los
bosques tropicales, a pesar de su falta de conocimientos especializados y de habilidades
administrativas, su ausentismo y a menudo su poco inters en la sustentabilidad del
recurso. A partir de entonces, los derechos de explotacin se han concedido a compaas
madereras, tambin distantes, que poseen pocos conocimientos sobre el medio ambiente
en un bosque de lluvia y no tienen inters alguno en su productividad y sustentabilidad a
largo plazo. Tampoco han sido de utilidad ni las concesiones a corto plazo ni la tributacin
con efectos malignos. Entre tanto, a las comunidades locales se les ha privado de sus
habituales derechos de acceso, o se les ha desalojado por completo.
En esa situacin, no es de sorprender que los bosques tropicales hayan sido destruidos por
las actividades combinadas de las firmas madereras, que buscan ganancias a corto plazo,
y las comunidades locales que tratan de ganarse la vida y que no cuentan con una base de
recursos segura. Ninguno de los dos grupos tiene la seguridad de que podr participar en
el futuro del recurso. P. ej., las mujeres africanas que estn a cargo de administrar
recursos, pero no cuentan con derechos de propiedad garantizada, servicios de extensin y
crdito no tienen ms remedio que abusar de la tierra y labrar zonas que no deberan ser
cultivadas. La invasin del recurso por los agricultores ganaderos que buscan tierras para
realizar sus respectivas actividades agrava an ms la incertidumbre y reduce en forma
efectiva la propiedad estatal en la tierra de libre acceso. A diferencia de la mayora de los
gobiernos de los pases en desarrollo, que han decidido declarar a todos los recursos
forestales como propiedad estatal, con poca consideracin a los derechos consuetudinarios
de la localidad, el gobierno de Papa Nueva Guinea reconoce y defiende la propiedad
comunal y tribal sobre la tierra y los recursos forestales (ver el Caso 4).
8. Se emprenden proyectos pblicos sin tomar las medidas adecuadas ni

generar beneficios suficientes para indemnizar a todos los afectados (uno

de los cuales es el medio ambiente), de modo que su situacin sea mejor
con la presencia de ese proyecto, que sin ella.
La meta de los proyectos pblicos es elevar el bienestar total o fomentar el desarrollo
econmico, no llevar a cabo una redistribucin del ingreso; sin embargo, en igualdad de
condiciones, se debe dar la preferencia a los proyectos que beneficien ms a los pobres
que a los ricos. Por lo tanto los proyectos pblicos deben indemnizar por completo a todos
los afectados, incluso a las futuras generaciones. Si un proyecto en verdad es benfico,
debe generar beneficios suficientes para hacer que todos los involucrados o afectados
estn mejor con dicho proyecto que sin l, por medio del pago de una compensacin real,
no slo hipottica. As debe ser, sobre todo porque los ms gravemente afectados suelen
ser los pobres, y stos no poseen el poder poltico y econmico necesario para evitar esos
daos. El anlisis de quin va a ser afectado por los proyectos pblicos se debe
pormenorizar por regin, nivel de ingresos, profesin y sexo. Con ese pormenor se ayudar
a garantizar que no se pasen por alto los efectos sobre los segmentos menos favorecidos
de la sociedad, como ocurre tan a menudo.
Adems, los beneficios que se esperan del proyecto deben ser suficientes para mitigar o
compensar los efectos ambientales del mismo, de modo que el medio ambiente del pas no
se encuentre en una situacin claramente peor despus del proyecto, que antes de l. Si
una zona forestal va a ser inundada a causa de la construccin de una presa, p. ej., se
debe crear una superficie de bosque equivalente en otro lugar (p. ej., mediante la compra

de los derechos de compaas madereras concesionarias, o por la plantacin extensiva de

especies botnicas similares).
Muchos proyectos de riego no cumplen con esos requisitos y por eso crean tensiones
sociales y grandes retrasos, que se traducen en costos excesivos y en la prdida de
beneficios, si es que en verdad producen algn beneficio de tipo general. Abundan los
ejemplos de esto. El proyecto hidroelctrico y de riego Narmada en la India, p. ej., se ha
retrasado casi 30 aos a causa de la oposicin local. Si esos proyectos siguen adelante sin
cumplir con las condiciones requeridas, se ven envueltos en diversos problemas, como la
invasin de la cuenca por la poblacin desplazada, la sedimentacin y la prdida de
capacidad productiva. Un caso de este tipo es el Embalse de Nam Pong, en el nordeste de
Tailandia (ver el Caso 5). El sistema de riego y parque nacional Dumoga-Bone en
Sulawesi, Indonesia, es un ejemplo del caso contrario, pues en l s se han cumplido las
condiciones que debe Ilenar un proyecto sostenible y benfico para la sociedad (ver el Caso
6).
9. Los recursos y los subproductos no son reciclados a pesar de que el

reciclaje podra generar beneficios para la economa y para el medio

ambiente.
Con excepcin de la energa, el consumo de los productos primarios que son recursos
naturales, como los minerales, los derivados de la madera, y otras fibras, genera desechos
reciclables. Si bien es cierto que no todos los desechos se pueden reciclar en forma
econmica con los niveles actuales de costos y tecnologa, muchos de ellos se podran
reciclar en plan lucrativo si el material de las fuentes primarias tuviese el precio adecuado, y
si no fuera posible disponer del desecho no reciclado sin cargo alguno. El reciclaje
inadecuado implica una mayor explotacin de los recursos naturales, ms contaminacin y
la prdida de un valor econmico rescatable. Sobre el reciclaje pesa el gravamen implcito
de las deducciones por agotamiento del material y los subsidios para la exploracin
encaminada a la extraccin del recurso primario. A pesar de que el reciclaje es ms caro
que la produccin primaria, los beneficios del mismo para el medio ambiente (como una
menor disposicin de desechos y menos degradacin del ambiente a causa de la
produccin primaria) podran ayudar a inclinar la balanza, si se interiorizaran en la forma
apropiada.
Un buen ejemplo de esto es el procesamiento del aceite de palma en Sumatra, Indonesia.
Los residuos de la produccin de dicho aceite se podran convertir en fertilizantes, en forma
econmica, si se tomara en cuenta la prevencin de daos a la vida acutica y a otros usos
del agua. Sin embargo, una actividad econmica lucrativa se desperdicia porque las
fbricas pueden arrojar sus desechos a los ros sin cargo alguno. A causa de esto, los
desechos del aceite de palma son por hoy la forma ms grave de contaminacin del agua
en Sumatra. Otras prdidas conexas son el dao a los peces fluviales y costeros, y un
menoscabo de la caIidad del agua para el uso domstico.
10. Se pierden sitios y hbitat en verdad nicos y se extinguen especies de

flora y fauna sin razones econmicas convincentes, que contrarresten el

valor de la singularidad y la diversidad, as como el costo de esas prdidas
irreversibles.
A medida que un recurso se toma cada da ms escaso, su valor social aumenta, ya sea
que se comercie con l en el mercado o no. El valor de un recurso para el cual no hay un
buen sustituto, como en el caso de un hbitat natural o de las especies animales y

vegetales, se acerca al infinito a medida que su abundancia se reduce hasta niveles que
amenazan su futura existencia. Tanto el carcter nico de los ecosistemas y las especies
amenazados, como su aportacin marginal a la diversidad, son de un valor tan grande, que
su irreversible desaparicin y la prdida consecuente de opciones futuras no se pueden
justificar. Salvo en casos muy especiales, cuando la supervivencia est en juego, como
ocurre cuando el hambre se generaliza o cuando se esperan beneficios econmicos
enormes e indiscutibles. Sin embargo, los sitios y hbitat nicos y las especies
amenazadas se condenan muchas veces a la extincin, a causa de proyectos pblicos o
con la ayuda de subsidios del gobierno, sin que haya razones econmicas imperiosas que
contrarresten una prdida tan enorme. La responsabilidad de demostrar que esos recursos
tienen un valor ms bajo que las polticas o los proyectos propuestos, debe recaer en los
que son partidarios de tales intervenciones.

LAS CAUSAS DE LA DEGRADACIN AMBIENTAL

A diferencia de las manifestaciones y los sntomas fsicos, que estn desprovistos de todo
concepto analtico, las manifestaciones econmicas de la degradacin del ambiente
plantean preguntas analticas sobre la causa y el efecto. Por qu los recursos cada da
ms escasos se usan en forma ineficaz y se desperdician, en lugar de ser ahorrados y
conservados? Por qu se destinan recursos valiosos a aplicaciones inferiores, si hay otros
usos de ms alta calidad? Por qu se minan los recursos renovables, en lugar de ser
administrados con miras a contar con un flujo perpetuo de beneficios, si esto ltimo puede
generar un valor presente neto ms alto? Por qu los productos capaces de generar un
gran nmero de productos y servicios se destinan a un solo uso, si su administracin para
uso mltiple podra redituar ms beneficios? Por qu no se hacen las inversiones
altamente lucrativas que podran elevar tanto la productividad actual como la
sustentabilidad futura, al tiempo que los escasos fondos se derrochan en inversiones
marginales? Por qu se realizan mayores esfuerzos y costos, si una cantidad menor de
stos podra generar ms ganancias y causar menos daos a los recursos? Por qu no
se reciclan los recursos y los subproductos, si con su reciclaje se obtendran beneficios
para la economa y el ambiente? Por qu las comunidades y los grupos tribales son
desplazados y privados de su derecho tradicional a los recursos, s en virtud de su
presencia fsica y su conocimiento ntimo del recurso podran ser los administradores ms
eficaces del mismo, en trminos de costos? Por qu se extinguen los hbitats y las
especies de tipo nico, sin que haya razones econmicas apremiantes capaces de
contrarrestar la prdida irreversible de su singularidad y diversidad, y de otras opciones
para el futuro?
La respuesta a estas preguntas se encuentra en la falta de un nexo entre la escasez y los
precios, los beneficios y los costos, los derechos y las obligaciones, los actos y las
consecuencias. Esta falta de vinculacin existe por una combinacin de fallas del mercado
y de las polticas. La configuracin actual de los mercados y las polticas deja a muchos
recursos fuera del mbito de los mercados, en calidad de desconocidos, sin precio alguno y
al margen de todo registro. Lo ms frecuente es que con esa configuracin se subsidien el
uso excesivo y la destruccin de todos ellos, a pesar de su creciente escasez y de su costo
social cada da ms alto. El resultado de esto es una estructura de incentivos que induce a
la gente a maximizar sus ganancias, no por medio de la eficiencia y la innovacin, sino
apropindose de los recursos ajenos y haciendo que sus propios costos recaigan en otras
personas. Los recursos de propiedad comn y pblica (como los bosques y los recursos de
la pesca) han sido apropiados sin el pago de indemnizacin alguna. El costo de la reciente
escasez se diluye a causa de los subsidios que paga el contribuyente en general, y el costo
definitivo del agotamiento recae sobre los pobres, que no tienen otras opciones, y en las

generaciones futuras, cuyos intereses se sacrifican en aras de la conveniencia poltica ms

inmediata. Al impedir que los precios suban en consonancia con la creciente escasez y con
los costos sociales en alza, se distorsionan las seales que en un mercado que funcionara
bien, habran dado lugar a una mayor eficiencia, a la sustitucin, a la conservacin y a la
innovacin, con el fin de restablecer el equilibrio entre la oferta y la demanda.
Si bien es cierto que las fallas de las polticas y del mercado se entrelazan a menudo y se
refuerzan entre s, tanto por razones analticas como por los propios fines de la reforma de
polticas, es importante distinguir entre ambas con la mayor claridad posible. Las
deficiencias de las polticas o las distorsiones del mercado son casos de intervencin
gubernamental mal orientada en un mercado que funciona con un grado aceptable de
eficacia, o bien intentos infructuosos de mitigar las fallas del mercado, que dan lugar a una
situacin an peor. Las fallas del mercado son fracasos institucionales que en parte se
pueden atribuir a la ndole de ciertos recursos, y tambin a la incapacidad del gobierno para
1) establecer las condiciones bsicas para que los mercados funcionen con eficacia (como
la garanta de los derechos de propiedad y el debido cumplimiento de los contratos) y 2)
usar los instrumentos que tiene a su alcance (como los impuestos, la regulacin, la
inversin pblica y las polticas macroeconmicas) a fin de insertar en el mbito de los
mercados todos los costos y beneficios que el marco institucional no es capaz de
interiorizar.
Me propongo examinar en detalle las fallas del mercado y de las polticas en los captulos 2
y 3 respectivamente. Voy a empezar por las fallas del mercado, no porque sean ms
importantes, sino porque en ellas se vislumbra un posible papel para las polticas del
gobierno, frente al cual es posible contemplar las polticas actuales a fin de identificar los
xitos y los fracasos de las mismas. Si una falla de las polticas se define como una
intervencin del gobierno que distorsiona un mercado cuyo funcionamiento es satisfactorio,
que empeora una falla ya existente en el mercado, o que no es capaz de establecer las
bases adecuadas para que ste funcione con eficiencia, entonces un xito de las polticas
se puede definir como una medida acertada para aliviar las deficiencias del mercado. El
xito consiste en mejorar la asignacin de recursos entre los distintos sectores y a travs
del tiempo.
Sin embargo, antes de examinar en detalle las fallas del mercado, debo aclarar ciertos
puntos que a menudo dan lugar a malos entendidos y hacen que algunas personas
recomienden la sustitucin de los mercados por instituciones del gobierno. Por principio de
cuentas, como ya hemos visto, slo una parte de la degradacin del medio ambiente en los
pases en desarrollo se debe a una falla genuina del mercado. En buena medida, su causa
son las intervenciones desatinadas del gobierno (como las distorsiones tributarias, los
subsidios, las cuotas los lmites a las tasas de inters y las empresas pblicas ineficientes),
por las cuales se distorsiona un mercado, que por lo dems funciona bien. En segundo
lugar, las fallas genuinas del mercado, como las que surgen por el acceso abierto (gratuito)
a los recursos que no tienen precio, la inseguridad en la propiedad y, hasta cierto punto, la
incertidumbre y los altos costos de las transacciones, se producen en gran parte porque el
gobierno no es capaz de establecer las bases legales de los mercados, p. ej. la garanta
sobre los derechos de propiedad y el fiel cumplimiento de los contratos.
Un tercer aspecto es que la simple existencia de una falla de mercado no justifica la
intervencin del gobierno, y mucho menos que se abandone al mercado como mecanismo
para la asignacin de recursos. La intervencin del gobierno debe dar lugar a una mejor
asignacin de los recursos que la del mercado libre, y los beneficios as obtenidos deben
superar los costos de tal intervencin, entre ellos los que se refieren al cumplimiento de la

ley y sus efectos colaterales. La experiencia nos ensea que la intervencin ms eficaz en
trminos de costos, para aliviar las fallas del mercado, consiste en mejorar el
funcionamiento de ste mediante la supresin de las distorsiones provocadas por las
polticas, la instauracin de derechos de propiedad garantizados sobre los recursos, la
interiorizacin de los costos de los efectos colaterales por medio de instrumentos fiscales y
de precio, el fomento de la competencia, el aliento al libre flujo de la informacin, y la
reduccin de la incertidumbre, gracias a la adopcin de una poltica y unas directrices ms
estables y previsibles.
Por lo tanto, es errneo suponer que la presencia de fallas en el mercado justifica que se le
reste validez al papel del mismo en la asignacin de recursos, y que se le d un papel ms
destacado al gobierno. Por el contrario, el alivio de las fallas del mercado por medio de
derechos de propiedad garantizados, la interiorizacin de los costos externos, una mayor
competencia y un menor grado de incertidumbre, les dara un papel ms importante a los
mercados en la asignacin de ciertos recursos, como el agua, la tierra, la pesca, los
bosques y los servicios ambientales, y eso suprimira la necesidad de crear instituciones
pblicas, engorrosas y a menudo ineficaces, para la administracin y la conservacin de los
recursos. Lo nico que debe aportar el gobierno es la reforma inicial necesaria de las
instituciones y las polticas, para permitir que los mercados funcionen en forma eficiente.
La primera prioridad para los pases en desarrollo consiste en suprimir las polticas cuyos
costos ambientales son sustanciales, o que crean incentivos malignos que dan lugar al
agotamiento de los recursos y a la degradacin del medio ambiente, en mayor medida que
el mercado libre. Si no se suprimen los incentivos malignos, no es probable que tengan
xito las inversiones en proyectos destinados a mejorar el uso y la conservacin de los
recursos. Si aun as tienen xito esas inversiones, su impacto no ser sostenible y slo se
mantendr mientras dure el proyecto.
Es ms fcil empezar por la reforma de las polticas que van en detrimento de la economa
y del medio ambiente, pues eso no implica desembolso alguno ni transacciones difciles
entre el desarrollo y la ecologa. En todo caso, la supresin de las distorsiones de las
polticas reduce de ordinario los gastos del gobierno e incluso puede generar rentas
adicionales para el erario. Este enfoque tiene tambin consecuencias positivas para la
distribucin del ingreso, pues muchas de esas distorsiones (p. ej., los lmites mximos a las
tasas de inters, los subsidios de capital, el arrendamiento de recursos libre de impuestos,
los monopolios, los subsidios para insumos y el apoyo a los precios) no slo son fuente de
la falta de eficiencia, sino tambin de la falta de equidad y de la perpetuacin de la pobreza.
Por ltimo, las distorsiones de las polticas se pueden eliminar por medio de un ajuste de los
precios, los impuestos, los subsidios, las tasas de inters y los tipos de cambio, lo cual es
ms fcil que la adopcin de nuevos instrumentos o el desarrollo de nuevas instituciones
que se ocupen de lidiar con las fallas del mercado.
Esto no quiere decir que las deficiencias del mercado no deban ser mitigadas. Ms bien, la
prueba de fuego del grado de acierto de cualquier intervencin por medio de polticas es
que logren corregir las distorsiones inducidas por otras polticas en el mercado. Slo as es
posible ver con claridad las fallas del mercado a fin de formular y aplicar con eficacia el tipo
de intervencin ms efectivo, en trminos de costos, para mejorar el funcionamiento del
mismo. Hay pocas razones para que alguien trate de interiorizar, p. ej., los beneficios
derivados de la conservacin de la diversidad biolgica, si todo el proceso de conversin de
los bosques tropicales en explotaciones de ganadera o en viveros de pinos se apoya con
grandes subsidios.