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Ministrio da Educao MEC

Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior CAPES


Diretoria de Educao a Distncia DED
Universidade Aberta do Brasil UAB
Programa Nacional de Formao em Administrao Pblica PNAP
Especializao em Gesto Pblica Municipal

PLANO DIRETOR E GESTO URBANA

Otilie Macedo Pinheiro

2010

2010. Universidade Federal de Santa Catarina UFSC. Todos os direitos reservados.


A responsabilidade pelo contedo e imagens desta obra do(s) respectivo(s) autor(es). O contedo desta obra foi licenciado temporria e
gratuitamente para utilizao no mbito do Sistema Universidade Aberta do Brasil, atravs da UFSC. O leitor se compromete a utilizar o
contedo desta obra para aprendizado pessoal, sendo que a reproduo e distribuio ficaro limitadas ao mbito interno dos cursos. A
citao desta obra em trabalhos acadmicos e/ou profissionais poder ser feita com indicao da fonte. A cpia desta obra sem autorizao
expressa ou com intuito de lucro constitui crime contra a propriedade intelectual, com sanes previstas no Cdigo Penal, artigo 184, Pargrafos
1 ao 3, sem prejuzo das sanes cveis cabveis espcie.

P564p

Pinheiro, Otilie Macedo


Plano diretor e gesto urbana / Otilie Macedo Pinheiro. Florianpolis : Departamento
de Cincias da Administrao / UFSC; [Braslia] : CAPES : UAB, 2010.
130p. : il.
Inclui bibliografia
Especializao em Gesto Pblica Municipal
ISBN: 978-85-7988-052-0
1. Administrao municipal. 2. Planejamento urbano. 3. Poltica Urbana. 4. Educao
a distncia. I. Coordenao de Aperfeioamento de Pessoal de Nvel Superior (Brasil).
II. Universidade Aberta do Brasil. III. Ttulo.
CDU: 711.4

Catalogao na publicao por: Onlia Silva Guimares CRB-14/071

PRESIDENTE DA REPBLICA
Luiz Incio Lula da Silva
MINISTRO DA EDUCAO
Fernando Haddad
PRESIDENTE DA CAPES
Jorge Almeida Guimares
UNIVERSIDADE FEDERAL DE SANTA CATARINA
REITOR
Alvaro Toubes Prata
VICE-REITOR
Carlos Alberto Justo da Silva
CENTRO SCIO-ECONMICO
DIRETOR
Ricardo Jos de Arajo Oliveira
VICE-DIRETOR
Alexandre Marino Costa
DEPARTAMENTO DE CINCIAS DA ADMINISTRAO
CHEFE DO DEPARTAMENTO
Gilberto de Oliveira Moritz
SUBCHEFE DO DEPARTAMENTO
Marcos Baptista Lopez Dalmau
SECRETARIA DE EDUCAO A DISTNCIA
SECRETRIO DE EDUCAO A DISTNCIA
Carlos Eduardo Bielschowsky
DIRETORIA DE EDUCAO A DISTNCIA
DIRETOR DE EDUCAO A DISTNCIA
Celso Jos da Costa
COORDENAO GERAL DE ARTICULAO ACADMICA
Nara Maria Pimentel
COORDENAO GERAL DE SUPERVISO E FOMENTO
Grace Tavares Vieira
COORDENAO GERAL DE INFRAESTRUTURA DE POLOS
Francisco das Chagas Miranda Silva
COORDENAO GERAL DE POLTICAS DE INFORMAO
Adi Balbinot Junior

COMISSO DE AVALIAO E ACOMPANHAMENTO PNAP


Alexandre Marino Costa
Claudin Jordo de Carvalho
Eliane Moreira S de Souza
Marcos Tanure Sanabio
Maria Aparecida da Silva
Marina Isabel de Almeida
Oreste Preti
Tatiane Michelon
Teresa Cristina Janes Carneiro
METODOLOGIA PARA EDUCAO A DISTNCIA
Universidade Federal de Mato Grosso
COORDENAO TCNICA DED
Soraya Matos de Vasconcelos
Tatiane Michelon
Tatiane Pacanaro Trinca
AUTORA DO CONTEDO
Otilie Macedo Pinheiro
EQUIPE DE DESENVOLVIMENTO DE RECURSOS DIDTICOS CAD/UFSC
Coordenao do Projeto
Alexandre Marino Costa
Coordenao de Produo de Recursos Didticos
Denise Aparecida Bunn
Superviso de Produo de Recursos Didticos
rika Alessandra Salmeron Silva
Designer Instrucional
Andreza Regina Lopes da Silva
Denise Aparecida Bunn
Auxiliar Administrativo
Stephany Kaori Yoshida
Capa
Alexandre Noronha
Ilustrao
Igor Baranenko
Adriano S. Reibnitz
Projeto Grfico e Editorao
Annye Cristiny Tessaro
Reviso Textual
Patricia Regina da Costa
Jaqueline Santos de Avila

Crditos da imagem da capa: extrada do banco de imagens Stock.xchng sob direitos livres para uso de imagem.

PREFCIO
Os dois principais desafios da atualidade na rea
educacional do Pas so a qualificao dos professores que atuam
nas escolas de educao bsica e a qualificao do quadro
funcional atuante na gesto do Estado brasileiro, nas vrias
instncias administrativas. O Ministrio da Educao (MEC) est
enfrentando o primeiro desafio com o Plano Nacional de Formao
de Professores, que tem como objetivo qualificar mais de 300.000
professores em exerccio nas escolas de ensino fundamental e mdio,
sendo metade desse esforo realizado pelo Sistema Universidade
Aberta do Brasil (UAB). Em relao ao segundo desafio, o MEC,
por meio da UAB/CAPES, lana o Programa Nacional de Formao
em Administrao Pblica (PNAP). Esse programa engloba um
curso de bacharelado e trs especializaes (Gesto Pblica, Gesto
Pblica Municipal e Gesto em Sade) e visa colaborar com o
esforo de qualificao dos gestores pblicos brasileiros, com
especial ateno no atendimento ao interior do Pas, por meio de
Polos da UAB.
O PNAP um programa com caractersticas especiais.
Em primeiro lugar, tal programa surgiu do esforo e da reflexo de
uma rede composta pela Escola Nacional de Administrao Pblica
(ENAP), pelo Ministrio do Planejamento, pelo Ministrio da Sade,
pelo Conselho Federal de Administrao, pela Secretaria de
Educao a Distncia (SEED) e por mais de 20 instituies pblicas
de ensino superior (IPES), vinculadas UAB, que colaboraram
na elaborao do Projeto Poltico Pedaggico (PPP) dos cursos.
Em segundo lugar, este projeto ser aplicado por todas as IPES e
pretende manter um padro de qualidade em todo o Pas, mas

abrindo margem para que cada IPES, que ofertar os cursos, possa
incluir assuntos em atendimento s diversidades econmicas e
culturais de sua regio.
Outro elemento importante a construo coletiva do
material didtico. A UAB colocar disposio das IPES um
material didtico mnimo de referncia para todas as disciplinas
obrigatrias e para algumas optativas. Esse material est sendo
elaborado por profissionais experientes da rea da Administrao
Pblica de mais de 30 diferentes instituies, com apoio de equipe
multidisciplinar. Por ltimo, a produo coletiva antecipada dos
materiais didticos libera o corpo docente das IPES para uma
dedicao maior ao processo de gesto acadmica dos cursos;
uniformiza um elevado patamar de qualidade para o material
didtico e garante o desenvolvimento ininterrupto dos cursos, sem
as paralisaes que sempre comprometem o entusiasmo dos alunos.
Por tudo isso, estamos seguros de que mais um importante
passo em direo democratizao do ensino superior pblico e
de qualidade est sendo dado, desta vez contribuindo tambm para
a melhoria da gesto pblica brasileira.

Celso Jos da Costa


Diretor de Educao a Distncia
Coordenador Nacional da UAB
CAPES-MEC

SUMRIO
Apresentao.................................................................................................... 9
Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade
Municpios brasileiros: diversidade e desigualdade..................................15
Diversidade..............................................................................18
Desigualdade....................................................................20
Muitas pequenas cidades e expressivas grandes cidades...................................24
Em cada cidade: duas cidades................................................................32
Cidade ilegal............................................................................................35
Cidade Insustentvel, urbanismo de risco.................................................39

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas


estruturais das cidades
Ao pblica, mecanismo de incluso ou excluso...........................................49
Planejamento urbano federal...........................................................................52
A construo de outro modelo de planejamento e gesto das cidades.............56
Estatuto da Cidade: novas regras e instrumentos para o planejamento e gesto
democrticos da cidade...................................................................................60
O que o Estatuto da Cidade?.......................................................................60
O Plano Diretor no Estatuto da Cidade...........................................................63
Novos instrumentos......................................................................64
Limites do Estatuto da Cidade..................................................................74

Plano Diretor e Gesto Urbana

Planejamento Participativo.......................................................................76
A eficcia do Planejamento Participativo............................................76
Condicionantes da gesto urbana democrtica...............................................78

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao


Plano Diretor: o que ? Para que serve?...................................................................85
Plano Diretor Participativo: contedo e processo de elaborao........................89
A ao nacional de apoio aos municpios para a elaborao dos Planos Participativos..95
Campanha-Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos...........................96
Panorama dos Planos Diretores Municipais no Brasil.........................................99
Avaliao, implementao e gesto do Plano Diretor.............................................103
Avaliao do Plano Diretor aprovado..............................................................103
Reorganizao da Prefeitura para a gesto integrada e participativa do
territrio e do Plano Diretor..................................................................105
A regulamentao dos instrumentos e/ou a reviso da legislao urbanstica...110

Consideraes finais ...............................................................................123


Referncias .......................................................................................................124
Minicurrculo........................................................................................................130

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

APRESENTAO
Caro estudante,
Estamos iniciando a disciplina Plano Diretor e Gesto
Urbana na qual propomos um novo olhar sobre as 5.564 cidades e
vilarejos brasileiros. Esse olhar sobre suas diferenas e
semelhanas, buscando encontrar as marcas que caracterizam o
modelo brasileiro de urbanizao.
Propomos um segundo olhar para o interior de cada uma
delas para entender as causas de seus problemas mais visveis que
se agravam a cada ano: a insegurana e a violncia, a degradao
ambiental, os engarrafamentos e, principalmente, a profunda
desigualdade social que forma guetos de riqueza e pobreza no seu
territrio.
Diante dessa situao, nos questionamos: ser que faltou
planejamento ou faltou gesto?
A Constituio Federal de 1988 fortaleceu o poder local, mas
exigiu dos Estados e principalmente dos municpios mudanas
profundas na sua organizao para se adequarem s suas novas
funes.
A Constituio introduziu o captulo da Poltica Urbana,
regulamentado em 2001 pelo Estatuto da Cidade, que delega ao
municpio a competncia pela poltica de desenvolvimento e
expanso urbana. Com que finalidade? Para que seja construda
nas cidades uma nova tica na qual o pensar e o interesse coletivo
se sobreponham ao interesse privado, individual ou de grupos.
o que est expresso na Constituio. Nela determina-se
que a cidade como um todo e cada uma de suas propriedades
devem cumprir sua funo social e se estabelece que o Plano Diretor

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Plano Diretor e Gesto Urbana

o instrumento bsico para exercer essa misso tornando-o


obrigatrio para municpios acima de 20 mil habitantes. Muitos
municpios brasileiros, ento, viram-se frente ao desafio de elaborar
ou implementar seu Plano Diretor, muitas vezes sem ter quadros
qualificados e sem capacidade tcnica e administrativa para faz-lo.
Estamos vivendo um novo momento em que preciso
reaprender a planejar para romper com a forma injusta e
insustentvel de fazer cidades no Brasil. Sabemos que um grande
desafio pela complexidade do tema, pela fragilidade das nossas
administraes, pelos interesses de toda ordem que incidem sobre
a terra urbana e sobre os investimentos pblicos.
Nesse sentido, esta disciplina foi desenvolvida para trazer
novos conhecimentos e despertar em voc, futuro gestor pblico, o
desejo e a capacidade de compreender a realidade do seu municpio,
entender a lgica social e poltica de produo dos espaos urbanos,
analisar seus problemas e suas demandas estruturais, para que voc
possa intervir positivamente na realidade.
Para tanto, a disciplina foi dividida em trs Unidades que
buscam responder s questes: de que cidades estamos falando?
Faltou planejamento? Plano Diretor: o que e para que serve? Como
transformar planos em aes concretas para a melhoria das nossas
cidades?
Na Unidade 1, Urbanizao brasileira: diversidade e
desigualdade, responderemos questo: de que cidades estamos
falando? Comearemos com uma leitura do nosso acelerado
processo de urbanizao que em apenas 40 anos fez passar de
30 para 138 milhes a populao urbana para entender nosso
modelo de fazer cidades e suas consequncias.
J na Unidade 2, Papel do planejamento no enfrentamento
dos problemas estruturais das cidades, responderemos pergunta:
faltou planejamento? Busca entender como a ao pblica
tradicional por meio de obras, de leis ou de planos tem
contribudo na maioria das vezes para agravar os problemas
urbanos que pretende solucionar, e abordar tambm as novas
propostas, o planejamento e a gesto das cidades que tm como

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Apresentao

referncia principal a lei denominada Estatuto da Cidade, a qual


regulamenta o captulo da Poltica Urbana na Constituio Federal
e apresenta os novos instrumentos disposio dos municpios para
reverter o quadro de precariedade e degradao social, ambiental
e financeira.
Por fim, na Unidade 3, Plano Diretor: elaborao e
implementao, responderemos as duas ltimas questes. Nessa
Unidade, apresentaremos os diferentes conceitos de Plano Diretor
em prtica no Pas, em particular a concepo do Plano Diretor
participativo trazida pelo Estatuto da Cidade que foi disseminada
em uma grande ao nacional. Hoje, mais de 1.500 municpios
elaboraram seus planos diretores e tm agora o desafio de
implement-los. Assim, a Unidade 3 mostrar quais so os
procedimentos necessrios para transformar as diretrizes do Plano
Diretor em aes concretas, dentre as quais, podemos destacar a
ao de reorganizar a Prefeitura e abri-la para a efetiva
participao social.
Esperamos que esta disciplina motive voc a ter outro olhar
sobre a sua cidade, a querer entender os processos que levaram
sua configurao atual e distribuio atual das atividades e das
riquezas no territrio. Queremos que esta disciplina o ajude a refletir
sobre as mazelas da sua cidade, suas potencialidades e utopias.
Esperamos, ainda, que ela estimule, particularmente em voc que
gestor e servidor pblico ou planejador em geral, o desejo de avaliar
e rever seus paradigmas e suas prticas de atuao.
Por fim, nosso objetivo maior seduzi-lo para somarmos
foras na construo de uma nova tica na gesto pblica,
promovendo cidades mais justas, democrticas e sustentveis.
Ser uma nova utopia? Voc responder no final. Desejamos
a todos uma tima leitura!
Professora Otilie Macedo Pinheiro

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

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UNIDADE 1
URBANIZAO

BRASILEIRA :

DIVERSIDADE E DESIGUALDADE

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Identificar as diferenas e as semelhanas das cidades brasileiras


e pesquisar a origem dos seus graves problemas;

Examinar o modelo brasileiro de urbanizao e suas


consequncias na configurao atual dos municpios e na
formao da rede brasileira de cidades; e

Analisar a estrutura urbana do seu municpio e entender o jogo


de foras que torna to desiguais as diversas partes da cidade,
para melhor intervir nessa realidade.

Plano Diretor e Gesto Urbana

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

MUNICPIOS BRASILEIROS:
DIVERSIDADE E DESIGUALDADE
Caro estudante,
Dividimos esta primeira Unidade, para um melhor
entendimento, em cinco sees. Na primeira seo,
trataremos sobre a diversidade e a desigualdade com o intuito
de caracterizar os 5.564 municpios, distintos pelo porte, pela
cultura e natureza e tambm por sua histria. Revelaremos
por que so to desiguais na distribuio das riquezas, no
dinamismo das suas economias, na oferta de servios e
oportunidades de trabalho e no estudo da sua populao.
No item seguinte, veremos como esses municpios esto
relacionados e de que maneira eles formam no territrio
nacional uma rede dinmica composta por vrias pequenas
cidades e poucas, mas expressivas, grandes cidades.
Veremos, ainda, como a desigualdade se reproduz no
interior dos municpios gerando em cada cidade duas
cidades: uma pequena parte rica, legal com o melhor em
infraestrutura, servios, emprego e lazer e uma grande
parte pobre, precria.
Na sequncia, trataremos sobre a Cidade ilegal mostrando
como nosso padro de desenvolvimento no prepara as
cidades para receber os novos moradores que, na sua
maioria, so compelidos aos guetos das favelas e dos
loteamentos clandestinos.
Finalmente, discutiremos sobre a Cidade Insustentvel:
urbanismo de risco relatando como esse padro deixou
presente nos municpios de todos os portes as marcas da
segregao social, da ilegalidade e da degradao ambiental.
Ao estudar cada item, procure identificar a posio do
municpio do seu interesse em relao ao tema tratado.
Vamos l! Boa leitura e, em caso de dvida, no hesite em
consultar o seu tutor.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

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Plano Diretor e Gesto Urbana

Para que sua caminhada na disciplina seja produtiva e


significativa, escolha um municpio de seu interesse e ao longo da
disciplina compare o que est escrito no texto com sua vivncia e
seu conhecimento sobre a cidade escolhida. Desse modo, voc
poder traar o perfil da sua cidade e produzir uma nova
interpretao da realidade local.
Nosso processo de urbanizao iniciou-se com as primeiras
construes nas vilas de So Vicente e Santo Andr fundadas em
1537 por Martim Afonso de Souza, a mando do Rei de Portugal.
Tais construes marcaram a efetiva ocupao e posse do territrio pelos colonizadores portugueses. A partir desse momento, e acompanhando a histria econmica do Brasil, nossas cidades tm origem nas atividades produtivas do acar, da minerao, do caf,
do gado, da borracha, do algodo e da industrializao. Os aglomerados urbanos se desenvolveram inicialmente ao longo da costa e posteriormente margem dos rios em direo ao interior, em um movimento em direo ao oeste e ao norte que continua at os nossos dias.
A urbanizao se acelera com a industrializao do Pas.
A dcada de 1960 marca a virada de um Pas majoritariamente rural
para majoritariamente urbano, como podemos observar no Quadro 1.
ANO

POPULAO TOTAL

POPULAO
URBANA

POPULAO RURAL

% DE POPULAO
URBANA

1872

9.930.478

1890

14.333.915

1900

17.438.434

1920

30.635.605

1940

41.236.315

12.880.182

28.356.133

31,23

18.782.891

33.161.506

36,16

31.303.034

38.767.423

44, 60

52.084.984

41.054.053

55,92

80.436.409

38.566.297

67,59

110.990.990

35.834.485

75,59
81,25

1950
1960
1970
1980
1991

51.944.397
70.191.370
93.139.037
119.002.706
146.825.475

2000

169.799.170

137.953.959

31.845.211

2007

183.987.291*

Quadro 1: Crescimento da populao


Fonte: Adaptado do Censo IBGE (2000) e contagem populacional do IBGE
(2007)

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Perceba que, de acordo com o censo de 1960, menos da


metade (44,6%) da populao vivia nas reas urbanas dos
municpios. J em 1970, esse ndice passou para 55,92%, e, em
uma intensidade pouco vista em outros pases, ultrapassava no ano
2000 os 81%, ou seja, em apenas 40 anos, mais de cem milhes de
novos moradores chegaram s nossas cidades.

O conceito de urbano e rural vem do Decreto-Lei


n. 311 de 1938 que transformou em cidades todas as
sedes municipais independentemente de suas
caractersticas estruturais e funcionais e do impacto
que geram no ecossistema. Por isso, contabiliza como
urbana toda a populao de povoados, vilarejos e at
aldeias indgenas situadas dentro do permetro urbano
dos municpios.

Para alguns acadmicos, a grande maioria dos nossos


municpios so rurais, com o meio natural pouco impactado pela
urbanizao. Para outros, com os avanos tecnolgicos, so cada
vez mais intensas as relaes entre a cidade e o campo, o que torna
difcil essa classificao. O tema polmico e tem sido objeto de
muitas pesquisas e discusses acadmicas que fazem a relao ruralurbano no planejamento das cidades. Por exemplo, o professor Jos
Eli da Veiga expressa no livro Cidades imaginrias: o Brasil menos
urbano do que se calcula (2002) sua crtica ao conceito de urbano
aplicado no Pas.
Hoje, nosso pas essencialmente urbano, mas a distribuio
da populao no territrio muito desigual, observe:

so 14 as cidades que tm mais de 1 milho de habitantes e concentram 1/5 da populao do Pas;

quase a metade dos municpios (2.601) tem menos de


10 mil habitantes (CENSO, 2000);

o municpio menos populoso, Bor, tem apenas 804


habitantes e se situa no Estado de So Paulo; e

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

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Plano Diretor e Gesto Urbana

o municpio mais populoso, So Paulo, habita mais de


dez milhes de pessoas e que a capital econmica e
cultural do Pas.
O universo dos 5.564 municpios brasileiros formado de
realidades muito distintas, mas no conjunto esses municpios so
marcados por duas caractersticas: grande diversidade e profunda
desigualdade entre eles e no interior de cada um deles. Aqui,
mostraremos as marcas da diversidade e a seguir as marcas da
desigualdade.

DIVERSIDADE
A diversidade expressa de vrias formas, a saber: no
nmero de habitantes, nas dimenses territoriais, na localizao,
na configurao espacial e na riqueza natural; nas diferenas
culturais e de formao histrica.
Quanto ao tamanho, os territrios variam dos 3 km de Santa
Cruz de Minas (MG) aos quase 160 mil km de Altamira, no Par,
maior do que muitos Estados brasileiros e vrios pases.
Municpios de mesmo porte tm situao muito diversa se
esto situados em uma regio metropolitana ou no serto ou, ainda,
a 12 horas de barco da cidade mais prxima, como frequente na
Amaznia. Por exemplo, So Gabriel da Cachoeira (AM) onde a
populao 99% indgena e vive em terras demarcadas,
preservando seus valores tradicionais. Ou municpios tursticos
localizados no litoral ou na serra ou com expressiva riqueza cultural,
que veem sua populao oscilar ao longo do ano no vaivm dos
turistas. o caso de Parintins (AM); Crato (CE), com as romarias
do Padre Ccero; Barretos (SP); Gramado (RS); Bonito (MS) ou
aqueles que possuem belas praias no litoral.

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Nossos municpios so bastante diversos. Temos, alm dos


citados, municpios-floresta, municpios-ilha e municpios
localizados no semirido, cuja questo central o combate
desertificao. E o seu municpio? Quais so as suas
caractersticas (fsicas, histricas, culturais, econmicas,
demogrficas, etc) mais marcantes?

Pela sua origem, as cidades primeiras do Perodo Colonial


nas quais o traado inicial das ruas foi se fazendo com a construo
de cada nova casa so bem diferentes daquelas que surgiram a
partir de planos governamentais como Belo Horizonte, Goinia,
Braslia, Palmas ou Rondonpolis.
So tambm diferentes dos municpios situados nas novas
fronteiras de desenvolvimento agrcola e extrativista. o caso dos
84 municpios dos Estados do Par e do Mato Grosso situados ao
longo da BR-163, que liga Cuiab a Santarm, que antes da chegada
do asfalto viram crescer no seu territrio, feito cogumelos, novos
assentamentos que impactaram a floresta e a qualidade de vida
dos seus moradores.
Cabe ainda destacar o expressivo nmero de 1.307 novos
municpios criados aps a Constituio Federal de 1988. Diferentes
entre si, eles trazem do municpio original parte de sua histria.
Essa diversidade torna nico cada um dos nossos municpios,
por isso fundamental ter esse olhar individualizado quando existe
a proposta de planejar ou pensar um futuro para as cidades.
So muitas as pesquisas e os estudos que podem contribuir
nesse entendimento, desde as pesquisas e snteses do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE) ou do Instituto de
Planejamento e Pesquisa Aplicada (IPEA) at as pesquisas
acadmicas focadas na questo urbana, em redes universitrias
como o Observatrio das Metrpoles, a Associao Nacional de
Ps-Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional
(ANPUR) ou como o Ncleo de Altos Estudos Amaznicos.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

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Plano Diretor e Gesto Urbana

DESIGUALDADE
A segunda marca dos municpios brasileiros a profunda
desigualdade entre eles que expressa no dinamismo da sua
economia, no ritmo de desenvolvimento e, principalmente, na
qualidade de vida e acesso dos seus habitantes aos servios bsicos
e ao direito cidade. A desigualdade, que divide os municpios
entre ricos e pobres, se revela na existncia ou no de sedes de
empresas, de agncias bancrias, de domnios de internet, de
aeroportos, de cinemas e teatros, e, mais ainda, nas oportunidades
de emprego e estudo que oferecem aos seus moradores, na oferta
de servios de sade, de justia, de segurana, etc.
Essa desigualdade pode ser medida por vrios indicadores
como:

Produto Interno Bruto (PIB): que mede a riqueza


em bens e servios finais produzida em uma
determinada regio.

Coeficiente de Gini: desenvolvido pelo estatstico


italiano Corrado Gini, esse coeficiente mede o grau de
concentrao de renda em um lugar, ou seja, mede a
desigualdade da distribuio de renda entre as classes
sociais segundo a renda domiciliar per capita.

ndice de Desenvolvimento Humano (IDH): criado pela ONU, esse ndice mede a escolaridade, a
longevidade e a renda da populao de um determinado lugar.

ndice de Excluso Social: desenvolvido pelos professores Lemos e Nunes, da Unicamp, esse ndice busca aferir o percentual de excludos, em cada um dos
municpios brasileiros e Distrito Federal, por meio de
cinco variveis: privao de gua tratada, saneamento,
coleta sistemtica de lixo, educao e renda.

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

ndice de Excluso Social (IES): indo alm do IDH,


esse ndice mede a pobreza absoluta (pessoa que no
consegue ter acesso a uma cesta alimentar e a bens
mnimos necessrios sua sobrevivncia) e permite
estimar o percentual de excludos em cada um dos
municpios, Estados e regies brasileiras, alm de
verificar qual a maior carncia de cada uma delas.
Segundo os dados do ndice de Excluso Social IES de
2003, em quase um tero dos municpios, mais da metade de sua
populao vivia na pobreza absoluta. Na regio Nordeste, 77,1%
dos municpios encontram-se nessa mesma situao. A Figura 1, a
seguir, indica os dez melhores e os dez piores resultados quanto
concentrao da pobreza:

Figura 1: Grfico do ndice de Excluso Social


Fonte: Adaptada de Pochmann e Amorim (2003)

Os dados do Coeficiente de Gini mostram a situao inversa,


pois quando comparamos a renda da populao, dentro de um
mesmo municpio, a desigualdade maior nos municpios mais
populosos. As regies Sudeste, Sul e Centro-Oeste que apresentaram
menor incidncia de pobres pelo IES tambm apresentaram a maior
desigualdade por Gini, ou seja, a maior distncia de renda entre os
ricos e os pobres. No caso extremo, esto os municpios brasileiros
com mais de um milho de habitantes.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

21

Plano Diretor e Gesto Urbana

O Mapa de Pobreza e Desigualdade de 2003, do IBGE,


mostra o grau de desigualdade social nas diferentes regies do Pas.
A Figura 2 compara os resultados do IES com os do Gini:

Figura 2: Proporo de municpios com incidncia de pobreza acima de 50% e


ndice de Gini acima de 40%
Fonte: IBGE (2008a)

Mrcio Pochmann, um dos pesquisadores que elaborou esse


Atlas, afirma que nas regies Norte e Nordeste existe uma maior
incidncia da presena do indicador da excluso, ou seja, ausncia
de escolaridade e baixa possibilidade de ocupao (POCHMANN;
AMORIM, 2003). J nas regies Sul e Sudeste, encontramos outro
tipo de excluso, que a violncia e a presena de maior
escolaridade no associada possibilidade de emprego.
As cinco regies metropolitanas que concentram os maiores
ndices de violncia so as de So Paulo, Rio de Janeiro, Vitria,
Distrito Federal e Recife. Uma das interpretaes possveis de
que nos municpios pobres as pessoas so igualmente pobres,
enquanto que em reas mais ricas um ndice de desigualdade alto
significa uma distribuio menos igualitria da riqueza.
A desigualdade tambm se expressa na capacidade de gesto
do municpio, no grau de dependncia dos recursos estaduais e
federais, e mais, na sua capacidade de produzir riquezas e
transform-las em qualidade de vida para a populao.

22

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

A somatria dessas desigualdades entre municpios se traduz


em uma desigualdade entre as regies, que divide o territrio do
Pas em duas fraes: uma frao sul desenvolvida, que se expande
para o Centro-Oeste e apresenta os melhores ndices sociais e
econmicos do Pas, e uma frao Norte-Nordeste com indicadores
abaixo da mdia nacional. A linha divisria, conforme podemos
observar na Figura 3, passa pelos municpios de Porto Velho, Sinop,
Braslia e Vitria e pode ser vista no mapa a seguir, elaborado pelo
Ministrio do Planejamento, a partir da espacializao das principais
variveis socioeconmicas do Censo 2000:

Acesse: <http://

www.ibge.gov.br/
lojavirtual/

fichatecnica.php?codigo
produto=8303> e leia o
texto intitulado:

Indicadores Sociais

Municipais Uma Anlise


dos Resultados da
Amostra do Censo
Demogrfico 2000
Brasil e Grandes Regies.

Figura 3: Mapa da Desigualdade Regional


Fonte: Adaptada de Brasil (2008)

Partindo da anlise dos dados do Censo Demogrfico 2000


mostra tambm que uma pequena parcela do territrio concentra a
populao, as atividades econmicas, a riqueza e as iniciativas,
em oposio ao restante do Pas, esparsamente povoado, pobre e
dependente, assunto que veremos no prximo item.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

23

Plano Diretor e Gesto Urbana

MUITAS PEQUENAS CIDADES E


EXPRESSIVAS GRANDES CIDADES

O conjunto dos municpios, constitudo por vrias pequenas


cidades e poucas, mas expressivas grandes cidades, formou no Pas
uma complexa e hierarquizada rede urbana em funo das relaes
que se estabelecem entre elas. So fluxos permanentes de pessoas
em busca de produtos e servios (compras em geral, educao,
servios de sade, cultura e lazer, acesso a aeroportos) e de
escoamento de mercadorias para aquisio de insumos e a
distribuio dos produtos (RIBEIRO, 2008).
Esse movimento assim expresso por Rolnik (1988, p. 12):
[...] na busca de algum sinal que pudesse apontar uma
caracterstica da cidade de qualquer tempo e lugar, a imagem que me veio cabea foi a de um m, um campo
magntico que atrai, rene e concentra os homens.

O que uma cidade pequena, uma cidade mdia e uma cidade


grande?

Pelo critrio demogrfico, a maioria dos textos urbansticos


define como cidades mdias aquelas com populao entre 100 mil
e 500 mil habitantes. No Brasil, devido s caractersticas do sistema
urbano regional, o IBGE considera, nas regies Norte e CentroOeste, que podem ser caracterizadas como cidades mdias os
municpios que possuem entre 50 e 100 mil habitantes. Assim, no

24

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Norte e Centro-Oeste, so consideradas pequenas as Cidades


abaixo de 50 mil habitantes e grandes as acima de 100 mil. Nas
demais regies do Pas, so consideradas cidades pequenas as
abaixo de 100 mil e grandes as acima de 500 mil.
Alm da populao, existem outros critrios para a
classificao de cidades, tal como a influncia que exercem em seu
entorno. Jacobs (2000, p. 30), por exemplo, afirma que
As metrpoles no so apenas maiores que as cidades pequenas. Diferem das cidades pequenas e dos subrbios em
aspectos fundamentais, e um deles que as cidades grandes so, por definio, cheias de desconhecidos.

A mesma percepo de cidade pequena aparece na


linguagem popular como: todo mundo na cidade te chama pelo nome
ou apelido; a maioria dos habitantes sabe quem so seus pais; no
necessria a utilizao do rdio ou da televiso para uma notcia se
espalhar rapidamente; quase impossvel se perder na cidade; na
sua cidade, durante as eleies no h segundo turno etc.
Em 2007, o IBGE realizou o estudo dessas relaes,
denominado Rede de Influncia das Cidades (REGIC), que abrangeu
4.625 municpios, dos quais 85% tm menos de 20.000 habitantes
(IBGE, 2008b). O estudo identificou as cidades com maior
centralidade, ou seja, os ns dessa rede, e estabeleceu a regio de
influncia de cada uma delas em funo da intensidade das relaes
e da sua rea de abrangncia. Algumas cidades tm papel de
controle e comando em grandes regies no Pas. So centros de
gesto pblica e empresarial: concentram uma grande diversidade
de rgos do Estado e sedes de empresas e, dessa forma, propagam
decises, definem relaes e destinam investimentos. Outras so
tambm centros de gesto pblica e empresarial, mas tm atuao
restrita ao prprio territrio municipal. Existem, ainda, as que
apresentam indicativos de centralidade mais fracos do que os de
centros localizados em outras regies e exercem forte polarizao
em suas reas. o caso de cidades mdias da regio amaznica.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

o caso principalmente
de So Paulo, Rio de
Janeiro e Braslia.

25

Plano Diretor e Gesto Urbana

Se voc se interessa ou trabalha com cidades amaznicas, uma


boa fonte de pesquisa e troca de informaes a Rede de
Cidades da Pan-Amaznia (RECIPAN). Voc j ouviu falar
dessa rede? Aproveite para pesquisar.

Para saber mais, acesse:


<http://

www.recipam.org/

index.php?p=apresenta>.

26

Com a proposta de fomentar o conhecimento sobre a


diversidade, as particularidades e as semelhanas das cidades, essa
rede foi criada por um grupo de pesquisadores e de instituies
interessadas em discutir problemas relacionados urbanizao nas
regies amaznicas dos oito pases que formam a Pan-Amaznia.
Em uma perspectiva interdisciplinar, essa rede rene professores e
estudantes de programas de ps-graduao, pesquisadores de vrios
campos, como o universitrio, o governamental (gestores,
planejadores), o das organizaes no governamentais e o das
lideranas de movimentos sociais urbanos. Alm dos objetivos
acadmicos, a RECIPAN e as instituies universitrias integram
como parceiro o Observatrio de Polticas Pblicas Conhecimento
e Movimento Social na Amaznia (COMOVA), do qual fazem parte
a Universidade Federal do Par (UFPA) e a Federao de rgos
para a Assistncia Social e Educacional (FASE).
Existem, tambm, outras redes formadas por cidades que
mantm relaes horizontais, de complementaridade que podem
ser definidas pela diviso funcional de atividades, pela
especializao produtiva e pela oferta diferencial de servios, como
o caso de Juazeiro do Norte, Crato e Barbalha no Cear. Observe
a Figura 4:

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Figura 4: Mapa da rede de influncia das cidades


Fonte: IBGE (2008b, p. 130)

O estudo REGIC estudo das regies de influncias das


cidades do prprio IBGE props a classificao, descrita no
Quadro 2, para a rede urbana brasileira:

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

27

Plano Diretor e Gesto Urbana

Classificao

12 Metrpoles

70
Capitais
regionais

164
Centros
sub-regionais

556
Centros de zona

4.473 centros
locais

Caractersticas

Subnveis

So os principais centros
urbanos do Pas. Caracterizam-se por seu grande
porte e por fortes relacionamentos entre si, alm
de, em geral, possurem
extensa rea de influncia direta

Com capacidade de gesto no nvel imediatamente inferior ao das


metrpoles, tm rea de
influncia de mbito
regional, sendo referidas
como destino, para um
conjunto de atividades,
por grande nmero de
municpios

So Paulo

19,5 milhes de
habitantes

Metrpoles
nacionais

Rio de Janeiro

11,8 milhes

Braslia

3,2 milhes

Metrpole

Manaus, Belm,
Recife, Fortaleza,
Salvador, Porto
Alegre, Curitiba
Belo Horizonte,
Goinia

Populao variando de
1,6 (Manaus) a 5,1 milhes (Belo Horizonte),
constituem o 2 nvel
da gesto territorial

Demais capitais
Estaduais e
Campinas

Constitudo por
11 cidades

Com medianas de 955


mil habitantes e 487
relacionamentos

Capital
regional B

20 cidades

Com medianas de 435


mil habitantes e 406
relacionamentos

Capital
regional C

39 cidades

Com medianas de 250


mil habitantes e 162
relacionamentos

Centro de
zona A

85 cidades

79 cidades
192 cidades

Centro de
zona B

Demais cidades cuja


atuao e centralidade
no extrapolam os limites do seu municpio

364 cidades

4.473

Quadro 2: Classificao da Rede Urbana Brasileira


Fonte: Adaptado de IBGE (2008)

28

Populao em 2007

Grande
metrpole
nacional

Centros com atividades


Centro
de gesto menos comple- sub-regional
xas e tm rea de
A
atuao mais reduzida
Centro
sub-regional
B
Nvel formado por cidades de menor porte e
com atuao restrita
sua rea imediata; exercem funes de gesto
elementares

Centro

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Com medianas de 95
mil habitantes e 112
relacionamentos
71 mil habitantes e 71
relacionamentos
45 mil habitantes e 49
relacionamentos
Com medianas de 23
mil habitantes e 16
relacionamentos
Tm populao dominantemente inferior a
10 mil habitantes

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

O Centro-Sul conta com um significativo nmero de


metrpoles, capitais regionais e centros sub-regionais, com grande
articulao entre si. Nas regies Norte e Nordeste, faltam nveis
hierrquicos e so poucos os centros intermedirios.
Outra pesquisa do IBGE, de 2006 rea de Concentrao
de Populao (ACP) identificou 40 Grandes Aglomeraes
Urbanas que agregam 336 municpios. Conforme o IBGE (2008b,
p. 12),
[...] como grandes manchas urbanas de ocupao contnua, caracterizadas pelo tamanho e densidade da populao, pelo grau de urbanizao e pela coeso interna da
rea, dada pelos deslocamentos da populao para trabalho ou estudo. As ACPs se desenvolvem ao redor de um ou
mais ncleos urbanos, em caso de centros conurbados,
assumindo o nome do municpio da capital ou do municpio de maior populao.

So constitudas pelas Regies Metropolitanas (RMs) Regies


Integradas de Desenvolvimento (RIDEs) e capitais com forte
capacidade de polarizao do territrio nacional.
As RMs so formadas por municpios de um mesmo Estado
e criadas por lei estadual; e as RIDES so interestaduais e
oficialmente institudas por lei federal. As nove primeiras RMs foram
criadas na dcada de 1970 pelo Governo Federal. O Brasil possui
hoje 29 regies metropolitanas em 18 Estados e trs RIDEs, a de
Braslia, a de Petrolina-Juazeiro e a de Teresina/Timon, criadas
por legislaes e critrios diversos.
RMs, RIDEs e aglomeraes urbanas so espaos urbanos
constitudos por uma mancha contnua de ocupao sobre mais de
um municpio, envolvendo fluxos intermunicipais, complementaridade
funcional e integrao socioeconmica (ANLISE DAS REGIES
METROPOLITANAS DO BRASIL, 2004).

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

29

Plano Diretor e Gesto Urbana

Saiba mais

Metrpole

Aqui definida como toda e qualquer capital ou cidade principal de Pas, Estado ou provncia. Amplie seu conhecimento pesquisando sobre a regio metropolitana onde o seu municpio est
situado, na pgina Observatrio das Metrpoles, no estudo Anlise das Regies
Metropolitanas e construo de tipologias
elaborado para o Ministrio das Cidades em 2005, disponvel em <http://www.
observatoriodasmetropoles.ufrj.br/produtos/produto_mc_2.pdf>. Fonte: Elaborado pelo autor.

As metrpoles concentram os municpios e as pessoas mais ricas, com maior acesso educao e sade e possuem as maiores empresas e tambm os rgos de deciso.
Segundo estudo do Observatrio das Metrpoles, no ano 2000, as 15 principais grandes
aglomeraes urbanas detinham 39% da
Populao Economicamente Ativa (PEA) e concentravam: 80% das sedes das 500 maiores
empresas do Brasil; 74% das operaes bancrias e financeiras, 67% dos empregos em
atividades de ponta; 52% da massa de rendimentos; e 74% do movimento de passageiros
no trfego areo (ANLISE DAS REGIES
METROPOLITANAS DO BRASIL, 2004).

Outro fator que merece destaque faz referncia ao papel,


cada vez mais preponderante, das cidades mdias na dinmica
econmica e espacial do Pas, contribuindo tambm para a
expanso e o adensamento da rede urbana. Segundo o IBGE
(2008b), as cidades mdias tiveram maior crescimento
populacional, entre 2000 e 2007, e tambm maior aumento do
Produto Interno Bruto (PIB), entre 2002 e 2005, do que as demais
cidades brasileiras, observe isso na Tabela 1 a seguir. As mais elevadas
taxas de crescimento demogrfico so registradas especialmente nas
reas de fronteira econmica (regies Centro-Oeste e Norte).
As cidades que mais cresceram foram Palmas (TO) e guas Lindas
de Gois, o municpio mais pobre entorno de Braslia.

30

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Tabela 1: Participao dos municpios por tamanho no PIB e na populao


nacional (em porcentagem)

TAMANHO DO
MUNICPIO

PIB NACIONAL PIB NACIONAL


EM 2002
EM 2005

POPULAO
TOTAL EM 2000

POPULAO
TOTAL EM 2007

Maior de 500 mil


habitantes

43.34

41.70

29.81

29.71

Entre 100 mil e 500


mil habitantes

26.07

27.35

23.80

25.05

Menor que 100 mil


habitantes

30.59

30.95

46.39

45.24

Fonte: IBGE, Produto Interno Bruto dos Municpios, Censo Demogrfico 2000
e estimativas populacionais Elaborao: <http://www.ipea.gov.br/003/
00301009.jsp?ttCD_CHAVE=5499>

O fortalecimento das cidades mdias tem como contraponto


outra caracterstica da nossa urbanizao atual: a perda de
dinamismo demogrfico e a atratividade para novos investimentos
das grandes metrpoles do Sul e Sudeste, e o aumento do
crescimento das periferias dessas aglomeraes. Essa nova
distribuio de populao e atividades no territrio tem profunda
relao, por um lado, com as mudanas no padro de localizao
das atividades econmicas, a partir dos anos 1980, em particular,
a desconcentrao industrial, a modernizao da agricultura e a
expanso da fronteira agrcola. Por outro lado, est associada
deteriorao da qualidade de vida e da infraestrutura dos centros
tradicionais e ao alto custo do acesso a terra e moradia.
Portanto, podemos afirmar que o padro de desenvolvimento
intensificou o fenmeno de formao e consolidao das 40
aglomeraes urbanas em todas as regies, mas, apesar de
desacelerar o crescimento da cidade-ncleo, as metrpoles
centrais concentram, cada vez mais, as atividades de controle
e comando, a populao mais rica e as atividades de ponta.
Outra caracterstica de nosso modelo a disperso a
qual demonstra que 93% dos municpios tm menos de 100 mil
habitantes. Uma face perversa do modelo o fato de a grande
maioria dos municpios rurais, localizados fora dos eixos de
expanso econmica, ficarem estagnados ou perderem
populao entrando em decadncia.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

31

Plano Diretor e Gesto Urbana

EM CADA CIDADE: DUAS CIDADES


No item Ao Pblica, mecanismo de excluso ou incluso
trataremos da desigualdade entre os municpios e entre as regies.
Essa desigualdade se reproduz no interior dos municpios (no
intraurbano). Nossas cidades, de forma geral, esto divididas social
e espacialmente em duas:

Cidade formal, rica, regularizada, com infraestrutura


completa, usufruindo do melhor que a comunidade
pode ter em comrcio, servios, cultura e lazer.
a parte da cidade que concentra a populao com
maior renda, maior escolaridade, mais branca.

Cidade informal, ilegal, precria, eternamente


inacabada, a cidade dos mais pobres, com menos
estudo, mais negra e com maior ndice de mortalidade.
Por exemplo, Braslia e seu entorno; Rio de Janeiro da Zona
Sul e da Baixada Fluminense; So Paulo dos Jardins e de
Guarapiranga; e Curitiba do bairro do Batel com uma renda mdia
mensal de R$ 8.972 por habitante e o de Tatuquara com uma renda
mdia R$ 809,93 em 2008.

Mas quais as causas dessa triste marca das nossas cidades?

A primeira causa que a imensa e rpida urbanizao no


foi acompanhada de polticas pblicas de desenvolvimento urbano,
capazes de preparar os municpios para receber os novos

32

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

contingentes populacionais e atividades no seu territrio. Os grandes


projetos pblicos e empresariais de desenvolvimento, de
industrializao, de infraestrutura logstica e energtica (construo
e ampliao de rodovias, portos, aeroportos e hidrovias, gerao
de energia eltrica, produo de petrleo, etc.) atraram os
trabalhadores em busca do sonho de viver melhor, mas no previram
na sua programao o apoio aos municpios na construo de
moradias, na ampliao das redes de servio e de infraestrutura
para receber os novos trabalhadores e os migrantes, ambos sem
poder aquisitivo para comprar ou alugar uma moradia decente.
Essa situao foi agravada no final do sculo passado com
a recesso econmica dos anos 1980 que, associada ao modelo de
desenvolvimento privatista dos anos 1990, reduziu os investimentos
em polticas sociais e aprofundou as marcas da desigualdade,
deteriorando qualidade de vida e sociabilidade nas cidades.

O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) do


Governo Lula introduziu pela primeira vez o
componente Infraestrutura Social e Urbana, que
engloba, entre outras diretrizes, saneamento,
habitao e inclusive a urbanizao plena de favelas.
um grande avano, mas no contempla o apoio ao
planejamento urbano e encontra no alto preo da terra
um obstculo sua concretizao.

A segunda grande causa que no nosso pas a terra urbana


tratada como uma mercadoria cara, na mo de poucos
proprietrios que podem decidir se querem ou no coloc-la no
mercado para venda ou locao. A pequena parte do tecido urbano
dotada de infraestrutura e servios tem sido cada vez mais objeto
de cobias imobilirias o que leva s alturas o preo das terras
nessas reas.
Quanto mais bem localizado o imvel, mais alto o seu preo
e maior a probabilidade de valorizao. Isso resultado

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

33

Plano Diretor e Gesto Urbana

Obras e leis que

principalmente de aes pblicas (por meio de obras e leis) e


tambm privadas (a construo do shopping, a nova faculdade).

A expectativa de valorizao a obteno de ganhos


extraordinrios em forma de renda da terra sem nenhum
Plano Diretor: o que ?
Para que serve? A ser
investimento prprio, a expectativa que move os proprietrios e
estudado na Unidade 3.
favorece a manuteno de grande nmero de terrenos urbanizados
ociosos, em regime de engorda. Bem
localizados, se tornam raros e so disputados
Saiba mais
expectativa de valorizao
para a instalao de comrcios, servios,
Esta expectativa implica a formao do
apartamentos de luxo. O preo da terra, por
preo pelo mercado da terra urbana. Visua vez, definido pelo mercado imobilirio
sitando a pgina do Instituto Lincoln de
especulativo. Logo, o acesso ao solo urbano e
Poltica de Terras: <www.lincolninst.edu>
moradia se torna cada vez mais restrito,
site voltado pesquisa, ao ensino e
fazendo com que s uma pequena parcela da
disseminao de informao em poltipopulao possa adquirir ou alugar esses
cas de uso e tributao do solo voc
imveis.
pode fazer cursos gratuitos para
trataremos no item

aprofundar-se no tema. Fonte: Elaborado pela autora.

34

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

CIDADE ILEGAL
A soma de variveis, como: ausncia de polticas pblicas
de construo de moradias; mercado especulativo da terra urbana;
e baixa renda da maioria da populao torna praticamente
impossvel para o trabalhador pouco qualificado pagar o aluguel
ou comprar um imvel no mercado formal.
Sem subsdios do poder pblico e sem renda para alugar ou
comprar moradia na cidade legal sobra somente ao trabalhador de
baixa renda morar em reas fora das leis (ilegais) e das normas
(irregulares ou informais). Esse trabalhador apenas poder comprar
um lote em terras perifricas, cada vez mais longnquas, em
loteamentos irregulares, denominados clandestinos, pois esses
loteameamentos:

no so aprovados pela Prefeitura;


no possuem registro em cartrio de registro de imveis; e
esto situados em reas rurais ou em reas urbanas
de preservao ambiental ou cujos lotes tm dimenses
menores do que as permitidas naquela zona.
Ou seja, o trabalhador pouco qualificado passa toda a vida
construindo aos poucos sua casa, com suas economias, sem
assistncia tcnica. Quando consegue construir sua casa em um
menor espao de tempo, as caractersticas so precrias, por
exemplo, construes em reas ambientalmente frgeis, nas favelas
e nos mocambos, reas que na sua maioria so protegidas por
legislao com fortes restries ao uso e por isso so to desprezadas
pelo mercado imobilirio formal. Ou ainda um cmodo, na indigna

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

35

Plano Diretor e Gesto Urbana

Elaborado a partir da
edio de 2008 da
Pesquisa de Informaes
Municipais (MUNIC), que
realizada anualmente

coabitao dos cortios, to presentes nas reas centrais dos grandes


municpios. E assim, vai se formando a no cidade, constituda de
espaos precrios e irregulares.
Como a maioria da populao do Pas de baixa renda, a
precariedade e a irregularidade deixaram de ser exceo e passaram
a ser a regra, em grande parte dos municpios brasileiros,
independente do porte. O Quadro 3 revela que a existncia de
favelas declarada em quase 100% dos municpios com mais de
500 mil habitantes e que os loteamentos irregulares esto presentes
em mais de 90% daqueles com mais de 100 mil habitantes. O mais
revelador que a irregularidade est presente em municpios de todos
os portes inclusive nos de menos de 5 mil habitantes que tambm
declararam ter loteamentos irregulares (37%) e favelas (10%).

pelo IBGE a partir de

informaes fornecidas
pelas prefeituras. Veja
mais em: <http://

www.ibge.gov.br/home/
estatistica/economia/
perfilmunic/2008/
default.shtm>.

QUE DECLARARAM
CLASSIFICAO
MUNICPIOS POR

TOTAL

POPULAO

EXISTNCIA DE
LOTEAMENTOS IRREGULARES E/ OU CLANDESTINOS

QUE DECLARARAM
QUE DECLARARAM
EXISTNCIA DE CORTIOS, EXISTNCIA DE FAVELAS,
CASAS DE CMODOS OU MOCAMBOS , PALAFITAS
CABEAS DE PORCO
OU ASSEMELHADOS

N.

N.

N.

Brasil

5564

2960

53,20

1 399

25,14

1 837

33,11

Menor de
5000

1267

473

37,33

108

8,52

120

9,47

De 5001 a
20.000

2675

1292

48,30

542

20,26

745

27,85

De 20.001 a
100.000

1356

951

70,13

552

40,71

742

54,72

De 100.001 a
500.000

229

209

91,27

165

70,05

194

84,72

Mais de
500.000

37

35

94,59

32

86,49

36

97,30

Quadro 3: Irregularidade Urbana MUNIC 2008


Fonte: Adaptado de IBGE (2008c)

Analisando a pesquisa, podemos perceber que as taxas de


crescimento da informalidade so maiores do que as taxas de
crescimento urbano. Elas caminham em sentido contrrio ao das
taxas de crescimento da pobreza que, felizmente, tem decrescido
no Pas. O que revela que a renda do trabalhador cresceu, mas o
preo dos imveis subiu ainda mais.

36

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Como a ao do poder pblico, por meio dos investimentos e


das normas, sem acompanhamento das polticas pblicas de
promoo do acesso a terra e ampliao da oferta de habitao
popular, alimenta o processo de ilegalidade e informalidade
que tenta combater nas nossas cidades?

A informalidade traz um alto custo individual e coletivo, pois


a precariedade do acesso ao saneamento bsico, aos servios de
transporte, sade e educao, soma-se insegurana jurdica e
administrativa de perder a posse do imvel por causa de despejos
forados, e essa insegurana que pe em risco, inclusive, vida,
isso em virtude da fragilidade das construes.

Morar em assentamentos precrios, ao contrrio do que


muitos pensam, no uma opo barata, j que o crescimento das
prticas de informalidade e o adensamento das reas j ocupadas
tm gerado custos muito elevados de terrenos e aluguis nessas
reas. A continuada presso da demanda faz, por sua vez, com
que dentro das prprias comunidades informais particularmente
naquelas mais bem localizadas dentro do tecido urbano surja
uma pequena indstria de produtos imobilirios submoradias de
aluguel, por exemplo, que pouco a pouco pode vir a se transformar.

Veremos com detalhes


essa questo de
ilegalidade e

informalidade na

primeira seo da

Unidade 2 Ao pblica,
Mecanismo de excluso
ou incluso.

Nas grandes favelas das principais cidades brasileiras,


podemos ver, frequentemente, um verdadeiro mercado imobilirio
de produtos precrios margem da regulao urbanstica e
econmica estatal, mas os preos de terras perifricas sobem
tambm, pois coloca-se em curso um motor de especulao
imobiliria que no existiria, com essa fora, se fosse mais bem
distribuda pela cidade. (FERNANDES apud PINHEIRO, 2008).
A Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD),
realizada pelo IBGE em 2007, revela as condies de moradia das
camadas mais pobres da populao. A anlise dos dados da
pesquisa mostra que h melhoria da situao no pas com a
paulatina distribuio da renda em favor das camadas menos
abastadas da populao, mas os dados nos mostram tambm que
ainda hoje um tero da populao brasileira (54,6 milhes de
pessoas) no tem condies dignas de moradia (IBGE, 2007).
Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

37

Plano Diretor e Gesto Urbana

Os principais problemas de moradias inadequadas dizem


respeito ao adensamento excessivo, coabitao familiar, ao nus
excessivo com aluguel, proliferao de assentamentos precrios
e irregularidade urbana. Em nmeros absolutos, o principal fator
de inadequao diz respeito falta de servios adequados de
esgotamento sanitrio e abastecimento de gua. Veja o Quadro 4.
PROBLEMA

CARACTERIZAO DO
PROBLEMA

POPULAO ATINGIDA
N.
%

OBSERVAO

Adensamento
excessivo

Domiclios urbanos com 12,3 milhes


superlotao domiciliar, i.e., com mais de trs
pessoas por dormitrio

7,8%

Este ndice chega a


16,6%, na RM Belm,
11,7% em So Paulo e
10,6% em Salvador

Gasto excessivo com


aluguel

Gasto de mais de 30% 5,4 milhes


da renda de famlias
com at trs s.m. com
pagamento de aluguel

3,4%

Braslia a cidade
com maior nus com
aluguel (6,9%)

Sem acesso rede de 13,8 milhes


gua

8,2%

Falta de
saneamento
bsico*

Na regio Norte, apenas 43,3% tem acesso


a saneamento bsico
42,6%
Sem acesso coleta de 30 milhes
adequado. No Sudesesgoto
te, os nveis de adeSem coleta de lixo
3,7 milhes
2,4% quao chegam a quase 90,6%.
Sem acesso simultneo 37,8 milhes 24,0 %
aos servios acima
Percentual de negros e
pardos na submoradia

Desigualdades raciais

Representam 65,8% das pessoas que moram adensadas, 52% da populao sem teto,
66,3% nos cortios, 65,6% das residentes em
favelas. (Obs,: muito acima da proporo dos
pretos e pardos na populao urbana total
que 47,6%).

*Veja mais detalhes em: <http://www.ipea.gov.br/sites/000/2/pdf/08_10_21_Pnad_PrimeirasAnalises_saneamento.pdf>

Quadro 4: Principais problemas de moradias inadequadas


Fonte: Adaptado de IPEA (2008)

A partir de 2003 houve um grande avano na poltica federal


de saneamento ambiental com a Lei n. 11.445, de 5 de janeiro de
2007, e com uma expressiva ampliao dos investimentos federais.
O PAC destinou R$ 40 bilhes, entre 2007 e 2010, para o
saneamento bsico, o que associado ao apoio aos municpios, no
planejamento e na gesto do setor de se esperar que os indicadores
de saneamento venham a apresentar melhorias ainda mais
significativas nos prximos anos.

38

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

CIDADE INSUSTENTVEL,
URBANISMO DE RISCO
*Mancha urbana espao territorial de um ou

A expanso das cidades sobre as reas rurais e


ambientalmente frgeis tambm produzida pela indstria do
mercado imobilirio que precisa gerar sempre novos objetos de
desejo, criar novos espaos de mercado para as classes altas e
mdias, como a Barra da Tijuca, no Rio de Janeiro, ou a Praia do
Futuro, em Fortaleza. o caso, cada vez mais difundido no Pas,
dos condomnios fechados construdos, na sua maioria, fora das
leis e das normas, com a conivncia das prefeituras.

mais municpios que

Com essa prtica, a mancha urbana* se espalha deixando


grandes vazios entre os novos assentamentos e a cidade. Como os
projetos no preveem moradia para as famlias de seus empregados
e prestadores de pequenos servios, isso gera no seu entorno novas
ocupaes precrias de baixa renda. Essa nova forma de morar,
vendida pela propaganda classe mdia, desqualifica e provoca o
esvaziamento e a deteriorao dos antigos espaos de moradia da
elite econmica (tornados ideologicamente menos nobres),
particularmente os centros urbanos dos municpios.

de mais de um munic-

O custo ambiental, social e econmico torna esse padro de


ocupao insustentvel para todos:

sobrepondo imagem

A ocupao de reas de fundos de vales, mangues e


morros tem como problemas mais visveis as enchentes
das partes baixas e os escorregamentos que ano a ano
ceifam vidas e patrimnios.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

forma o conjunto de parcelamentos do solo ocupado e/ou destinado ao


uso urbano (moradia,
trabalho, circulao, lazer, proteo ambiental
etc.). Quando essa mancha se estende de forma
contnua pelo territrio
pio, dizemos que esses
espaos esto conurbados. Como exemplo prtico, visualize em uma
imagem de satlite a
mancha urbana da regio metropolitana mais
prxima do seu municpio (ou na qual ele se
integre) e perceba que
as divisas de seu municpio voc poder identificar claramente as
reas conurbadas. Fonte:
Elaborado pela autora

39

Plano Diretor e Gesto Urbana

A poluio dos cursos dgua e dos mananciais gera


carncia e alto custo para o abastecimento de gua, o
aumento das doenas de veiculao hdrica etc.

O espraiamento da mancha urbana, pela incorporao


de terrenos cada vez mais distantes, onera
sobremaneira a proviso e a manuteno das redes
de infraestrutura (luz, gua, esgoto, pavimentao) e
de servios, principalmente de transporte coletivo, e
uma das principais causas dos engarrafamentos dirios
nas grandes cidades, j que exige da populao grandes
deslocamentos para conectar o lugar de moradia ao
do trabalho ou do estudo e ao do servio.

Os grandes vazios gerados nos espaos intermedirios


se tornam novos objetos de especulao do preo da
terra, da ociosidade das redes de infraestrutura e da
insegurana para pedestres e vizinhos.

A passagem de reas rurais categoria de urbanizveis


impacta negativamente as atividades rurais do
municpio, gera for tes taxas de valorizao e a
formao de novas periferias.
Saiba mais

Raquel Rolnik

Urbanista, professora da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da Universidade de


So Paulo e relatora especial da Organizao das Naes Unidas para o direito
moradia

adequada.

Fonte:

<http://

raquelrolnik.wordpress.com/>. Acesso em:


27 maio 2010.

Esse modelo, marcado pela expanso


infinita e pela insustentabilidade social,
econmica e ambiental torna cada vez mais
conflitante a convivncia entre as duas cidades
e por isso foi denominado apropriadamente por
Raquel Rolnik de urbanismo de risco. A face mais
visvel desse risco que afeta a todos a
insegurana e a violncia urbanas presentes nas
metrpoles, mas que se espraiam em cidades de
diversos portes.

Os estudos que fazem a relao entre violncia urbana,


desordem social, crescimento urbano e problemas sociais, em geral,
apresentam como causas desses problemas a ausncia de servios
sociais, a pobreza, o anonimato, a desigualdade, a falta de controle
social e de oportunidades para a juventude etc.

40

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Um aspecto pouco abordado o fenmeno da segregao


espacial urbana que vem mudando a organizao social do territrio
das grandes e mdias cidades brasileiras e que tem dupla face: em
uma, a autossegregao das camadas reconhecidas como as
altas classes mdias que se fecham em suas citadelas* e buscam
qualidade de vida e segurana deixando de fora tudo que for
perigoso, assustador ou incmodo: os pobres e a cidade real (SOUZA
apud FERNANDES, 2004).

*Citadelas condomnios fechados, shopping


centers e outros espaos exclusivos. Fonte:
Elaborado pela autora.

Na outra face, a segregao compulsria das camadas


de baixa renda (pedreiros, empregados domsticos e demais
trabalhadores de pouca qualificao) em territrios precrios, que
concentram famlias h vrias geraes submetidas s
desigualdades, pobreza e discriminao.
A reduo progressiva de interaes entre as partes ricas e
pobres da cidade quebra os laos de sociabilidade e,
consequentemente, a cidade, como espao de interao social,
potencializa ainda mais as tenses e, segundo Ribeiro (2008), pode
estar incentivando:

a dessolidarizao das camadas superiores com relao


aos destinos dos outros, com importantes impactos na
fragilizao da esfera pblica da sociedade por deterem
importantes parcelas do capital cultural e poltico;

a diminuio do histrico papel da cidade como experincia coletiva de aprendizagem da convivncia de


indivduos diferentes e desiguais, mas que compartilham valores comuns;

a desassociao da cidade brasileira experincia da


mobilidade social ascendente que acompanhou a
acelerada industrializao e a rpida urbanizao; e

por outro lado, a concentrao territorial dos vulnerveis, privando-os do acesso a ativos diferentes dos que
circulam normalmente em seu entorno urbano, bloqueia
a sua exposio aos feitos positivos dos modelos de
papis sociais e incentiva fortemente a constituio

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

41

Plano Diretor e Gesto Urbana

das subculturas locais, gerando apatia social e cvica


ou, o seu contrrio, a quebra da necessria alteridade
para a vida urbana.
De forma mais radical, Buarque (apud BASSUL, 2005,
p. 23) diz que o elo entre mundos to distintos passou a ser a
violncia. Nosso modelo de urbanizao, esse urbanismo de risco,
contribui, portanto, para a perda da coeso social. Enfrentar esses
problemas passa pela promoo de polticas pblicas que reduzam
as desigualdades e estimulem a integrao da populao no
territrio. O planejamento e a gesto urbana podem contribuir para
agravar ou minimizar essa ciso da sociedade. E esse assunto
que trataremos a seguir.

Complementando......
Amplie seus conhecimentos sobre atividades econmicas e formao das
nossas cidades lendo:

Arquitetura na Formao do Brasil de Briane Elizabeth Panitz de


Bicca e Paulo Renato Silveira Bicca.

42

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

Resumindo
Nesta Unidade, respondemos pergunta: de quais cidades estamos falando? E estudamos ainda o modelo de urbanizao brasileiro, inicialmente com um olhar sobre o territrio nacional caracterizando a diferena entre os nossos
municpios e regies e sobre a relao que h entre eles, que
o que forma nossa rede de cidades. Em seguida, vimos o
impacto desse modelo no interior das cidades que so
marcadas pela desigualdade no acesso de seus moradores aos
benefcios oferecidos e pela convivncia com a ilegalidade.
Tambm pudemos perceber que h um modelo insustentvel, do ponto de vista social e econmico, predatrio dos recursos ambientais e culturais.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

43

Plano Diretor e Gesto Urbana

Atividades de aprendizagem
Considerando o que voc estudou at agora e sua reflexo
sobre o municpio de seu interesse responda s questes a
seguir. Se precisar de auxlio, no hesite em solicit-lo ao
seu tutor.

1. Escolha um municpio e responda s questes a seguir preenchendo as informaes solicitadas. Compare os dados relativos ao seu
municpio com os dados referentes ao Brasil.
a) Nome do municpio.
b) Evoluo populacional.
1991

2000

2007

Populao total
Populao urbana
Populao rural

c) Distribuio dos responsveis por domiclios segundo


faixas de renda.
FAIXAS DE RENDA DOS RESPONSVEIS
POR DOMICLIOS

1991

% TOTAL DE
RESPONSVEIS POR
DOMICLIOS

1991

Sem rendimentos
At 3 salrios mnimos
De 3 a 5 salrios mnimos
De 5 a 10 salrios mnimos
Mais de 10 salrios mnimos
Total de responsveis por
domiclio

44

Especializao em Gesto Pblica Municipal

2000

% TOTAL DE
RESPONSVEIS POR
DOMICLIOS

2000

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade e desigualdade

d) Acesso aos servios de saneamento ambiental.


1991

% TOTAL DE DOM.
1991

2000

% TOTAL DE DOM.
2000

Domiclios ligados
rede de gua
Domiclios ligados
rede de esgoto
Domiclios com fossa sptica
Domiclios com
coleta de lixo
Subtotal

2. Consulte a publicao Regies de Influncia das Cidades 2007 do


IBGE, disponvel em: <http://www.ibge.gov.br/home/geociencias/
geografia/regic.shtm>, clique na regio qual pertence ao seu municpio e analise o seu papel nessa regio e no Pas.
3. Para traduzir como a excluso territorial e a desigualdade se manifestam na sua cidade, identifique dois bairros constitudos de
populao de maior renda do municpio e dois bairros constitudos da populao de menor renda do municpio, sendo um localizado na periferia e outro na rea mais central. Descreva e compare as seguintes caractersticas urbansticas:
a) Acesso infraestrutura e aos servios urbanos (pavimentao, rede de gua e esgoto, transporte, posto de
sade, escola, etc.).
b) Porte e qualidade das moradias.
c) Qualidade ambiental (largura das ruas, praas, reas de
esporte e lazer, degradao ambiental).
d) Preo de venda (mximo e mnimo) do metro quadrado
de terra.
e) Descreva como as diferenas destacadas nos itens anteriores refletem no cotidiano dos habitantes e no seu
cotidiano.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

45

Plano Diretor e Gesto Urbana

4. Identifique os seus principais problemas urbanos e reflita sobre


as causas desses problemas. O contedo da disciplina proporcionou a voc outra viso sobre o tema?

46

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 1 Urbanizao brasileira: diversidade eApresentao


desigualdade

UNIDADE 2
O

PAPEL DO PLANEJAMENTO

NO ENFRENTAMENTO DOS PROBLEMAS


ESTRUTURAIS DAS CIDADES

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Identificar a ao do tcnico e do gestor pblico na soluo dos


problemas urbanos;

Discutir sobre os novos instrumentos colocados disposio dos


municpios para enfrentar esses problemas; e

Analisar como os instrumentos de gesto pblica contribuem


para agravar ou solucionar os problemas urbanos.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

47

Plano Diretor e Gesto Urbana

48

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

AO PBLICA, MECANISMO DE
INCLUSO OU EXCLUSO
Caro estudante,
Nesta segunda Unidade, vamos examinar como a ao do
poder pblico contribuiu para a configurao atual das
cidades brasileiras e seus principais problemas
apresentados na Unidade 1. Para tanto, dividimos o estudo
em quatro itens especficos, a saber:
No item Ao pblica, mecanismo de incluso ou excluso,
vamos analisar os impactos da ao pblica na organizao
do territrio, nos mecanismos de formao do preo da terra
urbana e do acesso moradia dos trabalhadores de baixa
renda. Vamos demonstrar como tradicionalmente a ao
pblica agrava os problemas que ela pretende solucionar.
Na seo Planejamento Urbano Federal, relataremos o
processo de construo de outro modelo de planejamento
e gesto das cidades, baseado no direito cidade que
fundamenta as normas vigentes para poltica urbana
estabelecida pela Constituio Federal de 1988 e a sua
regulamentao, a Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001.
fundamental que voc conhea essas leis, pois elas
estabelecem as novas regras e os instrumentos para que os
municpios possam planejar e gerir de forma democrtica e
sustentvel o seu territrio, controlando o uso e a ocupao
do solo e ampliando sua capacidade de financiar o
desenvolvimento urbano.
Por fim, demonstraremos a necessidade e a eficcia do
Planejamento Participativo, na concretizao de planos e
projetos e seu papel no fortalecimento da gesto
democrtica e discutiremos os obstculos sua efetivao.
Bons estudos!

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

49

Plano Diretor e Gesto Urbana

Para reverter o quadro de desigualdade e irregularidade, e


integrar cada vez mais as duas cidades estudadas na Unidade 1, a
ao do poder pblico fundamental e deve ocorrer em duas frentes
simultneas e complementares: construo de uma poltica de
habitao que acompanhe o crescimento urbano, com programas
contnuos e diversificados de produo de novas moradias e
regularizao das reas irregulares, e aes de ordenamento e
controle do solo, que reduzam a especulao imobiliria e
promovam a incluso territorial. Temos experincias ricas e criativas
no Pas.
Via de regra, infelizmente, a ao do poder pblico tem
contribudo para aumentar a disparidade entre as duas fraes da
cidade, seja pela realizao de investimentos, seja pela edio de
leis e normas urbansticas. As obras pblicas e as melhorias urbanas
so os principais fatores de valorizao dos imveis. A maior parte
dos investimentos pblicos realizada nas reas centrais, nas reas
de moradia das classes mdia e alta e de expanso dos negcios
econmicos e imobilirios, e nas reas visveis pelos visitantes e
turistas. Por isso, a revalorizao crescente dos imveis localizados
nessas reas.
As leis e normas urbansticas podem fazer triplicar o valor
de um terreno, da noite para o dia, sem nenhum investimento do
seu proprietrio. Isso se d quando a Prefeitura
ou a Cmara de Vereadores mudam o
Saiba mais Coeficiente de aproveitamento
coeficiente de aproveitamento ou a taxa de
Coeficiente de aproveitamento ou potenocupao permitidos para um terreno ou uma
cial construtivo definem a rea mxima
regio da cidade. Ou mudam o uso, por
permitida para a construo em funo do
exemplo, permitindo que um terreno rural se
tamanho do lote. A taxa de ocupao defitorne urbano ou, onde antes se permitia apenas
ne o percentual do terreno que pode ser
casas unifamiliares, autorizam o uso comercial
edificado. Por exemplo, em um terreno de
ou a construo de prdios de apartamentos.
1.000 m com coeficiente de aproveitamento
2 e taxa de ocupao de 70%, significa que
poder ser feita uma edificao de at 2.000
m, mas que ocupe 70% da rea do terreno,
deixando 30% de rea do terreno no
edificada. Fonte: Elaborado pela autora.

50

Essas mudanas so feitas principalmente


por meio das leis municipais de Parcelamento e
de Uso e Ocupao do Solo que dividem a
cidade em zonas homogneas e estabelecem
onde e o que pode ser feito em cada parte da

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

cidade: os tamanhos mnimos de lotes, que tipo de uso (casas,


prdios de apartamentos, comerciais ou de servios, industriais ou
de uso misto), a rea mxima da construo (taxas de ocupao,
coeficientes de aproveitamento) etc.
As leis municipais de Parcelamento e de Uso e Ocupao
do Solo tm sido os instrumentos mais aplicados no planejamento
das cidades, mas, historicamente, criam regras e exigncias que
no consideram a cidade real. Por exemplo, quando restringem a
construo de vrias moradias a um lote, ou instalao de
pequenas atividades econmicas no local de moradia, ou ainda
estabelecem um tamanho de lote mnimo ideal que fica acima da
capacidade financeira e das necessidades da maioria dos
moradores. Regras que s conseguem ser aplicadas na parte mais
rica da cidade, na cidade planejada, que por estar dentro das regras
se torna a cidade legal, com imveis registrados em cartrio, um
importante trunfo na valorizao imobiliria.
Em geral, essas normas, os cadastros e at mesmo os mapas
no incluem as favelas e os loteamentos irregulares. Que so
invisveis aos olhos dos planejadores. Um dos fatores desse
distanciamento, entre a prtica dos planejadores e legisladores e a
realidade urbana, vem de uma formao que superestima o papel
da tcnica no planejamento e no contedo das leis na tentativa de
reproduzir uma cidade ideal, sem tenses ou conflitos. Por isso
chamado planejamento tecnocrtico. Mas o principal fator que
esse planejamento tem como pressuposto uma interpretao judicial
que protege de maneira individualista os direitos privados de
propriedade em detrimento do cumprimento do princpio
constitucional da funo social da propriedade pelo qual, mesmo
permanecendo privada, o uso da propriedade deve atender ao
interesse da coletividade.

Este tema ser

aprofundado na

disciplina Gesto
Democrtica e
Participativa.

Em geral, os tcnicos e vereadores que definem essas normas


s conseguem dialogar com outros tcnicos, proprietrios e
incorporadores imobilirios que atuam no mercado das classes
alta e mdia. E o restante do municpio?

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

51

Plano Diretor e Gesto Urbana

Ao desconhecer parte importante da realidade, esses planos


e projetos acabam engavetados e a cidade real cresce no sentido
contrrio ao proposto. Ou seja, o restante do municpio se torna
terra sem plano e sem lei, deixada merc dos loteadores
clandestinos, sem exigncias de infraestrutura, sem controle da
ocupao das reas destinadas preservao ambiental que, via
de regra, se tornam as mais densamente ocupadas, com todas as
consequncias que abordamos nos itens anteriores. Assim vivem
hoje, precariamente, mais de um milho de pessoas na rea de
preservao da represa de Guarapiranga, principal manancial da
regio metropolitana de So Paulo.
Esses planos e essas leis que se propunham a resolver o caos
urbano acabam realimentando a roda discriminatria do mercado
imobilirio. E os tcnicos, intencionalmente ou no, se tornam
instrumento dos interesses polticos e financeiros dos mercados
formal e paralelo.
Corroborando, Rolnik (1997) afirma que dificultando a
explicitao de foras e setores excludos da legalidade, a regulao
acaba contemplando aqueles que j esto contemplados, ou seja,
a minoria de alta renda. Enquanto a legislao opera a segregao,
a enorme distncia entre o modelo ideal do zoneamento e a cidade
real abriram grandes oportunidades para negociatas, corrupo e
construo de currais eleitorais, pois as nicas possibilidades abertas
de obteno de equipamentos e infraestrutura, para aqueles que
esto margem da lei, envolvem a troca de votos por favores ou
excees legais, como o pagamento de propina para a legalizao
ou a no fiscalizao das irregularidades.

PLANEJAMENTO URBANO FEDERAL


A poltica urbana no Brasil marcada pela alternncia de
duas correntes ideolgicas que se expressam na legislao e as quais
tem por diferena fundamental a nfase dada ao uso da propriedade

52

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

urbana. Uma corrente busca dar propriedade


uma funo social em defesa do interesse
coletivo e da proteo dos mais frgeis.
A outra corrente marcada pela viso
patrimonialista de defesa total do direito
privado individual propriedade urbana. Essas
correntes se alternam dividindo a histria da
poltica urbana nacional em trs perodos.

Saiba mais

Decretos-Leis

Decreto-Lei n. 25/1937 (de preservao do


patrimnio); Decreto-Lei n. 58/1937 (restringe
o desenvolvimento urbano desordenado);
Lei n. 3.365/1941 (de apropriao pela comunidade de mais-valias decorrentes de
obras e investimentos pblicos); DecretoLei n. 9.669/1946 (de proteo do inquilino,

O primeiro deles ocorrido entre 1930 e


tabelando e congelando os aluguis resi1964 teve como marcos polticos a Revoluo
denciais); Lei n. 2875/1956 (probe a expulde 1930, a Constituio Federal de 1946 e uma
so dos moradores de favelas); a Lei n.
atuao liberal do Poder Judicirio na
3.132/1962 (de desapropriao por interesinterpretao das leis, em geral, pr-inquilino.
se social). Fonte: Elaborado pela autora.
Nele foi instituda uma srie de Decretos-Leis
que tratavam de temas cruciais para o acesso a terra e moradia
como a desapropriao, o loteamento e a proteo do inquilino.
Nesse perodo, cresceu a participao do setor habitacional
nos oramentos pblicos, foram criadas as Carteiras de Habitao
dos Institutos de Previdncia e a Fundao da Casa Popular,
instrumento bsico da poltica habitacional no perodo de 1950 a
1964. Foi criado o Conselho Federal da Habitao (Decreto-Lei
n. 1.281/1962) para ampliar programas de construo, melhoria e
aluguel de habitaes.
No final desse perodo, nasceu um movimento em defesa da
Reforma Urbana como caminho para a justia social na cidade
com nfase no direito moradia. Esse movimento se inseriu na
intensa mobilizao e debate nacional, durante o governo de Joo
Goulart, em torno das reformas de base: agrria, na educao, na
sade etc. Um marco desse movimento foi o Seminrio Nacional
de Habitao e Reforma Urbana, que ficou conhecido como o
Seminrio do Quitandinha, realizado em 1963 pelo Instituto de
Arquitetos do Brasil (IAB).
O segundo perodo teve incio com o Golpe Militar de 1964
e foi at a Constituio Federal de 1988. Foi marcado pela
centralizao de decises e recursos, pelo estreitamento do pacto

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

53

Plano Diretor e Gesto Urbana

poltico e pela tutela do governo central sobre os governos estaduais


e municipais.
Em 1964, foi criado o Servio Federal de Habitao e
Urbanismo (SERPHAU), o Sistema Financeiro de Habitao (SFH)
e o Banco Nacional de Habitao (BNH). Nesse perodo, foram
institucionalizadas as RMs, com seus respectivos rgos de
planejamento, e criado o Plano Nacional de Saneamento
(PLANASA). A questo urbana mereceu tratamento significativo
na Poltica Nacional de Desenvolvimento (II PND). Foi criado o
Conselho Nacional de Desenvolvimento Urbano (CNDU), que
disseminou nos anos de 1970 o modelo de planejamento urbano
tecnocrtico como soluo para os problemas das cidades. Segundo
Pessoa (1982), as medidas criadas pelo governo federal, nesse
perodo, para resolver o problema habitacional brasileiro,
representaram um grande retrocesso no avano que se produzia na
sociedade. E, como agravante, os prefeitos tutelados e ameaados
pela Lei de Segurana Nacional no tinham como ampliar as
fronteiras do uso social da propriedade. Entre essas medidas so
registradas:

reduo para 1 e 2% do imposto sobre a herana (ITBI)


que antes variava de 12 a 50%;

eliminao do imposto de renda decorrente da valorizao


imobiliria auferida por pessoa fsica;

mudana na legislao da contribuio de melhoria que


tornou impossvel sua cobrana e a recuperao de
mais-valia pelos prefeitos;

reviso da lei do inquilinato que retomou os conceitos


absolutistas do Sculo XIX;

autorizao da venda extrajudicial em leilo de imveis


cujos compradores atrasassem o pagamento das
prestaes;

permisso de desocupao do imvel em 72 horas condicionando a defesa do ru prova de que nada devia;

54

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

bloqueio a qualquer iniciativa tendente a ampliar os


casos de desapropriao de interesse urbanstico; e

desestabilizao do papel poltico do Supremo Tribunal


Federal pelo afastamento de seus mais destacados
membros de tendncia liberal.
Outra marca deixada por esse perodo foi a elaborao, por
todo o Pas, de Planos Diretores municipais aos quais foi vinculada
a liberao de recursos federais. Nunca houve, como nessa poca,
tanto planejamento e tanto recurso para resolver o caos urbano.
Mas todas estas iniciativas causaram o aprofundamento do fosso
que separa o mercado imobilirio legal daqueles que no tm acesso
a ele (MARICATO, 2008, p. 96).
Esse cenrio alavancou o grande crescimento da
informalidade, das favelas, dos loteamentos clandestinos. Os
conjuntos habitacionais e as centenas de Cidades de Deus
espalhadas pelo Pas aceleraram a periferizao das cidades e
alimentaram a roda da especulao imobiliria. Ou seja, quando
se aceleram os ndices de urbanizao, a escala e a complexidade
das cidades se torna cada vez mais reduzida capacidade de
interveno pblica nos processos de produo do espao urbano.

Um terceiro perodo teve incio no final dos anos de 1980,


por meio de intensas mobilizaes sociais, principalmente nas
grandes cidades, pela redemocratizao do Pas, tendo como marcos
a Constituio Federal de 1988, a Lei do Estatuto da Cidade e,
mais recentemente, a criao do Ministrio das Cidades.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

Se voc ainda no

assistiu a este filme, veja


o trailer em: <http://

cidadededeus.globo.com/
trailer_320.htm> para

entender melhor o que


estamos dizendo aqui.

55

Plano Diretor e Gesto Urbana

A CONSTRUO DE OUTRO MODELO DE


PLANEJAMENTO E GESTO DAS CIDADES

Esta e a prxima seo traduzem a reflexo coletiva do


Movimento pela Reforma Urbana expressos, em particular, nas
publicaes constantes da bibliografia de Rolnik et al. (2002) e
Maricato (2008).
A Constituio de 1988 fortaleceu o poder local e delegou
ao municpio a competncia sobre a Poltica de Desenvolvimento
Urbano que dever ter por objetivo ordenar o pleno
desenvolvimento das funes sociais da Cidade e garantir o bemestar dos seus habitantes (BRASIL, 1988, art. 182). Os novos
prefeitos assumiram em 1989 com essa competncia, mas tendo
de fazer frente ao agravamento dos problemas urbanos gerados pela
crise global dos anos de 1990, tanto pelo corte de recursos federais
para as polticas urbanas da guerra fiscal entre municpios, quanto
pelo crescimento do desemprego das demandas sociais etc.
Surgem duas propostas antagnicas para a interveno nas
cidades que refletem os modelos de
desenvolvimento propostos para o Pas naquele
Consenso de Washington
Saiba mais
momento e ainda em disputa. A primeira tem
Reunio realizada em 1989 em Washingcomo referncia ideolgica o Consenso de
ton pelo governo americano e pelas orgaWashington e defende os planos estratgicos
nizaes financeiras internacionais (FMI,
como nica soluo para salvar as cidades da
Banco Mundial, BID) que estabeleceu agencrise global. Parte da afirmao de que as
da nica para os pases (ajuste fiscal, recidades tm um novo papel no mundo
duo da interveno do Estado na econoglobalizado e devem se adequar aos novos
mia, desregulamentao, privatizao,
tempos de reestruturao produtiva do mundo.
etc.) Fonte: Elaborado pela autora.

56

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Tem como objetivo tornar a cidade mais competitiva no mercado


globalizado, partindo do pressuposto de que o futuro das cidades
depende da sua insero e posio nesse mercado, sendo perdedoras
aquelas que no lograrem tal objetivo. Para tanto, elas devem se
modernizar e vender essa nova imagem no mundo, ou seja, precisam
ser gerenciadas como empresa privada competente e se requalificar
nos parmetros das cidades globais: hotis cinco estrelas, aeroportos
internacionais, centros de convenes, atividades de ponta e
qualificao de mo de obra, revitalizao urbanstica das reas
com potencial turstico ou reas degradadas, etc.
Para sobreviver e alcanar a vitria sobre as demais, a cidade
deve se unir e concentrar todo o esforo em torno dessa viso que
promover o seu enriquecimento. Para tanto, contamos com planos
estratgicos que fortalecem a autorregulamentao pelo mercado,
pela privatizao do espao urbano e pela interveno nas partes
da cidade que possam atrair investimentos de prestgio, de turismo
e de negcios.
O modelo de Plano Estratgico foi trazido por consultores
internacionais que enfatizam a autonomia das cidades em
detrimento do Estado-Nao e estimulam a disputa entre elas.
Apesar da roupagem democrtica e participativa, as propostas dos planos estratgicos, vendidos s municipalidades
latino-americanas, combinaram-se perfeitamente ao iderio
neoliberal que orientou o ajuste das polticas econmicas
nacionais por meio do Consenso de Washington.
(MARICATO, 2008, p. 57).

Voc pode estar se perguntando: como alcanar um


desenvolvimento harmnico, justo e eficaz frente a um cenrio
competitivo e aos graves problemas das nossas cidades?

Logo, considerando que ser uma cidade global no depende


apenas de um ato voluntrio de um prefeito, esse modelo para o

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

57

Plano Diretor e Gesto Urbana

Brasil se tornou invivel. Como as causas estruturais dos problemas


da cidade no foram enfrentadas, a maquiagem urbana no conseguiu
esconder a pobreza e a violncia que marcam nossa sociedade, pelo
contrrio, aumentou a distncia entre as duas cidades.
A segunda proposta estimula a cooperao entre as cidades
em contraposio competio. Tem como referncia a
Constituio Federal de 1988 e o Estatuto da Cidade, que consagram
a funo social da cidade e propriedade e estabelecem as novas
regras para organizar o espao urbano. A origem disso surgiu com
o Movimento pela Reforma Urbana, da dcada de 1960
rearticulado no processo de elaborao da Constituio formado
por profissionais (advogados, arquitetos, urbanistas, engenheiros,
assistentes sociais etc) articulados com os setores populares em
torno dos nascentes movimentos sociais de luta por moradia.
O movimento pela reforma urbana foi consolidado e
conquistou, por emenda popular, com 131 mil assinaturas, o captulo
da Poltica Urbana na Constituio. A chamada Emenda da
Reforma Urbana teve quatro princpios bsicos, a saber:

obrigao do Estado em assegurar os direitos urbanos


a todos os cidados;

submisso da propriedade sua funo social, prevalecendo o interesse pblico ao individual;

direito cidade, traduzido na garantia de acesso de


toda a populao aos benefcios da urbanizao; e

gesto democrtica da cidade, pela institucionalizao


da participao direta da sociedade nos processos de
gesto urbana (CARDOSO apud RIBEIRO;
CARDOSO, 2003).
Ps-Constituio, o movimento se articulou principalmente
no Frum Nacional da Reforma Urbana e atuou em duas escalas:

Escala nacional, focando sua ao no Congresso Nacional, em duas frentes: na regulamentao do Captulo da Poltica Urbana da Constituio (artigos 182 e
183), que depois de tramitar 12 anos com muita

58

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

discusso e modificaes resultou finalmente na aprovao do Estatuto da Cidade, Lei 10.257, de 10 de


julho de 2001. Na segunda frente, props a criao do
sistema nacional de poltica habitacional, por meio do
primeiro Projeto de Lei de Iniciativa Popular, o de
n. 2.710/1992, que obteve mais de um milho de assinaturas. Tramitou 13 anos at se concretizar na Lei
n. 11.124/2005 que dispe sobre o Sistema Nacional
de Habitao de Interesse Social (SNHIS), cria o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS)
e o seu Conselho Gestor no campo legislativo, pela
aprovao do Estatuto da Cidade, partiu do princpio
de que era preciso construir novos paradigmas de uso
e controle do territrio que possibilitassem intervir de
maneira eficaz nos mecanismos de valorizao da terra em prol do interesse coletivo e assegurassem a participao dos excludos nos processos decisrios de
planejamento e gesto das cidades.

Veja a proposta do

Sistema e o Fundo de

Habitao de Interesse

Social pesquisando em:


<http://

www.cidades.gov.br/

secretarias-nacionais/
secretaria-de-habitacao/
fnhis>.

Escala local, com a maior autonomia conquistada pelos


municpios, a partir dos anos de 1980, militantes da
reforma urbana buscaram intervir na formulao de
novas polticas pblicas, participativas e inclusivas, e
introduzir no nvel local temas como a democratizao
do espao da cidade com a inverso dos gastos
pblicos, a ampliao do acesso dos pobres ao solo
urbanizado e a abertura da gesto urbana para novos
atores sociais. A partir daquela poca muitos
municpios incorporaram nos seus planos diretores os
temas da reforma urbana e os instrumentos que seriam
regulamentados posterior mente no Estatuto,
particularmente, a questo do acesso ao solo urbano
para as populaes de menor renda. So desse perodo
o Profavela, em Belo Horizonte; o PREZEIS, em Recife;
e os Planos Diretores de Santo Andr, de So Paulo e
de Jaboticabal (SP), de Angra dos Reis e Rio de Janeiro
(RJ), Betim e Belo Horizonte (MG), entre outros.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

59

Plano Diretor e Gesto Urbana

ESTATUTO DA CIDADE: NOVAS REGRAS E


INSTRUMENTOS PARA O PLANEJAMENTO
E GESTO DEMOCRTICOS DA CIDADE

Nos 12 anos de tramitao do Estatuto, foram formulados


16 projetos de lei, oriundos de vrios partidos, todos com origem no
legislativo. Ganhou evidncia o PL n. 181/1989 do Senado,
autodenominado Estatuto da Cidade, do senador Pompeu de Sousa.

O QUE O ESTATUTO DA CIDADE?


Como j vimos, foi a Lei n. 10.257, aprovada em 10 de julho
de 2001, que regulamentou o captulo da poltica urbana da
Constituio Federal de 1988. Essa Lei
[...] estabelece normas de ordem pblica e interesse social
que regulam o uso da propriedade urbana em prol do bem
coletivo, da segurana e do bem-estar dos cidados, bem
como do equilbrio ambiental. (BRASIL, 2001, art. 1,
pargrafo nico).

O Estatuto define as regras para a poltica urbana nacional,


vlidas para todas as cidades acima de 20.000 habitantes, tursticas
ou em regio metropolitana, mas todos os municpios podem

60

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

incorporar seus avanos. Tem uma organizao simples, dividida


em cinco captulos, que respondem claramente s perguntas bsicas
para os objetivos propostos serem alcanados:
Captulo I

Diretrizes Gerais

Que cidade queremos?

Captulo II

Instrumentos

Como alcanar esta cidade?

Captulo III

Plano Diretor

Onde estaro registradas as regras


para se alcanar esta cidade?

Captulo IV

Gesto Democrtica

Quem estabelece estas regras?

Captulo V

Disposies Gerais

Prazos e sanes pelo no cumprimento das regras

Quadro 5: Perguntas-chaves para atingir os objetivos propostos


Fonte: Elaborado pela autora

O Estatuto estabelece as novas regras, oferece os


instrumentos para organizar a cidade e tem como fundamentos:

Direito Cidade e Cidadania: compreende o acesso


de todos os cidados a terra, moradia digna, aos
servios e equipamentos urbanos, ao transporte, ao
lazer, ao saneamento ambiental e ao meio ambiente
sadio.

Atendimento das funes sociais da cidade e da propriedade urbana: reorienta a ao do estado, do mercado
imobilirio e da sociedade para a democratizao do
acesso ao solo urbano. Ou seja, exige que o proprietrio de imvel, pblico ou privado, cumpra a destinao
de interesse da coletividade (social, cultural ou
ambiental) definida no Plano Diretor do municpio.

Gesto democrtica: integra planejamento, gesto e


controle social ao reconhecer que a cidade se produz
por uma multiplicidade de agentes, que devem ter suas
aes coordenadas e participativos na formulao, na
execuo e no acompanhamento de planos, programas
e projetos de desenvolvimento urbano.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

61

Plano Diretor e Gesto Urbana

Reconhecimento da cidade informal: define estratgias


e instrumentos para a sua legalizao.
Contudo, para que os objetivos da poltica urbana sejam
alcanados, foram estabelecidas 16 diretrizes gerais, entre as quais,
destacamos:

expanso urbana compatvel com os limites da sustentabilidade do municpio e do territrio sob sua rea de
influncia;

adequao dos instrumentos de poltica econmica,


tributria e financeira e dos gastos pblicos com os
objetivos do desenvolvimento urbano;

recuperao dos investimentos do Poder Pblico de


que tenha resultado a valorizao de imveis urbanos;

ampliao do acesso a terra urbana adequada para a


produo de habitao de interesse social para as
populaes de baixa renda;

proteo, preservao e recuperao do meio ambiente


e do patrimnio cultural, histrico, ar tstico,
paisagstico e arqueolgico;

regularizao fundiria e urbanizao de reas ocupadas por populao de baixa renda;

simplificao da legislao urbanstica municipal; e


tratamento igual para os agentes pblicos e privados
na promoo de empreendimentos e atividades
relativos ao processo de urbanizao, atendido o
interesse social.
O atendimento a estas diretrizes gerais da poltica urbana,
pressupe, antes de tudo, um profundo conhecimento da nossa
cidade e a articulao e fortalecimento das foras sociais favorveis
a estas mudanas to necessrias.

62

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

O PLANO DIRETOR NO ESTATUTO DA CIDADE


A Constituio delega aos municpios a autonomia e a
responsabilidade pela formulao e gesto da poltica urbana e
estabelece que ela precisa estar expressa no Plano Diretor,
instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e expanso
urbana.
Pela relevncia do Plano Diretor, trataremos aqui o captulo
exclusivo do Estatuto da Cidade. Aprofundaremos seu conceito,
contedo, processo de elaborao e implementao, seus limites e
suas fragilidades. O Plano Diretor um importante suporte jurdico
para as administraes que buscam alternativas na soluo dos
problemas urbanos.

Mas que tipo de municpio obrigado a elaborar o Plano Diretor?

Todas as cidades com mais de 20.000 habitantes, o que


diz a Constituio Federal. O Estatuto ampliou essa exigncia para
cidades de qualquer porte integrantes de regies metropolitanas e
aglomeraes urbanas; ou integrantes de reas de especial interesse
turstico; ou inseridas nas reas de influncia de empreendimentos
ou atividades com significativo impacto ambiental de mbito
regional ou nacional. E para todas aquelas que pretendam enfrentar
os problemas gerados por vazios urbanos e pela reteno
especulativa da terra urbana. Para as cidades acima de 20.000
habitantes e regies metropolitanas foi estabelecido um prazo de
cinco anos que venceu em outubro de 2006 e foi posteriormente
prorrogado para 30 de junho de 2008 pela Lei n. 11.673/2008.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

63

Plano Diretor e Gesto Urbana

NOVOS

INSTRUMENTOS

Para concretizar as diretrizes, o Estatuto da Cidade oferece


aos municpios um leque de instrumentos urbansticos que devero
ser utilizados para corrigir as distores e induzir o desenvolvimento
da cidade com mais equidade e sustentabilidade. A maioria desses
instrumentos para serem aplicados devero constar do Plano Diretor
e outros, como as Zonas Especiais de Interesse Social, podem ser
aplicados por meio de lei especfica.
Caber a cada municpio, em funo da sua realidade,
escolher as diretrizes e os instrumentos mais apropriados para
solucionar de forma criativa seus problemas. Os instrumentos devem
ser compatveis com a realidade local e com os objetivos que se
quer alcanar. Em uma imagem cunhada por Raquel Rolnik, o
Estatuto da Cidade uma caixa de ferramentas colocada disposio
dos municpios e o Plano Diretor a chave para abri-la.

Para conhecer o Estatuto

da Cidade, acesse <http://


www.senado.gov.br/sf/
publicacoes/estatuto/

estatutodacidade.pdf>.

O Estatuto relaciona mais de 30 instrumentos classificandoos em: instrumentos de planejamento, institutos tributrios e
financeiros e institutos jurdicos e polticos. Muitos j existiam antes
do estatuto. O Estatuto induz a articulao entre a poltica tributria
e a poltica urbana. Destacamos aqui alguns desses instrumentos
pelo seu carter inovador ou potencial de promover o
desenvolvimento urbano e os agrupamos, tendo como subsdios
documentos do Ministrio das Cidades da Campanha Nacional
Plano Diretor Participativo: Cidade de todos.

Instrumentos de induo do desenvolvimento e gesto


social da valorizao da terra
Instrumentos tributrios e financeiros: antes do
Estatuto, os municpios j dispunham de diversos
instrumentos tributrios e financeiros que, se bem
administrados, possuem um grande poder de ordenar
e redistribuir os custos e benefcios de produo das

64

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

cidades. So eles: o Imposto Predial e Territorial Urbano


(IPTU), o Imposto de Transmisso de Bens Intervivos
(ITBI), o Imposto Territorial Rural (ITR), a
Contribuio de Melhoria, isenes e benefcios fiscais
e as taxas (de esgoto, de limpeza urbana etc.). Podem
ser utilizados tanto para fins arrecadatrios (funo
fiscal) como para fins urbansticos (funo extrafiscal).
Entre eles destacamos o IPTU com grande potencial
redistributivo, que pode estimular ou desestimular
formas de uso e ocupao por meio da utilizao de
alquotas diferenciadas. Ou seja, imvel que vale mais,
paga mais. O IPTU cobrado anualmente a partir de
uma planta de valores que, se adequadamente
atualizada, acompanha a valorizao/desvalorizao
dos imveis. Esse imposto um instrumento
fundamental para ampliao da receita municipal.

Instrumentos constitucionais: a Constituio


Federal destacou trs instrumentos (art. 182, 4)
como penalidades para combater a ociosidade de
grandes terrenos urbanos j dotados de infraestrutura,
que, como vimos, provocam a elevao dos custos de
prestao dos servios pblicos e a sobrevalorizao
fundiria. Sem fins arrecadatrios, as seguintes sanes
sero aplicadas sucessivamente:

Parcelamento, edificao ou utilizao compulsrios.


A primeira dessas penalidades faz referncia reteno
ociosa de terrenos e obriga o proprietrio do imvel a
parcelar, construir ou utilizar imvel de sua propriedade
vago ou subutilizado.

IPTU progressivo no tempo. Diferente do IPTU anual


aplicado como sano apenas aos proprietrios que
descumprirem a primeira penalidade. Permanecendo o
descumprimento, a alquota poder ser aumentada a
cada ano at o mximo de 15% do valor do imvel.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

65

Plano Diretor e Gesto Urbana

Desapropriao com pagamento em ttulos da dvida


pblica. Passados cinco anos de aplicao do IPTU
progressivo no tempo, a Prefeitura pode desapropriar
os imveis urbanos ociosos pagando com ttulos da
dvida pblica.

Esses trs instrumentos foram regulamentados pelo Estatuto,


que instituiu novos instrumentos jurdicos e polticos de induo
do desenvolvimento. Tornaram-se possveis pela separao entre o
direito de propriedade e o direito de construir. Ou seja, a
propriedade mantm-se privada, mas o direito de construir se
vincula ao interesse coletivo e funo social definida para a
propriedade.

Instrumentos de ampliao de reas pblicas


para servios e equipamentos: como o prprio
nome diz, estes instrumentos so utilizados pelo poder
pblico para garantir terrenos para construo de
equipamentos pblicos (escolas, postos de sade,
praas, etc), habitao de interesse social, etc.

Direito de preempo: o poder pblico municipal tem


preferncia na aquisio de imvel urbano colocado
venda no mercado sem a necessidade de
procedimentos de desapropriao. Poder ser exercido
sempre que a cidade necessitar de reas para:
regularizao fundiria, habitao de interesse social,
equipamentos e espaos pblicos, reserva fundiria,
expanso urbana, preservao ambiental ou do
patrimnio histrico. Os terrenos so definidos no Plano
Diretor, o proprietrio devidamente notificado e
quando ele decide vender o terreno comunica ao Poder
Pblico que ter o prazo de 30 dias para manifestar o
interesse pela compra. Observe a Figura 5.

66

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Figura 5: Direito de preempo


Fonte: Brasil [200-]

Direito de superfcie: permite a transferncia, gratuita


ou onerosa, por escritura pblica, do direito de
construir sem que se alcance o direito de propriedade
do terreno. Ou seja, o terreno permanece com o
proprietrio que permite a outro pblico ou privado
parcelar ou edificar. um importante instrumento
de cumprimento da urbanizao e edificao
compulsria.

Consrcio imobilirio: o proprietrio transfere seu


imvel ao Poder Pblico e recebe como pagamento,
aps a realizao das obras, unidades imobilirias
urbanizadas ou edificadas no valor equivalente do
imvel antes da realizao dessas obras. Pode ser
utilizado para viabilizar o cumprimento da obrigao
de parcelar, construir ou utilizar, observe a Figura 6.

Figura 6: Consrcio imobilirio


Fonte: Brasil [200-]

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

67

Plano Diretor e Gesto Urbana

Instrumento para estimular a preservao do


patrimnio histrico, ambiental e social: esse
instrumento beneficia os proprietrios de imvel que
considerado de interesse histrico, ambiental ou social. Para preservar este bem de interesse coletivo ele
poder utilizar, em outro terreno, o potencial de construir que no pode utilizar no imvel protegido.

Transferncia do direito de construir: tem o objetivo de


preservar o imvel particular de interesse histrico,
ambiental ou social. Permite ao proprietrio utilizar em
outro terreno de sua propriedade ou transferir para
terceiros o direito de construir que detinha no imvel
original e que se fosse exercido comprometeria a
preservao desejada. Por exemplo, construir prdio
onde existia uma casa.

Instrumentos de gesto e recuperao da valorizao imobiliria: so instrumentos de combate


especulao que permitem a coletividade se beneficiar da valorizao de imveis produzidas por investimentos pblicos.

Outorga onerosa do direito de construir: mais conhecido


como Solo Criado ele incide sobre as construes de
grandes edifcios comerciais ou residenciais que devero
pagar ao Poder Pblico pela sobrecarga que vo gerar
nas redes de infraestrutura e de circulao do seu
entorno. o mais polmico dos instrumentos e
encontrou maiores resistncias na sua implementao.
As leis de uso do solo estabelecem um ndice
(denominado coeficiente de aproveitamento ou
potencial construtivo) que define a rea mxima
permitida para a construo em funo do tamanho
do lote, por exemplo, ndice 2 significa que se pode
construir at duas vezes a rea do lote. O municpio
pode instituir dois ndices: um ndice bsico e um ndice
mximo para cada zona. Por esse instrumento quem
quiser construir acima do ndice bsico dever pagar
para adquirir esse direito. Ou seja, as construes mais

68

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

altas ou mais densas devero pagar ao Poder Pblico


pela sobrecarga que vo gerar nas redes de
infraestrutura e de circulao ao seu entorno. Veja a
representao feita na Figura 7 a seguir:

Figura 7: Outorga onerosa do direito de construir


Fonte: Brasil [200-]

Outorga onerosa de alterao de uso: este instrumento


tem por objetivo recuperar parte da valorizao
proporcionada pela mudana de uso de um imvel.
Por exemplo, no caso de passagem de rural para urbano
ou de uso residencial para comercial, quando o terreno
beneficiado com uma sobrevalorizao sem nenhum
esforo do seu proprietrio. O procedimento
semelhante ao solo criado.

Operaes urbanas consorciadas: instrumento que


possibilita parcerias, por meio de consrcio, entre o
Poder Pblico e a iniciativa privada, para realizar
grandes intervenes no espao urbano, com vistas a
alcanar transformaes urbansticas de maior porte ou
impacto na cidade. um importante instrumento de
revitalizao de reas degradadas, observe a Figura 8.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

69

Plano Diretor e Gesto Urbana

Figura 8: Operaes urbanas consorciadas


Fonte: Brasil [200-]

O Plano Diretor deve definir as reas e os usos nos quais


vo incidir os instrumentos de gesto da valorizao da terra e as
regras de sua aplicao. Os recursos obtidos com a aplicao dos
instrumentos de redistribuio da valorizao imobiliria devem
compor um Fundo Municipal gerido democraticamente. As
contrapartidas no precisam ser necessariamente financeiras,
podem ser em terrenos, moradias populares, obras de infraestrutura
e equipamentos pblicos etc.
A gesto da aplicao dos instrumentos deve ser participativa
e cuidadosamente acompanhada pela sociedade para assegurar
que os objetivos, a que se propunham os instrumentos, sejam
cumpridos e que no se tornem mecanismos de valorizao da terra
e excluso.

O Ministrio das Cidades

Instrumentos para a regularizao fundiria e urbanizao


de reas ocupadas por populao de baixa renda

disponibiliza um rico

material sobre o tema

tanto conceitual como


prtico. Veja mais

acessando <http://

www.cidades.gov.br/

secretarias-nacionais/
programas-urbanos/

Os instrumentos para a regularizao fundiria e


urbanizao tm por objetivo assegurar a permanncia das famlias
de baixa renda no local de moradia e oferecer as condies legais
para a urbanizao e a legalizao dos assentamentos. O Estatuto
prev dois deles:

biblioteca/regularizacaofundiaria/>.

70

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Zonas ou reas Especiais de Interesse Social


(ZEIS ou AEIS): viabilizam a regularizao jurdica
dos assentamentos informais (reas encortiadas, vilas,
favelas e loteamentos clandestinos) ao instituir
parmetros especiais de uso, ocupao e parcelamento
do solo. As ZEIS tambm podem ser institudas em
terrenos ou prdios vazios, ociosos ou subutilizados
para novas moradias populares (denominadas ZEIS
de vazios). Comea pela delimitao da rea e as ZEIS
podem ser criadas no Plano Diretor ou por lei
especfica.

Usucapio especial individual ou coletiva: o


instrumento para regularizao da posse de imvel
urbano de propriedade particular, ocupado por
populao de baixa renda h mais de cinco anos, sem
oposio. No caso individual, um dispositivo
autoaplicvel da Constituio. O Estatuto instituiu a
usucapio coletiva facilitando a regularizao fundiria
de reas urbanas de difcil individualizao de lotes e
moradias, como nas favelas.
O presidente Fernando Henrique vetou no Estatuto da Cidade
o instrumento que permitia a regularizao fundiria em ocupaes
de imveis pblicos. Foi finalmente institudo na Medida Provisria
n. 2.220, de 2001, que trata da concesso de uso especial para fins
de moradia, a qual permite regularizar a posse de imveis pblicos
ocupados h mais de cinco anos sem oposio, at a data de 30 de
junho de 2001, sem transferncia da propriedade.
Existem outros dispositivos legais para a regularizao
fundiria, no exclusivos para populao de baixa renda, como:
Concesso de Direito real de uso (Decreto-Lei n. 271/67),
Adjudicao compulsria, Usucapio do Cdigo Civil, Auto de
imisso da posse e cesso da posse (Lei Federal n. 6.766/79).
O uso combinado dos instrumentos aumenta a sua eficcia,
por exemplo, a associao de Urbanizao Compulsria com ZEIS

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

71

Plano Diretor e Gesto Urbana

de vazios e Consrcio imobilirio uma forma inteligente e eficaz


de produzir novas moradias.

Instrumentos para gesto democrtica e participativa


O Estatuto dedica todo captulo IV gesto democrtica da
cidade e estabelece nas diretrizes da poltica urbana que ela deve
ser exercida com a participao da populao e de associaes
representativas dos vrios segmentos da comunidade na formulao,
na execuo e no acompanhamento de planos, programas e projetos
de desenvolvimento urbano.
Esto previstos no Estatuto:

rgos colegiados de poltica urbana: tanto nos


nveis nacional, estadual e municipal, esses conselhos
so preferencialmente das cidades e de desenvolvimento
urbano, mas que tambm podem ser de habitao,
saneamento, conselho gestor do Plano Diretor etc. Em
2003 foi criado o Conselho das Cidades em mbito
nacional, em alguns Estados e em diversos municpios.
Os Conselhos Municipais de Habitao de Interesse
Social so exigidos para acessar recursos do Ministrio
das Cidades e constituem-se por representantes, por
sua estrutura, por sua composio, por suas
finalidades, dentre outros quesitos, que por fora da
autonomia dos entes da Federao, dependem de lei
especfica.

Conferncias: as conferncias so sobre assuntos de


interesse urbano, nos nveis nacional, estadual e
municipal. Caracterizam momentos privilegiados de
participao da sociedade para discusses amplas
sobre a realidade das cidades ou temas especficos
como moradia, transporte, saneamento bsico, meio
ambiente, dentre outros. Desde 2003, com a criao
do Ministrio das Cidades, a cada dois anos so
realizadas conferncias das cidades nos trs nveis de

72

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

governo. Em cada edio da Conferncia participam


mais de 300 mil pessoas, mobilizadas pelos Conselhos
das Cidades e por coordenaes estaduais, e mais de
3.000 municpios. A IV Conferncia das Cidades
aconteceu no perodo de setembro de 2009 a maio de
2010.

Debates, audincias: instrumentos mais utilizados


no Pas para discutir ou dar legitimidade a polticas
implementadas pelos gestores pblicos. Podem tratar
desde uma obra de interesse restrito de um bairro ou
grupo social at projetos de lei de grande envergadura
como o Plano Diretor do municpio.

Consulta pblica: mecanismo semelhante ao referendo e ao plebiscito, ou seja, trata de uma sondagem
por parte da administrao para levantar o sentimento geral da populao sobre determinado mecanismo.
Um caso recente foi a discusso da Lei Rouanet promovida pelo Ministrio da Cultura.

Iniciativa popular de projeto de lei e de planos,


programas e projetos de desenvolvimento
urbano: este mecanismo foi institudo pela
Constituio de 1988 como um dos meios para o
exerccio da soberania popular. So raros esses
projetos, por um lado pelo desconhecimento da
populao de que ela tambm pode apresentar
diretamente projetos de lei, mas, principalmente, pelo
elevado qurum exigido, 1% do eleitorado nacional
para os projetos nacionais e pelo menos 5% do
eleitorado local para os projetos municipais. A primeira
lei de iniciativa popular foi a Lei n. 11.124/2005, do
Sistema de Habitao de Interesse Social, ela levou
13 anos para ser aprovada apesar de ter sido
apresentada com um milho de assinaturas. Em Riviera
de So Loureno (SP), tramita um projeto de lei do
Plano Diretor apresentado pela comunidade.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

73

Plano Diretor e Gesto Urbana

Gesto oramentria participativa: fundamental,


pois a implementao da poltica urbana envolve a
necessidade de arrecadao e execuo de recursos.
O Estatuto condiciona as leis oramentrias Plano
Plurianual (PPA), Diretrizes Oramentrias (LDO) e
do Oramento Anual (LOA) a incorporar as diretrizes
e as prioridades contidas no Plano Diretor que parte
integrante do processo de planejamento municipal.
Tornando obrigatria no processo do oramento
participativo a cooperao da comunidade.

Organismos gestores das regies metropolitanas

Amplie seu

e aglomeraes urbanas: ltimo dos instrumentos


citados pelo Estatuto tambm o mais complexo pelo
vazio institucional existente, pela magnitude dos
problemas e pela complexidade das relaes entre
municpios. A gesto metropolitana competncia dos
Estados.

conhecimento sobre a

questo metropolitana

Voc sabe quais so os principais fundamentos do Estatuto da

acompanhando o rico

Cidade? Em quais questes urbanas ele incide diretamente?

processo de seminrios
de discusso, em Belo

E quem so os responsveis pela implementao dessa Lei?

Horizonte (MG),
denominado
Urbanicidade, disponvel
em: <http://www.creamg.org.br/interna_off.

LIMITES DO ESTATUTO DA CIDADE

aspx?expand=12&id=5204>.

Existem crticas, muitas vezes corretas, de que o Estatuto


uma lei para as grandes metrpoles e aglomerados urbanos. De
fato, ele foi elaborado a partir da preocupao com essas cidades
que concentram a populao e a pobreza, cuja violncia mais
presente e os laos de sociabilidade esto mais ameaados, onde
maior a ciso entre Estado e sociedade.

74

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Outros estudiosos questionam se o Estatuto no seria mais


um projeto utpico de cidade igualitria, de cidade ideal semelhante
aos propostos no passado.
Uma utopia espacial na medida em que acredita na possibilidade do controle social da ordem espacial, na distribuio das atividades econmicas, na Cidade Sustentvel
para as geraes presentes e futuras, com a adoo de
padres de produo, consumo e expanso urbana compatveis com a sustentabilidade ambiental social e econmica do municpio e do territrio. E uma utopia de processo social pois o resultado de um longo processo de
lutas e negociaes, de presses da sociedade organizada
e dos movimentos sociais. (SOARES, 2003, p. 57).

Contudo, importante destacarmos que a promulgao do


Estatuto da Cidade no elimina, pelo contrrio, refora a
necessidade de organizao da populao para a garantia do Direito
Cidade j que os direitos escritos no seu texto no esto
automaticamente garantidos, sendo necessrio que a sociedade
organizada os conquiste no embate da poltica local. Soares (2003)
conclui que o Estatuto da Cidade uma oportunidade nica em
nossa histria de realizar a to desejada Reforma Urbana, pois
reune em um mesmo projeto emancipador uma Utopia Espacial e
uma Utopia de Processo Social.
Em outra linha, Souza (2008) alerta quanto tendncia de
superestimar a importncia das leis e dos planos; subestimar as
contradies sociais e cultivar otimismo exagerado a respeito das
possibilidades de estabelecimento pacfico de novos pactos
territoriais e consensos.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

75

Plano Diretor e Gesto Urbana

PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO
Vimos na seo anterior os instrumentos previstos no Estatuto
da Cidade, mas que
[...] por si ss no so suficientes, para fazer falar muitos
cidados que, ao longo dos anos, introjetaram atitudes de
submisso, ou foram longa e duramente discriminados socialmente. (PINHEIRO, 2005, p. 43).

Vamos destacar aqui os aspectos relativos eficcia da


participao da sociedade na concretizao do novo modelo de
planejamento e gesto das cidades. E particularmente os cuidados
para evitar que essa participao, to em voga, seja manipulada
para legitimar polticas que no visam necessariamente atender o
interesse pblico.

EFICCIA DO

PLANEJAMENTO PARTICIPATIVO

Construir processos efetivamente participativos um grande


desafio e encontra grandes resistncias. Exige conhecimento, muita
organizao e vontade poltica. Mas a ausncia de participao
comunitria um dos principais fatores de insucessos de planos,
programas e projetos que, segundo Cornely (1980, p. 30), mesmo
os tecnicamente mais sofisticados, correm o risco de dormir um
sono plcido nas prateleiras ou atender apenas exigncias de
governos centralizados.

76

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Cornely (1980) elenca os seguintes argumentos sobre a


eficcia operacional do planejamento participativo:

a participao de grande parte da comunidade d legitimidade ao processo de planejamento e corresponde


s necessidades da populao;

o diagnstico, se elaborado com setores da comunidade, tcnicos e lderes, aportar dados mais realistas e
elementos qualitativos evitando a leitura da realidade
baseada exclusivamente em dados estatsticos e estudos formais sobre a comunidade;

processo pedaggico, que estimula a comunidade a


tomar conscincia de seus problemas reais e a desenvolver sua criatividade na busca de solues;

o produto ser um plano de metas mais adaptado


realidade concreta que se quer mudar e ao modelo que
se deseja atingir;

fortalece as foras favorveis mudana;


canaliza os conflitos de interesses, com predomnio dos
interesses das maiorias;

diminui os riscos de descontinuidade que prejudicam


o processo de planejamento no Brasil;

motiva a comunidade para a implementao do plano,


mesmo custa de sacrifcios; e

estimula a sociedade a acompanhar, fiscalizar e exigir


sua concretizao.
Perceba que cada um desses elementos fundamental para
a concretizao de planos e sua efetivao.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

77

Plano Diretor e Gesto Urbana

CONDICIONANTES

DA GESTO URBANA DEMOCRTICA

O primeiro condicionante desconstruir os mitos veiculados


por aqueles que resistem s mudanas e participao popular.
Aqueles que dizem que:

a sociedade no est preparada para participar, como


protagonista, das polticas pblicas;

a participao da sociedade dificulta a tomada de decises pelo maior tempo e posicionamento crtico diante
das propostas do Estado ou da ausncia delas; e

o momento de participao da sociedade e dos cidados o momento do voto.


Esses mitos so mantidos para justificar a tutela do Estado
sobre a sociedade civil e esto baseados no preconceito do saber,
que o defende como exclusivo dos tcnicos e da burocracia e tambm
afirma que o poltico quem tem a delegao para decidir.
O segundo condicionante assegura as condies para a
efetiva participao na poltica urbana. De acordo com Ronilk e
Pinheiro (2005), so elas:

disposio do poder pblico para partilhar poder com


os diferentes segmentos sociais;

necessidade de uma administrao pblica organizada


sob o marco da eficincia, transparncia e
flexibilizao de procedimentos;

instituio dos canais de participao, com implementao de processos contnuos, integrados e descentralizados;

regras claras, decididas em fruns consultivos ou deliberativos para balizar todas as etapas do processo
participativo e de sistematizao;

78

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

firmeza e transparncia do grupo coordenador para


assegurar que todos tenham direito voz e, dessa
forma, fazer aflorar os interesses divergentes e explicitar
os conflitos como condio de credibilidade para fazer
avanar o processo;

produo de informao sobre a realidade urbana, em


linguagem acessvel e transparente, condio
imprescindvel para munir o cidado de conhecimentos
para que possa discutir e deliberar; e

promover uma mudana cultural: ampliar as ferramentas


do dilogo e trabalhar com outras linguagens: a arte, a
msica, a religio, o corporal, as histrias vividas.
Observe que so diversas as condies necessrias para a
efetiva participao popular, o que requer capacitao dos
participantes, para o tema a ser discutido, e clareza dos momentos
de transmisso de informaes, de construo coletiva de
conhecimentos e de tomadas de decises coletivas.
Como terceiro condicionante, precisamos enfrentar os
problemas estruturais causadores das desigualdade, ou seja, exercer,
principalmente o controle sobre o uso e a ocupao do solo; combater
a especulao imobiliria; inverter a prioridade na distribuio dos
investimentos pblicos; ter polticas e aes para integrar a cidade
nos espaos residenciais dos pobres. demagogia criar canais de
participao popular cujas deliberaes no estejam associadas a
polticas e aes concretas que transformem a realidade. Mesmo
quando associada a polticas redistributivas um grande desafio
tornar viveis e efetivar a participao ampla e consistente.

Os tcnicos tm um papel indispensvel nesse processo de


democratizao do processo decisrio, que no ocorre espontaneamente. necessrio atuar como mltiplo. necessrio e possvel cumprir vrios papis induzir e incentivar a mobilizao; assistncia tcnica no planejamento, proposio e orientao das vrias
alternativas; conduo de processos de capacitao; dar consultorias
relativas aos assuntos de sua especialidade; propor e realimentar os
processos de avaliao e ajustes; e catalisar recursos externos.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

O processo participativo
almeja construir um

pacto entre habitantes e


governo em torno da

conduo do destino das


cidades.

79

Plano Diretor e Gesto Urbana

A grande tendncia ainda a participao de fachada que visa


to somente angariar legitimidade para as polticas
implementadas pelos governos. Ento, futuros especialistas em
gesto pblica municipal, como podemos promover ou instigar
essas novas prticas de gesto?

Promover ou no novas prticas de gesto das polticas pblicas


depende particularmente daqueles que detm o poder decisrio em
relao a essas polticas. A grande maioria dos gestores ainda arredio
a essas novas prticas por distintas motivaes, desde o simples
desconhecimento at a resistncia ao controle social que implica em
fiscalizao do uso de recursos e das prticas cotidianas da administrao,
do combate ao nepotismo, da privatizao da coisa pblica.
A prtica corrente so conselhos sem representatividade e
estrutura de funcionamento, audincias e debates realizados em
horrios e locais de difcil acesso, sem divulgao prvia, com
grandes limites s contraposies. Os projetos so apresentados
em linguagem complexa ou se utilizam todas as tcnicas de
comunicao para vender o plano comunidade e, dessa forma,
cooptar amplos segmentos que tendero a aceitar passivamente
tudo que os tcnicos do governo lhe propuserem.
Promover novas prticas de gesto de fato democrticas
implica em transmitir conhecimento, estimular o envolvimento e a
formao de novas lideranas, possibilitar parcerias e finalmente
delegar poder e promover o controle social com autonomia, com
independncia no pensar e no agir. um grande desafio.

Complementando......
Amplie seu conhecimento sobre os temas abordados nesta Unidade lendo
as obras propostas a seguir:

Planejamento e Zoneamento de Sarah Feldman. Aqui voc pode ler mais


sobre a histria da chegada do zoneamento ao Brasil e da sua utilizao
cada vez mais autnoma como instrumento de planejamento urbano.

Estatuto da Cidade: quem ganhou? Quem perdeu? de Jos Roberto


Bassul. Nessa obra, voc pode descobrir mais sobre o longo e polmico
processo de tramitao do Estatuto da Cidade.

80

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

Resumindo
Comeamos esta segunda Unidade respondendo pergunta: faltou planejamento? Partindo desse questionamento
entendemos a importncia atribuda pela Constituio Federal ao Plano Diretor e o que o tornou um instrumento de
planejamento e gesto das cidades. Vimos ainda que muitas aes do Poder Pblico por meio dos planos, das leis e
dos investimentos foram motores dos problemas que diziam pretender resolver.
Na sequncia, tomamos conhecimento da construo
do novo modelo de planejamento e gesto dos territrios
fundamentados no Direito Cidade e expressos na Constituio Federal de 1988 e no Estatuto da Cidade. Conversamos, tambm, sobre o Estatuto da Cidade que estabelece
essas novas regras e instrumentos jurdicos, financeiros e
de gesto colocando-os disposio dos municpios para
que a cidade e a propriedade atendam ao interesse coletivo, ou seja, atendam sua funo social. Essas regras devem
estar contidas no Plano Diretor.
E, finalmente, estudamos como o planejamento
participativo indispensvel para a concretizao de planos
e os grandes desafios para sua efetivao.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

81

Plano Diretor e Gesto Urbana

Atividades de aprendizagem
Verifique se voc teve bom entendimento do que tratamos
nesta Unidade realizando a atividade proposta a seguir. Se
precisar de auxlio, no perca tempo, consulte seu tutor.
1. Identifique nas reas centrais do seu municpio dois grandes terrenos vagos ou subutilizados. Proponha um uso de interesse coletivo, ou seja, uma funo social para esses terrenos. Depois
identifique, de acordo com os instrumentos descritos nesta Unidade e contidos no Estatuto, aqueles mais apropriados para induzir esse novo uso e que, portanto, deveriam ser includos no Plano Diretor.

82

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 2 O papel do planejamento no enfrentamento dos problemas estruturais das cidades

UNIDADE 3
PLANO DIRETOR:
ELABORAO E IMPLEMENTAO

OBJETIVOS ESPECFICOS DE APRENDIZAGEM


Ao finalizar esta Unidade, voc dever ser capaz de:

Avaliar o Plano Diretor do municpio quanto ao seu contedo e


ao seu potencial de ser aplicado;

Descrever os procedimentos para concretizar o Plano Diretor


Participativo e melhorar a sua cidade; e

Conduzir a implementao e o monitoramento do Plano Diretor.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

83

Plano Diretor e Gesto Urbana

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

PLANO DIRETOR: O QUE ?


PARA QUE SERVE?
Caro estudante,
Nosso principal objetivo nesta Unidade identificar os
procedimentos necessrios para transformar as diretrizes
do Plano Diretor em aes concretas, dentre os quais,
reorganizar a Prefeitura e abri-la para a efetiva participao
social. Para tanto, dividimos a Unidade em quatro sees.
Na primeira, estudaremos os diferentes conceitos de plano
em prtica no Pas, em particular a proposta contida no
Estatuto da Cidade e os desafios e mecanismos para tirar os
planos do papel e concretiz-los em cidades melhores.
Tambm alertaremos para os riscos de se superestimar o
papel dos planos na transformao da realidade. O grande
risco de mais uma vez se vender iluses, elaborando uma
carta de boas intenes, descolada da cidade real, sem a
menor condio poltica, tcnica e financeira de ser
concretizada.
Na sequncia, trabalharemos os princpios e procedimentos
de elaborao do Plano Diretor participativo trazida pelo
Estatuto da Cidade, tanto no que diz respeito ao seu
contedo quanto ao seu processo de elaborao.
Apresentaremos, tambm, a vitoriosa ao nacional de
apoio aos municpios que mobilizou centenas de
multiplicadores em todos os Estados e conduziu a realizao
de mais de 1.500 planos em pouco mais de dois anos.
Veremos tambm um panorama atual dos planos no Brasil.
Finalmente, no item Avaliao e implementao do Plano
Diretor, ampliaremos nosso conhecimento sobre os
procedimentos no campo da organizao e gesto municipal
para conduzir a implementao e o monitoramento do Plano
Diretor.
Ento, mentes obra!

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

85

Plano Diretor e Gesto Urbana

Saiba mais

Alfred Hubert Donat Agache (1875-1959)

Arquiteto francs responsvel pelos planos de urbanizao de diversas cidades europeias, como Paris e
Lisboa. Em 1927, veio ao Brasil, pela primeira vez,
para elaborar o plano diretor da ento capital fede-

A expresso plano diretor


comeou a ser utilizada no Brasil na
dcada de 1930, em francs, plan
d i re c t e u r, q u a n d o o a r q u i t e t o
Agache elaborou um plano para o
Rio de Janeiro.

ral, Rio de Janeiro. Fonte: Elaborado pela autora.

Contudo, at hoje, no temos


um consenso nos meios tcnicos e
acadmicos sobre o conceito de Plano Diretor. Isso se deve a dois
principais fatores: por um lado, so nfimas as prticas de planos
implementados capazes de alimentar a teoria; e, por outro lado, o
conceito de plano traduz as diferentes vises ideolgicas de cidade
e de interesses que seus autores representam.
De modo simplificado, podemos dizer que o planejamento
urbano no Pas expresso por meio de duas vertentes: as normas e
os planos. As normas so expressas nas denominadas leis
urbansticas, em particular na Lei de Parcelamento e na Lei de Uso
e Ocupao do Solo (ou de Zoneamento).
Os planos diretores refletem, em suas intenes e contedo,
a concepo dessas diferentes prticas de planejamento citadas
por Souza (2008), e no Pas tomaram a forma de: planos fsicoterritoriais, Plano Diretor de Desenvolvimento Integrado (PDDI),
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (PDDU), Plano
Estratgico, e, mais recentemente, Planos Diretores Participativos
(PDP), estes sintonizados com a reforma urbana.
Como afirma Villaa (2010), as leis de zoneamento e de
loteamentos possuem uma existncia real e tm sido objeto de teste
prtico, alm disso, tem ocorrido, ao longo das dcadas e em vrias
cidades, um certo empenho em aplic-las dentro dos limites
daquilo que, no Brasil, pode se chamar empenho na aplicao de
leis. Sendo assim, o Plano Diretor tem existido quase que somente
na teoria, no discurso, apesar de muitas vezes ser lei municipal.
Como vimos, a lei mxima do Pas, a Constituio Federal,
regulamentados pelo Estatuto da Cidade, que define o Plano Diretor
como um instrumento bsico da poltica de desenvolvimento e

86

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

expanso urbana, o qual dever ter como objetivos o pleno


desenvolvimento das funes sociais da cidade e o bem-estar de
seus habitantes. Em comum, os planos partem de uma leitura da
cidade (em geral denominada diagnstico) seus problemas e suas
potencialidades e traam os objetivos e as estratgias para
transformar positivamente sua realidade. Em geral, apresentam um
conjunto de propostas para a futura organizao espacial dos usos
do solo urbano, das redes de infraestrutura e de elementos
fundamentais da estrutura urbana, para a cidade e para o municpio,
propostas essas definidas para curto, mdio e longo prazo.

O plano apresentado em forma de projeto de lei


municipal, complementado por anexos (estudos,
mapas, tabelas).

Existem grandes diferenas entre os planos tradicionais


(normativos) e o Plano Diretor Participativo trazido pelo Estatuto,
um pacto da sociedade para o ordenamento e a gesto do territrio.
O Plano Diretor tradicional (tipo PDDI, PDDU) contm um
extenso diagnstico cientfico da realidade fsica, social, econmica,
poltica e administrativa da cidade, do municpio e de sua regio.
Muitos deles, superabrangentes, estabelecem normas e diretrizes para
todas as polticas pblicas inclusive as de desenvolvimento
econmico e social, como sade, emprego, cultura etc. propoem-se
a resolver todos os problemas da cidade interferindo at em reas
que fogem da alada do municpio (tais como questes do mbito
da poltica agrria, poltica macroeconmica, transporte
metropolitano) formando assim uma lista de intenes sem meios
de ser concretizada.

Ser, ento, que os Planos Diretores tradicionais contemplam


a realidade social?

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

87

Plano Diretor e Gesto Urbana

*Quimera produto da
imaginao, sem possibilidade de realizar-se; absurdo, fantasia, utopia.
Fonte: Houaiss (2009).

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Na sua maioria no contemplam a realidade social, pois no


apresentam os mecanismos para enfrentar de fato os problemas
que afetam grande parte da populao, aquela enorme parcela que
forada a viver margem das leis urbansticas. Essas pessoas
buscam uma cidade ideal sem conflitos e terminam por vender uma
iluso, uma quimera*. Por isso, os planos abrangentes muito
contriburam para a inoperncia e o descrdito do planejamento
urbano no Pas.
Quanto ao processo de elaborao, os planos tradicionais
so feitos por especialistas e apresentados na forma de documentos
tcnico-cientficos. Podem envolver profissionais de mltiplas
disciplinas, mas a coordenao, os prognsticos e as propostas
ficam em geral a cargo de engenheiros e arquitetos. Muitas vezes a
participao das equipes tcnicas municipais se limita ao
fornecimento de informaes. A participao da sociedade, na
melhor das hipteses, se reduz a audincias pblicas para
apresentao das propostas.

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO:


CONTEDO E PROCESSO DE ELABORAO

O estudo que faremos nesta seo reflete o trabalho coletivo


na Secretaria de Programas Urbanos do Ministrio das Cidades
sob a coordenao da professora e urbanista Raquel Rolnik.
O novo conceito de Plano Diretor teve incio na dcada de
1990, simultaneamente tramitao do Estatuto da Cidade no
Congresso Nacional, quando algumas prefeituras elaboraram Planos
Diretores, seguindo os princpios da Reforma Urbana, ou seja, com
foco nos problemas estruturais da cidade: a segregao territorial, a
degradao ambiental, o financiamento do desenvolvimento urbano.
Diante desse cenrio houve grande resistncia das elites s
novas propostas contidas nesses planos, particularmente em relao
aos instrumentos que vinculam o direito de construir funo social
da cidade e da propriedade tais como o coeficiente bsico de
construo, a delimitao de Zonas Especiais de Interesse Social,
o IPTU progressivo no tempo etc. Por meio de representantes nas
Cmaras de Vereadores, no Poder Judicirio, nos meios
profissionais ou no Executivo a elite econmica ligada ao setor
imobilirio tentou (e ainda tenta) obstruir a aprovao desses planos
ou ento s aprov-los aps fazer grandes modificaes que
desfiguraram a proposta original ou, ainda, se aprovados, engavetlos logo aps mudana de administrao municipal.
A partir de 2003, com a criao do Ministrio das Cidades,
se fortaleceu o movimento a favor desses planos comprometidos
com a implementao do Estatuto da Cidade. Expresso em uma
campanha nacional conduzida pelo Ministrio das Cidades e pelo

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

89

Plano Diretor e Gesto Urbana

Conselho das Cidades que props e difundiu o Plano Diretor


Par ticipativo PDT: Cidade de Todos. Esse Plano Diretor
Participativo deveria se orientar por trs eixos:

Incluso territorial: que busca assegurar aos pobres


o acesso a terra urbanizada e bem localizada, incluindo
a segurana da posse da moradia.

Justia social: implica em uma distribuio mais justa


dos custos e dos benefcios do desenvolvimento urbano.

Gesto democrtica: prope uma participao cidad


na concepo, execuo e fiscalizao da poltica
urbana.
Contudo, importante destacarmos que no se propunha
um modelo. Os planos deveriam trabalhar em comum com esses
eixos, porm refletindo a realidade de cada cidade.
Assim, o Plano Diretor deixa de ser um documento tcnico
elaborado por especialistas e passa a ser um processo poltico,
dinmico e participativo, que mobiliza a sociedade para discutir e
estabelecer um pacto sobre o projeto de desenvolvimento do
municpio. O processo de elaborao deve propiciar debates e
negociaes de natureza poltica entre interesses conflitantes, muitas
vezes antagnicos como os do setor imobilirio, ambientalistas e
movimentos populares. Deve ser conduzido pelo Poder Executivo
articulado com a sociedade civil. Deixa de ser apenas um
instrumento que regula o uso do solo para estabelecer a funo
social da propriedade e da cidade.
Os estudos e as anlises tcnico-cientficas informam,
fundamentam e subsidiam o processo de decises que poltico.
A metodologia proposta pelo Ministrio das Cidades sugeria,
conforme Quadro 5, as etapas, que deveriam ser conduzidas,
elaboradas e acompanhadas pelas equipes tcnicas de cada
Prefeitura Municipal e por moradores do municpio.

90

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

Constituio do Ncleo Gestor (equipe coordenadora).


Preparao (do processo tcnico e participativo).

Fase
Preparatria

Lanamento e divulgao.
Capacitao (gestores, tcnicos e sociedade civil).
Leitura Tcnica e Comunitria (a cidade que temos).

Elaborao do
Plano

Formular a estratgia e definir os instrumentos (a cidade


que queremos).
Construir o Pacto e o Projeto de Lei (caminho para a cidade
vivel).

Aprovao

Discusso na Cmara Municipal (a cidade que podemos ter).

Implementao

Implementao de projetos e aes (a cidade em transformao).

Gesto do Plano

Monitoramento (por e para uma cidade melhor).

Quadro 5: Etapas da metodologia para elaborar o Plano Diretor


Fonte: Elaborado pela autora

A fase preparatria compreende a formao da equipe


coordenadora, a organizao interna da administrao e das
informaes, a preparao do processo participativo com a
produo de informaes em linguagem acessvel e finalmente a
capacitao dos gestores, tcnicos locais e cidados, para que todos
possam entender e interferir nos processos de tomada de deciso.
A elaborao do plano propriamente dito compreende as
seguintes etapas:

Leitura da Cidade: ao contrrio de um diagnstico


abrangente, revelador dos problemas, o PDP prope
uma leitura da cidade simultaneamente tcnica e
comunitria que permita compreender a dinmica
do municpio a partir de diversos olhares e anlises da
realidade: os seus conflitos e as suas potencialidades,
as causas estruturais dos problemas prioritrios; a
estrutura fundiria e como as diversas foras atuam
na produo, na reproduo e no consumo do espao
urbano. Busca tambm identificar os condicionantes
de ordem administrativa, financeira, normativa que
possam intervir nesse processo. A leitura participativa

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

91

Plano Diretor e Gesto Urbana

ocasio para que todos expressem suas vises, seus


modos de pensar e para que proponham soluo para
os problemas detectados. Ela permite identificar os
setores sociais potencialmente favorveis ou opositores
s mudanas. A leitura da cidade deve compreender a
rea urbana e a rea rural, as tendncias do seu
desenvolvimento e as relaes com as polticas e os
processos de desenvolvimento da sua regio e do Pas.
Mas com o objetivo de entender seus processos
internos, suas potencialidades e fragilidades, levando
a propostas exequveis no mbito do municpio. E no
a produo de um compndio de anlise cientfica, de
urbanizao contempornea ou de desenvolvimento
social e econmico regional.

Formular e pactuar propostas: de nada adianta


um Plano Diretor tratar de dezenas de aspectos e no
ter capacidade para intervir sobre eles. Portanto,
importante trabalhar, desde a leitura da cidade com
perspectiva estratgica: definir as questes cruciais que
precisam ser enfrentadas, os temas relevantes para o
futuro da cidade e para a reorganizao territorial do
municpio. De um modo geral, as propostas dizem
respeito s condies precrias de moradia e
saneamento, s ocupaes em reas de preservao
ambiental, verticalizao excessiva das reas nobres
das cidades, expanso das periferias em reas sem
infraestrutura, concentrao de lotes vagos nas reas
centrais, falta de capacidade tcnica e financeira do
municpio para enfrentar seus problemas. E tambm
devem ser tema prioritrio os traos que do identidade
ao municpio, seu potencial econmico, cultural ou
ambiental. Por exemplo, na grande maioria dos nossos
municpios a questo rural central. Mas o plano no
tratar de poltica agrria ou zoneamento rural, e sim
restringir a expanso do urbano sobre o rural, o
impacto sobre o meio ambiente e ir propor estruturas

92

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

de apoio ao desenvolvimento das atividades e a


prestao de servios populao rural.

Definir estratgias e instrumentos: para cada


tema, prioritrio deve-se considerar as caractersticas
da cidade e os objetivos que se quer alcanar. As
estratgias e os instrumentos so os caminhos e os
meios para se assegurar as condies necessrias para
transformar a realidade de cada municpio. Essa etapa
crucial. Ela define a linha bsica do Plano Diretor: a
cidade que se quer e os meios para alcan-la. aqui
que se decide como interferir no mercado da terra, quais
os investimentos estruturais a serem feitos pelos agentes
pblicos e privados, a localizao das moradias da
populao de baixa renda ou como aproveitar de
forma mais intensa as infraestruturas instaladas, como
reabilitar e democratizar o uso das reas consolidadas,
degradadas ou subutilizadas. recomendvel que seja
discutida e pactuada com a sociedade cada etapa:
temas centrais, objetivos, estratgias e finalmente as
propostas.

Definir e detalhar os instrumentos: cada municpio deve escolher os instrumentos mais adequados para
que a cidade atinja os objetivos propostos. Vimos que
o Estatuto oferece mais de 30 instrumentos para que o
municpio tenha controle mais efetivo sobre o seu territrio: instrumentos normativos, instrumentos para
induzir o desenvolvimento e a incluso territorial da
populao marginalizada e para fazer a gesto democrtica do municpio. Se bem aplicados, daro ao
municpio condies efetivas de controlar o uso do solo,
interferir na redistribuio da riqueza gerada pela produo imobiliria e financiar o desenvolvimento proposto. Portanto, os instrumentos municipais de poltica econmica, tributria e financeira (IPTU, ISS, Leis
Oramentrias, Cdigo Tributrio) precisam se ade-

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

93

Plano Diretor e Gesto Urbana

quar aos objetivos do planejamento territorial. O que


bem diferente de colocar no plano propostas de desenvolvimento econmico e social em questes que
fogem da alada do municpio.

Detalhar o sistema de gesto e planejamento


do municpio: finalmente, a lei do Plano Diretor deve
estabelecer a estrutura e o processo participativo de
planejamento para propiciar sua implementao, seu
monitoramento, seus ajustes e sua futura reviso. O
Conselho das Cidades recomenda a instituio do sistema municipal de desenvolvimento urbano constitudo de conselho da cidade, fundo e conferncias regulares.

Apresentar mecanismos que possibilitem sua


aplicao imediata: aps sua aprovao em forma
de lei, nos quais deve estar definido como cada segmento deve se comportar para atingir os objetivos e as
metas traadas.
Todas essas etapas esto interligadas propiciando que o
plano expresse o pacto da sociedade sobre o projeto de
desenvolvimento do municpio a fim de que a cidade e cada parte
do seu territrio cumpra a sua funo social em benefcio de todos.

94

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

A AO NACIONAL DE APOIO AOS


MUNICPIOS PARA A ELABORAO DOS

PLANOS PARTICIPATIVOS
Apesar do alto ndice de urbanizao, 82% da populao
vive nas reas urbanas dos municpios, o Brasil chegou ao Sculo
XXI sem uma poltica nacional para as suas cidades. Em 2003, no
primeiro dia do governo do presidente Lula, foi criado o Ministrio
das Cidades com a misso de construir essa poltica de forma
federativa e participativa, articulando os trs nveis de governo e
os distintos segmentos da sociedade civil. No
mesmo ano, foi realizada a I Conferncia das
ConCidades
Saiba mais
Cidades, que mobilizou 320 mil pessoas de
3.457 municpios e elegeu 2.510 delegados e o
Este rgo colegiado de natureza
primeiro Conselho das Cidades, o ConCidades.
deliberativa e consultiva integrante da
Integram o Ministrio os setores de habitao,
estrutura do Ministrio das Cidades foi
criado em 2004 com a finalidade de estusaneamento ambiental, mobilidade e
dar e propor diretrizes para a formulao
ordenamento territorial com o objetivo de
e a implementao da Poltica Nacional
assegurar a todos o direito cidade.
O desafio de estruturar nacionalmente o
planejamento territorial urbano e a poltica de
gesto do solo urbano, na direo apontada
pela Constituio de 1988 e pelo Estatuto, ficou
a cargo da nova Secretaria Nacional de
Programas Urbanos (SNPU). Ou seja, coube
SNPU fazer chegar aos municpios gestores e
sociedade organizada o conhecimento do

de Desenvolvimento Urbano (PNDU) e para


acompanhar a sua execuo. O ConCidades
, portanto, uma verdadeira instncia de
negociao em que os atores sociais participam do processo de tomada de deciso sobre as polticas executadas pelo
Ministrio das Cidades. Fonte: <http://
w w w. c i d ad es . g ov. b r /c o n s e l h o - d as - c i d a des>. Acesso em: 31 maio 2010.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

95

Plano Diretor e Gesto Urbana

Estatuto e do Plano Diretor; e a sua potencialidade como instrumento


de construo de novas prticas, democrticas e participativas, de
planejamento e gesto do territrio.
Apesar de ter sido estabelecida na I Conferncia das Cidades,
as diretrizes para enfrentar esse desafio foram grandes. A maioria
dos municpios, que tinha a obrigao de elaborar os planos at
dezembro de 2006, desconhecia o Estatuto e no possua a prtica
de planejamento e gesto territorial, muito menos participativo.
Em muitos deles, somava-se a falta de informaes sobre a realidade
local e a fragilidade das equipes tcnicas. Como complicador, o
contedo do Estatuto da Cidade complexo, inovador e introduzia
temas polmicos na dinmica das cidades. Os seus instrumentos
tratam de matrias tributrias, urbansticas, polticas e jurdicas
que dificultavam a sua compreenso pelos tcnicos municipais,
pelos profissionais da rea e pelos cidados.
Outro desafio foi vencer a descrena generalizada nos efeitos
do planejamento, pela tradicional desconexo entre a cidade
planejada e a cidade real, entre os planos e a prtica cotidiana das
prefeituras. E, principalmente, preparar as prefeituras para tratar
os interesses conflitantes e enfrentar a resistncia dos setores
tradicionalmente beneficiados por nosso modelo excludente de
urbanizao.

CAMPANHA PLANO DIRETOR PARTICIPATIVO:


CIDADE DE TODOS
Frente aos desafios de estruturar nacionalmente o
planejamento territorial, a equipe do Ministrio se coloca diante de
algumas questes: como transformar a obrigatoriedade
determinada pelo Estatuto em oportunidade de construir cidades
mais justas, democrticas, com melhor qualidade de vida para
todos? Como fazer chegar o conhecimento desses novos

96

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

instrumentos para que fossem compreendidos e debatidos pelos


diversos segmentos da cidade? Como tornar os processos de
elaborao dos planos em arenas democrticas que possibilitem a
negociao e a pactuao de projetos de cidade e desenvolvimento
urbano? Como chegar a cada municpio respeitando sua
diversidade e sua competncia de ordenamento do seu territrio
delegada pela Constituio?

Houve a preocupao de evitar o que ocorreu na dcada de


1970, no perodo do SERFHAU, em que a obrigatoriedade de ter
planos para se obter recursos federais se transformou em um festival
de planos diretores elaborados por atacado e vendidos por
consultores a administradores inexperientes ou coniventes. Mesmo
os planos seriamente elaborados se limitavam a estabelecer padres
de uso e ocupao do solo para uma cidade tecnicamente ideal,
no enfrentando os reais problemas das nossas cidades: a
irregularidade, a desigualdade e a insustentabilidade.

rgo que definiu o

modelo e financiou com


os recursos do BNH a

elaborao de planos
diretores municipais.

Considerando a data limite de outubro de 2006, houve pouco


mais de dois anos para passar todo o contedo e para cada
municpio elaborar o plano participativo. Foi preciso mobilizar todas
as foras do Pas comprometidas com os princpios da reforma
urbana e sensibilizar as instituies de todos os Estados que atuam
junto aos municpios, aos seus gestores e sociedade civil
organizada. Duas estratgias foram adotadas. A primeira, oferecia
apoio tcnico e financeiro para a elaborao dos planos diretores:
no perodo 2003-2006 foram investidos, em 550 municpios, 60
milhes de reais, oriundos da integrao de recursos de diversos rgos
do Governo Federal, vinculados aos Ministrios das Cidades, da
Cultura, do Turismo, da Cincia e Tecnologia e da Integrao Nacional.
A segunda estratgia a de difuso da nova concepo de
Plano Diretor Participativo se concretizou em diversas atividades:

produo de referncia metodolgica;


formao de um Cadastro de Profissionais, de todos
os Estados, com experincia na capacitao e na
elaborao de planejamento participativo;

O Ministrio das Cidades


disponibiliza os diversos
documentos da

Campanha Plano Diretor


Participativo. Veja mais
acessando <http://

tinyurl.com/27oyeqx>.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

97

Plano Diretor e Gesto Urbana

construo de Banco de Experincias de processos de


elaborao do plano;

alimentao da Rede do Plano Diretor, que alcanou


mais de 20 mil endereos eletrnicos para troca de
informaes e discusso do que estava ocorrendo no Pas;

construo da pgina virtual da campanha;


produo do Kit do Plano Diretor Participativo, um
conjunto de materiais didticos (livro, vdeos, cartilhas,
cartazes e folhetos, spots de rdio e tev); e

realizao de centenas de oficinas de sensibilizao e


capacitao.
Esse conjunto de atividades de difuso recebeu o nome de
Campanha Nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos.
O ConCidades emitiu trs Resolues (n. 15 de 2004 e ns. 25 e 34
de 2005), instituindo a campanha e estabelecendo diretrizes sobre
o processo participativo e o contedo mnimo do Plano Diretor.
Produzidos os materiais de apoio sensibilizao e
capacitao dos municpios foi constituda uma coordenao
nacional com representantes do ConCidades, de rgos federais e
de ncleos estaduais formados de entidades pblicas e da sociedade
civil, com capilaridade ou conhecimento do tema para chegar a
cada municpio do Estado.
A campanha teve como pblico-alvo os agentes
multiplicadores dos ncleos estaduais e os 1.683 municpios
obrigatrios (gestores e tcnicos municipais, vereadores e lideranas
sociais). A composio dos ncleos refletiu a capacidade de
articulao e organizao em cada Estado.
Em menos de dois anos de campanha, foram realizadas 387
oficinas que sensibilizaram mais de 21 mil pessoas de 1.349
municpios. As primeiras 45 oficinas foram realizadas pelo Ministrio
das Cidades para a formao de multiplicadores. As demais foram
realizadas diretamente pelos ncleos, muitos dos quais produziram
materiais pedaggicos e de comunicao especficos para a sua
regio. Foi intensa a adeso e a participao dos segmentos

98

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

relacionados reforma urbana, campanha e aos processos de


elaborao dos planos. Os movimentos populares por moradia
integraram a coordenao nacional e a maioria dos ncleos
estaduais e estiveram frente da construo das Resolues do
ConCidades. Alguns participaram ativamente da elaborao dos
planos municipais ou em aes para assegurar a participao
popular e o contedo redistributivo no Plano Diretor.

PANORAMA

DOS

PLANOS DIRETORES MUNICIPAIS


NO BRASIL

Como resultado surpreendente, at fevereiro de 2007, em


quase 89% dos municpios obrigatrios os planos j haviam sido
aprovados ou estavam nas Cmaras Municipais ou em fase de
elaborao ou reviso. Esse resultado foi obtido em pesquisa
realizada pelo Conselho Federal de Engenharia e Arquitetura
(CONFEA) juntamente com o Ministrio das Cidades, em 1.553
dos municpios obrigatrios identificando os processos e os
contedos dos planos realizados.
O Quadro 6, a seguir, d uma ideia da dimenso do esforo
nacional tcnico, poltico e social empreendido nessas centenas
de municpios de todas as regies.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

99

Plano Diretor e Gesto Urbana

PLANOS APROVADOS
REGIO

OU EM TRAMITAO
NAS CMARAS

PLANOS EM
ELABORAO

NO EST
FAZENDO PLANO
DIRETOR

TOTAL DE
MUNICPIOS
PESQUISADOS

Norte

86

74%

23

20%

6%

116

8%

Nordeste

287

57%

165

33%

48

10%

500

35%

Centro-Oeste

50

56%

31

34%

10%

90

6%

Sudeste

315

73%

96

22%

20

5%

431

30%

Sul

170

56%

112

37%

23

7%

305

21%

Total Brasil

908

63%

427

30%

107

7%

1442* 100%

* Total de municpios pesquisados que forneceram informaes

Quadro 6: Estgio da elaborao dos planos diretores dos municpios


Fonte: Adaptado de Brasil (2007)

Quanto ao processo de elaborao, uma pesquisa anterior


(outubro 2006) feita junto a representantes das Prefeituras, das
Cmaras de Vereadores e da sociedade civil revelou que 26,7 %
dos planos foram considerados processos participativos, 37,26%
no participativos e em 36,5% dos municpios as avaliaes dos
entrevistados foram divergentes.
Por se tratar de um processo recente, ainda no encontramos
uma avaliao do contedo desses planos e muito menos da sua
potencialidade de sair do papel. Muito menos possvel
identificarmos quantos e quais tero algum impacto na
transformao das nossas cidades, no padro
de planejamento e gesto e, principalmente, na
Saiba mais Planos Diretores Participativos
reverso do quadro de desigualdade territorial
Foi nomeada uma Rede de Planos Diretoe de insustentabilidade ambiental, social e
res, essa rede abrange 26 Estados e o Diseconmica.
trito Federal, tem mais de 300 pesquisadores envolvidos em todo territrio nacional, especialistas na temtica da poltica
urbana e sua capilaridade regional e distribuio territorial. composta por Universidades, Institutos de Pesquisa, ONGs,
Movimentos Populares e representantes do
Poder Pblico. Fonte: <http://tinyurl.com/
37jnzwz>. Acesso em: 2 jun. 2010.

100

Acompanhar esse processo meta das


entidades que constituem o Frum Nacional da
Reforma Urbana e um bom tema para
pesquisadores e estudiosos das cidades e da
incluso social. Para isso, foi constituda, em
dezembro de 2007, uma Rede de Avaliao e
Capacitao para a Implementao dos Planos
Diretores Participativos com foco no acesso a
terra urbanizada e bem localizada para todos.

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

Visa ainda capacitao de agentes do Poder Pblico e da


sociedade civil para a implementao dos planos e do
fortalecimento da gesto municipal participativa. A rede est
realizando uma pesquisa qualitativa do contedo de 526 planos
aprovados, seu potencial de aplicabilidade dos planos e o sistema
de gesto proposto. E uma anlise da situao de cada estado
brasileiro. A pesquisa financiada pelo Ministrio das Cidades,
coordenada pelo Observatrio das Metrpoles (rede estruturada
em 13 regies metropolitanas) e tem a superviso do Conselho
das Cidades. Mas a pesquisa no poder avaliar a qualidade e a
consistncia do processo par ticipativo na elaborao, na
implementao e na gesto do plano. Essa tarefa cabe aos
pesquisadores, promotores e ativistas locais ao longo dos
processos.

Perceba que o planejamento voltou pauta das administraes


caracterizando um grande avano, voc concorda?

Cresce a participao da sociedade nos processos de


planejamento e gesto. Cada vez mais o modelo contido nos planos
tradicionais, cuja maior caracterstica a de reforar a dualidade
e a injustia na distribuio do territrio das cidades, se torna
obsoleto e superado. Cresce o consenso pelo abandono do
Zoneamento como instrumento autnomo e suficiente para a
regulao urbanstica.
As faces da classe dominante brasileira, com interesses
mais ligados produo do espao e que governam nossas cidades,
ainda acreditam nessa ideia, mas esto no seguinte dilema: no h
condies e interesse de fazer planos que atendam s necessidades
da maioria da populao e, por outro lado, a politizao da sociedade
no lhes d condies de fazer planos que revelem suas reais
propostas. A tendncia desse setor , como vimos, evitar ou postergar
a elaborao ou a aprovao de planos (VILLAA, 2005).

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

101

Plano Diretor e Gesto Urbana

Outros elementos tm mostrado a imensido dos riscos e a


precariedade das novas conquistas: a dificuldade da populao em
compreender e se apropriar das novas regras explcitas e implcitas
a rapidez dos poderosos no mercado imobilirio em reagir a essas
regras, alm do aumento das desigualdades sociais por questes
que fogem da alada do municpio.

102

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

AVALIAO, IMPLEMENTAO E
GESTO DO PLANO DIRETOR
Como vimos, a grande maioria dos municpios brasileiros
com mais de 20.000 habitantes ou integrantes das regies
metropolitanas j elaborou ou revisou recentemente seus Planos
Diretores. Nesses municpios, esto concentradas a maior parte da
populao e os grandes problemas brasileiros. Eles tm pela frente
o grande desafio de transformar a lei aprovada em aes concretas,
em cidades inclusivas e democrticas. Essa transformao
depender fundamentalmente do contedo da lei, da vontade
poltica e da reorganizao interna da administrao para sua
aplicao e gesto.
Queremos com essas proposies instig-lo a avaliar o Plano
Diretor do seu municpio quanto ao potencial de aplicao
imediata, para que voc possa identificar seus limites e apontar as
condies mnimas de reorganizao da Prefeitura que propiciem
uma gesto integrada e participativa do plano.

AVALIAO

DO

PLANO DIRETOR

APROVADO

O primeiro passo na avaliao sabermos se o Plano Diretor


foi elaborado e est aprovado, segundo as diretrizes contidas no
Estatuto da Cidade, tanto em relao ao processo participativo de
elaborao, quanto ao seu contedo.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

103

Plano Diretor e Gesto Urbana

O segundo passo verificar se o plano identificou, definiu


as estratgias e os meios para enfrentar os problemas estruturais
da cidade e suas causas. A que setores da sociedade ele atende?
Ele detalhou os instrumentos para sua aplicao imediata ou se
limita s grandes diretrizes? Ele estabelece como ser sua aplicao
e gesto?

Para entender melhor


essa anlise, leia Os

vereadores no processo de
elaborao de planos

diretores participativos.

Essa anlise importante porque muitos dos instrumentos


contidos no Estatuto da Cidade que possibilitam que a cidade e a
propriedade cumpram sua funo social s podem ser aplicados
se estiverem descritos e delimitados no Plano Diretor. tambm
importante analisar se h coerncia entre os objetivos, as estratgias
e os instrumentos previstos para alcan-los. um respaldo legal
indispensvel para a concretizao dos objetivos, pois o que
possibilita transformar o Plano Diretor em cidade.
A anlise do contedo do plano pode resultar em quatro
situaes:

o municpio ainda no elaborou ou concluiu seu plano;


o plano no contempla as diretrizes do Estatuto da Cidade;
o municpio elaborou o Plano, mas ele depende, para
sua aplicao, de detalhamento em outras leis ou da
regulamentao dos instrumentos; e

o plano autoaplicvel.
Apenas os planos autoaplicveis, ou seja, aqueles que
detalham os instrumentos e as regras de uso e ocupao do solo e
que definem investimentos podem ser implementados imediatamente.
Os demais exigiro para sua complementao ou transformao um
grande esforo da sociedade local, particularmente dos setores
comprometidos com a reforma urbana. Assim:

Se o municpio ainda no elaborou ou concluiu seu


plano, a grande tarefa mobilizar foras, dentro e fora
da administrao municipal, para incluir no seu texto
os instrumentos da forma mais completa possvel para

104

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

que o plano se torne autoaplicvel logo aps sua


aprovao.

Se o plano j foi aprovado, mas no atende s diretrizes


do Estatuto da Cidade, preciso iniciar o processo de
reviso e elaborar um novo projeto substitutivo.

Se o plano j foi aprovado e est incompleto, necessrio elaborar a regulamentao complementar necessria para que ele se torne aplicvel e comear a preparar emendas substitutivas para os instrumentos indispensveis que no foram contemplados. Precisamos observar, tambm, a prioridade e a oportunidade
poltica de apresentar essas emendas, para no correr
o risco de perder conquistas j alcanadas. De toda
forma, o incio da implementao do plano deve ocorrer pelos instrumentos j regulamentados.

Se o plano autoaplicvel, est pronto para iniciar o


processo de implementao.

REORGANIZAO DA PREFEITURA PARA

A GESTO

INTEGRADA E PARTICIPATIVA DO TERRITRIO E DO

PLANO DIRETOR
Mesmo no caso dos planos autoaplicveis, o desafio tirlo do papel, transformar boas intenes em cidades melhores.
A eficcia do plano depender, especialmente, da atitude e do
compromisso da administrao pblica, para que sua
operacionalizao se faa no respeito s diretrizes e s aes
acordadas. E, claro, da vigilncia da sociedade local.
Essa tarefa facilitada se for implantado no municpio um
processo democrtico de planejamento urbano e gesto, fortalecido
ou iniciado na elaborao do Plano Diretor. Alguns planos j

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

105

Plano Diretor e Gesto Urbana

estabelecem as normas e as condies de sua gesto relativas


representao dos vrios setores do Poder Pblico e da sociedade
civil; produo e disseminao de informaes; s instncias de
discusso e deciso; e at organizao administrativa da
Prefeitura.
Como vimos, tradicionalmente, nossas administraes so
marcadas pelo centralismo das decises que funcionam como
margem de manobra e poder, e pela submisso ou adeso ao poder
econmico local (elite econmica, proprietrios e empreendedores
imobilirios, empresrios do setor de infraestrutura urbana e
transporte, detentores dos meios de comunicao), que se beneficia
das aes, das leis e dos investimentos pblicos e ocupa, por meio
de seus quadros, funes permanentes e estratgicas na burocracia
das administraes.

A partir da Constituio de 1988 foram grandes as


mudanas introduzidas no cotidiano dos municpios,
pois eles passaram a ter mais autonomia e tambm
mais despesas, e isso, por consequncia, implicou em
prestaes de servios que antes eram exercidas
pelos governos estaduais e Federal.

A Lei de Responsabilidade Fiscal imps um novo cdigo de


conduta do administrador pblico e, juntamente com o Estatuto da
Cidade, tornou o controle social requisito obrigatrio no
planejamento e nas Leis Oramentrias trazendo o desafio de
democratizar a gesto pblica. Por outro lado, a democratizao
do Pas tambm fortaleceu a organizao dos moradores de vilas e
favelas que passaram a exigir o reconhecimento dos direitos
permanncia e posse das reas ocupadas e tambm o acesso s
novas moradias, ao saneamento, ao transporte pblico.
Desde os anos de 1990, algumas administraes vm
implantando sistemas eficientes e democrticos de gesto que incluem
planejamento e inverso de prioridades na arrecadao e no gasto

106

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

do dinheiro pblico, conseguindo melhorar significativamente a


qualidade de vida dos seus moradores. Mas na grande maioria dos
municpios o que encontramos uma estrutura administrativa frgil,
com carncia de recursos humanos e materiais, incapaz de dar
respostas aos problemas locais e at mesmo de ter acesso aos
programas e s aes de outras esferas de governo.
Portanto, a implementao do plano depender fundamentalmente da capacidade e do compromisso da administrao local.
Mas tambm da capacidade de articulao e atuao dos setores
da sociedade favorveis ou contrrios s mudanas. Quanto mais
o plano for comprometido com a reforma urbana e com a gesto
democrtica, mais encontrar resistncias e exigir modificaes
profundas nos procedimentos internos e na superao da fragilidade administrativa, na priorizao de gastos e na articulao das
aes setoriais.

Como o aparelho administrativo no monoltico, preciso


identificar os espaos, mesmo limitados, abertos a prticas
democrticas, e buscar na estrutura administrativa servidores
capazes e cientes de seu papel social. Mas como conseguir
esse engajamento?

Os processos de capacitao da equipe interna para a


implementao do plano podem contribuir para romper com a viso
tecnocrtica e incorporar a viso poltica da reforma urbana.
Contudo, precisamos ter claro que o plano no ser implementado
se ficar sob a responsabilidade de uma equipe tcnica, por mais
competente e comprometida que ela seja, pois necessrio que o
plano se torne ao de governo e que o projeto seja acompanhado
permanentemente pela sociedade organizada e pelos operadores
de direito.
Assim, o trabalho comea pela organizao e distribuio
de responsabilidades na sua implementao, a saber:

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

107

Plano Diretor e Gesto Urbana

Definio do rgo e equipe de coordenao:


definir os responsveis poltico e tcnico, a participao
de servidores de diferentes reas (que faro a ponte
com as polticas e aes setoriais), a equipe responsvel
por operacionalizar o Plano Diretor dentro da
Prefeitura, a equipe de avaliao da implementao
na comunidade. Se for necessrio, faz-se a contratao
por tempo determinado, de especialista, de preferncia
que tenha participado da equipe que elaborou o plano.
Deve-se exigir no contrato a transferncia de
conhecimento para a equipe local.

Articulao das aes no territrio: as reas da


cidade com carncias de infraestrutura e servios so
as mesmas onde se concentram as mais baixas rendas,
a submoradia, os maiores problemas sociais. Uma das
contribuies do Plano Diretor, alm de pautar o
processo de planejamento urbano e introduzir os
princpios da funo social da cidade e da
propriedade, fornecer um suporte facilitador
articulao de aes e, portanto, uma oportunidade
de otimizar recursos, ampliando a eficcia da
administrao. A ao integrada tambm facilita a
compreenso dos cidados sobre o papel do Poder
Pblico e sobre a produo do espao urbano,
capacitando-os para avaliar e controlar o cumprimento
do plano e das polticas.

Montagem ou atualizao do sistema de informaes: qualquer processo de implantao e acompanhamento de polticas exige informaes atualizadas
e confiveis, por mais simples que seja a forma como
esto organizadas. O primeiro passo sistematizar as
informaes existentes (cadastros municipais, outros
bancos de dados e mapas). O ideal dotar a Prefeitura de um cadastro multifinalitrio e georeferenciado
que integre as informaes sobre a estrutura fundiria,

108

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

as aes realizadas, a arrecadao fiscal etc. Um sistema que facilite a atualizao do IPTU, a identificao de reas vazias para implantao de ZEIS ou para
equipamentos pblicos, que permita acompanhar as
mudanas nos usos e nas ocupaes dos imveis, ou
seja, acompanhar a dinmica urbana e sua compatibilidade com as polticas traadas.
Esse conjunto de dados alimentar o segundo passo que a
produo de anlises e resultados do monitoramento do plano e do
Oramento Municipal para subsidiar o processo coletivo de
avaliao e correo de rumos. Para facilitar o acompanhamento
pelos conselhos e pela comunidade em geral, interessante que as
informaes sejam organizadas pelos temas prioritrios definidos
no plano e tambm sejam sistematizadas para cada parte do
municpio. Para sedimentar a noo de planejamento e
continuidade, essas informaes devero ser produzidas com
regularidade e em linguagem acessvel, ao mesmo tempo sem perder
o contedo necessrio para uma tomada de deciso consciente.
Dependendo das caractersticas do municpio, cada um tem seus
prprios caminhos para a divulgao das informaes, da mdia
alternativa aos grandes meios de comunicao. E particularmente
por meio dos canais institucionais de participao.

Articulao com o oramento municipal: as


aes se viabilizam, se esto previstas no Oramento,
no equilbrio entre receitas e despesas. A elaborao e
execuo do oramento devero expressar as decises
contidas no Plano Diretor e condio para programar
sua implementao. Devemos tambm analisar se os
recursos demandados pelo plano levaram em
considerao a capacidade do municpio (a
arrecadao municipal, a indicao de outras fontes
de recursos para sua efetivao, seu escalonamento
no tempo segundo as prioridades).
interessante lembrar que, se por um lado o Plano Diretor
gera despesas, por outro pode gerar receitas oriundas dos servios

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

109

Plano Diretor e Gesto Urbana

Esse um dos pontos


bsicos a serem

trabalhados na gesto de
todo e qualquer plano.

prestados, da gesto da valorizao imobiliria e do combate


especulao imobiliria. Como vimos, so diversos os instrumentos
para o cumprimento da diretriz de justa distribuio dos benefcios
e nus decorrentes do processo de urbanizao, tais como: o IPTU
geral e o Progressivo no Tempo, as Operaes Urbanas, a Outorga
Onerosa do Direito de Construir e de Alterao de Uso e a
Contribuio de Melhoria.
Para que o oramento se torne instrumento de implementao
do plano, necessrio abrir a caixa-preta, ou seja, indispensvel
explicitar a todos o seu contedo, mudar a sua estrutura (classificar
as despesas segundo os programas e as aes priorizados no plano);
mencionar nas receitas os recursos oriundos dos novos instrumentos;
criar rubricas relativas aos fundos de habitao ou de
desenvolvimento urbano, se estes foram criados no municpio.
No Oramento Municipal, preciso tomar cuidado ainda
para que os demais investimentos do governo estejam em
consonncia com o Plano Diretor, por exemplo, se nele est
delimitada uma rea para preservao, no pode haver previso
de recursos para abertura de via ou atividade que induzam o
adensamento na rea.

A REGULAMENTAO DOS INSTRUMENTOS E/OU A


REVISO DA LEGISLAO URBANSTICA

No caso ideal dos Planos Diretores autoaplicveis, os temas


conflitantes da cidade j foram tratados e pactuados e j contm
as regras e os instrumentos de poltica urbana para sua aplicao.
Isto , j definem usos e tamanhos de lotes, delimitam as ZEIS,
estabelecem as regras para cobrana do IPTU Progressivo, do Solo
Criado, etc. Nesse caso, a regulamentao complementar tende a
ser desenvolvida sem grandes embates.

110

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

Contudo, a grande maioria dos Planos Diretores infelizmente


no autoaplicvel, deixando para a legislao complementar as
questes mais polmicas, tais como a definio do uso e da
ocupao do solo e a regulamentao dos loteamentos e dos
instrumentos de poltica urbana. Por razes diversas, como
exiguidade de tempo, falta de informaes suficientes, falta de acordo
na construo do pacto ou temor de contrariar os grandes interesses
fundirios do municpio.
Nesses casos, o processo de regulamentao deve estabelecer
o momento para se enfrentar e pactuar os grandes temas da funo
social da cidade e da propriedade. E deve dar continuidade ao
processo participativo de elaborao do Plano Diretor, com
discusses nas escalas do municpio, regional e local. Logo,
necessrio estar atento para que o processo de produo da
legislao complementar no torne incuos os princpios ou as
diretrizes do Plano Diretor, especialmente naqueles aspectos que
promovam a efetiva funo social da cidade ou da propriedade.
Diante dessa realidade, existe uma grande tendncia de voltar
prtica tradicional das leis de parcelamento e zoneamento, com
seus ndices de aproveitamento e taxas de ocupao propostos como
assunto tcnico para uma cidade ideal, que s atendem e
protegem pequena parcela da cidade e as estratgias de mercado
dos grandes investidores imobilirios.
Portanto, a proposta priorizar as aes estratgicas
definidas no plano concentrando a regulamentao nos instrumentos
mais apropriados para a concretizao dos objetivos. Por exemplo,
regulamentar ou detalhar o que falta para implementar as ZEIS,
definir os terrenos e as condies onde incidir edificao e
urbanizao compulsrias ou o direito de preferncia.
A legislao complementar tambm precisa ser simplificada,
pois no pode existir participao efetiva da populao na
elaborao e implementao de normas urbanas se elas forem de
grande complexidade tcnica, de difcil compreenso e de
desnecessrios caminhos burocrticos.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

111

Plano Diretor e Gesto Urbana

A produo dos planos setoriais, especialmente o de


habitao, saneamento e mobilidade, pode ser uma boa
oportunidade para complementar o Plano Diretor e implementar a
incluso territorial.
Paralelo e complementar regulamentao so importantes
capacitao dos profissionais para as novas regras e a promoo
de programa de assistncia tcnica e jurdica gratuita para
comunidades e grupos sociais menos favorecidos, conforme
determinam o Estatuto da Cidade e a Lei n. 11.888/08.

O sistema de gesto participativa do Plano Diretor


A implementao do plano decorre de vrias administraes
e, portanto, deve ter no seu horizonte a continuidade administrativa.
No pode prescindir do engajamento de quadros permanentes da
administrao e principalmente da mobilizao e acompanhamento
permanente da sociedade civil, particularmente os setores
comprometidos com a incluso territorial dos mais pobres. Segundo
o Estatuto, os planos diretores devem ser revistos, no mximo, a
cada 10 anos.
A gesto do plano se funde com a gesto da cidade.
O ConCidades recomenda a instituio de Conselho da Cidade (ou
outro conselho municipal de poltica urbana) e das Conferncias
Municipais, como os principais canais de deliberao sobre a
poltica urbana e de monitoramento do Plano Diretor. Os conselhos
so tambm espaos polticos para tratar de questes que
transcendem o municpio, tais como questes metropolitanas,
regionais, de polticas estaduais e federais que afetam o municpio.
O bom funcionamento dos conselhos depende da representatividade
dos seus componentes, de regras claras de deliberao, de estrutura
de funcionamento e, como vimos, do acesso regular a informaes
confiveis, atualizadas e em linguagem acessvel.

112

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

No entanto, as conferncias so os
momentos de maior mobilizao da sociedade
e do governo para discutir os temas de maior
repercusso no desenvolvimento do territrio e
para discutir a reviso do plano. Por exemplo, o
Plano Diretor de Belo Horizonte, de 1996,
estabeleceu seu sistema de gesto e reviso.
Desde ento, a cada quatro anos, so realizadas
conferncias municipais (precedidas de prconferncias regionais e temticas) que avaliam
e atualizam o plano.

Saiba mais

Conferncias

Foi tema da III Conferncia das Cidades e


foi objeto de discusso da IV Conferncia
das Cidades, realizada em setembro 2009
a abril 2010, a criao do Sistema Nacional das Cidades constitudo de Conselhos
das Cidades no mbito nacional, estadual e municipal e de um fundo nacional que
integraria as polticas de habitao, saneamento, mobilidade e ordenamento
territorial. Fonte: Elaborado pela autora.

Nos grandes municpios, as conferncias


exigem longa preparao com regras claras de representao e
participao, estrutura, produo de material de divulgao e
informao prvia. E a conduo poltica daqueles com poder
decisrio sobre o tema. tambm imprescindvel a continuao
do processo de capacitao de atores locais, particularmente os
conselheiros e delegados do oramento participativo, para
alimentar os processos de conhecimento, anlise e, principalmente,
de deliberao.

No basta apenas implementar e aprovar um plano, necessrio


acompanh-lo, certo? Mas como fazer?

O monitoramento ocorre em duas dimenses: por um lado,


acompanhar o cumprimento das determinaes do plano e do
oramento anual (aes, prazos, prioridades). Por outro lado,
acompanhar o impacto do plano na dinmica de desenvolvimento
da cidade e no alcance dos seus objetivos, para subsidiar a sua
reviso e a elaborao dos Planos Plurianuais.
Um processo de gesto democrtica partilhada entre Poder
Pblico e sociedade civil, com fruns regulares de discusso e
deciso, alavanca a implementao do Plano Diretor e fortalece as

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

113

Plano Diretor e Gesto Urbana

Saiba mais

Lei de Iniciativa Popular

Consiste na apresentao de um abaixoassinado Cmara Municipal, subscrito


por, no mnimo, 1% do eleitorado nacional
e de pelo menos 5% do eleitorado municipal como condio para viabilizar a iniciativa. A Lei Orgnica de cada municpio

posies progressistas no governo e na


sociedade. No caso de omisso do Poder
Pblico, a sociedade pode apresentar Projeto
de Lei de Iniciativa Popular tambm para a
elaborao ou reviso do Plano Diretor e outros
programas e projetos de desenvolvimento
urbano.

Dessa maneira, podemos afirmar que,


assim como elaborar e aprovar planos
qurum. Fonte: Elaborado pela autora.
includentes difcil, transform-los em cidades
concretas um desafio ainda maior. Requer
investimentos considerveis para resgatar a dvida social e melhorar
a qualidade de moradia da populao com baixssima capacidade
de retorno. Requer principalmente romper com a mquina de
excluso territorial que historicamente concentra renda e poder em
nossa sociedade. Romper por meio de mecanismos que assegurem
o acesso terra legal e formal aos mais pobres, que possibilitem a
recuperao e a redistribuio da valorizao da terra, alm de
uma gesto efetivamente democrtica.
que mantm ou amplia ainda mais esse

Como aponta Rolnik (2010), no est em jogo apenas a troca


dos parmetros de regulao urbanstica, mas a prpria redefinio
dos papis e campos de atuao dos diferentes atores envolvidos,
ou seja, o processo deve ser vivido no como mudana de parmetro
tcnico ou troca no grupo de poder, mas como transformao social.

114

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

Complementando......
Chegamos ao final desta disciplina sem a pretenso de esgotar os assuntos
abordados, portanto, recomendamos aos que desejam aprofundar-se nos
temas tratados que faam as leituras a seguir:

Mudar a Cidade de Marcelo Lopes de Souza, essa obra identifica


nove tipos de planejamento urbano a partir dos seguintes parmetros:
ideia fora central, filiao esttica, escopo, grau de
interdisciplinariedade, permeabilidade frente realidade, grau de
abertura para com a participao popular, atitude frente ao mercado e
referencial poltico pedaggico.

Guia para elaborao dos Planos Diretores Participativos de Raquel


Rolnik e Otilie Pinheiro.

Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

115

Plano Diretor e Gesto Urbana

Resumindo
Nesta Unidade, respondemos s questes: o que e
para que serve o Plano Diretor? Como concretiz-lo? Inicialmente, apresentamos os conceitos e comparamos as principais concepes ideolgicas em vigor no Brasil. Discutimos
o potencial do Plano Diretor como o indutor e o instrumento do processo de planejamento e gesto municipal.
Voc conheceu tambm a metodologia do Plano Diretor Participativo e a estratgia da ao nacional conduzida
pelo Ministrio das Cidades, disseminada por centenas de
multiplicadores para apoiar os municpios na misso de elaborar os seus planos, alm do resultado positivo e surpreendente dessa ao. No item seguinte, instrumentalizamos
os passos necessrios para avaliar o Plano Diretor aprovado
do seu municpio quanto ao seu contedo e ao seu potencial de sair do papel.
Por fim, refletimos sobre os desafios e principalmente sobre os procedimentos necessrios para concretizar um
novo modelo de gesto, que implicar em mudanas de procedimentos internos na Prefeitura e em uma nova relao
governo e sociedade para avaliar, monitorar e propor correes no plano e nos rumos do municpio.

116

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

Atividades de aprendizagem
As atividades, a seguir, fazem parte do processo de
aquisio do conhecimento, portanto, procure responder a
todas e, em caso de dvida, faa uma releitura atenciosa.
Caso seja necessrio, consulte o seu tutor.

1. Escolha um municpio que tenha o Plano Diretor aprovado depois


de 2000. Busque na Cmara de Vereadores ou na Prefeitura o texto da Lei do Plano Diretor. medida que for estudando cada uma
das etapas descritas, voc dever analisar essa Lei e responder s
questes formuladas ao final de cada item.
a) Quais os principais problemas do municpio identificados no Plano Diretor?
b) O Plano Diretor permite identificar as maiores potencialidades e especificidades do municpio? Se sim, quais so
elas?
c) Para cada um dos problemas da questo anterior, identifique as Diretrizes e as Estratgias propostas no Plano
para solucionar o problema.
2. Preencha os quadros a seguir, a partir da anlise da lei, para avaliar a coerncia do Plano Diretor com as diretrizes contidas no Estatuto da Cidade.

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117

Plano Diretor e Gesto Urbana

a) O Plano Diretor contm diretrizes, estratgias e instrumentos relativos ao ordenamento do territrio e ao eixo
Justia Social expressos nos itens a seguir:
SIM

NO

TRANSCREVA A DIRETRIZ QUE MELHOR

Garantia do acesso terra


urbana e moradia
Ordenao e o controle do
uso e ocupao do solo de
modo a evitar a reteno
especulativa de terrenos
Justa distribuio dos benefcios e nus decorrentes
do processo de urbanizao
Regularizao fundiria e a
urbanizao de reas ocupadas pela populao de
baixa renda
Cumprimento da funo
social da cidade e da propriedade
Priorizao de investimentos no atendimento s reas ocupadas por populao
de baixa renda
Outro (citar)

118

Especializao em Gesto Pblica Municipal

EXPRESSA A INTENO

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

b) O Plano Diretor contm estratgias, metas e programas


que buscam assegurar populao de baixa renda o
acesso a terra e moradia, atendendo ao eixo incluso
social, tais como:
EST DESCRITO NO
PLANO?
SIM

NO

TRANSCREVA O ITEM DA LEI QUE


MELHOR EXPRESSA A INTENO

O Plano contm diretrizes,


estratgias e programas
para a poltica
habitacional?
Prev a elaborao de um
plano municipal de habitao?
Prope a criao de programas habitacionais especficos para a populao de
baixa renda?
Cria Zonas ou reas Especiais de Interesse Social?
Possui propostas especficas para cooperativas
habitacionais populares?
Regulamenta a Concesso
de Uso especial para Fins
de Moradia?
Institui algum fundo especfico de habitao de interesse social ou de desenvolvimento urbano (tambm destinado habitao) com previso de fontes
e destinao dos recursos?
Prev mecanismos de controle social da poltica
habitacional?
Outro (citar)

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119

Plano Diretor e Gesto Urbana

c) Quais destes instrumentos previstos no Estatuto da Cidade para o ordenamento do desenvolvimento urbano
esto previstos no Plano Diretor?

INSTRUMENTO

EST DESCRITO DEFINE REGRAS PARA


NO P LANO
A APLICAO DO
INSTRUMENTO?
SIM NO

DEFINE EM QUE
LOCAIS DA CIDADE
ELE SER APLICADO ?

DEFINE OS DESTINOS DOS RECURSOS ARRECADADOS NA APLICAO


DO INSTRUMENTO? Q UAIS?

Utilizao, Edificao
e Parcelamento
Compulsrio
IPTU Progressivo no
Tempo
Outorga Onerosa do
Direito de Construir
Outorga Onerosa de
Alterao de Uso
Operao Interligada
Operao Urbana
Consorciada
Transferncia do
Direito de Construir
Estudo de Impacto
de Vizinhana
Zonas (reas)
Especiais de
Interesse Social
Direito de Superfcie
Direito de
Preempo

3. Identifique no Plano Diretor do municpio quais instrumentos de


gesto participativa ele contempla.
4. Pesquise, com a equipe coordenadora do Plano Diretor, como foi
o processo de elaborao do Plano e compare com as recomendaes contidas na Resoluo Recomendada n. 25, de 2005 do Conselho das Cidades sobre o processo participativo de elaborao
do Plano Diretor.

120

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Unidade 3 Plano Diretor: elaborao e implementao

5. Na sua avaliao, em qual das quatro situaes descritas anteriormente se encontra o Plano Diretor do seu municpio? Justifique
sua resposta.
6. Pesquise no Plano Diretor do seu municpio se ele contm diretrizes para a reorganizao administrativa e para implantar o sistema de gesto participativa e, em seguida, preencha o quadro:
EST DESCRITO NO
PLANO?
SIM

NO

TRANSCREVA O ITEM DA LEI QUE


MELHOR EXPRESSA A INTENO

O Plano Diretor estabelece o Sistema de Gesto Democrtica?


Trata da estrutura institucional da Prefeitura responsvel pelo planejamento e pela gesto territorial?
Define os rgos pblicos responsveis pelo
planejamento e pela gesto territorial no municpio e
suas respectivas atribuies?
Prev algum mecanismo de articulao entre as aes
dos diferentes rgos municipais responsveis pelo
planejamento e pela gesto territorial? Qual(is)?
Institui o conselho das cidades ou outros conselhos
ligados poltica urbana, como o conselho gestor do
fundo de habitao de interesse social, de transporte,
de saneamento ambiental?
Qual o percentual de representantes do Poder Pblico e da sociedade em cada conselho ligado poltica
urbana?
Prev outros instrumentos de gesto participativa, tais
como audincias pblicas, plebiscito e referendo popular, consultas pblicas, conferncias etc.?
O Plano Diretor define como dever ser feita a sua
reviso? Quais so as definies?
O Plano Diretor estabelece critrios para a definio
de obras a partir da capacidade financeira do municpio? Quais?
O Plano Diretor prev alguma forma de monitoramento
das aes e dos processos de planejamento e gesto
territorial, em especial da implementao das suas
propostas?
O Plano Diretor prev a elaborao ou reviso do cdigo tributrio municipal?

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121

Plano Diretor e Gesto Urbana

7. Considerando o que estudamos nesta Unidade, investigue na Prefeitura do seu municpio se e como ela est se organizando para
cumprir essa tarefa de implementar o Plano Diretor. Compare a
estrutura e as aes existentes/ou previstas com o que est proposto no Plano Diretor. No seu entendimento, a partir dessa anlise, a Prefeitura est preparada para essa misso? O Plano Diretor tem condies de sair do papel e se concretizar em aes de
transformao da cidade?

122

Especializao em Gesto Pblica Municipal

Consideraes finais

CONSIDERAES FINAIS
Ao longo da nossa disciplina, vimos que os nossos municpios
so marcados por uma profunda desigualdade entre eles e que essa
desigualdade se reproduz no interior de cada cidade, deixando
visveis as marcas da ineficincia, da injustia para com a maioria
dos seus habitantes e do descuido do meio ambiente e da cultura.
Analisamos as causas desses problemas e, em particular, o
papel histrico que o Poder Pblico teve por meio do planejamento,
das normas e dos investimentos, na consolidao desse modo de
fazer cidades.
Conversamos tambm sobre as solues para resolver os
problemas urbanos, em particular o novo marco legal trazido pela
Constituio Federal e pelo Estatuto da Cidade que d aos
municpios os instrumentos para organizar o crescimento das
cidades e combater a especulao imobiliria, oferecendo moradia
digna populao e protegendo as reas ambientalmente frgeis e
historicamente importantes para a populao.
Vimos tambm que caber a cada municpio, em funo da
sua realidade, escolher as diretrizes e os instrumentos mais
apropriados para solucionar os seus problemas de forma criativa e
compatvel com sua realidade.
Esperamos que a partir desta disciplina voc esteja motivado
a ter outro olhar sobre a sua cidade e sobre sua prtica de atuao
como gestor, profissional e cidado. Desejamos particularmente que
esteja motivado a se somar queles que buscam construir na gesto
pblica uma nova tica produzindo cidades mais justas,
democrticas e sustentveis.
Desejo a voc sucesso,
Professora Otilie Macedo Pinheiro.
Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

123

Plano Diretor e Gesto Urbana

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

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Especializao em Gesto Pblica Municipal

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Mdulo Especfico em Gesto Pblica Municipal

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Plano Diretor e Gesto Urbana

M INICURRCULO
Otilie Macedo Pinheiro
Graduada em Arquitetura pela Universidade
Federal de Minas Gerais (1971) e especialista em
urbanismo pela Universidade de Paris VIII (1979).
Foi diretora de Apoio Gesto Municipal e
Territorial do Ministrio das Cidades, onde coordenou a campanha
nacional Plano Diretor Participativo: Cidade de Todos. Possui experincia na rea de Planejamento e Gesto Urbana Participativos, com
nfase em elaborao de Planos Diretores, atuando principalmente
nos seguintes temas: capacitao dos municpios e formao de
multiplicadores para o planejamento. Atualmente consultora autnoma nas reas de capacitao e elaborao de polticas e programas
de planejamento e gesto urbanos participativos.

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Especializao em Gesto Pblica Municipal