Ttulo: La patologa constitucional de las retenciones
Autor: Badeni, Gregorio
Publicado en: Sup. Esp. Retenciones a las exportaciones 2008 (abril) , 33
La reciente decisin del Poder Ejecutivo de incrementar sensiblemente las retenciones a
la exportacin de productos agropecuarios, provoc una grave e intensa reaccin de protesta en algunos sectores con el riesgo, por las desafortunadas expresiones vertidas por la titular del rgano ejecutivo y algunos de sus ministros, de provocar un nefasto enfrentamiento en la sociedad argentina que no se compadece con la unidad requerida imperiosamente por el Prembulo de la Constitucin Nacional. Han sido escasas las publicaciones jurdicas efectuadas recientemente sobre la naturaleza de los derechos de aduana y las retenciones. Con honradez, rescatamos el importante ensayo efectuado por Pablo Sanabria (1), cuyo contenido compartimos. Con las limitaciones que el texto impona, el autor realiz un exhaustivo anlisis financiero, econmico y jurdico de las llamadas retenciones. Consideramos que los derechos de aduana y las llamadas retenciones constituyen un impuesto sobre las exportaciones de mercaderas. Previsto por la Ley Fundamental (arts. 4, 9, 17 y 126 CN), es un gravamen delegado por las provincias a la Nacin (art. 121 CN) y que, como todo impuesto, tasa o contribucin, debe dar fiel cumplimiento a la causa constitucional. La causa constitucional, como presupuesto de validez de los impuestos, no alude a los motivos econmicos, polticos o sociales que tuvo en cuenta el legislador al imponer la contribucin. Se trata de la causa jurdica del tributo, conforme a la cual su validez constitucional est condicionada a: 1) su imposicin por ley del Congreso, o principio de legalidad (arts. 4, 17, 52, 75 inc. 1, 76 y 99 inc. 3 CN); 2) igualdad; 3) no confiscatoriedad, en la cual cabe incluir la capacidad contributiva del sujeto pasivo; 4) libre circulacin. Conforme al principio de legalidad, cuando el Congreso establece un impuesto debe determinar: 1) cul es el hecho imponible; 2) quin es el sujeto pasivo; 3) monto o alcuota del gravamen. En tal sentido, el art. 754 del Cdigo Aduanero dispone que "el derecho de exportacin especfico debe ser determinado por ley". A su vez, los arts. 733 a 749 establecen la base imponible sobre la cual se debera determinar legalmente el monto del impuesto. Sin embargo, el art. 755 se aparta notoriamente del principio de legalidad fiscal cuando autoriza, al Poder Ejecutivo, a gravar mercaderas que "no estuviera gravada con este tributo" (inc. 1, ap. a) y a modificar el "derecho de exportacin establecido" (inc. c), todo ello bajo las condiciones fijadas en el inc. 2 referentes a la poltica financiera, econmica y social que resuelva imprimir el rgano ejecutivo. Como se advierte, el Cdigo Aduanero autoriza al Poder Ejecutivo a gravar lo que no est gravado por la ley, a modificar los alcances del impuesto a la exportacin y tambin el monto del gravamen sin limitacin alguna.
Asimismo, se autoriza al titular del rgano ejecutivo para delegar el ejercicio de
semejantes facultades en el Ministerio de Economa. El principio de legalidad en materia fiscal determina que sea nula toda contribucin, y sus elementos, si no emana del Congreso, resultando inviable fijar montos impositivos carentes de previsin legal (2). Tampoco se pueden imponer gravmenes o sus montos mediante decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3, CN) (3). Pero, no se viola el principio de legalidad si el Congreso, al establecer el impuesto, faculta al Poder Ejecutivo para determinar su cuantificacin estableciendo un tope mximo razonable; o si lo autoriza a variar las alcuotas sin superar ese tope legal; o si lo faculta a suspender la aplicacin del impuesto, y en su caso, dejar sin efecto esa suspensin (4). Tal el caso del impuesto al valor agregado que establece un mximo del 21% sobre el hecho imponible, facultando al Poder Ejecutivo a reducirlo hasta un 10,5%. Por otra parte, as como es inconstitucional establecer impuestos, o sus elementos, mediante decretos de necesidad y urgencia (art. 99, inc. 3, CN), otro tanto acontece con la delegacin legislativa. La viabilidad de ella se proyecta sobre materias determinadas de administracin o de emergencia pblica (art. 76 CN), pero no puede recaer sobre materia penal, tributaria, electoral y de rgimen de partidos polticos, entre otras. Es que, los decretos de necesidad y urgencia y la delegacin legislativa son las dos caras de una misma moneda. Si aceptramos la viabilidad de la delegacin legislativa en materia fiscal por razones de "emergencia pblica", no habra razn para negarla en materia penal, electoral o de partidos polticos. Y de ser as, el sistema democrtico de la Constitucin se ver sustituido por otro de naturaleza autocrtica en el cual, el Poder Ejecutivo, quedara habilitado para dictar un nuevo Cdigo Penal o cualquier sistema electoral novedoso. En tal caso, se desarticula el principio elemental de la separacin de las funciones gubernamentales cuyo propsito, como el de todas las conquistas forjadas por el movimiento constitucionalista, es el de salvaguardar la libertad y dignidad del ser humano as como tambin la seguridad jurdica. Es el Congreso quien debe fijar el monto o la alcuota del impuesto, inclusive del impuesto a la exportacin, resultando absolutamente improcedente una norma que, en tal sentido, represente una "carta en blanco" para el rgano ejecutivo. No desconocemos que, algunos doctrinarios, enrolados en el "neoconstitucionalismo" una nueva faceta del esnobismo constitucional que no compartimos- podrn alegar que una grave crisis o emergencia pblica debe avalar el ejercicio de potestades fiscales por el rgano ejecutivo o una amplia delegacin de ellas por el Congreso. Pero este temperamento, que sobre la base de una imperiosa necesidad de tutelar a la sociedad incluso al margen de la Ley Fundamental- conduce al aniquilamiento de las bondades del secular movimiento constitucionalista, que en modo alguno no es esttico sino esencialmente dinmico en funcin de la idea rectora dominante en la sociedad, constituye una invitacin para introducirnos a la antesala de un sistema poltico autocrtico. Conforme al principio de legalidad en materia tributaria, slo por ley del Congreso se puede establecer el hecho imponible descripto de manera cierta; los presupuestos de hecho que permitan atribuir la produccin del hecho imponible; los sujetos pasivos; el sistema aplicable para determinar la base imponible; las alcuotas que se harn efectivas para fijar el monto del tributo; las exenciones; las infracciones fiscales; las sanciones
correspondientes; el rgano administrativo habilitado para exigir el pago; el lapso dentro
del cual se debe pagar el tributo (5). Lamentablemente, en la prctica no siempre se cumple lealmente con el principio de legalidad, con el consecuente avasallamiento de la libertad fiscal por el poder impositivo. Bajo la apariencia de reglamentaciones, o mediante flagrantes usurpaciones de la facultad legislativa o con la complicidad del Congreso, la autoridad administrativa ejerce la potestad fiscal estableciendo contribuciones no contempladas por la ley, fijando alcuotas impositivas, ampliando o reduciendo la nmina de contribuyentes, y coadyuvando a vulnerar las ms elementales garantas constitucionales. Son secuelas de una cultura autoritaria cuya subsistencia y extensin se oponen a la plena vigencia del sistema constitucional, con la consecuente desvalorizacin de la libertad y dignidad del ser humano. No procede, en esta oportunidad, considerar las consecuencias sociales, econmicas, laborales y de poltica internacional que trae aparejada la aplicacin de las retenciones, e inclusive, el anlisis de su carcter confiscatorio bajo ciertas circunstancias. Pero, desde la ptica constitucional, y como consecuencia del desconocimiento del principio de legalidad en materia fiscal impuesto por la Ley Fundamental, entendemos que las retenciones carecen de validez constitucional. (1) "Las retenciones a la exportacin: un impuesto inconstitucional?", La ley 19 de marzo de 2008. (2) Fallos C.S. 323:2256, 326:3169 y 4251. (3) Fallos C.S. 318:1154. (4) Fallos C.S. 230:28 y 237:656. (5) Segundo V. Linares Quintana, "Tratado de la Ciencia del Derecho Constitucional", T. V, pg. 177, Plus Ultra, Buenos Aires 1987; Horacio Garca Belsunce, "Temas de Derecho Tributario", pg. 107, Abeledo-Perrot, Buenos Aires 1982; Rodolfo Spisso, "Derecho Constitucional Tributario", pg. 298, Depalma, Buenos Aires 2000; Juan Carlos Luqui, "Derecho Constitucional Tributario", pg. 332, Depalma, Buenos Aires 1993; Germn Bidart Campos, "Tratado Elemental de Derecho Constitucional Argentino", T. I, pg. 367, Ediar, Buenos Aires 1986.