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A POLTICA BRASILEIRA DE RECURSOS HDRICOS E AS AGNCIAS DE

GUA1
(Celso Maran de Oliveira)

RESUMO: O presente trabalho refere-se Poltica Brasileira de Recursos Hdricos,


especialmente as Agncias de gua. Alm da abordagem das instituies pertencentes
ao sistema brasileiro de gerenciamento de recursos hdricos (Lei 943397), feito, ainda,
o estudo de algumas experincias nesse sentido, para que seja possvel a discusso dos
formatos jurdicos das Agncias de gua existentes, e que sirva de contribuio para a
adoo de um modelo de Agncia de gua que se adapte s exigncias legais do Estado
brasileiro.
PALAVRAS-CHAVE: Recursos hdricos. Gesto de recursos hdricos. Formatos
jurdicos. Agncia de gua.

SUMRIO: 1. Introduo - 2. Integrantes do Sistema Brasileiro de Gerenciamento de


Recursos Hdricos;

2.1. Conselho Nacional de Recursos Hdricos; 2.2. Agncia

Nacional de guas; 2.3. Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito


Federal; 2.4.Comits de Bacia Hidrogrfica; 2.5. Agncias de gua; 3. Algumas
experincias estaduais de gesto de recursos hdricos; 4. Alternativas para o formato
jurdico da Agncia de gua; 4.1. Autarquias; 4.2. Fundaes; 4.3. Associaes; 4.4.
Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP);

4.5. Organizaes

sociais; 5. Consideraes finais; 6. Bibliografia

1. Introduo
A Constituio Federal brasileira prev a propriedade estatal das guas nos seus
artigos 20, III e 26, I, estabelecendo uma esfera federal de domnio das guas (rios de
fronteira ou de limite interestadual e rios que atravessam mais de um Estado ou pas) e
estaduais (rios internos aos Estados e guas subterrneas). Determina, ainda, pelo artigo
21, XIX, como competncia da Unio instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hdricos e definir critrios de outorga de direito de seu uso. Esse ltimo
dispositivo foi regulamentado atravs da promulgao da Lei 9433/97, que institui a
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Artigo publicado na Revista Temas de Integrao. 50 anos passados: aos desafios do futuro. Governance
e Desenvolvimento Sustentvel. Revista Temas de Integrao. n. 25, Coimbra : Almedina, 2008.

Poltica Nacional de Recursos Hdricos (PNRH), e criou o Sistema Nacional de


Gerenciamento de Recursos Hdricos.
As Agncias de gua integram o Sistema Nacional de Gerenciamento dos
Recursos Hdricos. Isso ocorreu a partir da Lei 9984, de 17 de julho de 2000, que
alterou o artigo 33 da Lei 9433/97, assim como pode ser visto na estrutura apresentada
por Lanna (2000):

Sistema de gesto de recursos hdricos no Brasil (LANNA, 2000).


O Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hdrico ocorre na forma de
instituies, que tm em suas composies a participao de diversos setores da
sociedade, tendo, portanto, como objetivo maior, a gesto descentralizada do uso da
gua, onde todos tm o direito constitucionalmente garantido de participar das
negociaes e das tomadas de decises. Essa gesto descentralizada encontra,
inicialmente, fundamento jurdico internacional no princpio 2 da Conferncia
Internacional de gua e Meio Ambiente (ICWE), Dublin-1992, na Declarao
Ministerial de Haia sobre Segurana Hdrica no Sculo 21, 2000, dentre muitos outros
tratados internacionais. No mbito do Estado brasileiro, fundamentado no caput do
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artigo 225 da Constituio Federal, e no artigo 1, inciso VI da Lei 9433/97, onde


institui que a gesto dos recursos hdricos deve ser descentralizada e contar com a
participao do Poder Pblico, dos usurios e das comunidades.
A Lei 9433/97, em seu artigo 32, cria o Sistema Brasileiro de Gerenciamento de
Recursos Hdricos, que tem como objetivos: I - coordenar a gesto integrada das guas;
II - arbitrar administrativamente os conflitos relacionados com os recursos hdricos; III implementar a Poltica Nacional de Recursos Hdricos; IV - planejar, regular e controlar
o uso, a preservao e a recuperao dos recursos hdricos; e V - promover a cobrana
pelo uso de recursos hdricos.
A Agncia de gua integrante do Sistema Nacional de Recursos Hdricos,
devendo desempenhar um papel determinante na gesto dos recursos hdricos,
conjuntamente com outras instituies. Com isso, torna-se imprescindvel uma
abordagem das instituies elencadas na poltica brasileira de recursos hdricos, para
que se tome conhecimento principalmente de suas atribuies e competncias no mundo
jurdico das guas no Brasil. Far-se-, ainda, um estudo do formato jurdico mais
adequado para as Agncias de gua, tomando por base os modelos disponveis
atualmente na legislao brasileira, e tambm das experincias ocorridas nesse sentido
em alguns Estados da Federao.

2. Integrantes do Sistema Brasileiro de Gerenciamento de Recursos Hdricos


Segundo o artigo 33 da poltica brasileira de recursos hdricos, alterado pela Lei
9984, de 17 de julho de 2000, os membros integrantes do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos so: o Conselho Nacional de Recursos Hdricos; a
Agncia Nacional de guas; os Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do
Distrito Federal; os Comits de Bacia Hidrogrfica; os rgos dos poderes pblicos
federal, estaduais, do Distrito Federal e municipais cujas competncias se relacionem
com a gesto de recursos hdricos; e as Agncias de gua.
2.1.Conselho Nacional de Recursos Hdricos
A Poltica Nacional de Recursos Hdricos, em seu artigo 36, cria o Conselho
Nacional de Recursos Hdricos que deve ser gerido por um Presidente: Ministro do
Meio Ambiente, dos Recursos Hdricos e da Amaznia Legal; um Secretrio Executivo:

titular do rgo integrante da estrutura do Ministrio do meio Ambiente, dos Recursos


Hdricos e da Amaznia Legal, responsvel pela gesto dos recursos hdricos. Referido
artigo somente menciona por quem o Conselho Nacional de Recursos hdricos ser
gerido, assim como mencionado acima, tendo sua composio sido disciplinada pelo
Decreto n 4613, de 11 de maro de 2003.
A competncia do Conselho Nacional de Recursos Hdricos de: a) promover a
articulao do planejamento de recursos hdricos com os planejamentos nacional,
regional, estaduais e dos setores usurios; b) arbitrar, em ltima instncia
administrativa, os conflitos existentes entre Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos;
c) deliberar sobre os projetos de aproveitamento de recursos hdricos cujas repercusses
extrapolem o mbito dos Estados em que sero implantados; d) deliberar sobre as
questes que lhe tenham sido encaminhadas pelos Conselhos Estaduais de Recursos
Hdricos ou pelos Comits de Bacia Hidrogrfica; e) analisar propostas de alterao da
legislao pertinente a recursos hdricos e Poltica Nacional de Recursos Hdricos; f)
estabelecer diretrizes complementares para implementao da Poltica Nacional de
Recursos Hdricos, aplicao de seus instrumentos e atuao do Sistema Nacional de
Gerenciamento de Recursos Hdricos; g) aprovar propostas de instituio dos Comits
de Bacia Hidrogrfica e estabelecer critrios gerais para a elaborao de seus
regimentos; h) acompanhar a execuo do Plano Nacional de Recursos Hdricos e
determinar as providncias necessrias ao cumprimento de suas metas; e i) estabelecer
critrios gerais para a outorga de direitos de uso de recursos hdricos e para a cobrana.
2.2. Agncia Nacional de guas (ANA)
A entidade federal de implementao da PNRH foi criada em 17 de julho de
2000 atravs da Lei 9984, estabelecendo regras para a sua atuao, sua estrutura
administrativa e suas fontes de recursos.
Trata-se de uma autarquia, sob regime especial, com autonomia administrativa e
financeira, vinculada ao Ministrio do Meio Ambiente, integrando o Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos. Sua principal funo ser a de atuar como
entidade federal responsvel pela implementao da PNRH, obedecendo a seus
fundamentos, objetivos e instrumentos, conjuntamente com outros rgos e entidades
pblicas e privadas2. Passou a integrar o Sistema Nacional de Gerenciamento de
Recursos Hdricos, incumbindo-lhe a responsabilidade de organizar, implantar e gerir o
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O artigo 4 da Lei 9984/2000 estabelece toda a competncia da ANA.

Sistema Nacional de Informao sobre Recursos Hdricos, antes atribuio da


Secretaria Executiva do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
Em relao s outorgas, a autoridade responsvel, no mbito federal, pela
autorizao de outorgas de direito de uso de recursos hdricos em corpos de gua de
domnio da Unio, como tambm pela fiscalizao do uso da gua.
Compete ANA o poder de arrecadar, distribuir e aplicar as receitas auferidas
por intermdio da cobrana pelo uso de recursos hdricos de domnio da Unio, devendo
a receita ser mantida em conta nica do Tesouro Nacional, enquanto no destinadas s
respectivas programaes. As prioridades de aplicao, ainda sero definidas pelo
Conselho Nacional de Recursos Hdricos em articulao com os Comits de Bacia
Hidrogrfica, uma vez que por fora do artigo 22 da Lei 9433/97, estes devem ser
destinados, prioritariamente, bacia hidrogrfica em que forem gerados e utilizados.
Embora o 4 do artigo 21 da Lei 998400, estabelece que: As prioridades de
aplicao de recursos a que se refere o caput do art. 22 da Lei n 9.433, de 1997, sero
definidas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, em articulao com os
respectivos comits de bacia hidrogrfica.
2.3. Conselhos de Recursos Hdricos dos Estados e do Distrito Federal
Os Conselhos de Recursos Hdricos estaduais, integrantes do Sistema Nacional
de Gerenciamento de Recursos Hdricos, podem encaminhar questes para serem
deliberadas pelo Conselho Nacional de Recursos Hdricos, assim como dispe artigo 35,
inciso IV da PNRH.
Em um mbito estadual, compete a esses Conselhos o poder de deliberar sobre
questes encaminhadas pelos Comits de Bacia, sobre assuntos relacionados s
acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca expresso, para efeito de
iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos.
Ainda em relao aos Comits de Bacias, localizadas nos Estados, a deciso
tomada por esses podero ser reavaliadas pelos Conselhos Estaduais, uma vez que o
pargrafo nico do artigo 38 estabelece como sendo instncia recursal das decises dos
Comits de Bacia Hidrogrfica.
Quanto ao enquadramento dos corpos dgua em classes, depois de proposta das
Agncias de gua para aos Comits, estes encaminharo aos Conselhos Estaduais,
embora no tenham competncia fazer o enquadramento.
Comentando sobre os Conselhos Estaduais e a pouca previso de suas
competncias na PNRH, Machado (2002) considera que seria eficaz para a obteno
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dos resultados buscados pela Poltica Nacional que os Estados organizassem seus
Conselhos Estaduais da mesma forma que os Comits de Bacia Hidrogrfica. Assim,
buscariam a paridade de votos com s organizaes civis de recursos hdricos e com os
usurios. Sugere, ainda, que os Estados, no momento de legislarem sobre os
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, copiem o artigo 34 da PNRH para que
propiciem uma maior participao da sociedade na gesto das guas estaduais.
Quanto criao das Agncias de gua, em Comits de Bacia em rios
estaduais, da competncia dos Conselhos Estaduais o poder de autorizar. Enquanto
elas no estiverem constitudas, podem aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos,
em sua rea de atuao, delegar as organizaes sem fins lucrativos 3, por prazo
determinado, o exerccio de funes de competncia das Agncias de gua.
2.4.Comits de Bacia Hidrogrfica
A Resoluo 5 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), de 10 de
abril de 2000, regulamentou a criao dos Comits de Bacia Hidrogrfica, que so
rgos colegiados com atribuies normativas, deliberativas e consultivas a serem
exercidas nas bacias hidrogrficas de sua rea de atuao.
Os Comits so compostos por representantes de diversos setores da sociedade e
do Poder Pblico, seguindo o princpio constitucional encontrado no caput do artigo
225 da Constituo Federal brasileira, ou seja, da participao da sociedade.
A composio dos Comits de Bacia Hidrogrfica devem ser com
representantes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal em cujos territrios se
situem, ainda que parcialmente, em suas reas de atuao; dos municpios em sua rea
de atuao; dos usurios das guas em sua rea de atuao; das entidades civis de
recursos hdricos com atuao comprovada na bacia.
Tais Comits tero como rea de atuao: a totalidade de uma bacia
hidrogrfica; a sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia,
ou de tributrio desse tributrio; grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas.
As competncias dos Comits de Bacia esto elencadas no artigo 38 da Lei 9433/97 e
no artigo 7 da Resoluo 05/2000 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
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As elencadas no artigo 47 da PNRH, sendo elas: I - consrcios e associaes intermunicipais de bacias


hidrogrficas; II - associaes regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos; III organizaes tcnicas e de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos; IV organizaes no-governamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade;
V - outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos Estaduais de Recursos
Hdricos.

Eles so definidos como rgos colegiados descentralizados por bacia


hidrogrfica sendo composto por representantes dos trs segmentos citados (So Paulo,
1998). Os comits de bacia que queiram ser implementados devem se dirigir ANA
para obter apoio na etapa de criao, que apresenta as solicitaes de criao dos
comits em rios federais para o CNRH.
Os rios estaduais devem ser gerenciados pelos Estados de acordo com o sistema
de gerenciamento estadual, que deve ser concordante com a legislao federal. Cabe
ressaltar que o comit de um rio estadual afluente de um rio federal deve responder
diretamente ao comit daquele rio federal (Moreira, 2001). O Comit de Bacia
Hidrogrfica deve, segundo o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (SNGRH, on line, 2003), atuar como Parlamento das guas, visto que
considerado o frum de deciso no mbito de cada bacia.
Alm de diversas outras atribuies, cabe ao Comit aprovar os Planos de
Recursos Hdricos. Os Planos de Recursos Hdricos visam implementao da Poltica
Nacional de Recursos Hdricos e a elaborao do Plano Nacional de Recursos Hdricos.
A obteno deste Plano Nacional se dar com a elaborao, atualizao e consolidao
dos planos das bacias hidrogrficas (Santos, 2000).
Os comits de rios federais so compostos por representantes da Unio, dos
Estados, pelos municpios, pelos usurios e pela comunidade, representada por
entidades com atividades relacionadas aos recursos hdricos. Um exemplo de Comit de
Rio de domnio da Unio o Comit da Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco
(CBH-SF), institudo por Decreto Presidencial em 05 de junho de 2001, tendo sido
nomeada uma Diretoria Provisria para a conduo inicial dos trabalhos, com a
finalidade de instalar o referido Comit. Os membros deste comit participaro de um
processo pblico que consta de trs etapas. A primeira, j executada, consistiu em
encontros regionais por toda a bacia com o objetivo de divulgar a legislao federal
sobre recursos hdricos e o processo de Instalao do Comit. A segunda etapa, a ser
realizada, consistir de Plenrias Estaduais, que so reunies realizadas, por Estado
pertencente bacia (Minas Gerais, Gois, Bahia, Pernambuco, Alagoas, Sergipe e o
Distrito Federal), com a finalidade de escolher os representantes, por segmento. A
terceira etapa consistir de uma Assemblia Geral onde os membros escolhidos
(usurios e comunidade) e indicados (Poder Pblico estadual e federal) sero
empossados e quando ocorrer a eleio da Diretoria do Comit.

Outro comit que merece ser citado, por ter sido o primeiro a ser implementado,
o Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) que
foi criado pelo Decreto Federal n 1842, em 22 de maro de 1996, sendo instalado no
dia 18 de dezembro de 1997, trazendo como composio: a Unio com trs
representantes e doze representantes para cada Estado, divididos entre os poderes
executivos dos Estados, municpios, usurios e da sociedade civil. A principal meta
deste comit a articulao dos trs Estados onde a bacia se situa, quais sejam: So
Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro.
Os estudos nesta regio iniciaram-se como uma iniciativa governamental de
alcance interestadual, criando, no final da dcada de 1970, o Comit Executivo de
Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEEIVAP). Este
comit foi responsvel pela execuo de estudos, denominados Projetos Gerenciais, que
propunham a implementao de aes destinadas recuperao e ao gerenciamento da
bacia. Tal iniciativa contou com amparo legal, com base na Portaria Interministerial n.
90, promulgada conjuntamente pelos Ministrios das Minas e Energia e do Interior, em
1978. Entretanto, naquela ocasio o CEEIVAP tinha um papel consultivo, com o nico
objetivo de sugerir medidas para a efetiva recuperao e proteo dos recursos naturais
s autoridades federais e estaduais. No houve, no entanto, o apoio poltico necessrio
para a implementao das medidas propostas. Convnios de Cooperao entre a Frana
e o Brasil, em 1992, decorrentes da experincia prvia na bacia do rio Doce, iniciaram
estudos na bacia do rio Paraba do Sul relativos qualidade da gua e atividade
industrial. Estes trabalhos foram importantes para a instituio, em 22 de maro de
1996, pelo Decreto n. 1.842 do Presidente da Repblica, do novo Comit para
Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP), fortalecido
mediante a aprovao da Lei 9.433/97. As Leis estaduais de recursos hdricos dos
Estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, ainda se encontram em fase de
regulamentao.
O CEIVAP conta com uma Agncia de gua, criada aps a Deliberao
CEIVAP n 12/2002, de 20 de junho de 2002, sendo chamada de Associao Pr-gesto
das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul - AGEVAP, como uma
associao civil sem fins lucrativos, com o objetivo de dar apoio tcnico e operacional
gesto dos recursos hdricos da bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul,
desempenhando, assim, as funes de Secretaria Executiva, e demais funes e

atividades inerentes Agncia de gua, para que se conseguisse dar incio


implementao da cobrana pelo uso da gua naquela bacia hidrogrfica.
A Agncia da CEIVAP, formada pelos sessenta membros do CEIVAP, sendo
trs da Unio e dezenove de cada Estado da Bacia do Paraba do Sul, que compe a
Assemblia Geral administrada pelo Conselho de Administrao, Conselho Fiscal e
Diretoria. Sua Diretoria formada pelo Diretor e dois Coordenadores. A AGEVAP tem
como atribuies:
- apoiar tcnica, administrativa e operacionalmente os rgos e entidades publicas ou
privadas, relacionados ao gerenciamento de recursos hdricos na bacia hidrogrfica do
rio Paraba do Sul, visando gesto integrada, descentralizada e participativa;
- incentivar o uso racional e mltiplo dos recursos hdricos;
- elaborar estudos e pesquisas e identificar tecnologias que visem contribuir para
melhoria das condies de saneamento, reduo da poluio, conservao e recuperao
do solo e da flora, controle da eroso, racionalizao do consumo de gua e demais
aes que visem melhoria da qualidade e vida da populao da bacia hidrogrfica do rio
Paraba do Sul;
- desenvolver programas de educao ambiental e promover, produzir e divulgar
informaes e conhecimentos, tcnicos e cientficos, relacionados conservao e
recuperao dos recursos hdricos, inclusive tendo em vista um meio ambiente
ecologicamente equilibrado e a promoo do desenvolvimento sustentvel;
- apoiar tecnicamente os municpios e os usurios da gua da bacia hidrografia do rio
Paraba do Sul na preparao e implementao de aes previstas no Plano de Recursos
Hdricos da Bacia, inclusive na preveno de calamidades publicas, ocasionadas por
eventos hidrolgicos crticos (enchentes e secas), de origem natural, decorrentes do uso
inadequado dos recursos hdricos ou agravados pelo uso inadequado do solo;
- executar outras aes e atividades compatveis com os seus objetivos sociais, que
venham a ser estabelecidos pelo Conselho de Administrao.
2.5. Agncias de gua
As Agncias de gua exercem a funo de secretaria executiva dos Comits de
Bacia Hidrogrfica, sendo possvel existir uma nica Agncia de gua para um ou mais
Comits. Para ser criada deve haver uma autorizao do Conselho Nacional de
Recursos Hdricos ou dos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, mediante
solicitao de um ou mais Comits de Bacias Hidrogrficas. Porm, fica condicionado
a: prvia existncia do respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica; e,
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viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos em sua
rea de atuao.
Esses valores sero oriundos da cobrana pelo uso da gua, de competncia da
prpria Agncia, segundo o inciso III do artigo 44 da Lei 9433/97. Porm, como
possvel cobrar algo por um ente que ainda no existe? Uma soluo a esse impasse
legal e institucional a encontrada pelo Estado do Rio Grande do Sul, onde antes da
instalao de todos os Comits, dividiu-se o Estado em trs grandes regies
hidrogrficas estaduais, criando uma Agncia de gua para cada regio, tendo como
fundamento a lei estadual n 10350, de 30 de dezembro de 1994.
As Agncias de gua tm como competncias legais a de: I - manter balano
atualizado da disponibilidade de recursos hdricos em sua rea de atuao; II - manter o
cadastro de usurios de recursos hdricos; III - efetuar, mediante delegao do
outorgante, a cobrana pelo uso de recursos hdricos; IV - analisar e emitir pareceres
sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrana pelo
uso de Recursos Hdricos e encaminh-los instituio financeira responsvel pela
administrao desses recursos; V - acompanhar a administrao financeira dos recursos
arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos em sua rea de atuao; VI gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos em sua rea de atuao; VII celebrar convnios e contratar financiamentos e servios para a execuo de suas
competncias; VIII - elaborar a sua proposta oramentria e submet-la apreciao do
respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica; IX - promover os estudos
necessrios para a gesto dos recursos hdricos em sua rea de atuao; X - elaborar o
Plano de Recursos Hdricos para apreciao do respectivo Comit de Bacia
Hidrogrfica; XI - propor ao respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica:
a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminhamento ao
respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, de acordo
com o domnio destes; b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos; c)
o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos
hdricos; d) o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo
(artigo 44 da Lei 9433/97).
Passa-se, agora, a anlise de algumas Agncias de gua j criadas para que
possam servir de modelos para os Comits de Bacia, dependendo de seus anseios e

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necessidades. Existe uma diversidade em seu formato jurdico, o que denota falta de
unicidade e de norma reguladora especfica.

3. Algumas experincias estaduais de gesto de recursos hdricos


O Estado do Cear tem sua Poltica Estadual de Recursos Hdricos prevista no
artigo 326 da Constituio Estadual e instituiu seu sistema atravs da Lei 11.996, de
24/7/92, que tem muitos pontos em comum com a Lei federal, mas no menciona a
Agncia de gua sequer como possibilidade de ser objeto de Lei futura. Entretanto,
para atender s condies de financiamento do Banco Mundial para o gerenciamento de
recursos hdricos, foi criada, posteriormente Lei, a Companhia de Gesto de Recursos
Hdricos do Cear COGERH. Manteve-se como rgo de outorga de direitos de uso
dos recursos hdricos a Secretaria de Recursos Hdricos, o que poderia caracterizar a
COGERH como a primeira Agncia de gua brasileira, uma sociedade de economia
mista vinculada Secretaria Estadual de Recursos Hdricos, encarregada de gesto
descentralizada, participativa e integrada, com adoo da bacia hidrogrfica como base.
Entretanto, importante observar que ela atua sobre todo o territrio estadual, e a sua
atuao descentralizada seria feita segundo organizao interna.
A cobrana pelo uso dos recursos hdricos foi regulamentada pelo Decreto no
24.464, de 12/11/96, dando COGERH, em uma primeira etapa, a incumbncia de
implantao da cobrana, a ser encaminhada ao Fundo Estadual de Recursos Hdricos
FUNORH, definindo-a como tarifa a ser cobrada das indstrias e das concessionrias de
servio de gua potvel. No entanto, a implantao dessa cobrana deve ser vista no
seguinte contexto: ela teve como objetivo imediato dar suporte financeiro s atividades
da COGERH e, como tal, no seria necessrio ou conveniente destin-la ao Fundo, que
foi criado com objetivos mais amplos; a cobrana se relaciona com a prestao de
servios de fornecimento de gua bruta Companhia de gua do Estado do Cear
CAGECE, e a um conjunto de indstrias que recebiam gua desta companhia.
O Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos (SIGERH) composto por:
I Conselho de Recursos Hdricos do Cear (CONREH), visto como rgo central; II
Comit Estadual de Recursos Hdricos (COMIRH), rgo de assessoramento tcnico do
CONREH; III Secretaria de Recursos Hdricos, estabelecida como rgo gestor; IV
Fundo Estadual de Recursos Hdricos; V Comits de Bacias Hidrogrficas (CBHs),
unidades de gesto com atuao em bacias ou regies hidrogrficas; VI Comit das

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Bacias da Regio Metropolitana de Fortaleza (CGRMF), unidade de gesto da regio


metropolitana da capital; VII Instituies estaduais, federais e municipais
responsveis por atividades relacionadas aos recursos hdricos; VIII Grupo Tcnico,
formado por Poder Pblico, usurios e comunidade, como instrumento de
assessoramento.
de suma importncia ressaltar como esta Lei ampara as questes do semi-rido
cearense, trazendo, alm dos princpios fundamentais e de gesto, os princpios de
aproveitamento, quais sejam:
(...) (a) O aproveitamento dos Recursos Hdricos deve ter como
prioridade maior o abastecimento das populaes;
(b) Os reservatrios de acumulao de guas superficiais devem
ser incentivados para usos de mltiplas finalidades;
(c) Os corpos de guas destinados ao abastecimento humano
devem ter seus padres de qualidade compatveis com esta
finalidade;
(d) Devem ser feitas campanhas para uso correto da gua
visando sua conservao4.
As preocupaes com o incentivo aos reservatrios de acmulo de gua e as
campanhas para uso correto da gua so aqui ressaltadas por mostrarem a viso dos
legisladores sobre problemas locais, dos quais outros so citados ao longo do texto da
Lei. Este Estado foi o primeiro a estabelecer a cobrana pelo uso da gua, fruto tambm
de sua necessidade urgente em gerir este recurso5.
No Estado do Rio Grande do Sul, sua preocupao com os recursos hdricos
pode ser notada quando, em sua constituio estadual, promulgada em 1989, traz
dispositivos constantes na Lei das guas (Lei 9.433/97), quais sejam: a criao do
sistema estadual de recursos hdricos, adotando a bacia hidrogrfica como unidade
bsica de planejamento e gesto, estabelecimento de outorga e reverso dos recursos
financeiros arrecadados para a prpria bacia. Assim, foram despendidos esforos no
sentido de montar-se um modelo de gesto que aliasse as experincias internacionais
com as experincias adquiridas em iniciativas locais, baseando-se nos princpios
estabelecidos pela Carta gacha.

Cear. Art 2, Inciso II, Lei 11996, de 24 de julho de 1992. Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos
Hdricos, institui o Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos SIGERH e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.ceara.ce.gov.br/>.
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Decreto n 24264/96, que regulamenta a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos, e Decreto n
24870/98, que altera alguns dispositivos.

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Deste modo, em 1994 foi sancionada a Lei 10.359, que institui o Sistema
Estadual de Recursos Hdricos, regulamentando o artigo 171 da Constituio Estadual.
A partir de ento, os trs comits que existiam anteriores Lei tiveram que se adaptar
aos seus dispositivos, enquanto outros devem ser instalados. Desta Lei das guas do
Estado do Rio Grande do Sul, discute-se a composio dos comits, visto que a
representao da sociedade aparentemente se faz em grande quantidade. Assim, os
Comits tm pesos de votos de 40% para os usurios dos recursos hdricos (que so
representados de forma a refletir a importncia econmica do usurio na regio), 40%
para a populao (podendo ser representada pelo poder legislativo municipal ou
estadual ou por entidades e organizaes da sociedade civil) e 20% para representantes
dos diversos rgos da administrao federal ou estadual, que atuem na regio da bacia,
com exceo daqueles que detm competncias relacionadas outorga do uso da gua.
Entende-se que, uma vez que os representantes dos usurios podem ser uma estatal ou
autarquia, tendo sua representao indicada pelo poder executivo, e os representantes
populares podem ser provenientes do poder legislativo, possvel ter-se um comit
totalmente composto por representantes do Poder Pblico, mesmo cumprindo o disposto
na Lei federal, mas descumprindo o fundamento da Poltica Nacional dos Recursos
Hdricos (Art. 1, VI). Ressalta-se este fato, visto que a representao de apenas 20% do
Poder Pblico pode dar a idia de que as decises sero tomadas, principalmente, pela
sociedade civil, mas que, se no forem tomados os devidos cuidados, estes comits
podem ser totalmente formados por representantes dos poderes executivos e legislativos
dos municpios e do Estado.
O Sistema Estadual de Recursos Hdricos do Rio Grande do Sul composto:
pelo Conselho de Recursos Hdricos (instncia deliberativa superior deste sistema);
Departamento de Recursos Hdricos (rgo da Secretaria Estadual de Planejamento
Territorial e Obras, sendo um rgo de integrao); Comits de Gerenciamento de Bacia
Hidrogrfica (rgo colegiado como j discutido que tem a incumbncia de coordenar
as atividades que levem ao cumprimento das metas do Plano Estadual de Recursos
Hdricos); e as Agncias de Regio Hidrogrfica (existindo trs regies hidrogrficas no
Estado: regio hidrogrfica do Guaba, regio hidrogrfica do Litoral e regio
hidrogrfica do Uruguai). s Agncias de Regio Hidrogrfica cabe elaborar os planos
diretores das Bacias hidrogrficas, os quais devero ser aprovados pelos Comits.
O Estado do Rio Grande do Norte, em sua Lei 6.908, de 1 de julho de 1996,
institui o Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos, composto pelo Conselho
13

Estadual de Recursos Hdricos, Secretaria Estadual de Recursos Hdricos e Comits de


Bacia Hidrogrfica, prevendo a criao de Agncias de gua aps o incio da cobrana
pelo uso da gua.
No Estado da Bahia, a Lei 6.855, de 12 de maio de 1995, estabelece a
Superintendncia de Recursos Hdricos, uma autarquia integrante da administrao
indireta da Secretaria de Recursos Hdricos, Saneamento e Habitao como o rgo
gestor deste recurso, sendo o princpio da descentralizao obedecido com a diviso do
Estado em dez Regies Administrativas de guas. Entretanto, aos comits cabe,
somente, discutir e propor sugestes de interesse das respectivas bacias ao rgo gestor,
o que parece no satisfazer aquele princpio, uma vez que as decises e a participao
efetiva na gesto so negadas populao. A simples diviso em regies no assegura a
descentralizao se as decises so tomadas apenas pelo Poder Pblico.
Em Minas Gerais, com a Lei 11.504, de 20 de junho de 1994, fica criado o
Sistema Estadual de Gerenciamento de Recursos Hdricos, prevendo que o Poder
Pblico (Estado e Municpios) ter 50% da composio dos comits de bacias, enquanto
os usurios e a sociedade civil organizada tero os outros 50%.
A Lei 512, de 28 de julho de 1993, cria o Sistema de Gerenciamento Integrado
de Recursos Hdricos no Distrito Federal, composto por rgo gestor; Colegiado
Distrital, de carter consultivo, normativo e deliberativo; e comits de bacias, de carter
apenas consultivo. Cabendo ressaltar que os usurios e a sociedade civil, representada
por suas entidades e organizaes, tm apenas um tero da participao nos comits.
Deste modo, a Lei distrital no apenas diminui a atuao dos comits, dando-lhe carter
meramente consultivo, como tambm reduz a representao popular com relao ao
previsto na Lei federal, em que o Poder Pblico tem um limite mximo de 50% da
participao em tais comits.
Com relao experincia paulista, cabe citar a celebrao do Acordo do
Ministrio das Minas e Energia e o Governo do Estado de So Paulo, em 1976, que
tinha como objetivo "(...) atingir melhores condies sanitrias nas bacias dos rios
Tiet e Cubato, o desenvolvimento de aes em situaes crticas, adequao de obras
de saneamento, abastecimento de gua e tratamento e disposio de esgotos" 6.
Houve a criao do Comit Especial com participao do DNAEE,
ELETROBRS e Secretrios de Estado de So Paulo e um Comit Executivo, com
6

Flvio Terra Barth. Evoluo nos Aspectos Institucionais e no Gerenciamento de Recursos Hdricos no
Brasil. [on line]. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/SINGREH/ORGANISMOS/index.htm>.

14

participao do DAEE/SP, SABESP, CETESB, CESP e Light, havendo, ainda,


subcomits tcnicos. Entre os anos de 1976 e 1983, importantes decises foram
tomadas, das quais se destacam: (i) a reforma da barragem de Guarapiranga; (ii) a
fixao das regras operativas desse reservatrio que conciliasse o controle de cheias e o
abastecimento de gua de Regio Metropolitana; (iii) a consolidao das regras
operativas do sistema Tiet Pinheiros Billings para o controle de enchentes, dentre
outras. Um aspecto importante desta etapa do gerenciamento dos recursos hdricos foi a
negociao entre as esferas federal e estadual, entre as entidades estaduais e a empresa
de fornecimento de energia, que capacitou profissionais a participarem da negociao
para conciliar conflitos entre usos de recursos hdricos.
A partir do ano de 1983, o Comit do Alto Tiet entra em declnio, que se
acentuou com criao do Sistema Integrado de Gerenciamento de Recursos Hdricos do
Estado de So Paulo, em 1991, sendo extinto com a criao do Comit da Bacia
Hidrogrfica do Alto Tiet, implantado em 1994.
O Estado de So Paulo conta hoje com a Secretaria de Estado de Recursos
Hdricos, que planeja e executa as polticas estaduais de recursos hdricos e de
saneamento bsico em todo o Estado de So Paulo, desenvolvendo projetos de edifcios
de propriedade ou de interesse do Estado e presta assistncia tcnica aos municpios nas
reas de sua atuao; oito bacias (Alto Tiet e Baixada Santista, Mdio Tiet, Baixo
Tiet, Paraba e Litoral Norte, Pardo Grande, Turvo Grande, Ribeira e Litoral Sul, e
Peixe-Paranapanema), sub-divididas em 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos
Hdricos (UGRHIs), institudas pela Lei 9.034, de 27 de dezembro de 1994, que
aprovou o Plano Estadual de Recursos Hdricos para esse perodo. Entre os anos de
1993 e 1997 foram criados 20 Comits, sendo que dois deles atuam em duas unidades
hidrogrficas de gerenciamento. Os comits tm sido presididos por um prefeito
escolhido entre os municpios da bacia, o vice-presidente tem sido indicado pela
sociedade e o secretrio executivo, pelo Estado.
A Lei estadual 7.663, de 30 de dezembro de 1991, admite a Agncia de Bacia,
como na Lei federal, cuja criao depende de Lei posterior. O projeto de Lei sobre
Agncia de Bacia originou-se no Comit da Bacia do rio Piracicaba, sendo especfico
para essa bacia e adotando para a Agncia a personalidade jurdica de fundao de
direito privado, responsvel pela gesto dos recursos da cobrana, em sub-conta do
Fundo Estadual de Recursos Hdricos, com o apoio de instituio financeira oficial. Este
apoio fez-se necessrio, uma vez que esta entidade no capta recursos junto ao pblico,
15

no integrando o sistema financeiro nacional; assim, ela precisaria deste apoio para
conceder e gerir emprstimos. A Lei 10.020, de 03 de julho de 1998, autorizou o Estado
a participar das Agncias de Bacia, como fundaes de direito privado, dirigidas aos
corpos de guas superficiais e subterrneos do Estado de So Paulo.

4. Alternativas para o formato jurdico da Agncia de gua


Antes de ser sugerido um modelo de pessoa jurdica para as Agncias de gua,
sero analisados os entes personalizados existentes e que podero se adequar, dentro das
necessidades bsicas que os Comits normalmente esperam de uma Agncia, ou seja:
que tenha uma estrutura administrativas e tcnica com nmero restrito de funcionrios;
no ter fins lucrativos; ser desvinculada do Estado, com autonomia administrativa e
financeira; entre outros. Para isso, pode-se dividir em: I - Pessoas Jurdicas vinculadas
ao Estado: a) pessoas jurdicas de Direito Pblico: Autarquias; Fundaes Pblicas; b)
pessoas jurdicas de Direito Privado vinculadas ao Estado: Empresas pblicas em
sentido estrito (art.5, I, do Decreto-Lei 200/67) e em sentido lato (art. 5 do DecretoLei 900/69) e suas subsidirias; Sociedades de Economia Mista e suas subsidirias. II Pessoas Jurdicas no vinculadas ao Estado: a) em atividades de competncia estatal, de
cunho econmico (em geral), atravs de concesses, permisses (regidas, em princpio
pela Lei 8.987/95) ou autorizaes; b) em atividades de cunho no lucrativo,
assistenciais, culturais, etc., atravs de entes de colaborao como as organizaes
sociais7.
Passa-se a anlise de algumas pessoas jurdicas que podero interessar aos
Comits de Bacia:
4.1. Autarquias
As autarquias so pessoas jurdicas de direito pblico interno administrativo,
porque tem apenas o poder de auto-administrao, nos limites estabelecidos pela lei.
Constituem uma forma descentralizada da ao estatal, podendo auto administrar-se
mediante dirigentes nomeados pelo prprio Estado. A sua criao ocorre atravs de Lei.
Possuem um patrimnio prprio e atribuies estatais especficas, que ficam sujeitos a
controle ou tutela.

Deve-se referir ainda existncia de outros mecanismos de parceria. Pode-se, inclusive, lembrar, que a
Lei 9.790, de 23.03.99 permite que sejam firmados Termos de Parceria, entre Entes Pblicos e
Organizaes da Sociedade Civil, de Interesse Pblico para a prestao de servios que, embora no
pblicos, pois no inseridos no rol das competncias dos entes pblicos, sejam de interesse pblico.

16

Provavelmente este no seja o modelo desejado pelos Comits de Bacia que no


desejam estreita vinculao mquina estatal.
4.2. Fundaes
A caracterstica principal de uma fundao a atribuio de personalidade
jurdica a um patrimnio, podendo ser total ou parcialmente pblico, a que a Lei atribui
personalidade jurdica de direito pblico ou privado, para consecuo de fins pblicos.
Em sendo uma fundao de direito pblico o seu regime jurdico semelhante ao da
autarquia.
Quando tiver personalidade jurdica de direito privado, passa a ser regido pelo
Cdigo Civil (artigos 62 a 69), podendo ser conceituado como universalidade de bens,
personalizada pela ordem jurdica, em considerao a um fim estipulado pelo fundador,
sendo este objetivo imutvel e seus rgos servientes, pois todas as resolues esto
delimitadas pelo instituidor (DINIZ, 2004:220).
Em sendo uma fundao de direito privado, institudas ou mantidas pelo poder
pblico, tero as seguintes normas de natureza pblica (DI PIETRO, 2002:379):
1. subordinao fiscalizao, controle e gesto financeira, o
que inclui fiscalizao pelo Tribunal de Contas e controle
administrativo, exercido pelo Poder Executivo (superviso
ministerial), com sujeio a todas as medidas indicadas no artigo
26 do Decreto-lei n 200 (arts. 49, inciso X, 72 e 73 da
Constituio;
2. constituio autorizada em lei (art. 1, inciso II, da Lei n
7.596, e art. 37, inciso XIX, da Constituio);
3. a sua extino somente poder ser feita por lei; nesse aspecto,
fica derrogado o artigo 30 do Cdigo Civil, que prev as formas
de extino da fundao, inaplicveis s fundaes
governamentais;
4. equiparao dos seus empregados aos funcionrios pblicos
para os fins previstos no artigo 37 da Constituio, inclusive
acumulao de cargos, para fins criminais (art. 327 do Cdigo
Penal) e para fins de improbidade administrativa (arts. 1 e 2 da
Lei n 8.429, de 2-6-92);
5. sujeio dos seus dirigentes a mandado de segurana quando
exeram funes delegadas do poder pblico, somente no que
entender com essas funes (art. 1, 1, da Lei n 1.533, de 3112-51, e art. 5, inciso LXIX, da Constituio); cabimento de
ao popular contra atos lesivos do seu patrimnio (art. 1 da lei
n 4.717, de 29-6-65, e art. 5, inciso LXXIII, da Constituio);
legitimidade ativa para propor ao civil pblica (art. 5 da lei
7.347, de 24-7-86);
6. juzo privativo na esfera estadual (art. 36 do Cdigo Judicirio
do Estado de So Paulo Decreto-lei Complementar n 3, de 278-69);
17

7. submisso Lei 8.666, de 21-6-93, nas licitaes e contratos,


nos termos dos artigos 1 e 119;
8. em matria de finanas pblicas, as exigncias contidas nos
artigos 52, VII, 169 e 165, 5 e 9, da Constituio;
9. imunidade tributria referente ao imposto sobre o patrimnio,
a renda ou servios vinculados a suas finalidades essenciais ou
s delas decorrentes (art. 150, 2, da Constituio).
Em sendo uma fundao governamental, alm das caractersticas anteriormente
citadas, apresenta, ainda: presuno de veracidade e executoriedade dos seus atos
administrativos; inexigibilidade de inscrio de seus atos constitutivos no Registro Civil
das Pessoas Jurdicas; no submisso fiscalizao do Ministrio Pblico;
impenhorabilidade dos seus bens e sujeio ao processo especial de execuo.
Deve-se ter muita ateno no momento da instituio da Fundao de direito
privado, principalmente em relao s suas atribuies (gesto de servio estatal)
porque podero ser consideradas de direito pblico. Neste sentido, dentre outros o
Recurso Extraordinrio 101.126, de 24 de outubro de 1984, que teve como relator o
Ministro Moreira Alves, com a seguinte Ementa:
Nem toda Fundao instituda pelo Poder Pblico fundao de
Direito Privado. As Fundaes institudas pelo Poder Pblico
que assumem a gesto de servio estatal e se submetem a regime
administrativo previsto, nos Estados-membros, por leis estaduais,
so fundaes de direito pblico e, portanto, pessoas jurdicas de
direito pblico. Tais fundaes so espcies do gnero autarquia,
aplicando-se a elas a vedao a que alude o pargrafo 2 , do
art. 99, da Constituio Federal.8
No mesmo sentido, voto do Relator Aldir Passarinho, Conflito de Jurisdio
6.566:
...as fundaes institudas pelo Poder Publico, que assumem a
gesto de servio estatal e se submetem a regime administrativo
previsto, nos estados membros, por leis estaduais, so fundaes
de direito pblico que integram o gnero autarquia. O mesmo
obviamente ocorre em relao a fundaes que assumem a
gesto de servio estatal e se submetem a regime administrativo
no mbito da Unio por leis federais.9

Uma das solues possveis, no sentido de criao de um ente personalizado


para a Agncia de gua a de constitu-la como uma fundao de direito privado. O
8

Revista de Direito Administrativo 161, 1985. Rio de Janeiro: FGV, p 50;

18

importante que a Lei federal n 10.881, de 9 de junho de 2004, que dispe sobre os
contratos de gesto entre a ANA e entidades delegatrias das funes de Agncia de
gua, estipula em seu artigo 1, que as entidades que podero firmar os contratos de
gesto com a ANA devero se enquadrar no disposto pelo artigo 47 da Lei 9.433, ou
seja, - consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas; associaes
regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos; organizaes tcnicas e
de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos; organizaes nogovernamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade;
outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos
Estaduais de Recursos Hdricos.
Os contratos de gesto objetivam estabelecer determinadas metas a serem
alcanadas pela entidade em troca de algum benefcio outorgado pelo Poder Pblico.
O contrato estabelecido por tempo determinado, ficando a entidade sujeita a controle
de resultado para verificao do cumprimento das metas estabelecidas (DI PIETRO,
2002:289). Atravs desses contratos de gesto, entre a ANA e os entes mencionados no
artigo 1 da Lei 10.881, de 9 de junho de 2004, esses entes, podero ter o formato
jurdico de fundao, tendo assim maior autonomia. Alm desta, apresentar ainda aos
contratos de gesto como caractersticas: metas a serem cumpridas pelo rgo ou
entidade no prazo estabelecido no contrato; e controle de resultado, para verificao do
cumprimento ou no das metas estabelecidas.
Atravs do contrato de gesto, as autoridades delegatrias podero receber
recursos oramentrios, bem como permisso de uso de bens pblicos necessrios ao
cumprimento dos contratos de gesto. Sendo que s autoridades delegatrias sero
asseguras as transferncias da ANA provenientes das receitas da cobrana pelos usos de
recursos hdricos em rios de domnio da Unio, (artigo 12, incisos I, III e V da Lei
9.433/97), arrecadadas na respectiva bacia hidrogrfica (artigo 4, da Lei 10.881/04).
4.3. Associaes
As associaes esto reguladas pelo Cdigo Civil Brasileiro, sendo um conjunto
de pessoas, que atravs de um contrato, colocam servios, atividades, conhecimentos,
em prol de um mesmo ideal, objetivando a consecuo de determinado fim, sem intuito
lucrativo (artigo 53 do Cdigo Civil). Como exemplos de associaes podem ser citas a
9

Revista de Direito Administrativo 171, Rio de Janeiro: FGV, p.124.

19

Associao Pr-gesto das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul, no


Comit CEIVAP, e o Consrcio Intermunicipal das Bacias dos Rios Piracicaba e
Capivari. O primeiro recebeu delegao dos rgos pblicos para desempenhar as
funes de agncia de gua.
4.4. Organizao da Sociedade Civil de Interesse Pblico (OSCIP)
As OSCIPs encontram fundamentao na Lei n 9.790, de 23 de maro de
199910, regulamentada pelo Decreto n 3.100, de 30 de junho de 199911. Trata-se de
pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, que tenham sido institudas por
iniciativa de particulares, para desempenhar servios sociais no exclusivos do Estado
com incentivo e fiscalizao pelo Poder Pblico. A vinculao com o Poder Pblico
ocorre atravs de termo de parceria.
Essas pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, para conseguirem
a qualificao de OSCIP devem habilitar-se perante o Ministrio da Justia (artigo 5 da
lei n 9.790). Vincula-se Administrao Pblica atravs de termo de parceria, sendo
que sua execuo ser supervisionada pelo rgo do Poder Pblico da rea de atuao
correspondente atividade fomentada e pelos Conselhos de Polticas Pblicas das reas
correspondentes de atuao existentes.
O artigo 3 da Lei n 9.790, estipula as reas que essas pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, devem atuar, constando em seu inciso VI defesa,
preservao e conservao do meio ambiente e promoo do desenvolvimento
sustentvel;. Porm, o artigo 2 probe algumas pessoas jurdicas de se qualificarem
como OSCIP, sendo elas: as sociedades comerciais; os sindicatos, as associaes de
classe ou de representao de categoria profissional; as instituies religiosas ou
voltadas para a disseminao de credos, cultos, prticas e vises devocionais e
confessionais; as organizaes partidrias e assemelhadas, inclusive suas fundaes; as
entidades de benefcio mtuo destinadas a proporcionar bens ou servios a um crculo
restrito de associados ou scios; as entidades e empresas que comercializam planos de
sade e assemelhados; as instituies hospitalares privadas no gratuitas e suas
mantenedoras; as escolas privadas dedicadas ao ensino formal no gratuito e suas
10

Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d
outras providncias.
11
Regulamenta a Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999, que dispe sobre a qualificao de pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias.

20

mantenedoras; as organizaes sociais; as cooperativas; as fundaes pblicas; as


fundaes, sociedades civis ou associaes de direito privado criadas por rgo pblico
ou por fundaes pblicas; as organizaes creditcias que tenham quaisquer tipo de
vinculao com o sistema financeiro nacional a que se refere o art. 192 da Constituio
Federal.
A Agncia de gua do Comit do Alto Iguau um exemplo, por ter sido
qualificada como OSCIP, tendo como atribuies: a) operacionalizao da cobrana
pelo uso da gua e atividades relacionadas como: manuteno de cadastro de usurios e
de sistema de informaes em recursos hdricos; elaborao da proposta de aplicao
dos recursos gerados: estudos e projetos, desenvolvimento de planos de bacia, etc;
aplicao e gerenciamento dos recursos da cobrana e de outros recursos destinados
gesto.
4.5. Organizaes sociais
As organizaes sociais pertencem a um novo tipo de entidade no direito
brasileiro, reguladas pela Lei federal n 9.637, de 15 de maio de 199812. So pessoas
jurdicas de direito privado sem fins lucrativos, institudas por iniciativa de
particulares, destinadas ao exerccio de atividades dirigidas proteo e preservao do
meio ambiente, dentre outros fins. As organizaes sociais so incentivas e fiscalizadas
pelo Poder Pblico, mediante vnculo jurdico institudo por meio de contrato de gesto.
Tem como principais caractersticas:
a) definida como pessoa jurdica de direito privado, sem fins
lucrativos;
b) criada

por

particulares,

deve

habilitar-se

perante

Administrao Pblica, para obter a qualificao de


organizao social; ela declarada, pela Lei n 9.637, como
entidade de interesse social e utilidade pblica;
c) ela pode atuar nas reas de ensino, pesquisa cientfica,
desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade;

21

d) seu rgo de deliberao superior tem que ter representantes


do Poder Pblico e de membros da comunidade, de notrio
capacidade profissional e idoneidade moral;
e) as atribuies, responsabilidades e obrigaes do Poder
Pblico e da organizao social so definidas por meio de
contrato de gesto, que deve especificar o programa de
trabalho proposto pela organizao social, estipular as metas a
serem atingidas, os respectivos prazos de execuo, bem
como os critrios objetivos de avaliao de desempenho,
inclusive mediante indicadores de qualidade e produtividade;
f) a execuo do contrato de gesto ser supervisionada pelo
rgo

ou

entidade

supervisora

da

rea

de

atuao

correspondente atividade fomentada; o controle que sobre


ela se exerce de resultado;
g) o fomento pelo Poder Pblico poder abranger as seguintes
medidas: destinao de recursos oramentrios e bens
necessrios ao cumprimento do contrato de gesto, mediante
permisso de uso, com dispensa de licitao; cesso especial
de servidores pblicos, com nus para a origem; dispensa de
licitao nos contratos de prestao de servios celebrados
entre a Administrao Pblica e a organizao social;
h) a entidade poder ser desqualificada como organizao social
quando descumprir as normas do contrato de gesto (DI
PIETRO, 2002:419).
As Organizaes Sociais gozam de uma autonomia administrativa maior do que
aquela possvel dentro do aparelho do Estado, sendo chamadas a atuar na melhoria da
eficincia e eficcia dos servios oferecidos ao cidado. Esses organismos so
declarados de interesse social e utilidade pblica, podendo-lhes ser destinados recursos

12

Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional
de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por
organizaes sociais, e d outras providncias.

22

oramentrios e bens pblicos necessrios aos contratos de gesto, que devero prever
o cronograma de desembolso e as liberaes financeiras.
O Poder Executivo pode, de acordo com a Lei 9637, de 15 de maio de 1998,
qualificar as entidades privadas que exeram atividades que sejam dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade como organizaes sociais, desde que:
1. Comprovem o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre os requisitos previstos
no artigo 2, entre os quais, a natureza social de seus objetivos, finalidade no lucrativa,
e obrigando-se a investir o excedente financeiro no desenvolvimento das prprias
atividades; previso obrigatria de um conselho de administrao e uma diretoria, como
rgos de deliberao superior e direo. O conselho dever, segundo os estatutos, ter
composio e atribuies normativas e de controle bsicas, previstos nesse diploma
legal. O Poder Pblico e a comunidade devero estar representados nessas entidades,
cujos membros sero de notria capacidade profissional e idoneidade moral.
2. Atendendo convenincia e oportunidade, o Ministro ou titular de rgo supervisor
ou regulador da rea de atividade, que corresponde ao seu objeto social, e o Ministro de
Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado aprovem sua qualificao como
organizao social.
O Conselho de Administrao tem entre suas atribuies privativas a de aprovar
por maioria, no mnimo de dois teros de seus membros, o regulamento contendo os
procedimentos a serem adotados na contratao de obras, servios, compras e
alienaes, a proposta do contrato de gesto dessa entidade e os demonstrativos
financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria
externa, bem como fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas.
O regulamento, contendo os procedimentos para a referida contratao, inclusive
com recursos pblicos, dever ser publicado, no prazo mximo de noventa dias do
contrato de gesto, e dever consubstanciar os princpios gerais do processo licitatrio.
A Lei 9648/98 acrescentou ao artigo 24 da Lei 8666/93 disposio que permite
Administrao a dispensa de licitao, para a celebrao de contratos de prestao de
servios com as organizaes sociais, qualificadas nas respectivas esferas de governo,
para atividades contempladas no contrato de gesto.

23

Tambm a proposta oramentria e o programa de investimentos, bem como o


contrato de gesto, entre o Poder Pblico e a organizao social, para a formao de
parceria, com o objetivo de fomentar a execuo de atividades correspondentes as suas
reas de atuao, dever ser aprovado pelo Conselho de Administrao e submetido ao
Ministro de Estado ou autoridade supervisora da rea correspondente atividade
fomentada, obedecidos os princpios da legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade, economicidade. Dever, tambm, conter a especificao do programa de
trabalho e estipulao dos limites e critrios para a despesa com remunerao e
vantagens dos dirigentes e empregados.
O controle da aplicao dos recursos pblicos que esto sendo transferidos a
essas instituies se faz por meio da verificao dos resultados alcanados em relao s
metas estabelecidas no contrato de gesto. O controle social, por outro lado, torna-se
mais fcil e direto por meio da participao nos conselhos de administrao dos
diversos segmentos representativos da sociedade civil.
Estes entes devero obrigatoriamente prestar contas ao Tribunal de Contas, na
forma do art. 70 da Constituio Federal, e o pargrafo nico desse preceito
constitucional no deixa margem a qualquer dvida. Qualquer cidado, partido poltico,
associao ou sindicato pessoa legtima para denunciar irregularidades ou ilegalidade
perante o Tribunal de Contas da Unio, aplicando-se, no que couber, aos Tribunais de
Contas dos Estados e do DF e aos Tribunais de Contas e Conselhos de Contas dos
Municpios.

5. Consideraes finais
O sistema brasileiro de recursos hdricos est atualmente em fase de
implantao, sendo necessrio o amadurecimento de diversas questes com relao aos
dispositivos legais estabelecidos em normas jurdicas federais, bem como estaduais.
Tais questes vo desde a posse de terras que sejam avultadas, anexadas, retiradas pelos
cursos de guas em propriedades particulares, a at questes de cunho institucional,
como a composio dos comits de bacias, suas atribuies, as atribuies e instalaes
das agncias de gua, passando pela elaborao do Plano Diretor de cada Bacia.
Ressaltam-se dificuldades neste processo, como o caso das Agncias de gua terem

24

como atribuio a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, mas apenas poderem ser
criadas aps a arrecadao proveniente deste uso.
Segundo a atual legislao brasileira sobre gesto dos recursos hdricos, no
existe uma definio objetiva de como deve ser uma Agncia de gua, principalmente
em relao sua personalidade jurdica. Isso vem fazendo com que os Comits optem
por pessoas jurdicas dentre as existentes, sendo que em muitas vezes no encontram
similitudes entre eles, principalmente no momento de adequar os anseios e necessidades
do Comit com os formatos existentes. Pelo fato de no se ter uma definio precisa de
como deve ser uma Agncia de gua, que propicia tal aventura por parte dos
Comits.
Como exemplos de modelos diferentes, adotados pelos Comits, tm-se a
criao da agncia do CEIVAP como organizao social; a agncia do Alto Iguau,
sendo uma associao de usurios, credenciada como OSCIP junto ao governo do
Estado do Paran. Tanto na OS como na OSCIP, como visto, so pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, que recebem do Poder Pblico as atribuies que
competem tradicionalmente ao direito pblico. Essas duas possibilidades acabam por
dar certa flexibilidade ao sistema de gesto. Existe, tambm, a possibilidade de criao
de uma fundao de direito privado para que firme contrato de gesto com a ANA,
regido pela Lei 10.88104.
Dependendo do ente escolhido pelo Comit, a Agncia de gua ficar adstrita s
atribuies e restries prprias daquele ente. Por conseguinte, em relao cobrana,
poder ou no arrecadar diretamente, bem como aplicar direta ou indiretamente os
valores oriundas da cobrana pelo uso da gua. A possibilidade de arrecadar e aplicar de
forma direta quando for uma empresa pblica, em sendo qualquer outro ente, pblico
ou privado, os valores arrecadados passaro primeiro pelo Oramento Geral da Unio,
uma vez que se est cobrando a utilizao de um bem pblico (artigo 1 da Lei
9433/97). Uma soluo seria a criao de um Fundo Nacional de Recursos Hdricos,
gerido pela ANA (FGV-CIDS, 2003)13.
Em relao aos Comits federais, a Agncia de gua arrecada valores
pertencentes Unio, e que sero distribudos dentro dos critrios estabelecidos pelo
13

Ultrapassando barreiras na gesto de recursos hdricos. FGV-Centro Internacional de Desenvolvimento


Sustentvel, dezembro de 2003.

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prprio governo federal. Embora o artigo 22 da Lei 9433/97 diga que Os valores
arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero aplicados
prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados..., o termo prioritrio no
significa exclusivamente. Por conseguinte, parte do dinheiro voltar, porm, no em sua
integralidade. A Agncia de gua dever ser competente para intermediar o bom
relacionamento entre Poder Pblico, uma vez que se est tratando de bem de domnio
pblico, bem como com os Comits de Bacia, uma vez que estes tm como desejo o de
permanecer com a totalidade da quantia arrecadada.
Torna-se imprescindvel que o Comit receba o dinheiro por ele arrecado atravs
da Agncia de gua, para que assim possa ser possvel alcanar os objetivos do mesmo,
principalmente em relao quantidade e qualidade dos recursos hdricos. A prpria
criao de uma Agncia est condicionada existncia de viabilidade financeira (artigo
43, inciso II da Lei 9433/97).
Tomando por base dois modelos de Agncias j existentes (AGEVAP e
COGERH) os valores arrecadados tm que ser suficientes para todo o aparato
administrativo da Agncia, bem como para os outros fins elencados pela Lei 9433/97,
sendo que esta mesma Lei admite a possibilidade de existir uma Agncia para mais de
um Comit de Bacia Hidrogrfica, parecendo ser o mais acertado em termos
financeiros.
Outro ponto a ser analisado pelos Comits de Bacia o de aceitar uma
participao mais efetiva do Poder Pblico no seio da Agncia de gua, o que facilitaria
os acordos a serem firmados com os mesmos. E em relao a esses acordos, tem que se
criar um ente com personalidade jurdica distinta, para que possa agir com mais
independncia, embora estar sempre entre o Poder Pblico e o Comit de Bacia, o que
implicar em uma constante fiscalizao de ambos em sua atuao.

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