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GUA1
(Celso Maran de Oliveira)
4.5. Organizaes
1. Introduo
A Constituio Federal brasileira prev a propriedade estatal das guas nos seus
artigos 20, III e 26, I, estabelecendo uma esfera federal de domnio das guas (rios de
fronteira ou de limite interestadual e rios que atravessam mais de um Estado ou pas) e
estaduais (rios internos aos Estados e guas subterrneas). Determina, ainda, pelo artigo
21, XIX, como competncia da Unio instituir sistema nacional de gerenciamento de
recursos hdricos e definir critrios de outorga de direito de seu uso. Esse ltimo
dispositivo foi regulamentado atravs da promulgao da Lei 9433/97, que institui a
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Artigo publicado na Revista Temas de Integrao. 50 anos passados: aos desafios do futuro. Governance
e Desenvolvimento Sustentvel. Revista Temas de Integrao. n. 25, Coimbra : Almedina, 2008.
dos resultados buscados pela Poltica Nacional que os Estados organizassem seus
Conselhos Estaduais da mesma forma que os Comits de Bacia Hidrogrfica. Assim,
buscariam a paridade de votos com s organizaes civis de recursos hdricos e com os
usurios. Sugere, ainda, que os Estados, no momento de legislarem sobre os
Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, copiem o artigo 34 da PNRH para que
propiciem uma maior participao da sociedade na gesto das guas estaduais.
Quanto criao das Agncias de gua, em Comits de Bacia em rios
estaduais, da competncia dos Conselhos Estaduais o poder de autorizar. Enquanto
elas no estiverem constitudas, podem aos Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos,
em sua rea de atuao, delegar as organizaes sem fins lucrativos 3, por prazo
determinado, o exerccio de funes de competncia das Agncias de gua.
2.4.Comits de Bacia Hidrogrfica
A Resoluo 5 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos (CNRH), de 10 de
abril de 2000, regulamentou a criao dos Comits de Bacia Hidrogrfica, que so
rgos colegiados com atribuies normativas, deliberativas e consultivas a serem
exercidas nas bacias hidrogrficas de sua rea de atuao.
Os Comits so compostos por representantes de diversos setores da sociedade e
do Poder Pblico, seguindo o princpio constitucional encontrado no caput do artigo
225 da Constituo Federal brasileira, ou seja, da participao da sociedade.
A composio dos Comits de Bacia Hidrogrfica devem ser com
representantes da Unio, dos Estados e do Distrito Federal em cujos territrios se
situem, ainda que parcialmente, em suas reas de atuao; dos municpios em sua rea
de atuao; dos usurios das guas em sua rea de atuao; das entidades civis de
recursos hdricos com atuao comprovada na bacia.
Tais Comits tero como rea de atuao: a totalidade de uma bacia
hidrogrfica; a sub-bacia hidrogrfica de tributrio do curso de gua principal da bacia,
ou de tributrio desse tributrio; grupo de bacias ou sub-bacias hidrogrficas contguas.
As competncias dos Comits de Bacia esto elencadas no artigo 38 da Lei 9433/97 e
no artigo 7 da Resoluo 05/2000 do Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
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Outro comit que merece ser citado, por ter sido o primeiro a ser implementado,
o Comit para Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP) que
foi criado pelo Decreto Federal n 1842, em 22 de maro de 1996, sendo instalado no
dia 18 de dezembro de 1997, trazendo como composio: a Unio com trs
representantes e doze representantes para cada Estado, divididos entre os poderes
executivos dos Estados, municpios, usurios e da sociedade civil. A principal meta
deste comit a articulao dos trs Estados onde a bacia se situa, quais sejam: So
Paulo, Minas Gerais e Rio de Janeiro.
Os estudos nesta regio iniciaram-se como uma iniciativa governamental de
alcance interestadual, criando, no final da dcada de 1970, o Comit Executivo de
Estudos Integrados da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEEIVAP). Este
comit foi responsvel pela execuo de estudos, denominados Projetos Gerenciais, que
propunham a implementao de aes destinadas recuperao e ao gerenciamento da
bacia. Tal iniciativa contou com amparo legal, com base na Portaria Interministerial n.
90, promulgada conjuntamente pelos Ministrios das Minas e Energia e do Interior, em
1978. Entretanto, naquela ocasio o CEEIVAP tinha um papel consultivo, com o nico
objetivo de sugerir medidas para a efetiva recuperao e proteo dos recursos naturais
s autoridades federais e estaduais. No houve, no entanto, o apoio poltico necessrio
para a implementao das medidas propostas. Convnios de Cooperao entre a Frana
e o Brasil, em 1992, decorrentes da experincia prvia na bacia do rio Doce, iniciaram
estudos na bacia do rio Paraba do Sul relativos qualidade da gua e atividade
industrial. Estes trabalhos foram importantes para a instituio, em 22 de maro de
1996, pelo Decreto n. 1.842 do Presidente da Repblica, do novo Comit para
Integrao da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul (CEIVAP), fortalecido
mediante a aprovao da Lei 9.433/97. As Leis estaduais de recursos hdricos dos
Estados de So Paulo, Rio de Janeiro e Minas Gerais, ainda se encontram em fase de
regulamentao.
O CEIVAP conta com uma Agncia de gua, criada aps a Deliberao
CEIVAP n 12/2002, de 20 de junho de 2002, sendo chamada de Associao Pr-gesto
das guas da Bacia Hidrogrfica do Rio Paraba do Sul - AGEVAP, como uma
associao civil sem fins lucrativos, com o objetivo de dar apoio tcnico e operacional
gesto dos recursos hdricos da bacia hidrogrfica do rio Paraba do Sul,
desempenhando, assim, as funes de Secretaria Executiva, e demais funes e
viabilidade financeira assegurada pela cobrana do uso dos recursos hdricos em sua
rea de atuao.
Esses valores sero oriundos da cobrana pelo uso da gua, de competncia da
prpria Agncia, segundo o inciso III do artigo 44 da Lei 9433/97. Porm, como
possvel cobrar algo por um ente que ainda no existe? Uma soluo a esse impasse
legal e institucional a encontrada pelo Estado do Rio Grande do Sul, onde antes da
instalao de todos os Comits, dividiu-se o Estado em trs grandes regies
hidrogrficas estaduais, criando uma Agncia de gua para cada regio, tendo como
fundamento a lei estadual n 10350, de 30 de dezembro de 1994.
As Agncias de gua tm como competncias legais a de: I - manter balano
atualizado da disponibilidade de recursos hdricos em sua rea de atuao; II - manter o
cadastro de usurios de recursos hdricos; III - efetuar, mediante delegao do
outorgante, a cobrana pelo uso de recursos hdricos; IV - analisar e emitir pareceres
sobre os projetos e obras a serem financiados com recursos gerados pela cobrana pelo
uso de Recursos Hdricos e encaminh-los instituio financeira responsvel pela
administrao desses recursos; V - acompanhar a administrao financeira dos recursos
arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos em sua rea de atuao; VI gerir o Sistema de Informaes sobre Recursos Hdricos em sua rea de atuao; VII celebrar convnios e contratar financiamentos e servios para a execuo de suas
competncias; VIII - elaborar a sua proposta oramentria e submet-la apreciao do
respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica; IX - promover os estudos
necessrios para a gesto dos recursos hdricos em sua rea de atuao; X - elaborar o
Plano de Recursos Hdricos para apreciao do respectivo Comit de Bacia
Hidrogrfica; XI - propor ao respectivo ou respectivos Comits de Bacia Hidrogrfica:
a) o enquadramento dos corpos de gua nas classes de uso, para encaminhamento ao
respectivo Conselho Nacional ou Conselhos Estaduais de Recursos Hdricos, de acordo
com o domnio destes; b) os valores a serem cobrados pelo uso de recursos hdricos; c)
o plano de aplicao dos recursos arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos
hdricos; d) o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou coletivo
(artigo 44 da Lei 9433/97).
Passa-se, agora, a anlise de algumas Agncias de gua j criadas para que
possam servir de modelos para os Comits de Bacia, dependendo de seus anseios e
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necessidades. Existe uma diversidade em seu formato jurdico, o que denota falta de
unicidade e de norma reguladora especfica.
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Cear. Art 2, Inciso II, Lei 11996, de 24 de julho de 1992. Dispe sobre a Poltica Estadual de Recursos
Hdricos, institui o Sistema Integrado de Gesto dos Recursos Hdricos SIGERH e d outras
providncias. Disponvel em: <http://www.ceara.ce.gov.br/>.
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Decreto n 24264/96, que regulamenta a cobrana pela utilizao dos recursos hdricos, e Decreto n
24870/98, que altera alguns dispositivos.
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Deste modo, em 1994 foi sancionada a Lei 10.359, que institui o Sistema
Estadual de Recursos Hdricos, regulamentando o artigo 171 da Constituio Estadual.
A partir de ento, os trs comits que existiam anteriores Lei tiveram que se adaptar
aos seus dispositivos, enquanto outros devem ser instalados. Desta Lei das guas do
Estado do Rio Grande do Sul, discute-se a composio dos comits, visto que a
representao da sociedade aparentemente se faz em grande quantidade. Assim, os
Comits tm pesos de votos de 40% para os usurios dos recursos hdricos (que so
representados de forma a refletir a importncia econmica do usurio na regio), 40%
para a populao (podendo ser representada pelo poder legislativo municipal ou
estadual ou por entidades e organizaes da sociedade civil) e 20% para representantes
dos diversos rgos da administrao federal ou estadual, que atuem na regio da bacia,
com exceo daqueles que detm competncias relacionadas outorga do uso da gua.
Entende-se que, uma vez que os representantes dos usurios podem ser uma estatal ou
autarquia, tendo sua representao indicada pelo poder executivo, e os representantes
populares podem ser provenientes do poder legislativo, possvel ter-se um comit
totalmente composto por representantes do Poder Pblico, mesmo cumprindo o disposto
na Lei federal, mas descumprindo o fundamento da Poltica Nacional dos Recursos
Hdricos (Art. 1, VI). Ressalta-se este fato, visto que a representao de apenas 20% do
Poder Pblico pode dar a idia de que as decises sero tomadas, principalmente, pela
sociedade civil, mas que, se no forem tomados os devidos cuidados, estes comits
podem ser totalmente formados por representantes dos poderes executivos e legislativos
dos municpios e do Estado.
O Sistema Estadual de Recursos Hdricos do Rio Grande do Sul composto:
pelo Conselho de Recursos Hdricos (instncia deliberativa superior deste sistema);
Departamento de Recursos Hdricos (rgo da Secretaria Estadual de Planejamento
Territorial e Obras, sendo um rgo de integrao); Comits de Gerenciamento de Bacia
Hidrogrfica (rgo colegiado como j discutido que tem a incumbncia de coordenar
as atividades que levem ao cumprimento das metas do Plano Estadual de Recursos
Hdricos); e as Agncias de Regio Hidrogrfica (existindo trs regies hidrogrficas no
Estado: regio hidrogrfica do Guaba, regio hidrogrfica do Litoral e regio
hidrogrfica do Uruguai). s Agncias de Regio Hidrogrfica cabe elaborar os planos
diretores das Bacias hidrogrficas, os quais devero ser aprovados pelos Comits.
O Estado do Rio Grande do Norte, em sua Lei 6.908, de 1 de julho de 1996,
institui o Sistema Integrado de Gesto de Recursos Hdricos, composto pelo Conselho
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Flvio Terra Barth. Evoluo nos Aspectos Institucionais e no Gerenciamento de Recursos Hdricos no
Brasil. [on line]. Disponvel em: <http://www.ana.gov.br/SINGREH/ORGANISMOS/index.htm>.
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no integrando o sistema financeiro nacional; assim, ela precisaria deste apoio para
conceder e gerir emprstimos. A Lei 10.020, de 03 de julho de 1998, autorizou o Estado
a participar das Agncias de Bacia, como fundaes de direito privado, dirigidas aos
corpos de guas superficiais e subterrneos do Estado de So Paulo.
Deve-se referir ainda existncia de outros mecanismos de parceria. Pode-se, inclusive, lembrar, que a
Lei 9.790, de 23.03.99 permite que sejam firmados Termos de Parceria, entre Entes Pblicos e
Organizaes da Sociedade Civil, de Interesse Pblico para a prestao de servios que, embora no
pblicos, pois no inseridos no rol das competncias dos entes pblicos, sejam de interesse pblico.
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importante que a Lei federal n 10.881, de 9 de junho de 2004, que dispe sobre os
contratos de gesto entre a ANA e entidades delegatrias das funes de Agncia de
gua, estipula em seu artigo 1, que as entidades que podero firmar os contratos de
gesto com a ANA devero se enquadrar no disposto pelo artigo 47 da Lei 9.433, ou
seja, - consrcios e associaes intermunicipais de bacias hidrogrficas; associaes
regionais, locais ou setoriais de usurios de recursos hdricos; organizaes tcnicas e
de ensino e pesquisa com interesse na rea de recursos hdricos; organizaes nogovernamentais com objetivos de defesa de interesses difusos e coletivos da sociedade;
outras organizaes reconhecidas pelo Conselho Nacional ou pelos Conselhos
Estaduais de Recursos Hdricos.
Os contratos de gesto objetivam estabelecer determinadas metas a serem
alcanadas pela entidade em troca de algum benefcio outorgado pelo Poder Pblico.
O contrato estabelecido por tempo determinado, ficando a entidade sujeita a controle
de resultado para verificao do cumprimento das metas estabelecidas (DI PIETRO,
2002:289). Atravs desses contratos de gesto, entre a ANA e os entes mencionados no
artigo 1 da Lei 10.881, de 9 de junho de 2004, esses entes, podero ter o formato
jurdico de fundao, tendo assim maior autonomia. Alm desta, apresentar ainda aos
contratos de gesto como caractersticas: metas a serem cumpridas pelo rgo ou
entidade no prazo estabelecido no contrato; e controle de resultado, para verificao do
cumprimento ou no das metas estabelecidas.
Atravs do contrato de gesto, as autoridades delegatrias podero receber
recursos oramentrios, bem como permisso de uso de bens pblicos necessrios ao
cumprimento dos contratos de gesto. Sendo que s autoridades delegatrias sero
asseguras as transferncias da ANA provenientes das receitas da cobrana pelos usos de
recursos hdricos em rios de domnio da Unio, (artigo 12, incisos I, III e V da Lei
9.433/97), arrecadadas na respectiva bacia hidrogrfica (artigo 4, da Lei 10.881/04).
4.3. Associaes
As associaes esto reguladas pelo Cdigo Civil Brasileiro, sendo um conjunto
de pessoas, que atravs de um contrato, colocam servios, atividades, conhecimentos,
em prol de um mesmo ideal, objetivando a consecuo de determinado fim, sem intuito
lucrativo (artigo 53 do Cdigo Civil). Como exemplos de associaes podem ser citas a
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Dispe sobre a qualificao de pessoas jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como
Organizaes da Sociedade Civil de Interesse Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d
outras providncias.
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Regulamenta a Lei n 9.790, de 23 de maro de 1999, que dispe sobre a qualificao de pessoas
jurdicas de direito privado, sem fins lucrativos, como Organizaes da Sociedade Civil de Interesse
Pblico, institui e disciplina o Termo de Parceria, e d outras providncias.
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por
particulares,
deve
habilitar-se
perante
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ou
entidade
supervisora
da
rea
de
atuao
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Dispe sobre a qualificao de entidades como organizaes sociais, a criao do Programa Nacional
de Publicizao, a extino dos rgos e entidades que menciona e a absoro de suas atividades por
organizaes sociais, e d outras providncias.
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oramentrios e bens pblicos necessrios aos contratos de gesto, que devero prever
o cronograma de desembolso e as liberaes financeiras.
O Poder Executivo pode, de acordo com a Lei 9637, de 15 de maio de 1998,
qualificar as entidades privadas que exeram atividades que sejam dirigidas ao ensino,
pesquisa cientfica, ao desenvolvimento tecnolgico, proteo e preservao do meio
ambiente, cultura e sade como organizaes sociais, desde que:
1. Comprovem o registro de seu ato constitutivo, dispondo sobre os requisitos previstos
no artigo 2, entre os quais, a natureza social de seus objetivos, finalidade no lucrativa,
e obrigando-se a investir o excedente financeiro no desenvolvimento das prprias
atividades; previso obrigatria de um conselho de administrao e uma diretoria, como
rgos de deliberao superior e direo. O conselho dever, segundo os estatutos, ter
composio e atribuies normativas e de controle bsicas, previstos nesse diploma
legal. O Poder Pblico e a comunidade devero estar representados nessas entidades,
cujos membros sero de notria capacidade profissional e idoneidade moral.
2. Atendendo convenincia e oportunidade, o Ministro ou titular de rgo supervisor
ou regulador da rea de atividade, que corresponde ao seu objeto social, e o Ministro de
Estado da Administrao Federal e Reforma do Estado aprovem sua qualificao como
organizao social.
O Conselho de Administrao tem entre suas atribuies privativas a de aprovar
por maioria, no mnimo de dois teros de seus membros, o regulamento contendo os
procedimentos a serem adotados na contratao de obras, servios, compras e
alienaes, a proposta do contrato de gesto dessa entidade e os demonstrativos
financeiros e contbeis e as contas anuais da entidade, com o auxlio de auditoria
externa, bem como fiscalizar o cumprimento das diretrizes e metas definidas.
O regulamento, contendo os procedimentos para a referida contratao, inclusive
com recursos pblicos, dever ser publicado, no prazo mximo de noventa dias do
contrato de gesto, e dever consubstanciar os princpios gerais do processo licitatrio.
A Lei 9648/98 acrescentou ao artigo 24 da Lei 8666/93 disposio que permite
Administrao a dispensa de licitao, para a celebrao de contratos de prestao de
servios com as organizaes sociais, qualificadas nas respectivas esferas de governo,
para atividades contempladas no contrato de gesto.
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5. Consideraes finais
O sistema brasileiro de recursos hdricos est atualmente em fase de
implantao, sendo necessrio o amadurecimento de diversas questes com relao aos
dispositivos legais estabelecidos em normas jurdicas federais, bem como estaduais.
Tais questes vo desde a posse de terras que sejam avultadas, anexadas, retiradas pelos
cursos de guas em propriedades particulares, a at questes de cunho institucional,
como a composio dos comits de bacias, suas atribuies, as atribuies e instalaes
das agncias de gua, passando pela elaborao do Plano Diretor de cada Bacia.
Ressaltam-se dificuldades neste processo, como o caso das Agncias de gua terem
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como atribuio a cobrana pelo uso dos recursos hdricos, mas apenas poderem ser
criadas aps a arrecadao proveniente deste uso.
Segundo a atual legislao brasileira sobre gesto dos recursos hdricos, no
existe uma definio objetiva de como deve ser uma Agncia de gua, principalmente
em relao sua personalidade jurdica. Isso vem fazendo com que os Comits optem
por pessoas jurdicas dentre as existentes, sendo que em muitas vezes no encontram
similitudes entre eles, principalmente no momento de adequar os anseios e necessidades
do Comit com os formatos existentes. Pelo fato de no se ter uma definio precisa de
como deve ser uma Agncia de gua, que propicia tal aventura por parte dos
Comits.
Como exemplos de modelos diferentes, adotados pelos Comits, tm-se a
criao da agncia do CEIVAP como organizao social; a agncia do Alto Iguau,
sendo uma associao de usurios, credenciada como OSCIP junto ao governo do
Estado do Paran. Tanto na OS como na OSCIP, como visto, so pessoas jurdicas de
direito privado, sem fins lucrativos, que recebem do Poder Pblico as atribuies que
competem tradicionalmente ao direito pblico. Essas duas possibilidades acabam por
dar certa flexibilidade ao sistema de gesto. Existe, tambm, a possibilidade de criao
de uma fundao de direito privado para que firme contrato de gesto com a ANA,
regido pela Lei 10.88104.
Dependendo do ente escolhido pelo Comit, a Agncia de gua ficar adstrita s
atribuies e restries prprias daquele ente. Por conseguinte, em relao cobrana,
poder ou no arrecadar diretamente, bem como aplicar direta ou indiretamente os
valores oriundas da cobrana pelo uso da gua. A possibilidade de arrecadar e aplicar de
forma direta quando for uma empresa pblica, em sendo qualquer outro ente, pblico
ou privado, os valores arrecadados passaro primeiro pelo Oramento Geral da Unio,
uma vez que se est cobrando a utilizao de um bem pblico (artigo 1 da Lei
9433/97). Uma soluo seria a criao de um Fundo Nacional de Recursos Hdricos,
gerido pela ANA (FGV-CIDS, 2003)13.
Em relao aos Comits federais, a Agncia de gua arrecada valores
pertencentes Unio, e que sero distribudos dentro dos critrios estabelecidos pelo
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prprio governo federal. Embora o artigo 22 da Lei 9433/97 diga que Os valores
arrecadados com a cobrana pelo uso de recursos hdricos sero aplicados
prioritariamente na bacia hidrogrfica em que foram gerados..., o termo prioritrio no
significa exclusivamente. Por conseguinte, parte do dinheiro voltar, porm, no em sua
integralidade. A Agncia de gua dever ser competente para intermediar o bom
relacionamento entre Poder Pblico, uma vez que se est tratando de bem de domnio
pblico, bem como com os Comits de Bacia, uma vez que estes tm como desejo o de
permanecer com a totalidade da quantia arrecadada.
Torna-se imprescindvel que o Comit receba o dinheiro por ele arrecado atravs
da Agncia de gua, para que assim possa ser possvel alcanar os objetivos do mesmo,
principalmente em relao quantidade e qualidade dos recursos hdricos. A prpria
criao de uma Agncia est condicionada existncia de viabilidade financeira (artigo
43, inciso II da Lei 9433/97).
Tomando por base dois modelos de Agncias j existentes (AGEVAP e
COGERH) os valores arrecadados tm que ser suficientes para todo o aparato
administrativo da Agncia, bem como para os outros fins elencados pela Lei 9433/97,
sendo que esta mesma Lei admite a possibilidade de existir uma Agncia para mais de
um Comit de Bacia Hidrogrfica, parecendo ser o mais acertado em termos
financeiros.
Outro ponto a ser analisado pelos Comits de Bacia o de aceitar uma
participao mais efetiva do Poder Pblico no seio da Agncia de gua, o que facilitaria
os acordos a serem firmados com os mesmos. E em relao a esses acordos, tem que se
criar um ente com personalidade jurdica distinta, para que possa agir com mais
independncia, embora estar sempre entre o Poder Pblico e o Comit de Bacia, o que
implicar em uma constante fiscalizao de ambos em sua atuao.
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