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Sumrio: 1. Consideraes preambulares. 2.

Fatos
administrativos. 3. Ato administrativo. 4. Requisitos do ato
administrativo. 5. Mrito administrativo. 6. Atributos do ato
administrativo. 7. Atos administrativos em espcie. 8. Existncia e
extino dos atos administrativos.

1. CONSIDERAES PREAMBULARES.
Trata-se de apontamentos, anotaes bsicas para aqueles
operadores do direito administrativo que queiram iniciar estudos
concernentes ao ato administrativo, por conseguinte, carecem de
uma maior aprofundamento terico, seno que servem como um
guia para estudos a serem feitos com mais rigor e detida anlise.
material de reciclagem para os j formados, e
instrumental til para os bacharelandos que vivenciam o estudo de
direito administrativo ainda na universidade. O texto aponta
caminhos que devem necessariamente ser percorridos.

2 - FATOS ADMINISTRATIVOS.
conceito mais amplo do que o de ato administrativo.
uma atividade material no exerccio da funo administrativa
que visa efeitos prticos para a Administrao. (1) o ato material
de pura execuo, i,e, em satisfao de um dever jurdico e
traduz o exerccio da funo administrativa na dico de Maral
Justen Filho. (2)
Segundo Hely Lopes Meirelles o fato administrativo
resulta do ato administrativo que o determina. (3) Entretanto,
pode ocorrer o contrrio, no caso da apreenso de
mercadoria (atividade material de apreender), primeiro se
apreende e depois se lavra o auto de infrao, este sim o ato
administrativo. (4) Pode ocorrer tambm independente de um
ato administrativo, quando se consuma atravs de uma
simples conduta administrativa, alterao de local de um
departamento pblico se perfaz sem a necessidade de um ato
administrativo, porm, no deixa de ser um atividade
material. At fenmenos naturais, quando repercutem na esfera
administrativa, constituem fatos administrativos, um raio que
destri um bem pblico, chuvas que deterioram um
equipamento do servio pblico. Ex de fato administrativos:
Construo de uma ponte, varredura de ruas, disperso de
manifestantes, reforma de escolas pblicas.
Para Digenes Gasparini os fatos administrativos no
se preordenam produo de qualquer efeito jurdico, traduzem
mero trabalho ou operao tcnica do agente pblico. Ex: de
atos materiais: dar aula. Ainda que no seja a regra, deles, atos
materiais, podem advir efeitos jurdicos, ex: o direito a
indenizao do paciente que foi negligentemente operado
por um cirurgio-mdico do servio pblico. J os atos

administrativos, ao contrrio, predestinam-se a produo de


efeitos jurdicos, so os tpicos atos administrativos, sejam
concretos ou abstratos, atos de governo (declarao de
guerra, declarao de estado de emergncia, declarao de estado
de stio, atos administrativos dos Tribunais de Contas, do Poder
Legislativo, Judicirio, pelas Concessionrias de servio pblico).
Celso Antonio no concorda em colocar os atos de governo ou
atos polticos sob a rubrica atos administrativos por traduzirem
exerccio de funo poltica e no administrativa, porm,
Gasparini diz que hoje em dia a sua sindicabilidade ampla
pelo judicirio, logo, perfeitamente enquadrveis na noo de ato
administrativo. (5)
ESPCIES ATOS PERTINENTES A ATIVIDADE PBLICA No exerccio da funo legislativa o legislativo edita leis, o
Judicirio, decises judiciais, e o executivo, atos
administrativos. Temos, assim, na atividade pblica geral,
trs categorias de atos inconfundveis entre si: atos
legislativos, atos judiciais e atos administrativos. (6)
ATOS DA ADMINISTRAO QUE NO SO TPICOS
ATOS ADMINISTRATIVOS Podem ser atos privados da
administrao, contratos regidos pelo direito privado, compra e
venda e locao. Atos materiais, os chamados fatos
administrativos j estudados.

3- ATO ADMINISTRATIVO.
Conceito de Digenes Gasparini, toda prescrio, juzo
ou conhecimento, predisposta produo de efeitos jurdicos,
expedida pelo Estado ou por quem lhe faa as vezes, no
exerccio de suas prerrogativas e como parte interessada numa
relao, estabelecida na conformidade ou compatibilidade da lei,
sob o fundamento de cumprir finalidades assinaladas no sistema
normativo, sindicvel pelo Judicirio. (7)
Do conceito de Gasparini (8) ressalta a presena do atos
concretos e abstratos (chamados regulamentos do Executivo,
art. 84, IV da CF). A prescrio destina-se a produzir efeitos
jurdicos: certificar, criar, extinguir, transferir, declarar ou
modificar direitos e obrigaes. Excluem-se do conceito, os
atos materiais, os atos de particulares, os de origem constitucional
(sano e veto), atos legislativos e as sentenas judiciais.
Conceito de Jos dos Santos Carvalho Filho a
exteriorizao da vontade de agentes da Administrao
Pblica ou de seus delegatrios, nessa condio, que, sob
regime de direito pblico, vise produo de efeitos jurdicos,
com o fim de atender ao interesse pblico. (9)
Para Maral Justen Filho ato administrativo uma
manifestao de vontade funcional apta a gerar efeitos
jurdicos, produzida no exerccio de funo administrativa. (10)

4. REQUISITOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.


Para fins didticos adotamos os requisitos constantes do
art. 2 da Lei n 4.717/65, ao popular, cuja ausncia
provoca a invalidao do atos. So eles, competncia, objeto,
forma, motivo e finalidade.
Art. 2. So nulos os atos lesivos ao patrimnio das
entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
a) incompetncia;
b) vcio de forma;
c) ilegalidade do objeto;
d) inexistncia dos motivos;
e) desvio de finalidade.
COMPETNCIA Di Pietro (11) prefere fazer aluso ao
SUJEITO ao revs de falar da COMPETNCIA. o poder que a lei
outorga ao agente pblico para desempenho de suas
funes. Competncia lembra a capacidade do direito privado,
com um plus, alm das condies normas necessrias
capacidade, o sujeito deve atuar dentro da esfera que a lei traou.
A competncia pode vir primariamente fundada na lei (Art.
61, 1, II e 84, VI da CF), ou de forma secundria, atravs de
atos administrativos organizacionais. A CF tambm pode ser
fonte de competncia, consoante arts. 84 a 87 (competncia do
Presidente da Repblica e dos Ministros de Estado no Executivo);
arts. 48, 49, 51 inciso IV e 52 (competncia do Congresso
Nacional, Cmara dos Deputados e Senado Federal).
Para Di Pietro, competncia o conjunto de atribuies
das pessoas jurdicas, rgos e agentes, fixadas pelo direito
positivo. (12)
A competncia inderrogvel, isto , no se transfere a
outro rgo por acordo entre as partes, fixada por lei deve ser
rigidamente observada. A competncia improrrogvel,
diferentemente da esfera jurisdicional onde se admite a
prorrogao da competncia, na esfera administrativa a
incompetncia no se transmuda em competncia, a no ser por
alterao legal. (13) A competncia pode ser objeto de delegao
(transferncia de funes de um sujeito, normalmente para outro
de plano hierarquicamente inferior, funes originariamente
conferidas ao primeiro ver art. 84 pargrafo nico da CF) ou
avocao (rgo superior atrai para si a competncia para
cumprir determinado ato atribudo a outro inferior) consoante art.
11 da Lei 9.784/99 (Lei do procedimento administrativo
federal), "a competncia irrenuncivel e se exerce pelos rgos
administrativos a que foi atribuda como prpria, salvo os casos de
delegao e avocao legalmente admitidos". (14)

Para Di Pietro a regra a possibilidade de delegao e


avocao e a exceo a impossibilidade de delegao e
avocao que s ocorre quando a competncia outorgada com
exclusividade a um determinado rgo. Ver artigos 12 e 13 e 15 da
mesma lei. (15) Para Jos dos Santos Carvalho Filho tanto a
delegao quanto a avocao devem ser consideradas como
figuras excepcionais, s justificveis ante os pressupostos que a lei
estabelecer. (16)
OBJETO Tambm chamado de contedo, a alterao
no mundo jurdico que o ato administrativo se prope
realizar, identificado pela anlise do que o ato enuncia,
prescreve ou dispe. O objeto uma resposta a seguinte
pergunta: para que serve o ato? Consiste na aquisio, na
modificao, na extino ou na declarao de direito conforme o
fim que a vontade se preordenar. Ex: uma licena para
construo tem como objeto permitir que o interessado possa
edificar de forma legtima; o objeto de uma multa a punio do
transgressor da norma jurdica administrativo; o objeto da
nomeao, admitir o indivduo como servidor pblico; na
desapropriao o objeto do ato o comportamento de desapropriar
cujo contedo o imvel sobre a qual ela recai. (17)
Para ser vlido o ato administrativo, o objeto h que ser
lcito, determinado ou determinvel, possvel.
FORMA - o meio pelo qual se exterioza a vontade
administrativa. Para ser vlida a forma do ato deve
compatibilizar-se com o que expressamente dispe a lei ou ato
equivalente com jurdica. O aspecto relativo forma vlida tem
estreita conexo com os procedimentos administrativos. O ato
administrativo o ponto em que culmina a seqncia de atos
prvios ( um produto do procedimento), h que ser observado
um iter (procedimento), at mesmo em homenagem ao
princpio do devido processo legal. Torna-se viciado o ato
(produto) se o procedimento no foi rigorosamente observado. Ex:
licitao. Outros exemplos: Se a lei exige a forma escrita e o ato
praticado verbalmente, ele ser nulo; se a lei exige processo
disciplinar para demisso de um funcionrio, a falta ou vcio
naquele procedimento invalida a demisso.
Como anotado por Jos dos Santos Carvalho Filho, a
forma e procedimento se distinguem, a forma indica apenas a
exteriorizao da vontade e o procedimento uma seqncia
ordenada de atos e vontades, porm, a doutrina costuma
caracterizar o defeito em ambos como vcio de forma. Ex:
portaria de demisso de servidor estvel sem a observncia do
processo administrativo prvio (art. 41, 1, II, da CF); ou,
contratao direta de empresa para realizao de obra pblica em
hiptese na qual a lei exija o procedimento licitatrio. (18)
A forma uma garantia jurdica para o administrado e
para a administrao, pelo respeito forma que se possibilita o
controle do ato administrativo, quer pelos seus destinatrios,
que pela prpria administrao, que pelos demais poderes do
Estado. (19)Em regra a forma escrita, porm a Lei 9.784/99,

consagra em seu art. 22 praticamente o informalismo do ato


administrativo. Excpecionalmente, admitem-se ordens verbais,
gestos, apitos (policial dirigindo o trnsito), sinais luminosos. H
ainda, casos excepcionais de cartazes e placas expressarem a
vontade da administrao, como os que probem estacionar em
ruas, vedam acesso de pessoas a determinados locais, probem
fumar etc. At mesmo o silncio pode significar forma de
manifestao de vontade, quando a lei fixa um prazo, findo o
qual o silncio da administrao significa concordncia ou
discordncia. (20)
MOTIVO o pressuposto de fato e de direito que
serve de fundamento ao ato administrativo. Pressuposto de
direito o dispositivo legal em que se baseia o ato e o
pressuposto de fato corresponde ao conjunto de circunstncias,
de acontecimentos, de situaes que levam a administrao a
praticar o ato. A ausncia de motivo ou a indicao de motivo falso
invalidam o ato administrativo. Ex. de motivos: no ato de punio
de servidor, o motivo a infrao prevista em lei que ele praticou;
no tombamento, o valor cultural do bem; na licena para
construir, o conjunto de requisitos comprovados pelo proprietrio.
(21)

Motivao Motivao a demonstrao por escrito de


que os pressupostos de fato realmente existiram. A motivao diz
respeito s formalidades do ato, que integram o prprio
ato, vindo sob a forma de "considerandos". A lei 9.784/99 em seu
art. 50 indica as hipteses em que a motivao obrigatria. (22)
Segundo Jos dos Santos Carvalho Filho, pela prpria leitura do
art. 50 da Lei 9.784/99 pode-se inferir que no se pode mesmo
considerar a motivao como indiscriminadamente
obrigatria para toda e qualquer manifestao volitiva da
Administrao. (23) Ainda segundo ele, o art. 93, X, no pode ser
estendido como regra a todos os atos administrativos,
ademais a CF fala em "motivadas", termo mais prximo de
motivo do que de motivao. J para Maria Sylvia Zanella Di
Pietro a motivao regra, necessria, tantos para os atos
vinculados quanto para os discricionrios j que constitui
garantia da legalidade administrativa prevista no art. 37,
caput, da CF. (24)
TEORIA DOS MOTIVOS DETERMINANTES Segundo a
qual o motivo do ato administrativo deve sempre guardar
compatibilidade com a situao de fato que gerou a
manifestao de vontade. Se o interessado comprovar que
inexiste a realidade ftica mencionada no ato como
determinante da vontade, estar ele irremediavelmente
inquinado de vcio de legalidade. (25) Ex: administrao revoga
permisso de uso sob a alegao de que a mesma tornou-se
incompatvel com a destinao do bem pblico objeto da
permisso, e logo a seguir permite o uso do mesmo bem a
terceira pessoa, restar demonstrado que o ato de revogao
foi ilegal por vcio quanto ao motivo; servidor tem seu pedido
de frias indeferido sob a alegao de que h falta de pessoal
na repartio, poderia o agente pblico no ter declinado o
motivo, j que o fez e em caso do servidor provar o contrrio, o ato

estar viciado uma vez que presente a incompatibilidade entre


o motivo expresso no ato (motivo determinante) e a
realidade ftica.
FINALIDADE o resultado que a Administrao quer
alcanar com a prtica do ato. Enquanto o objeto o efeito
jurdico imediato (aquisio, transformao ou extino de
direitos) a finalidade o efeito mediato, ou seja, o interesse
coletivo que deve o administrador perseguir. Ex: numa permisso
de transporte urbano o objeto permitir a algum o exerccio de
tal atividade e a finalidade o interesse coletivo a ser atendido
atravs deste servio pblico.
Abaixo jurisprudncia do STJ, sobre vcio de finalidade,
ou seja, desvio de finalidade de ato administrativo, verbis:
DESAPROPRIAO. UTILIDADE PBLICA.
Cuida-se de mandado de segurana no qual o impetrante
pretende invalidar ato de autoridade judicial que imitiu o Estado
do Rio de Janeiro na posse de imvel objeto de processo
expropriatrio. Visa, ainda, anulao do Dec. Expropriatrio
n. 9.742/1987. A segurana foi concedida pelo TJ-RJ ao
entendimento de que haveria ocorrido manifesto desvio de
finalidade no ato expropriatrio, pois, alm de o Decreto
omitir qual a utilidade pblica na forma do DL n.
3.365/1941, os imveis desapropriados destinavam-se a
repasse e cesso a terceiros, entre eles, os inquilinos. O Min.
Relator entendeu que se submete ao conhecimento do Poder
Judicirio a verificao da validade da utilidade pblica, da
desapropriao e seu enquadramento nas hipteses previstas no
citado DL. A vedao que encontra est no juzo valorativo da
utilidade pblica, e a mera verificao de legalidade atinente ao
controle jurisdicional dos atos administrativos, cuja
discricionariedade, nos casos de desapropriao, no
ultrapassa as hipteses legais regulamentadoras do ato.
Com esse entendimento, a Turma no conheceu do recurso. REsp
97.748-RJ, Rel. Min. Joo Otvio de Noronha, julgado em
5/4/2005.

5. MRITO ADMINISTRATIVO.
Como bem leciona Hely Lopes Meirelles (26), o mrito
administrativo conquanto no se possa considerar requisito
de sua formao, deve ser apreciado neste tpico dadas as suas
implicaes com o motivo e o objeto (contedo) para que
serve o ato? do ato, e conseqentemente, com as suas condies
de validade e eficcia. Portanto, considera-se mrito administrativo
a avaliao (valorao) da convenincia e oportunidade
relativas ao objeto e ao motivo, na prtica do ato discricionrio,
ou seja, aquele em que a lei permite ao agente pblico proceder a
uma avaliao de conduta (motivo e objeto), ponderando os
aspectos relativos convenincia e oportunidade da prtica
do ato. (27)

Os atos discricionrios possuem requisitos sempre


vinculados (competncia, finalidade e forma), e outros dois
(motivo e objeto) em relao aos quais a Administrao decide
como valor-los, desde que observados os princpios
constitucionais, e submetendo-se nos casos de desvio de poder
a sindicabilidade do Judicirio.
Os atos administrativos vinculados possuem todos os
seus requisitos (elementos) definidos em lei, logo, no h
falar-se em MRITO ADMINISTRATIVO (ex: licena para
exercer profisso regulamentada em lei), logo, caber ao
Judicirio examinar todos os seus requisitos, a conformidade
do ato com a lei, para decretar a sua nulidade ou no; j nos atos
administrativos discricionrios, o controle judicial tambm
possvel, porm, ter que respeitar a discricionariedade
administrativa nos limites em que ela assegurada
Administrao Pblica pela lei (legalidade administrativa 37,
caput, CF). (28)
Os autores que afirmam uma tendncia de ampliar o
alcance da apreciao do Poder Judicirio, falam em aplicar o
princpio da razoabilidade para aferir a valorao subjetiva
da administrao pblica. Aplica-se tambm o princpio da
moralidade dos atos administrativos (art. 37, caput, CF), todavia,
no cabe ao magistrado substituir os valores morais do
administrador pblico pelos seus prprios valores, desde que
uns e outros sejam admitidos como vlidos dentro da
sociedade; o que ele pode e deve invalidar so os atos que,
pelos padres do homem comum, atentar manifestamente
contra a moralidade. Ex: zona cinzenta de sindicabilidade pelo
Judicirio o conceito de notvel saber jurdico que permite
certa margem de discricionariedade, exceto, nos casos em que fica
patente, sem sombra de dvida, de que o requisito constitucional
no foi atendido. (29)
Contra a tese de ampliao do controle de
apreciao do mrito administrativo pelo Judicirio, Jos
dos Santos Carvalho Filho (30) cita o STJ defeso ao Poder
Judicirio apreciar o mrito do ato administrativo, cabendo-lhe
unicamente examin-lo sob o aspecto da sua legalidade, isto ,
se foi praticado conforme ou contrariamente lei. Esta soluo se
funda no princpio da separao dos poderes, de sorte que a
verificao das razes de convenincia ou oportunidade dos atos
admistrativos escapa ao controle jurisdicional do Estado (ROMS n
1288-91-SP, Min. Cesar Asfor Rocha, DJ-2-5-1994). Cita tambm o
STF que em hiptese onde se discutia a expulso de
estrangeiro, disse a Corte que se trata de ato discricionrio de
defesa do Estado, sendo de competncia do Presidncia da
Repblica a quem incumbe julgar a convenincia ou oportunidade
da decretao da medida, e que ao Judicirio compete tosomente a apreciao formal e a constatao da existncia ou
no de vcios de nulidade do ato expulsrio, no o mrito da
deciso presidencial.
Fluxograma dos requisitos do ato administrativo:

Competncia
Forma
Objeto
Motivo
Finalidade

6. ATRIBUTOS DOS ATOS ADMINISTRATIVOS.


IMPERATIVIDADE ou COERCIBILIDADE Os atos
administrativos so cogentes, obrigando a todos que se
encontrem em seu crculo de incidncia, ainda que contrarie
interesses privados, porquanto o seu nico alvo o atendimento
do interesse coletivo. certo que em determinados atos
administrativos de consentimento (permisses e autorizaes)
o seu cunho coercitivo no se revela cristalino, uma vez que
ao lado do interesse coletivo h tambm o interesse privado,
porm, ainda nestes casos a imperatividade se manifesta no
que diz respeito obrigao do beneficirio de se conduzir
exatamente dentro dos limites que lhe foram traados. (31)
PRESUNO DE LEGITIMIDADE Trata-se de
presuno relativa de que o ato administrativo nasceu em
conformidade com as devidas normas legais, tal presuno iuris
tantum pode ceder prova de que o ato no se conformou
s regras legais. O nus da prova de provar que o ato
ilegtimo do administrado que pode inclusive opor resistncia
ao seu cumprimento mediante deduo de pleito no Judicirio. O
judicirio poder rever o ato administrativo (respeitado o seu
mrito) e a interpretao dada pela administrao, at porque a
presuno de legitimidade no instrumento de bloqueio
da atuao jurisdicional. (32)
AUTO-EXECUTORIEDADE admisso da execuo de
ofcio das decises administrativas sem interveno do
Poder Judicirio. Desse ponto de vista, o ato administrativo vale
como prpria "sentena" do juiz, ainda que possa ser revista
por este como bem anota Garca de Enterra. (33)
Para Maral Justen Filho s deve ser aplicada em
situaes excepcionais e observados os princpios da
legalidade e da proporcionalidade. No h autoexecutoriedade sem lei que a preveja, e mesmo assim a autoexecutoriedade s dever ser aplicada quando no existir
outra alternativa menos lesiva. (34)
Jos dos Santos Carvalho Filho cita como exemplo do
exerccio da auto-executoriedade, a destruio de bens imprprios
para o consumo pblico, a demolio de obra que apresenta risco
iminente de desabamento. A vigente Constituio traa limites
executoriedade em seu art. 5, LV, contudo mencionada

restrio constitucional no suprime o atributo da autoexecutoriedade do ato administrativo, at porque, sem ele,
dificilmente poderia a Administrao em certos momentos concluir
seus projetos administrativos. (35)

7. ATOS ADMINISTRATIVOS EM ESPCIE.


Podemos agrupar os atos administrativos em 5 cinco tipos
como querem Hely Lopes Meirelles (36) seguido por Diogo de
Figueiredo Moreira Neto. (37)
ATOS NORMATIVOS So aqueles que contm um
comando geral do Executivo visando o cumprimento (aplicao) de
uma lei. Podem apresentar-se com a caracterstica de generalidade
e abstrao (decreto geral que regulamenta uma lei), ou
individualidade e concreo (decreto de nomeao de um
servidor). Os atos normativos podem ser:
Regulamentos Hely Lopes Meirelles e Diogo
Figueiredo classificam os regulamentos como espcie
autnoma dentro do tipo normativo, entretanto, Jos dos
Santos Carvalho Filho entende que os regulamentos, muito
embora citados pelo art. 84, IV da CF, no constituem espcie
autnoma, mas sim um apndice de decreto, tanto que o prprio
Hely Lopes Meirelles apesar de classific-lo em separado assim
afirma: "Os regulamentos so atos administrativos postos em
vigncia por decreto, para especificar os mandamentos da lei ou
prover situaes ainda no disciplinadas por lei." (38) Logo, verificase que Hely Lopes Meirelles defende a tese de que existe o
regulamento autnomo juntamente com o regulamento de
execuo. O primeiro seria destinado a prover situaes no
contempladas em lei, porm, atendo-se sempre aos limites da
competncia do Executivo (reserva do Executivo) no podendo
invadir assim a competncia de lei (reserva de lei). A partir da
Emenda 32/01 que modificou a redao do art. 84, VI da CF, a
corrente que defende a existncia dos regulamentos
autnomos ganhou nova fora, pugnando pela idia de que os
regulamentos autnomos esto inseridos no campo da
competncia constitucional conferida diretamente pela CF ao
executivo, chamando tal fenmeno de reserva administrativa.
Decretos So atos que provm da manifestao de
vontade dos Chefes do Executivo, o que os torna resultante de
competncia administrativa especfica. A CF trata deles no art.
84, IV, como forma do Presidente da Repblica d curso fiel
execuo da lei. Podem se manifestar na forma de decretos
gerais, com carter normativo abstrato, ou como decretos
individuais, com destinatrios especficos e individualizados. (39)
Hely Lopes Meirelles fala em decretos autnomos e decretos
regulamentar ou de execuo, e representa um importante
pensamento dentro desta corrente doutrinria. (40)
Regimentos So atos de atuao interna da
administrao destinados a reger o funcionamento de rgos

colegiados e de corporaes legislativas, como ato


regulamentar interno, o regimento s se dirige aos que devem
executar o servio ou realizar a atividade funcional
regimentada, sem obrigar os particulares em geral. As
relaes entre o Poder Pblico e os cidados refogem ao
mbito regimental, devendo constar de lei ou de decreto
regulamentar. (41)
Resolues So atos normativos gerais ou individuais,
emanados de autoridades de elevado escalo administrativo. Ex:
Ministros e Secretrios de Estado ou Municpio, art. 87 e incisos da
CF. Constituem matria das resolues todas as que se inserem na
competncia especfica dos agentes ou pessoas jurdicas
responsveis por sua expedio. (42) No se confundem com
resoluo legislativa (art. 59, VII da CF; 155, 2, IV e 68, 2,
ambos da CF), que ato do Senado Federal ou do Congresso
Nacional que independem de sano e tm as regras jurdicas
de elaborao conforme o Regimento interno ou o Regimento
Comum destas Casas. (43)
Deliberao So atos normativos ou decisrios
emanados de rgos colegiados, como conselhos, comisses,
tribunais administrativos etc. Segundo Hely Lopes Meirelles as
deliberaes devem obedincia ao regulamento e ao regimento
que houver para a organizao e funcionamento do colegiado. (44)
ATOS ORDINATRIOS So os que visam a disciplinar
o funcionamento da Administrao e a conduta funcional de
seus agentes. Emanam do poder hierrquico, isto , podem ser
expedidos por chefes de servios aos seus subordinados. S
atuam no mbito interno das reparties e s alcanam os
servidores hierarquizados chefia que os expediu. No obrigam
aos particulares. No criam, normalmente, direitos ou obrigaes
para os administrados, mas geram deveres e prerrogativas para
os agentes administrativos a que se dirigem. (45)
Instrues, Circulares, Portarias, Ordens de Servio,
Provimentos e Avisos. Todos estes atos servem para que a
Administrao organize suas atividades e seus rgos. O sistema
legislativo ptrio no adotou o processo de codificao
administrativo, de maneira que cada pessoa federativa dispe
sobre quem vai expedir esses atos e qual ser o contedo. (46)
ATOS NEGOCIAIS ou DE CONSENTIMENTO ESTATAL (47)
Segundo Hely Lopes Meirelles so todos aqueles que contm
uma declarao de vontade da Administrao apta a
concretizar determinado negcio jurdico ou a deferir certa
faculdade ao particular, nas condies impostas ou consentidas
pelo Poder Pblico. (48)
Consoante escol de Diogo Figueiredo Moreira Neto os
atos administrativos negociais contm uma declarao de
vontade da administrao coincidente com uma pretenso do
administrado. A manifestao de vontade do administrado no
requisito para a formao do ato, contudo, necessria como
provocao do Poder Pblico para sua expedio, bem como uma

vez expedido, para que se d a aceitao da vontade pblica


nele expressada. So unilaterais por conceito, embora j
contenham um embrio de bilateralidade, j que de algum
modo pressupem a aceitao do administrado via provocao ao
Poder Pblico, da porque a nomenclatura atos negociais. (49)
Tipos:
Autorizao ato administrativo unilateral,
discricionrio e precrio pelo qual a Administrao faculta ao
particular o uso do bem pblico no seu prprio interesse
mediante (autorizao de uso fechamento de rua para
realizao de festa), ou exera atividade (autorizao de
servios de vans-peruas, txi), ou a prtica de ato, sem esse
consentimento, seriam legalmente proibidos (autorizao como
ato de polcia porte de arma). Ex: art. 176, pargrafo
primeiro, art. 21, VI, XI, XII, todos da Constituio Federal.
Permisso ato administrativo discricionrio e
precrio pelo qual a Administrao consente que ao particular
utilize privativamente bem pblico. Com o advento da Lei
8.987/95 (art. 40), o instituto da permisso como ato
administrativo est restringido ao uso de bens pblicos,
porquanto a permisso de servios pblicos passou a ter
natureza jurdica de contrato administrativo bilateral, de
adeso, e resultante de atividade vinculada do administrador
em virtude da exigncia normal de licitao para a escolha do
contratado. (50)
Licena Ato vinculado e definitivo pelo qual o Poder
Pblico, verificando que o interessado atendeu a todas as
exigncias legais, faculta-lhe o desempenho de atividade ou
a realizao de fatos materiais antes vedados ao particular,
exemplo, o exerccio de uma profisso, a construo de um
edifcio em terreno prprio. (51) Se o interessado preenche os
requisitos legais para a concesso de licena, e por ser um
ato administrativo vinculado, se for negada, caber a
impetrao de mandado de segurana ex vi do art. 5, inciso LXIX
da CF.
Em regra a licena por ser ato vinculado no pode ser
revogada por conferir direito adquirido. Contudo, o STF em
1999 (RE n 212.780-RJ, Rel. Min. Ilmar Galvo) reafirmou
deciso anterior no sentido de que no fere direito adquirido
deciso que, no curso do processo de pedido de licena de
construo, em projeto de licenciamento, estabelece novas
regras de ocupao de solo, ressalvando-se ao prejudicado o
direito indenizao nos casos em que haja ocorridos
prejuzos. (52)
Aprovao, Homologao ou Visto ou atos de
confirmao Pressupem sempre a existncia de outro ato
administrativo.
A aprovao pode ser prvia (art. 52, III da CF), ou
posterior (art. 49, IV da CF), uma manifestao discricionria
do administrador a respeito de outro ato.

A homologao constitui manifestao vinculada, isto


, ou bem procede homologao se tiver havido legalidade ou
no o faz em caso contrrio, sempre produzida a posterior. Ex:
licitao.
O visto ato que se limita verificao da legitimidade
formal de outro ato. (53) condio de eficcia do ato que o exige.
ato vinculado, todavia, na prtica tem sido desvirtuado para
o exame discricionrio, como ocorre com o visto em passaporte,
que dado ou negado ao alvedrio das autoridades consulares. (54)
ATOS ENUNCIATIVOS Segundo Diogo Figueiredo
Moreira Neto, so todos aqueles em a Administrao se limita a
certificar ou a atestar um fato, ou emitir uma opinio sobre
determinado assunto, constantes de registros, processos e
arquivos pblicos, sendo sempre, por isso, vinculados quanto ao
motivo e ao contedo (objeto). (55)
Certides so atos que reproduzem registros das
reparties, contendo uma afirmao quanto existncia e ao
contedo de atos administrativos praticados. mera trasladao
para o documento fornecido ao interessado do que consta de seus
arquivos. Podem ser de inteiro teor ou resumidas. A CF em seu
art. 5, XXXIV, b, dispe sobre o fornecimento de certides
independentemente do pagamento de taxas.
Atestados So atos pelos quais a Administrao
comprova um fato ou uma situao de que tenha
conhecimento por seus rgos competentes. Diferentemente
da certido, os atestados comprovam uma situao existente
mas no constante em livros, papis ou documentos em poder
da administrao, destinam-se a comprovao de situaes
transeuntes, passveis de modificaes freqentes. Ex: atestado
mdico. (56)
Pareceres So atos que contm opinies de rgos
tcnicos a respeito de problemas e dvidas que lhe so
submetidos, orientando a Administrao sobre a matria tcnica
neles contida. Muito embora sejam opinativos, os pareceres da
consultoria jurdica, rgos exercentes de funo constitucional
essencial justia na rbita dos entes da federao, obrigam, em
princpio, a Administrao, no obstante se optar por
desconsider-los, dever motivar suficientemente porque o
fazem. O parecer embora contenha um enunciado opinativo
(opinar diferente de decidir), pode ser de existncia
obrigatria no procedimento administrativo (caso em que
integra o processo de formao do ato) e dar ensejo
nulidade do ato final se no contar do respectivo processo (por
ausncia de requisito FORMAL), exemplo, casos em que a lei
exige prvia audincia de um rgo jurdico-consultivo, processo
licitatrio. Neste caso, o parecer obrigatrio, muito embora
seu contedo no seja vinculante. Quando o ato decisrio se
limita a aprovar o parecer, fica este integrado ao ato como
razes de decidir (motivao), agora, se ao revs, o ato
decisrio decide de maneira contrria ao parecer, deve

expressar formalmente as razes que o levaram a no acolher o


parecer, sob pena de abuso de poder e ilegalidade. (57)
Pareceres normativos aquele que quando aprovado
pela autoridade competente, convertido em norma de
procedimento interno, aos quais se confere uma eficcia geral
e abstrata para a Administrao, dispensando seus entes,
rgos e agentes de reproduzirem as motivaes, se forem as
mesmas nele examinadas.
Apostila So atos enunciativos ou declaratrios de uma
situao anterior criada por lei. Ao apostilar um ttulo a
Administrao no cria um direito, porquanto apenas declara o
reconhecimento da existncia de um direito criado por
norma legal. Segundo Hely Lopes Meirelles equivale a uma
averbao. (58)
ATOS PUNITIVOS So aqueles que contm uma sano
imposta pela lei e aplicada pela Administrao, visando punir as
infraes administrativas ou conduta irregulares de
servidores ou de particulares perante a Administrao. (59)
Multa imposio pecuniria por descumprimento de
preceito administrativo, geralmente, de natureza objetiva,
independente da ocorrncia de dolo ou culpa.
Interdio de atividades Ato pelo qual a Administrao
veda a prtica de atividades sujeitas ao seu controle ou que
incidam sobre seus bens. Funda-se na lei e no poder de polcia
administrativa, e pressupe a existncia de um prvio e devido
processo administrativo (Art. 5, LV da CF), sob pena de
nulidade.
Destruio de coisas Ato sumrio da Administrao
pelo qual se inutilizam alimentos, substncias, objetos ou
instrumentos imprestveis ou nocivos ao consumo ou de uso
proibido por lei. Tpico ato de polcia administrativa, de
carter urgente que dispensa prvio processo, contudo, exige
sempre auto de apreenso e de destruio em forma regular
(descritivo e circunstanciado), nos quais se fixam os motivos da
medida drstica, se identifiquem as coisas destrudas, para
oportuna avaliao da legalidade do ato. (60)
Demolio administrativa Ato executrio, praticado
para remover perigo pblico iminente, exigindo, tambm, auto
descritivo e circunstanciado sobre o estado da edificao a ser
destruda, e quando possvel, prvio e devido processo legal
(art. 5, LV, CF). (61)

8. EXISTNCIA E EXTINO DO ATO ADMINISTRATIVO.


Noes iniciais Antes de falarmos da extino do ato
administrativo, vamos falar de sua formao. Sob a perspectiva de
sua existncia (perfeio) no mundo jurdico o ato administrativo

pode ser visto sob trs planos de investigao cientfica quais


sejam: vigncia, validade e eficcia.
Um ato admininistrativo quando editado e publicado passa
a ter vigncia, logo, possui existncia jurdica (perfeio). Um
ato administrativo existe quando contiver: motivo, contedo,
finalidade, forma, e assinatura de autoridade competente. O ato
administrativo que entrou no plano da existncia "". Existindo,
pode ser vlido se obedecidas as condies formais (rgo
competente) e materiais (est de acordo com a lei e a
Constituio) de sua produo e conseqente integrao no
sistema ou invlido (nulo ou anulvel) em caso contrrio.
Contudo, o ato administrativo invlido existe e produz
eficcia; ou seja, qualidade do ato administrativo (que existe
vlido ou invlido) e que est apto a produzir efeitos jurdicos, isto
, incidir/juridicizar o fato ocorrido no mundo real.
O Ato existe, vlido e eficaz. Ex: nomeao de posse
do Prefeito municipal eleito democraticamente.
O ato existe, vlido e ineficaz. Ex: ato que permite a
contratao depois que o vencedor da licitao tenha promovida a
competente garantia.
O ato existe, invlido e como tal pode ser eficaz ou
ineficaz. Ex: ato de declarao de utilidade pblica para fins de
utilidade pblica, para fins expropriatrios, editados por vingana
poltica.
O ato existe, invlido e ineficaz. Ex: o ato que permite
a nomeao de servidor para cargo de provimento efetivo no
servio pblico (Cmara Municipal), sem o prvio concurso, depois
do recesso parlamentar. (62)
EXTINO MODALIDADES
Extino natural por cumprimento de seus efeitos. Ex:
a destruio de mercadoria nociva ao consumo pblico, neste caso,
o ato cumpriu seus objetivos, extinguindo-se naturalmente. (63)
Extino subjetiva ou objetiva Ocorre quando do
desaparecimento do sujeito ou do objeto. Ex: a morte do
permissionrio extingue o ato de permisso por ausncia do
elemento subjetivo. Vejamos agora, outro exemplo, agora de
extino objetiva. Sendo o objeto um dos seus elementos
essenciais do ato administrativo, se depois de praticado o ato
desaparece o objeto ocorre a chamada extino objetiva, ex:
interdio de estabelecimento, e aps o estabelecimento
definitivamente desativado pelo proprietrio. (64)
Retirada Que pode se realizar mediante REVOGAO
quando se d por razes de convenincia e oportunidade ou
por razes de INVALIDAO (ANULAO), que compreende as
idias de vcios dos atos administrativos, convalidao e as
modalidades de cassao e caducidade.

Revogao (65) ato administrativo discricionrio (no


se aplica ao ato vinculado, porque nestes no h convenincia e
oportunidade) pelo qual a Administrao extingue um ato vlido,
por razes de convenincia e oportunidade. a)- No retroage pois
pressupe um ato editado em conformidade com a lei; b)- seus
efeitos se produzem a partir da prpria revogao (ex nunc); c)-
ato privativo da administrao; d)- no podem ser revogados os
atos que j exauriram os seus efeitos, uma vez que a revogao
no retroagem mais apenas impede que o ato continue a produzir
efeitos, ex: a administrao concede dois meses de afastamento ao
servidor e aps este prazo os efeitos j estaro exauridos; e)pressupe ato que ainda esteja produzindo efeitos, ex: autorizao
para porte de arma ou de qualquer atividade sem prazo
estabelecido; f)- no podem ser revogados atos que integram um
procedimento, pois a cada novo ato ocorre a precluso em relao
ao ato anterior, ex: no pode ser revogado o ato de adjudicao na
licitao quando j celebrado o respectivo contrato; g)- no podem
ser revogados os atos que geram direitos adquiridos, conforme
Smula n 473 do STF - (A administrao pode anular seus prprios
atos, quando eivados de vcios que os tornam ilegais, porque deles
no se originam direitos; ou revog-los, por motivo de
convenincia ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e
ressalvada, em todos os casos, a apreciao judicial); g)- s quem
pratica o ato ou quem tenha poderes explcitos ou implcitos para
dele conhecer de ofcio ou por via de recurso, pode revog-lo,
trata-se de competncia intransfervel a no ser por fora de lei;
h)- pressupe o contraditrio no caso de desfazimento de processo
licitatrio, art. 49, 3 da Lei de Licitaes (8.666/93)
Invalidade ou anulao (66) o desfazimento do ato por
razes de ilegalidade. a)- atinge o ato em sua origem, produzindo
efeitos retroativos data em que foi emitido (ex tunc); b)- pode ser
feita pela prpria administrao ou pelo judicirio; c)- deve
observar o princpio do contraditrio quando afetar interesses de
terceiros; d)- A doutrina no unnime quanto ao carter
vinculado ou discricionrio da invalidao, os que defendem o
dever de anular apegam-se ao princpio da legalidade e da
autotutela e os que defendem a faculdade de anular se apiam
na predominncia do interesse pblico sobre o particular.
Ex: loteamento irregular realizado em rea municipal, valendo-se o
interessado de documentos falsos que fizeram com que
conseguisse aprovar o projeto na municipalidade e obter alvar,
inmeras famlias adquiriram os lotes, construram casas, foram
cobrados tributos etc. Aps foi descoberta a falsidade. A doutrina
neste caso entende que a Administrao ter liberdade
discricionria para avaliar qual ser o prejuzo menor, manter
(convalidar) ou anular o ato ilegal.
Vcios que geram a possibilidade de invalidao previstos no art.
2 da Lei 4.717/65
Vcios relativos ao sujeito Diz a Lei 4.717/65 em seu
art. 2, pargrafo nico,
Pargrafo nico. Para a conceituao dos casos de nulidade
observar-se-o as seguintes normas:

a) a incompetncia fica caracterizada quando o ato no se


incluir nas atribuies legais do agente que o praticou;
O vcio relativo ao sujeito pode se dar atravs de
usurpao de poder (crime previsto no art. 328 do CP a pessoa
que pratica o ato no foi investida no cargo); excesso de poder
(excede os limites de sua competncia) e funo de fato (pessoa
que pratica o ato est irregularmente investida no cargo.
Vcios relativos ao objeto Diz a lei j citada,
c) a ilegalidade do objeto ocorre quando o resultado do
ato importa em violao de lei, regulamento ou outro ato
normativo;
Ex: municpio que desaproprie bem imvel da Unio;
nomeao para cargo inexistente; desapropriao de bem no
definido com preciso; interveno federal disfarada por ato de
requisio, caso da interveno na rea de sade no Rio de Janeiro
pelo Governo Federal etc.
Vcios relativos forma Diz a Lei 4.717/65,
b) o vcio de forma consiste na omisso ou na observncia
incompleta ou irregular de formalidades indispensveis existncia
ou seriedade do ato;
Ex: o decreto a forma normal que deve revestir o ato do
Chefe do Executivo e o Edital a nica forma possvel para
convocar os interessados em participar de concorrncia pblica
(modalidade de licitao).
Vcios quanto ao motivo Diz a Lei 4.717/65, em seu
art. 2,
d) a inexistncia dos motivos se verifica quando a
matria de fato ou de direito, em que se fundamenta o ato,
materialmente inexistente ou juridicamente inadequada ao
resultado obtido;
Ex: A Administrao pune um funcionrio, mas este no
praticou qualquer infrao, o motivo inexistente. Se ele praticou
infrao diversa da qual foi enquadrado o motivo falso.
Vcios relativos finalidade. Diz o art. 2 da Lei
4.717/65,
e) o desvio da finalidade se verifica quando o agente
pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explcita ou
implicitamente, na regra de competncia.
Ex: desapropriao feita para prejudicar determinada
pessoa; remoo ex officio do servidor com o objetivo de puni-lo. A
grande dificuldade provar o desvio de poder. Segundo Cretella
Jnior o desvio de poder pode ser comprovado por indcios,
exemplos, motivao insuficiente; motivao contraditria,

irracionalidade do procedimento, camuflagem dos fatos,


inadequao entre motivos e efeitos e excesso de motivao. (67)
Convalidao Tambm denominada por alguns de
sanatria, o processo de que se vale a Administrao para
aproveitar atos administrativos com vcios superveis, de
modo a confirm-los no todo ou em parte. O instituto da
convalidao aceito pela doutrina dualista (68) bem como pela
Lei 9.784/99 em seu art. 55, que admitem possam os atos
administrativos serem nulos ou anulveis. Convalida-se por
ratificao, reforma ou converso. (69) Na ratificao, a autoridade
que praticou o ato ou superior hierrquico decide sanar o ato
invlido anteriormente praticado, suprindo a ilegalidade que o
vicia, ex: um ato com vcio de forma pode ser posteriormente
ratificado com a adoo de forma legal. Na reforma ou
converso, o novo ato suprime a parte invlida do anterior,
mantendo sua parte vlida, ex: ato anterior concede frias e
licena a um servidor, aps se verifica que ele no tinha direito a
licena, pratica-se novo ato retirando a parte relativa licena e
ratifica-se a parte atinente s frias. J na converso. (70)
Cassao forma extintiva que se aplica quando o
beneficirio de determinado ato descumpre condies que
permitem a manuteno do ato e seus efeitos. Caractersticas: a)trata-se de ato vinculado, j que o agente s pode cassar o ato
anterior nas hipteses previamente fixadas em lei; b)- natureza
jurdica sancionatria, porquanto pune aquele que deixou de
cumprir as condies para a subsistncia do ato. Ex: cassao de
licena para exerccio de profisso; cassao do porte de arma se o
portador for detido ou abordado em estado de embriaguez, art. 10,
2 da Lei 10.826/03. (71)
Caducidade Diz Digenes Gasparini, h caducidade
quando a retirada funda-se no advento de nova legislao que
impede a permanncia da situao anteriormente consentida. (72)
Noutro dizer, significa a perda de efeitos jurdicos em virtude
de norma jurdica superveniente contrria quela que
respaldava a prtica do ato. Ex: permisso de uso de bem pblico,
supervenientemente, editada lei que probe o uso privativo do
referido bem por particulares, o ato anterior (permisso de uso) de
natureza precria, sofre caducidade, extinguindo-se. (73)