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Modelo integrado para Análise da Governança em Redes Colaborativas Público-Privadas Autoria: Rosileia das Mercês

Modelo integrado para Análise da Governança em Redes Colaborativas Público-Privadas

Autoria: Rosileia das Mercês Milagres, Otávio Rezende, Carlos Alberto Gonçalves

Resumo

As redes colaborativas assumem relevância na pesquisa da administração pública com a crescente constituição de parcerias entre governo e sociedade civil. Neste artigo, propomos um modelo integrado envolvendo análise do contexto (Emerson, Nabatchi e Balogh, 2012), a estrutura de governança contratual e processual (Nielsen, 2010), as motivações que levam as organizações a realizarem as parcerias (Ring e Van De Ven, 1994; Gulati, 1995 e Doz, 1996) e a convergência de interesse dos indivíduos (Lindenberg e Foss, 2011). Essas variáveis influenciam nos objetivos e nos resultados da rede, impactando no contexto onde essas redes se constituem.

Introdução O estudo da governança em empresas comerciais está tradicionalmente concentrado no papel do conselho

Introdução

O estudo da governança em empresas comerciais está tradicionalmente concentrado no papel do

conselho de administração, na representação e preservação dos interesses dos acionistas (FAMA e JENSEN, 1983). Contudo, a partir da discussão de Williamson (1975) sobre mercados e

hierarquias, desenvolveu-se nas últimas duas décadas uma rica literatura sobre as diferentes formas

de governança. A crença convencional que surgiu a partir dessa literatura é que o mercado não é o

único sistema eficiente de coordenação não hierárquica e outras formas de coordenação, tais como redes, podem igualmente atingir metas (Powell, 1990; Grandori e Soda, 1995; Provan e Kenis, 2007). Mais do que isso, Castells (1999) afirma que as sociedades ocidentais se transformaram em "sociedades em rede".

Na gestão pública, governança não se refere às atividades do conselho de administração, mas ao financiamento e às funções de supervisão de órgãos governamentais, especialmente em relação às atividades de organizações privadas que tenham sido contratadas para prestar serviços públicos (HILL e LYNN Jr., 2005; PROVAN e KENIS, 2007). Ressalta-se, aqui, que os interesses públicos diferem dos interesses privados, por três razões básicas: 1) o setor público está envolvido em um conjunto mais amplo de normas e valores; 2) os líderes das organizações públicas defendem interesses de cidadãos e eleitores, em vez de grupos específicos; e 3) as organizações públicas demandam maior ênfase na abertura, transparência, igualdade de tratamento, imparcialidade e previsibilidade (CHRISTENSEN et al., 2007). No entanto, os governos têm percebido que não é possível resolver complexos problemas sociais por si só. Eles também dependem de parcerias com outras organizações públicas, com o setor privado e com as ONGs. Sendo assim, o tema governança em rede traz importante discussão sobre o papel das instituições públicas e privadas na sociedade, uma vez que confunde os limites das organizações e reúne diversas iniciativas no âmbito da cooperação a fim de resolver problemas coletivos.

Embora a formação de redes interorganizacionais tenha sido percebida pelas organizações públicas e privadas como o caminho para uma governança mais flexível e proativa, esta sobrevalorização dos méritos de redes de governança tende a negligenciar seus problemas e limitações: que elas são muitas vezes instáveis, difusas e opacas (SORENSEN e TORFING, 2009). Quando se trata de redes, a governança é entendida como um fenômeno que pode ser gerenciado, no sentido de "uma estratégia explícita em situações de interdependências". Ela se "destina a coordenar estratégias de atores com diferentes objetivos e preferências, no que diz respeito a um determinado problema ou medida de política, dentro de uma rede existente de relações interorganizacionais” (KICKERT, KLIJN, KOPPENJAN, 1997; BLANCO, LOWNDES, PRATCHETT, 2011).

Temos presenciado um aumento crescente das parcerias entre governo, entidades da sociedade civil, empresas e outras organizações. Este é um fenômeno global e se insere em um contexto marcado pela maior fragmentação, complexidade e dinamismo da sociedade. Estas características, segundo Sorensen e Torfing (2007a) têm a ver com a proliferação de organizações públicas e privadas relativamente independentes, que buscam representar múltiplos atores, seus diferentes entendimentos e identidades. Estes demandam soluções baseadas em conhecimentos específicos, que trazem ao palco distintas racionalidades, procedimentos, estratégias, instituições, dentre outros. Tais aspectos levam obrigatoriamente a uma maior interação entre estes agentes, ampliando as possibilidades de conflitos, incertezas e riscos. Acrescentam ainda que o fenômeno pode ser explicado como uma tentativa de suprir os limites e falhas do Estado ou do mercado como agentes reguladores. Em consequência, surge outra forma de articulação que se caracteriza pela formação de parcerias entre o setor público e o privado, acordos ou arranjos de cooperação, alianças estratégicas, redes interorganizacionais etc.

Em consequência, cada vez mais os governos se v eem envolvidos em arranjos marcados por

Em consequência, cada vez mais os governos se veem envolvidos em arranjos marcados por formas indiretas de controle e de atuação (MCGUIRE e AGRANOFF, 2011), demandando-lhes o desenvolvimento de habilidades voltadas para interações intra e intergovernos, como aquelas dedicadas às interações com outros tipos de organizações. Esse fenômeno não só pode ser observado no dia-a-dia, como também por meio do maior espaço que pesquisas voltadas para a questão vêm ocupando na literatura especializada. Embora o tema – cooperação, redes, parcerias, arranjos interorganizacionais – não seja novo, já que muitos se dedicam a ele desde os anos 1970, a inclusão do Estado neste âmbito, particularmente as parcerias público-privadas, é mais recente, tendo início nos anos 1990, aproximadamente. Estas parcerias referem-se àquelas redes formadas por políticos, administradores públicos, sociedade, organizações públicas, organizações não governamentais, empresas privadas, semipúblicas ou públicas, movimentos sociais, dentre outros. No centro do debate está o entendimento que os governos cada vez mais precisam se apoiar em arranjos cooperativos, o que os leva a abrir mão do controle absoluto em favor de processos de negociação e articulação com outros atores. Além disto, muitos (Sorensen e Torfing, 2007a) afirmam que este tipo de parceria é, cada vez mais, visto como uma forma de trabalhar questões políticas complexas, além de abrir a possibilidade para a identificação rápida de problemas e oportunidades para a produção de respostas. Permite ainda a agregação de informações e conhecimentos que qualificam as escolhas realizadas, além de abrir maior espaço para a construção de consensos, ou pelo menos para a minimização de conflitos. Por fim, acrescentam que estas parcerias levam à diminuição de resistências, promovem o sentimento de corresponsabilidade e copropriedade, uma vez que os atores afetados são também envolvidos.

Neste sentido, em busca de um maior entendimento sobre esta literatura Sorensen e Torfing (2007a) dividem as pesquisas sobre o tema em dois momentos. O primeiro dedicou-se à compreensão do fenômeno em si, procurando demonstrar sua importância, suas causas e diferenças em relação aos demais acordos até então estabelecidos. No segundo, ocorreu a busca pelo entendimento de questões como sua formação, funcionamento, desenvolvimento, as causas para suas falhas ou sucesso e como são regulados. Entretanto, muitos autores apontam para o fato que ainda há muito a ser respondido sobre estes acordos. MacGuire e Agranoff (2011) demonstram que a despeito do aumento de pesquisas que comprovam a importância do fenômeno, poucos discutem acerca de suas limitações e dificuldades em termos de gestão, o que inclui aspectos ligados aos processos, obstáculos ao alcance dos resultados pretendidos e ao relacionamento entre a burocracia e arranjos multi-organizacionais. Klijn, Steijn e Edelenbos (2010) afirmam que há um número crescente de autores dedicando-se ao entendimento da questão sob o ponto de vista teórico. Complementando este raciocínio Emerson, Nabatchi e Balogh (2012) apontam para a necessidade de mais estudos que permitam um melhor entendimento sobre os elementos que compõem a estrutura de governança destes acordos. Particularmente em relação a este aspecto Klijn, Steijn e Edelenbos (2010) atestam que sem uma adequada gestão da parceria seria praticamente impossível alcançar os resultados pretendidos. Nesta mesma direção Sorensen (2009); Sorensen e Torfing (2007b); Borzel (2011) discutem a necessidade de maiores pesquisas na área e concluem que é central um maior aprofundamento - seja em termos conceituais ou empíricos - sobre sua dinâmica e desenvolvimento.

Neste sentido, o presente estudo tem por objetivo apresentar, de maneira integrada, um conjunto de variáveis que permitam a análise da governança das parcerias público-privadas. Em linha com os autores acima, acredita-se que sem uma estrutura adequada de governança as interações entre governo e outras organizações possuem alta probabilidade de não alcançarem seus resultados. Ademais, como proposto por Sorensen e Torfing (2007a), é preciso considerar que as parcerias são espaços complexos onde se encontram, fundem e colidem diferentes interesses, racionalidades e identidades. Este encontro não acontece no vácuo, mas em um contexto marcado por instituições –

regras, normas, rotinas, contratos etc. – que facilit am e constrangem a interação entre os

regras, normas, rotinas, contratos etc. – que facilitam e constrangem a interação entre os atores e o alcance dos resultados. Há ainda que se considerar neste arcabouço as diferentes percepções dos atores envolvidos sobre, por exemplo, a natureza do problema, a solução desejada ou o arranjo estabelecido.

A partir deste objetivo estruturou-se o artigo em três seções. A primeira – esta introdução – tem por

objetivo posicionar o debate e apresentar a pergunta que dirigiu o trabalho. A segunda seção – o referencial teórico – discute as bases conceituais que sustentam a reflexão apresentada, assim como apresenta uma proposta de modelo para a análise das parcerias público-privadas. Por fim, a última

seção apresenta algumas considerações finais, sugestões para futuros avanços.

Referencial teórico

Com o objetivo de apresentar um modelo de análise para a governança das parcerias público-

privadas, consideramos três diferentes níveis de análise fundamentados na contribuição de autores vinculados à teoria institucional (DI MAGGIO e POWELL, 1983; SORENSEN e TORFING, 2009)

e evolucionária (NELSON e WINTER, 1982; ZOLLO e WINTER, 2002). O primeiro nível de

análise, caracterizado pelo contexto no qual a rede se insere, envolve os ambientes macro e meso, além das motivações decorrentes para a formação da parceria. O segundo se relaciona com a parceria em si, caracterizada por sua estrutura de governança contratual e processual (NIELSEN, 2010). E, por último, o nível do indivíduo, envolvendo as motivações para a produção colaborativa. Ressalta-se, aqui, a afirmação de Lewis (2011) de que a inclusão do nível dos indivíduos na análise da governança em rede contribui ao avanço da literatura, uma vez que foram poucos os estudos que o consideraram.

O artigo parte do entendimento de que as parcerias público-privadas podem ser entendidas como:

Uma articulação estável de atores mutuamente dependentes, mas funcionalmente autônoma, entre o Estado, o mercado e a sociedade civil, a qual interage orientada por conflitos negociados, ocorre num contexto institucionalizado de regras, normas, conhecimentos partilhados e imaginário coletivo; facilita a autorregularão de decisões políticas hierarquizadas, e contribui para a produção de ‘valor público’ em um sentido amplo de definição de problemas, visões, ideias, planos e regulamentações concretas que são considerados relevantes para amplas camadas da população (SORENSEN e TORFING, 2009, p.236).

Como proposto pelos autores, o conceito não possui a pretensão de se apresentar como original, mas sim de salientar os principais aspectos da questão. Deste modo, enfatiza a interdependência entre os atores envolvidos em termos de recursos e capacidades e que, apesar disso, mantém sua autonomia; ou seja, não estão, a princípio, submetidos às mesmas estruturas características das hierarquias. Isto é, as relações caracterizam-se por sua horizontalidade, o que não implica dizer que os atores sejam iguais em termos de autoridade e/ou alocação de recursos. Entretanto, dada a sua interdependência, possuem a consciência de que os resultados só serão alcançados em parceria. Consequentemente, nenhum ator possui poder suficiente para obter o controle sobre os demais (TORFING, 2005). Entretanto, embora o poder público possa impor decisões aos parceiros, estes últimos possuem como contrapeso recursos, tais como: informação, conhecimento específico, capital, suporte político, dentre outros. Ao disponibilizarem esses recursos, eles esperam obter influência política, uma vez que o poder público não adotará e implementará políticas contrárias aos interesses dos atores privados envolvidos (BORZEL e PANKE, 2007).

Esta interação acontece em um ambiente marcado por negociações que privilegia a busca por consenso, a construção de confiança, aprendizado e entendimento comum. Tais aspectos não autorizam afirmar que as escolhas ou deliberações nestas parcerias sejam fruto de decisões

unânimes, uma vez que acontecem em contextos que conformam diferentes perspectivas e visões de mundo;

unânimes, uma vez que acontecem em contextos que conformam diferentes perspectivas e visões de mundo; portanto, propícios a conflitos e antagonismos (TORFING, 2005). Por isso, ela é regulada por um sistema de governança composto por elementos contratuais, como regras e papéis; normativos, como normas, valores e padrões; cognitivos, como códigos, conceitos e conhecimentos específicos; e conforme proposto por Torfing (2005), imaginários, uma vez que produzem identidades, ideologias e expectativas comuns.

Caracteriza-se por um processo dinâmico, de busca e seleção, marcado pelo aprendizado, como proposto pelos autores vinculados à teoria evolucionária (NELSON e WINTER, 1982; ZOLLO e WINTER, 2002). Neste sentido, regras, procedimentos, normas e outros - formais ou informais - são formados ao longo do tempo e são pautados por aprendizado e por sua característica de serem incompletos. Um importante aspecto a ser observado é o entendimento de que a gestão das parcerias evolui e emerge de maneira incremental, como resultado do processo de aprendizado que ocorre paralelamente à sua evolução (MAHNKE, 2000). Esse processo abre possibilidades para o alcance dos objetivos propostos para a rede, assim como altera, ao longo do tempo, a percepção dos atores em relação ‘ao problema’, suas identidades e a própria estrutura de governança.

Contudo, estas parcerias podem envolver diferentes formas de acordo – relacionamentos formais marcados por contratos ou informais; inter ou intraorganizacionais, deliberados ou emergentes, de curto ou longo-prazo, serem constituídos visando um setor ou serem intersetoriais, estarem preocupados com formulação de políticas ou sua implementação, dentre outros (SORENSEN e TORFING, 2007a).

O modelo proposto

O modelo proposto parte da concepção de que os resultados auferidos por parcerias dependem fortemente da maneira como ela é gerenciada. Entretanto, essa gestão não se estabelece de maneira aleatória, pois sua determinação leva em conta aspectos relacionados aos diferentes níveis de análise propostos. Neste sentido, o modelo apresentado na figura 1, apresenta três dimensões a serem consideradas. A primeira refere-se ao contexto, que se divide em ambiente macro, onde se inserem elementos do ambiente político, econômico, legal/institucional, social, ambiental, tecnológico etc.; e elementos pertencentes ao ambiente meso ou setorial, onde se inserem as interações entre os agentes que compõem a rede e que pertencem a um mesmo setor ou que ultrapassam estes limites. Elementos como a história de relacionamento dos atores, o grau de familiaridade que possuem uns com os outros e com a atuação em parceria em si, a existência de lideranças, confiança, grau de conflitos, interdependência de recursos, incentivos decorrentes etc. devem ser considerados. Este conjunto de variáveis determinará, por exemplo, as motivações que levam os agentes a optar por estratégias de colaboração em detrimento de verticalizações ou aquisições. Assim como certamente influenciará contratos e processos estabelecidos nos dois tipos de estrutura de governança estabelecidos – o contratual e processual - a segunda dimensão apresentada na figura. Por fim consideram-se os aspectos relacionados ao nível dos indivíduos – terceira dimensão. Parte-se do pressuposto que, embora acordos sejam estabelecidos entre organizações públicas, semipúblicas, privadas ou civis, a colaboração somente acontece por meio da ação dos indivíduos. Portanto, o alcance dos resultados em última instância é dependente daqueles elementos que levam efetivamente os indivíduos a colaborarem.

Sendo assim, o modelo apresentado a seguir conta com contribuições de diferentes autores vinculados às teorias evolucionárias e institucionalistas. Conta ainda com estudos realizados no campo das parcerias púbico-privadas, mas também com a contribuição daqueles realizados no

campo da s KHANN A , 2000). parcerias F igura 1 – entre orga nizações

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entre orga nizações pr ivadas (GU LATI, 199 5; SIMON IN, 1997;

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Modelo de Análise de Governan ça de Parc erias Públi co-Privada s

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Fonte: Elabo ração própria

O context o

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- Noteboo m, Berger

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de interaç ões repetit ivas e Lar son (1992)

Koput e Smith (1996) e Simonin (1997) a consid eram como um importante elemento para

Koput e Smith (1996) e Simonin (1997) a consideram como um importante elemento para o entendimento do sucesso da parceria. Anand e Khanna (2000) encontraram evidência de que a experiência é importante nas alianças e joint ventures cujo objetivo seja atividades ligadas a P&D, produção e marketing. Afirmam que ela deve ser entendida como o conjunto de conhecimentos e know-how acumulado na prática de acordos cooperativos (SLUYTS, MARTENS e MATTHYSSENS, 2008) e pode se traduzir, por exemplo, em maior capacidade para selecionar parceiros, gerenciar o processo e mediar conflitos (SIMONIN, 1997).

Para Gulati (1995), a experiência proveniente de acordos passados permite o aprendizado sobre o contexto em que as parcerias se inseriram e sobre as especificidades dos parceiros. Deste modo, pode promover confiança e facilitar o processo que envolve a escolha de parceiros, o entendimento de suas necessidades e capacidades, o desenho de contratos e estrutura de governança, dentre outros. Assim sendo, interações prévias podem reduzir riscos associados a futuras transações e aumentar o interesse na formação de novos acordos (GULATI e GARGIULO, 1999).

A partir destes autores, e em consonância com a proposição de Granovetter (2005) de que “diferentes contextos levam a diferentes mecanismos de controle”, pode-se afirmar que os agentes econômicos avaliam as características do contexto em que se encontram e a partir dele decidem por atuar de forma cooperativa ou não, e com quem. Entretanto, como proposto por Nielsen (2010), a opção por formação de parcerias pressupõe a existência de convergência estratégica. Embora, como demonstrado por Klijn (2010), esta não seja uma tarefa trivial, os objetivos de cada ator isoladamente precisam convergir e permitir, deste modo, o estabelecimento de um objetivo comum para a rede. O construto ‘Motivação’ considerado no modelo situa-se, portanto, em um nível intermediário de análise e envolve avaliações por parte dos atores acerca dos elementos situados no nível macro, mas também pertencentes ao seu contexto, por exemplo, suas condições de recursos (GRANDORI, 2001). Além deste, envolve também aqueles situados no nível meso como experiências prévias e seus resultados, incentivos decorrentes (GRANDORI, 2001) e a existência de líderes que possam conduzir o processo (EMERSON, NABATCHI e BALOGH, 2012).

A estrutura de governança – contratual e processual

Lindenberg (2000) afirma que a análise de qualquer estrutura de governança deve considerar o contexto no qual ela se insere, uma vez que é importante que haja um alinhamento entre os diferentes interesses e que se conheça quais são os comportamentos adotados pela indústria percebidos como relacionais. Além da análise do contexto, as especificidades dos contratos e processos que compõem a estrutura de governança também são influenciadas pelos motivos para a formação de parcerias, que pressupõem a existência de um objetivo estratégico convergente. Nesse aspecto, Klijn (2010) destaca a importância da estrutura de governança e seus instrumentos. Para o autor é preciso observar os diferentes tipos de gestão e como seus processos são estabelecidos, uma vez que eles estão fortemente conectados com os resultados alcançados.

Emerson, Nabatchi e Balogh (2012) atestam que existem muitas evidências na literatura sobre a importância da governança, ou seja, regras e protocolos formais e aquelas desenvolvidas ao longo do processo de colaboração. Estes, acrescidos de outros instrumentos – como, por exemplo, as rotinas, contratos, conselhos e comitês – regulam a tomada de decisões, a comunicação interna e externa, a coordenação da rede, a geração e transferência de conhecimento, a mediação de conflitos etc. Estas estruturas, portanto, se destinam a coordenar as estratégias dos diferentes atores e seus distintos objetivos e preferências (KICKERT, KLIJN e KOPPENJAN, 1997; BLANCO, LOWNDES e PRATCHETT, 2011). Ademais, quanto maiores, mais complexas e mais duráveis; ou seja, quando apresentarem objetivos de longo prazo, maior a necessidade de investimento na

formação deste tipo de estruturas. Isso porque, co mo dito por Gulati (1995), a criação

formação deste tipo de estruturas. Isso porque, como dito por Gulati (1995), a criação de regras formais e informais ajuda a estabelecer padrões de comportamento e, consequentemente, minimizar a incerteza.

A governança contratual lida com o plano de trabalho, os direitos e obrigações, os fóruns para

tomada de decisão e controle, as sanções e sistema de incentivos etc. Os parceiros desenvolvem expectativas em relação aos motivos e investimentos a serem realizados e mapeiam as incertezas a serem enfrentadas. A partir desta leitura, formulam um acordo onde estabelecem obrigações e regras que servirão de guia para o comportamento a ser adotado. Por outro lado a governança

processual pode ser entendida como os mecanismos de coordenação que se desenvolvem ao longo da evolução do relacionamento e que agem como mediadores entre o contrato e os resultados (NIELSEN, 2010). São aqueles instrumentos que regem o dia-a-dia das interações. São frutos do processo de aprendizado que ocorre ao longo do desenvolvimento da parceria (RING e VAN DE VEN, 1994; GULATI, 1995; DOZ, 1996).

Neste sentido, conforme proposto por Ring e Van De Ven (1994), os parceiros desenvolvem um conjunto de acordos formais, informais e psicológicos. Estes últimos são entendidos como expectativas e suposições não escritas que guiam seu relacionamento. Ao longo de seu relacionamento, este arcabouço é colocado em prática e, à medida que interagem, conflitos, mal- entendidos e novas expectativas vão surgindo e levam ao desenvolvimento de novos termos, que comporão os novos contratos que se estabelecem.

A estratégia colaborativa – nível do indivíduo

O modelo proposto parte do princípio que estratégias se efetivam no nível dos indivíduos e, de

acordo com Lewis (2011), a análise deste nível configura-se em um tema em aberto na literatura. Neste sentido, o arcabouço proposto apoia-se nas contribuições de Lindenberg e Foss (2011). Para esses autores o trabalho em cooperação é originário da combinação entre cinco elementos que, ao atuarem conjuntamente, sustentam o alcance dos objetivos pretendidos. São eles: integração entre tarefas e desenho do time que estará encarregado de executá-las; percepção de que o conjunto de atividades, visto de maneira geral, possui interdependência e estão vinculados ao alcance do objetivo geral da parceria; estrutura de governança – sinais, enunciados organizacionais, valores estabelecidos e percebidos etc. -; sistema de recompensa e, por fim, sistema de autoridade baseado em conhecimento.

A integração entre tarefas e desenho do time relaciona-se à motivação dos indivíduos para

trabalharem de forma colaborativa e pressupõe um claro entendimento das tarefas realizadas individualmente e pelo time, assim como sua conexão, interdependência e contribuição para o resultado esperado. Isto é, os indivíduos precisam perceber que a execução eficiente de suas atividades está conectada ao alcance dos resultados pretendidos, assim como, precisam se perceber como parte efetiva na construção da parceria. Em outras palavras, as atividades e os times precisam ser vistos como significativos para a construção coletiva e para a geração dos resultados. Neste sentido, objetivos individuais e dos times devem estar ligados aos objetivos da parceria, assim como o estabelecimento de indicadores e metas. Ademais, a manutenção desta motivação, de acordo com Lindenberg e Foss (2011) está intrinsecamente ligada ao contínuo entendimento destas conexões e interdependência, o que pressupõe o desenho de um processo de comunicação que garanta a troca recorrente de informações entre os participantes. Como proposto por Williamson (1985) a simetria de informações é essencial para que comportamentos oportunistas sejam prevenidos. Ou seja, parcerias requerem investimentos específicos como o estabelecimento de canais de comunicação, de linguagem comum e códigos que permitam a circulação de informação e conhecimento.

Acrescenta-se ainda que a fluidez de informações abre espaço para a constante compreensão das diferenças

Acrescenta-se ainda que a fluidez de informações abre espaço para a constante compreensão das diferenças entre conhecimentos, percepções e interpretações dos fatos e como estes recursos contribuem para o alcance dos objetivos comuns.

Além deste, outro elemento importante refere-se à resolução de conflitos, uma vez que produzir de maneira cooperativa não os previne, ao contrário pode promovê-los. O estabelecimento de regras, processos e procedimentos que lidem com a divisão interna de trabalho, a criação de mecanismos para a minimização de conflitos entre participantes, acordos que guiem a tomada de decisões e regras para a divisão de resultados são essenciais.

Vale ressaltar que, como proposto por Simon (1997), os agentes possuem racionalidade e recursos cognitivos limitados, além disto, são movidos por seus próprios objetivos, o que lhe leva a apresentar atenção seletiva. Consequentemente o processo de comunicação deve privilegiar aqueles elementos que reforcem a integração e, portanto, a convergência entre objetivos. Para Lindenberg (2000), a manutenção e percepção desta convergência suspendem comportamentos oportunistas e são essenciais para que se crie espaço para a confiança.

Entretanto, mesmo que os objetivos estejam alinhados e especificados nas tarefas e desenho dos times, eles precisam estar embebidos em um senso comum e compartilhados de direção que é suportado pelos aspectos simbólicos e cognitivos da gestão (LINDENBERG e FOSS, 2011). Deste modo, a construção de espírito de equipe é essencial. Esta construção pode se dar, por exemplo, por meio do estabelecimento de enunciados – visão, missão como nas firmas. O essencial é que existam valores comuns que sustentem a busca pelos objetivos da parceria e que os indivíduos se identifiquem com eles. Neste aspecto, destaca-se a importância da(s) liderança(s), cujo comportamento simboliza a existência destes valores.

Por outro lado, as organizações precisam de um sistema de autoridade que promova o alinhamento em direção ao alcance de seus objetivos. Entretanto, quando se busca alcançar estes objetivos por meio de cooperação, o sistema de autoridade não pode ser legitimado pelo enquadramento hierárquico, mas sim pelas especificidades das tarefas a serem conduzidas. Deste modo, a liderança estabelecida deveria ser aquela que apresente capacidade de gerenciamento da equipe em direção à colaboração; e que, na percepção do time, possa contribuir com seu conhecimento e informações para o alcance do objetivo da parceria. Soma-se a isso, uma estrutura de reconhecimento fundamentado em recompensas. Lindenberg e Foss (2011) propuseram que o sistema de recompensas pode contribuir para o alcance de objetivos comuns, desde que estejam vinculados aos resultados comuns. Neste contexto, deve-se evitar que as metas e indicadores individuais permitam recompensas individuais em detrimento do grupo. É preciso que exista um balanço entre o incentivo do agente e aquele dado ao grupo, o que se configura em uma tarefa pouco trivial. Uma sugestão apresentada tem a ver com a avaliação tanto do resultado quanto do processo para alcançá-lo e com o estabelecimento de vínculos destes resultados às tarefas estabelecidas e ao desenho dos times.

Considerações finais

O esforço de reunir a literatura sobre governança em rede e parcerias público-privadas surge diante

da necessidade de compreender a estrutura em que ocorrem as interações entre governo e organizações da sociedade civil. Por esse motivo, este trabalho apresentou um conjunto integrado

de

variáveis que permite a análise da governança dessas parcerias.

O

modelo proposto busca no contexto macro e meso a razão para a constituição dessas redes,

relacionada não só com questões políticas, jurídicas, socioeconômicas e ambientais, mas também com as interações entre os agentes inseridos na rede. Além de criar oportunidades e limitações e influenciar o desempenho da governança, este contexto do sistema externo gera impacto também

nos resultados esperados na constituição das par cerias. Dessa forma, iterativamente, o ‘contexto do sistema’

nos resultados esperados na constituição das parcerias. Dessa forma, iterativamente, o ‘contexto do sistema’ não só constitui o modelo de governança da rede, como também a própria rede afeta o meio em que foi gerada, por meio do impacto de suas ações colaborativas.

Aliado a esses critérios de análise, considerou-se os aspectos relacionados ao nível dos indivíduos, partindo do pressuposto que, embora acordos sejam estabelecidos entre organizações públicas, semipúblicas, privadas ou civis, a colaboração somente acontece por meio da ação dos indivíduos. Sendo assim, os resultados a serem alcançados dependem das variáveis que levam efetivamente os indivíduos a colaborarem. Essa perspectiva configura-se como a principal contribuição do modelo proposto devido ao fato de que poucos autores consideram o nível dos indivíduos ao desenvolver modelos para análise da governança em rede.

Portanto, várias oportunidades para a pesquisa empírica se abrem. O caráter genérico do modelo proposto permite realizar análises comparativas em diferentes contextos e arenas políticas. Por considerar diferentes níveis de complexidade e chegar ao nível de análise dos indivíduos, poderá ser aplicado em estudos de casos únicos ou em análises comparativas. Seria também adequado examinar de perto os componentes e suas inter-relações para descrever seus pontos fortes e fracos, seus limites de aplicabilidade, áreas onde há maior ou menor possibilidade de evidência empírica.

Em termos práticos, a estrutura oferece aos gestores de parcerias público-privadas um mapa conceitual que oferece a possibilidade de análise e interpretação do cenário em que a parceria foi constituída, suas motivações, compreensão do valor e recursos que circulam na rede e respectivo impacto nos objetivos esperados com a parceria.

É notória a importância que o tema governança de redes colaborativas público-privada possui no âmbito da administração pública. Este novo paradigma é visto por muitos como a nova forma de atuação do governo, além de ser a solução para diversos problemas sociais. Apesar da crescente popularidade da pesquisa sobre o tema e sua aplicação na prática, a literatura disponível sofre relativa falta de clareza conceitual, para o qual demanda modelos consistentes. Neste artigo, procuramos propor um modelo integrador com a expectativa de contribuir para o avanço teórico, para a pesquisa e para a prática do tema governança em redes de colaboração público-privadas.

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