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DISSERTAO DE MESTRADO
ORIENTADOR: PROFESSOR TITULAR
LUS VIRGLIO AFONSO DA SILVA
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
UNIVERSIDADE DE SO PAULO
FACULDADE DE DIREITO
SO PAULO
2010
Aos meus pais, Regina e Lcio, por todo apoio, carinho, compreenso e
pacincia dados desde sempre.
AGRADECIMENTOS
Meu primeiro agradecimento dirigido ao meu orientador Lus Virglio Afonso
da Silva, por todas as indicaes dadas para a realizao desta pesquisa, por
compreender as dificuldades trazidas pela combinao ps-graduao e trabalho, alm
de ter me dado a primeira oportunidade de conhecer uma nova paixo: a docncia.
5
Aos funcionrios das Arcadas Mario Sergio de Oliveira e Silva, Vera Lcia de
Souza e Sylvia Regina Ferreira, que da mesma forma sempre me ajudaram com presteza
nos assuntos administrativos da Ps-Graduao do Largo So Francisco.
s minhas chefas Regina Aparecida Vieira dos Santos e Maria Vitria de Souza
Castro e Silva, pela amizade e por compreenderem as dificuldades que existem ao se
conciliar o trabalho e a ps-graduao.
Aos meus amigos Eduardo Pontieri, James Siqueira, rico Pilatti, Jos Flvio
Bianchi, Gustavo Mathias Alves Pinto, Marcelo Passamani Machado, Alexandre
Sanson, Cristina Godoy, Pythagoras Lopes de Carvalho Neto, Roberto Dutra, Cludio
Castello, Ana Carolina Cavalcanti de Albuquerque, Daniele Maciel, Hector Ferraz,
Andr Bueno da Silveira, Giacomo Cenci e Felippe Monteiro, pela extraordinria
convivncia e pelo apoio tanto nos momentos bons como tambm nos momentos ruins.
Ao meu bebezinho, minha caula Sarah, pelo carinho, amor e alegria dados
desde 1988.
Finalmente, destino o maior agradecimento aos meus pais, Regina e Lcio, por
todo amor, carinho, ajuda, pacincia e compreenso dados desde o primeiro momento.
Simplesmente devo tudo o que tenho e tudo o que sou a eles.
RESUMO
Reis, Daniel Gustavo Falco Pimentel dos. Financiamento da poltica no Brasil. 2010.
Dissertao (Mestrado) Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, So Paulo,
2010.
ABSTRACT
Reis, Daniel Gustavo Falco Pimentel dos. Financing politics in Brazil. 2010.
Dissertation (Master) Faculty of Law of the University of So Paulo, So Paulo, 2010
The objective of this work is to analyze the normative system that conducts the
financing of the activity politics in Brazil. For in such a way, the work initiates with the
boarding of the main fragilities presented for Brazilian politician-electoral system as a
whole so that if it can understand the context better where the normative system of the
financing of the politics in Brazil is involved. After, the main legislative proposals of
reform of the Brazilian politician-electoral scene are analyzed. In this meantime, it gains
prominence the alterations proposals in the currently normative financing system in
Brazil. Later, it has an analysis of all the referring legal devices to the subject, in order
to understand the specific problems of the financing of the political parties and the
Brazilian electoral campaigns. An empirical research is followed where the presented
electoral renderings of accounts in the presidential elections of 2002 and 2006 are
studied, with the intention of observing if the existing premises in the referring doctrine
to the subject really they are applied in the practical one.
Key words: Financing politics. Electoral campaigns. Political parties. Political reform
legislation.
SIGLRIO
ADI Ao Direta de Inconstitucionalidade
AIJE Ao de Investigao Judicial Eleitoral
AIME Ao de Impugnao de Mandato Eletivo
Bacen Banco Central do Brasil
CE Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/65)
CCJC Comisso de Constituio, Justia e Cidadania da Cmara dos Deputados
CRFB Constituio da Repblica Federativa do Brasil, de 05 de outubro de 1988
DEM Democratas, antigo PFL.
DJ Dirio da Justia
DJE Dirio da Justia Eletrnico
HC Habeas Corpus
LE Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97)
LPP Lei dos Partidos Polticos (Lei n. 9.096/95)
LI Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90)
PAN Partido dos Aposentados da Nao (incorporado ao PTB em 2006)
PCB Partido Comunista Brasileiro (1996-)
PC do B Partido Comunista do Brasil
PCO Partido da Causa Operria
PDS Partido Democrtico Social, atual PP.
PDT Partido Democrtico Trabalhista
PEC Proposta de Emenda Constituio
PFL Partido da Frente Liberal, atual DEM
PGT Partido Geral dos Trabalhadores (incorporado ao PL, hoje PR, em 2003)
PHS Partido Humanista da Solidariedade
PL Projeto de Lei
PL Partido Liberal, atual PR.
PLP Projeto de Lei Complementar
PLS Projeto de Lei do Senado
PMDB Partido do Movimento Democrtico Brasileiro
PMN Partido da Mobilizao Nacional
PP Partido Progressista, antigo PDS, PPR e PPB.
9
PPB Partido Progressista Brasileiro, atual PP.
PPS Partido Popular Socialista, antigo PCB (1922-1991)
PR Partido da Repblica, antigo PL.
PRN Partido da Reconstruo Nacional, atual PTC.
PRONA Partido de Reedificao da Ordem Nacional
PRP Partido Republicano Progressista
PSB Partido Socialista Brasileiro
PSC Partido Social Cristo
PSDB Partido da Social Democracia Brasileira
PSDC Partido Social Democrata Cristo
PSOL Partido Socialismo e Liberdade
PST Partido Social Trabalhista (incorporado ao PL, hoje PR, em 2003)
PSTU Partido Socialista dos Trabalhadores Unificado
PT Partido dos Trabalhadores
PTC Partido Trabalhista Cristo, antigo PRN.
PTB Partido Trabalhista Brasileiro.
PV Partido Verde
REspe Recurso Especial Eleitoral
RFB Secretaria da Receita Federal do Brasil
RICD Regimento Interno da Cmara dos Deputados (Resoluo n. 17/1989).
SAL-MJ Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia
SPCE Sistema de Prestao de Contas Eleitorais
SRF Secretaria da Receita Federal, atual RFB Secretaria da Receita Federal do
Brasil
STF Supremo Tribunal Federal
TRE-SP Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo
TSE Tribunal Superior Eleitoral
10
LISTA DE TABELAS
Tabela 1- Resultado 1 Turno Eleio Presidencial (6.10.2002)
Tabela 2 Resultado 2 Turno Eleio Presidencial (27.10.2002
Tabela 3 Origem da Arrecadao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 4 - Origem da Arrecadao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 5 Meio de Doao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 6 Meio de doao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 7 Perodo de Arrecadao (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 8 Pesquisas de Inteno de Voto 1 Turno (Datafolha)
Tabela 9 Perodo de Arrecadao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 10 - Pesquisas de Inteno de Voto 2 Turno (Datafolha)
Tabela 11 Perodo de Gastos Eleitorais (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 12 Perodo de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 13 Saldo Financeiro das Campanhas
Tabela 14 Tipos de Gastos Eleitorais (Ciro Gomes e Anthony Garotinho)
Tabela 15 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Tabela 16 Resultado 1 Turno Eleio Presidencial (1.10.2006)
Tabela 17 - Resultado 2 Turno Eleio Presidencial (29.10.2006)
Tabela 18 Origem da Arrecadao (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 19 Origem da Arrecadao (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin)
Tabela 20 - Perodo de Arrecadao (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 21 Perodo de Arrecadao (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin)
Tabela 22 - Pesquisas de Inteno de Voto 1 Turno (Datafolha)
Tabela 23 Pesquisas de Inteno de Voto 2 Turno (Datafolha)
Tabela 24 Perodo de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo
Alckmin)
Tabela 25 Perodo de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 26 Tipos de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Tabela 27 Tipos de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin)
Tabela 28 Saldo Financeiro das Campanhas
Tabela 29 Tipos de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva 2002 e 2006)
Tabela 30 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra 2002 e Geraldo Alckmin 2006)
11
SUMRIO
Captulo 1. Introduo
13
13
1.2. Metodologia
22
23
26
26
30
32
34
36
38
47
55
65
76
77
90
100
108
122
123
123
12
3.1.2. Doaes: forma, limites, vedaes e penas
133
145
150
168
168
173
181
185
189
195
195
201
215
225
228
Bibliografia
230
13
1. INTRODUO
1.1. Tema a ser desenvolvido e sua importncia
As leis eleitorais brasileiras sempre foram caracterizadas por sua existncia
breve. A cada novo perodo eleitoral, o Congresso Nacional aprovava uma nova lei para
reger as eleies seguintes, fazendo com que a cada dois anos tivssemos uma nova
regulamentao do processo eleitoral1.
Cf. Tarcisio Viera. Experiencias nacionales representativas: Brasil, in Daniel Zovatto et.all (coord.).
Dinero y contienda poltico-electoral: reto de la democracia. Mxico: Fondo de Cultura Econmica
2
Ressalte-se que esses pontos so tambm merecedores da ateno dos legisladores proponentes de
projetos de reforma das normas eleitorais.
14
que aborda as prestaes de contas apresentadas Justia Eleitoral, para que se possa
entender melhor como elas so feitas e quais so as reais receitas e despesas das
campanhas eleitorais no Brasil.
Jairo Nicolau, Notas sobre as eleies de 2002 e o sistema partidrio brasileiro, in Cadernos
Adenauer, ano IV, n. 1, 2003, p. 14.
15
ordem vigente, em que os recursos publicitrios e a contratao de especialistas nos
mais diversos temas fazem os custos crescerem demasiadamente.
Alm disso, a prpria dinmica partidria nos dias atuais trouxe novos
parmetros para sua sobrevivncia. Os partidos deixaram de ser representantes de
apenas uma parte da camada social, como de uma classe ou de seguidores de uma
ideologia. As legendas converteram-se em partidos mais flexveis, programticos,
nacionalizados e com estrutura profissionalizada4. O fenmeno descrito gera novos
custos, visto que as legendas buscam atingir eleitores do mais diversos tipos, diferentes
dos que tradicionalmente so seus seguidores, havendo a necessidade de novos e mais
profissionais especializados na contenda eleitoral.
16
Alm dos aspectos legislativos referentes ao aumento dos gastos nas campanhas
eleitorais, pode-se apontar como fragilidade do sistema de financiamento da atividade
poltica a existncia de brechas na legislao. Para citar um exemplo, o art. 27 da LE
dispe que os gastos realizados por eleitores para o seu candidato de preferncia no
valor de at mil UFIR no precisam constar da prestao de contas dos candidatos.
Outra omisso da legislao pode ser enfatizada aqui com base em reportagem
do jornal Folha de S. Paulo veiculada na edio de 20 de novembro de 2006. A referida
notcia detectou que na prestao de contas de diversos candidatos disponveis no stio
do Tribunal Superior Eleitoral (TSE), no possvel identificar a origem de R$ 66
milhes de reais doados s campanhas eleitorais nas ltimas eleies.
Adriano Soares da Costa. Instituies de direito eleitoral. Belo Horizonte: Del Rey, 6. ed., rev., ampl. e
atual., 2006, p. 753. No mesmo sentido, Vera Michels: Penso que esse artigo d azo utilizao abusiva
do poder econmico, sem qualquer penalizao, porque um candidato poder receber inmeras doaes,
de variadas pessoas, at mil UFIR, somando valores abusivos, e que no estaro sujeitos contabilizao,
por fora da prpria lei eleitoral. (Vera Maria Nunes Michels. Direito eleitoral: de acordo com a
Constituio Federal, LC 64/90, Lei 9.096/95 e Lei 9.504/97. 3. ed. rev. atual., Porto Alegre: Livraria do
Advogado, 2004, p.188).
17
j que vieram do Diretrio Nacional de seu partido (o PT). Assim, o eleitor s pde
saber a origem de tal montante em 2007, quando o Partido dos Trabalhadores
apresentou ao TSE seu balano do ano de 20066.
Este fato ilustra bem como as brechas da legislao podem facilitar a vida dos
partidos e candidatos que no querem que suas contas eleitorais sejam transparentes
para o controle e acompanhamento da sociedade brasileira. No caso ora discutido, o
eleitor pernambucano s poder saber quem doou recursos campanha petista e como o
candidato gastou este dinheiro meses depois da eleio (e eventualmente, algum tempo
depois da posse do candidato, se vencedor da eleio). foroso reconhecer que neste
caso a arrecadao de recursos de campanha no poder servir de parmetro para o
eleitor escolher seu candidato.
Esse escndalo trouxe tona algumas das fragilidades do sistema polticoeleitoral brasileiro, em especial o sistema normativo de financiamento da atividade
poltica, fortalecendo os crticos da vigncia do atual sistema misto com forte
predominncia privada.
Cf. Rubens Valente e Leandro Beguoci; Brecha legal oculta doadores de R$ 66 mi para campanhas, in
Folha de S. Paulo, edio de 20.11.2006.
18
exemplos de irregularidades no financiamento de partidos e de campanhas eleitorais j
ocorreram no Brasil.
Cf. Maurcio Dias. A mentira das urnas: crnica sobre dinheiro e fraudes nas eleies, Rio de Janeiro:
Record, 2004, p. 117 ss.
8
Cf. David Samuels. Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
caixa um e propostas de reforma. In: Maria Victoria Benevides; Paulo Vanucchi; Fbio Kerche (orgs.);
Reforma poltica e cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003, p. 365.
19
do candidato infrator, que aposta na lentido do poder Judicirio para manter-se at o
final de seu mandato.
Diante do quadro ora exposto, houve reao por parte dos trs poderes, sendo
que cada um apresentou suas propostas visando o aperfeioamento do regime de
financiamento da atividade poltica no Brasil. Assim, foram apresentadas no Congresso
Nacional diversas alternativas para a reforma normativa do financiamento da poltica no
pas, passando por alteraes na legislao referente aos crimes eleitorais, s campanhas
em si e tambm ao sistema eleitoral como um todo.
J antes do mensalo, vrios projetos foram apresentados pelos congressistas
com a inteno de ampliar o financiamento pblico de campanhas, que no sistema
vigente formado pelos recursos do Fundo Partidrio (o financiamento pblico direto) e
pela gratuidade da propaganda poltica e eleitoral no rdio e na televiso (financiamento
pblico indireto).
20
influncia, prestgio e implantao social, mas, o que mais importante, para a
legitimidade e a sade do sistema democrtico mesmo (traduo nossa)9.
Entre diversas propostas que constam nas comisses do Congresso Nacional foi
aprovado um projeto de lei de autoria do ento senador Jorge Bornhausen (PFL - Santa
Catarina)10 que se transformou na Lei n. 11.300/2006, alcunhada de minirreforma
eleitoral.
21
22
1.2. Metodologia
O estudo a ser desenvolvido tratar de uma anlise terica do sistema eleitoral
brasileiro, notadamente das normas e disposies eleitorais. A anlise da legislao
brasileira atual ser fundamental para compreender as razes do modo de
funcionamento atual do regime jurdico de financiamento da poltica.
em 2006, foi informado que a nova campanha vitoriosa de Lula teve como total de despesas um valor de
R$ 91 milhes, sem incluir novamente a prestao de contas do Comit Financeiro. A exploso nos
gastos de campanha tambm pode ser verificada no confronto entre as campanhas presidenciais do PSDB:
a de Jos Serra custou aproximadamente R$ 35 milhes, em 2002 e a de Geraldo Alckmin R$ 79 milhes,
em 2006.
15
Fernando Rodrigues destaca o fato de nas prestaes de contas dos deputados federais (total de 19
parlamentares) envolvidos no escndalo do mensalo, em 8 delas houve coincidncia no valor
arrecadado e no valor gasto, inclusive nos centavos depois da vrgula. Destaca tambm que entre os
1.790 polticos eleitos em 2002, o valor total das receitas para a campanha eleitoral foi de R$ 397,1
milhes. As despesas ficaram em R$ 396,9 milhes, portanto, nmeros praticamente idnticos. O autor
classifica esse fenmeno como coincidncia improvvel. (Fernando Rodrigues, Polticos do Brasil, So
Paulo: Publifolha, 2006, p. 129).
23
afirmao no poderia ser realizada, sendo que os dados seriam apenas um mero
conjunto aleatrio de nmeros16.
16
David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
caixa um e propostas de reforma, p. 367.
24
O captulo tambm contm um debate sobre as principais propostas existentes no
Congresso Nacional que tratam da reforma do contexto poltico brasileiro, todas elas
contendo tambm propostas para reformar o financiamento dos partidos polticos e das
campanhas eleitorais no pas, com o interessante fato de cada uma delas ser a resposta
institucional de cada poder do Estado brasileiro aos problemas da conjuntura polticoeleitoral brasileira.
No captulo 3 ser tratado todo o corpo normativo vigente no Brasil que aborda
o tema do financiamento da atividade poltica no Brasil. H anlise dos ditames
previstos na Lei das Eleies (Lei n. 9.504/97), na Lei dos Partidos Polticos (Lei n.
9.096/95), na Lei das Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90) e no Cdigo
Eleitoral (Lei n. 4.737/65). Ganham destaque nesse captulo tambm as normas
referentes aos convnios firmados entre o TSE e outros rgos do Poder Pblico no
sentido de controlar e fiscalizar eventuais irregularidades cometidas pelos partidos ou
pelos candidatos.
25
campanhas aps o advento da Lei n. 11.300/2006, norma esta que visava queda no
preo das campanhas eleitorais.
Por fim, o Captulo 5 trar as consideraes finais a serem feitas neste trabalho,
seguida da Bibliografia, que contm todas as obras citadas neste trabalho.
26
2.
SISTEMA
POLTICO-ELEITORAL
BRASILEIRO:
SUAS
Alega-se, conforme ser ver neste trabalho, que o quadro existe em virtude da
falta de regras rigorosas para um melhor funcionamento do cenrio poltico-eleitoral
nacional. Especialistas apontam que dentre os mais diversos problemas, conforme
apontamento feito na introduo deste problema, o mais grave o financiamento da
atividade poltica no Brasil.
27
Para uma anlise profunda dos aspectos do financiamento da poltica no Brasil
escopo deste trabalho - fundamentalmente necessria a apreciao, o entendimento
das principais fragilidades do sistema eleitoral brasileiro, para que se possa
compreender em que contexto est inserido o financiamento dos partidos polticos e das
campanhas eleitorais brasileiras e se h relao entre a questo do financiamento da
poltica com outros pontos considerados nevrlgicos da poltica brasileira.
Lista
dos
partidos
polticos
registrados
no
TSE
<http://www.tse.jus.br/internet/partidos/index.htm>. ltimo acesso em 1.11.2009.
disponvel
em:
28
18
Cf. Fabiano Santos, Reformas polticas na presidncia de Fernando Henrique Cardoso, in Cadernos
Adenauer, ano III, n. 3, 2002, p. 29.
29
As campanhas eleitorais tambm so alvo de crtica para os especialistas e
polticos. Argumenta-se que o perodo de campanha muito longo, tornando as
campanhas muito caras, ou seja, com forte dependncia do capital privado para a
arrecadao e para a administrao da campanha.
Por fim, vem tona o financiamento dos partidos polticos e das campanhas
eleitorais no Brasil. Em funo de todos os problemas acima discutidos, as campanhas
cada vez mais tm a necessidade de maior arrecadao de dinheiro. Em conseqncia,
as principais candidaturas so fortemente dependentes do apoio privado, em que pese o
horrio eleitoral gratuito.
30
O segundo projeto foco de anlise neste captulo foi elaborado por uma
Comisso de Notveis formada pelo Tribunal Superior Eleitoral, grupo este constitudo
logo aps o surgimento do escndalo do mensalo, em meados do ano de 2005.
Por fim, ser debatido o projeto de reforma poltica criado pela Secretaria de
Assuntos Legislativos do Ministrio da Justia, apresentado sociedade em 2008 e
enviado ao Congresso Nacional em fevereiro de 2009.
H, porm, crticas a esse tipo de sistema. Jairo Nicolau enfatiza que o sistema
proporcional enfatiza demasiadamente a representao, em detrimento possibilidade
de o governo formar maioria no Legislativo. Dificilmente o sistema proporcional
19
Jairo Nicolau. Sistemas eleitorais: uma introduo. Rio de Janeiro: Editora FGV, 4. ed., 2002, p. 31.
31
proporciona ao partido do governo a maioria absoluta de cadeiras no Legislativo,
ocasionando a necessidade de formar maioria por meio de acordos ps-eleitorais para
que uma base de sustentao parlamentar seja formada.
20
21
32
2.1.1.1. Coligaes partidrias nas eleies proporcionais
eleies
22
33
Segundo a regra brasileira (arts. 106 a 108 do CE), apesar da contribuio igual
dos partidos para a votao da coligao, o que vale a ordem de votao individual
dentro da coligao.
Jairo Nicolau lembra-se de outro problema grave que tal sistema suscita: com a
possibilidade do voto na legenda, um eleitor pode votar na legenda para ajudar a eleger
candidatos de seu partido. No entanto, na prtica, o voto ser contabilizado, se o partido
participar de uma coligao na eleio proporcional, apenas para definir o total de
cadeiras obtido pela coligao23. Fabiano Santos ressalta que o sistema brasileiro
vigente pressupe a existncia de um sistema de partidos, eis que o voto dado por um
eleitor a um determinado candidato contribui para a votao de um candidato do mesmo
partido. Assim sendo, o eleitor no est apenas votando em seu candidato, mas tambm
no partido a que o candidato filiado24.
23
34
Havendo maior possibilidade de partidos pequenos conseguirem cadeiras na
Cmara dos Deputados, esses partidos tero maior tempo no horrio partidrio
gratuito26, no horrio eleitoral gratuito27. Tambm disporo de maior verba no Fundo
Partidrio28, alm de obter maior poder de barganha nas coligaes para as eleies
majoritrias pois tero um tempo maior no horrio eleitoral gratuito (esse fenmeno ser
analisado no item 2.1.3), quadro esse que incentiva ainda mais a criao de novos
partidos inflando o sistema partidrio brasileiro com as conseqncias que sero
estudadas no item 2.1.2.
O art. 48 da LPP (Lei n. 9.096, de 19 de setembro de 1995) prev que o partido que no tem
representao na Cmara dos Deputados ter dois minutos por semestre para sua propaganda partidria.
J os partidos que tm representao na Cmara tm 120 minutos por semestre, sendo 60 minutos em
cadeia nacional e os outros sessenta em cadeira estadual para sua propaganda partidria (Art. 49 da LPP).
27
O art. 47, 2 da LE (Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997) dispe que o horrio eleitoral gratuito
dividido da seguinte forma: um tero do tempo dividido igualitariamente entre os partidos registrados
no TSE e dois teros so divididos entre os partidos com representao na Cmara dos Deputados,
proporcionalmente ao nmero de cadeiras de cada partido, observando-se o resultando da ltima eleio.
28
Conforme art. 41-A da LPP, o Fundo Partidrio distribudo da seguinte forma: 5% dos recursos so
divididos igualmente entre todos os partidos registrados no TSE, e 95% so distribudos
proporcionalmente votao obtida para a Cmara dos Deputados.
35
intralista feita pelo mtodo majoritrio (os mais votados se elegem) sem que se
saiba previamente quantos cargos esto em disputa (o nmero de cadeiras que o
partido eleger)29.
29
30
36
Inconsistente com o esprito e com a tcnica da representao proporcional, o voto
nico em candidatura individual tem sido o responsvel pela competio voraz
entre os candidatos de um mesmo partido que to profundamente compromete,
precisamente nos processos eleitorais, a identidade, a coeso e a disciplina internas
dos partidos polticos na repblica brasileira31.
Lus Virglio Afonso da Silva ressalta que por ter sido eleito sem a ajuda
estrutural ou financeira de seu partido, ter o candidato poucas razes para ser leal
legenda aps ser eleito, alm de durante a campanha firmar compromissos e estreitar
laos diferentes daqueles feitos pelos outros candidatos ou pelos prprios partidos32.
Neste item, ser focalizada a relao entre os partidos polticos e seus filiados j
eleitos, ou seja, aqueles que detm cargos no poder Legislativo ou no Executivo. Para
tal estudo, haver uma diviso em dois subitens: o primeiro tratar da infidelidade
31
Jos Antnio Giusti Tavares. Sistemas eleitorais nas democracias contemporneas, p. 127.
Cf. Lus Virglio Afonso da Silva. Sistemas eleitorais, p. 162.
33
Jairo Nicolau. Sistemas eleitorais, p. 51.
32
37
partidria, fenmeno este que cuja existncia apontada como um dos principais
problemas existentes na poltica brasileira, e o segundo tratar da existncia ou no de
uma proliferao exagerada de partidos no Brasil..
34
ADI 3.999 e 4.086, j. 12.11.2008. DJE 17.6.2009, Rel. Min. Joaquim Barbosa.
38
2.1.2.1. Infidelidade e indisciplina partidrias
Ao analisar o tema, Carlos Ranulfo Melo afirma que tal fenmeno importante
e endmico, gerando diversas conseqncias ao sistema poltico-eleitoral brasileiro,
conforme trecho adiante:
Transformada em prtica corrente, a troca de legenda passou a vigorar como
instrumento suplementar de modificao da correlao de foras no Congresso,
com impacto diferenciado sobre o desempenho dos sistemas partidrios estaduais,
a constituio das coalizes governamentais e o grau de representatividade do
sistema partidrio nacional. Tornou-se ainda, na medida em que ganhou destaque
na mdia, parte do rol de atividades que, na percepo da populao, contribuem
para situar o Congresso e os partidos nos ltimos lugares em qualquer pesquisa que
se faa acerca da credibilidade das instituies no pas.36.
35
Cf. Fabiano Santos, Reformas polticas na presidncia de Fernando Henrique Cardoso, p. 35.
Carlos Ranulfo Melo. Migrao partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues, in Maria Victoria Benevides, Paulo Vannuchi e Fbio Kerche (orgs.), Reforma
poltica e cidadania. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2003, p. 322.
36
39
37
Cf. Carlos Ranulfo Melo. Migrao partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues, p. 326-327.
38
Cf. Carlos Ranulfo Melo. Migrao partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues, p. 328.
39
Cf. Carlos Ranulfo Melo. Migrao partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues, p. 329.
40
O autor continua seu apontamento, ao indicar outra causa para as trocas de
partido: a incerteza quanto ao futuro da carreira poltica do parlamentar. Ao analisar que
a mudana de partido tem um custo baixo perante a sociedade e a legislao ser
altamente permissiva, muitas vezes o congressista muda de partido para tentar crescer
com mais rapidez suas chances de sucesso poltico-eleitorais. Ranulfo Melo detecta que
h dois perodos em que se nota um nmero maior de mudanas de partido:
janeiro/fevereiro e setembro/incio de outubro, ambos os perodos principalmente no
primeiro e terceiro anos de mandato. O primeiro perodo se deve, segundo o autor, ao
fato de o parlamentar querer se posicionar diante do resultado eleitoral ocorrido no ano
anterior (no primeiro ano, ele se adapta eleio para presidente, governador,
legislativo federal e estadual e no terceiro ano h a adequao ao resultado das
eleies municipais). J o perodo de setembro/incio de outubro se deve ao fato de que
este o prazo final de filiao para poder concorrer na eleio do ano seguinte por outro
partido40.
40
Cf. Carlos Ranulfo Melo. Migrao partidria na Cmara dos Deputados: causas, conseqncias e
possveis solues, p. 330-331.
41
A nica punio prevista pelo ordenamento jurdico brasileiro era, at a edio da Resoluo TSE n.
22.610, de 25/10/2007, a perda da funo ou cargo exercido na Casa Legislativa em virtude do princpio
da proporcionalidade partidria, nos termos do art. 26 da LPP. Assim sendo, se o legislador sasse de seu
partido, perdia o direito de participar das comisses legislativas, eis que as vagas atendem proporo de
cadeiras em cada Casa Legislativa.
41
contnuo enfraquecimento do Estado Democrtico brasileiro ou, na melhor das
hipteses, em manter o status quo com todas as mazelas da nossa classe poltica42.
No entanto, o ento Partido da Frente Liberal (PFL, atual DEM Democratas)
ingressou no TSE com a Consulta n. 1.39843, fato este que obrigou o Tribunal a decidir
a respeito de tema espinhoso do sistema poltico brasileiro: apesar de a Constituio de
1988 no prever punio aos polticos infiis textualmente, o mandato pertence ou no
ao partido em caso de mandatrios eleitos pelo sistema proporcional? Pouco tempo
depois, o deputado federal Nilson Mouro (PT-AC) tambm ingressou com a Consulta
n. 1.40744, sobre a manuteno do mandato pelo ocupante de cargo majoritrio no caso
de mudana de partido.
42
Augusto Aras. Fidelidade partidria: a perda do mandato parlamentar. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2006, p. 304.
43
Consulta n. 1.398, j. 27.3.2007, DJ 8.5.2007, Rel. Min. Asfor Rocha.
44
Consulta n. 1.407, j. 16.10.2007, DJ 28.12.2007, Rel. Min. Carlos Ayres Britto.
42
Em seu voto em sede da Consulta n. 1.407, o Ministro Carlos Ayres Britto
ressalta a importncia do partido poltico na democracia representativa brasileira, eis
que ele tem a primazia de no s ter a exclusividade de apresentar candidaturas, mas
tambm legitimidade para impetrar mandado de segurana coletivo (art. 5, inciso LXX,
alnea a da Constituio da Repblica), alm de apresentar ao direta de
inconstitucionalidade e ao declaratria de constitucionalidade (art. 103, inciso VIII).
43
(entre eles, a legitimidade para apresentar a ao, a competncia para o julgamento, os
prazos processuais, entre outros aspectos) e as hipteses de justa causa para a mudana
de partido sem haver a perda do mandato por parte do trnsfuga, quais sejam: (i)
incorporao ou fuso do partido; (ii) criao de um novo partido poltico; (iii) mudana
substancial ou desvio reiterado do programa partidrio e (iv) grave discriminao
pessoal.
Alm do fato de a Resoluo ter tanto efeito no sistema poltico brasileiro ante
as mudanas de partidos relatadas acima, h juristas que sustentam sua
inconstitucionalidade, apesar de reiteradas decises do STF no sentido da
constitucionalidade da norma editada pelo TSE. Thales Tcito Pontes Luz de Pdua
Cerqueira e Camila Medeiros de Albuquerque Pontes Luz de Pdua Cerqueira sopesam
que, alm de no haver nenhum dispositivo constitucional que trate da perda do
mandato em caso de mudana de partido, se o candidato eleito mudar para um partido
que pertence coligao pela qual foi eleito, no deve haver punio ao trnsfuga.
44
original e migrar para um partido que participava da coligao em sua eleio, no deve
sofrer a punio prevista na Resoluo TSE n. 22.61047.
programticos;
(ii)
partidos
moderadamente
disciplinados
47
Cf. Thales Tcito Pontes Luz de Pdua Cerqueira / Camila Medeiros de Albuquerque Pontes Luz de
Pdua Cerqueira. Fidelidade partidria e perda de mandato no Brasil: temas complexos. So Paulo:
Premier Mxima, 2008, p. 272.
45
grupo, de acordo com o autor, composto por PDT, PSB, PSDB e possivelmente o PL
(atual PR), j que no so to coesos como os do primeiro grupo, mas tambm no so
maleveis e heterogneos como todas as outras legendas48.
Por fim, o autor aponta como causas para a indisciplina partidria na maioria dos
partidos brasileiros outros tpicos anteriormente estudados, como as candidaturas
individuais e os fracos laos entre a legenda e a sociedade51.
Este o cenrio mais difundido no que diz respeito atuao dos partidos e dos
parlamentares na esfera legislativa. Argelina Figueiredo e Fernando Limongi, porm,
consideram que esse quadro muito difundido na sociedade, caracterizado pela
ingovernabilidade do pas diante da indisciplina existente no Congresso falso.
Cf. Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, in Scott Mainwaring e Timothy R.
Scully (ed.), Building democratic institutions: party systems in Latin America. Stanford, Stanford
University Press, 1995, p. 376.
49
Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, p. 379.
50
Cf. Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, p. 380-381.
51
Scott Mainwaring. Brazil: weak parties, feckless democracy, p. 382-384.
46
52
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional. 2 ed.
Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p. 19.
53
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional, p. 22.
54
Arts. 66, 80 e 81 do Regimento Interno do Senado Federal; Art. 10, inciso VI do Regimento Interno da
Cmara dos Deputados e Arts. 5 e 9 do Regimento Comum do Congresso Nacional
55
Previsto no art. 20 do Regimento Interno da Cmara dos Deputados.
47
das comisses. Emendas com esse fim so derrubadas em votaes simblicas
onde o que conta so os lderes.56
56
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional, p. 31.
Argelina Figueiredo e Fernando Limongi. Executivo e legislativo na nova ordem constitucional, p. 93.
58
Cf. Jairo Nicolau, Notas sobre as eleies de 2002 e o sistema partidrio brasileiro, Cadernos
Adenauer, ano IV, n.1, 2003, p. 11.
59
Cf. Scott P. Mainwaring, Sistemas partidrios em novas democracias: o caso do Brasil. (traduo de
Vera Pereira). Porto Alegre: Mercado Aberto; Rio de Janeiro: Editora FGV, 2001, p.171.
57
48
Ribeiro Neto60 e Maria D Alva Gil Kinzo61, vivendo o Brasil um sistema
pluripartidrio exacerbado.
60
Cf. Barbara Guedes e Artur Ribeiro Neto, Fontes institucionais da corrupo no Brasil, in Keith S.
Rosenn e Richard Downes (orgs.), Corrupo e reforma poltica no Brasil: o impacto do impeachment de
Collor, (trad. Roberto Grey), Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000, p. 64.
61
Cf. Maria DAlva Gil Kinzo, Radiografia do quadro partidrio brasileiro, Rio de Janeiro: Fundao
Konrad Adenauer, 1993, p. 1.
62
Cf. Eduardo Martins de Lima. Sistemas multipartidrios e eleitorais brasileiros em perspectiva
comparada (1945-1964 e 1985-1998). So Paulo: Annablume; Belo Horizonte:FUMEC, 2004, p. 137.
63
Rodrigo Patto S Motta, Introduo histria dos partidos polticos brasileiros. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 1999, p. 130.
64
Cf. David Fleischer. Os partidos polticos. In: Lcia Avelar & Antnio Octvio Cintra. Sistema poltico
brasileiro: uma introduo. Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer-Stiftung; So Paulo: Editora Unesp, 2. ed.,
2007, p. 308.
65
Cf. Scott P. Mainwaring, Sistemas partidrios em novas democracias: o caso do Brasil, p. 127-128.
49
A instituio do segundo turno nas eleies para o poder Executivo tambm
uma fonte legislativa para o pluripartidarismo exacerbado. Nas eleies nas quais basta
ao vencedor conseguir maioria simples, poucos partidos tm chances reais de vitrias,
fazendo com que os partidos menores faam coligaes pr-eleitorais com as legendas
maiores. Com o passar do tempo, h uma tendncia de extino desses partidos
menores, mesmo em pases onde h sistema proporcional para as eleies legislativas.
Havendo a possibilidade de segundo turno, porm, os partidos menores tm maiores
estmulos para participar da eleio ao Executivo. Mesmo que no consigam ir ao
segundo turno, podero nele barganhar seu apoio a um dos dois candidatos por uma
recompensa maior, como participao de destaque no eventual governo66.
66
Cf. Barbara Guedes e Artur Ribeiro Neto, Fontes institucionais da corrupo no Brasil, p. 65.
Cf. Maria DAlva Gil Kinzo, Radiografia do quadro partidrio brasileiro, p. 88.
68
Cf. Barbara Guedes e Artur Ribeiro Neto, Fontes institucionais da corrupo no Brasil, p. 67.
67
50
Mais uma vez, a possibilidade de os partidos formarem coligaes eleitorais
apontada como uma mazela do sistema poltico brasileiro, no s nas eleies
proporcionais (conforme item 2.1.1.1), mas tambm para o prprio sistema partidrio.
Cf. Jairo Nicolau. Multipartidarismo e democracia: um estudo sobre o sistema partidrio brasileiro
(1985-1994), Rio de Janeiro, Editora FGV, 1996, p. 49-52.
70
Acre, Amazonas, Amap, Distrito Federal, Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Rio Grande do Norte,
Rondnia, Roraima, Sergipe e Tocantins.
71
Cf. Aline Machado, A lgica das coligaes no Brasil, in Silvana Krause e Rogrio Schmitt, Partidos
e coligaes eleitorais no Brasil, Rio de Janeiro: Fundao Konrad Adenauer; So Paulo, Editora Unesp,
2005, p. 80.
51
possibilidade de apresentar mais candidatos nas eleies proporcionais, pois enquanto o
partido sozinho pode registrar candidatos at 150% do nmero de cadeiras a serem
preenchidas (art. 10 caput da LE), a coligao pode registrar candidaturas em nmero
equivalente ao dobro de cadeiras disponveis (art. 10, 1 da LE)72. Os partidos
menores acabam tambm colaborando na sustentao dos candidatos majoritrios dos
partidos maiores, com recursos humanos e econmicos para a campanha73.
Essa viso estava to alastrada que no incio de 2002 o TSE editou Resoluo
que determinava a obrigao aos partidos de seguir nas eleies estaduais a mesma
coligao firmada na esfera nacional. Era a vigncia do princpio da coerncia polticoeleitoral. Visava-se, portanto, que os partidos no fizessem em cada Estado coligaes
diferentes daquela firmada na eleio para a Presidncia da Repblica.
72
Cf. Jairo Nicolau, Multipartidarismo e democracia: um estudo sobre o sistema partidrio brasileiro
(1985-1994), p. 76.
73
Cf. Rogrio Schmitt. Coligaes eleitorais e sistema partidrio no Brasil. Tese de Doutorado
apresentada ao Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio de Janeiro, 1999, p. 80.
74
Cf. Maria do Socorro Braga. Dinmica de coordenao eleitoral em regime presidencialista e
federativo: determinantes e conseqncias das coligaes partidrias no Brasil, in Glucio Ary Dillon
Soares e Lucio R. Renn (orgs.), Reforma poltica: lies da histria recente, Rio de Janeiro: Editora
FGV, 2006, p. 234.
75
Cf. Rogrio Schmitt. Coligaes eleitorais e sistema partidrio no Brasil, p. 76-77.
52
A verticalizao e suas nuances podem ser mais bem explicadas com a leitura do
trecho a seguir, no qual h inclusive um exemplo prtico dos efeitos da obrigatoriedade
de as alianas partidrias serem coerentes ideologicamente ante as alianas firmadas nas
eleies de 2002:
Portanto, lembrando as coligaes formadas em 2002, quando o PT aliou-se ao PL
para eleger Luiz Incio Lula da Silva, por exemplo, em nenhum estado da
Federao os liberais ou os petistas poderiam aliar-se ao PSDB ou ao PMDB, que
formaram outra aliana em torno do candidato Jos Serra. O PT poderia at ter um
candidato ao governo estadual e o PL outro postulante, mas a verticalizao
impede qualquer aliana com agremiaes que participem de outra aliana no
mbito nacional. Se o partido resolver no lanar candidato Presidncia e tambm
no se coligar com outra agremiao, est livre para formar alianas com quiser,
assim como fez o PFL em 200276.
76
Cf. Daniel Gustavo Falco Pimentel dos Reis. Verticalizao das coligaes partidrias: melhor
caminho
para
a
coerncia
poltico-eleitoral?,
Disponvel
em:
<http://www.sbdp.org.br/artigos_ver.php?idConteudo=42>. ltimo acesso em 15.11.2009.
77
Aline Machado, A lgica das coligaes no Brasil, p. 80.
78
Cf. Rogrio Schmitt. Coligaes eleitorais e sistema partidrio no Brasil, p. 105.
53
Perante o diagnstico apresentado, prope-se uma srie de alternativas para o
sistema partidrio brasileiro. Kinzo, por exemplo, defende a adoo de parmetros
referentes fidelidade partidria, clusula de desempenho e um maior controle da
Justia Eleitoral sobre o financiamento da atividade poltica como mecanismos que
fortalecero as legendas79.
79
Cf. Maria DAlva Gil Kinzo, Radiografia do quadro partidrio brasileiro, p. 91-93.
Cf. Nelson Jobim, Bases para uma reforma institucional, in Joo Paulo dos Reis Velloso (coord.), O
Brasil e as reformas polticas, Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992, p.9.
81
Cf. Walter Costa Porto. O voto no Brasil: da Colnia 6 Repblica, 2.ed. rev., Rio de Janeiro:
Topbooks, 2002, p. 384.
82
Os lderes tm prerrogativas especiais, como maior tempo para discursos e para recomendaes aos
demais colegas de partido no Plenrio, alm de participao no Colgio de Lderes.
80
54
distribudos em pelo menos um tero dos Estados, com no mnimo 2% em cada um
deles.
55
fortalecimento, tanto no aspecto ideolgico como tambm no relacionamento com a
sociedade e com os governos83.
Para tanto, em sua maioria das vezes necessria uma estrutura grande e cara,
com posta de jornalistas, especialistas em marketing poltico-eleitoral (os famosos
marqueteiros), advogados, alm de uma equipe de bastidores para garantir a infraestrutura e os diversos compromissos que o candidato enfrenta durante a corrida
eleitoral.
Assim, percebe-se que recursos financeiros so cada vez mais necessrios para
que as campanhas eleitorais possam ter alguma chance de sucesso na eleio. So
necessrias ateno e altas despesas nos meios propagandsticos tradicionais das
campanhas eleitorais, como distribuio de santinhos, organizao de carreatas,
83
Cf. Lencio Martins Rodrigues, Partidos, ideologia e composio social: um estudo das bancadas
partidrias na Cmara dos Deputados. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002, p. 48.
84
Afonso de Albuquerque. A batalha pela Presidncia: o Horrio Gratuito de Propaganda Eleitoral na
campanha de 1989. Tese de Doutorado apresentada na Escola de Comunicao da Universidade Federal
do Rio de Janeiro, 1996, p. 262.
56
comcios, visitas dos candidatos ao comrcio local e s associaes de bairro, confeco
de adesivos e bandeiras, entre outros.
57
Alm de ser um meio bastante democrtico, eis que todos os partidos tm acesso
tanto ao horrio eleitoral quanto ao partidrio de forma gratuita, ele configura-se, na
viso de Afonso de Albuquerque, em uma possibilidade de utilizar os meios de
comunicao de massa para apresentar sua prpria verso da campanha e da realidade
poltica85.
58
para esse novo modelo87. Difundiu-se a partir de ento a noo de que foi o horrio
eleitoral gratuito o principal instrumento para que Collor vencesse as eleies de 1989,
mesmo diante de tantos polticos experimentados e de partidos com capilaridade muito
maior no territrio nacional. Duda Mendona, por exemplo, afirma que Fernando
Collor jamais teria sido presidente se no fosse a televiso88.
Cf. Antonio Albino Canelas Rubim. Visibilidades e estratgias nas eleies proporcionais de 2002:
poltica, mdia e cultura, in Antonio Albino Canelas Rubim (org.), Eleies presidenciais em 2002 no
Brasil: ensaios sobre mdia, cultura e poltica. So Paulo, Hacker, 2004, p. 8.
88
Duda Mendona. Casos e coisas. 1. ed., 7. reimp., So Paulo: Globo, 2001, p. 47.
89
Rejane Vasconcelos Accioly Carvalho. Como se faz um fenmeno eleitoral: o caso Roseana, in:
Antonio Albino Canelas Rubim (org.), Eleies presidenciais em 2002 no Brasil: ensaios sobre mdia,
cultura e poltica. So Paulo, Hacker, 2004, p. 143.
90
Cf. Rejane Vasconcelos Accioly Carvalho. Como se faz um fenmeno eleitoral: o caso Roseana, p.
143.
91
Cf. Andr Singer. Esquerda e direito no eleitorado brasileiro: a identificao ideolgica nas disputas
presidenciais de 1989 e 1994. 1.ed., 1. reimp. So Paulo: Editora da Universidade de So Paulo, 2002, p.
51-52.
92
Cf. Andr Singer. Esquerda e direito no eleitorado brasileiro, p. 56.
59
pela propaganda partidria no primeiro semestre de 1989, eis que alm do PRN, outros
dois partidos (PSC e PST) usaram seus respectivos horrios para difundir a imagem e as
propostas de Collor.
60
96
61
O uso de ensinamentos do marketing nas campanhas eleitorais bastante
criticado. Rubens Figueiredo, por exemplo, assevera que os marqueteiros so
considerados como uns manipuladores, bruxos que usam de baixarias para reverter
tendncias eleitorais, pois apresentam seu candidato (cliente) ao eleitorado como algo
que na verdade ele no , constituindo-se como verdadeiros falsificadores da vontade do
eleitorado. Destaca o autor tambm que a prpria mdia tem seu papel na formao
dessa impresso na sociedade, eis que os taxam de magos, deuses que operam mudanas
rpidas no pensamento do eleitorado101.
Pode-se citar como exemplo para a ltima deformao citada por Figueiredo a
eleio de Celso Pitta para a Prefeitura de So Paulo em 1996. Nesta eleio, verificouse que a principal demanda da sociedade paulistana era a melhoria do sistema de
transportes urbanos. Diante de tal quadro, os trs principais candidatos lanaram suas
propostas: Jos Serra (PSDB) prometeu expandir o Metr em acordo com o governo do
Estado; Luiza Erundina (PT) anunciou a ampliao dos sistemas de corredores de
nibus, tal qual fizera quando prefeita e Celso Pitta (PPB, atual PP) props a criao de
um sistema indito de trens urbanos, o Fura-Fila, sendo o eleitorado bombardeado
com propagandas recheadas com efeitos grficos e especiais mostrando como
funcionaria o novo trem. Alega-se que o Fura-Fila no foi criao do candidato ou de
um assessor de Pitta, mas sim de seu marqueteiro, Duda Mendona.
101
Cf. Rubens Figueiredo. O marketing poltico: entre a cincia e a falta de razo, in: Rubens
Figueiredo (org.), Marketing poltico e persuaso eleitoral, So Paulo: Fundao Konrad Adenauer,
2000, p. 11-12.
102
Cf. Rubens Figueiredo. O marketing poltico: entre a cincia e a falta de razo, p. 37-38.
62
Jos Genono tambm argumenta que a utilizao de tcnicas de marketing
agrava os problemas do sistema poltico brasileiro, pois essas tcnicas esvaziam o
contedo poltico da campanha e acentuam cada vez mais o carter propagandstico e
mercadolgico. Assevera Genoino que a poltica est deixando de ser um foro de debate
e convencimento para tornar-se um mtodo de carter impositivo e manipulador103.
103
Cf. Jos Genono Neto, A crise brasileira e a reforma da poltica, in Joo Paulo dos Reis Velloso
(coord.), O Brasil e as reformas polticas, Rio de Janeiro: Jos Olympio, 1992, p. 133.
104
Jorge Almeida. Marketing poltico: hegemonia e contra-hegemonia. So Paulo: Xam; Editora
Fundao Perseu Abramo, 2002, p. 229.
105
Vencio A. de Lima. Mdia: teoria e poltica. So Paulo: Editora Fundao Perseu Abramo, 2001, p.
219.
63
O marketing poltico espcie de administrao da imagem e dos feitos do
candidato no perodo pr-eleitoral. Independentemente de j deter cargo poltico, o
postulante pode, por exemplo, construir um stio na Internet, mandar ao eleitorado
notcias com as realizaes de seu mandato e com suas propostas (sempre com o
cuidado de evitar realizar propaganda antecipada, ato vedado pela LE), costurar de
antemo alianas com lderes populares (lderes comunitrios, presidentes de
associaes de bairros). Deve o candidato preparar o terreno para nos trs meses de
eleio conseguir administrar e fazer crescer ainda esse capital poltico visando ao
perodo eleitoral.
106
64
pesquisas; fazer contatos com grupos de grandes eleitores (sindicatos, clubes,
associaes de bairro, grupos comunitrios, organizaes religiosas); (iv) coordenador
de agenda, responsvel por agendar compromissos de campanha, fazer roteiros de
viagens, de carreatas; e (v) conselheiros polticos, que podem opinar sobre os rumos da
campanha107.
Alm da estrutura acima arrolada, outro item fundamental para o sucesso de uma
campanha eleitoral a feitura de pesquisas. Para Rubens Figueiredo, uma campanha
sem pesquisas o mesmo que um tiro no escuro, navegar sem bssola, eis que so
elas que
(...) definem a postura do candidato, os temas da campanha, as propostas que sero
apresentadas aos eleitores, a forma de apresent-las, quais segmentos do eleitorado
devem ser priorizados e de que maneira, quais apoios so importantes, se
conveniente atacar ou no os outros candidatos.108
107
Cf. Ronald A. Kuntz. Manual de campanha eleitoral: marketing poltico. 10. ed., So Paulo: Global,
2004, p. 38-48.
108
Rubens Figueiredo. O marketing poltico: entre a cincia e a falta de razo, p. 20.
109
Cf. Afonso de Albuquerque. A batalha pela Presidncia: o Horrio Gratuito de Propaganda Eleitoral
na campanha de 1989, p. 266.
65
110
Cf. Joo Heliofar de Jesus Villar, Corrupo: o ovo da serpente, in Folha de S. Paulo, edio de
4.1.2010, p. A3.
111
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, in Democracia Viva, n.
37, dez./2007, p. 9.
112
Cf. Fbio Wanderley Reis. Dilemas da democracia no Brasil, in Lcia Avelar e Antnio Octvio
Cintra, Sistema poltico brasileiro: uma introduo, 2. ed. rev., e ampl., Rio de Janeiro: Konrad-Adenauer
Stiftung; So Paulo: Editora Unesp, 2007, p. 486.
113
Monica Herman Salem Caggiano, Direito parlamentar e direito eleitoral, Barueri: Manole, 2004, p.
143.
66
brasileiro caracteriza-se como fortemente privado, portanto, dependente das doaes de
pessoas jurdicas e fsicas permitidas por lei a realizarem as doaes.
114
Cf. Marcelo Passamani Machado, O financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma
reforma poltica, in Monica Herman Salem Caggiano (org.), O voto nas Amricas, Barueri: Manole,
2008, p. 189.
115
Os partidos e candidatos tm acesso ao horrio, porm os recursos pblicos que o sustentam no
passam pelas legendas, tampouco pelos candidatos, j que o horrio pago pelo mecanismo tributrio da
compensao fiscal.
116
Corrobora com esta afirmao Jairo Nicolau, que tambm ressalta que as doaes podem ser tambm
uma forma de agradecimento a um favor j feito pelo poltico no transcorrer do mandato (Cf. Jairo
Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9).
117
A influncia do poder econmico no perodo eleitoral e ps-eleitoral enfatizada pelo fato de a grande
maioria das doaes se originarem de pessoas jurdicas, e no de pessoas fsicas (Cf. David Samuels,
Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o caixa um e propostas
de reforma, p. 367.
67
Esse mecanismo pode funcionar, por exemplo, da seguinte forma: uma empresa
doa o recurso para a campanha de um candidato Cmara dos Deputados que consegue
ser eleito. J congressista, poder apresentar projeto de lei que beneficie a atividade
dessa empresa ou garantir recursos no oramento da Unio para programa ou obra de
interesse da empresa financiadora118.
O mecanismo da troca de favores pode ter fortes efeitos no cenrio poltico
brasileiro, ao abrir espao para prticas de carter corrupto ou ento pelo fato de haver
grande representao nas Casas Legislativas brasileiras de grupos econmicos
abastados, em detrimento de parcela da populao que no tem fora para fazer suas
reivindicaes tanto no transcorrer da legislatura como tambm no perodo eleitoral119.
118
Simone Rodrigues da Silva Bohn, David Fleischer e Francisco Whitacker tambm apontam como
possibilidade de troca de favores as licitaes pblicas que podero ser viciadas para privilegiar
financiadores de campanha; a concesso de emprstimos subsidiados; a criao de incentivos fiscais,
polticas de subsdios e a criao de polticas pblicas que possam favorecer empresa doadora. (Cf.
Simone Rodrigues da Silva Bohn, David Fleischer e Francisco Whitacker, A fiscalizao das eleies,
in Bruno Wilhelm Speck (org.) Caminhos da transparncia: anlise de dois componentes de um sistema
nacional de integridade, Campinas: Editora da Unicamp, 2002, p. 345).
119
Cf. Marcelo Passamani Machado, O financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma
reforma poltica, p. 198.
120
Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, So Paulo:
Saraiva, 2009, p. 223.
68
A probabilidade de condutas que se caracterizem como abuso do poder
econmico bastante alta, j que as campanhas eleitorais brasileiras no tm grande
necessidade do dinheiro de origem privada121 somente porque h poucos recursos
pblicos para tanto, mas tambm em grande medida pelo alto preo das campanhas
eleitorais122.
Quanto mais dinheiro a campanha arrecadar, mais dinheiro ser dirigido para as
propagandas no rdio e na televiso, acarretando substancial evoluo em aspectos
artsticos da campanha (melhor desenvolvimento de cenrios, resoluo de imagem,
mais equipes de vdeo e de reprteres percorrendo as cidades para filmar cenas externas,
melhores efeitos grficos e eletrnicos, entre outros), deixando de lado o convencimento
do eleitorado a partir da apresentao de propostas e do programa do partido123.
121
Fernando Muniz Santos considera essa dependncia como o cerne do problema do financiamento de
campanhas no Brasil, ao criticar o fato de a legislao eleitoral no trazer regras precisas para delimitar o
financiamento privado de campanhas eleitorais (Cf. Fernando Muniz Santos, Abuso de poder econmico
eleitoral: por uma definio complessiva desse instituto, in Antenor Demeterco Neto (coord.), Os abusos
nas eleies: a conquista ilcita de mandato eletivo, So Paulo: Quartier Latin, 2008, p. 35).
122
Tambm apontam como fator problemtico do sistema eleitoral brasileiro o alto custo das campanhas
Jairo Nicolau (Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, in Democracia Viva, n. 37,
dez./2007, p. 8) e David Samuels (Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos
aprender com o caixa um e propostas de reforma, p. 368).
123
Cf. Paulo Adib Casseb, Financiamento pblico de campanha, in Alberto Rollo (org.), Reforma
poltica: uma viso prtica, So Paulo: Iglu, 2007, p. 57, e Monica Herman Salem Caggiano, Corrupo
e financiamento das campanhas eleitorais, in Fernando Aurelio Zilveti e Silvia Lopes (orgs.), O regime
democrtico e a questo da corrupo poltica, So Paulo: Atlas, p. 132-134.
69
se facultar aos partidos o uso da televiso, mas sob a condio de que eles no usem de
linguagem televisiva, paradoxo este que deixou o horrio eleitoral gratuito menos
atraente, no significando um aumento do poder de argumentao dos programas124.
Alega-se tambm que a fragilidade dos partidos polticos outro fator que
acarreta o encarecimento das campanhas eleitorais. Apesar de as legendas brasileiras
no serem to frgeis como apontado por alguns estudiosos (vide item 2.1.2),
principalmente no mbito legislativo, o fato de serem entidades em processo de
124
70
consolidao no atual e recente perodo democrtico brasileiro, com fracos laos com a
sociedade, denota maior possibilidade aos seus filiados candidatos na procura de
potenciais doadores de campanha. Ademais, os partidos pouco influenciam tambm na
administrao das campanhas eleitorais.
71
Por fim, outro fato que leva ao descrdito o sistema vigente de financiamento da
poltica no Brasil, alvo conseqentemente das crticas dos analistas do sistema polticoeleitoral brasileiro a existncia de brechas na legislao partidrio-eleitoral em vigor.
130
72
eleitoral, abrindo espao para medidas casusticas que venham a beneficiar determinado
partido ou candidato.
73
Justia Eleitoral terem como controlar e como ao menos serem informadas de tais
gastos.
A precria anlise das contas eleitorais outro fator apontado como motivo para
as fragilidades do sistema de financiamento da poltica no Brasil. Alguns aspectos
convergem para essa fraca e rasa anlise, entre eles a falta de estrutura da Justia
Eleitoral133, e a necessidade de a anlise ser feita muito rapidamente134 o prazo de
entrega da prestao de contas de trinta dias aps a eleio (incio de novembro do ano
eleitoral), sendo que a publicao do julgamento das prestaes de contas dos
candidatos eleitos em at oito dias antes da diplomao, que ocorre em meados de
dezembro.
74
transparncia necessria para o melhor funcionamento do sistema, adiamento este
dentro da lei.
Doando diretamente para o candidato ou para seu comit, ele ter nome e
quantia doada revelada no momento em que a prestao de contas de campanha for
entregue Justia Eleitoral (prazo mximo de 30 dias contados da data da eleio). Se
doar para o partido, haver a publicidade da doao somente em maio do ano seguinte
da eleio, j que o prazo legal para os partidos prestarem suas contas 30 de abril.
Alm disso, a doao via partido impede que haja a identificao entre doador e
candidato136, pois ao doar para a legenda, ela poder repassar a quantia para outros
candidatos seus; pode tambm repassar a quantia aos poucos, evitando-se assim que se
perceba claramente que a empresa A doou para candidato B137.
Em reportagem publicada no jornal Folha de S. Paulo, edio de 3.1.2010 sob manchete Empresrios
vo priorizar doaes ocultas na eleio, o ex-ministro do TSE Torquato Jardim, o ministro do
Planejamento Paulo Bernardo e o empresrio Jorge Gerdau afirmam que a doao para o partido
vantajosa justamente por no identificar a relao doador-candidato, o que vai de encontro com todo o
esprito da legislao eleitoral vigente, que o de conferir transparncia s relaes doador-candidato nas
eleies.
137
Corrobora com esta afirmao o presidente do TSE, Ministro Carlos Ayres Brito, em entrevista dada
Folha de S. Paulo e publicada na edio de 3.1.2010, p. A4.
138
Monica Herman Caggiano e Marcelo Passamani Machado ressaltam que a cada novo escndalo,
surgem condies polticas para que assunto to complexo e polmico seja discutido pela sociedade e
pelos prprios polticos. (Cf. Marcelo Passamani Machado, Financiamento das campanhas eleitorais:
perspectivas para uma reforma poltica, p. 183 e Monica Herman Salem Caggiano, Corrupo e
financiamento das campanhas eleitorais, p. 123).
75
uma proposta de reforma da legislao eleitoral em novembro de 2005. J em 2008, foi
a vez do Executivo apresentar seu parecer sobre as fragilidades do sistema poltico
brasileiro, com as solues que no seu entender so as ideais para o fim do problema.
Projeto de Lei do Senado n. 275/05, com texto inicial e respectiva Justificao disponvel em:<
http://legis.senado.gov.br/mate-pdf/6685.pdf>. ltimo acesso em 10.11.2009.
140
Projeto de Lei n. 5.498/09 e respectiva Justificao. Autoria dos deputados federais lderes de seus
respectivos partidos na Cmara Henrique Alves (PMDB Rio Grande do Norte), Cndido Vaccarezza
(PT- So Paulo), Jos Anbal (PSDB- So Paulo), Ronaldo Caiado (DEM Gois), Rodrigo Rollemberg
(PSB Distrito Federal), Sandro Mabel (PR Gois), Mrio Negromonte (PP Bahia), Brizola Neto
(PDT Rio de Janeiro), Sarney Filho (PV Maranho), Fernando Coruja (PPS Santa Catarina), Daniel
Almeida (PC do B Bahia), Hugo Leal (PSC Rio de Janeiro), Carlos Willian (PTC Minas Gerais),
alm da coordenadora da Bancada Feminina na Cmara, deputada federal Alice Portugal (PC do B
Bahia) e do lder do Governo, deputado federal Henrique Fontana (PT Rio Grande do Sul). Disponvel
em: <http://www.camara.gov.br/sileg/integras/668202.pdf>. ltimo acesso em 12.12.2009.
141
Justificao do PLS n. 275/05.
142
Fernando Rodrigues concorda que a Lei n. 11.300/06 teve como objetivo reduzir custos de
campanhas eleitorais, ao proibir aes e o uso de objetos considerados irrelevantes para a prtica
poltica. Porm, destaca tambm que a Lei contm retrocessos, em especial ao reduzir as chances de
haver renovao dos quadros polticos, eis que oferece menos condies para os iniciantes nas corridas
eleitorais para fixar seu nome entre o eleitorado por meio de propaganda. (Fernando Rodrigues, Polticos
do Brasil, p. 147).
76
meio de resolues, gerando divergncias interpretativas e alongadas discusses nos
processos judiciais, acarretando o fenmeno de judicializao das disputas eleitorais143.
As conseqncias da adoo desses dois projetos transformados em lei sero discutidas
no Captulo 3 deste trabalho, em especial nos itens 3.1 e 3.2.
Neste item, porm, sero analisadas somente as propostas que tratem de alguma
forma dos dispositivos legais que regem o financiamento da poltica no pas, de modo
direto (projetos que alteram, incluem ou revogam dispositivos que tratam do tema na
LE, LPP, LI e CE) ou indireto (por exemplo, projetos que alteram dispositivos que
143
77
regem a propaganda eleitoral, mas podem influir nos custos da campanha eleitoral).
Foram escolhidos os trs projetos, sendo cada um deles de autoria de um dos trs
poderes do Estado brasileiro, quais sejam: a) o projeto de lei n. 2679/2003, elaborado
pela Comisso Especial de Reforma Poltica da Cmara dos Deputados144; b) a proposta
elaborada em novembro de 2005 (em clara resposta ao aparecimento do escndalo do
Mensalo meses antes) por uma Comisso de Notveis criada pelo Tribunal Superior
Eleitoral; e c) projeto preparado pela Secretaria de Assuntos Legislativos do Ministrio
da Justia em novembro de 2008 e apresentada ao Congresso Nacional em fevereiro de
2009.
Tal projeto tem trs diretrizes para o pretenso novo sistema poltico-eleitoral
brasileiro: (i) a criao das federaes partidrias; (ii) a adoo do sistema proporcional
de lista fechada (ou bloqueada) e (iii) a mudana completa do sistema de financiamento
das campanhas eleitorais brasileiras, que somente teriam a sua disposio recursos de
origem pblica.
144
Foi escolhido para ser estudado o projeto de lei n. 2.679/2003, apesar de haver inmeras outras
propostas no Congresso Nacional, pelo fato de ser espcie de proposta institucional da Cmara dos
Deputados, eis que elaborado por uma Comisso Especial ad hoc formada para este nico fim.
145
Tanto
o
projeto
como
sua
justificao
esto
disponveis
em:
<http://www.camara.gov.br/sileg/integras/187326.pdf>. ltimo acesso em 20.11.2009.
78
79
pelos membros da Comisso, conforme se apreende da justificao do projeto ora em
debate:
A prtica dilui as diferenas entre os partidos, parecendo servir apenas de
expediente para burlar a barreira legal. Alm disso, a no-permanncia da
coligao aps o pleito, no trabalho legislativo, acentua o carter oportunista e
episdico da aliana. Da perspectiva do eleitor comum, portanto, subtrai-se
inteligibilidade do sistema e, no mdio prazo, pode afetar-se a prpria legitimidade
da representao147.
147
80
parlamentar em todas as casas legislativas do pas, diminuindo a porcentagem de votos
a ser obtida pelos partidos para ter direito ao funcionamento parlamentar de 5% para 2%
dos votos amealhados em todo o territrio nacional nas eleies para a Cmara dos
Deputados, alm de determinar que os partidos tenham estes votos distribudos em pelo
menos um tero dos Estados, elegendo ao menos um representante em cinco desses
Estados.
81
fragmentao partidria foi identificada como um dos problemas a serem sanados
pela iniciativa em exame.150
Aps a apurao dos votos, estaro eleitos tantos candidatos por partido ou
federao quantos o respectivo quociente partidrio indicar, na ordem em que forem
registrados. Ou seja, se o partido ABC conseguir cinco cadeiras para a Cmara
Municipal de So Paulo sero eleitos os cinco primeiros da lista partidria.
150
82
Ademais, o art. 6 do projeto prev que os filiados que j detm mandato teriam
prioridade no posicionamento da lista partidria, de acordo com a votao recebida na
eleio de 2002151.
Art. 6 Os atuais detentores de mandato de Deputado Federal, Estadual e Distrital que, at a vspera
da conveno para escolha de candidatos, fizerem comunicao por escrito, ao rgo de direo regional,
de sua inteno de concorrer ao pleito, comporo a lista dos respectivos partidos ou federaes, na ordem
decrescente dos votos obtidos nas eleies de 2002, salvo deliberao em contrrio do rgo competente
do partido.
1 O ordenamento da lista a que se refere o caput obedecer aos seguintes critrios:
I primeiramente, na ordem decrescente da votao obtida no pleito de 2002, os candidatos originrios,
isto , os eleitos pelo prprio partido ou em coligao com este, os suplentes efetivados e os suplentes que
exerceram o mandato por, pelo menos, seis meses at 31 de dezembro de 2003;
II a seguir, os candidatos que houverem mudado de legenda partidria aps o pleito de 2002, respeitada,
igualmente, a ordem da votao obtida.
152
Justificao do projeto de lei n. 2.679/2003, p. 17.
153
Justificao do projeto de lei n. 2.679/2003, p. 18.
154
Justificao do projeto de lei n. 2.679/2003, p. 19.
83
Os partidos organizados so capazes de fazer compromissos e cumpri-los, de
interagir responsavelmente uns com os outros nas negociaes no plano do
Legislativo e na composio dos governos de coalizo, que em nosso pas so a
forma habitual de exerccio do Poder Executivo. Em suma, os partidos trazem
segurana vida poltica e permitem a formao de expectativas razoveis sobre
seus comportamentos futuros, exigncia da vida moderna para todos os agentes
responsveis no mbito pblico155.
Lus Virglio Afonso da Silva assevera que a adoo da lista fechada diminuir
sobremaneira o personalismo das candidaturas proporcionais, mas defende que os
candidatos no permanecero to distantes do eleitorado. O autor tambm afirma, em
concordncia com a argumentao contida na justificao dos deputados membros da
Comisso, que os partidos saem fortalecidos com a eventual adoo da lista fechada, em
decorrncia do fato de que o eleitor tambm votar de modo mais preocupado com
aspectos partidrios, como o programa e a ideologia. Tal alegao pode ser verificada
pelo trecho a seguir:
Esse fato [a adoo da lista fechada] tende, a longo prazo, a diminuir o
personalismo dominante nas eleies, porque, em primeiro lugar, nenhum
candidato depender de sua votao para ser eleito, devendo todos lutar em
conjunto para que seu partido tenha o maior nmero possvel de votos e, em
segundo lugar, porque os eleitores devero votar em um partido, o que far com
que os votos tenham, com o passar do tempo, um contedo mais ideolgicoprogramtico do que pessoal157.
155
84
158
85
a) 1% dividido igualitariamente entre todos os partidos e federaes
registrados no TSE;
b) 14% divididos igualitariamente entre os partidos e federaes com
representao na Cmara dos Deputados;
c) 85% a serem divididos entre os partidos e federaes proporcionalmente
ao nmero de representantes na Cmara dos Deputados.
86
Caso haja doao de fonte vedada, o doador est sujeito multa de cinco a dez
vezes o valor doado, sendo que a pessoa jurdica infratora tambm ser proibida de
firmar contratos com o Poder Pblico e participar de licitaes por cinco anos. J o
partido que recebeu a doao paga multa no valor de trs vezes o valor doado
ilegalmente.
Por fim, o projeto prev a incluso do art. 25-A na LE. Referido artigo dispe
sobre a criao de uma comisso constituda pela Justia Eleitoral em cada
circunscrio, com composio, atribuies e regras de funcionamento a serem
definidas pelo TSE com poderes para, liminarmente, determinar a suspenso da
campanha do candidato ou da lista, no caso de haver doao ilegal, por um prazo
mximo de cinco dias, havendo garantia de ampla defesa161.
160
Art. 23. A prtica de infrao da ordem econmica sujeita os responsveis s seguintes penas:
(...)
III - No caso das demais pessoas fsicas ou jurdicas de direito pblico ou privado, bem como quaisquer
associaes de entidades ou pessoas constitudas de fato ou de direito, ainda que temporariamente, com
ou sem personalidade jurdica, que no exeram atividade empresarial, no sendo possvel utilizar-se o
critrio do valor do faturamento bruto, a multa ser de 6.000 (seis mil) a 6.000.000 (seis milhes) de
Unidades Fiscais de Referncia (Ufir), ou padro superveniente.
161
Art. 25-A. A fiscalizao de abuso do poder econmico, no curso da campanha, ser exercida por
uma comisso instituda pela Justia Eleitoral, em cada circunscrio.
1 A composio, atribuies e funcionamento da comisso sero disciplinados pelo Tribunal Superior
Eleitoral.
2 Entre os membros da comisso constaro os representantes dos partidos, federaes, coligaes e
outros que a Justia Eleitoral considerar necessrios.
3 Por solicitao da comisso, o rgo competente da Justia Eleitoral poder, liminarmente,
determinar a suspenso da campanha do candidato ou da lista, nas hipteses previstas nos 4 e 5 do
art. 24, pelo prazo mximo de cinco dias, assegurada ampla defesa.
87
Apontado pelos deputados membros da Comisso Especial como um dos
maiores desafios que enfrentam as democracias162, o projeto prope, a adoo do
sistema do financiamento das campanhas eleitorais com recurso de origem
exclusivamente pblica.
88
166
167
89
O autor detecta que diante desta proposta, apenas haver o deslocamento
temporal da influncia do poder econmico nas eleies: em vez de ocorrer no perodo
de campanha (de julho a outubro do ano eleitoral), acontecer em junho, durante as
convenes, eis que no h qualquer regra de controle para o financiamento da atividade
pr-eleitoral no pas (na legislao vigente, h apenas a proibio de doaes s
campanhas que ocorram antes da constituio do comit financeiro e da abertura de
conta corrente especfica para a arrecadao de dinheiro para a sustentao da
campanha)168.
168
90
2.2.2. Proposta da Comisso de Notveis do Tribunal Superior Eleitoral
Logo aps o surgimento do escndalo do Mensalo, em junho de 2005, o
Tribunal Superior Eleitoral, presidido na poca pelo ministro Carlos Velloso, criou uma
Comisso de Notveis no sentido de preparar uma proposta para a modernizao do
sistema eleitoral brasileiro, com foco principalmente no combate existncia do
chamado caixa dois de campanha169.
O caixa dois de campanha tem como base a dependncia dos candidatos dos
recursos de origem privada para o financiamento de suas campanhas, e caracteriza-se
pela no declarao na respectiva prestao de contas de recursos doados por pessoas
fsicas ou jurdicas, independentemente da legalidade da origem do recurso.
Concludo o projeto pela Comisso de Notveis em novembro do mesmo ano, o
presidente do TSE apresentou a proposta ao presidente do Senado poca, senador
Renan Calheiros (PMDB-Alagoas), que protocolizou o projeto para apreciao da Casa
(Projeto de Lei do Senado n. 389/2005)170. O projeto seguiu para a Comisso de
Constituio e Justia da Casa, aguardando ser includo em pauta para a votao dos
membros da Comisso desde 19 de fevereiro de 2009.
Com o foco no combate ao caixa dois de campanha, o projeto em voga prope
algumas mudanas na legislao eleitoral, em especial: (i) endurecimento das penas
previstas no CE para os crimes eleitorais; (ii) criao de um novo tipo penal: o ato de
realizar caixa dois em campanhas eleitorais; (iii) conferir mais agilidade aos
julgamentos das prestaes de contas de campanha; (iv) alterar a LI no que tange
represso ao abuso do poder econmico; e (v) criar um incentivo fiscal para as doaes
para as campanhas eleitorais.
169
A feitura de tal projeto como espcie de reao ao escndalo do Mensalo, em resposta sociedade
brasileira, fica clarividente diante da afirmao de Walter Costa Porto, membro da Comisso da
Comisso de Notveis, na publicao editada pelo TSE contendo a proposta ora em anlise: A
preocupao de agora resultou dos to graves acontecimentos envolvendo a descoberta, na prestao de
contas dos partidos, de recursos no declarados o caixa dois, to deplorada pelos meios de
comunicao a enodoar a trajetria de nossas agremiaes. Walter Costa Porto. O TSE e a reforma
eleitoral-partidria, in Brasil. Tribunal Superior Eleitoral. Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao
de contas (partidos e candidatos), propostas do TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 10.
170
Projeto disponvel em: <http://www.senado.gov.br/sf/atividade/materia/getPDF.asp?t=36161>. ltimo
acesso em 20.11.2009.
91
171
Art. 305 Doar, direta ou indiretamente, a partido, coligao ou candidato, recursos destinados
campanha eleitoral, em valor superior ao estabelecido em lei:
Pena deteno, de 1(um) a 3 (trs) anos, e multa.
1 Na mesma pena incorre quem receber ou gastar os recursos em desacordo com a determinao da lei.
2 Consideram-se recursos:
a) quantia em dinheiro, em moeda nacional ou estrangeira;
b) ttulo representativo de valor mobilirio;
c) qualquer mercadoria de valor econmico;
d) a prestao, gratuita ou por preo significativamente inferior ao do mercado, de qualquer servio,
ressalvada a oferta de mo-de-obra por pessoa fsica;
e) a utilizao de qualquer equipamento ou material;
f) a difuso de propaganda, por qualquer meio de comunicao social, ou o pagamento das despesas
necessrias sua produo e veiculao;
g) a cesso, temporria ou definitiva, de bem imvel;
h) o pagamento de salrio ou qualquer outra forma de remunerao a prestador de servio ou empregado
de partido ou de candidato;
i) o pagamento, a terceiro, de despesas relativas s hipteses previstas neste artigo.
3 A pena ser aumentada se o agente for dirigente partidrio.
4 A pena ser diminuda nas hipteses das alneas d e g, ou em qualquer outra quando o recurso
aportado no ultrapassar o dobro do valor estabelecido em lei.
172
Os limites so aqueles dispostos no art. 23, 1, inciso I e art. 81, 1 da LE.
92
- se ocorrer as condutas previstas nas alneas d (prestao de servio gratuita ou por
preo inferior ao de mercado) e g (cesso, temporria ou definitiva, de bem imvel).
Cabe aqui fazer duas observaes referentes ao artigo ora estudado: o caput do
artigo prev doaes para coligaes, fato este vedado pela LE, que determina que a
responsabilidade da administrao financeira da campanha dos partidos e dos
candidatos (art. 17 da LE). Ademais, os 3 e 4 do artigo proposto no estabelece em
quanto as penas sero aumentadas ou diminudas, se for o caso.
173
Cf. Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
Resenha eleitoral: nova srie, v. 15, 2008, p. 134.
174
Art. 339. Manter ou movimentar recurso ou valor paralelamente contabilidade exigida pela
legislao para a escriturao contbil de partido poltico e relativa ao conhecimento da origem de suas
receitas e a destinao de suas despesas:
Pena recluso, de 3 (trs) a 8 (oito) anos, e multa, alm da perda dos recursos ou valores.
1 A pena ser aumentada quando se tratar de recurso ou valor referente prestao de contas de
campanha eleitoral.
2 Incorrer na mesma pena quem receber recurso ou valor proveniente de atividade ilcita ou no
declarado pelo doador ao rgo competente.
93
manipular ou utilizar recursos, financeiros ou no, de forma a ferir as normas
estabelecidas para a contabilidade das agremiaes partidrias175.
O texto do 2 gera dvida quanto ao mbito a ser aplicada a pena prevista: vale
apenas para as campanhas eleitorais ou tambm para a administrao irregular dos
recursos partidrios? Denise Schlickmann e Helosa Lbke defendem que a previso
contida no 2 vale para os dois casos, conforme alegao a seguir:
Examinando-se o dispositivo pela tica do bem jurdico tutelado, tem-se que, em
ltima instncia, tanto a integridade das instituies constitucionalmente
necessrias democracia representativa como a lisura do processo eleitoral so
situaes que estariam abrangidas pela norma.176
175
Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
p. 135.
176
Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
p. 136.
94
No caso de condenao por conduta tipificada neste artigo, h a imediata cassao do
mandato eletivo, conforme se depreende do texto do art. 293, inciso III proposto177.
Newton Lins ressalta que pode haver uma confuso entre o crime de
movimentao de recursos de modo paralelo e o de omisso de informaes. O autor
explica, porm, que o crime de caixa dois assemelhado com o crime comum de
sonegao fiscal180, enquanto a infrao de omisso assemelha-se com a conduta j
prevista no art. 350 do CE.
177
Art. 293. Alm das conseqncias previstas no art. 91 do Cdigo Penal, so tambm efeitos da
condenao:
I a suspenso de atividade de diretrio, no caso do art. 296, 2o;
II a cassao do registro de candidatura, no caso do art. 313;
III a perda do mandato eletivo, nos casos dos crimes previstos nos arts. 319, 320, 324, 325, 330, 334,
338 e 339 e nos casos de condenao, por qualquer outro crime, pena aplicada superior a 4 (quatro)
anos.
178
Art. 340. Omitir, na prestao de contas, recurso ou valor relativo receita ou despesa de partido
poltico ou de campanha eleitoral, ou outra informao exigida pela Justia Eleitoral:
Pena recluso, de 1 (um) a 4 (quatro) anos, e multa.
179
Cf. Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
p. 137.
180
Cf. Newton Lins, Quando o caixa dois o nmero um. Consulex: Revista Jurdica, ano X, n. 216,
jan. 2006, p. 32.
95
Por fim, h tambm a proposta da tipificao do recebimento de recursos de
fontes vedadas (art. 345 proposto)181. O texto do artigo proposto remete ao artigo 31 da
LPP, que trata das fontes de recursos vedadas aos partidos. Porm, este artigo inclui
como fonte vedada as entidades de classe e as entidades sindicais, enquanto que o art.
345 proposto no as inclui como objeto de eventual punio, sem haver qualquer
justificativa para tanto.
Ressalte-se que o art. 24 da LE, que trata das fontes de recursos vedadas s
campanhas eleitorais, tem rol de fontes vedadas bem mais extenso, fato este que cria a
interpretao de que as fontes previstas tanto no art. 31 da LPP como no art. 24 da LE,
mas que no constam no rol do artigo proposto no enseja a pena de recluso prevista in
fine. Se a condenao foi superior a quatro anos de recluso, o candidato tem seu
mandato eletivo cassado, conforme determinao do art. 293, inciso III proposto.
A norma vigente define que o poltico ser considerado inelegvel para a eleio
em que estiver concorrendo ou que tenha sido diplomado, alm das que ocorrerem nos
trs anos seguintes caso tenha contra si representao eleitoral por abuso do poder
econmico ou poltico julgada procedente e transitada em julgado (art. 1, inciso I,
alnea d da LI). Prope a Comisso do TSE duas mudanas: (i) aumento no prazo de
durao da inelegibilidade do candidato condenado: o postulante infrator ser inelegvel
so s por trs anos, mas por quatro anos; e (ii) desnecessidade do trnsito em julgado
para a aplicao da sano, que fica condicionada somente publicao da deciso de
segunda instncia ou nica, se for o caso182.
181
Art. 345. Receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto, recurso, contribuio ou
auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer espcie,
procedente de:
I entidade ou governo estrangeiro;
II autoridade ou rgo pblico, ressalvadas as dotaes legais;
III autarquia, empresa pblica ou concessionria de servio pblico, sociedade de economia mista e
fundao instituda em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais.
Pargrafo nico. Consideram-se recurso as hipteses previstas no art. 305, 2o, deste cdigo.
Pena Recluso, de 2 (dois) a 6 (seis) anos, e multa.
182
Art. 1 [...]
96
Por fim, o projeto trata da alterao do inciso XIV do art. 22 da LI, que dispe
sobre o rito da ao de investigao judicial eleitoral (AIJE). Segundo a proposta, ao ser
condenado em segunda ou nica instncia, o candidato perde automaticamente o
registro ou o diploma (a legislao vigente determina a existncia do trnsito em
julgado), alm do aumento d0 perodo de inelegibilidade de trs para seis anos.
I [...]
d) os que tenham contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justia Eleitoral, em deciso de
segunda ou nica instncia, em processo de apurao de abuso do poder econmico ou poltico, para a
eleio na qual concorrem ou tenham sido diplomados e para as que se realizarem at quatro anos
seguintes deciso.
183
Cf. Joel J. Cndido, Inelegibilidades no direito brasileiro. Bauru: Edipro, 2.ed. rev., atual. e ampl.,
2003, p. 369.
184
Anexo II Anteprojeto de lei complementar que altera a Lei Complementar n 64, de 1990, in Brasil.
Tribunal Superior Eleitoral. Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao de contas (partidos e
candidatos), propostas do TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 94.
97
O projeto da Comisso de Notveis do TSE tambm prope mudanas nas
regras das prestaes de contas de campanhas contidas na LE, em especial em seu art.
30. Para garantir maior celeridade no julgamento das prestaes e dar concretude (...)
ao disposto no art. 14, 9o, da Constituio185, o projeto prope que somente o
julgamento das prestaes dos candidatos eleitos deve ser realizado em at oito dias
antes da diplomao (alterao do art. 30, 1 ento vigente), pois indubitavelmente h
mais urgncia na anlise das prestaes dos candidatos vencedores. Esta alterao, no
entanto, j consta da Lei n. 9.504/97, por conta da edio da Lei n. 11.300, de maro de
2006, lei esta a ser tratada especificamente no prximo captulo do presente trabalho.
Assim sendo, o projeto prev que o novo prazo de quatro anos, ou seja, at o
final do mandato do candidato eleito. Este prazo mais razovel, pois apenas 180 dias
um termo muito curto para a manuteno desta documentao to importante, eis que
por muitas vezes as denncias a respeito de irregularidades na administrao financeira
de uma campanha eleitoral surgem meses ou at anos depois. Ademais, conforme
rememoram Denise Schlickmann e Helosa Lbke, o compartilhamento de dados com a
185
Anexo III Anteprojeto de lei que altera a Lei n 9.504, de 1997, in Brasil. Tribunal Superior
Eleitoral. Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao de contas (partidos e candidatos), propostas do
TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 101.
186
Cf. Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
p. 141.
98
Receita Federal ou o monitoramento de operaes financeiras feito pelo Banco Central
pode gerar novas informaes a respeito de irregularidades nas campanhas187.
187
Cf. Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
p. 142.
188
Art. 30. [...]
7o A rejeio de contas de campanha por conduta dolosa, em segunda ou nica instncia, impede a
diplomao ou implica a perda de mandato do candidato eleito, sem prejuzo, se for o caso, de
representao autoridade fiscal.
99
Denise Schlickmann e Helosa Lbke afirmam que h uma contradio do
projeto como ora proposto: a aplicao imediata da cassao dos registros ou do
diploma por conduta dolosa na prestao de contas confronta a disposio de que as
prestaes de contas s tm seu trnsito em julgado ao final do mandato do candidato
eleito189.
Por fim, o projeto prev alteraes nas leis que tratam do imposto de renda sobre
a pessoa jurdica e sobre a pessoa fsica, para a criao de benefcios fiscais para os
doadores de recursos para as campanhas eleitorais que as financiam licitamente.
Cf. Denise Goulart Schlickmann e Helosa Helena Bastos Silva Lbke. Financiamento de campanhas
eleitorais: avaliao das propostas apresentadas pelo Tribunal Superior Eleitoral ao Congresso Nacional,
p. 143.
190
Art. 13. [...]
2o [...]
IV destinadas a partidos polticos ou a candidatos a cargos eletivos, em campanha eleitoral, at o limite
de dois por cento do lucro operacional da pessoa jurdica, antes de computada a correspondente deduo,
observado que as doaes de que trata este inciso:
a) somente podero ser feitas em cheque nominativo ou transferncia bancria;
b) devero ser depositadas obrigatoriamente em contas bancrias especficas, abertas em conformidade
com instrues expedidas pelo Tribunal Superior Eleitoral;
c) devero obedecer s limitaes estabelecidas no art. 24 da Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997;
d) somadas s doaes a que se refere o inciso III tambm no podero ultrapassar o limite de dois por
cento do lucro operacional da pessoa jurdica, antes de computadas as correspondentes dedues.
3o Caso as doaes e contribuies a partidos polticos ou a candidatos a cargos eletivos, em campanha
eleitoral, efetivadas na forma do art. 81, 1o, da Lei n. 9.504, de 1997, ultrapassem o limite fixado no
inciso IV do 2o devero ser consideradas indedutveis para fins do disposto no caput deste artigo.
191
Cf. Anexo IV Anteprojeto de lei que dispe sobre incentivos fiscais para doaes a partidos
polticos e candidatos, in Reforma eleitoral: delitos eleitorais, prestao de contas (partidos e
candidatos), propostas do TSE. Braslia: SDI, 2005, p. 105.
100
101
pblica durante o perodo de 27 de agosto a 15 de novembro de 2008, Cmara dos
Deputados em fevereiro de 2009.
102
103
A PLP n. 446/09 trata de mudanas na LI, alteraes estas que guardam relao
com o sistema normativo do financiamento da poltica no Brasil. A proposta
encaminhada pelo poder Executivo contm alteraes nas alneas d, e e h do
inciso I do art. 1 da LI, sendo as alneas d e h as que prevem a punio de
inelegibilidade por trs anos queles que forem condenados por abuso de poder
econmico. A PLP em comento, no entanto, no tem qualquer alterao no perodo de
inelegibilidade hoje vigente (ao contrrio do Projeto elaborado pela Comisso de
Notveis do TSE, que defende o aumento do prazo para quatro anos, conforme j
estudado no item 2.2.2), mas a desnecessidade da ocorrncia do trnsito em julgado para
104
a aplicao da punio de inelegibilidade se houver deciso colegiada (havendo
somente a deciso da primeira instncia, deve-se esperar o trnsito em julgado).
202
Texto proposto: Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou
pretexto, contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de
qualquer espcie, procedente de pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, nacional ou
estrangeira.
203
Texto proposto: Art. 17. As despesas da campanha eleitoral sero realizadas sob a responsabilidade
dos partidos e financiadas na forma desta Lei.
1 Em ano eleitoral, a lei oramentria incluir dotao, em rubrica prpria, consignada ao Tribunal
Superior Eleitoral, no anexo referente ao Poder Judicirio, destinada ao financiamento de campanhas
eleitorais, tendo por referncia o eleitorado existente em 30 de abril do ano da elaborao da lei
oramentria.
2 O Tribunal Superior Eleitoral far a distribuio dos recursos aos rgos de direo nacional dos
partidos polticos, obedecidos os seguintes critrios:
I um por cento, dividido igualitariamente entre todos os partidos com estatutos registrados no Tribunal
Superior Eleitoral;
II dezenove por cento, divididos igualitariamente entre os partidos com representao na Cmara dos
Deputados;
III oitenta por cento, divididos entre os partidos, proporcionalmente ao nmero de eleitos na ltima
eleio para a Cmara dos Deputados.
105
Nos textos dos arts. 20 e 22 da LE, a proposta da SAL-MJ prev a retirada do
termo candidato, eis que a administrao dos recursos passaria a ser de
responsabilidade exclusiva do partido. Prope-se tambm a mudana do texto do art. 24
da LE204, cujo texto vigente define as fontes vedadas. Como a proposta traz a adoo do
financiamento exclusivamente de origem pblica, no h mais sentido em se falar
pormenorizadamente de fontes vedadas, eis que s seria permitido administrar recursos
provenientes do Tesouro Nacional com este propsito.
Por fim, o art. 32 proposto mantm o prazo de 180 dias para a manuteno da
documentao relativa prestao de contas (ressalte-se que conforme item anterior do
presente captulo, a Comisso de Notveis props um prazo de quatro anos, pelos
motivos expostos no item 2.2.2). Porm, o projeto da SAL-MJ prev novamente que a
responsabilidade por tais documentos do partido, e no do candidato.
204
Texto proposto: Art. 24. vedado, a partido e candidato, receber direta ou indiretamente doao em
dinheiro ou estimvel em dinheiro, inclusive por meio de publicidade de qualquer espcie, procedente de
pessoa fsica ou jurdica, de direito pblico ou privado, nacional ou estrangeira.
205
Texto proposto: Art. 28. As prestaes de contas das campanhas eleitorais sero feitas por intermdio
dos comits financeiros, devendo ser acompanhadas dos extratos das contas bancrias referentes
movimentao dos recursos financeiros utilizados.
1. A Justia Eleitoral poder expedir atos complementares para disciplinar a prestao de contas das
campanhas eleitorais.
2o Os partidos polticos so obrigados, durante a campanha eleitoral, a divulgar, pela rede mundial de
computadores (internet), nos dias 6 de agosto e 6 de setembro, relatrio discriminando os recursos em
dinheiro ou estimveis em dinheiro que tenham recebido para financiamento da campanha eleitoral, e os
gastos que realizarem, em stio criado pela Justia Eleitoral para esse fim.
106
H diversas observaes a serem feitas em referncia a este projeto do poder
Executivo no que toca adoo do sistema de financiamento da atividade poltica
exclusivamente pblico.
107
financiamento exclusivamente pblico como ora proposto vivel apenas se aprovado
conjuntamente, no mnimo, o PL n. 4.636/09, que trata da adoo do sistema de lista
fechada nas eleies proporcionais.
Fernando Neves da Silva corrobora com este entendimento, afirmando que nas
eleies proporcionais, seria difcil para os partidos decidirem quais critrios seriam
adotados para a distribuio dos recursos (valor igual; mais dinheiro para os candidatos
puxadores de votos; por exemplo), vez que as eleies em lista aberta acarretam em
existncia de candidaturas individuais206.
206
Cf. Fernando Neves da Silva, Financiamento de campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 37.
108
2.2.4. Financiamento da Poltica de carter Pblico x Financiamento da Poltica de
carter Privado: vantagens e desvantagens
207
Renato Janine Ribeiro afirma que dentre os diversos aspectos abrangidos sob o tema da reforma
poltica no Brasil, o voto obrigatrio e o financiamento das campanhas eleitorais sejam os nicos em que
haja forte polarizao no s entre os polticos, mas tambm na sociedade (Cf. Renato Janine Ribeiro,
Financiamento de campanha (pblico versus privado), in Leonardo Avritzer e Ftima Anastasia (orgs.),
Reforma poltica no Brasil, Belo Horizonte: Editora UFMG, 2006, p. 77).
208
Programa Nacional de Direitos Humanos (PNDH-3, Decreto n. 7.037, de 21.12.2009; Secretaria
Especial
de
Direitos
Humanos
da
Presidncia
da
Repblica),
disponvel
em
<http://www.mj.gov.br/sedh/pndh3/pndh3.pdf>. ltimo acesso em 10.1.2009.
109
Para um melhor entendimento do debate doutrinrio entre as vantagens e
desvantagens do sistema de financiamento de carter pblico ou de carter privado,
necessrio apontar quais so esses elementos, vantajosos ou no.
209
Artigo 21 (Partidos)
(1) Os partidos colaboram na formao poltica do povo. A sua fundao livre. a sua organizao
interna tem de corresponder aos princpios democrticos. Eles tm de prestar contas publicamente sobre a
origem e a aplicao de seus recursos, bem como sobre seu patrimnio.
210
Artigo 4. Os partidos e os grupos polticos concorrem para a expresso do sufrgio. Formam-se e
exercem sua atividade livremente. Eles devem respeitar os princpios da soberania nacional e da
democracia.Eles contribuem aplicao do princpio enunciado na ltima alnea do art. 3 nas condies
determinadas pela lei.
211
Art. 49. Todos os cidados tm o direito de se associarem livremente em partidos para concorrer pelo
mtodo democrtico para determinar a poltica nacional.
212
Artigo 10 - (Sufrgio universal e partidos polticos)
1. O povo exerce o poder poltico atravs do sufrgio universal, igual, direto, secreto e peridico, do
referendo e das demais formas previstas na Constituio.
2. Os partidos polticos concorrem para a organizao e para a expresso da vontade popular, no respeito
pelos princpios da independncia nacional, da unidade do Estado e da democracia poltica.
213
Cf. Andrs Serra Rojas, Partido poltico, in Andrs Serra Rojas, Diccionario de ciencia poltica, 2.
ed., 1. reimp., 2001, p. 832.
214
Rodrigo Borja, Partido poltico, in Rodrigo Borja, Enciclopedia de la poltica, 2. ed. rev. e aum.,
Mxico: Fondo de Cultura Econmica, 1998, p. 768.
110
Apesar do reconhecimento constitucional de sua importncia para os respectivos
sistemas polticos nacionais, os partidos sofreram um processo de enfraquecimento, nos
mbitos interno e externo.
Ademais, somada queda do montante de recursos advindos dos filiados, notouse tambm uma maior exigncia organizacional dos partidos polticos. A televiso
tornava-se o principal meio de comunicao na sociedade (e da mesma forma, aos
partidos), o que gerou uma maior necessidade de recursos para que os partidos
pudessem aprimorar a comunicao com a sociedade por esse novo veculo. Houve
tambm uma maior exigncia organizacional dentro dos partidos, com contratao de
pessoas especializadas, por exemplo, em pesquisas de opinio, comunicao e
marketing poltico218.
215
Cf. Rodrigo Borja, Partido poltiico, p. 768 e Toti S. Musumeci, Il costo della politica ed il
finanziamento ai partiti, Padova: CEDAM, 1999, p. 46.
216
Cf. Toti S. Musumeci, Il costo della poltica ed il finanziamento ai partiti, p. 46.
217
Cf. Rodrigo Borja, Partido poltico, p. 768.
218
Cf. Jos Woldenberg, Relevancia y actualidad de la contienda, p. 18.
111
A queda da arrecadao entre as fontes tradicionais da poltica veio, portanto,
de encontro com a crescente necessidade de recursos para que os partidos pudessem
competir com chances nas eleies. Este impasse vivido pelos partidos pode ser
resumido pelas palavras de Toti Musumeci, que afirma que as legendas tinham a
necessidade de adquirir em carter definitivo, irreversvel uma nova estrutura
organizativa, mas ao mesmo tempo eram incapazes de fazer frente s suas exigncias
funcionais e estruturais vivendo e dependendo somente do autofinanciamento lcito e
transparente219.
219
112
eleies, independentemente de o candidato ou o partido ser mais rico ou no, ou de o
seu potencial eleitorado tambm ser mais abastado ou no220.
220
Corroboram com essa afirmao Jos Woldenberg (Relevancia y actualidad de la contienda, p. 20.),
David Samuels (Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o caixa
um e propostas de reforma, p. 384) e Jairo Nicolau (Para reformar o financiamento de campanhas no
Brasil, p. 9).
221
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9.
222
Cf. Jos Woldenberg, Relevancia y actualidad de la contienda, p. 20.
223
Cf. Marcelo Passamani Machado, O financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma
reforma poltica, p. 202.
113
havendo tambm maior presso popular pelo seu controle e para a real aplicao do
princpio da transparncia224.
224
Cf. Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma
anlise comparada, in Opinio Pblica, v. XI, n. 2, out./2005, p. 299.
225
Cf. Marcelo Passamani Machado, O financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma
reforma poltica, p. 203.
226
Cf. Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, in Novos Estudos Cebrap, n. 73, nov./2005, p. 8. No mesmo sentido, Marcelo Passamani
Machado, O financiamento das campanhas eleitorais: perspectivas para uma reforma poltica, p. 208.
114
constitucionalidade, uma vez que transforma em norma a desigualdade dos
cidados no processo eleitoral227.
227
Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o financiamento da competio poltica e a proposta da
respectiva reforma, in Revista Jurdica Consulex, ano VIII, n. 179, jun.2004, p. 37.
228
Apia essa afirmao Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9.
Bruno Wilhelm Speck corrobora da mesma forma, enfatizando inclusive que a instituio do sistema e
financiamento exclusivamente pblico no Brasil remontaria legislao vigente no pas at as eleies de
1992, sistema esse alijado do ordenamento jurdico brasileiro aps as denncias contra o ento presidente
da Repblica Fernando Collor de Mello (Cf. Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o financiamento
da competio poltica e a proposta da respectiva reforma, p. 36). David Samuels, da mesma maneira,
concorda com a afirmao, asseverando inclusive a necessidade de reformas na legislao bancria e
tributria caso o financiamento exclusivamente pblico de campanhas venha a ser adotado no Brasil (Cf.
David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o caixa
um e propostas de reforma, p. 384).
229
Cf. Fernando Neves da Silva, Financiamento de campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 37.
230
Cf. David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
caixa um e propostas de reforma, p. 386.
115
Os oponentes do financiamento pblico afirmam que dinheiro precioso seria
desviado de fins mais nobres a educao, a sade, a segurana para alimentar a
atividade poltico-partidria231.
231
116
O controle e a transparncia no sistema exclusivamente pblico, mesmo com a
vantagem de haver uma nica fonte, deve ter a mesma importncia que a existente em
um sistema misto ou em um sistema com forte predominncia de recursos privados,
pois alm de se lidar com recursos dos contribuintes, h a possibilidade de os candidatos
utilizarem estes recursos para o pagamento de gastos particulares, ao invs de gast-los
em suas campanhas235.
Delia Ferreira Rubio, Bruno Wilhelm Speck e Toti S. Musumeci apontam que a
instituio legal do critrio do sucesso eleitoral para a distribuio dos recursos entre
os partidos gera a manuteno do status quo partidrio, e no a promoo de novas
legendas e novos candidatos por meio da igualdade de condies para a competio
eleitoral237.
Este mtodo, tambm chamado de critrio da fora eleitoral por Daniel
Zovatto, adotado em diversos pases da Amrica Latina238, consiste em repassar para
235
117
os partidos os recursos destinados ao financiamento pblico de acordo com a votao
obtida por cada legenda na ltima eleio: portanto, os partidos recebem recursos em
valores proporcionais votao recebida no ltimo pleito quanto mais votos obtidos,
mais dinheiro a receber; com menos votos, menos dinheiro, e conseqentemente menor
chance de um maior sucesso nas prximas eleies.
Delia Ferreira Rubio destaca que o mtodo de diviso dos recursos pode tornarse uma possibilidade legislativa para o governo de ocasio execute manobras
legislativas no intuito de criar obstculos para a atuao poltica dos grupos de
oposio240.
118
a administrao dos recursos (e no a um rgo independente). A maior dependncia
dos recursos estatais distancia, conforme visto anteriormente, os partidos da sociedade,
podendo aprofundar a crise de credibilidade vivida pelas legendas241.
Apesar de reconhecerem que o tema importante para a qualidade e
estabilidade da democracia242, recheado de polmicas e de afirmarem que no h uma
soluo universal243 para o problema, eis que devem ser analisados o contexto
histrico e cultural em que se desenvolvem as atividades dos partido e as
caractersticas do sistema de governo, as regras eleitorais, o sistema partidrio e mesmo
as prticas que informam a vida poltica244, os autores aqui estudados defendem a
instituio de sistemas mistos como o melhor caminho a ser percorrido pelos pases que
atualmente enfrentam problemas na rea245, alguns fazendo propostas especficas ao
caso brasileiro.
Para tanto, os autores sugerem uma srie de novos mecanismos a serem adotados
no sistema normativo do financiamento misto para tentar dirimir os efeitos negativos
existentes tanto no sistema pblico quanto no sistema privado.
241
Cf. Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, p. 10; e Marcelo Passamani Machado, O financiamento das campanhas eleitorais:
perspectivas para uma reforma poltica, p. 206.
242
Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma anlise
comparada, p. 288.
243
Cf. Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, p. 7.
244
Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, p. 7.
245
Cf. Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma
anlise comparada, p. 301; Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos
pblicos versus fundos privados, p. 10; David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no
Brasil: o que podemos aprender com o caixa um e propostas de reforma, p. 388; Jairo Nicolau, Para
reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 9; Fernando Neves da Silva, Financiamento de
campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 38; Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o
financiamento da competio poltica e a proposta da respectiva reforma, p. 37.
119
bens mveis e imveis, material de propaganda, contratao de pesquisas, entre
outros246.
Essa colheita serviria como parmetro para que a Justia Eleitoral, no momento
de verificao das contas eleitorais, percebesse eventual sub ou superfaturamento,
criando melhores condies para a punio dos candidatos e partidos que cometessem
irregularidades.
246
Cf. Fernando Neves da Silva, Financiamento de campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 39.
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 11.
248
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 12.
249
Cf. Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma
anlise comparada, p. 317.
250
Cf. David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
caixa um e propostas de reforma, p. 389-390.
247
120
Os estudiosos tambm sugerem a instituio de normas que prevejam rigorosas
sanes, inclusive de carter criminal (e no somente a aplicao de multas
pecunirias), para aqueles que por ventura cometam irregularidades251. As sanes de
carter poltico, como a subordinao da expedio do diploma aprovao das contas
pela Justia Eleitoral, so defendidas no caso brasileiro por Fernando Neves252.
Por fim, o regime legal dos limites de doaes deve ganhar especial ateno do
legislador. No caso brasileiro, David Samuels e Bruno Wilhelm Speck afirmam que a
legislao brasileira deve ser reformada no sentido de mudar as disposies legais que
tratam dos limites s doaes.
251
Cf. Jairo Nicolau, Para reformar o financiamento de campanhas no Brasil, p. 11. Daniel Zovatto
corrobora com a necessidade de dispositivos legais que determinem sanes duras aos que cometem
irregularidade. No entanto, o autor alerta para o risco de os legisladores se excederem ao definirem as
penas para tais condutas, gerando o fenmeno do excesso de regulamentao ou o da criminalizao
da poltica. Assim, ao definir o regime de sanes, deve o legislador agir com prudncia e buscar o
equilbrio necessrio para que no se exceda. (Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas
eleitorais na Amrica Latina: uma anlise comparada, p. 319-322).
252
Cf. Fernando Neves da Silva, Financiamento de campanha poltica e corrupo eleitoral, p. 39.
253
Cf. David Samuels, Financiamento de campanha e eleies no Brasil: o que podemos aprender com o
caixa um e propostas de reforma, p. 388-389.
121
tornam a competio desigual e estabelecem vnculos de dependncia, tornando a
representao viciada na origem254.
254
Bruno Wilhelm Speck, Cinco teses sobre o financiamento da competio poltica e a proposta da
respectiva reforma, p. 37.
122
O estudo dessas regras ser iniciado com a anlise do texto da Lei das Eleies
(Lei n. 9.504/97), norma esta que dispe sobre o financiamento das campanhas
eleitorais. H quatro itens para serem abordados no que toca Lei das Eleies: (i)
arrecadao, administrao e aplicao de recursos nas campanhas; (ii) dispositivos
sobre as doaes: a forma de se doar, os limites, as vedaes constitucionais e legais e
as penas para a desobedincia do texto da lei; (iii) o rol de despesas legais a serem feitas
em uma campanha eleitoral; (iv) as normas relativas s prestaes de contas de
campanha.
255
Cf. Vera Maria Nunes Michels, Direito eleitoral: de acordo com a Constituio Federal, LC 64/90,
Lei 9.096/95 e Lei 9.504/97, p. 183-184.
123
Em seguida, os crimes eleitorais referentes ao financiamento das campanhas
eleitorais e dos partidos polticos sero examinados. Todos estes crimes esto previstos
no Cdigo Eleitoral (Lei n. 4.737/65). Posteriormente, h o exame da Lei das
Inelegibilidades (Lei Complementar n. 64/90), que dispe sobre as hipteses de abuso
do poder econmico e tambm sobre o rito processual da apurao do cometimento do
abuso.
256
124
A observao das peculiaridades locais traz ao legislador a possibilidade de
ele fixar os critrios para o estabelecimento desses limites, podendo-se criar critrios
das mais diversas referncias, como o populacional (o Estado com maior populao tem
um limite maior), o geogrfico (o Estado com maior territrio tem um limite diferente),
o de nmero de candidatos registrados (um alto nmero de candidatos gera maior
competio, fazendo com que esse Estado tenha um limite maior), por exemplo.
Essa possibilidade abre brecha para que a lei provada com os limites
estabelecidos possa, deliberada ou acidentalmente, beneficiar alguns partidos e
candidatos em detrimento de seus adversrios257, pois facilita casusmos258.
125
limites diversos, devendo cada partido informar a Justia Eleitoral separadamente, se for
o caso (art. 18, inciso I).
Ao fixar limite muito alto, pode tambm ocorrer de o partido chamar a ateno
dos adversrios, da Justia Eleitoral e da prpria sociedade, gerando um efeito negativo
para suas campanhas. Mas tambm ao estabelecer limite baixo (decorrente de um
planejamento financeiro ruim, por exemplo), ficam seus candidatos limitados em sua
capacidade administrativo-financeira de suas campanhas. H tambm a possibilidade de
o limite ser alterado a pedido do candidato, com a devida autorizao da Justia
Eleitoral, devendo o pedido ser justificado na ocorrncia de fatos supervenientes e
260
Corrobora com esta afirmao Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 437.
126
imprevisveis, fatos estes que inviabilizem o cumprimento do limite originalmente
estabelecido (art. 2, 5 da Resoluo TSE n. 22.715/08).
Esses comits devem ser constitudos pelo partido em at dez dias teis aps a
realizao da Conveno partidria que escolheu quais filiados sero seus candidatos
nas eleies (art. 19, caput) Constitudos, os partidos devem registr-los em at cinco
dias nos rgos competentes da Justia Eleitoral (art. 19, 3). Portanto, os comits
municipais devem ser registrados perante o juiz eleitoral; os estaduais, nos Tribunais
Regionais Eleitorais; o nacional, no TSE.
Em cada eleio para a qual o partido tenha candidato, deve a legenda constituir
um comit. Pode a legenda reunir, em um nico comit, as atribuies relativas s
eleies de uma circunscrio (art. 19, 1).
Na eleio estadual, pode ento a legenda fazer da seguinte forma: (i) comit
financeiro nico (englobando as eleies para governador, senador, deputado federal e
deputado estadual); ou (ii) abrir um comit para cada eleio, desde que tenha candidato
(ou seja, comits diferentes para a eleio ao Governo Estadual, ao Senado, Cmara
dos Deputados e s Assemblias Legislativas).
127
Cada partido livre para designar quem participar dos comits financeiros. No
havendo previso no estatuto, fica a direo do partido livre para designar os membros
dos comits.
A Resoluo TSE n. 22.715/08, em seu art. 6, prev que eles devem ser
constitudos ao menos por duas pessoas, que sero o presidente e o tesoureiro. Porm,
faculdade do partido determinar o nmero de membros do comit e quem sero os
indicados.
128
A veracidade das informaes financeiras e contbeis da campanha tambm de
responsabilidade
do
candidato,
mas
se
houve
designao
de
um
Joel Cndido, no entanto, critica a nova redao do art. 21, pois segundo ele o
art. 22, inciso XIV da LI prev que respondem por abuso do poder econmico todos
(candidatos ou no, que tenham ou no assinado a prestao de contas apresentadas
Justia Eleitoral) aqueles que hajam contribudo para a prtica do ato, sendo
desnecessria a previso contida no art. 21 da LE262.
261
Cf. Augusto Nunes, A esperana estilhaada: crnicas da crise que abalou o PT e o governo Lula.
So Paulo: Planeta, 2005, p. 83.
262
Cf. Joel Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 440.
129
263
130
eleitoral (Race), com modelo disponvel no Anexo III da referida Resoluo; e (ii)
comprovante de inscrio no Cadastro Nacional de Pessoas Jurdicas para as eleies266.
266
As contas bancrias eleitorais para as eleies de 2008 deveriam ser identificadas da seguinte forma,
conforme determinao dos 1 e 2 do art. 13 da Resoluo TSE n. 22.715/08: Eleio 2008 Comit
Financeiro (Municpio) (UF) (cargo eletivo) ou a expresso nico, seguida da sigla do partido, no
caso de comits, e Eleio 2008 (nome do candidato) (cargo eletivo), no caso de contas bancrias
de candidatos.
267
Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 224.
131
e (ii) havendo abuso do poder econmico, cancelamento do registro de candidatura ou
cassao do diploma, se este j tiver sido expedido.
Joel Cndido, entretanto, defende que a conduta descrita pelo texto legal como
irregular o uso de recursos no declarados. Portanto, se a campanha arrecadar
irregularmente, mas no aplicar o dinheiro, no se configura a hiptese infracional
contida no pargrafo, desde que o valor recebido paralelamente no seja de fonte
vedada268.
No caso de rejeio das contas por haver recursos movimentados nas campanhas
sem passar pela conta bancria de campanha, a Justia Eleitoral deve remeter cpia dos
268
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 442 e Ricardo Porto, Lei eleitoral anotada: Lei n.
9.504, de 30 de setembro de 1997, p. 48.
269
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 444.
270
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 178.
132
autos processuais ao Ministrio Pblico Eleitoral para a apresentao de AIJE por abuso
do poder econmico, conforme determina o 4 da LE, includo pela Lei n. 11.300/06.
271
Para as eleies municipais de 2008, foi expedida a Instruo Normativa Conjunta RFB/TSE n. 838,
de 18.4.2008.
272
Denise Goulart Schlickmann, Financiamento de campanhas eleitorais, p. 95-96.
133
permitidas a arrecadao e a aplicao dos recursos nas campanhas eleitorais (art. 22-A,
2).
134
ideolgico (as empresas podem doar para quaisquer partidos e candidatos, inclusive
adversrios em uma mesma eleio). O texto do caput refere-se a doaes e
contribuies, termos estes que devem ser entendidos como sinnimos276.
Pblico pelo perodo de cinco anos, por determinao da Justia Eleitoral, em processo no qual seja
assegurada ampla defesa.
4o As representaes propostas objetivando a aplicao das sanes previstas nos 2 o e 3o observaro
o rito previsto no art. 22 da Lei Complementar n 64, de 18 de maio de 1990, e o prazo de recurso contra
as decises proferidas com base neste artigo ser de 3 (trs) dias, a contar da data da publicao do
julgamento no Dirio Oficial.
276
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 376.
277
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 377.
278
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 582.
279
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 582.
135
Quanto s pessoas fsicas, as doaes so permitidas conforme disposto no art.
23 da LE. As pessoas fsicas tambm no sofrem qualquer limitao quanto ao nmero
de candidaturas beneficiadas com suas doaes, nem mesmo qualquer filtro ideolgico.
No entanto, a incluso do 7 no art. 23, por meio da Lei n. 12.034/09 pode ter
esclarecido a questo. Seu texto prev que o limite do inciso I (mximo de 10% do
rendimento bruto auferido no ano anterior) no se aplica a doaes estimveis em
dinheiro relativas utilizao de bens mveis ou imveis de propriedade do doador,
desde que o valor da doao no ultrapasse R$ 50.000,00.
280
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 154-155 e Adriano Soares da Costa, Instituies
de direito eleitoral, p. 747.
281
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 183 e Joel J. Cndido, Direito eleitoral
brasileiro, p. 447.
136
em sua prpria campanha de bem mvel ou imvel de sua propriedade, desde que essa
utilizao no seja estimada em valor acima de R$ 50.000,00.
Esta previso, apesar de esclarecer a dvida acima citada, uma porta para o
cometimento de atos de abuso de poder econmico, eis que cabe ao prprio candidato
estabelecer o valor da doao referente ao uso desses bens mveis ou imveis,
ensejando assim a possibilidade de os candidatos subvalorizarem sua prpria doao,
havendo mais espao para doaes de terceiro ou para novas doaes de bens de sua
propriedade para sua campanha.
Caso haja infrao aos limites dispostos no art. 23, seu 3 prev multa ao
doador pessoa fsica infrator no valor de cinco a dez vezes o valor em excesso, tal como
no caso de pessoas jurdicas283.
282
O TSE decidiu, no Agravo n. 6.265 (julgado em 01.12.2005, DJ 03.02.2006, Rel. Min. Humberto
Gomes de Barros), que a ausncia dos recibos eleitorais na prestao de contas constitui irregularidade
insanvel.
283
A Resoluo TSE n. 22.715/08 prev, em seu art. 17, 5, a possibilidade da Justia Eleitoral solicitar
informaes a quaisquer rgos que por ventura possam colaborar na apurao do possvel desrespeito
aos limites de doao para as pessoas fsicas ou jurdicas, excludas as hipteses de quebra do sigilo
bancrio ou fiscal.
137
O caput do art. 23 prev que as doaes podem ser feitas em dinheiro ou em
bens estimveis em dinheiro, como por exemplo, a cesso de um carro ou uma casa para
a campanha eleitoral. A doao em bem estimvel deve ser convertida em dinheiro, para
efeito na prestao de contas a ser apresentada Justia Eleitoral.
Essas doaes por meio da pgina do candidato na Internet podem ser feitas de
duas formas: por carto de crdito e tambm por meio de emisso de boleto bancrio. O
TSE ainda no regulamentou a prtica, devendo faz-lo at 5 de maro de 2010, data
limite para a apresentao das Resolues que regulamentaro as eleies gerais de
2010. Havendo fraudes ou erros cometidos nas doaes pela Internet ocorridos em
conhecimento dos candidatos, partidos ou coligaes, os mesmos no tero qualquer
responsabilidade e esta ocorrncia no ensejar a rejeio da prestao de contas
apresentada Justia Eleitoral (art. 23, 6, includo pela Lei n. 12.034/09).
138
So vedadas tambm aos candidatos as doaes em dinheiro, como tambm as
de prmios, trofus e quaisquer tipos de ajudas feitas por candidatos a pessoas fsicas e
jurdicas durante o perodo eleitoral (art. 23, 5284, includo pela Lei n. 11.300/06).
Deve-se atentar ao fato de que h vedao doao feita somente por candidato,
no havendo previso legal contra a eventual doao feita por partido, coligao ou at
mesmo a outro eleitor em favor de candidato de sua preferncia (previso contida no art.
27 da LE).
284
5o Ficam vedadas quaisquer doaes em dinheiro, bem como de trofus, prmios, ajudas de
qualquer espcie feitas por candidato, entre o registro e a eleio, a pessoas fsicas ou jurdicas.
285
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 185.
286
Art. 41-A. Ressalvado o disposto no art. 26 e seus incisos, constitui captao de sufrgio, vedada por
esta Lei, o candidato doar, oferecer, prometer, ou entregar, ao eleitor, com o fim de obter-lhe o voto, bem
ou vantagem pessoal de qualquer natureza, inclusive emprego ou funo pblica, desde o registro da
candidatura at o dia da eleio, inclusive, sob pena de multa de mil a cinqenta mil Ufir, e cassao do
registro ou do diploma, observado o procedimento previsto no art. 22 da Lei Complementar no 64, de 18
de maio de 1990.
287
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 448.
139
possibilidade de declarao de inelegibilidade por trs anos ao candidato infrator,
conforme art. 1, inciso I, alnea d, que prev esta sano em caso de abuso do poder
econmico. O art. 41-A, entretanto, no prev a decretao de inelegibilidade, mas to
somente a cassao do registro ou do diploma. Na viso de Joel Cndido, o advento do
5 ao art. 23 trar um esvaziamento do art. 41-A, pois a apurao dessas
irregularidades prev o mesmo rito processual (o da AIJE), mas poder ter
conseqncias judiciais diferentes aos seus infratores. Provavelmente, o propositor de
eventual AIJE procurar processar o candidato infrator por cometimento da conduta do
art. 23, 5, e no pelo art. 41-A288.
288
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 449-450 e Ricardo Porto, Lei eleitoral anotada: Lei
n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, p. 50.
140
exemplificativo289, por haver restries s doaes para as campanhas eleitorais. A lei
prev estas vedaes, segundo Carlos Velloso e Walber Agra, pelo fato de essas
entidades serem capazes, ante seu tamanho e importncia, de influenciar a eleio ao
ponto de desequilibr-la por meio de eventuais doaes, alm tambm de impedir que
entidades pblicas ou entidades que possuam laos com o poder pblico possam exercer
suas funes com desvio de finalidade290.
Deve estar atenta a Justia Eleitoral para esta possibilidade, j que os candidatos,
em conluio com a entidade privada, podem subvalorizar o contrato, havendo assim
espcie de doao em estimvel cuja fonte proibida de doar s campanhas eleitorais.
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentadas, p. 158; Joel J. Cndido, Direito eleitoral
brasileiro, p. 451 e Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 187.
290
Cf. Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 228.
291
Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 187.
141
24, inciso I) e de pessoas jurdicas sem fins lucrativos que recebam recursos do exterior
(inciso VII).
A Resoluo TSE n. 22.715/08, em seu art. 16, inciso XIII, prev vedao possibilidade de cartrios
de servios notariais e de registro doarem recursos s campanhas eleitorais. Esta previso h flagrante
desrespeito ao princpio constitucional da legalidade, eis que somente lei pode definir as possibilidades de
vedaes de doaes s campanhas, e no Resoluo, norma infralegal.
142
rescindidos unilateralmente pela Administrao Pblica. A vedao contida do art. 24,
inciso III protege tanto as prprias concessionrias ou permissionrias de eventual
desmando por parte da Administrao Pblica como impede a possibilidade de elas
doarem recursos para obter benefcios futuros293.
Hoje, com a redao dada pela Lei n. 12.034/09, todas as entidades esportivas
esto vedadas de doar recursos para qualquer campanha eleitoral. Aps a Lei n.
11.300/06, estavam vedadas as doaes com origem de entidades esportivas que
recebessem recursos pblicos. Para Joel Cndido, a incluso dessa hiptese de vedao
tem a mesma justificativa da anteriormente debatida: evitar o crescimento do nmero de
293
143
pessoas relacionadas atividade profissional esportiva nos Legislativos, em especial a
famosa bancada da bola, em que ex-jogadores e ex-dirigentes esportivos conseguem
eleger-se para lutar pelos interesses de parte dos atores do cenrio esportivo
brasileiro296.
Por fim, foi includo pela Lei n. 12.034/09 no art. 24 o pargrafo nico, que
prev a possibilidade de as cooperativas realizarem doaes s campanhas eleitorais,
desde que: (i) no haja entre os cooperados concessionrios ou permissionrios de
servios pblicos; e (ii) desde que as cooperativas no recebam recursos pblicos.
Critica-se este artigo e seu respectivo rol principalmente pelo fato de no ter sido
includa a hiptese de vedao de doaes de pessoas jurdicas que tenham celebrado
contratos com o Poder Pblico, como empreiteiras e agncias de publicidade297.
296
144
Sua localizao na lei criticada, pois se refere a todo o sistema de arrecadao
e aplicao dos recursos nas campanhas eleitorais, devendo vir aps os artigos que
tratam dos gastos eleitorais299.
Ademais, mesmo que se entenda que o texto do pargrafo nico se refira ao art.
25, caput, percebe-se que se criou dispositivo que pode ensejar um incentivo legal ao
cometimento de irregularidades, j que cabe somente ao juiz, respeitando-se os
princpios da proporcionalidade e da razoabilidade: (i) aplicar pena de um a doze meses
299
145
de suspenso da quota do Fundo Partidrio; ou (ii) por meio de desconto, do valor a ser
repassado, na importncia apontada como irregular.
Portanto, a pena que pelo texto do caput do art. 25 era de suspenso da quota
do Fundo Partidrio por um ano hoje pode ser aplicada por apenas um ms. Alm disso,
pode o juiz arbitrar a pena de desconto nesta quota de apenas o valor tido como
irregular. Ademais, prev tambm a prescrio da pena em cinco anos caso no haja
deciso final da Justia Eleitoral, o que pode estimular os partidos a apresentarem
recursos visando atingir o prazo prescricional.
146
VI - despesas de instalao, organizao e funcionamento de Comits e servios
necessrios s eleies;
VII - remunerao ou gratificao de qualquer espcie a pessoal que preste servios
s candidaturas ou aos comits eleitorais;
VIII - montagem e operao de carros de som, de propaganda e assemelhados;
IX - a realizao de comcios ou eventos destinados promoo de candidatura;
X - produo de programas de rdio, televiso ou vdeo, inclusive os destinados
propaganda gratuita;
XII - realizao de pesquisas ou testes pr-eleitorais;
XIV - aluguel de bens particulares para veiculao, por qualquer meio, de
propaganda eleitoral;
XV - custos com a criao e incluso de stios na Internet;
XVI - multas aplicadas aos partidos ou candidatos por infrao do disposto na
legislao eleitoral.
XVII - produo de jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral.
O caput do art. 26 da LE foi alterado pela Lei n. 11.300/06, que retirou o termo
dentre outros. Com a retirada do termo, o rol, que era considerado exemplificativo,
abrindo a possibilidade de as campanhas terem outros tipos de despesa, passou a ser
taxativo. Corroboram com essa opinio, entre outros, Renato Ventura Ribeiro301 e Joel
Cndido302303. Olivar Coneglian, Carlos Velloso e Walber Agra, porm, discordam, j
que nos incisos h trechos vagos como gastos de qualquer natureza ou por qualquer
meio304., alm do fato de surgir com o passar do tempo novas necessidades nas
campanhas, o que pode gerar a necessidade de se mudar constantemente a legislao305.
301
147
campanha em geral306. Esse rol tem tambm a finalidade de definir os gastos eleitorais
para facilitar a contabilizao dos partidos e das campanhas nas prestaes de contas a
serem apresentadas Justia Eleitoral.
Entre outros gastos com propaganda, esto as hipteses elencadas nos incisos II,
na qual se incluem gastos com marqueteiro e agncias de marketing, por exemplo;
correspondncia e despesas postais (inciso V), carros de som (inciso VIII), comcios ou
outros eventos de propagao da candidatura (inciso IX); produo de programas para o
horrio eleitoral gratuito no rdio ou na televiso (inciso X); aluguel de bem particular
306
148
para a veiculao de propaganda, como muros para a pintura de propaganda eleitoral
(inciso XIV), criao e manuteno de stios na Internet (inciso XV) e produes de
jingles, vinhetas e slogans para propaganda eleitoral (inciso XVII).
Este ltimo inciso foi includo pela Lei n. 11.300/06, porm de forma
desnecessria, j que este tipo de gasto poderia ser includo tanto na hiptese do inciso
II como tambm na do inciso X. Quanto aos comcios, no restou vedada a participao
de artistas que tenha simpatia pela candidatura; o que se vedou foi a apresentao
artstica de qualquer tipo: msica, dana, artstica, humorstica, dentre outras309.
Os locais alugados para ato de campanha (inciso II) pode ser sales de festa,
auditrios, terrenos para a realizao de comcios, entre outros. Renato Ventura Ribeiro
rememora que se o bem foi cedido gratuitamente, deve ser declarado na prestao de
contas como doao estimvel em dinheiro310.
309
149
O fato que h relaes de trabalho formalizadas em campanhas eleitorais que
caracterizam relaes de emprego, eis que cumpridos os requisitos ditados pelo art. 3
da Consolidao das Leis do Trabalho, quais sejam: no eventualidade, subordinao e
pagamento de salrio. H trabalhadores como secretarias e telefonistas que so
contratados desde o incio do perodo eleitoral, em julho, e permanecem na campanha
at seu fim, no incio ou final de outubro, dependendo do caso, e so remunerados, so
subordinados e seu trabalho no tem carter eventual neste perodo. Assim, pode-se
alegar eventual inconstitucionalidade do art. 100 da LE, por afronta aos direitos dos
trabalhadores previstos no art. 7 da Constituio.
312
150
A crtica a este artigo reside ao fato de que se o gasto do eleitor for equivalente
ao mximo de mil UFIR (Unidade Fiscal de Referncia)315 no precisa ser
contabilizado.
Critica-se tambm o fato de que o texto do artigo prev somente que o eleitor
possa fazer tal gasto, e no o cidado. Um analfabeto, por exemplo, mesmo que no
alistado (e, portanto, no eleitor) pode querer beneficiar uma campanha de sua
preferncia319. Ademais, a LE prev a punio ao candidato que cometer irregularidades
nesse assunto (art. 25), mas no h qualquer previso de punio ao eleitor que
desrespeitar o artigo.
315
A UFIR foi extinta em 2001. Para efeitos nas eleies municipais de 2008, a Resoluo TSE n.
22.715/08, em seu artigo 24, caput, fixou o valor em R$ 1.064,10.
316
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 201; Joel J. Cndido, Direito eleitoral
brasileiro, p. 459; Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 169 e Vera Michels, Direito
eleitoral, p. 188.
317
Adriano Soares da Costa, Instituies de direito eleitoral, p. 753.
318
Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 202.
319
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 204.
151
A responsabilidade pela feitura da prestao de contas difere, dependendo do
tipo da eleio a ser observada. No caso das eleies majoritrias, cabe ao respectivo
comit financeiro (se na circunscrio o comit foi nico, ele o responsvel) a
elaborao da prestao de contas, na forma disciplinada pela Justia Eleitoral por
meios de suas resolues (art. 28, inciso I e 1 da LE).
Cf. Sdia Maria Porto Lima, Prestao de contas e financiamento de campanhas eleitorais. 2. ed., rev.
e atual., Curitiba: Juru, 2009, p. 129-145.
152
devendo ser includas informaes sobre a data em que ocorreu a distribuio, a
numerao dos recibos distribudos e a quantidade de talonrios / recibos entregues (art.
30, inciso III);
d) Demonstrativo dos Recursos Arrecadados: neste formulrio, devem estar
declarados todos os recursos arrecadados pela campanha. No caso de recursos
estimveis em dinheiro, deve haver notas explicativas com descrio, quantidade, valor
unitrio e avaliao pelos preos praticados no mercado, com indicao da origem da
avaliao e do respectivo recibo eleitoral (art. 30, inciso IV e 1 da Resoluo TSE n.
22.715/08);
e) Demonstrativo das Despesas Pagas aps a Eleio: aqui, devem ser
declarados os gastos eleitorais feitos aps a data da eleio (permisso prevista no art.
21, 1 da Resoluo). As obrigaes assumidas at a data da eleio, mas no pagas
at o dia do pleito devem contar desse demonstrativo (art. 30, inciso V e 2 da
Resoluo);
f) Demonstrativo de Receitas e Despesas: relatrio que especificar todas as
receitas, despesas, saldos e eventuais sobras de campanha (art. 30, incisos VI , X e 3
da Resoluo)
g) Demonstrativo do Resultado da Comercializao de Bens e da Realizao
de Eventos: neste demonstrativo, devem constar (i) o perodo de comercializao ou de
realizao do evento; (ii) o valor total arrecadado; (iii) o valor da aquisio dos bens e
insumos para a comercializao ou realizao de eventos, mesmo que tenham sido
doados; (iv) a identificao completa de todos os doadores (art. 30, inciso VII e 4 da
Resoluo);
h) Conciliao Bancria: relatrio contendo os dbitos e os crditos
eventualmente ainda no lanados pelo banco. Este relatrio deve ser apresentado
somente para justificar a diferena (se houver) entre o saldo financeiro do
Demonstrativo de Receitas de Despesas e o saldo bancrio constante no extrato bancrio
(art. 30, inciso VIII e 5 da Resoluo);
i) Termo de Entrega Justia Eleitoral dos recibos eleitorais no utilizados:
este termo integrante dos autos da prestao de contas estar acompanhado dos
respectivos recibos no utilizados, cabendo Justia Eleitoral sua guarda at o trnsito
em julgado da deciso sobre prestao de contas, devendo aps isso ser inutilizados (art.
30, inciso IX e 7 da Resoluo);
153
j) Demonstrativo de Doaes Efetuadas a Candidatos ou a Comits
Financeiros: relatrio que esclarea todas as doaes efetuadas pelo candidato ou
comits a outros candidatos ou outros comits (estas doaes so consideradas na
contabilidade do doador como gastos eleitorais), previsto no art. 30, inciso XI da
Resoluo;
k) Extratos da conta bancria aberta em nome do candidato ou do comit
financeiro: servem os extratos para demonstrar toda a movimentao financeira (ou a
ausncia) ocorrida no perodo de campanha. Os extratos devem ser definitivos, sendo
proibida a apresentao de: (i) extrato parcial; (ii) extrato que haja omisso de qualquer
movimentao ocorrida; (iii) extrato sem validade legal; e (iv) extrato sujeitos
alterao (art. 30, inciso XII e 6 da Resoluo)321;
l) Documentao referente sobra de campanha: havendo saldo monetrio
positivo na conta bancria eleitoral, deve o comit ou candidato apresentar guia de
depsito comprovando o recolhimento respectiva direo partidria das sobras
financeiras de campanha, acompanhada da declarao da direo partidria
comprovando o recebimento das sobras de campanha constitudas por bens e/ou
materiais permanentes (art. 30, incisos XIV e XV da Resoluo),
m) Documentao dos recursos do Fundo Partidrio: documentos que
comprovem a regularidade dos gastos eleitorais realizados com recursos do Fundo
Partidrio (art. 30, inciso XVI da Resoluo).
321
O encaminhamento dos extratos bancrios Justia Eleitoral disciplinado pela Carta Circular-Bacen
n. 3.341, de 30.9.2008 e pela Resoluo TSE n. 22.867/08.
154
A Lei n. 11.300/06 incluiu no art. 28 o 4, que prev as prestaes de contas de
campanha parciais. Na legislao vigente anteriormente, os comits e candidatos
somente tinham que apresentar suas respectivas prestaes de contas quando findo o
perodo eleitoral. Agora, com o advento do texto em comento, devem os mesmos
apresentar prestaes de contas em 6 de agosto e 6 de setembro, com relatrio que
discriminar as receitas recebidas (em dinheiro ou em estimvel em dinheiro) para as
campanhas, alm dos gastos realizados.
322
Todo o procedimento a ser feito pelo comit ou pelo candidato para a publicao das prestaes de
contas parciais na Internet foi disciplinado, nas eleies de 2008, pela Resoluo TSE n. 22.868/08.
323
Cf. Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 461.
155
somente efetuariam a doao aps a data de 6 de setembro, com o objetivo de no serem
vinculados aos candidatos/partidos de sua preferncia antes da data da eleio324.
156
A Lei n. 12.034/09 incluiu o 3 no art. 29, que trata das dvidas de campanha
(ou seja, saldo negativo entre os valores recebidos e os valores aplicados nos gastos
eleitorais). No caso de haver saldo negativo na prestao de contas apresentada pela
Justia Eleitoral, o dbito pode ser assumido pelo partido poltico, em deciso interna do
rgo nacional de direo.
326
Tambm so sobras de campanha, conforme definio legal contida na Resoluo TSE n. 22.715/08
(art. 29, incisos II e III), os recursos de origem no identificada e os bens e materiais permanentes.
Recursos de origem no identificada, segundo a mesma Resoluo (art. 25, 1), so os recursos sem
identificao do doador e/ou com identificao invlida do doador no CPF ou no CNPJ. Estes recursos
157
Prev o art. 31, caput, com redao alterada pela Lei n. 12.034/09, que havendo
sobra de campanha, deve-se esperar o trnsito em julgado da deciso que julgou
respectiva prestao de contas para que esses recursos sejam transferidos ao rgo
partidrio na circunscrio do pleito (ou seja, sobra de campanha em eleio municipal
vai para o diretrio municipal, por exemplo) ou para a coligao. Se a sobra for
destinada para a coligao, deve haver uma diviso igualitria entre os partidos que a
compem. No entanto, no deveria haver a possibilidade legal de distribuio das
sobras entre os partidos coligados, eis que elas no arrecadam, no aplicam os recursos
e no fazem prestao de contas. Ademais, os comits financeiros so sempre
partidrios, e no das coligaes327.
O pargrafo nico do art. 31 tambm teve sua redao alterada pela Lei n.
12.034/09. Determina o novo texto que os recursos amealhados pelos partidos a ttulo
de sobra de campanha devem ser declarados nas respectivas prestaes de contas, sendo
necessria a respectiva identificao do candidato responsvel pelo saldo positivo de
campanha.
no podem ser aplicados nas campanhas, restando caracterizados como sobras de campanha (art. 25,
caput e 2).
327
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 187.
158
O art. 27, 5 combinado com o art. 42, inciso I (no caso de no apresentao de
contas) e o art. 41, 3 (no caso de rejeio das contas prestadas), todos da aludida
Resoluo, definem que o candidato no ter direito certido de quitao eleitoral
enquanto durar o mandato pelo qual concorreu, sendo que tal prazo se estende ad
infinitum em caso de o candidato que no apresentou suas contas continuar
inadimplente perante a Justia Eleitoral.
328
Ademais, a Justia Eleitoral far lista com os nomes dos candidatos inadimplentes e a encaminhar ao
Ministrio Pblico, para as medidas que entender cabveis (art. 44, caput, da Resoluo TSE n.
22.715/08).
329
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentadas, p. 180 e Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral
comentada, p. 217.
159
A certido de quitao eleitoral consiste em documento necessrio ao registro da
candidatura, conforme previso do art. 11, 1, inciso VI da LE. O conceito de quitao
eleitoral, segundo a Resoluo TSE n. 22.823, de 15.6.2004,
(...) rene a plenitude do gozo dos direitos polticos, o regular exerccio do voto,
salvo quando facultativo, o atendimento a convocaes da Justia Eleitoral para
auxiliar os trabalhos relativos ao pleito, a inexistncia de multas aplicadas, em
carter definitivo, pela Justia Eleitoral e no remitidas, excetuadas as anistias
legais, e a regular prestao de contas de campanha eleitoral, quando se tratar
de candidatos330. (grifo nosso).
Essa nova interpretao do TSE, que teve como principal conseqncia a maior
preocupao dos candidatos com a apresentao de suas prestaes de contas eleitorais,
j que a desaprovao de contas passou de ato meramente formal da Justia Eleitoral
para ser ato dotado de real eficcia para sancionar os candidatos que cometem
irregularidades nas prestaes de contas331.
Alega-se que esta nova interpretao do TSE cria nova sano no ordenamento
jurdico eleitoral brasileiro por meio de Resoluo e no por meio de lei, ferindo assim
o princpio constitucional da legalidade. O fato que na verdade o TSE atribuiu nova
330
Resoluo TSE n. 22.823, de 15.6.2004. (Processo Administrativo n. 19.205, Rel. Min. Francisco
Peanha Martins).
331
Cf. Adriano Denardi Jnior, Prestao de contas de campanha, quitao eleitoral e inelegibilidade, in
Revista de Doutrina e Jurisprudncia TRE-MG, n. 18, 2008, p. 10.
160
eficcia a um inciso da LE (inciso VI do 1 do art. 11, que prev a certido de
quitao eleitoral como documento indispensvel para o registro de candidatura).
332
161
normativos acima descritos servir de subsdio para o julgamento das prestaes de
contas.
Determina a lei que as prestaes de contas que constem erros formais e/ou
materiais corrigidos no ensejem a rejeio (desaprovao) das contas, nem a
cominao de sanes ao candidato ou ao partido. Erros formais e materiais so,
segundo Carlos Velloso e Walber Agra, os erros presentes nas prestaes de contas que:
(...) no observaram os padres atinentes aritmtica ou que apresentem equvocos
crassos, que so reconhecidos de forma tautolgica. Como no provocam prejuzos
a qualquer das partes envolvidas ou lisura da eleio, bem como se perfilham no
sentido de tornar exeqvel um procedimento clere e eficiente, o magistrado,
sponte propria, pode mandar suprir esses pecadilhos334.
Para o melhor exame das contas eleitorais, a Justia Eleitoral pode requisitar
tcnicos dos Tribunais de Contas da Unio, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municpios por quanto tempo foi necessrio (art. 30, 3). Isso se deve ao fato de a
334
Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 232.
162
infra-estrutura da Justia Eleitoral no ser grande o suficiente para que possa dar contas
de todas as prestaes de contas apresentadas em cada eleio335.
335
Renato Ventura Ribeiro entende que havendo resposta negativa ao pedido da Justia Eleitoral sem
justa causa, h a caracterizao do crime de desobedincia, conforme art. 347 do CE (Renato Ventura
Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 216).
163
exemplo336) a deciso sobre a prestao de contas, a documentao deve ser mantida at
a deciso final ser proferida (art. 32, caput, e pargrafo nico da LE). Percebe-se, como
em outros dispositivos da Lei das Eleies, que no h previso de sano para o
partido ou candidato que descumprir a regra do art. 32 da LE337.
H tambm no captulo da Prestao de Contas da Lei das Eleies dispositivo
includo pela Lei n. 11.300/06, porm com redao alterada pela Lei n. 12.034/09, que
d a possibilidade de partido ou coligao apresentar AIJE no sentido de apurar
eventual conduta que tenha tido o condo de infringir normas relativas arrecadao e
gastos de campanha eleitoral. Trata-se do art. 30-A da LE338.
Este novo artigo a base fundamental do esprito das mudanas sofridas na Lei
das Eleies trazidas pela Lei n. 11.300/06, que a de fazer as campanhas eleitorais
transcorrerem de maneira mais limpa, mais transparente e com maior equilbrio entre os
336
164
postulantes. Ressalte-se que a Lei n. 11.300/06 teve como motivo para seu nascimento
os debates congressuais de reforma do cenrio poltico brasileiro aps o surgimento do
escndalo do mensalo340.
340
Cf. Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, 3. ed., rev. e ampl., Belo Horizonte: Del Rey, 2008, p. 412.
Joel J. Cndido, Direito eleitoral brasileiro, p. 469.
342
Cf. Renato Ventura Ribeiro, Lei eleitoral comentada, p. 219.
343
Cf. Olivar Coneglian, Lei das eleies comentada, p. 184 e Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, p. 414.
344
Jos Jairo Gomes (Direito eleitoral, p. 414), entende que o recurso ora previsto no tem efeito
suspensivo, conforme ditame do art. 257 do CE.
341
165
Vagner Bispo da Cunha defende que para a caracterizao da ilicitude prevista
no art. 30-A, devem estar presentes as seguintes condies: (i) recursos movimentados
ilicitamente por candidato e/ou administrador financeiro; (ii) recursos movimentados
paralelamente conta bancria de campanha, o chamado caixa dois; (iii) recursos
movimentados ilicitamente provindos de fontes vedadas; e (iv) utilizao desses
recursos ilcitos na campanha eleitoral em gastos eleitorais no previstos na norma345.
345
Cf. Wagner Bispo da Cunha, O artigo 30-A e as suas implicaes. Arrecadao, gastos e prestao de
contas de campanha eleitoral Eleies 2008, in Revista IOB de Direito Administrativo, ano III, n. 34,
out./2008, p. 11.
346
Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, p. 413.
166
Wagner Bispo da Cunha defende que diante dos elementos necessrios, no seu
entender, para a caracterizao da conduta (j expostos anteriormente), a infrao do art.
30-A tem natureza de abuso do poder econmico, sendo necessrio assim medir a
potencialidade do ato lesivo para se justificar eventual cassao ou no expedio do
diploma do candidato infrator347.
347
Cf. Wagner Bispo da Cunha, O artigo 30-A e as suas implicaes. Arrecadao, gastos e prestao de
contas de campanha eleitoral Eleies 2008, p. 15.
348
Cf. Jos Jairo Gomes, Direito eleitoral, p. 413. No mesmo sentido e com a mesma argumentao,
Olivar Augusto Roberti Coneglian, ao afirmar que a infrao prevista no art. 30-A no caracteriza abuso
do poder econmico, no havendo, portanto, necessidade de se examinar a possibilidade de
potencialidade lesiva. (Olivar Augusto Roberti Coneglian, Inelegibilidade: inelegibilidade e
proporcionalidade, inelegibilidade e abuso de poder. Curitiba: Juru, 2008, p. 186).
167
foi pequena, sem maior repercusso no contexto da campanha do candidato (...) que
no agrida seriamente o bem jurdico tutelado, no deve o candidato ser sancionado349.
Esta mudana acarretou tal diagnstico pelo fato de a redao anterior ter como
grande vantagem a possibilidade de os legitimados ativos (partidos, coligaes e
Ministrio Pblico) terem a possibilidade de apresentar a ao a qualquer momento do
perodo eleitoral ou ps-eleitoral, no havendo necessidade de se aguardar pelo
julgamento da prestao de contas e/ou da diplomao, fato este que poderia dar maior
celeridade ao servio jurisdicional e mais rapidez para a aplicao da sano.
Ademais, a nova redao pode tambm na prtica esvaziar seu contedo, eis que
ao prever que somente aps a diplomao a ao poder ser proposta, para o proponente
349
168
ser mais interessante apresentar ao de impugnao de mandato eletivo - obviamente
se houver tambm indcios de abuso do poder econmico, fraude ou corrupo - pois
em caso de futura condenao poder conseguir no s a perda do mandato do infrator,
mas tambm a declarao de sua inelegibilidade pelo prazo de trs anos.
Estas normas devem estabelecer limites para as contribuies por partes dos
filiados e definir as outras fontes de receita para os partidos. Ademais, h tambm a
determinao de que os estatutos contenham disposies sobre a distribuio de
recursos do Fundo Partidrio entre seus rgos nacional, estaduais e municipais.
352
Art. 15. O Estatuto do partido deve conter, entre outras, normas sobre:
(...)
VII - finanas e contabilidade, estabelecendo, inclusive, normas que os habilitem a apurar as quantias que
os seus candidatos possam despender com a prpria eleio, que fixem os limites das contribuies dos
filiados e definam as diversas fontes de receita do partido, alm daquelas previstas nesta Lei;
VIII - critrios de distribuio dos recursos do Fundo Partidrio entre os rgos de nvel municipal,
estadual e nacional que compem o partido.
169
(doaes, contribuies, rendimentos, montante do Fundo Partidrio) entre os diretrios
nacional, estaduais e municipais.
Os partidos devem prestar contas Justia Eleitoral todo ano, no prazo mximo
de 30 de abril do ano seguinte do exerccio findo a ser controlado (art. 32, caput). Os
balanos contbeis devem ser enviados no prazo acima pelo respectivo rgo da
seguinte forma: o rgo nacional presta contas ao TSE; os rgos estaduais ao
respectivo Tribunal Regional Eleitoral e os rgos partidrios municipais devem
apresentar suas contas ao Juiz Eleitoral do respectivo municpio (art. 32, 1).
Recebidas as prestaes de contas, deve a Justia Eleitoral public-las na Imprensa
Oficial. No havendo imprensa oficial no municpio, os balanos sero afixados no
prprio Cartrio Eleitoral (art. 32, 2).
Art. 30. O partido poltico, atravs de seus rgos nacionais, regionais e municipais, deve manter
escriturao contbil, de forma a permitir o conhecimento da origem de suas receitas e a destinao de
suas despesas.
354
Art. 17. livre a criao, fuso, incorporao e extino de partidos polticos, resguardados a
soberania nacional, o regime democrtico, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa
humana e observados os seguintes preceitos:
(...)
II - proibio de recebimento de recursos financeiros de entidade ou governo estrangeiros ou de
subordinao a estes;
III - prestao de contas Justia Eleitoral.
170
despesas estas especificadas e com as respectivas comprovaes dos gastos, com
especial nfase nos dispndios relativos propaganda eleitoral (programa de rdio e
televiso, propaganda em geral, publicaes, comcios, infra-estrutura e demais atos de
campanha).
171
A LPP traz em seu art. 31355 a relao das fontes de doaes vedadas, entre elas:
(i) entidade ou governo estrangeiro, em conformidade ao texto constitucional, em seu
art. 17, inciso II; (ii) autoridade ou rgos pblicos, excepcionando-se possibilidade
do Fundo Partidrio, que ser estudado no prximo item deste trabalho; (iii) entidades
da Administrao Pblica indireta (autarquias e fundaes pblicas, por exemplo) ou
que tenham o poder pblico como financiador (sociedades de economia mista) e (iv)
entidade de classe ou sindical.
Art. 31. vedado ao partido receber, direta ou indiretamente, sob qualquer forma ou pretexto,
contribuio ou auxlio pecunirio ou estimvel em dinheiro, inclusive atravs de publicidade de qualquer
espcie, procedente de:
I - entidade ou governo estrangeiros;
II - autoridade ou rgos pblicos, ressalvadas as dotaes referidas no art. 38;
III - autarquias, empresas pblicas ou concessionrias de servios pblicos, sociedades de economia mista
e fundaes institudas em virtude de lei e para cujos recursos concorram rgos ou entidades
governamentais;
IV - entidade de classe ou sindical.
356
Cf. Orides Mezzaroba, Partidos polticos: princpios e garantias constitucionais, Lei 9.096/95
anotaes jurisprudenciais. Curitiba: Juru, 2008, p. 37.
172
recurso financeiro recebido, o repasse do seu montante do Fundo Partidrio fica
suspenso at que seja esclarecida a origem do recurso recebido (art. 36, 1)
Valores recebidos cuja origem uma das fontes vedadas pelo art. 31 enseja o
no recebimento do montante do Fundo Partidrio por um ano (art. 36, 2). Se o
partido tiver suas contas desaprovadas total ou parcialmente ou se simplesmente no
prest-las haver tambm a suspenso do Fundo Partidrio (art. 37357).
357
Art. 37. A falta de prestao de contas ou sua desaprovao total ou parcial implica a suspenso de
novas cotas do Fundo Partidrio e sujeita os responsveis s penas da lei.
1. A Justia Eleitoral pode determinar diligncias necessrias complementao de informaes ou ao
saneamento de irregularidades encontradas nas contas dos rgos de direo partidria ou de candidatos.
2 A sano a que se refere o caput ser aplicada exclusivamente esfera partidria responsvel pela
irregularidade.
3o A sano de suspenso do repasse de novas quotas do Fundo Partidrio, por desaprovao total ou
parcial da prestao de contas de partido, dever ser aplicada de forma proporcional e razovel, pelo
perodo de 1 (um) ms a 12 (doze) meses, ou por meio do desconto, do valor a ser repassado, da
importncia apontada como irregular, no podendo ser aplicada a sano de suspenso, caso a prestao
de contas no seja julgada, pelo juzo ou tribunal competente, aps 5 (cinco) anos de sua apresentao
4o Da deciso que desaprovar total ou parcialmente a prestao de contas dos rgos partidrios caber
recurso para os Tribunais Regionais Eleitorais ou para o Tribunal Superior Eleitoral, conforme o caso, o
qual dever ser recebido com efeito suspensivo.
5o As prestaes de contas desaprovadas pelos Tribunais Regionais e pelo Tribunal Superior podero
ser revistas para fins de aplicao proporcional da sano aplicada, mediante requerimento ofertado nos
autos da prestao de contas.
6o O exame da prestao de contas dos rgos partidrios tem carter jurisdicional.
173
da suspenso do Fundo mencionado no texto do pargrafo somente se houver
desaprovao total ou parcial da prestao de contas do partido.
Constitui o Fundo Partidrio a nica forma vigente na legislao partidrioeleitoral brasileira de financiamento da atividade poltico com recursos pblicos de
carter direito. Ou seja, os recursos so disponibilizados diretamente na conta bancria
174
do partido poltico, devendo a legenda decidir os destinos desses recursos, respeitandose os parmetros legais que sero analisados adiante. Assevere-se que o Fundo
Partidrio tambm prev entre seus recursos eventuais doaes com origem privada.
Porm, tal fato jamais ocorreu, pelos motivos explanados em seguida.
J o inciso IV o mais relevante, eis que ele o que garante boa parte dos
recursos aos partidos polticos. Jos Bispo Sobrinho, ao ressaltar a importncia da
existncia do Fundo Partidrio, o critica tambm ao dizer que as quantias repassadas
so to irrisrias que deixam muito a desejar como assistncia financeira358. No
358
Jos Bispo Sobrinho, Comentrios lei orgnica dos partidos polticos. Braslia: Braslia Jurdica,
1996, p. 84. Mesma opinio tem Carlos Velloso e Walber Agra, conforme trecho a seguir: A utilizao
175
entanto, ao se analisar a quantia repassada pelo TSE aos partidos em 2008, v-se que
no se trata de valores insignificantes, pelo contrrio: o Tesouro Nacional repassou ao
TSE em referncia hiptese do inciso IV o valor de R$ 135.614.982,00, enquanto que
os partidos se utilizaram de R$ 34.398.112,77 advindos das multas recolhidas pela
Justia Eleitoral359.
Feito o depsito do valor do Fundo Partidrio pelo Tesouro Nacional, o TSE tem
cinco dias para fazer a distribuio entre os rgos nacionais partidrios, com a seguinte
distribuio (art. 41-A da LPP360):
a) 5% do montante sero divididos igualitariamente entre todos os partidos
registrados no TSE;
b) 95% do montante sero divididos entre todos os partidos registrados no TSE,
de forma proporcional votao obtida por cada um deles na ltima eleio para a
Cmara dos Deputados.
Este artigo foi includo na LPP pela Lei n. 11.459/07, em rpida resposta s
decises expedidas pelo STF sobre a inconstitucionalidade da clusula de desempenho
eleitoral contida no art. 13 da LPP361. Nas duas decises unnimes do Pleno do STF, os
do Fundo Partidrio (...) no supre as necessidades bsicas de manuteno financeira da campanha, muito
menos possibilita suportar os gastos de campanha (Carlos Mrio da Silva Velloso e Walber de Moura
Agra, Elementos de direito eleitoral, p. 223).
359
Disponvel em: < http://www.tse.jus.br/internet/partidos/fundo_partidario/2008.htm>. ltimo acesso
em 10.12.2009.
360
Art. 41-A. 5% (cinco por cento) do total do Fundo Partidrio sero destacados para entrega, em partes
iguais, a todos os partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral e 95%
(noventa e cinco por cento) do total do Fundo Partidrio sero distribudos a eles na proporo dos votos
obtidos na ltima eleio geral para a Cmara dos Deputados.
361
ADI 1351-3 e ADI 1354-8, j. em 07.12.2006, DJ 30.03.2007, Rel. Min. Marco Aurlio.
176
incisos I e II do art. 41362 tambm foram julgados inconstitucionais, por desrespeito aos
princpios constitucionais do pluralismo poltico e da isonomia.
Art. 41. O Tribunal Superior Eleitoral, dentro de cinco dias, a contar da data do depsito a que se
refere o 1 do artigo anterior, far a respectiva distribuio aos rgos nacionais dos partidos,
obedecendo aos seguintes critrios:
I - um por cento do total do Fundo Partidrio ser destacado para entrega, em partes iguais, a todos os
partidos que tenham seus estatutos registrados no Tribunal Superior Eleitoral;
II - noventa e nove por cento do total do Fundo Partidrio sero distribudos aos partidos que tenham
preenchido as condies do art. 13, na proporo dos votos obtidos na ltima eleio geral para a Cmara
dos Deputados.
363
ADI 1351, Voto do Min. Cezar Peluso, p. 150.
364
Cf. Jos Bispo Sobrinho, Comentrios lei orgnica dos partidos polticos. p. 90.
177
nmero mnimo de filiados (condio especificada em Estatuto para sua existncia
dentro da hierarquia partidria) ou quando h o fim do mandato de um quadro diretivo
do rgo partidrio sem haver a respectiva renovao por meio da democracia interna
da legenda.
A LPP determina, em seu art. 44, quais so os tipos de gastos a serem realizados
pelos partidos com os recursos do Fundo Partidrio, entre eles: (i) manuteno das sedes
e de seus servios, alm do pagamento de pessoal; (ii) propaganda doutrinria e poltica;
(iii) no alistamento e nas campanhas eleitorais; (iv) na criao e manuteno de instituto
de fundao de pesquisa e de doutrinao e educao poltica; e (v) criao e
manuteno de programas para promover a participao poltica das mulheres.
A mudana reconhece a importncia da manuteno de uma densa infraestrutura nos partidos polticos, em especial de funcionrios que possam realizar um
trabalho de fortalecimento dos vnculos do partido com a sociedade ou assessorar os
filiados que exercem mandatos eletivos em suas responsabilidades, alm de planejar os
rumos poltico-eleitorais a serem tomados pelo partido.
365
Cf. Jos Bispo Sobrinho, Comentrios lei orgnica dos partidos polticos, p. 89.
178
corpo burocrtico traz melhores condies para principalmente o partido atingir um alto
nvel de coerncia estrutural interna366.
366
Angelo Panebianco. Modelos de partido: organizao e poder nos partidos polticos, (traduo de
Denise Agostinetti). So Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 435.
367
Cf. Jairo Nicolau, Notas sobre as eleies de 2002 e o sistema partidrio brasileiro, p. 15.
368
Cf. Daniel Gustavo Falco Pimentel dos Reis, Os partidos polticos e as organizaes no
governamentais: proposta de trabalho conjunto, in Instituto Tancredo Neves Partido da Frente Liberal,
Prmio Lus Eduardo Magalhes 8 edio ano 2005, Braslia: ITN, 2006, p. 31-32.
179
percentual de recursos do Fundo Partidrio a ser destinado a estes programas fica a
critrio do partido, mas deve respeitar o mnimo de 5% fixado legalmente.
Cf. Vera Lcia Rocha Souza Jucovsky, Representao poltica da mulher. So Paulo: Juarez de
Oliveira, 2000, p. 41.
180
tambm h um piso legal para tanto. A Justia Eleitoral pode, a qualquer tempo, realizar
investigao sobre a aplicao dos recursos advindos do Fundo Partidrio (art. 44, 2).
Esta possibilidade, porm, criticada na forma que a legislao atual dispe, eis
que bastante interessante ao doador e ao candidato que a doao para as campanhas
eleitorais sejam feitas pelo partido. Enquanto que o candidato deve prestar contas das
doaes feitas diretamente a ele no prazo de um ms aps a eleio, as doaes feitas
aos partidos polticos somente sero de conhecimento pblico em 30 de abril do ano
181
seguinte eleio. Este prazo evita que os eleitores e os candidatos adversrios saibam
quem est doando para quais candidatos.
A fundamental diferena entre o horrio eleitoral e o horrio partidrio assentase no fato de que o primeiro veiculado somente durante o perodo de campanha
eleitoral. No primeiro turno, haver propaganda eleitoral no rdio e na televiso nos 45
dias anteriores antevspera da eleio (art. 47, caput, da LE); havendo segundo turno,
a propaganda eleitoral gratuita ocorrer a partir de quarenta e oito horas da proclamao
do resultado do primeiro turno e a antevspera da eleio (art. 49, caput, da LE). J o
horrio partidrio gratuito veiculado somente em perodos no-eleitorais, com o
182
objetivo de difundir os programas e posies partidrias, alm de informar sobre o
trabalho realizado pelo partido e tambm fomentar a participao feminina na poltica
(art. 45, incisos I, II, III e IV da LPP).
Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos. 2. ed., rev.,
ampl. e atual., So Paulo: Malheiros, 2006, p. 360.
183
mesma espcie. Mas como a LPP e a LE foram editadas posteriormente, no caso em
voga entende-se possvel a compensao371.
Ressalte-se que mesmo no caso de a emissora no ter auferido lucro, mas sim
prejuzos fiscais - no recolhendo nenhum valor a ttulo de Imposto de Renda - a
emissora deve ser ressarcida, pois sofreu perda de receita pelo fato de ser obrigada a
veicular a propaganda partidrio-eleitoral.
371
Cf. Rogrio Carlos Born, O direito compensao fiscal pela propaganda poltica gratuita, in
Informativo eleitoral, v. 16, p. 44-45.
372
Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 361.
184
373
Cf. Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 373
Art. 1.As emissoras de rdio e televiso obrigadas divulgao gratuita da propaganda partidria ou
eleitoral podero, na apurao do Imposto sobre a Renda da Pessoa Jurdica (IRPJ), excluir do lucro
lquido, para efeito de determinao do lucro real, valor correspondente a oito dcimos do resultado da
multiplicao do preo do espao comercializvel pelo tempo que seria efetivamente utilizado pela
emissora em programao destinada publicidade comercial, no perodo de durao da propaganda
eleitoral ou partidria gratuita.
375
Assim, por exemplo, se uma emissora cobra R$ 2.000,00 por minuto para veiculao de publicidade
comercial, e se for obrigada a disponibilizar 60 minutos seguidos para a propaganda poltica, ela poder
excluir do lucro real R$ 24.000,00, conforme seguinte clculo: (R$ 2.000,00 x 15 min) x 0,8 = R$
24.000,00.
376
Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 376.
374
185
Carrazza ressalta que o preo do espao comercializvel dever ser o valor mais
alto que a emissora cobra para os anunciantes comerciais, vigorando assim o que se
chama de tabela cheia, no se considerando, portanto, descontos eventualmente dados
aos seus clientes nem as porcentagens pagas s agncias de publicidade377.
377
Cf. Roque Antonio Carrazza, Imposto sobre a renda: perfil constitucional e temas especficos, p. 376.
Cf. Suzana de Camargo Gomes, Crimes eleitorais, 3. Ed., rev., atual., e ampl., So Paulo: Revista dos
Tribunais, 2008, p. 330-331.
379
Art. 348. Falsificar, no todo ou em parte, documento pblico, ou alterar documento pblico
verdadeiro, para fins eleitorais:
Pena - recluso de dois a seis anos e pagamento de 15 a 30 dias-multa.
1 Se o agente funcionrio pblico e comete o crime prevalecendo-se do cargo, a pena agravada.
2 Para os efeitos penais, equipara-se a documento pblico o emanado de entidade paraestatal inclusive
Fundao do Estado.
380
Art. 349. Falsificar, no todo ou em parte, documento particular ou alterar documento particular
verdadeiro, para fins eleitorais:
Pena - recluso at cinco anos e pagamento de 3 a 10 dias-multa.
381
Art. 350. Omitir, em documento pblico ou particular, declarao que dele devia constar, ou nele
inserir ou fazer inserir declarao falsa ou diversa da que devia ser escrita, para fins eleitorais:
378
186
187
Joel Cndido, porm, afirma que o tipo ora estudado no abarca a prtica de
caixa dois. Explica o autor que o candidato ou o administrador da campanha, no caso
de campanhas eleitorais, que arrecadou recursos paralelamente contabilizao oficial,
mas prestou contas de todo o valor mximo que se propunha a receber, gastar e
contabilizar, e que foi declarado por ocasio de seu pedido de registro, na forma do art.
18, caput, da LE no comete o crime de falsidade ideolgica385.
O autor relaciona a prtica do caixa dois ao limite mximo de gastos declarado
pelo partido ou pelo candidato no momento do registro da candidatura, declarao de
limite mximo essa determinada pelo art. 18 da LE386, que tambm prev a aplicao de
sano extrapenal de multa em caso de descumprimento (art. 18, 2), conforme se
depreende do trecho a seguir:
Para que crime se pudesse falar, nesse caso, teria que haver tipicidade, punindo a
existncia de contabilidade paralela, ou dupla (caixa 2), e no nica. Teria que
haver figura tpica punindo o gasto acima do valor mximo declarado no registro
(LE, art. 18, caput), o que, hoje, ainda no crime eleitoral tipificado em norma
penal alguma, no passando a conduta de mera infrao extrapenal: LE, art. 18,
2387.
385
Cf. Joel J. Cndido. Direito penal eleitoral & processo penal eleitoral. Bauru: EDIPRO, 2006, p. 413.
Art. 18. No pedido de registro de seus candidatos, os partidos e coligaes comunicaro aos
respectivos Tribunais Eleitorais os valores mximos de gastos que faro por cargo eletivo em cada eleio
a que concorrerem, observados os limites estabelecidos, nos termos do art. 17-A desta Lei.
1 Tratando-se de coligao, cada partido que a integra fixar o valor mximo de gastos de que trata este
artigo.
2 Gastar recursos alm dos valores declarados nos termos deste artigo sujeita o responsvel ao
pagamento de multa no valor de cinco a dez vezes a quantia em excesso.
387
Joel J. Cndido, Direito penal eleitoral & processo penal eleitoral, p. 413-414.
386
188
na prestao de contas eventual doao recebida no ter finalidade eleitoral, conforme
se depreende do trecho a seguir:
Com efeito, a rejeio da prestao de contas, decorrente de omisso em relao
despesa que dela deveria constar no implica, necessariamente, a caracterizao do
crime capitulado no art. 350 do CE. (...) No h como reconhecer, na espcie, a
finalidade eleitoral da conduta omissiva, elemento subjetivo do tipo penal em
apreo, porquanto as contas so apresentadas Justia Eleitoral aps a
realizao do pleito, estando ausente, portanto, a potencialidade lesiva para
macular o processo eleitoral. Note-se que, em se tratando de norma penal, sua
interpretao deve ser estrita, jamais extensiva. Se falsidade houver, ser a prevista
no direito penal comum388. (grifo nosso).
388
REspe n. 26.610, julgado em 8.5.2008, Rel. Min. Marcelo Henriques Ribeiro de Oliveira, DJ
29.5.2008. No mesmo sentido, REspe n. 35.518, julgado em 25.8.2009, Rel. Min. Flix Fischer, DJE
15.9.2009 e REspe n. 36.050, julgado em 24.11.2009, Rel. Min. Enrique Ricardo Lewandowski, DJE
30.11.2009.
389
Ementa: (...)AO PENAL. Prestao de contas de campanha. Suposta insero de declarao falsa.
Art. 350 do CE. Justa causa. Reconhecimento. A omisso e a insero de informaes falsas nos
documentos de prestao de contas, dado o suposto montante de despesas no declaradas,
configuram, em tese, o ilcito previsto no art. 350 do CE. 3. AO PENAL. Aprovao de contas no
mbito administrativo. Independncia entre as esferas cvel-eleitoral e penal. Precedente. "A eventual
aprovao da prestao de contas, dado seu carter administrativo, no impede a anlise de fatos a ela
relacionados em procedimento criminal que investigue a possvel prtica de crime eleitoral. (grifo
nosso).
189
correspondente. As omisses na prestao de contas esto relacionadas com fins
eleitorais, tendo em vista que o volume dos gastos no declarados estaria a
configurar ilcitos eleitorais, de cuja responsabilizao ficaria o paciente ao
largo390.
A deciso do Plenrio do TSE, porm, foi no sentido de que para a conduta ser
tpica o suposto infrator deve ter assinado a prestao de contas. Trecho do voto do
relator designado, Ministro Marco Aurlio, resume o entendimento:
Separo a responsabilidade civil eleitoral, a responsabilidade administrativa, da
responsabilidade penal. No tenho como concluir pela prtica do crime de falso em
relao a um documento que no veio a ser subscrito por quem acusado391.
390
HC n. 482, j. 17.6.2004, Rel. Min. Luiz Carlos Madeira, Rel. designado Min. Marco Aurlio. DJ
27.8.2004.
391
HC n. 482, j. 17.6.2004, Rel. Min. Luiz Carlos Madeira, Rel. designado Min. Marco Aurlio. DJ
27.8.2004.
190
Executivo, mas esse item foca as duas hipteses de inelegibilidade previstas na LI, eis
que elas so relacionadas eventual ocorrncia do abuso do poder econmico nas
eleies, fato este decorrente, dentre outros motivos, do financiamento irregular da
atividade poltica.
O art. 1, inciso I, alnea d392 traz a primeira hiptese de inelegibilidade por
abuso do poder econmico, sendo consideradas inelegveis as pessoas que cometerem
ou se beneficiarem do cometimento de ato configurador de abuso do poder econmico.
Eles ficam inelegveis, se condenados, para a eleio a qual esto concorrendo e para
todos os pleitos que ocorrerem nos trs anos seguintes.
Art. 1 So inelegveis:
I - para qualquer cargo:
(...)
d) os que tenham contra sua pessoa representao julgada procedente pela Justia Eleitoral, transitada em
julgado, em processo de apurao de abuso do poder econmico ou poltico, para a eleio na qual
concorrem ou tenham sido diplomados, bem como para as que se realizarem 3 (trs) anos seguintes;
(...)
h) os detentores de cargo na administrao pblica direta, indireta ou fundacional, que beneficiarem a si
ou a terceiros, pelo abuso do poder econmico ou poltico apurado em processo, com sentena transitada
em julgado, para as eleies que se realizarem nos 3 (trs) anos seguintes ao trmino do seu mandato ou
do perodo de sua permanncia no cargo.
393
Cf. Joel J. Cndido, Inelegibilidades no direito brasileiro, p. 156.
394
Cf. Adriano Soares da Costa, Instituies de direito eleitoral, p. 258-259.
191
no h a incidncia da norma. Nos dois casos, o cometimento do abuso deve ter
finalidade eleitoral ou partidria, adequando-se assim no disposto no art. 14, 9 da
Constituio395.
395
192
O termo representao no texto em debate refere-se, na verdade, petio
inicial. Em observao ao disposto no art. 22 da LI, que remete ao rito processual da
AIJE, h referncia representao, ao esta com o objetivo de se abrir investigao
judicial para a apurao de abuso do poder econmico. Assim sendo, a ao cabvel
para a apurao de abuso do poder econmico nas hipteses de inelegibilidade a AIJE,
conforme afirmao de Adriano Soares da Costa e Joel Cndido397, eis que esta pode
acarretar ao candidato infrator a condenao de inelegibilidade, sendo cassado o seu
registro de candidatura, se ainda no tiver sido diplomado; ou a cassao do diploma ( e
a conseqente perda do mandato, se j houver sido expedido).
397
193
diplomado, exercer o mandato at que a condenao judicial seja confirmada, no
havendo mais nenhuma possibilidade de recurso.
400
194
Joel Cndido sugere a adoo de delimitao do perodo de pena no caso em
debate de um prazo de oito anos, por ser esse o maior prazo de inelegibilidade previsto
na prpria LI (art. 1, inciso I, alnea b)401.
O inciso citado deve ser aplicado ao infrator que no foi candidato; ao infrator
que foi candidato, porm no obteve sucesso; e ao infrator candidato que foi eleito,
desde que a AIJE tenha sido julgada em at 15 dias aps a diplomao.
401
195
Houve a excluso de alguns dos candidatos por dois motivos: o primeiro o fato
de nenhum dos candidatos excludos ter atingido ao menos 1% dos votos vlidos nestas
eleies. Este resultado eleitoral denota a falta de representatividade de suas
candidaturas frente ao eleitorado, fato este comprovado pelo segundo motivo do corte
dos mesmos desta anlise: tanto em 2002 como em 2006, os candidatos que no
conseguiram pelo menos 1% dos votos vlidos pertenciam a partidos que da mesma
forma so bastante fracos na contagem de votos: nenhuma das legendas desses
candidatos conseguiu ao menos uma cadeira na Cmara dos Deputados404.
Nas eleies de 2002, havia 30 partidos registrados no TSE, e 19 deles conseguiram eleger ao menos
um deputado federal. PCO e PSTU foram uma das 11 legendas que no atingiram o feito. Nas eleies de
2006, 21 partidos conseguiram eleger ao menos um deputado federal em todo o territrio nacional. O
PRP, o PCO, o PSL e o PSDC, mesmo patrocinando candidaturas presidenciais, fato este que garante
maior visibilidade no perodo eleitoral, principalmente no horrio eleitoral gratuito, estiveram na relao
de oito partidos que no elegeram sequer um de seus filiados nas eleies para a Cmara dos Deputados.
196
A primeira parte, que trata da origem das doaes, servir para comprovar se as
campanhas eleitorais presidenciais so realmente dependentes das doaes de pessoas
jurdicas, conforme afirmam, por exemplo, David Samuels405, com as decorrncias
negativas j vistas no item 2.1.4.
Este item deve ser estudado porque h trs meios para tanto: cheque (entregue
diretamente ao responsvel pelas finanas da campanha ou depositado em conta
bancria; em dinheiro, a ser entregue diretamente ao responsvel financeiro da
campanha; ou em bens ou servios estimveis em dinheiro, que nessa pesquisa
aparecer como estimado.
405
Cf. David Samuels, Financiamento de campanhas e eleies no Brasil: o que podemos aprender com
o caixa um e propostas de reforma, p. 367.
197
Renato Ventura Ribeiro define a doao de bens ou servios estimveis em
dinheiro os servios prestados por terceiros e no cobrados, como, por exemplo,
servios advocatcios406.
A anlise dos meios financeiros usados pelos doadores para contriburem para as
campanhas eleitorais importante pelo fato que tanto nas doaes em dinheiro como
nas doaes em estimado, h uma maior dificuldade da Justia Eleitoral em realizar a
fiscalizao.
406
407
198
legislao determina como prazo mximo para a quitao de todas as obrigaes o
momento de entrega da prestao de contas Justia Eleitoral.
A segunda parte da anlise das prestaes de contas trata das despesas feitas nas
campanhas eleitorais. Sero analisados os perodos em que as despesas so feitas, no
intuito de perceber se as mesmas acompanham o ritmo da receita ou se elas so feitas
independentemente da receita, diante da rpida necessidade da campanha em gastar
recursos visando vitria eleitoral.
Por fim, sero analisados os tipos de gastos eleitorais, para se possa entender
melhor como so feitas as campanhas presidenciais brasileiras.
408
199
do ano eleitoral; o segundo ms eleitoral trata-se do ms de agosto do ano eleitoral (1 a
31).
200
d) Servios: despesas com honorrios profissionais ou o item referente a
servios prestados por terceiros
e) Infra-estrutura: gastos com a formao de um comit e os materiais
necessrios para seu funcionamento: gua, energia eltrica, telefone, materiais de
expediente, locao de bens mveis, bens permanentes, aluguis
f) Diversas: so as despesas que, conforme ditame do art. 28, 2, alnea b
da Resoluo TSE n. 20.987/02, no se adquam a nenhum outro item;
g) Doaes: so considerados gastos eleitorais a doao de uma candidatura
para outra;
h) Transporte: despesas com combustvel, lubrificantes, passagens e locao de
bens mveis.
i) Baixa Recursos Estimveis: segundo Felippe Lizardo, esses gastos consistem
na doao de bens ou servios em estimado para a prpria campanha eleitoral. O doador
doa o bem ou servio de forma gratuita, sem que o candidato ou comit realize qualquer
transao financeira para o pagamento deste bem ou servio. Ao fazer a incluso desse
bem ou servio por meio do programa SPCE, o mesmo realiza a baixa automtica da
receita na despesa correspondente, ou seja, para que possa haver o fechamento das
contas realiza-se a sada desta receita como uma despesa na prestao de contas.
409
Entrevista feita com Felippe Lizardo, analista judicirio da Coordenadoria de Contas Partidrias e
Eleitorais do Tribunal Regional Eleitoral de So Paulo em 8.1.10.
201
202
Partido
PT
PSDB
PSB
PPS
PSTU
PCO
Votos Nominais
39.455.233
19.705.445
15.180.097
10.170.882
402.236
38.619
Votos Vlidos
46,45%
23,20%
17,87%
11,97%
0,47%
0,04%
Foram para o segundo turno, portanto, Lula e Jos Serra. Na eleio realizada
em 27 de outubro de 2002, o resultado foi a vitria de Lula, conforme a tabela a seguir:
Tabela 29 Resultado 2 Turno Eleio Presidencial (27.10.2002)411
Candidato
LUIZ INCIO LULA DA SILVA
JOS SERRA
Partido
PT
PSDB
Votos Nominais
52.793.364
33.370.739
Votos Vlidos
61,27%
38,73%
410
411
203
Conforme visto no item 5.1, no que toca arrecadao, haver trs tipos de
anlise: a origem das receitas; o meio financeiro utilizado; e o perodo em que
ocorreram as doaes.
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Partido ou Comit
No Identificados
Comercializao /
Eventos
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 570.260,00
R$ 13.367.605,72
R$ 0,00
R$ 210,43
4,1%
95,9%
0,0%
0,0%
R$ 4.800,00
0,0%
R$ 13.942.876,15 100,0%
Garotinho
R$ 42.557,00
R$ 3.186.520,00
R$ 50.000,00
R$ 0,00
R$ 0,00
R$ 3.279.077,00
1,3%
97,2%
1,5%
0,0%
0,0%
100,0%
V-se claramente que no caso dos dois candidatos derrotados no primeiro turno,
a absoluta predominncia dos recursos com origem em pessoas jurdicas. Foram as
pessoas jurdicas as responsveis por 95,9% e 97,2% da arrecadao das campanhas de
Ciro Gomes e Anthony Garotinho, respectivamente, havendo em conseqncia pequena
participao das pessoas fsicas no financiamento da campanha eleitoral de ambos.
Ciro Gomes no recebeu nenhuma quantia dos trs partidos pertencentes sua
coligao; j Garotinho recebeu apenas R$ 50.000,00 de seu partido, valore que
representou 1,5% de sua arrecadao total. Ciro Gomes amealhou insignificante
204
montante referente comercializao de bens, alm de recursos no identificados, visto
que somados no chegam sequer a 0,1%.
Tabela 431 - Origem da Arrecadao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Pessoa Fsica
Pessoa Jurdica
Partido ou Comit
No Identificados
Comercializao /
Eventos
TOTAL
Serra
R$ 1.459.175,00
R$ 27.036.486,80
R$ 44.600,00
R$ 0,00
5,1%
94,7%
0,2%
0,0%
Lula
R$ 221.428,02
R$ 13.433.078,16
R$ 7.402.183,80
R$ 11.129,00
1,1%
63,7%
35,1%
0,1%
R$ 0,00
0,0%
R$ 28.540.261,80 100,0%
R$ 4.657,00
R$ 21.072.475,98
0,0%
100,0%
205
doao, o comit - mesmo que seja especfico para uma candidatura - pode repassar
parcial ou integralmente esse valor para vrios candidatos, impedindo que o eleitor e/ou
a mdia saiba para quem exatamente dirigiu-se a doao.
Cheque
Dinheiro
Estimado
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 8.035.250,00
57,6%
R$ 2.410.020,43
17,3%
R$ 3.497.605,72
25,1%
R$ 13.942.876,15 100,0%
Garotinho
R$ 3.170.060,00
R$ 109.017,00
R$ 0,00
R$ 3.279.077,00
96,7%
3,3%
100,0%
206
Tabela 6 Meio de doao (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Cheque
Dinheiro
Estimado
TOTAL
Serra
Lula
R$ 18.508.335,01 64,8% R$ 11.447.450,00
R$ 6.988.150,00 24,5% R$ 7.786.428,21
R$ 3.043.776,79 10,7% R$ 1.838.597,77
R$ 28.540.261,80 100,0% R$ 21.072.475,98
54,3%
37,0%
8,7%
100,0%
Em ambas as campanhas que foram ao segundo turno, a maioria das doaes foi
realizada por meio de cheque (Serra 64,8%; Lula 54,3%). Lula obteve 37% de suas
doaes em dinheiro em espcie, enquanto Serra obteve 24,5% dos recursos de
campanha nesta modalidade. As doaes em bens ou servios estimveis em dinheiro
representaram a Serra e Lula, respectivamente, 10,7% e 8,7%.
J Ciro Gomes tambm teve crescimento no terceiro ms, cujo ltimo dia, para
efeitos desta pesquisa, o dia da eleio. Porm, boa parte do valor arrecadado na
campanha j havia sido amealhado nos dois primeiros meses, conforme se v na tabela
adiante:
207
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 0,00
0,0%
R$ 821.300,00
5,9%
R$ 4.794.372,74 34,4%
R$ 6.625.384,98 47,5%
R$ 1.701.818,43 12,2%
R$ 13.942.876,15 100,0%
Garotinho
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 51.064,00
1,6%
R$ 2.538.013,00
77,4%
R$ 690.000,00
21,0%
R$ 3.279.077,00 100,0%
2/10
45
21
15
10
4 e 5/10
45
19
17
11
208
Depreende-se que Anthony Garotinho, desde a primeira pesquisa feita no incio
do perodo eleitoral definido pela legislao (os dados foram coletados em 4 e em 5 de
julho de 2002), estava em quarto lugar na inteno de votos do eleitorado brasileiro,
tendo seu menor ndice nas pesquisas justamente em 30 de agosto.
209
Serra havia cado mais um pouco, porm agora em empate tcnico com
Garotinho e 14 pontos percentuais de distncia de Ciro Gomes, cenrio este que
confirmava a pesquisa anterior, com Ciro e Lula indo ao segundo turno.
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Serra
R$ 0,00
0,0%
R$ 12.000,00
0,0%
R$ 10.449.165,53 36,6%
R$ 10.318.853,11 36,2%
R$ 6.742.043,16 23,6%
R$ 1.018.200,00
3,6%
R$ 28.540.261,80 100,0%
Lula
R$ 0,00
R$ 500.000,00
R$ 3.153.577,62
R$ 5.628.160,20
R$ 6.296.597,22
R$ 5.494.140,94
R$ 21.072.475,98
0,0%
2,4%
15,0%
26,7%
29,9%
26,1%
100,0%
Jos Serra, conforme j debatido, teve forte queda no final do primeiro perodo
eleitoral. Em meados de agosto, teve inclusive o terceiro lugar ameaado, iniciando sua
210
recuperao somente no final do segundo perodo (quando empatou tecnicamente com
Ciro Gomes). Aps, j em setembro, distanciou-se de Ciro e assumiu o segundo lugar,
mas no final do perodo eleitoral viu-se ameaado por Garotinho, consolidando sua
segunda posio somente no dia da eleio, em 6 de outubro.
Esse valor pode tambm explicar a forte e rpida reao nas pesquisas de
inteno de voto de Jos Serra. Em pouco mais de um ms, saiu de uma situao de
terceiro lugar (e em empate tcnico com o quarto colocado, ressalte-se) para um
segundo posto na inteno de votos, sem jamais ser novamente ultrapassado. Para tanto,
arrecadou enorme quantia tambm no terceiro perodo eleitoral (entre 1 de setembro e 6
de outubro, Serra novamente arrecadou mais de R$ 10,3 milhes de reais), enquanto
Ciro angariou pouco mais de R$ 6,6 milhes e Lula R$ 5,6 milhes.
Garantido no segundo turno, Serra continuou a arrecadar mais que Lula. Entre 7
e 27 de outubro, o candidato tucano coletou R$ 6,7 milhes, enquanto que o postulante
petista angariou quase R$ 6,3 milhes. As pesquisas de inteno de votos, nesse caso,
tambm no explicam os valores arrecadados, visto que no segundo turno, Serra jamais
ameaou a provvel e concretizada vitria de Lula, conforme se v na tabela a seguir:
11/10
58
32
18/10
61
32
23/10
59
31
26/10
58
32
211
no segundo posto, garantindo a possibilidade de vencer a eleio no segundo turno: o
ritmo de suas despesas eleitorais e tambm a de seus adversrios.
Garotinho
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 41.360,70
1,3%
R$ 1.983.756,85
61,8%
R$ 1.186.316,35
36,9%
R$ 3.211.433,90
100,0%
Parece bastante natural que quanto mais perto a eleio, mas se gaste na
tentativa de venc-la ou de ao menos garantir seu lugar no segundo turno. Esse fato se
confirma com os dados obtidos na prestao de contas de Jos Serra. Quanto prestao
de contas de Lula, h ndices diferentes, conforme a tabela adiante:
212
Tabela 12 Perodo de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps -Eleitoral
TOTAL
Serra
R$ 347,69
R$ 1.523.781,25
R$ 14.022.799,14
R$ 11.973.911,02
R$ 5.554.167,09
R$ 1.641.529,83
R$ 34.716.536,02
0,0%
4,4%
40,4%
34,5%
16,0%
4,7%
100,0%
Lula
R$ 64.464,05
R$ 363.132,37
R$ 2.488.358,72
R$ 5.795.848,62
R$ 11.496.622,34
R$ 852.846,47
R$ 21.061.272,57
0,3%
1,7%
11,8%
27,5%
54,6%
4,0%
100,0%
Conforme os dados acima, nota-se que Serra concentrou a maior parte de seus
gastos no segundo ms eleitoral (agosto), contrrio dos outros trs candidatos, na
tentativa de retornar ao segundo posto nas pesquisas de inteno de voto e de garantir
sua vaga no segundo turno.
Lula, ao contrrio, gastou 54,6% de seus recursos (R$ 11,5 milhes) no prprio
segundo turno, garantindo assim sua vitria sem percalos sobre Jos Serra. Percebe-se
tambm que a candidatura Serra na verdade viveu uma asfixia financeira, posto que foi
a nica dentre as quatro candidaturas que teve saldo negativo nas contas de campanha,
conforme se v adiante:
213
Tabela 13 Saldo Financeiro das Campanhas
Ciro Gomes
Garotinho
Serra
Lula
Saldo de Campanha
R$ 4.831,66
R$ 67.643,10
-R$ 6.176.274,22
R$ 11.203,41
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas
Doaes
Transporte
TOTAL
Ciro Gomes
R$ 249.695,77
1,8%
R$ 10.286.267,56
73,8%
R$ 242.094,03
1,7%
R$ 715.407,63
5,1%
R$ 545.770,19
3,9%
R$ 295.588,27
2,1%
R$ 17.200,00
0,1%
R$ 1.586.021,04
11,4%
R$ 13.938.044,49
100,0%
Garotinho
R$ 12.456,49
0,4%
R$ 2.117.069,53
65,9%
R$ 83,65
0,0%
R$ 52.500,00
1,6%
R$ 26.061,45
0,8%
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 1.003.262,78
31,2%
R$ 3.211.433,90 100,0%
Ciro Gomes despendeu 73,8% de seus gastos com todos os tipos de propaganda.
Garotinho gastou um pouco menos, mas ainda assim configurando a maior parte de seus
gastos: 65,9%. Em relao a transportes, Garotinho gastou o equivalente a 31,2% de
suas despesas no item; j Ciro, 11,4%. Ganha destaque tambm nessa tabela o fato de
Garotinho ter gasto nfimo no item Pessoal. Essa ocorrncia pode ser explicada pelo
fato de alguns candidatos colocarem em suas prestaes de contas os gastos relativos
214
remunerao pelo trabalho dos funcionrios de campanha, como cabos eleitorais,
motoristas, secretarias, assessores e telefonistas, por exemplo, no item Servios
prestados por terceiros, e no em Pessoal, como deve ser feito, j que o item
referente a servios serve para o pagamento de pessoas fsicas e jurdicas que prestem
servios candidatura em carter eventual, e no em uma relao de trabalho.
Os gastos eleitorais feitos por Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva tambm
demonstram que o item Propaganda fundamentalmente o mais importante em uma
eleio presidencial.
Tabela 15 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra e Luiz Incio Lula da Silva)
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas
Doaes
Transporte
TOTAL
Serra
R$ 488.898,27
R$ 21.869.815,60
R$ 130.359,84
R$ 6.080.042,13
R$ 2.727.221,71
R$ 0,00
R$ 310.000,00
R$ 3.110.198,47
R$ 34.716.536,02
1,4%
63,0%
0,4%
17,5%
7,9%
0,0%
0,9%
9,0%
100,0%
Lula
R$ 160.408,65
R$ 17.183.698,41
R$ 698.044,90
R$ 913.201,62
R$ 193.362,01
R$ 145.018,22
R$ 15.000,00
R$ 1.752.538,76
R$ 21.061.272,57
0,8%
81,6%
3,3%
4,3%
0,9%
0,7%
0,1%
8,3%
100,0%
bastante provvel que o mesmo erro feito pela campanha de Garotinho tenha
ocorrido na campanha de Serra: a alocao de gastos com a remunerao de
funcionrios de campanha no item servios, ao invs de pessoal. O pequeno gasto
de Lula com infra-estrutura (apenas 0,9%) pode ser explicado, provavelmente, por dois
motivos: (i) a utilizao da estrutura do prprio partido j existente (e no contabilizada
na prestao de contas do candidato); ou (ii) o dispndio desse item foi contabilizado na
prestao de contas do Comit Financeiro.
215
Tambm foram candidatos Ana Maria Rangel (PRP), Jos Maria Eymael
(PSDC), Luciano Bivar (PSL) e Rui Costa Pimenta (PCO). Esses quatro candidatos,
porm, no sero estudados, vez que tiveram votao muito baixa (menor que 1% dos
votos vlidos), alm de serem de partidos com pequena representatividade no cenrio
poltico brasileiro (nenhum dos quatro partidos conseguiu eleger um deputado federal
em 2006).
Partido
PT
PSDB
PSOL
PDT
PRP
PSDC
PSL
PCO
Votos Nominais
Votos Vlidos
46.662.365
48,61%
39.968.369
41,64%
6.575.393
6,85%
2.538.844
2,64%
126.404
0,13%
63.294
0,07%
62.064
0,06%
0
0,00%
216
Partido
PT
PSDB
Votos Nominais
Votos Vlidos
58.295.042
60,83%
37.543.178
39,17%
Nas eleies de 2006, tanto Lula como Alckmin tiveram duas prestaes de
contas: a da prpria candidatura e a do respectivo Comit Financeiro. J Helosa Helena
prestou contas de sua campanha apenas por meio de seu Comit. Cristovam Buarque, ao
contrrio, no apresentou nenhuma conta do Comit, havendo apenas a conta de sua
candidatura.
217
PSOL, tem sua campanha baseada nas doaes feitas pelo prprio partido e nas pessoas
fsicas, conforme se depreende da leitura da tabela abaixo:
Tabela 18 Origem da Arrecadao (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Comercializao
Comits, Partidos e
Candidatos
Pessoas Fsicas
Pessoas Jurdicas
Recursos No Identificados
TOTAL
Helosa Helena
R$ 0,00
0,0%
R$ 313.966,63 83,2%
R$ 61.555,32 16,3%
R$ 2.007,84
0,5%
R$ 0,00
0,0%
R$ 377.529,79 100,0%
Cristovam
R$ 0,00
R$ 144,28
R$ 310.810,00
R$ 1.405.200,00
R$ 0,00
R$ 1.716.154,28
0,0%
0,0%
18,1%
81,9%
0,0%
100,0%
Comercializao
Comits, Partidos e
Candidatos
Pessoas Fsicas
Pessoas Jurdicas
Recursos No Identificados
R$ 79.183.636,01
R$ 159.362,75
R$ 1.260.809,97
R$ 0,00
TOTAL
R$ 81.188.298,01
Alckmin
R$ 0,00
0,0%
97,5% R$ 8.259.382,10
0,2% R$ 2.724.592,10
1,6% R$ 51.032.396,25
0,0%
R$ 6.000,00
100,0
% R$ 62.022.370,45
13,3%
4,4%
82,3%
0,0%
100,0
%
0,7%
218
A primeira diferena refere-se ao fato de que a candidatura Lula foi a nica entre
os presidenciveis que arrecadou recursos por meio da comercializao de bens ou
realizao de eventos, montantes este que somou quase R$ 600 mil, representando 0,7%
do montante total arrecadado.
219
Assim, diante desse fato, Helosa Helena fez seus gastos eleitorais, realizando a
quitao da maioria dos mesmos somente aps o dia da eleio do primeiro turno (01
de outubro de 2006), uma vez que arrecadou 45,4% de seu montante total somente aps
a eleio, conforme tabela abaixo:
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Helosa Helena
R$ 0,00
0,0%
R$ 102.966,04
27,3%
R$ 70.170,75
18,6%
R$ 33.043,00
8,8%
R$ 171.350,00
45,4%
R$ 377.529,79 100,0%
Cristovam
R$ 0,00
R$ 135.000,00
R$ 815.154,28
R$ 367.000,00
R$ 399.000,00
R$ 1.716.154,28
0,0%
7,9%
47,5%
21,4%
23,2%
100,0%
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
TOTAL
Lula
R$ 0,00
0,0%
R$ 3.419.970,52
4,2%
R$ 11.684.518,95 14,4%
R$ 21.847.940,66 26,9%
R$ 15.773.927,50 19,4%
R$ 28.461.940,38 35,1%
R$ 81.188.298,01 100,0%
Alckmin
R$ 0,00
R$ 1.322.697,58
R$ 19.718.584,88
R$ 15.557.727,59
R$ 21.915.504,16
R$ 2.507.856,24
R$ 61.022.370,45
0,0%
2,2%
32,3%
25,5%
35,9%
4,1%
100,0%
220
arrecadou recursos principalmente no terceiro perodo eleitoral (1 de setembro at 1 de
outubro, dia da eleio), numa provvel tentativa de vencer a eleio j no primeiro
turno, conforme indicam as pesquisas de opinio realizadas pelo Datafolha abaixo
apresentadas:
Tabela 22 - Pesquisas de Inteno de Voto 1 Turno (Datafolha)412
28 e 17 e
29/6 18/7
46 44
Lula
29 28
Alckmin
Helosa
6 10
Helena
7e
8/8
47
24
21 e
22/8 29/8
49 50
25 27
12
11
10
4 e 11 e 18 e
5/9 12/9 19/9 22/9
51
50
50
49
27
28
29
31
9
27/9 30/9
49 46
33 35
8
Lula sempre liderou as pesquisas de inteno de voto nas eleies de 2006, alm
de seus ndices sempre ficarem prximos a uma possvel vitria j no primeiro turno.
Essa impresso foi acentuada no final de agosto, quando o candidato reeleio atingiu
o patamar de 50% das intenes de voto. Porm, no final de setembro, o candidato
tucano conseguiu reagir, levando a disputa ao segundo turno.
Lula
Alckmin
5 e 6/10
50
43
10/10
51
40
16 e 17/10
57
38
23 e 24/10
58
37
28/10
58
37
221
todavia, Lula novamente consegue abrir boa vantagem, consolidando sua segunda
vitria na eleio presidencial com bastante folga.
Enquanto que em 2002 Jos Serra teve que gastar boa parte do montante
arrecadado no primeiro turno, no intuito de conseguir um dos dois postos no segundo
turno, em ferrenha disputa com Ciro Gomes e Anthony Garotinho, Alckmin tambm
teve que fazer grandes despesas no primeiro turno, mas por outro motivo: tentar fazer
com que o segundo turno houvesse.
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
Sem Data414
TOTAL
414
Lula
R$ 0,00
R$ 2.631.852,54
R$ 11.609.985,89
R$ 18.955.795,91
R$ 15.626.827,34
R$ 26.377.015,35
R$ 16.289.193,68
R$ 91.490.670,71
0,0%
2,9%
12,7%
20,7%
17,1%
28,8%
17,8%
100,0%
Alckmin
R$ 3,75
0,0%
R$ 788.310,17
1,0%
R$ 14.090.486,30 17,2%
R$ 20.358.182,94 24,9%
R$ 21.079.394,00 25,7%
R$ 3.104.389,76
3,8%
R$ 22.502.857,83 27,5%
R$ 81.923.624,75 100,0%
Os gastos classificados como Sem Data, em sua grande maioria, consiste nas doaes feitas em bens
ou servios estimveis em dinheiro que no programa SPCE aparece automaticamente como despesas
eleitorais do tipo Baixa Recursos Estimveis, ocorrncia explicada com mais detalhes no item 5.1.
Esses gastos, porm, no aparecem com data nas prestaes de contas disponveis no stio eletrnico do
TSE. H casos tambm em que o gasto eleitoral - mesmo no sendo do tipo de doao estimada
automaticamente convertida em despesa foi registrado sem a data da ocorrncia.
222
J a campanha de Lula teve seus gastos distribudos entre os perodos, havendo
maiores despesas no perodo ps-eleitoral (ou seja, a partir de 30 de outubro de 2006),
com 28,8% do montante gasto. No perodo de eleies, Lula gastou a maior parte no
terceiro ms eleitoral (na tentativa de j vencer no primeiro turno) e no prprio segundo
turno.
Nota-se claramente que aps eleito, Lula consegue arrecadar muito mais que o
candidato tucano derrotado. foroso reconhecer que ao contrrio da doao no
perodo eleitoral, momento em que a disputa ainda est ocorrendo e que h o interesse
do doador na vitria de um candidato ou na derrota de outro, no perodo ps-eleitoral as
doaes ocorrem normalmente sem qualquer vinculao a um possvel resultado
eleitoral positivo aos seus interesses: lida-se nesse caso com o resultado j posto, sendo
possivelmente interessante ajudar o vencedor do pleito nas suas dvidas de campanha,
para no futuro conseguir algo em troca.
Nas campanhas de Helosa Helena e Cristovam Buarque, as despesas pseleitorais foram bem menos significativas em comparao candidatura de Luiz Incio
Lula da Silva, conforme se v na tabela adiante
223
Tabela 25 Perodo de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Perodo Pr-Eleitoral
1 Ms Eleitoral
2 Ms Eleitoral
3 Ms Eleitoral
Segundo Turno
Perodo Ps-Eleitoral
Sem Data
TOTAL
Helosa Helena
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 47.800,00
12,7%
R$ 30.423,99
8,1%
R$ 0,00
0,0%
R$ 10.475,91
2,8%
R$ 288.822,78
76,5%
R$ 377.522,68 100,0%
Cristovam
R$ 0,00
R$ 60.286,11
R$ 676.078,66
R$ 529.667,70
R$ 0,00
R$ 239.432,72
R$ 210.255,23
R$ 1.715.720,42
0,0%
3,5%
39,4%
30,9%
0,0%
14,0%
12,3%
100,0%
Na campanha de Helosa Helena, destacam-se os gastos sem data, visto que suas
receitas vieram principalmente de bens e servios estimveis em dinheiro de seu
partido, conforme se ver adiante. Na campanha de Cristovam, diferentemente, mais de
70% de seus gastos se deu no perodo eleitoral, sem contar os gastos sem data, nos
quais boa parte tambm deve ter ocorrido no perodo eleitoral.
A anlise dos tipos de despesas confirmou mais uma vez que a propaganda o
centro principal dos gastos eleitorais. Trs dos quatro candidatos tiveram esse item
como o foco de suas despesas, conforme a tabela a seguir:
Tabela 26 Tipos de Gastos Eleitorais (Helosa Helena e Cristovam Buarque)
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas
Doaes
Transporte
Baixa
TOTAL
Helosa Helena
R$ 463,13
0,1%
R$ 72.700,00 19,3%
R$ 0,00
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 3.356,36
0,9%
R$ 4.249,88
1,1%
R$ 0,00
0,0%
R$ 7.930,53
2,1%
R$ 288.822,78 76,5%
R$ 377.522,68 100,0%
Cristovam
R$ 10.159,14
R$ 1.423.555,28
R$ 76.577,75
R$ 34.346,36
R$ 65.098,73
R$ 15.045,00
R$ 0,00
R$ 90.793,88
R$ 144,28
R$ 1.715.720,42
0,6%
83,0%
4,5%
2,0%
3,8%
0,9%
0,0%
5,3%
0,0%
100,0%
224
dispndios com transporte foram os outros itens relevantes dos gastos da campanha do
pedetista.
Nas campanhas de Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo Alckmin, os trs tipos de
gastos predominantes so os mesmos: propaganda, transporte e servios.
Tabela 27 Tipos de Gastos Eleitorais (Luiz Incio Lula da Silva e Geraldo
Alckmin)
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infra-estrutura
Diversas a especificar
Doaes
Transporte
Baixa
TOTAL
Lula
R$ 779.155,99
R$ 64.484.145,04
R$ 192.480,99
R$ 6.101.036,13
R$ 2.083.496,07
R$ 1.721.600,06
R$ 0,00
R$ 10.141.935,45
R$ 5.986.820,98
R$ 91.490.670,71
0,9%
70,5%
0,2%
6,7%
2,3%
1,9%
0,0%
11,1%
6,5%
100,0%
Alckmin
R$ 458.024,89
0,6%
R$ 60.981.245,61 74,4%
R$ 1.680.946,82
2,1%
R$ 5.859.357,60
7,2%
R$ 1.706.480,01
2,1%
R$ 13.487,72
0,0%
R$ 0,00
0,0%
R$ 8.626.030,70 10,5%
R$ 2.598.051,40
3,2%
R$ 81.923.624,75 100,0%
No que toca propaganda, tanto Lula quanto Alckmin gastaram mais de 70% do
total despendido em no principal item de uma campanha eleitoral (70,5% e 74,4%,
respectivamente). Para ambos, os gastos com transporte tambm configuraram as
despesas mais importantes aps a propaganda: Lula gastou R$ 10,1 milhes com
225
transporte (11,1% do montante gasto), enquanto Geraldo Alckmin despendeu R$ 8,6
milhes (10,5% do montante gasto).
Lula
Alckmin
Helosa Helena
Cristovam
Saldo de campanha
-R$ 10.302.372,70
-R$ 19.901.254,30
R$ 7,11
R$ 433,86
226
Para tanto, foram eliminados do ordenamento jurdico brasileiro algumas
espcies tipos de propaganda eleitoral que j estavam h muito tempo arraigadas na
cultura poltico-eleitoral brasileiras, como os outdoors, a distribuio de brindes e os
showmcios.
0,9%
70,5%
0,2%
6,7%
2,3%
1,9%
0,0%
11,1%
6,5%
100,0%
Encargos
Propaganda
Pessoal
Servios
Infraestrutura
Diversas
Doaes
Transporte
Baixa
TOTAL
Lula 2002
R$ 160.408,65
R$ 17.183.698,41
R$ 698.044,90
R$ 913.201,62
0,8%
81,6%
3,3%
4,3%
R$ 193.362,01
0,9%
R$ 145.018,22
0,7%
R$ 15.000,00
0,1%
R$ 1.752.538,76
8,3%
R$ 0,00
0,0%
R$ 21.061.272,57 100,0%
227
Apesar do valor relativo diminuir, o valor nominal explodiu em todos os itens;
no item propaganda, o gasto de Lula passou de R$ 17,1 milhes em 2002 para R$ 64,5
milhes em 2006. Nas campanhas presidenciais do PSDB, porm, a Lei n. 11.300/06
no surtiu efeito, conforme a tabela abaixo:
Tabela 30 Tipos de Gastos Eleitorais (Jos Serra 2002 e Geraldo Alckmin
2006)
Serra 2002
R$ 488.898,27
R$ 21.869.815,60
R$ 130.359,84
R$ 6.080.042,13
R$ 2.727.221,71
R$ 0,00
R$ 310.000,00
R$ 3.110.198,47
R$ 0,00
R$ 34.716.536,02
1,4%
Encargos
63,0% Propaganda
0,4%
Pessoal
17,5%
Servios
Infra7,9%
estrutura
0,0%
Diversas
0,9%
Doaes
9,0% Transporte
0,0%
Baixa
100,0%
TOTAL
Alckmin 2006
R$ 458.024,89
R$ 60.981.245,61
R$ 1.680.946,82
R$ 5.859.357,60
R$ 1.706.480,01
R$ 13.487,72
R$ 0,00
R$ 8.626.030,70
R$ 2.598.051,40
R$ 81.923.624,75
0,6%
74,4%
2,1%
7,2%
2,1%
0,0%
0,0%
10,5%
3,2%
100,0%
228
5 CONSIDERAES FINAIS
Aps a anlise profunda tanto do contexto poltico-eleitoral brasileiro como
tambm das nuances e peculiaridades do sistema normativo referente exclusivamente ao
financiamento da poltica no Brasil, pode-se inferir que para o entendimento dos
problemas que afligem o sistema atualmente vigente, no basta a anlise apenas dos
dispositivos legais da Lei das Eleies, da Lei dos Partidos Polticos, do Cdigo
Eleitoral e da Lei das Inelegibilidades: deve-se tambm ver todo o cenrio poltico
brasileiro, j que vrias outras de sua fragilidades trazem conseqncia prtica do
financiamento dos partidos polticos e das campanhas eleitorais, entre eles o vigente
sistema proporcional de lista aberta, o inchado sistema partidrio brasileiro e as regras
que disciplinam a propaganda partidria e eleitoral.
229
alcanado na eleio presidencial, conforme se demonstrou no captulo 4 deste trabalho.
J a Lei n. 12.034/09 s poder ser testada nas eleies de outubro de 2010.
Para que uma proposta de reforma poltica possa realmente fazer com que as
eleies sejam mais justas, limpas, normais e legtimas, conforme determina o art. 14,
9 da Constituio, os legisladores devem considerar o contexto histrico e cultural do
ambiente poltico vigente, alm de se analisar o sistema partidrio, o sistema de
governo, as regras eleitorais e por fim as prticas que regem o jogo democrtico
brasileiro416. Sem esses dois ensinamentos em mente, penso que ser bastante
improvvel uma reforma no panorama poltico (e em especial nas normas de
financiamento da poltica) que possam realmente diminuir todos os problemas
apontados neste trabalho.
415
Daniel Zovatto, Financiamento dos partidos e campanhas eleitorais na Amrica Latina: uma anlise
comparada, p. 327.
416
Cf. Delia Ferreira Rubio, Financiamento de partidos e campanhas: fundos pblicos versus fundos
privados, p. 7.
230
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