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Introduccin:
En la ltima dcada la discusin tanto acadmica cmo poltica interpela las
capacidades institucionales de los planos subnacionales para convocar, promover y
dirigir procesos de desarrollo econmico y social. Algunos diagnsticos indican
obstculos estructurales en los roles y competencias de los gobiernos, incorporando
alternativas que suponen cambios fundamentales en la relacin Estado- sociedad. Se
cuestiona fundamentalmente el monopolio del Estado en la conduccin de los
intereses colectivos, proponiendo la incorporacin a la cosa pblica de otros actores
no institucionales, confiando en la capacidad de autoconduccin de la sociedad civil
para gestionar sus intereses.
En esta ponencia se presenta una discusin de corte terico con especial nfasis en el
contenido y significacin de los conceptos de gobernabilidad y de governance en
contextos metropolitanos, proponiendo una vinculacin causal diferente a la que se
anuncia en la discusin actual sobre modelos de roles y ejercicio de gobierno desde la
academia internacional y regional como desde algunos organismos internacionales. Se
observa que la propuesta actual de la governance desarrolla una continuidad causal
entre
governancedesarrollogobernabilidad,
argumentando
que
la
supuesta
conceptos
en
una
secuencia
de
gobernabilidadgovernancedesarrollo,
Un factor importante en que, esta discusin toma como universo de anlisis una regin
metropolitana (RM), que est constituida por la interrelacin de factores econmicos y
sociales que se desarrollan sin reconocer lmites poltico-administrativos. A su vez, la
esfera institucional es mltiple (Gobiernos subnacionales y Estado central) lo cual hace
que la capacidad gubernamental para dirigir procesos de desarrollo local a la vez que
concretar escenarios de relaciones institucionales entre los diferentes actores de
gobierno subnacional en el nivel metropolitano sea por s un punto de conflicto y sin
resolucin. Partiendo de la base de que una conformacin metropolitana es asimtrica
en capacidades y recursos econmicos y polticos y carece de articulaciones formales,
el concepto gobernabilidad slo puede ser aplicado a las unidades poltico
administrativas y el concepto de governance al contexto metropolitano. donde la figura
del gobierno indica una relacin de autoridad legitimada por la ciudadana. El gobierno
cuenta con capacidades formales para imponer, fomentar y promover cursos de accin
con fines especficos. El logro condiciones institucionales en torno al desarrollo
departamental supone ejercer capacidades para generar consensos, agregar
intereses, articular combinaciones posibles, elaborar, adjudicar y aplicar reglas y
elaborar sistemas de comunicacin y control sobre las acciones (Almond y
Powell:1996).
De forma distinta se manifiesta el concepto de governance, que presentando un
modelo horizontal -gobierno en red y con participacin de la sociedad civil- cuestiona
la capacidad del gobierno para conducir procesos en funcin de los intereses
colectivos de una sociedad. La governance discute la legitimidad institucional para
dirigir monoplicamente los cursos de accin pblica,
[] situndose en la
perspectiva de que existen otros mecanismos y actores que compiten con el gobierno
en la provisin de los bienes pblicos, as cmo para canalizar y responder a las
demandas sociales" (Rhodes:1999). La teora de la governance en sus diferentes
Tambin de las reas metropolitanas, slo que aqu se introduce el estudio de las regiones
metropolitanas. La diferencia entre rea metropolitana y Regin metropolitana es que la
primera considera la mancha urbana que abarca de modo continuo ms de una jurisdiccin
poltico-administrativa
Manifiestan
una
tendencia
irreversible
de
crecimiento
territorial,
ii-
2.1-Quin
gobierna
para
quien
se
gobierna
en
las
regiones
metropolitanas?
Las tres premisas con que cerramos el punto anterior recrean dos dinmicas que
determinan en definitiva los rasgos ms salientes de las RMs: la autoreproduccin y la
autoorganizacin de la sociedad en el territorio en funcin de las expectativas y los
incentivos que los individuos o los grupos reciben del ambiente metropolitano. Se
suscita as a la interna de las RMs un desarrollo desigual que depende de los flujos en tipo e intensidad-
intervencin de las instituciones pblicas que actan sobre l. Aqu importa observar
el grado de legitimidad con que cada una de las instituciones subnacionales asumen
sus fines y funciones, cuestin que interpela directamente a
conceptos como
Esto hace que en una regin metro se identifiquen gobiernos subnacionales que
cuentan en su territorio con la centralidad del proceso de metropolizacin
(denominados en la literatura especializada como centros de comando, en
Sassen:2001, Veltz:2000, Prevot Shapira:2004 entre otros), y GD que acompaan la
dinmica metro como contribuyentes secundarios del proceso. Esta relacin asimtrica
es el sello de identidad de los procesos metropolitanos y puede observarse tanto en
pases federales o unitarios con procesos de descentralizacin poltica y econmica o
sin ella (es el caso de Uruguay). En este contexto, la generacin de polticas de tipo
metropolitano (polticas con un sentido inclusivo del territorio metro) no ha sido
enfocada institucionalmente aplicando un criterio paliativo de servicios esenciales a la
vida urbana cuando ya las situaciones vitales son insostenibles y dejando hacer a los
flujos econmicos y sociales.
Si bien existe una visin institucional que asume como responsabilidad de poltica
pblica el desarrollo del territorio metropolitano, es difcil encontrarla aplicada en el
campo de las polticas, fomentando la percepcin de que: cmo, hacia donde y por
quien est controlada una regin metropolitana, sigue estando en la sociedad y no en
los gobiernos que la integran. Las RMs se presentan como ingobernadas e
ingobernables an habindose ensayado formas federadas o unitarias de gobiernos
metropolitanos que bajo diversos modelos se han instaurado en la Unin Europea,
Norteamrica y en Amrica Latina. Las experiencias de nueva territorializacin poltico
administrativa se han demostrado ineficientes para afrontar la multiplicidad de
intereses que se debaten en el territorio, intereses que aspiran a un espacio fsico que
necesariamente debe enmarcarse en un plano local desde el punto de vista jurdico,
una sociedad incierta en trminos de identidad y gobiernos locales dispuestos a
competir por ellos.
Entonces la pregunta quien gobierna las RMs? se vincula con otra pregunta: para
quin se gobierna en las RMs?, para una ciudadana local o metropolitana? La clave
para entender esta tensin no resuelta se encuentra en observaciones que han sido
reflejadas en diversas investigaciones y desde diversas disciplinas (Lombardi: 1998;
Pirez: 2002; Veiga y Rivoir:2003 y 2005; Tecco: 2002; De Mattos: 1981, 1983,1984;
Magri:2002 y 2004. En Europa: Orin: 2000; Lefebre:1999 entre otros):
a-el vnculo en trminos de ciudadana entre los habitantes con el sistema poltico local
(partidos y gobierno) puede considerarse exiguo en tanto no existe fundamento real
para que esa relacin se produzca. Las expectativas, intereses y oportunidades
laborales, educativas y sociales de la poblacin metropolitana son escasos en los
c- los puntos anteriores hacen que la vinculacin institucional subnacional con el tema
del desarrollo territorial se presente difuso en tanto responsabilidades y capacidades
para promover polticas pblicas a tal fin. Se entiende lo mismo acerca del desarrollo
local y regional? Para quin/es se promueve el desarrollo? Cmo se vinculan
intereses con territorio y poblacin en la elaboracin de polticas? Como expresa Prez
(Pirez:2000): "Las necesidades se concentran donde los recursos son menores y los
recursos se generan donde las necesidades son menores".
Este punto entre concepciones sobre el rol del Estado no es menor para la discusin
acadmica y el campo de accin de la poltica, ya que la relativizacin de la
gobernabilidad a favor de la teora de la governance y sus modalidades como el Nuevo
Gerenciamiento Pblico 5 y Redes socio-institucionales o Gobierno en Red, supone un
cambio radical en la conceptualizacin de los principios, los fines, las funciones y los
procedimientos del quehacer institucional. Cuando se habla del Buen Gobierno relativo
a los resultados de un proceso de governance se est replanteando la contractualidad
clsica donde la sociedad suspende 6 grados de autonoma particular a favor de la
representacin de sus intereses y de depender de la capacidad del Estado, de/los
Gobierno/s en la provisin de diferentes tipos de bienes y la seguridad de mantener
sus derechos civiles, polticos y sociales. Se cuestiona entonces al Gobierno como
organizacin que controla sustancialmente los medios de coercin y que tiene
prioridad en el uso de esos medios de coercin sobre otras organizaciones en un
territorio delimitado (Tilly:1994-p.29). Relacionar a las instituciones gubernamentales
con la ingobernabilidad supone que el ltimo modelo de Estado, el Estado de
Bienestar Keynesiano, fue ineficiente, ineficaz e impotente para producir condiciones
para el desarrollo las sociedades en el plano nacional.
3.1- La gobernabilidad
Concibe a la gestin pblica con una lgica gerencial privada, separando competencias y
tareas hacia otras esferas (pblicas, privadas o mixtas).
6
El subrayado del verbo es intencional ya que no renuncia sino que delega temporalmente, tal
cual se presenta la discusin clsica que dio origen al contractualismo a partir del siglo XV.
Subrayado nuestro.
histricas
que
modelaron
las
competencias
de
las
unidades
10
3.2- La governance
11
12
13
14
poltica, la orientacin
15
11
16
la
legitimidad
la
autoridad
de
los
Gobiernos
subnacionales,
17
subnacionales
no
han
desarrollado
suficientes
condiciones
de
18
Almond G y
B Powell:
Arbs X y
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1996.
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