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Universidade do Sul de Santa Catarina

Planejamento Governamental
Disciplina na modalidade a distncia

2 edio revista

Palhoa
UnisulVirtual
2011

Book 1.indb 1

11/04/13 14:15

Crditos
Universidade do Sul de Santa Catarina Campus UnisulVirtual Educao Superior a Distncia

Avenida dos Lagos, 41 Cidade Universitria Pedra Branca | Palhoa SC | 88137-900 | Fone/fax: (48) 3279-1242 e 3279-1271 | E-mail: cursovirtual@unisul.br | Site: www.unisul.br/unisulvirtual

Reitor Unisul
Ailton Nazareno Soares
Vice-Reitor
Sebastio Salsio Heerdt
Chefe de Gabinete da
Reitoria
Willian Mximo
Pr-Reitora Acadmica
Miriam de Ftima Bora Rosa
Pr-Reitor de Administrao
Fabian Martins de Castro
Pr-Reitor de Ensino
Mauri Luiz Heerdt
Campus Universitrio de
Tubaro
Diretora
Milene Pacheco Kindermann
Campus Universitrio da
Grande Florianpolis
Diretor
Hrcules Nunes de Arajo
Campus Universitrio
UnisulVirtual
Diretora
Jucimara Roesler
Equipe UnisulVirtual
Diretora Adjunta
Patrcia Alberton

Secretaria Executiva e Cerimonial


Jackson Schuelter Wiggers (Coord.)
Marcelo Fraiberg Machado
Tenille Catarina
Assessoria de Assuntos
Internacionais
Murilo Matos Mendona
Assessoria de Relao com Poder
Pblico e Foras Armadas
Adenir Siqueira Viana
Walter Flix Cardoso Junior
Assessoria DAD - Disciplinas a
Distncia
Patrcia da Silva Meneghel (Coord.)
Carlos Alberto Areias
Cludia Berh V. da Silva
Conceio Aparecida Kindermann
Luiz Fernando Meneghel
Renata Souza de A. Subtil
Assessoria de Inovao e
Qualidade de EAD
Denia Falco de Bittencourt (Coord)
Andrea Ouriques Balbinot
Carmen Maria Cipriani Pandini
Iris de Sousa Barros
Assessoria de Tecnologia
Osmar de Oliveira Braz Jnior (Coord.)
Felipe Jacson de Freitas
Jefferson Amorin Oliveira
Phelipe Luiz Winter da Silva
Priscila da Silva
Rodrigo Battistotti Pimpo
Tamara Bruna Ferreira da Silva

Coordenao Cursos
Coordenadores de UNA
Diva Marlia Flemming
Marciel Evangelista Catneo
Roberto Iunskovski

Book 1.indb 2

Assistente e Auxiliar de
Coordenao
Maria de Ftima Martins (Assistente)
Fabiana Lange Patricio
Tnia Regina Goularte Waltemann
Ana Denise Goularte de Souza
Coordenadores Graduao
Adriano Srgio da Cunha
Alosio Jos Rodrigues
Ana Lusa Mlbert
Ana Paula R. Pacheco
Arthur Beck Neto
Bernardino Jos da Silva
Catia Melissa S. Rodrigues
Charles Cesconetto
Diva Marlia Flemming
Fabiano Ceretta
Jos Carlos da Silva Junior
Horcio Dutra Mello
Itamar Pedro Bevilaqua
Jairo Afonso Henkes
Janana Baeta Neves
Jardel Mendes Vieira
Joel Irineu Lohn
Jorge Alexandre N. Cardoso
Jos Carlos N. Oliveira
Jos Gabriel da Silva
Jos Humberto D. Toledo
Joseane Borges de Miranda
Luciana Manfroi
Luiz G. Buchmann Figueiredo
Marciel Evangelista Catneo
Maria Cristina S. Veit
Maria da Graa Poyer
Mauro Faccioni Filho
Moacir Fogaa
Nlio Herzmann
Onei Tadeu Dutra
Patrcia Fontanella
Rogrio Santos da Costa
Rosa Beatriz M. Pinheiro
Tatiana Lee Marques
Valnei Carlos Denardin
Roberto Iunskovski
Rose Clr Beche
Rodrigo Nunes Lunardelli
Sergio Sell
Coordenadores Ps-Graduao
Aloisio Rodrigues
Bernardino Jos da Silva
Carmen Maria Cipriani Pandini
Daniela Ernani Monteiro Will
Giovani de Paula
Karla Leonora Nunes
Leticia Cristina Barbosa
Luiz Otvio Botelho Lento
Rogrio Santos da Costa
Roberto Iunskovski
Thiago Coelho Soares
Vera Regina N. Schuhmacher
Gerncia Administrao
Acadmica
Angelita Maral Flores (Gerente)
Fernanda Farias
Secretaria de Ensino a Distncia
Samara Josten Flores (Secretria de Ensino)
Giane dos Passos (Secretria Acadmica)
Adenir Soares Jnior
Alessandro Alves da Silva
Andra Luci Mandira
Cristina Mara Schauffert
Djeime Sammer Bortolotti
Douglas Silveira
Evilym Melo Livramento
Fabiano Silva Michels
Fabricio Botelho Espndola
Felipe Wronski Henrique
Gisele Terezinha Cardoso Ferreira
Indyanara Ramos
Janaina Conceio
Jorge Luiz Vilhar Malaquias
Juliana Broering Martins

Luana Borges da Silva


Luana Tarsila Hellmann
Luza Koing Zumblick
Maria Jos Rossetti
Marilene de Ftima Capeleto
Patricia A. Pereira de Carvalho
Paulo Lisboa Cordeiro
Paulo Mauricio Silveira Bubalo
Rosngela Mara Siegel
Simone Torres de Oliveira
Vanessa Pereira Santos Metzker
Vanilda Liordina Heerdt
Gesto Documental
Lamuni Souza (Coord.)
Clair Maria Cardoso
Daniel Lucas de Medeiros
Eduardo Rodrigues
Guilherme Henrique Koerich
Josiane Leal
Marlia Locks Fernandes

Gerncia Administrativa e
Financeira
Renato Andr Luz (Gerente)
Ana Luise Wehrle
Anderson Zandr Prudncio
Daniel Contessa Lisboa
Naiara Jeremias da Rocha
Rafael Bourdot Back
Thais Helena Bonetti
Valmir Vencio Incio

Gerncia de Ensino, Pesquisa


e Extenso
Moacir Heerdt (Gerente)
Aracelli Araldi

Elaborao de Projeto e
Reconhecimento de Curso
Diane Dal Mago
Vanderlei Brasil
Francielle Arruda Rampelotte
Extenso
Maria Cristina Veit (Coord.)
Pesquisa
Daniela E. M. Will (Coord. PUIP, PUIC, PIBIC)
Mauro Faccioni Filho(Coord. Nuvem)
Ps-Graduao
Anelise Leal Vieira Cubas (Coord.)
Biblioteca
Salete Ceclia e Souza (Coord.)
Paula Sanhudo da Silva
Renan Felipe Cascaes

Gesto Docente e Discente


Enzo de Oliveira Moreira (Coord.)

Capacitao e Assessoria ao
Docente
Simone Zigunovas (Capacitao)
Alessandra de Oliveira (Assessoria)
Adriana Silveira
Alexandre Wagner da Rocha
Elaine Cristiane Surian
Juliana Cardoso Esmeraldino
Maria Lina Moratelli Prado
Fabiana Pereira
Tutoria e Suporte
Claudia Noemi Nascimento (Lder)
Anderson da Silveira (Lder)
Ednia Araujo Alberto (Lder)
Maria Eugnia F. Celeghin (Lder)
Andreza Talles Cascais
Daniela Cassol Peres
Dbora Cristina Silveira
Francine Cardoso da Silva
Joice de Castro Peres
Karla F. Wisniewski Desengrini
Maria Aparecida Teixeira
Mayara de Oliveira Bastos
Patrcia de Souza Amorim
Schenon Souza Preto

Gerncia de Desenho
e Desenvolvimento de
Materiais Didticos
Mrcia Loch (Gerente)

Desenho Educacional
Cristina Klipp de Oliveira (Coord. Grad./DAD)
Silvana Souza da Cruz (Coord. Ps/Ext.)
Aline Cassol Daga
Ana Cludia Ta
Carmelita Schulze
Carolina Hoeller da Silva Boeing
Elosa Machado Seemann
Flavia Lumi Matuzawa
Gislaine Martins
Isabel Zoldan da Veiga Rambo
Jaqueline de Souza Tartari
Joo Marcos de Souza Alves
Leandro Roman Bamberg
Letcia Laurindo de Bonfim
Lygia Pereira
Lis Air Fogolari
Luiz Henrique Milani Queriquelli
Marina Melhado Gomes da Silva
Marina Cabeda Egger Moellwald
Melina de La Barrera Ayres
Michele Antunes Corra
Ngila Hinckel
Pmella Rocha Flores da Silva
Rafael Arajo Saldanha
Roberta de Ftima Martins
Roseli Aparecida Rocha Moterle
Sabrina Bleicher
Sabrina Paula Soares Scaranto
Viviane Bastos
Acessibilidade
Vanessa de Andrade Manoel (Coord.)
Letcia Regiane Da Silva Tobal
Mariella Gloria Rodrigues
Avaliao da aprendizagem
Geovania Japiassu Martins (Coord.)
Gabriella Arajo Souza Esteves
Jaqueline Cardozo Polla
Thayanny Aparecida B.da Conceio

Jeferson Pandolfo
Karine Augusta Zanoni
Marcia Luz de Oliveira
Assuntos Jurdicos
Bruno Lucion Roso
Marketing Estratgico
Rafael Bavaresco Bongiolo
Portal e Comunicao
Catia Melissa Silveira Rodrigues
Andreia Drewes
Luiz Felipe Buchmann Figueiredo
Marcelo Barcelos
Rafael Pessi

Gerncia de Produo

Arthur Emmanuel F. Silveira (Gerente)


Francini Ferreira Dias
Design Visual
Pedro Paulo Alves Teixeira (Coord.)
Adriana Ferreira dos Santos
Alex Sandro Xavier
Alice Demaria Silva
Anne Cristyne Pereira
Cristiano Neri Gonalves Ribeiro
Daiana Ferreira Cassanego
Diogo Rafael da Silva
Edison Rodrigo Valim
Frederico Trilha
Higor Ghisi Luciano
Jordana Paula Schulka
Marcelo Neri da Silva
Nelson Rosa
Oberdan Porto Leal Piantino
Patrcia Fragnani de Morais
Multimdia
Srgio Giron (Coord.)
Dandara Lemos Reynaldo
Cleber Magri
Fernando Gustav Soares Lima
Conferncia (e-OLA)
Carla Fabiana Feltrin Raimundo (Coord.)
Bruno Augusto Zunino

Gerncia de Logstica

Produo Industrial
Marcelo Bittencourt (Coord.)

Logsitca de Materiais
Carlos Eduardo D. da Silva (Coord.)
Abraao do Nascimento Germano
Bruna Maciel
Fernando Sardo da Silva
Fylippy Margino dos Santos
Guilherme Lentz
Marlon Eliseu Pereira
Pablo Varela da Silveira
Rubens Amorim
Yslann David Melo Cordeiro

Gerncia Servio de Ateno


Integral ao Acadmico

Jeferson Cassiano A. da Costa (Gerente)

Avaliaes Presenciais
Graciele M. Lindenmayr (Coord.)
Ana Paula de Andrade
Angelica Cristina Gollo
Cristilaine Medeiros
Daiana Cristina Bortolotti
Delano Pinheiro Gomes
Edson Martins Rosa Junior
Fernando Steimbach
Fernando Oliveira Santos
Lisdeise Nunes Felipe
Marcelo Ramos
Marcio Ventura
Osni Jose Seidler Junior
Thais Bortolotti

Maria Isabel Aragon (Gerente)


Andr Luiz Portes
Carolina Dias Damasceno
Cleide Incio Goulart Seeman
Francielle Fernandes
Holdrin Milet Brando
Jenniffer Camargo
Juliana Cardoso da Silva
Jonatas Collao de Souza
Juliana Elen Tizian
Kamilla Rosa
Maurcio dos Santos Augusto
Maycon de Sousa Candido
Monique Napoli Ribeiro
Nidia de Jesus Moraes
Orivaldo Carli da Silva Junior
Priscilla Geovana Pagani
Sabrina Mari Kawano Gonalves
Scheila Cristina Martins
Taize Muller
Tatiane Crestani Trentin
Vanessa Trindade

Gerncia de Marketing
Fabiano Ceretta (Gerente)

Relacionamento com o Mercado


Eliza Bianchini Dallanhol Locks
Relacionamento com Polos
Presenciais
Alex Fabiano Wehrle (Coord.)

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Moiss Hegenn

Planejamento Governamental
Livro didtico

Design instrucional
Carmem Maria Cipriani Pandini
Mrcia Loch
2 edio revista

Palhoa
UnisulVirtual
2011

Book 1.indb 3

11/04/13 14:15

Copyright UnisulVirtual 2011


Nenhuma parte desta publicao pode ser reproduzida por qualquer meio sem a prvia autorizao desta instituio.

Edio Livro Didtico


Professor Conteudista
Moiss Hegen
Design Instrucional
Carmem Maria Cipriani Pandini
Mrcia Loch
Maria Isabel Orofino (2 edio)
Assistente Acadmico
Roberta de Ftima Martins (2 edio revista)
Projeto Grfico e Capa
Equipe UnisulVirtual
Diagramao
Alex Sandro Xavier
Edison Valim (2 edio revista)
Reviso Ortogrfica
Amaline Boulus Issa Mussi

354.81
H36
Hegenn, Moiss
Planejamento governamental : livro didtico / Moiss Hegenn ;
design instrucional Carmen Maria Cipriani Pandini, Mrcia Loch ; [assistente
acadmico Roberta de Ftima Martins]. 2. ed. rev. Palhoa : UnisulVirtual,
2011.
156 p. : il. ; 28 cm.
Inclui bibliografia.

1. Administrao pblica. 2. Brasil Poltica e governo. I. Pandini, Carmen


Maria Cipriani. II. Loch, Mrcia. III. Martins, Roberta de Ftima. IV. Ttulo.

Ficha catalogrfica elaborada pela Biblioteca Universitria da Unisul

Book 1.indb 4

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Sumrio
Palavras do professor . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
Plano de estudo . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
UNIDADE
UNIDADE
UNIDADE
UNIDADE
UNIDADE
UNIDADE

1
2
3
4
5
6

Teoria Geral da Administrao . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15


Planejamento Aspectos Gerais. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 47
Elementos do planejamento. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
Planejamento governamental - aspectos gerais. . . . . . . . . . 85
Caractersticas do planejamento governamental. . . . . . . . 105
Polticas pblicas e participao dos trs poderes
e da sociedade no processo de planejamento . . . . . . . . . . 125

Para concluir o estudo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 141


Referncias. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 143
Sobre o professor conteudista. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 145
Respostas e comentrios das atividades de autoavaliao. . . . . . . . . . . . . . 147
Biblioteca Virtual. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 155

Book 1.indb 5

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Book 1.indb 6

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Apresentao
Este livro didtico corresponde disciplina Planejamento
Governamental.
O material foi elaborado visando a uma aprendizagem autnoma,
abordando contedos especialmente selecionados e adotando uma
linguagem que facilite seu estudo a distncia.
Por falar em distncia, isso no significa que voc estar sozinho.
No esquea que sua caminhada nesta disciplina tambm
ser acompanhada constantemente pelo Sistema Tutorial da
UnisulVirtual. Entre em contato sempre que sentir necessidade,
seja por correio postal, fax, telefone, e-mail ou Ambiente Virtual
de Aprendizagem. Nossa equipe ter o maior prazer em atendlo, pois sua aprendizagem nosso principal objetivo.
Bom estudo e sucesso!
Equipe UnisulVirtual.

Book 1.indb 7

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Book 1.indb 8

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Palavras do professor
Nesta disciplina voc vai conhecer os principais aspectos do
planejamento governamental do Brasil. Vai conhecer suas
principais caractersticas e objetivos e leis que o regulamentam.
Os conhecimentos que voc vai adquirir ao longo desta
disciplina so importantes, no s para a sua formao
profissional, mas tambm para a questo da cidadania, pois
voc vai saber como so estabelecidas as polticas pblicas as
quais determinam como sero aplicados os recursos pblicos.
Assim voc saber em que momento e de que forma os
cidados e a sociedade como um todo devem participar do
processo de planejamento pblico e intervir em defesa de seus
interesses.
Bons estudos!
Prof. Moiss Hegenn

Book 1.indb 9

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Book 1.indb 10

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Plano de estudo
O plano de estudos visa a orient-lo no desenvolvimento da
disciplina. Ele possui elementos que o ajudaro a conhecer o
contexto da disciplina e a organizar o seu tempo de estudos.
O processo de ensino e aprendizagem na UnisulVirtual leva
em conta instrumentos que se articulam e se complementam,
portanto, a construo de competncias se d sobre a
articulao de metodologias e por meio das diversas formas de
ao/mediao.
So elementos desse processo:

o livro didtico;

o Espao UnisulVirtual de Aprendizagem (EVA);

as atividades de avaliao (a distncia, presenciais e de


autoavaliao);
o Sistema Tutorial.

Ementa
Condicionantes de natureza poltica no processo de
planejamento. Exame da experincia de planejamento. Viso
global de planejamento nacional, setorial, estadual e local.

Book 1.indb 11

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Objetivos da Disciplina

Compreender o que planejamento governamental,


suas caractersticas, como se desenvolve o processo de
planejamento e a sua importncia para a Administrao
Pblica.
Conhecer a importncia do planejamento governamental
para a satisfao dos interesses da sociedade.

Carga Horria
A carga horria total da disciplina 60 horas-aula, 4 crditos,
incluindo o processo de avaliao.

Contedo programtico/objetivos
Veja, a seguir, as unidades que compem o livro didtico desta
disciplina e os seus respectivos objetivos. Estes se referem aos
resultados que voc dever alcanar ao final de uma etapa de
estudo. Os objetivos de cada unidade definem o conjunto de
conhecimentos que voc dever possuir para o desenvolvimento
de habilidades e competncias necessrias sua formao.
Unidades de estudo: 6

Unidade 1: Teoria Geral da Administrao


Esta unidade apresenta uma viso geral de cada teoria que
contribuiu para a formao da Teoria Geral da Administrao.

Unidade 2: Planejamento aspectos gerais


Esta unidade apresenta os conceitos e as tcnicas bsicas do
processo de planejamento.

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Book 1.indb 12

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Planejamento Governamental

Unidade 3: Elementos do planejamento


Nesta unidade voc vai conhecer quais os principais elementos do
planejamento das organizaes.

Unidade: 4 Planejamento governamental - aspectos gerais


Esta unidade trata da natureza do planejamento governamental,
sua consistncia, caractersticas, dinmica e amplitude.
Apresenta, ainda, sua finalidade para a administrao pblica e a
sua evoluo histrica no Brasil.

Unidade 5: Caractersticas do planejamento governamental


Nesta unidade, voc conhecer maiores detalhes do planejamento
governamental, dentre os quais sua definio, a principal
caracterstica do planejamento governamental no Brasil, sua
classificao quanto durao. Conhecer o que um plano
de governo e os principais instrumentos de planejamento
governamental.

Unidade 6: Polticas Pblicas e a Participao dos Trs Poderes e da


Sociedade no Processo de Planejamento
Esta unidade descreve como as polticas pblicas influenciam no
processo de planejamento. Tambm trata do grau de participao
dos trs poderes no processo de planejamento, bem como da
sociedade.

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Book 1.indb 13

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Agenda de atividades/ Cronograma

Verifique com ateno o EVA, organize-se para acessar


periodicamente a sala da disciplina. O sucesso nos seus
estudos depende da priorizao do tempo para a leitura, da
realizao de anlises e snteses do contedo e da interao
com os seus colegas e tutor.
No perca os prazos das atividades. Registre no espao
a seguir as datas com base no cronograma da disciplina
disponibilizado no EVA.
Use o quadro para agendar e programar as atividades relativas
ao desenvolvimento da disciplina.

Atividades obrigatrias

Demais atividades (registro pessoal)

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Book 1.indb 14

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UNIDADE 1

Teoria Geral da Administrao


Objetivos de aprendizagem

E studar as teoria que contriburam para a formao da


Teoria Geral da Administrao.

Sees de estudo
Seo 1

Teoria da Administrao Cientfica

Seo 2

Teoria Clssica

Seo 3

Teoria da Burocracia

Seo 4

Teoria Estruturalista

Seo 5

Teoria das Relaes Humanas

Seo 6

Teoria Comportamental

Seo 7

Teoria do Desenvolvimento Organizacional

Seo 8

Teoria da Contingncia

Seo 9

Teoria dos Sistemas

Seo 10 O Estado atual da Teoria Administrativa

Book 1.indb 15

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


Nesta unidade voc vai estudar as diversas teorias que explicam
o funcionamento das organizaes, os mecanismos que elas
utilizam para atingir suas finalidades e os elementos que
constituem os processos em cada uma delas.
Voc vai perceber que as organizaes, indiscutivelmente, o
tipo de sistema social que predomina nas sociedades industriais.
No passado a sociedade era constituda de inmeros pequenos
sistemas sociais desorganizados; hoje so as organizaes
que esto cada vez maiores e mais estruturadas, so elas que
dominam o panorama social contemporneo, haja vista raramente
o homem trabalhar, defender seus interesses e mesmo se divertir
por conta prpria, de forma isolada.
Na verdade, o homem est inserido em organizaes burocrticas,
que coordenam seu trabalho, seu estudo, seus interesses. Sua
organizao de carter econmico, poltico, cultural, religioso,
que se justapem, que se interpenetram, que se entrecruzam,
que entram em relaes de cooperao e conflito, dependncia e
interdependncia.
A predominncia das organizaes torna importante seu
entendimento, principalmente para compreender as influncias
que as mesmas exercem sobre a formao da personalidade do
homem moderno. O desenvolvimento um processo integrado
de transformao social que tem nas organizaes um de seus
principais instrumentos.
Sem eficincia e sem produtividade, no h organizao; sem
aumento de eficincia, no existe desenvolvimento. Portanto a
eficcia temporria, porque logo novos desafios surgiro.
Voc tambm vai estudar que existe organizao sem
administrao, e que a recproca quase totalmente verdadeira,
pois dentro das organizaes, a administrao exercida de
forma mais intensa.

16

Book 1.indb 16

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Planejamento Governamental

SEO 1 - Teoria da Administrao Cientfica


A administrao tem como tarefa interpretar os objetivos
propostos pelas organizaes e transform-los em aes, neste
sentido, efetua planejamento, organizao, direo e controle em
todas as reas e em todos os nveis das organizaes.
Para tanto, a Administrao precisa mapear o ambiente externo,
possibilitando a eficincia da tecnologia utilizada, integrando os
recursos e os esforos em todas as reas e nveis da empresa.

A palavra administrao
tem origem na expresso
latina ad minister, que
significa subordinao ou
obedincia, ou seja, aquele
que realiza uma funo,
que presta um servio,
abaixo do comando de
outrem.

A Administrao interpreta os objetivos traduzindo-os


em esquemas de planejamento, organizao, direo
e controle de ao necessria para alcan-los de
maneira mais apropriada.

A abrangncia da administrao sofreu significativo


aprofundamento e ampliao, principalmente no decorrer do
sculo XX, e o administrador passou a ser elemento indispensvel
em todas as organizaes humanas. E este crescimento ocorreu
por intermdio das idias propostas por diversas teorias
formuladas sobre a administrao, as se foram incorporando
umas s outras, formando a Teoria Geral da Administrao.
A Teoria da Administrao uma decorrncia da Teoria das
Organizaes, um meio de operacionalizar conceitos e ideologias
a respeito das organizaes.
A Teoria da Administrao trata do estudo da administrao
das organizaes em geral e das empresas em particular. uma
teoria em crescente expanso e abrangente. Comeou como uma
teoria de sistema fechado, preocupada inicialmente com alguns
aspectos e variveis situados dentro da organizao. Voltou-se
exclusivamente para os problemas mais concretos e imediatos do
ponto de vista de sua aplicao e foi paulatinamente expandindo
e ampliando o seu objeto de estudo.

Unidade 1

Book 1.indb 17

17

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Universidade do Sul de Santa Catarina

A melhor forma de conhecer esta evoluo da Teoria Geral


da Administrao conhecendo as teorias formuladas sobre a
mesma no decorrer deste perodo.
A Escola de Administrao Cientfica foi iniciada em fins do
sculo XIX pelo engenheiro americano Frederick W. Taylor,
considerado o fundador da moderna teoria da administrao.
Voc sabe quais foram os motivos que fizeram com
que Taylor elaborasse sua teoria?

Sua preocupao inicial foi eliminar o desperdcio e as perdas


sofridas pelas indstrias americanas, elevando os nveis de
produtividade por meio da aplicao de mtodos e tcnicas de
engenharia industrial.
At ento, o prprio operrio definia seu mtodo de trabalho,
valendo-se, para tanto, de sua experincia pessoal anterior.
Taylor procurou, com sucesso, tirar do operrio o direito
de escolher a sua maneira pessoal de executar a tarefa
para impor-lhe um mtodo definido por profissionais
especializados no planejamento das tarefas.
A administrao das tarefas se pautava na organizao
racional do trabalho, a qual procurava localizar o mtodo
pelo qual o operrio poderia tornar-se eficiente.
O mtodo utilizado possui quatro princpios:
1) Princpio do planejamento consiste em substituir
no trabalho o critrio individual do operrio, a improvisao
e a atuao emprico-prtica, pelos mtodos baseados em
procedimentos cientficos. Substituir a improvisao pela cincia,
por meio do planejamento do mtodo.
2) Princpio do preparo busca selecionar cientificamente os
trabalhadores de acordo com suas aptides, prepar-los e treinlos para produzirem mais e melhor, de acordo com o mtodo
de planejamento. Alm do preparo da mo-de-obra, prepara
tambm as mquinas e os equipamentos de produo, bem como
o arranjo fsico e a disposio racional das ferramentas e dos
materiais.
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Book 1.indb 18

11/04/13 14:15

Planejamento Governamental

3) Princpio do controle tem a funo de controlar o trabalho


para se certificar de que o mesmo est sendo executado de acordo
com as normas estabelecidas e segundo o plano previsto. A
gerncia deve cooperar com os trabalhadores, para que a execuo
seja a melhor possvel.
4) Princpio da execuo distribuir distintamente as atribuies
e as responsabilidades para que a execuo do trabalho seja mais
disciplinada.
A tcnica para chegar-se ao mtodo racional a tcnica era o
estudo de tempos e movimentos. As atividades mais complexas
eram subdivididas em atividades mais simples e essas em
movimentos elementares para facilitar sua racionalizao e
padronizao.
Conhea os principais objetivos do estudo de tempos e
movimentos:
n

reelaborao da tarefa para fazer com que os


movimentos sejam mais simples e mais rpidos;

Perodo que o trabalhador


gasta realizando
determinada tarefa.

At os movimentos
elementares foram
padronizados no sentido
de facilitar a atividade das
pessoas que faziam a
contagem do tempo/
movimentos.

desenvolvimento de padres mais eficientes de


movimento para os trabalhadores, de modo que
possam fazer o trabalho mais rapidamente e com
menor fadiga;

estabelecimento de padres para que certas tarefas


sejam usadas como base para a determinao de
escalas de pagamento e como critrios de avaliao de
trabalhadores;

desenvolvimento de uma descrio completa das


tarefas para ajudar no processo de recrutamento
e seleo de novos trabalhadores, orientao e
treinamento dos mesmos.

Partindo do pressuposto que as pessoas so motivadas


exclusivamente por interesses salariais e materiais, e do
preconceito de que o desperdcio industrial era causado pela
vadiagem do operariado, Taylor e seus seguidores se preocuparam
em construir um modelo de administrao baseado na
racionalizao e no controle das atividades humanas. Ao buscar
uma produtividade sempre maior, a administrao cientfica

Unidade 1

Book 1.indb 19

19

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Esses princpios se apiam na


padronizao, na racionalizao do
trabalho e no movimento ordenado
do produto.

voltou-se para a tecnologia de produo em massa, desenvolvida


atravs da linha de montagem, em uma srie de operaes
planejadas em postos de trabalhos especficos.

SEO 2 - Teoria Clssica

Viso atmica pode ser entendida


como uma sntese dos diferentes
rgos que compem a estrutura
organizacional, suas relaes e suas
funes, dentro do todo.

O engenheiro francs Henry Fayol, paralelamente aos estudos


desenvolvidos por Taylor, desenvolveu a abordagem anatmica
e estrutural da empresa, substituindo o enfoque analtico e
concreto de Taylor por uma viso sinttica, global e universal.
Fayol defendia uma viso anatmica da empresa em termo de
organizao formal.
Para Fayol, toda empresa possui seis funes bsicas:
1) funes tcnicas relacionadas com a produo de bens e
servios da empresa;
2) funes comerciais relacionadas com a compra, venda e
permutao;
3) funes financeiras relacionadas com a procura e
gerncia de capitais;
4) funes de segurana relacionadas com a proteo e a
preservao dos bens e das pessoas;
5) funes contbeis relacionadas com os inventrios,
registros, balanos, custos e estatsticas;
6) funes administrativas relacionadas com a integrao de
cpula das outras cinco funes. As funes administrativas
coordenam e sincronizam as demais funes da empresa,
pairando sempre acima delas.
A funo administrativa, contudo, no privativa
da alta cpula. Ela se reparte proporcionalmente
por todos os nveis de hierarquia da empresa,
constituindo, portanto, as prprias funes do
administrador. Estas englobam os chamados
elementos da administrao.

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Voc pode verificar tambm que Fayol definiu 14 princpios,


enquanto outros autores clssicos e neoclssicos se preocuparam
em enunciar outros.
Alguns dos princpios de Taylor foram defendidos tambm por
Fayol, a exemplo da diviso do trabalho.
Veja quais os princpios definidos por Fayol:
a) diviso do trabalho a especializao dos funcionrios, dos
executivos da administrao e dos operrios da fbrica, favorece a
eficincia na produo, aumentando a produtividade;
b) autoridade e responsabilidade autoridade o direito dos
superiores hierrquicos de dar ordens que sero supostamente
obedecidas; responsabilidade a contrapartida da autoridade;
c) unidade de comando um empregado deve receber ordens de
apenas um superior, evitando contra-ordens;
d) unidade de direo o controle nico possibilitado com a
aplicao de um plano para grupos de atividades com os mesmos
objetivos;
e) disciplina necessidade de se estabelecer as normas de conduta
e de trabalho, vlidas para todos os funcionrios. A ausncia da
disciplina joga a organizao no caos;
f) prevalncia dos interesses gerais os interesses gerais da
corporao devem prevalecer sobre os interesses individuais;
g) remunerao deve ser suficiente para garantir a satisfao
dos funcionrios e da organizao;
h) centralizao as atividades cruciais da organizao e a
autoridade para a sua adoo devem ser centralizadas;
i) hierarquia (cadeia escalar) defesa incondicional da estrutura
hierrquica, respeitando risca uma linha de autoridade fixa;
j) ordem deve ser mantida em toda organizao, preservando
um lugar para cada coisa (pessoal) e cada coisa (pessoa) em seu
lugar;

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

l) eqidade a justia deve prevalecer tambm no ambiente de


trabalho, justificando a lealdade e a devoo dos funcionrios da
empresa;
m) estabilidade dos funcionrios a alta rotatividade do pessoal
tem conseqncias negativas sobre o desempenho da organizao
e a moral dos trabalhadores;
n) iniciativa deve ser entendida como a capacidade de
estabelecer um plano e cumpri-lo;
o) esprito de corpo o trabalho deve ser conjunto, facilitado
pela comunicao dentro das equipes. Os componentes de um
mesmo grupo precisam ter conscincia de classe, para, com isso,
defenderem seus propsitos.
Alm de enunciar estes princpios, Fayol tambm
dedicou especial ateno ao estudo da gerncia
administrativa, definindo um conjunto de atribuies
que chamou de funes administrativas.

As funes administrativas definidas por Fayol so as seguintes:


planejar prende-se aos aspectos do estabelecimento
dos objetivos da organizao, bem como dos meios
para atingi-los. Foi considerada a funo bsica da
cpula administrativa, servindo de base para as que lhe
seguem;

comandar a ao desenvolvida pelas gerncias


que induzem os subordinados a executarem as
atividades necessrias ao cumprimento dos objetivos
preconizados. Nesse momento est sendo considerada
uma estrutura bem definida de subordinao e
comando e o nvel de participao de cada um no
contexto do que foi programado;

organizar o processo de articular da melhor


maneira a utilizao de todos os recursos da empresa,
sejam humanos, materiais ou financeiros, na busca do
cumprimento do planejamento traado;
n

controlar define-se como o desenvolvimento de


aes, atravs do estabelecimento de parmetros,
com vistas a assegurar que sejam desenvolvidas aes
n

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Planejamento Governamental

pertinentes com o que foi planejado. Os parmetros


serviro de base para anlise, que possibilitar a
correo de possveis desvios de rota no processo
gerencial e/ou produtivo da empresa;
coordenar a ao conjunta de todos os nveis da
empresa, visando a conduzir suas atitudes sempre
voltadas para o que foi planejado.

Os conceitos de Fayol e seguidores foram posteriormente


retomados pelos autores neoclssicos dentro de uma abordagem
mais ecltica e quase enciclopdica, utilizando conceitos de outras
teorias administrativas mais recentes e mais amplas, no sentido de
tornar mais flexvel o mecanismo da abordagem clssica de Fayol.

SEO 3 - Teoria da Burocracia


A segunda abordagem relacionada com a estrutura
organizacional nasceu com Max Weber, socilogo alemo
considerado o fundador da Teoria da Burocracia, que foi
contemporneo dos idealizadores da teoria cientfica.
Para Weber, o termo burocracia no tem o significado pejorativo
de uso popular, mas um significado tcnico que identifica certas
circunstncias da organizao formal voltada exclusivamente para
a racionalidade e para a eficincia.
O tipo ideal de burocracia, segundo Weber, apresenta sete
dimenses principais:
formalizao todas as atividades da organizao so
definidas por escrito e a organizao opera de acordo
com um conjunto de leis ou regras que so aplicveis a
todos os casos individuais, sem exceo;

diviso do trabalho cada participante tem


um cargo ou posio definidos com esfera
especfica de competncia, com deveres
oficiais, atribuies estritamente especficas e
delimitadas;

princpio da hierarquia a burocracia se assenta


em uma hierarquia bem-definida de autoridade.
Cada funcionrio submetido a ordens impessoais que

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

guiam suas aes de modo a assegurar sua obedincia.


Cada funo mais baixa est sob controle e superviso
da mais alta, assegurando unidade de controle: cada
funcionrio tem apenas um nico chefe. Da o formato
de estrutura piramidal da burocracia;
pessoalidade o funcionrio ideal tem desempenho
impessoal no relacionamento com outros ocupantes de
cargos. A burocracia utiliza os cargos e no as pessoas
que os ocupam, pois as pessoas entram e saem da
organizao, mas os cargos permanecem, para garantir
sua continuidade e perpetuao;

competncia tcnica a seleo e escolha dos


participantes baseada na competncia e qualificao
profissional dos candidatos e no em preferncias de
ordem pessoal. Da a utilizao de testes e concursos
para preenchimento de cargos e para promoes. A
burocracia eminentemente meritocrtica;

ao entre propriedade e administrao os recursos


utilizados pela organizao burocrtica para a execuo
de suas tarefas no so propriedade dos burocratas.
A administrao est separada da propriedade dos
meios de produo, pois o dirigente ou o burocrata no
necessariamente o seu dono, mas um profissional
especializado na sua administrao;

profissionalizao do funcionrio os funcionrios


da burocracia so profissionais, pois so especialistas
em face da diviso do trabalho; so assalariados de
acordo com suas funes ou posio hierrquica; seus
cargos constituem a sua principal atividade dentro da
organizao; so nomeados pelo superior imediato;
seus mandatos so por tempo indeterminado e seguem
carreira dentro da organizao.

O comportamento das pessoas, contudo, nem sempre ocorre


dentro da previsibilidade apontada por Weber. Notou-se a
ocorrncia de conseqncias imprevistas (ou indesejadas) e que
levam ineficincia e s imperfeies.
A estas conseqncias imprevistas, responsveis pelo sentido
pejorativo que o termo burocracia adquiriu, deu-se o nome de
disfunes da burocracia.
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Planejamento Governamental

So disfunes da burocracia, segundo Weber:


despersonalizao do relacionamento entre os
participantes;

internalizao das diretrizes onde as normas e os


regulamentos adquirem valor prprio, transformandose de meios em objetivos e passando a ser absolutos;

uso da categorizao como tcnica do processo


decisrio;

excesso de formalismo e de papis;

exibio de sinais de autoridade;

superconformidade em relao s regras e aos


regulamentos da organizao, os quis passam a
adquirir uma importncia fundamental;

propenso dos participantes a se defenderem de


presses externas;

resistncias a mudanas.

SEO 4 - Teoria Estruturalista


A terceira alternativa dentro das correntes de teoria da
administrao que enfatizam a estrutura organizacional
chamada Teoria Estruturalista, que se desenvolveu a partir dos
estudos sobre as limitaes e rigidez do modelo burocrtico,
considerado um modelo tpico de sistema fechado, altamente
mecanicista e fundado em uma teoria da mquina, onde a
organizao concebida como um arranjo esttico de peas cujo
funcionamento deterministicamente previsto.

Amitai Etizione, um de
seus idealizadores, via
a organizao como um
complexo de grupos
sociais cujos interesses
podem ou no ser
conflitantes.

A partir do modelo burocrtico, os estruturalistas introduziram o


conceito de sistema aberto no estudo das organizaes e tentaram
compatibilizar as contribuies clssica e humanstica da teoria
da administrao: uma abordagem mltipla e compreensiva na
anlise das organizaes, visualizando-as como complexos de
estruturas formais e informais.

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Vrias tipologias de organizaes foram tentadas e as anlises


comparativas foram surpreendentemente desenvolvidas, incluindo
a anlise ineorganizacional e o ambiente externo, que passou a ser
considerado como uma varivel a mais no estudo das empresas.
Verificou-se que a inovao e a mudana trazem conflitos
dentro das empresas, e que o conflito um importante sinal de
vitalidade dentro das organizaes: sinal de idias e atitudes
diferentes e que se chocam e muitas vezes se antagonizam,
mas que, no geral, conduzem as empresas a novos e melhores
patamares de desenvolvimento.
A Teoria Estruturalista surgiu como um desdobramento da
Burocracia, buscando resolver os conflitos existentes dentre a
Teoria Clssica (com sua abordagem mecanicista do homem
econmico), a Teoria das Relaes Humanas (com sua viso
ingnua do homem social) e a prpria Teoria Burocrtica (que
propunha a aplicao de um modelo organizacional ideal e
universal, invivel na prtica). Independentemente das crticas
especficas a cada uma dessas teorias, as trs forneciam um
enfoque somente parcial e fragmentado da organizao.
A idia bsica do estruturalismo considerar a
organizao em todos os seus aspectos com uma s
estrutura, fornecendo uma viso integrada da mesma:
analisar as influncias de aspectos externos sobre a
organizao, o impacto de seus prprios aspectos
internos e as mltiplas relaes que se estabelecem
entre eles.

As principais caractersticas do estruturalismo so:


submisso do indivduo socializao: o desejo de
obter recompensas materiais e sociais faz com que o
indivduo aceite desempenhar vrios papis sociais
em seu trabalho. Isso possvel graas existncia de
diversos grupos dentro da mesma organizao;

conflitos inevitveis: os conflitos entre os interesses


dos funcionrios e os objetivos da empresa so
inevitveis. Ao considerar os aspectos racionais e
irracionais das necessidades empresariais e individuais,
os conflitos podem ser reduzidos, mas no eliminados.
Sua minimizao pode tornar o trabalho mais
suportvel, apesar de no-satisfatrio;

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hierarquia e comunicaes: a hierarquia vista como


perniciosa comunicao dentro da empresa. Suas
disfunes so consideradas um custo inevitvel, custo
esse que poder ser reduzido, mas no eliminado;

incentivos mistos: os indivduos, sendo seres


complexos, precisam se realizar em diversos aspectos.
Vistos de uma forma global, os diversos tipos de
incentivos no existem de maneira independente.
Embora as recompensas sociais sejam importantes, no
diminui a relevncia das recompensas materiais.

Veja o que os estruturalistas apresentam significativas inovaes


no estudo da administrao cientfica:
ampliao da abordagem foge da proposta de tentar
compreender como o trabalhador v sua organizao e
seu ambiente, passando a ter como objeto de estudo a
estrutura da organizao em si.

ampliao do estudo para outros campos amplia


o campo de estudos. As empresas normalmente
pesquisadas pelos estudiosos da administrao eram
as indstrias. Os estruturalistas tiveram o mrito
de alargar esse campo, incluindo organizaes noindustriais e sem fins lucrativos.

SEO 5 - Teoria das Relaes Humanas


A primeira abordagem humanstica surgiu no incio dos anos
30, quando alguns estudiosos da administrao, entre eles Elton
Mayo e Kurt Lewin, passaram a preocupar-se com o fator
humano no trabalho, deixando em segundo plano a estrutura e as
tarefas.
As pesquisas desenvolvidas por Elton Mayo na Western
Eletric, em Hawtnhorn, propiciaram um cenrio favorvel
introduo de uma nova abordagem na soluo dos problemas de
administrao, focalizada no processo de motivar os indivduos
para o atingimento das metas organizacionais. Para tanto, alguns
pressupostos sobre o comportamento humano precisavam ser
aceitos e considerados pelos administradores.
Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Conhea os pressupostos que norteiam a Teoria das Relaes


Humanas:
integrao e comportamento sociais embora
dotado de excelentes condies fsicas para o
trabalho, o trabalhador socialmente desajustado ter
baixa eficincia, por que os aspectos sociolgicos,
psicolgicos e emocionais so mais importantes do que
os tcnicos;

participao nas decises a participao de cada


um no processo decisrio fundamental, embora
condicionada situao e ao padro de
liderana adotado. A participao nas
decises, favorecida atravs de uma
comunicao de baixo para cima,
estimula a iniciativa dos funcionrios e
aumenta a produtividade empresarial;

homem social o comportamento


dos trabalhadores est condicionado no
somente a aspectos biolgicos, mas tambm
normas e padres sociais.
n

contedo do trabalho trabalhos simples e repetitivos


so montonos e negativos para a motivao do
trabalhador e, conseqentemente, para o nvel de
produo.

Da mesma forma que as teorias cientfica e clssica, a abordagem


humanstica foi alvo de veementes crticas. Se muitas delas
apresentavam fundamento, outras se referem a uma anlise
superficial da abordagem, gerando compreenses equivocadas de
suas propostas. Entretanto, por mais cidas que sejam as anlises
dos princpios por ela definidos, cabe lembrar que sua ecloso
serviu de base para o desenvolvimento de escolas posteriores em
estudos de gesto.
Trata-se da abordagem mais democrtica e liberalizante ocorrida
na teoria da administrao, tendo surgido como uma teoria em
oposio e combate Teoria Clssica.

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Planejamento Governamental

Disposta a democratizar e humanizar a administrao da


empresas e fortalecer e reforar seus pontos de vista, a Escola
de Relaes Humanas negou ou omitiu todos os conceitos
desenvolvidos e afirmados pela Teoria Clssica, para substitulos por outros conceitos desenvolvidos a partir da Psicologia
e Sociologia Industrial, tais como organizao informal,
motivao, incentivos sociais, dinmica de grupo, comunicao,
liderana, etc. Os planos de incentivo salarial fundamentados na
concepo do homo economicus foram substitudos pelo incentivo
social e simblico fundamentado na concepo do homo social.
Apesar de todas as crticas negativas, no h como contestar o
impulso para equalizao do poder, que representa uma reduo
na diferena de status entre supervisores e subordinados.

Num sentido mais amplo,


a Escola das Relaes
Humanas representa uma
reao saudvel contra
a nfase no trabalho
programado, no controle
hierrquico rgido e no
alto grau de especializao
do trabalhador, aspectos
caractersticos do
taylorismo e da teoria da
administrao tradicional.

As principais contribuies da Teoria das Relaes


Humanas ao estudo da administrao como cincia se
concentram no esforo pioneiro rumo humanizao
das empresas: a nfase na organizao informal, nos
grupos sociais, nas comunicaes, na motivao, na
liderana nas abordagens participativas e, sobretudo,
na preocupao com a satisfao no trabalho.

SEO 6 - Teoria Comportamental


O movimento behaviorista surgiu como evoluo de uma
dissidncia da Escola de Relaes Humanas, que recusava a
concepo de que a satisfao do trabalhador gerava de forma
intrnseca do trabalho.
A Teoria Comportamental defendia a valorizao do trabalhador
em qualquer empreendimento baseado na cooperao, buscando
um novo padro de teoria e pesquisa administrativas. Foi bastante
influenciado pelo desenvolvimento de estudos comportamentais
em vrios campos da cincia, como antropologia, a psicologia e a
sociologia.
Adotando e adaptando para a administrao conceitos
originalmente elaborados dentro dessas cincias, propunhase fornecer uma viso mais ampla daquilo que motiva as
pessoas para agirem ou se comportarem do modo que o fazem,
Unidade 1

Book 1.indb 29

A abordagem
comportamental
descende diretamente
da Escola de Relaes
Humanas e mantm a
tradio de deixar os
aspectos estruturais em
segundo plano, para se
dedicar aos aspectos
comportamentais.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

particularizando as situaes especficas do indivduo no


trabalho.
A segunda abordagem humanstica a Teoria Comportamental
ou Escola do Comportamento Organizacional surgiu
com um livro de Herbert A. Simon, publicado em 1947 (O
Comportamento Administrativo), onde o autor desenvolve
a teoria das decises, salientando que a deciso muito mais
importante do que a execuo que a sucede.
A abordagem comportamental procura desenvolver e comparar
estilos de administrao capazes de potenciar as motivaes
individuais existentes nos participantes das organizaes e reduzir
as incongruncias e os conflitos entre os objetivos organizacionais
e individuais dos participantes.
A partir da, as empresas so visualizadas como sistemas de
decises, onde as pessoas percebem, sentem, decidem e agem,
definindo seus comportamentos frente s situaes com que se
deparam.
Veja os aspectos organizacionais enfatizados pela teoria
comportamentalista:
processo decisrio diante de uma srie de
alternativas, os decisores selecionam (conscientemente
ou no) a deciso que representa a melhor opo.
Seguindo a hierarquia organizacional, as decises
particulares so reflexos de decises globais;

liderana a capacidade de fazer a melhor escolha


caracterstica dos lderes, que flexibilizaram a deciso,
apoiando-se na colaborao de todos. Um bom lder
deve entender a organizao, os indivduos que as
compem e suas inter-relaes;

autoridade e consentimento autoridade a


caracterstica de uma comunicao (ordem) numa
organizao formal, em virtude da qual ela aceita
por um contribuinte ou membro da organizao.
Mesmo quando a aceitao se d atravs de coero,
pode haver o consentimento dos indivduos, se
eles entenderem que compatvel com o objeto da
organizao;

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Planejamento Governamental

homem administrativo os homens so racionais


diante de uma situao com vrios dados: eventos
futuros e distribuio de probabilidades desses eventos,
alternativas de ao disponveis e suas conseqncias,
princpios prprios de ordem de preferncia;

conflitos objetivos o conflito entre os objetivos dos


indivduos e da organizao inevitvel.

SEO 7 - Teoria do desenvolvimento organizacional


Voc estudou que a Teoria Comportamental defendia a
valorizao do trabalhador em qualquer empreendimento baseado
na cooperao. Ela buscava com o intuito de buscar um novo
padro no desenvolvimento das teorias admnistrativas e foi
importante para o desenvolvimento de novas formas de perceber
o sistema organizacional.
Veja, que o perodo de transformaes sociais que caracterizou
a dcada de 60 provocou mudanas significativas no
comportamento das pessoas, principalmente nos segmentos
mais jovens da sociedade. Este tambm foi sentido no ambiente
empresarial e na administrao das organizaes.
Os mercados se internacionalizavam: as atividades de marketing
adquiriam importncia crescente; inovaes tecnolgicas faziam
surgir novos produtos, provocando rpida obsolescncia dos
produtos tradicionais e criando novos hbitos de consumo na
populao.
A crescente valorizao e especializao de profissionais no
ramo da administrao de negcios e o reconhecimento de que o
homem organizacional no buscava to-somente a remunerao
para a satisfao das suas necessidades estimulou pesquisadores
de diferentes reas de conhecimento a desenvolver estudos
e a propor um novo modelo de gesto o qual permitisse aos
indivduos que a consecuo de seus objetivos organizacionais
fossem alcanados.

As presses ambientais
afetavam as organizaes
da poca em todos os
aspectos de sua gesto
e os reflexos dessas
foras eram notados
nas suas operaes de
mercado. A ampliao
e a sofisticao dos
mercados estimulavam
o crescimento das
organizaes.

A nova abordagem surgida recebe o nome de Desenvolvimento


Organizacional DO, que, voltada para o reconhecimento e
anlise das foras de mudana que pressionavam as atividades
Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

e os negcios, tomou corpo, e as suas propostas se integraram


efetivamente teoria e prtica da administrao de empresas.
Este movimento incorpora a Teoria dos Sistemas, tcnicas de
sensibilizao herdadas dos laboratrios de treinamento de
sensitividade e se apia na prpria Teoria Comportamental.
Segundo esta teoria, toda organizao pode ser entendida e
analisada sob trs aspectos que configuravam a sua atividade
empresarial: estrutura, tecnologia e comportamento. A
organizao muda quando alteraes ocorrem em um desses
aspectos:
estrutura: envolve a hierarquizao administrativa,
os sistemas e processos de trabalho interno, o fluxo
de comunicao e a definio da misso, objetivos e
polticas organizacionais;

tecnologia: refere-se aos sistemas operacionais


adotados, equipamentos, engenharia de processos e
do produto, desenvolvimento de pesquisa, mtodos de
trabalho etc;

comportamento: est relacionado aos procedimentos


adotados na administrao dos recursos humanos
da organizao, aos conhecimentos, habilidades e
atitudes das pessoas que dela participam e ao seu
relacionamento interpessoal.

A estas variveis, Foguel e Souza, ao explanar sobre o modelo das


organizaes como sistemas sociotcnicos abertos, acrescentamlhes mais trs variveis:
teleolgica na qual a empresa tem a capacidade
de orientar-se para seus objetivos, aqui considerados
no apenas os resultados quantificados, estabelecidos
previamente e que devem ser alcanados e mantidos,
mas tambm os aspectos relativos finalidade ou
razo da existncia da empresa; aos objetivos e metas,
que vinculam-se ao que se espera de desempenho da
empresa em um determinado perodo de tempo; e s
concepes filosficas, ou seja o que modernamente
vinculado ao conceito de viso empresarial. Ao
conjunto deste trs fatores chamaram de Ao

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Planejamento Governamental

Gerencial e se estabeleceram os vrios papis que


sero desempenhados;
ambiente fator preponderante para considerar as
organizaes como sistemas abertos, pois cada vez
mais cresce o inter-relacionamento entre elas, tais
como os concorrentes, a legislao, o Governo, o
sistema financeiro, a imprensa, as agncias reguladoras
etc. Desta forma, as aes da empresa no estaro
direcionadas apenas para seus interesses. Estaro
sendo constantemente influenciadas pelos organismos
que a cercam e da qual ela passa a depender, seja
como fornecedores, consumidores ou outro tipo de
relacionamento;

mudana o processo de mudana no pode ser


dissociado do processo empresarial, sob pena das
empresas perecerem por obsoletismo. A crescente
transformao tecnolgica reflete diretamente no
comportamento e padres empresariais, induzindo
as organizaes a permanentes ajustes para poderem
acompanhar a evoluo e permanecerem disputando
fatias de mercado. Sob estes aspectos, so apontadas
mudanas sociais, mudanas nas concepes sobre o
trabalho e mudanas na natureza das organizaes.

interessante verificar que esses trs elementos so altamente


interdependentes e esto em constante interao sob a influncia
de foras comuns, de modo que uma mudana em qualquer um
deles provavelmente ir afetar os outros.
O modelo usualmente adotado para representar o processo de
desenvolvimento organizacional pode ser compreendido em
quatro etapas:
diagnstico: visa gerao de informaes sobre as
causas de problema, as mudanas que devem ocorrer
para que o problema seja resolvido e os resultados
esperados na mudana;

plano de Ao: compreende o estabelecimento da


estratgia de interveno para que as mudanas sejam
efetivadas, incluindo o desenvolvimento das pessoaschave no processo e os mtodos a serem aplicados;

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

interveno: diz respeito execuo do plano aprovado


e utilizao de mtodos sistemticos de mudana
comportamental. Intervir significa entrar nos diversos
setores da organizao ou nas relaes entre as pessoas
com propsito de ajudar estas entidades a melhorar sua
eficcia;

avaliao e controle: engloba a coleta de dados que


permitam comparar a situao anterior com a situao
ps-interveno. Logicamente, antes da interveno
e da implantao das mudanas propostas devem
ser estabelecidos critrios objetivos de avaliao, que
fornecero a base para o acompanhamento, anlise e
controle, durante todo o processo e particularmente
nesta fase.

SEO 8 - Teoria da Contingncia


Voc sabe por que a teoria da contingncia recebeu
esta denominao?

Para contextualiz-lo importante dizer que aexpresso


contingencial surge baseada no conceito da incerteza de que algo
pode ou no ocorrer. A questo passava ento a ser qual mtodo
aplicar e em quais situaes, para obter os melhores resultados
possveis.
Ao verificar que um determinado mtodo eficiente em certa
situao e que no surtiam os mesmos resultados em outras,
os pesquisadores tentaram encontrar justificativas para esses
resultados divergentes. Aps vrias pesquisas, chegaram a
concluso de que os resultados eram diferentes por que as
situaes eram diferentes, surge, ento a teoria da Contingncia.
A abordagem contingencial surgiu por volta dos anos 60 como
resultado de uma srie de pesquisas que estudaram a relao da
empresa com e dentro de seu ambiente. Elaborada por um grupo
de pesquisadores, administradores e consultores, seu objetivo
bsico era aplicar os conceitos das principais escolas em situaes
gerenciais concretas.
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Planejamento Governamental

A fundamentao da abordagem contingencial est


na teoria dos sistemas, j que defende a importncia
das inter-relaes entre as partes de uma organizao.
A teoria da contingncia enfatiza que no h nada de
absoluto nas organizaes ou na teoria administrativa;
tudo relativo, tudo depende. Ela explica que existe
uma relao funcional entre as condies do ambiente
e as tcnicas administrativas apropriadas para o
alcance eficaz dos objetivos da organizao.

As variveis ambientais so as variveis independentes, enquanto


as tcnicas administrativas so as variveis dependentes, dentro
de uma relao funcional.
A Teoria da Contingncia se caracteriza, basicamente pelo
seguinte:
o papel do ambiente: privilegia a relao da empresa
com o ambiente, buscando avaliar suas conseqncias
em um ambiente dinmico, as possibilidades de
adaptao e a melhor forma de se reorganizar para
adaptar-se a ambientes flexveis;

a supremacia do transitrio: derivando suas


caractersticas de um ambiente em constante mutao,
a empresa no pode ser estanque no tempo. Ela tem
que reagir prontamente no s aos novos desafios,
como s novas possibilidades que se apresentam;

o fim do modelo ideal: a melhor forma de gerir


uma empresa depende de uma srie de variveis
conjunturais, derivadas das presses que recebe de seu
ambiente, visto que no existe um nico conjunto de
princpios, ou um tipo ideal de sistema gerencial do
qual a empresa poderia ou deveria aproximar-se;

tecnologia: a tecnologia adotada pela organizao


apresenta uma relao ntima com sua estrutura social
e com tendncia ao sucesso empresarial. Os diferentes
ambientes tcnicos adotados impem diversos graus
de tenso aos funcionrios. Ao mesmo tempo em
que influencia a forma de administrar, a tecnologia
condicionada aos objetivos da organizao em termo
de produo: o que e para quem produzir.

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 9 - Teoria dos Sistemas


A Teoria dos Sistemas surgiu de uma percepo dos cientistas,
de que certos princpios e concluses eram vlidos e aplicveis a
diferentes ramos da cincia.
A teoria foi amplamente reconhecida na administrao, durante
os anos 60. Sua difuso ocorreu a partir de uma necessidade
de sntese e integrao das teorias precedentes. De forma
concomitante, o desenvolvimento de novas reas cientficas, como
a informtica, possibilitou a operacionalizao e a aplicao de
conceitos da Teoria dos Sistemas administrao.
Um sistema pode ser visto como um todo organizado ou
complexo: uma combinao de coisas ou partes, formando um
todo complexo ou unitrio. As idias centrais da teoria dos
sistemas aplicada administrao podem ser explicadas a partir
dos seguintes aspectos:
homem funcional: os papis so mais enfatizados do
que as pessoas em si. Nas organizaes, as pessoas
se relacionam atravs de um conjunto de papis.
Diferentes variveis interferem nesses papis: variveis
organizacionais, de personalidade e interpessoais.
A interao de todas elas fundamental para que a
organizao alcance maior produtividade;

conflitos de papis: as pessoas no agem em


funo do que so, mas em funo dos papis que
representam. Cada papel estabelece um certo tipo
de comportamento: transmite uma certa imagem;
define o que uma pessoa supostamente deve fazer.
Expectativas frustradas quanto ao desempenho dos
papis podem gerar conflitos internos na organizao;

incentivos mistos: conforme a integrao especfica de


seus grupos ou subsistemas, a empresa deve encontrar
o melhor equilbrio entre incentivos monetrios e nomonetrios. A obteno desse equilbrio ir refletir-se
no melhor desempenho de seus funcionrios;

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Planejamento Governamental

equilbrio integrado: dada complexidade da


integrao dos diversos subgrupos na formao do
sistema empresarial, qualquer ao sobre uma unidade
da empresa atingir todas as outras unidades. A
necessidade de adaptao ou reao obriga o sistema a
responder de forma gil e objetiva a qualquer estmulo
externo;

estado estvel: para impedir a entropia (tendncia


ao desgaste, desintegrao e ao aumento da
aleatoriedade), a empresa procura manter uma relao
constante na troca de energia com o ambiente. A
organizao se diferencia dos demais sistemas sociais
pelo seu alto nvel de planejamento.

Voc sabia?
Que uma das crticas mais severas com que se
defronta a abordagem sistmica na administrao se
refere cientificidade excessiva no tratamento dos
problemas da organizao?
Outro aspecto tambm contestado est na nfase
desproporcional posta no ambiente.

Embora a sobrevivncia e o sucesso das empresas estejam


cada vez mais condicionados sua adaptao a um ambiente
turbulento, a nfase nas condies empresariais externas no
deve ser exagerada. Segundo os crticos, o ambiente interno
da empresa no deve ser continuamente modificado em
funo das variaes ambientais cujo impacto ainda no foi
devidamente avaliado.

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 10 - O Estado Atual da Teoria Administrativa


O estado atual da Teoria da Administrao bastante complexo:
ele permite uma variedade enorme de abordagens a respeito de
seu objeto de estudo e engloba um enorme leque de variveis que
devem ser levadas em considerao.
Atualmente, a TA estuda a administrao das organizaes do
ponto de vista da interao e de interdependncia entre as cinco
variveis principais, cada qual objeto especfico de estudo por
parte de uma ou mais concorrentes da teoria administrativa.
Cinco variveis se constituem nos principais
componentes no estudo da administrao das
empresas: tarefa, estrutura,pessoas, tecnologia,
ambiente.

O comportamento dessas variveis sistmico e complexo: todas


influenciam e so influenciadas pelas demais e encontrar o ponto
de equilbrio entre essas cinco variveis constitui o principal
desafio da administrao.
medida que as sociedades se desenvolvem, o comportamento
das pessoas e das organizaes tambm se modificam, de forma
que a Teoria da Administrao se defronta com novos desafios e
novas situaes que se desenvolvem com o decorrer do tempo, o
que exige adaptao ou modificao completa das abordagens, de
forma que continuem teis e aplicveis.

A Nova Sociedade de Organizaes


Esta nova estrutura empresarial, denominada Sociedade do
Conhecimento, tem como principal recurso o conhecimento
especializado dos indivduos, passando os elementos da economia
como terra, mo-de-obra e capital para plano secundrio.
Tem como tica principal que o conhecimento especializado
somente produtivo quando integrado a uma tarefa. funo
da organizao, empresarial ou no, integrar conhecimentos
especializados numa tarefa comum.

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Planejamento Governamental

Existe uma srie de tenses e problemas na Sociedade


de Organizaes no que tange ao processo de
desenvolvimento de suas atividades. Veja quais so:
g

necessidade de estabilidade da comunidade


versus necessidade de desestabilizao da
organizao;
relacionamento entre indivduo e organizao
versus responsabilidade de um perante o outro;
tenso entre pessoas com conhecimento
especializado versus necessidade da organizao
para que esses especialistas trabalhem em
equipe;
local de soluo dessas tenses: na organizao e
na sala do dirigente.

Essas tenses so decorrentes da prpria mudana de paradigma,


pois a sociedade, comunidade e famlia tm de deixar de ser
instituies conservadoras, que procuram manter a estabilidade
e evitar, ou pelo menos desacelerar, as mudanas, enquanto que
a moderna organizao desestabilizadora. Ela precisa inovar
e, neste processo, ocorre a denominada destruio criativa. A
organizao pratica o abandono de tudo que est estabelecido,
que conhecido e confortvel, e mergulha em uma fase de
incertezas. Na sociedade de organizaes, qualquer pessoa com
qualquer conhecimento ter de estar sempre adquirindo novos
conhecimentos, sob pena de se tornar obsoleta.

Gerncia da Inovao
As empresas precisam embutir o gerenciamento das mudanas
em sua prpria estrutura. Os executivos devem aprender a
questionar a situao presente e elaborar alternativas desafiadoras
para mdio e longo prazos, fazendo projees sobre seus efeitos
no futuro da organizao.
Eles tm que ser proativos, buscando os meios de implementar os
planos e no apenas ficar presos a novos e novos estudos, sempre
protelando uma tomada de deciso.
As organizaes tm que planejar o abandono, em vez de tentar
prolongar a vida de um produto, poltica ou prtica de sucesso.

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Cada organizao deve se dedicar criao do novo. Em


termos especficos, seus executivos devem adotar trs prticas
sistemticas:
primeira: o aperfeioamento contnuo de tudo aquilo
que faz, prtica que os japoneses chamam kaizen;

segunda: cada organizao ter de aprender a explorar


seus conhecimentos, buscando desenvolver a prxima
gerao de aplicaes a partir de seus prprios
sucessos;

terceira: cada organizao ter de aprender a inovar de


uma forma organizada, como um processo sistemtico.

Voc sabe qual a relao existente entre Organizao


Inovadora e Responsabilidade Social?

interessante destacar, num primeiro momento, que existem


conflitos entre Organizao Inovadora e Responsabilidade Social.
Esse processo de inovao sistemtica perturba, desorganiza e
desestabiliza a comunidade. Porque as organizaes tm que
mudar a demanda por aptides e conhecimentos.
Tudo isso profundamente traumtico, porque essas instituies
esto enraizadas na comunidade.
Novas mudanas exigem novos conhecimentos, novas
tecnologias, novos pr-requisitos de desempenho.
Contudo, a organizao no pode submergir na
comunidade, nem se subordinar aos fins desta. Sua
cultura deve transcender a comunidade.

a natureza da tarefa, no a comunidade na qual esta


executada, que determina a cultura de uma organizao. Para
organizar sua tarefa, a organizao precisa ser organizada e
administrada da mesma maneira que as outras do mesmo tipo.
Alm disso, cada organizao tem um sistema de valores que
determinado por sua tarefa.
Assim, para que uma organizao tenha um desempenho de
alto padro, seus membros precisam acreditar que aquilo que
ela est fazendo , em ltima anlise, a nica contribuio para
40

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Planejamento Governamental

a comunidade e a sociedade da qual todas as outras dependem.


Portanto, em sua cultura, a organizao sempre ir transcender a
comunidade.
Porm, a organizao acredita que se a sua cultura chocar-se
com os valores de sua comunidade, os da organizao devero
prevalecer, caso contrrio, no far sua contribuio social, na
hiptese de choque.
Diante de tudo isso, pense no seguinte: Como ocorre
a responsabilidade social nas organizaes?

A responsabilidade social inerente sociedade de organizaes.


A organizao necessita de poder para tomar decises a respeito
de pessoas, para estabelecer as regras e disciplinas, para decidir
que fbricas construir, onde e quais fechar, para fixar preos,
etc. Entretanto o poder das organizaes pode ser restrito
pelo poder poltico, porque o desempenho econmico no
a nica responsabilidade de uma empresa. Toda organizao
deve assumir plena responsabilidade pelo seu impacto sobre os
funcionrios, o meio ambiente, o meio ambiente e tudo e todos a
quem tocar.
As comunidades e sociedades so definidas pelos laos que
unem seus membros: linguagem, cultura, histria. Assim, uma
organizao somente eficaz, se ela se concentrar em uma tarefa.
A diversificao destri a capacidade de desempenho de uma
organizao, seja ela uma empresa, um sindicato, uma escola, um
hospital ou uma igreja.
Como a organizao moderna composta por especialistas,
cada um com sua rea de conhecimento, sua misso precisa ser
absolutamente clara. A maioria das organizaes afirma que as
pessoas so seu maior ativo, mas no praticam o que pregam
ou aquilo em que acreditam. O que pensam, na realidade,
que as pessoas precisam mais delas, que elas das pessoas. Mas
o relacionamento entre trabalhadores de conhecimento e suas
organizaes um fenmeno distintamente novo.
Para funcionrios subalternos, as conseqncias dessa nova
viso so pequenas para as empresas. As conseqncias
significativas ocorrem no relacionamento entre a organizao e os
Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

trabalhadores de conhecimento, posto que estes no podem ser


supervisionados de forma eficaz.

Conseqncias desse Novo Relacionamento


No se pode mais obter a lealdade por dinheiro, da mesma forma
que no se pode mais falar em mo-de-obra, mas em recursos
humanos. No atual contexto, o funcionrio qualificado e
dotado de conhecimento quem decide em grande parte com o
que ele ir contribuir para a organizao e qual ser o rendimento
do seu conhecimento.
Desse modo, tendo em vista que a organizao moderna consiste
de especialistas de conhecimento, ela precisa ser uma organizao
de iguais, de colegas e associados.
Certamente, com os estudos e discusses, voc deve ter percebido
que a sociedade, a comunidade e a famlia podem ter lderes,
mas somente as organizaes conhecem uma gerncia. E,
embora esta gerncia deva dispor de considervel autoridade, sua
funo na organizao moderna no mais a de comandar, mas a
de inspirar os seus membros na busca de seus objetivos.
- Na prxima unidade voc vai estudar o Planejamento que estar
intimamente ligado aos princpios tericos que sustentam as prticas
dentro das organizaes.

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Planejamento Governamental

Sntese
Nesta unidade voc aprendeu que a administrao tem como
tarefa interpretar os objetivos propostos pelas organizaes
e transform-los em aes. Com este objetivo, utiliza
planejamento, organizao, direo e controle para todas as reas
e em todos os nveis das organizaes.
Para tanto, a Administrao precisa mapear o ambiente externo,
possibilitando a eficincia da tecnologia utilizada atravs da
estratgia empresarial, integrando os recursos e os esforos em
todas as reas e nveis da empresa.
A abrangncia da administrao sofreu significativo
aprofundamento e ampliao, principalmente no decorrer do
sculo XX, o que ocorreu em virtude do surgimento de diversas
teorias formuladas sobre a administrao, as quais foram se
incorporando umas as outras, formando a Teoria Geral da
Administrao.
A Teoria da Administrao trata do estudo da administrao
das organizaes em geral e das empresas em particular. uma
teoria em crescente expanso e gradativamente abrangente.
Comeou como uma teoria de sistema fechado, preocupada
inicialmente com alguns poucos aspectos e variveis situados
dentro da organizao e voltada exclusivamente para os
problemas mais concretos e imediatos do ponto de vista de sua
aplicao. Paulatinamente foi expandindo e ampliando o seu
objeto de estudo.
O estado atual da Teoria da Administrao bastante complexo,
permitindo uma variedade enorme de abordagens a respeito de
seu objeto de estudo, e engloba um enorme leque de variveis que
devem ser levadas em considerao. Atualmente a TA estuda a
administrao das organizaes do ponto de vista da interao
e de interdependncia entre as cinco variveis principais, cada
qual objeto especfico de estudo por parte de uma ou mais
concorrentes da teoria administrativa, que so: tarefa, estrutura,
pessoas, tecnologia, ambiente.

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Atividades de auto-avaliao
Leia atentamente os enunciados e responda:
1) Em relao s organizaes, qual a funo da administrao?

2) Qual era o objetivo da Escola de Administrao Cientfica?

3) Qual a sntese da Teoria Estruturalista?

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Planejamento Governamental

4) Qual a principal contribuio da Teoria das Relaes Humanas TGA?

5) Atualmente, qual o objeto de estudo da TGA?

Unidade 1

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Saiba mais
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao de Empresas: uma
abordagem contigencial. 2. Ed. So Paulo: McGraw-Hill, 1987
HAMPTON, David R. Administrao: processos
administrativos. So Paulo: MacGraw-Hill, 1990.
LACOMBE, Francisco Jos Masset; HEILBORN, Gilberto
Luiz J. Administrao: princpios e tendncias. So Paulo:
Saraiva, 2003.
MAXIMILIANO, Antnio Csar Amaru. Introduo
Administrao. 5. Ed. So Paulo: Atlas, 2000.

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UNIDADE 2

Aspectos Gerais
do Planejamento
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, voc ser capaz de:
Compreender o contexto em que o planejamento
est inserido na administrao das organizaes.

Compreender quais os objetivos do planejamento.

Identificar os conceitos e as tcnicas bsicas do


processo de planejamento.

Sees de estudo
Nesta unidade, voc vai estudar as seguintes sees:

Seo 1 O que planejamento?


Seo 2 Qual o mbito do planejamento?
Seo 3 Quais as atitudes dos administradores em relao
ao processo de planejamento?
Seo 4 O que uma atitude proativa?
Seo 5 O que uma atitude reativa?
Seo 6 Qual a melhor atitude: proativa ou reativa?
Seo 7 Qual o objetivo do planejamento?
Seo 8 No que consiste a predeterminao de eventos?
Seo 9 O que so eventos futuros conhecidos ou
previsveis?
Seo 10 No que consiste a coordenao?
Seo 11 Como analisar o futuro?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


Voc sabe o que planejamento?
Nesta unidade, voc vai estudar os conceitos e as tcnicas bsicas
do processo de planejamento e analisar os diferentes graus de
incertezas do futuro.
A incerteza maior, quando h concorrentes tentando alcanar
o mesmo objetivo: conquistar os mesmos clientes, desenvolver
um produto para o mesmo mercado ou assegurar o controle da
mesma fonte de matria-prima.
Nem todo futuro desconhecido ou incerto. possvel antever,
com razovel grau de preciso, alguns eventos, porque esto
sob controle, so conseqncias previsveis de atos e decises
passadas, ou esto dentro de um calendrio de acontecimentos
regulares.

SEO 1 - O Que Planejamento?


Segundo Maximiano (2000, p. 175), o planejamento, como
processo
a ferramenta que as pessoas e organizaes usam
para administrar suas relaes com o futuro.
uma aplicao especfica do processo decisrio. As
decises que procuram, de alguma forma, influenciar
o futuro, ou que sero colocadas em prtica no futuro,
so decises de planejamento.

A partir deste conceito bsico, o processo de planejamento pode


ser definido de vrias maneiras:
planejar definir objetivos ou resultados a serem
alcanados;

definir meios para possibilitar a realizao de


resultados;

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Planejamento Governamental

interferir na realidade, para passar de uma


situao conhecida situao desejada,
dentro de um intervalo definido de
tempo;

tomar, no presente, decises que


afetem o futuro, para reduzir sua
incerteza.

As atividades dos administradores de


organizaes tm repercusso marcante no
processo de tomar decises de planejamento.
Desde a sua criao, toda organizao exige decises
interdependentes de planejamento interno e externo de seus
administradores.

SEO 2 - Qual o mbito do planejamento?


A execuo do planejamento exige que a organizao tome
decises, simultneas ou isoladas, no mbito interno e externo.
As decises de planejamento no mbito externo
compreendem a definio dos objetivos da
organizao. So estes objetivos que vo orientar as
demais aes da organizao.

As decises de planejamento no mbito interno


compreendem a escolha de meios e recursos para a
organizao atingir os objetivos definidos no mbito
do planejamento externo.

medida que o tempo passa, as circunstncias se alteram e


determinam a escolha de um objetivo em detrimento de outro.
Em decorrncia disto, podem ser alterados o objetivo, os meios
aplicados em sua realizao, ou ambos. A manuteno da
eficincia ou da eficcia de uma organizao exige dedicao e
energia no processo de elaborar planos e coloc-los em prtica.
Essa necessidade se torna maior medida que o ambiente
se torna mais complexo e dinmico, com grande nmero de
atividades, vrios nveis de hierarquia e mudanas freqentes.
Quanto mais complexo o ambiente, maior a necessidade de
planejamento.
Unidade 2

Book 1.indb 49

Eficincia a relao
entre os recursos que
deveriam ser consumidos
e os recursos realmente
consumidos.
Eficcia a relao entre
os resultados obtidos e os
resultados desejados ou
previstos.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 3 - Quais as atitudes dos administradores em


relao ao processo de planejamento?
As organizaes, por intermdio do planejamento, buscam o
equilbrio entre os subsistemas internos, e, ainda, do sistema
total com o ambiente. Este processo dinmico, e exige
respostas s demandas internas e externas que influenciam no
planejamento. As organizaes respondem s demandas desse
processo com diferentes graus de eficincia e eficcia. Ao longo
de um perodo de 10 anos, ou menos, voc ter oportunidade de
observar grandes mudanas no mundo das organizaes. Num
perodo maior, estas mudanas sero ainda mais significativas.
As empresas e outros tipos de organizaes surgem e
desaparecem em funo de sua capacidade de administrar seus
recursos internos e suas relaes com o ambiente, ou seja, de
responder s demandas e aos fatores que influenciam seu
funcionamento. H vrias explicaes para as flutuaes
na capacidade de resposta dos desafios externos e internos.
Uma delas a atitude dos administradores em relao ao
futuro: a atitude pode ser tanto proativa como reativa.
Dependendo da atitude predominante dos
administradores, e por conseqncia no processo de
planejamento, a organizao ser mais ou menos afetada
pelos eventos.
n

n
n

PROATIVA
Foras que impulsionam e
desejam a mudana.
Esprito renovador.
Capacidade de adaptao a
novas situaes.
Antecipao de novas situaes.

n
n

REATIVA
Foras que desejam e preservam
a estabilidade.
Apego s tradies.
Esprito conservador.
Incapacidade de adaptao a
novas situaes.

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11/04/13 14:15

Planejamento Governamental

SEO 4 - O que uma atitude proativa?


Conforme Maximiano (2000, p. 177)
A atitude proativa representada pelas foras que desejam
e impulsionam as mudanas nos objetivos e na mobilizao
dos recursos. a atitude dos administradores que processam
de maneira positiva o feedback que vem do ambiente e de
dentro da prpria organizao. Essa informao, quando
usada proativamente, provoca mudanas que permitem
organizao alterar dinamicamente seus sistemas internos e
suas relaes com o ambiente.

Um exemplo deste tipo de atitude a adoo das prticas de


autogesto. Antes da disseminao dos movimentos da qualidade
total, era prtica pouco comum as organizaes informarem
seus trabalhadores operacionais sobre o desempenho das
operaes e sobre o mercado. Da mesma forma, pouco se ouvia
sobre a administrao delegar a grupos de trabalho autoridade
para se administrarem. Com o passar do tempo, as estruturas
administrativas de muitas organizaes evoluram ao ponto de
conseguirem fazer a transio para a autogesto: os consumidores
queriam qualidade alta e preo baixo. Um dos meios para
conseguir isso era potencializar os trabalhadores, dando-lhes
informaes e poder de deciso.
A atitude mais proativa, quanto mais rapidamente a
organizao antecipar as mudanas e efetuar as transies.
medida que o tempo de reao diminui, a administrao tende a
comportar-se de forma reativa.

SEO 5 - O que uma atitude reativa?


Segundo o conceito de Maximiano (2000, p. 178)
A atitude reativa representada pelas foras que desejam
e preservam a estabilidade, a manuteno do status quo. a
atitude dos administradores que processam negativamente o
feedback que vem do ambiente externo e de dentro da prpria
organizao. Essa informao no capaz de provocar

Unidade 2

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Universidade do Sul de Santa Catarina

qualquer mudana, seja na forma como a organizao trata


de seus recursos, seja na forma como se relaciona com o
ambiente.

A estabilidade sustentada por foras poderosas, que


oferecem resistncias mudana: a tradio e a fora dos
hbitos, o pensamento conservador, os sistemas de controle
e os procedimentos padronizados, os quais definem o
comportamento aceitvel e fazem as pessoas agir de acordo
com as convenes ou costumes. A ttulo de exemplo
temos os exerccios contbeis (mensais, trimestrais,
anuais), que conduzem os administradores a raciocinar
em termos de perodos, ao final dos quais as contas
devem ser fechadas e os demonstrativos devem ser
preparados, independentemente da convenincia desta
prtica para as operaes produtivas da organizao.
Em certos casos, a atitude reativa pode impedir uma
mudana necessria ou provocar sua reverso.
A atitude reativa importante no sentido de impedir a tomada
de decises precipitadas ou impulsivas por parte dos gestores,
haja vista a atitude reativa tender a ser mais prudente que a
proativa.

SEO 6 - Qual a melhor atitude: proativa ou reativa?


Em todas as organizaes, os dois tipos de fora esto presentes
e so extremamente necessrios. A atitude proativa importante
para desencadear o crescimento e a mudana necessrios
organizao; a atitude reativa importante para manter o
equilbrio e para impedir as mudanas abruptas e desnecessrias.
As organizaes, especialmente de grande porte, no
podem nem conseguem alterar seus objetivos ou
programas de trabalho a todo momento. Em
virtude disso, necessrio um comportamento
estvel e equilibrado ao longo do tempo.

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Planejamento Governamental

Em algumas organizaes, as foras que preferem a estabilidade


so mais fortes; em outras, a mudana favorecida. O equilbrio
entre os dois tipos de atitudes influencia o desempenho
da organizao. Predominando a atitude proativa entre os
administradores, a organizao torna-se capaz de ajustar-se
s mudanas no ambiente e eleva sua eficcia. Predominando
a atitude reativa, a organizao preocupa-se pouco com a
necessidade de inovar e compromete sua eficcia.
Nas organizaes em que predomina a reao proativa, o
processo de planejamento permite elevar o grau de controle sobre
o futuro dos sistemas internos e das relaes com o ambiente.
A organizao planeja suas operaes, procura antecipar-se
s mudanas em seus sistemas no mbito interno e no mbito
externo, como forma de garantir sua sobrevivncia e eficcia.

SEO 7 - Qual o objetivo do planejamento?


O planejamento busca atender trs tipos de necessidade que
definem a importncia do planejamento, e, por conseqncia,
levam as organizaes a investir na atividade de planejamento.
So elas:
1) necessidade ou vontade de interferir no curso dos
acontecimentos e criar o futuro;
2) necessidade de enfrentar eventos futuros conhecidos
ou previsveis;
3) necessidade de coordenar eventos e recursos entre si.
As organizaes atuam sobre variveis com o objetivo de
satisfazer essas necessidades. o que voc pode observar no
quadro a seguir:

Unidade 2

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53

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Predeterminao de
eventos - necessidade
de interferir no curso
dos acontecimentos e
criar o futuro:
Eventos futuros
conhecidos necessidade de
enfrentar eventos
futuros conhecidos ou
previsveis:
Coordenao
- necessidade de
coordenar eventos e
recursos entre si:

interferncia no curso dos eventos;

insatisfao com a situao presente;

decises que constroem o futuro.

decises passadas projetam-se nos eventos


do futuro;
situao presente evolui de forma previsvel;

regularidade ou sazonalidade conduzem a


fatos previsveis.
encadeamento de meios e fins;

lgica entre eventos interdependentes.

Entendo que o exemplo no cabe neste momento, visto que, na


seqncia, apresentaremos o detalhamento das necessidades do
planejamento.

SEO 8 - No que consiste a predeterminao de


eventos?
A predeterminao de eventos consiste em um meio do processo
de planejamento, atravs do qual os administradores podem
desenhar e trabalhar para construir uma situao que no
resultaria da simples evoluo dos acontecimentos presentes.
Por exemplo:
n
n
n

a instalao do gasoduto Brasil-Bolvia;


a criao do Mercosul;
a privatizao do sistema de Telebrs.

Nenhum desses trs eventos teria ocorrido pela simples


evoluo de eventos anteriores. A construo do gasoduto,
a criao do Mercosul e a privatizao do Sistema Telebrs
foram conseqncia de aes praticadas deliberadamente no
sentido de modificar uma realidade existente num determinado
momento.

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Planejamento Governamental

No planejamento dos cenrios futuros que a organizao ou o


administrador deseja criar, circunstncias que atualmente so
desfavorveis estaro minimizadas, ou condies favorveis
estaro ampliadas. Assim, a criao do futuro motivada pela
insatisfao existente em relao a um cenrio no presente e ao
desejo de influenciar na construo de um cenrio mais adequado
s expectativas da organizao.
Freqentemente, as organizaes tomam decises no sentido de
influenciar a predeterminao de eventos.
Por exemplo:
n
n
n

comprar outra empresa;


entrar num novo mercado;
mudar sua estrutura organizacional.

Essas decises so tomadas por diferentes motivos. Aproveitam


oportunidades e utilizam recursos disponveis para dar expanso
ao esprito empresarial, ou superar dificuldades atuais ou
previsveis.

SEO 9 - O que so eventos futuros conhecidos ou


previsveis?
Os eventos futuros conhecidos ou previsveis correspondem a
eventos os quais se sabe que ocorrero e afetaro a organizao de
alguma forma. Em muitos casos, possvel prever, com maior ou
menor preciso, os fatos futuros e seus efeitos.
Os eventos dessa categoria so influenciados por quatro
condies:
conseqncias inevitveis e bem definidas de atos e
decises presentes e passadas;

conseqncias da evoluo previsvel da situao


presente;

conseqncias da regularidade ou sazonalidade dos


fatos;

Unidade 2

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55

11/04/13 14:15

Universidade do Sul de Santa Catarina

conseqncias da probabilidade elevada de repetio de


fatos passados.

Para que voc entenda melhor estas modalidades de eventos,


apresentamos, a seguir, o detalhamento de cada um deles:

1. Conseqncias inevitveis e bem definidas de atos e decises


presentes e passadas.
Neste grupo de eventos incluem-se alguns fatos.
Por exemplo:
n

os compromissos decorrentes de compras a


prazo;
o recebimento previsto do um determinado
equipamento que foi encomendado;
a entrega dos produtos que foram vendidos.

Estes fatos resultam de decises tomadas no passado


ou no presente, gerando conseqncias certas, as
quais devero ser administradas em algum momento
adiante.

2. Conseqncias da evoluo previsvel da situao presente.


Existem eventos que esto ocorrendo agora, cujas conseqncias
podem ser antecipadas ou pelo menos estimadas. A ttulo de
exemplo, apresentamos a hiptese a seguir:
n

Considere-se que as reservas mundiais de


petrleo esto esgotando-se. Se as pesquisas
para o desenvolvimento de combustveis no
apresentarem alternativas viveis ao quadro,
num prazo razovel, quais as conseqncias para
economia mundial?

Muitos eventos so previsveis a partir da projeo da evoluo da


situao atual.

56

Book 1.indb 56

11/04/13 14:15

Planejamento Governamental

3. Conseqncias da regularidade ou sazonalidade dos fatos


Muitos eventos registram variao dentro de um padro
determinado de regularidade.
Por exemplo:
n
n

os prazos para o recolhimento de impostos;


a entrega de declaraes de ajuste anual do
imposto de renda;
a elaborao das prestaes de contas anuais;

Tambm se incluem nesta categoria certos fenmenos


de consumo, associados s estaes ou perodos do
ano, tais como:
n aumento nas vendas de brinquedos por ocasio
do Natal;
n aumento nas vendas de chocolate por ocasio
da Pscoa;
n aumento nas vendas de sorvetes por ocasio do
vero.

A indstria do vesturio trabalha dentro dos ciclos definidos de


acordo com as estaes do ano. Para cada uma delas, h uma
coleo. A moda que vai vigorar no prximo inverno ou vero
j est definida agora, porque seria fatal para as empresas desse
ramo no fazer esse tipo de previso.

4. Conseqncias da probabilidade elevada de repetio de fatos


passados
Se algo j aconteceu, possvel que acontea de novo.
O planejamento que lida com a possibilidade de
repeties de eventos aplica-se, em larga escala, aos
fenmenos climticos que os cientistas conseguem
prever com elevado grau de exatido. De vez em
quando os especialistas informam que, em algum
lugar, haver uma grande enchente ou uma grande
seca, ou que ocorrer a passagem de um tornado
ou furaco. -lhes possvel, ainda, prever que o
abastecimento de gua ou energia eltrica poder ser
prejudicado em virtude de uma seca prolongada.

Unidade 2

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57

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 10 - No que consiste a coordenao?


Para o bom desempenho das atividades de determinada
organizao, importante que cada participante tenha noo
da interferncia das suas atividades em relao s demais, o
que possibilita a coordenao dos esforos, evitando atividades
desnecessrias ou realizadas em duplicidade. Desse modo, a
terceira finalidade do processo de planejamento garantir a
coordenao necessria dos esforos coletivos, preservando a
lgica e a harmonia que deve imperar entre as diferentes partes
das organizaes empenhadas em alcanar um mesmo objetivo.
Se uma empresa vai desenvolver um novo produto,
fundamental que haja coordenao entre a engenharia, a
fbrica e os fornecedores. Um plano que no leve em conta a
interdependncia desses trs elementos principais, e os outros
acessrios, resulta num produto mal acabado, ou numa execuo
demorada, ou ainda de custo muito elevado.
A coordenao visa ao estabelecimento de uma
bem definida cadeia de meios e fins, unificando os
propsitos e simplificando a atividade de coordenar
sistemas complexos de tarefas, pessoas e outros
recursos, prpria dos gerentes.

Em sntese, a coordenao visa harmonia, ao sincronismo, ao


perfeito funcionamento, em termos de conjunto, entre os diversos
setores e atividades de uma organizao. Para que isto ocorra,
os responsveis pela organizao devem possuir conhecimento
razovel sobre as tarefas e o funcionamento das unidades e
pessoas que devem interagir entre si, de forma que seja possvel
estabelecer a harmonia entre elas.

SEO 11 - Como analisar o futuro?


A capacidade de estudar o futuro um dos elementos mais
importantes no processo de planejamento.
Muitos aspectos e fatos do futuro so de fcil estudo e
determinao, porque decorrem de evolues previsveis do
presente. A ampliao da capacidade de memria e velocidade
58

Book 1.indb 58

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Planejamento Governamental

dos computadores, surgimento e crescimento dos bancos virtuais,


aumento da segurana dos produtos, aumento da utilizao dos
meios eletrnicos de pagamento so tendncias que ocorrem e
que h muito eram previstas, uma vez que resultaram de fortes
tendncias no mbito tecnolgico. Mesmo assim, nem sempre
fcil obter as informaes sobre as tendncias previsveis.
Mas existem tambm os eventos incertos, que inquietam as
pessoas e as organizaes da mesma forma.
Por exemplo:
n
n

Qual ser a tendncia da inflao?


Qual ser o comportamento do mercado
internacional de gros?
Qual ser a demanda de roupas para a prxima
estao?

As respostas a essas perguntas dependem da capacidade de fazer


estimativas.
Para lidar com os diversos graus de incerteza do futuro, h
diversas tcnicas, quase todas baseadas no estudo da evoluo
previsvel do presente conhecido. As principais tcnicas so:
1) Anlise de sries temporais;
2) Projees derivadas;
3) Relaes causais;
4) Pesquisa de opinio e atitudes;
5) Mtodo Delfos.
Para que voc entenda melhor, detalharei a seguir, cada uma
dessas tcnicas:

1. Anlise de sries temporais.


A anlise de sries temporais o estudo de dados ao longo de
determinados perodos.

Unidade 2

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59

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Por exemplo:
as vendas mensais de automveis, nos ltimos 10
anos;
n o nmero de bitos a cada ms, nos ltimos 5
anos;
n o nmero de acidentes de trnsito no Estado nos
ltimos 3 anos.
n

Esses dados so dispostos em grficos e planilhas e analisados


estatisticamente, de maneira a possibilitar a identificao de
tendncias e flutuaes, a saber, as taxas de crescimento ou
diminuio, ou estabilidade dos dados estudados; pocas do
ano ou do ms em que ocorrem variaes mais significativas. O
mtodo da anlise de sries temporais baseia-se na premissa de
que o futuro a continuao do passado.
n

Qual o grau de instruo da populao do Estado


de Santa Catarina, por faixa etria, nos prximos 5
anos, considerado o histrico dos ltimos 10 anos.

2. Projees derivadas.
As projees derivadas procuram identificar associaes entre o
comportamento de duas variveis.
Por exemplo:
qual a relao entre a reduo de impostos sobre
veculos de at 1.000 cilindradas e o aumento no
volume de venda destes veculos;
n qual a relao entre o aumento de recursos
para o financiamento da construo de
imveis residenciais para populao de baixa
renda e o nmero de empregos gerados pela
construo civil;
n

qual a relao entre o nmero de acidentes


de trnsito numa determinada estrada e a
ocorrncia de feriados prolongados.

Essas informaes podem ser usadas como elemento importante


na tomada de decises, de forma a possibilitar o conhecimento
60

Book 1.indb 60

11/04/13 14:15

Planejamento Governamental

prvio das conseqncias resultantes destas decises, dentro de


uma determinada margem de segurana.

3. Relaes causais.
O estudo das relaes causais procura determinar quais as causas
de determinados acontecimentos, definindo possveis leis de
comportamento ou regularidade.
Por exemplo:
n

o percentual de peas defeituosas numa indstria


de pisos cermicos de 5%;
a cada cinco oramentos apresentados por uma
loja, trs se convertem em vendas.

A partir desses dados, os administradores da fbrica ou da loja


podem fazer seus planejamentos.

4. Pesquisa de opinio e atitudes.


As pesquisas de opinies e atitudes so teis para a compreenso
das tendncias do presente e tambm para fazer projees. Podese pedir aos consumidores atuais que julguem a qualidade dos
produtos, ou perguntar aos consumidores potenciais que preo se
disporiam a pagar, usando escalas ou outros tipos de indicadores
de julgamentos. Pesquisas de opinio e atitudes em geral, se bem
elaboradas, tm alta probabilidade de acerto, como o caso de
pesquisas de intenes de voto nas eleies.

5. Mtodo Delfos.
O mtodo Delfos usa o nome do antigo orculo grego, ao qual
se recorria para pedir conselhos sobre o futuro. uma forma de
pesquisa de opinio, focalizada num assunto especfico, em que se
fazem perguntas a um grupo de especialistas, em geral por
meio de questionrios enviados pelo correio. A pesquisa
feita em vrias rodadas, sendo que, a cada rodada, os
especialistas so informados sobre os resultados da rodada
anterior. Esse procedimento de informar os resultados
anteriores pressupe que o conhecimento da opinio dos
colegas ajuda a aprimorar o grau de acerto das projees.
uma tcnica muito usada na rea de previso tecnolgica.
Unidade 2

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Sntese
Nesta unidade, voc aprendeu que o planejamento, como
processo, a ferramenta que as pessoas e organizaes usam
para administrar suas relaes com o futuro. uma aplicao
especfica do processo decisrio. As decises que procuram, de
alguma forma, influenciar o futuro, ou que sero colocadas em
prtica no futuro, so decises de planejamento.
A execuo do planejamento exige que a organizao tome
decises, simultneas ou isoladas, no mbito interno e externo.
Quanto mais complexo o ambiente, maior a necessidade de
planejamento.
O planejamento busca atender trs tipos de necessidade que
definem a sua importncia, e, por conseqncia, levam as
organizaes a investir nesta atividade, sendo estes:
necessidade ou vontade de interferir no curso dos
acontecimentos e criar o futuro;
n necessidade de enfrentar eventos futuros conhecidos
ou previsveis; e
n necessidade de coordenar eventos e recursos entre si.
n

A capacidade de estudar o futuro um dos elementos mais


importantes no processo de planejamento. Para lidar com os
diversos graus de incerteza do futuro, h diversas tcnicas, quase
todas baseadas no estudo da evoluo previsvel do presente
conhecido. As principais tcnicas so:
Anlise de sries temporais;
n Projees derivadas;
n Relaes causais;
n Pesquisa de opinio e atitudes;
n Mtodo Delfos.
n

62

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Planejamento Governamental

Atividades de auto-avaliao
Leia com ateno os enunciados e responda:
1) No seu entendimento, o que planejamento?

2) O planejamento se restringe somente ao ambiente interno da empresa?


Justifique.

3) Ao planejar o seu futuro, o que busca uma organizao?

Unidade 2

Book 1.indb 63

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Universidade do Sul de Santa Catarina

4) No seu entendimento, o que coordenao?

5) possvel, a partir de uma abordagem tcnica, analisar o futuro?


Explique.

Saiba mais
MAXIMIANO, Antnio Cesar Amaru. Introduo
Administrao. 5a ed. So Paulo : Atlas, 2000.
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao de Empresas: uma
abordagem contingencial. 2a ed. So Paulo: McGraw-Hill, 1987.
NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administrao
Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

64

Book 1.indb 64

11/04/13 14:15

UNIDADE 3

Elementos do planejamento
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, voc ser capaz de:
Definir o que so objetivos e sua classificao.

Conceituar o que administrao por objetivos.

Discorrer sobre como se desenvolve o processo de


planejamento.

Definir o que so planos.

Conceituar o que um planejamento eficaz.

Enumerar quais os nveis de planejamento.

Sees de estudo
Nesta unidade, voc vai estudar as seguintes sees:

Seo 1
Seo 2
Seo 3
Seo 4

O que so objetivos?
Como so classificados os objetivos?
No que consiste a administrao por objetivos?
Como se desenvolve o processo de
planejamento?
Seo 5 O que so planos?
Seo 6 O que um planejamento eficaz?
Seo 7 Quais so os nveis de planejamento?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


Na unidade anterior, voc conheceu os aspectos gerais sobre
planejamento. Nesta unidade, voc vai estudar os objetivos do
planejamento, sua classificao, seu desenvolvimento, bem como
outros detalhes relativos ao tema. Esta unidade antecede ao incio
da nossa abordagem do planejamento governamental.

SEO 1 - O que so objetivos?


Planejar, essencialmente, definir objetivos e as formas de
alcan-los. Objetivos so as metas para as quais a organizao
deve ser orientada a fim de realizar, por meio de suas
atividades, operaes e aplicao de recursos. Os objetivos
representam a parte mais importante de um plano.
Todo administrador deve ter uma slida compreenso das
foras que produzem os objetivos, de sua utilidade e de como
classific-los.

1. Foras que produzem objetivos.


Os objetivos so definidos de diversas formas. Eles resultam
de uma complexa combinao de foras internas e externas das
organizaes.
n

Foras internas: disponibilidade ou escassez de


recursos, necessidade de atender a encomendas
de clientes, motivaes dos administradores,
inovaes de produtos e servios, insatisfao com
as condies de trabalho etc.
Foras externas: entrada e sada de concorrentes,
presses exercidas pelo governo, legislao,
alterao da carga tributria, aumento das taxas de
juros, desejos e necessidades dos consumidores etc.

Essas foras interagem e criam situaes que podem representar


ameaas ou oportunidades para a organizao. Para administrar
as situaes geradas por estas foras, que tanto podem criar

66

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Planejamento Governamental

situaes favorveis ou desfavorveis para a organizao, so


definidos os objetivos, que vo desde a escolha de investimentos,
ou produtos e servios, at aes e projetos muito especficos.
A seguir, conhea algumas foras que influenciam o
planejamento.
Foras internas
n

Disponibilidade ou escassez de recursos.

Motivaes dos administradores.

Problemas e oportunidades em geral.

Foras externas
n

Concorrncia.

Fornecedores.

Problemas e oportunidades em geral.


Um determinado Estado tem como plano construir
uma ferrovia para facilitar o transporte de gros
produzidos numa importante regio agrcola,
destinados exportao. Esta ferrovia seria
construda para atender, quase que exclusivamente,
o transporte desta produo. Ocorre que pesquisas
cientficas realizadas no exterior comprovaram que
os produtos derivados da referida cultura provocam
o cncer, razo pela qual a maioria dos clientes
do exterior esto cancelando seus pedidos junto
aos fornecedores daquela regio. Face ao elevado
custo do investimento, o qual pode no apresentar
o retorno inicialmente esperado, e por fora de
ocorrncias no mercado externo, o Estado resolve
suspender a construo da referida rodovia.

Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 2 - Como so classificados os objetivos?


Os objetivos podem ter diversas classificaes, podendo variar
o seu grau de preciso, de alcance no tempo, de importncia e
outros critrios. Um mesmo objetivo pode ser classificado de
diversas maneiras. H quatro tipos principais de objetivos, como
voc ver a seguir.
a) Objetivos gerais ou conceituais.

Os objetivos podem ser apresentados como intenes genricas,


indicando apenas o conceito que se pretende alcanar. Esses
objetivos so conhecidos, tambm, como conceituais. Via de
regra, o primeiro objetivo de uma seqncia normalmente
definido de maneira genrica.
n

n
n

O objetivo deste curso fornecer ao estudante


elementos que lhe permitam compreender o
planejamento governamental.
O objetivo da estratgia a vitria (Aristteles).
O objetivo de um Estado, em dado momento,
desenvolver a produo agrcola voltada para
exportao, ou diminuir significativamente o dficit
habitacional.

Quando os objetivos so apresentados de maneira genrica,


com baixo grau de definio, so chamados objetivos gerais,
declaraes de propsito ou misses. Os objetivos gerais
constituem o ponto de partida para a definio dos objetivos
especficos ou operacionais.
b) Objetivos especficos.

Objetivos de natureza operacional, indicando, de forma


mais objetiva, uma ao que precisa ser realizada, so
chamados objetivos especficos, tambm denominados
objetivos operacionais. Objetivos deste tipo normalmente
esto associados a um indicador de desempenho como
quantidade, data, nvel de qualidade ou nvel de utilizao
de recursos. O indicador de desempenho no precisa
ser numrico, mas deve sempre possibilitar, com preciso,
68

Book 1.indb 68

11/04/13 14:16

Planejamento Governamental

que se avalie se o objetivo foi atingido, ou no. Os objetivos


especficos (ou operacionais) so tambm chamados metas.
n

Para desenvolver a produo agrcola, um Estado


constri ferrovias e estradas a fim de facilitar o
transporte da produo.
Para cumprir o seu objetivo geral, o Estado tem por
objetivo especfico construir 1.000 casas populares,
at dezembro/2005, com a ocupao de todas
as unidades at fevereiro/2006, sem alocao de
recursos adicionais ao oramento original.

c) Misso.

A misso um tipo particular de objetivo, normalmente


definida como objetivo geral. A misso indica o papel ou funo
que a organizao pretende cumprir na sociedade e o tipo de
negcio no qual pretende se concentrar. H organizaes que
tm mais facilidade em apresentar um negcio do que uma
misso, enquanto outras esto na situao inversa. A definio
de um negcio ou misso procura fornecer orientao para os
funcionrios e esclarecer para a sociedade qual o propsito da
organizao. Na rea pblica, a misso da administrao no
existe definida de forma objetiva, porm os fins da administrao
pblica, que podem ser considerados como misso, resumem-se
no bem comum da coletividade administrada.
n

A misso da Unisul educao inovadora com


qualidade em suas funes e servios de ensino,
pesquisa e extenso, para formar cidados e
contribuir com o desenvolvimento regional
sustentvel.

Logo a misso muito mais abrangente que o objetivo geral,


o qual, para o nosso exemplo, poderia ser oferecer ensino de
qualidade para formao de nvel superior. A misso est mais
voltada para um ideal. O objetivo geral est mais relacionado com
uma atividade.

Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

d) Objetivos explcitos e implcitos.

Existem diferenas significativas entre os objetivos explcitos e


implcitos, os quais tanto podem ser gerais, como especficos.
Pode-se conceitu-los da seguinte forma:
n

os objetivos explcitos so declarados como linha de


conduta oficial da organizao;
os objetivos implcitos so os que a organizao de
fato procura realizar.

Em certos casos, no necessrio explicitar os objetivos,


especialmente os operacionais, ficando implcito que uma ao
ou atividade deve ser realizada, sob pena de inviabilidade da
organizao.
n

Uma padaria, alm de fabricar o po, precisa vendlo, pois caso no comercialize a produo, sua
atividade se tornar invivel.

s vezes, os dois objetivos coincidem ou esto em conflito.


n

Participar de uma feira de indstria um objetivo


explcito; promover a imagem da empresa o
objetivo associado, muitas vezes implcito.

e) Objetivos principais.

Objetivos principais so tambm chamados objetivos estratgicos.


So os objetivos que se situam no incio de uma cadeia ou
hierarquia de objetivos. Com base nos objetivos principais, so
definidos os objetivos secundrios e especficos.

3. Hierarquia de objetivos.
Os objetivos sempre se desdobram em outros objetivos. Para
realizar um, preciso realizar outros, sucessivamente. A escolha
de objetivos para realizar outros objetivos representa uma
estratgia. Deve-se a Herbert Simon (Maximiano, 2000, p. 187)
o conceito de cadeias de meios e fins, que indica a sucesso de
objetivos interligados. Uma das principais responsabilidades dos

70

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Planejamento Governamental

administradores fazer a seleo das estratgias mais eficazes


para a execuo das cadeias de meios e fins.
As cadeias de meios e fins dispem os objetivos numa hierarquia.
No comeo da hierarquia, esto os objetivos de nvel mais alto,
que desencadeiam o processo de planejamento. Um objetivo de
primeiro nvel pode ser designado como objetivo final, principal,
primrio, geral ou estratgico.
A hierarquia particular de objetivos o instrumento por
intermdio do qual os dirigentes fazem com que uma
organizao funcione.
Na atividade pblica, os objetivos, tanto gerais como os
especficos, esto apresentados nos Planos Plurianuais e na Lei
de Diretrizes Oramentrias, elementos que voc conhecer com
maior profundidade a partir da prxima unidade.

SEO 3 - No que consiste a administrao por


objetivos?
A administrao por objetivos (APO) indica um processo
participativo, por intermdio de estabelecimento de objetivos
e avaliao do desempenho de pessoas. A base da APO
o processo do qual participam o chefe e sua equipe (ou um
subordinado em particular). Esse processo participativo substitui
o processo hierrquico, no qual o chefe simplesmente define os
objetivos e os transmite pela cadeia de comando abaixo dele para
depois avaliar o desempenho da equipe.
Voc sabia?
Administrao por objetivos (APO) uma expresso
criada por Peter Drucker em 1955, no livro The practice
of management.

Nos anos 50, quando vigoravam as estrutura e comportamentos


hierrquicos, a APO surgiu como uma alternativa favorvel
aos mtodos participativos, de forma que os nveis hierrquicos
inferiores pudessem participar na formulao e compreenso
dos objetivos. Fez muito sucesso nos anos 60 e 70, mas sua
popularidade como sistema de implementao de estratgias
Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

declinou nos anos seguintes. No final dos anos 90, quando os


mtodos participativos substituram os mtodos hierrquicos
tradicionais, a essncia da APO tornou-se redundante, posto que
os novos mtodos contemplam os princpios abordados na APO.
No entanto, em qualquer sistema de administrao, os trs
princpios da APO continuam vlidos. So os que seguem.
1. Objetivos especficos.
A primeira etapa consiste em identificar as chamadas
reas principais de resultado (ou desempenho) de uma
equipe ou unidade da organizao. Para uma equipe de
vendas, por exemplo, o volume de vendas e a quantidade
de contratos feitos com clientes potenciais so reas
principais de resultados. Em seguida, so estabelecidos
objetivos (como aumentar as vendas em 7% ou conseguir
uma venda em pelo menos 10 contatos). Os objetivos
sempre devem ser definidos de maneira especfica e
mensurvel.
2. Tempo definido.
A etapa seguinte corresponde ao estabelecimento de um
prazo especfico, o qual definido para a realizao dos
objetivos, com prazos intermedirios para a verificao
do desempenho da equipe. O estabelecimento de prazos,
na rea pblica, ser tema abordado na prxima unidade.
3. Feedback sobre o desempenho.
No decorrer da fase de execuo, o desempenho da
equipe avaliado. No final do prazo estabelecido, um
novo plano de ao definido para um perodo seguinte.
Caso o desempenho da equipe tenha atingido os
objetivos estabelecidos no primeiro momento, um plano
de ao pode ser complementado por algum tipo de
reforo, como um programa de treinamento.
A administrao por objetivos uma forma especfica de praticar
o processo de planejamento, que ser descrito e analisado a
seguir.

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Planejamento Governamental

SEO 4 - Como se desenvolve o processo de


planejamento?
O processo de planejamento consiste em definir planos. Em
essncia, um plano contm objetivos e as formas de realizlos. Planejar um processo, e o resultado deste processo so os
planos.
O processo de planejar compreende trs etapas principais, a saber:
a) definio de objetivos;
b) definio dos meios de execuo;
c) definio dos meios de controle.
Conhea melhor cada uma destas etapas:
a) Definio de objetivos.

No incio do processo de planejamento, encontram-se


objetivos de primeiro nvel. Muito freqentemente, o objetivo
de primeiro nvel apresentado como um objetivo amplo e
abstrato, como, por exemplo, aumentar a receita de servios, ou
a arrecadao de impostos. Corresponde ao objetivo principal.
Dependendo do nvel hierrquico, do tipo de problema ou
oportunidade, da disponibilidade de recursos ou de outros
fatores, o objetivo de primeiro nvel poder ser apresentado das
mais diferentes maneiras. Para tanto, o objetivo principal precisa
ser transformado em objetivos concretos, com maior grau de
especificao, para cada unidade da organizao, de forma que
possibilite a cada uma delas oferecer sua contribuio a fim de
que se atinja o objetivo principal. Estes objetivos concretos so os
denominados objetivos especficos.
b) Definio dos meios de execuo.

Aps definir os objetivos, passa-se fase de definio dos meios


de execuo. Os meios de execuo do objetivo principal ou
inicial correspondem aos objetivos especficos, que correspondem
ao desdobramento do objetivo principal. A definio dos meios
de execuo desdobra o objetivo inicial em objetivos de segundo
e terceiro nvel (e, s vezes, outros nveis inferiores). Logo, o

Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

objetivo de qualquer nvel um meio para realizar o objetivo de


nvel superior.
A escolha dos meios para realizar objetivos de
qualquer nvel, especialmente quando h meios
alternativos, chama-se estratgia.

Quatro meios principais devem ser considerados no processo de


definio de meios:
n

polticas;

procedimentos;

atividades;

recursos.

Esses meios so tipos particulares de planos. Vamos conhec-los


melhor na seqncia:
n

Polticas.

As polticas ou diretrizes visam orientar o comportamento e as


atitudes dos indivduos e grupos a longo prazo, especialmente
em situaes repetitivas ou permanentes. So decises
prvias e padronizadas, que delimitam a faixa de ao para o
comportamento dentro da qual se deve agir na resoluo de
situaes especficas. Ex.: O Governo Federal pode promover
uma poltica de incentivo s exportaes em detrimento da
produo de produtos subsidiados.
n

Procedimentos.

Os procedimentos ou rotinas definem precisamente o que deve


ser feito em determinadas situaes. Para tanto, descreve as
regras ou etapas a serem observadas na soluo de um eventual
problema. Os procedimentos so conjuntos de atividades
padronizadas.
n

Atividades.

As atividades envolvem o dispndio de energia e recursos. Em


alguns casos, as atividades so padronizadas e integram os
procedimentos. Em outras situaes, as atividades precisam ser
74

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11/04/13 14:16

Planejamento Governamental

definidas uma a uma, na oportunidade em que colocada em


prtica uma deciso no programada. De forma geral, a atividade
cessa quando o objetivo atingido.
b.4) Recursos.

As atividades, as polticas e os procedimentos necessitam de


recursos para sua implementao ou execuo. Como exemplo
desses recursos, temos:
n

tempo;

espao e instalaes;

pessoas;

equipamentos;

informaes.

No processo de planejamento, a definio dos meios de execuo


estabelece os diferentes tipos de recursos que sero necessrios,
bem como o seu custo.
c) Definio dos meios de controle.

Para verificar se os objetivos esto sendo realizados, so


estabelecidos os meios de controle na ltima etapa do processo
de planejamento. O controle consiste em acompanhar a execuo
das atividades, bem como o grau de satisfao dos objetivos.
Para controlar, preciso definir, ainda na fase de planejamento,
os meios, os instrumentos que sero utilizados no controle. Em
essncia, os meios de controle que preciso definir so:
a) sistemas de produo de informao sobre o
andamento das atividades;
b) forma de processamento, apresentao e destinao das
informaes;
c) definio das decises a serem tomadas com base nas
informaes.
O controle das atividades do Governo efetuada por rgo
prprios, como os Controladores Gerais do Governo Federal, dos
Estados e dos Municpios, bem como pelos Tribunais de Contas
Estaduais e da Unio.
Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 5 - O que so os planos?


Um plano o resultado do processo de planejamento. Os
planos podem ser informais ou implcitos e no chegam a ser
registrados no papel. Em sua maioria, os planos das organizaes
so explcitos, formalizados e escritos, para documentao,
comunicao, definio de responsabilidades, atendimento de
exigncias legais, avaliao e aprovao, ou por outros motivos.
Os planos atendem a uma grande variedade de necessidade das
organizaes. Podem abranger a organizao toda ou uma de
suas partes, o futuro distante ou o prximo ano.
H vrias maneiras de classificar os planos, dentre elas:
a) permanncia;
b) alcance no tempo;
c) freqncia;
d) formalidade.
a) Permanncia.

O critrio da permanncia refere-se ao tipo de deciso que o


plano prev. H os planos permanentes que contm as decises
programadas, e os planos singulares, que contm as decises
para resolver problemas ou aproveitar oportunidades no
programadas. Polticas, procedimentos e certos tipos de objetivos
(como as misses e os negcios) so planos permanentes.
O plano de atividades, o cronograma de execuo de uma
encomenda e um oramento anual so planos singulares. Em
termos de administrao pblica, a possibilidade de aproveitar
possibilidades no programadas extremamente reduzida, em
face da rigidez dos oramentos anuais e plurianuais.
Os planos permanentes, como j observados, so elaborados para
funcionar como decises automticas. Os planos singulares so
finitos e perdem razo de ser uma vez alcanado os objetivos.

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Planejamento Governamental

b) Alcance no tempo.

Outra dimenso importante dos planos seu alcance no tempo.


As organizaes costumam ter planos de curto, mdio e longo
prazo. A definio de curto, mdio ou longo prazo varia de
organizao para organizao.
H organizaes que trabalham com horizontes de tempo
de cinco anos. Ao final de cada ano, um ano adicional
acrescentado ao quinto ano.
Uma empresa tem um plano (com diversos objetivos)
para o perodo de 1999 a 2003. A execuo da parte
do plano que corresponde ao ano de 1999 permite
corrigi-lo, bem como os planos dos anos seguintes, e
fazer uma projeo para um ano a mais. Portanto, no
final de 1999, a empresa tem planos para o perodo de
2000 a 2004. Quando chegar ao final de 2000, repete
o processo, planejando o ano de 2005, e assim por
diante, de modo a sempre trabalhar com cinco anos
frente.

c) Abrangncia.

Os planos so elaborados para abranger a organizao toda ou


partes isoladas. Essa dimenso particularmente importante na
elaborao de polticas, que so necessrias nas diferentes funes
organizacionais.
A deciso de alugar e no comprar equipamentos
uma poltica de finanas; a deciso de promover
pessoal interno e no recrutar gente de fora para
os cargos de direo uma poltica de recursos
humanos; e a deciso de atender apenas a
determinados clientes uma poltica de vendas. Cada
uma dessas polticas abrange apenas uma funo ou
um aspecto das operaes de uma organizao.

As polticas que abrangem toda a organizao so chamadas


polticas corporativas ou polticas de negcios. As polticas de
negcios especificam o que a empresa pretende fazer em certo
perodo. Todas as demais decises e os planos subseqentes ficam
subordinados a essa diretriz de comportamento global.

Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

d) Permanncia de reviso.

Periodicamente, os planos devem ser revistos, para se ajustar


a novas circunstncias. Esto nesse caso, particularmente, as
polticas e outros planos permanentes. No entanto, at mesmo
os planos singulares exigem reviso peridica, como no caso dos
oramentos e planos de atividades de projetos.
Outra forma de classificar os planos, portanto, a freqncia
com que so elaborados ou revistos. A freqncia de reviso ou
elaborao , em si, um tipo de plano, porque exige a realizao
de determinadas tarefas em alguma periodicidade.
e) Formalidade.

Os planos podem ser classificados segundo seu grau de


formalidade. A formalidade medida pela intensidade de
explicitao e documentao. Um plano explcito e escrito tem
alto grau de formalidade. Por outro lado, os planos podem
no ser declarados e sequer reconhecidos como tal, mas ser
observados como se fossem explcitos, devido aceitao tcita
das normas informais de conduta. As normas de conduta
firmam-se pela cristalizao dos usos e costumes, e acabam por
se tornarem regras de deciso (planos implcitos)

Seo 6 - O que um planejamento eficaz?


Uma organizao deve atender a quatro requisitos bsicos na
elaborao de seus planos:
a) base slida de informaes;
b) definio precisa de objetivos;
c) previso de alternativas;
d) predominncia de ao.
a) Base de informaes e definio precisa de objetivos.

A informao um requisito de importncia vital para a


qualidade dos planos. A primeira condio , portanto, o
atendimento dessa necessidade de pesquisar todos os dados para
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Planejamento Governamental

montar o retrato mais exato possvel da situao atual e de sua


evoluo, bem como dos recursos disponveis e necessrios, a fim
de que os objetivos e os cursos de ao planejados sejam realistas.
Uma grande parte das causas do fracasso dos planos e de
certo descrdito em relao funo de planejamento est
precisamente no fato de que se planeja sem a devida considerao
das informaes importantes. Por causa disso, ou os objetivos
planejados so incorretos, ou os recursos dimensionados so
insuficientes para atend-los.
b) Elasticidade.

Sempre que possvel, o processo de planejamento deve levar em


conta as variaes que se podem antever nas condies para as
quais os planos esto sendo preparados. Com essa previso, no
ser necessrio elaborar novos planos na hiptese de ocorrerem
fatos que modifiquem as condies inicialmente previstas, posto
que a ocorrncia destes fatos novos j estava contemplada no
plano inicial.
c) Predominncia da ao.

Por fim, a ao deve ter preponderncia sobre o


planejamento em si. O planejamento prepara a ao,
mas no a substitui. Como disse certa vez um novo
prefeito de So Paulo, ao tomar conhecimento da mirade
de planos no realizados, que seus antecessores haviam
deixado: Chega de planejamento, hora de fazejamento.
A atitude de fazer a ao predominar sobre o
planejamento evita a sndrome da paralisia analtica: o
gerente ou grupo preocupa-se tanto em tomar todos
os cuidados de no errar, de fazer previses as mais
corretas, que termina por no fazer nada.

Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Seo 7 - Quais so os nveis de planejamento?


Os planos j foram classificados segundo diferentes critrios.
Dependendo da abrangncia e do impacto que tm sobre a
organizao, eles podem ser classificados em trs nveis principais:
a) estratgicos;
b) funcionais;
c) operacionais.
a) Planos estratgicos.

Planejamento estratgico o processo de definio de objetivos


e formas de realiz-los. Numa empresa, os planos estratgicos
definem objetivos para toda a organizao e sua realizao
pretendida com o ambiente. So planos que estabelecem os
produtos e servios que a organizao pretende oferecer e os
mercados e clientes a que pretende atender. A responsabilidade
pela definio dos planos estratgicos de alta administrao.
Os mtodos participativos de muitas empresas promovem o
envolvimento de funcionrios de outros nveis desse processo.
Alm disso, h empresas que dispem de unidades de trabalho
especialmente dedicadas a essa tarefa. So os departamentos de
novos negcios.
b) Planos funcionais.

Planos funcionais (tambm chamados administrativos,


departamentais ou tticos) so elaborados para possibilitar
a realizao dos planos estratgicos. Os planos funcionais
abrangem reas de atividades especializadas da empresa
(marketing, operao, recursos humanos, finanas, novos
produtos). So de responsabilidade dos gerentes dessas reas, que
tambm podem ser auxiliados por unidades especializadas.
c) Planos operacionais.

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Planejamento operacional o processo de definir atividades


e recursos. Os planos operacionais especificam atividades e
recursos que so necessrios para a realizao de qualquer
espcie de objetivos. Embora os planos operacionais sejam mais
caractersticos da base da pirmide organizacional, sempre h um
contedo operacional em qualquer tipo de plano.

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Planejamento Governamental

Sntese
Nesta unidade, voc estudou que objetivos so as metas para as
quais a organizao deve ser orientada, a fim de realizar, por
meio de suas atividades, operaes e aplicao de recursos. Os
objetivos representam a parte mais importante de um plano.
Voc soube que a administrao por objetivos consiste numa
tcnica de administrao por processo participativo, por
intermdio de estabelecimento de objetivos e avaliao do
desempenho de pessoas.
Voc aprendeu, ainda, que o processo de planejamento
se desenvolve por intermdio da definio de planos,
compreendendo trs etapas principais, a saber: definio de
objetivos, definio dos meios de execuo e definio dos meios
de controle. O plano o resultado, a materializao do processo
de planejamento.
Um planejamento eficaz aquele que contempla os seguintes
elementos: base slida de informaes, definio precisa de
objetivos, previso de alternativas e predominncia de ao.
Voc tambm aprendeu que, via de regra, os nveis de
planejamento so classificados em funcionais, operacionais e
estratgicos.

Unidade 3

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Atividades de auto-avaliao
Leia o enunciado e responda:
1) O que voc entende por objetivos.

2) Como ocorre o desenvolvimento do processo de planejamento? Quais


suas etapas? Comente cada uma delas.

3) O que um plano? Como so apresentados? Como so classificados?

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Planejamento Governamental

4) O que um planejamento eficaz?

5) Como se classificam os nveis de planejamento?

Saiba mais
MAXIMIANO, Antnio Cesar Amaru. Introduo
Administrao. 5a ed. So Paulo : Atlas, 2000.
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao de Empresas: uma
abordagem contingencial. 2a ed. So Paulo: McGraw-Hill, 1987.
NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administrao
Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.

Unidade 3

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UNIDADE 4

Planejamento governamental
- aspectos gerais
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, voc ser capaz de:
Definir qual a natureza do planejamento
governamental.

Descrever qual a finalidade do planejamento na


administrao pblica.

Discorrer sobre a consistncia, as caractersticas,


a dinmica e a amplitude do planejamento
governamental.

Descrever a evoluo histrica do planejamento


governamental no Brasil.

Sees de estudo
Nesta unidade voc vai estudar as seguintes sees:

Seo 1 Qual a natureza do planejamento governamental?


Seo 2 Qual a finalidade do planejamento na
Seo 3
Seo 4
Seo 5
Seo 6
Seo 7

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administrao pblica?
Em que consiste o planejamento governamental?
Quais as caractersticas do planejamento
governamental?
Qual a dinmica do planejamento governamental?
Qual a amplitude do planejamento econmico
governamental?
Desde quando o Brasil adota o planejamento
governamental?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


Nas unidades anteriores, voc conheceu o planejamento numa
abordagem geral, aplicvel a todas as organizaes.
A partir desta unidade, voc vai estudar as particularidades do
planejamento governamental. Nesta unidade, sero abordados os
aspectos gerais.

SEO 1 - Qual a natureza do planejamento


governamental?
Dentre as funes inderrogveis do Estado, destaca-se a de
planejamento.
Alm de instrumento de ao pblica, o planejamento
governamental corresponde a uma obrigao de
ordem legal, uma vez que a sua realizao est
determinada por dispositivo constitucional.

Isso est explcito na Constituio Federal de 1988, que, atravs


dos artigos 165 e 174, torna obrigatria a formulao de planos,
de modo ordenado e seqencial, para viabilizar o alcance dos
objetivos previamente estabelecidos, na busca permanente do
progresso econmico e social.
Assim, o planejamento torna-se essencial como proposta tcnica
para a execuo de polticas pblicas, contribuindo para a
organizao dos servios pblicos em termos quantitativos e
qualitativos. responsvel por sua instrumentao econmicofinanceira, avaliando os processos de reduo ou elevao das
desigualdades sociais, intermediando aes e zelando pelo
compromisso de equidade de oportunidades, entre outros.
Dessa forma, o planejamento governamental passa a
constituir uma funo permanente do governo. Mais do
que isso, o planejamento deixou de ser um instrumento de
carter tcnico que poderia ou no ser implementado, de
acordo com a vontade dos dirigentes, para tornar-se um
instrumento de uso obrigatrio por parte da administrao
pblica. Com o advento da Lei Complementar n
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Book 1.indb 86

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Planejamento Governamental

101/2000, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal,


a obrigatoriedade do planejamento foi reforada, bem como
estendida a todos os membros da Federao (Unio, Estados,
Municpios e Distrito Federal).
Os planos, depois de sua aprovao, adquirem
caractersticas jurdicas, com natureza e efeitos de
lei, podendo instituir direitos e obrigaes, alm de
autorizar a realizao de despesas.

O planejamento, ao assumir a condio de atividade permanente


e contnua de gerao de servios, de bens e de mudanas
econmicas e sociais, incorporou algumas caractersticas e
formas, como funo gerencial e como processo.
Registre-se que, na condio de funo gerencial, o planejamento
desenvolvido em todos os nveis da organizao, em dimenso
estratgica, ttica e operacional, incluindo a representao de
todas as instncias e de todos os membros da organizao.
Como processo o qual busca transformar a realidade, o
planejamento constitui uma atividade integrativa, viabilizando
um sistema de tomada de decises, que atua como marco
de referncia para as outras atividades da organizao
governamental.
Cabe ao Estado a responsabilidade de viabilizar
o funcionamento dos servios pblicos essenciais
demandados pela coletividade. O custeio desses
servios pblicos realiza-se por meio da transferncia
de parcelas dos recursos dos indivduos e das empresas
para o governo, completando, assim, o crculo
financeiro entre sociedade e Estado. Dessa forma, a
poltica fiscal se orienta para a poltica tributria, em
sentido lato, que se materializa na captao de recursos;
para atendimento das funes de administrao pblica, por
meio de suas distintas tarefas (Unio, Estados, Distrito Federal
e municpios); e para a poltica oramentria, no que se refere
especificamente aos gastos, ou seja, forma de aplicao dos
recursos, levando em considerao a dimenso e a natureza
das atribuies do poder pblico, bem como a capacidade e
disposio para seu financiamento pela populao.

Unidade 4

Book 1.indb 87

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Verifica-se, nesse mbito, que a poltica oramentria, desdobrada


pela funo oramentria da administrao, apresenta-se como
matria relevante em todas as atividades governamentais, desde o
planejamento, elaborao, discusso e aprovao do oramento, e
completa-se com o controle.

SEO 2 - Qual a finalidade do planejamento na


administrao pblica?
Para a produo de qualquer tipo de bem ou servio, quanto
menos recursos forem alocados, maior ser a capacidade de
investimento, posto que o excesso poder ser alocado para outro
bem ou servio. Esta regra tanto vlida para o Estado como
para qualquer empresa ou organizao.
Quando se estuda a questo do processo de produo de bens e
servios pblicos demandados pela sociedade, o Estado, assim
como as demais organizaes, tem a necessidade de decidir,
antecipadamente, os tipos, a quantidade e a qualidade dos
bens ou servios que ir produzir. Assim, a utilizao
dos recursos pblicos deve considerar, como referencial
bsico, que a utilizao dos mesmos dever ser feita da
maneira mais racional e eficiente possvel.
O planejamento, no mbito da administrao pblica,
tem por finalidade assegurar que a premissa bsica do
investimento dos recursos pblicos seja obedecida,
ou seja, que a utilizao dos mesmos seja feita da
maneira mais racional e eficiente possvel.

SEO 3 - No que consiste o planejamento


governamental?
O planejamento pode ser considerado como um conjunto de
aes interligadas e complementares, realizadas nas diferentes
instncias da organizao governamental, com vistas consecuo
de determinado objetivo. Envolve uma srie de atividades
que vo manter e alimentar tal ciclo contnuo, entre as quais
figuram estudos, decises estratgicas e tticas sobre prioridade,
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Planejamento Governamental

a formulao de planos e programas, o acompanhamento e o


controle de sua execuo. Pressupe, ainda, a ocorrncia de
novos fatos e situaes que podem influir no desenvolvimento
desse processo, revertendo os rumos e os contedos dos
trabalhos que realiza. Apresenta-se como uma forma de ao
contnua, permanente e sistemtica, a qual, ao longo de seu
desenvolvimento, incorpora a idia de atuao conjunta dos
diversos setores da organizao, de existncia de uma base de
informaes, bem como de recursos tcnicos e humanos, que
apiem sua execuo, garantindo, assim, o acompanhamento, a
avaliao e as tomadas de deciso, em todas as fases.
O componente poltico e a obedincia s normas
legais caracterizam o planejamento governamental,
diferenciando-o de todos os outros tipos de
planejamento.

Alm disso, o planejamento governamental tambm


funo obrigatria da administrao pblica, posto que, para
cumprimento do papel de agente normativo e regulador da
atividade econmica, o Estado deve, por fora de dispositivos
legais, planejar suas aes. Em relao ao planejamento, temos
duas posies a serem consideradas:
1) a primeira entende-o como atividade orientada para a
obteno de um resultado racional, considerando que
est submetida a uma situao de escassez de recursos,
que a induz a racionalizar sua forma de utilizao.
Esse processo de planejamento apresenta-se como um
instrumental para permitir a adoo de uma deciso
mais racional.
2) na segunda posio vislumbra-o como um processo
de deciso e, desse modo, a atividade passa a ser aceita
como a prtica de decidir antecipadamente.
O reconhecimento do planejamento como processo implica
aceit-lo como uma atividade que no se esgota na concepo de
um plano, de um programa ou de um projeto.
Esses so mecanismos institudos para facilitar o alcance de
metas, ou seja, so meios para estruturar recursos e aes voltados
para certos objetivos que, dessa forma, podem ser geridos de
melhor forma.
Unidade 4

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 4 - Quais as caractersticas do planejamento


governamental?
A ampliao das funes do Estado como estimulador do
desenvolvimento econmico e promotor do bem comum
determina o emprego do planejamento governamental. Desta
forma possibilita a formulao de programas que antecipam
futuras necessidades do pas e, em decorrncia, se organizem e
para atend-las.
O planejamento apresenta-se, assim, como um
processo contnuo que fundamenta, antecede e
acompanha a elaborao oramentria.

O planejamento est baseado nos seguintes elementos:


n

recursos disponveis;

natureza e importncia das operaes em curso;

possibilidades futuras.

Assim, planejar significa dar transparncia e consistncia


prpria ao, fixando metas e prazos para orientao e preveno
dos meios necessrios para alcan-los. Neste sentido, o
planejamento governamental visa criar as condies necessrias
para viabilizao das metas indispensveis consecuo dos
objetivos.
Logo, o planejamento sempre antecede ao, buscando tornla mais racional e efetiva, e seu resultado busca responder aos
seguintes questionamentos: o que fazer, onde fazer e quando
fizer.
Tm-se, do ponto de vista lgico, como princpios do
planejamento:
n

a racionalidade;

a previsibilidade;

a continuidade;

a exeqibilidade.

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Planejamento Governamental

O planejamento uma forma de a sociedade, por meio de seus


representantes e instituies, mensurar suas potencialidades
e limitaes, possibilitando a coordenao de seus recursos e
esforos para realizar, por intermdio das estruturas do
Estado ou pela iniciativa privada, as aes necessrias
consecuo dos objetivos nacionais e das metas
governamentais.
importante destacar que o planejamento governamental
varia de acordo com as caractersticas de cada pas. Essas
caractersticas compreendem, dentre outras, a estrutura
institucional, estgio de desenvolvimento, situao
histrica.
O planejamento pode, ainda, assumir diversas formas, como por
exemplo:
n

introduzir o controle de preos ou polticas setoriais;


orientar investimentos de infra-estrutura na indstria
de base, transportes, comunicaes, etc.

A ao governamental necessria para evitar ou amenizar


os efeitos das crises cclicas, caractersticas do capitalismo, e
tambm para manter o pleno emprego e promover o crescimento
econmico.
A partir do entendimento de que o planejamento se apresenta
como instrumento bsico para a viabilizao do bem-estar
da coletividade, encargo de responsabilidade do Estado, e
considerando que nem sempre se pode dispor de bens e servios
no nvel ideal para todos, torna-se necessrio, nesse ambiente de
escassez, elaborar e implementar planos, programas, projetos e
atividades. Verifica-se, assim, que o Estado o principal agente
para a consecuo desses objetivos e tem no planejamento um
dos instrumentos de ao, com vistas a corrigir desequilbrios
e a promover o ajustamento do desenvolvimento nacional.
Ao proceder desta forma, o Estado realiza o planejamento
econmico, ou seja, utiliza o planejamento como instrumento de
poltica econmica.

Unidade 4

Book 1.indb 91

Poltica setorial um
conjunto de medidas
tomadas pelo Governo
no sentido de alcanar
determinado objetivo
num setor especfico
da economia, visando
a atender um interesse
econmico ou social. Ex.:
incentivo criao de
bfalos, ou incentivo
ampliao de reas de
refloresetamento.

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11/04/13 14:16

Universidade do Sul de Santa Catarina

Por conseguinte, os elementos constitutivos da poltica


econmica planejada so os seguintes:
n

previso;

coordenao;

consecuo de objetivos determinados.

Face a sua importncia como instrumento de gesto, o


planejamento tornou-se uma atividade normal no mbito estatal,
ao lado de outras funes governamentais.
Assim, planejamento e plano visam a:
n

alcanar a eficincia, isto , a execuo perfeita de uma


tarefa que se realiza;
alcanar a eficcia, ou seja, que se faam as coisas
que realmente importa fazer, porque so socialmente
desejveis;
tornar transparente e precisa a ao de organizar o que
ser executado, de sistematizar as idias e os recursos
para tornar mais eficientes as aes governamentais.
O planejamento econmico, ento, deve ser
entendido como o processo de elaborao, execuo
e controle de um plano de desenvolvimento, a partir
do qual se fixam objetivos gerais e metas especficas,
assim como a ordenao do elenco de decises e
providncias indispensveis para a consecuo desses
objetivos.

Dessa forma, o plano de desenvolvimento poder ser executado


de maneira mais rpida, despendendo menos recursos e esforos.
Em decorrncia da crescente interveno do Estado na
economia, visando a atender s demandas da sociedade
por servios pblicos, aliada s imperfeies dos mercados,
especialmente nos pases em desenvolvimento, passou-se a
privilegiar o planejamento econmico como instrumento de
administrao pblica e privada, com o objetivo de aumentar a
eficincia, a racionalidade e a segurana das decises no mbito
das instituies pblicas e/ou das empresas privadas e, dessa

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Planejamento Governamental

forma, maximizar o rendimento social e privado no uso de


recursos escassos.
Nesse contexto, os projetos devem estar sempre relacionados
com uma apreciao do conjunto da economia. A deciso de
investir recursos e esforos em determinada iniciativa est sempre
implcita em determinadas hipteses sobre o desenvolvimento
econmico da rea, regio ou pas correspondente. Assim, o
projeto individual no se realiza no vazio, mas dentro de certo
meio do qual se beneficia e para o qual tende a contribuir
beneficamente.
Os projetos devem estar relacionados dentro de
uma viso de contexto do conjunto da economia.
Quando se decide investir capitais de determinada
iniciativa, adotam-se ainda que de maneira implcita
determinadas hipteses sobre o desenvolvimento
econmico da regio ou pas correspondente. Esse tipo
de hiptese deve ser analisada e formulada da maneira
mais cientfica possvel, ao utilizar uma tcnica de
programao.
Por isso recomendvel reconhecer a existncia dessa
relao e a necessidade de investig-la de maneira
sistemtica, levando-se em conta a limitao de
recursos disponveis para o investimento.

Na busca por situar o projeto dentro do esquema geral da


programao do desenvolvimento, vale destacar que a mesma
tem por objetivo obter uma viso completa do desenvolvimento
econmico do pas ou da regio com a finalidade de estabelecer
um sistema de metas coerentes de produo, compatveis com a
estabilidade do sistema. Esta viso proporciona um padro de
referncia que permite continuar mais detalhadamente os estudos
setoriais e tambm os projetos especficos e contribuir com os
critrios bsicos para estabelecer as medidas fiscais, monetrias,
de comrcio exterior, vencimentos e salrios e outras as quais
conduzem aos objetivos previstos.
Visando realizao de um programa, as medidas a serem
adotadas sero orientadas para propor a execuo dos projetos
concretos e canalizar, de determinada maneira, os recursos
disponveis.
Unidade 4

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Assim, as duas principais direes que se distinguem,


em princpio, so a do setor pblico e a do setor
privado, o que leva a duas ordens de deciso: dotao
dos recursos necessrios para financiar determinados
projetos do setor pblico; e a adoo de medidas
concretas de poltica econmica que levem os
empresrios a orientar seus recursos para atingir os
fins desejados, conforme o programa.

Nesse nvel se destaca o papel desempenhado pelo estudo e


comparao dos projetos na programao, assim como a natureza
das relaes existentes entre o projeto e o programa.
Vislumbra-se, assim, o projeto como uma atividade econmica
ou social que pode ser planejada e avaliada em separado e
administrativamente implantada, visando produo de novos
bens e servios ou expanso da produo existente. Tem o
projeto sua fase de execuo bem definida no tempo e apresentase como um processo no repetitivo para a entidade interessada.
Nesse sentido, como documento que traduz um processo de
planejamento, o projeto dever apresentar exeqibilidade tcnica,
viabilidade econmica, convenincia social e aceitao poltica.
Aps essas observaes, pode-se conceituar o projeto
como um conjunto de elementos que permite avaliar,
qualitativa e quantitativamente, as vantagens ou
desvantagens da aplicao de recursos, de qualquer
natureza, para a produo de bens ou servios.

O plano, programa ou projeto , portanto, a expresso fsica,


ou o documento, resultante do processo de planejamento. O
oramento, por sua vez, apresenta-se como um instrumento do
planejamento.

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Planejamento Governamental

SEO 5 - Qual a dinmica do Planejamento


Governamental?
Vislumbra-se o planejamento como um processo dinmico,
que se concretiza por meio de aproximaes sucessivas,
compreendendo a formulao sistemtica de um conjunto de
decises, devidamente integradas. Essas decises traduzem
os propsitos da instituio e definem os meios de atingi-las,
visando maximizar o uso dos fatores de produo (terra, capital,
trabalho etc.).
O planejamento pode ser implementado de modo democrtico,
totalitrio ou misto. Em relao ao tempo de durao, o
planejamento pode ser conjuntural (menos de um ano); de curto
prazo (um a trs anos); e de longo prazo (quatro anos ou mais).
Tratando-se de reas de interesse, o planejamento pode ter
enfoque global, ou seja, incluir todos os setores da economia,
ou enfoque setorial: agricultura, indstria e servios. Podese ter o planejamento macroeconmico, orientado para a
atividade total dos participantes do processo econmico, como
o caso do planejamento nacional ou planejamento regional;
e o microeconmico, quando enfoca os agentes individuais do
processo.

Democrtico: quando
tem como funo induzir
as aes do setor privado.
Totalitrio: quando
determina e controla
as aes dos setores
econmicos. Misto:
quando promove a
interveno e ao direta
em alguns setores da
economia.

SEO 6 - Qual a amplitude do Planejamento


Econmico Governamental?
A atividade econmica implementada por meio de diversas
formas de organizao, eis que bens e servios so produzidos
pelas unidades familiares, por empresas e pelo Estado, os quais
interagem entre si.
Considerando a importncia da atividade econmica, a
elaborao do planejamento do desenvolvimento econmico deste
setor no pode ser orientado ao sabor das foras do mercado.
Nesse sentido, fundamental dedicar-lhe esforo deliberado,
orientado de forma especfica, para tornar o ritmo de crescimento
da economia mais dinmico e rigidamente controlado pelo poder
pblico.
Unidade 4

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Universidade do Sul de Santa Catarina

A programao do desenvolvimento visa a permitir


uma viso completa de desenvolvimento econmico
do pas ou da regio com a finalidade de estabelecer
um sistema de metas coerentes de produo,
compatveis com a estabilidade do sistema.

Nesse sentido, o desenvolvimento econmico um processo a


longo prazo, do qual fazem parte muitas atividades. O projeto,
por sua vez, constitui a menor atividade que se pode planejar,
analisar e executar administrativamente. A seleo de um projeto
estratgica, pois, se no for acertada, os esforos posteriores
ficaro seriamente comprometidos.
Sabendo-se que o planejamento e a implementao do
desenvolvimento econmico compem-se de etapas
interdependentes, pode-se considerar que o processo descrito
como um ciclo que se repete. Com o passar do tempo, os ciclos
mais recentes levam em conta os novos dados e os fatos mais
recentes. Para tanto, so utilizados dados estatsticos.
O planejamento do desenvolvimento econmico tem como
objetivo:
aumentar a renda nacional;
aumentar o nmero de empregos;
melhorar a posio da balana de pagamentos;
diminuir os desnveis de desenvolvimento regionais;
melhorar a distribuio de renda;
aumentar a produtividade do setor agrcola;
manter uma taxa adequada de crescimento real da

renda nacional;

promover a ocupao territorial, a integrao nacional

e a explorao dos recursos naturais;

atingir nveis adequados de segurana e bem-estar

social.

Em relao questo do subdesenvolvimento, verifica-se,


entre suas caractersticas, um baixo nvel de desenvolvimento
tecnolgico e industrial, baixa renda per capita, analfabetismo
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Planejamento Governamental

etc. Constata-se, no tocante aos indicadores bsicos de nvel


de vida dos pases em desenvolvimento, problemas na renda
per capita, deficincias no nvel de instruo e de alimentao,
reduzida destinao de recursos pblicos para aplicao em
educao, sade e habitao, entre outros.
Nas atividades relacionadas s etapas do planejamento global,
deve-se determinar o volume da demanda final de bens e
servios, que atendam s metas previstas para o desenvolvimento
econmico. O planejamento setorial, por sua vez, visa a detalhar,
em cada setor, as metas estabelecidas no planejamento global,
sendo que suas etapas so as mesmas do planejamento global.
Nesse caso, o nvel de detalhamento mais elevado.

SEO 7 - Desde quando o Brasil adota o Planejamento


Governamental?
O Brasil um pas com tradio na rea de planejamento.
Desde a dcada de 40, diversos governos utilizaram o
planejamento como instrumento para o desenvolvimento
nacional.
Conhea a seguir, uma retrospectiva, em ordem
cronolgica, dos principais processos de planejamento do
Brasil:

1947 Plano SALTE


O planejamento no Brasil tem seu marco em 1947, no governo
Eurico Gaspar Dutra, com a elaborao do denominado Plano
Salte, no qual foram priorizados os setores da sade, alimentao,
transporte e energia (da resulta a sigla SALTE). Este plano
representava a soma das sugestes de vrios Ministrios. Os
recursos para sua execuo seriam provenientes da Receita
Federal e de emprstimos externos.

1951 Comisso Mista Brasil-Estados Unidos


Instituda durante o Governo de Getlio Vargas, a Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos, vinculada ao plano americano
de ajuda tcnica para defesa, educao, sade, agricultura
Unidade 4

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Universidade do Sul de Santa Catarina

e planejamento econmico aos pases subdesenvolvidos, foi


importante para a retomada da conscincia dos problemas
econmicos nacionais. Por suas concluses que se criaram
o BNDE (1952) e o Conselho de Desenvolvimento para
Coordenao Econmico-Financeira (1956).

1952 Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE)


Ainda no Governo de Getlio Vargas, foi criado o BNDE, tendo
por objetivo fomentar o desenvolvimento de setores bsicos da
economia brasileira, nos planos pblico e privado. Surgiu como
rgo tcnico, para executar o programa de reaparelhamento
econmico elaborado pela Comisso Mista Brasil-Estados
Unidos.

1956 Plano de Metas


Durante o Governo de Juscelino Kubitschek, foi elaborado o
Plano de Metas, fundamentado no relatrio da Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos e na teoria de capital humano. Teve
origem nos estudos do grupo CEPAL-BNDE e representou o
primeiro intento de submeter o desenvolvimento global do Pas
superviso sistemtica do Poder Pblico. Privilegiava os setores
de energia; o desenvolvimento de rodovias e ferrovias; os servios
porturios e aerovirios; o fortalecimento da indstria de base; a
mecanizao agrcola e maior utilizao de fertilizantes, silos e
armazenagens, e a construo de Braslia.

1963 - Plano Trienal de Desenvolvimento Econmico e Social


O Plano Trienal, implementado de forma incompleta no
Governo de Joo Goulart, que se propunha a corrigir os
desnveis regionais existentes, mediante criao de incentivos
fiscais; assimilar novas tcnicas dos setores de desenvolvimento;
melhorar as condies de sade pblica; intensificar as aes no
campo educativo e da pesquisa tecnolgica; alterar determinados
aspectos da legislao com o intuito de promover as reformas de
base, notadamente a reforma agrria; reduzir a dvida externa;
combater a inflao sem reduzir a taxa de crescimento. Era um
plano de transio econmica que visava a implantar um modelo
de substituio de importaes como instrumento para superar
desequilbrios estruturais da economia brasileira; reforma fiscal,
reduo do dispndio pblico e mobilizao de recursos externos.
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Planejamento Governamental

1964/67 - Programa de Ao Econmica do Governo (PAEG)


Implantado na vigncia do Governo Castelo Branco,
caracterizou-se pela ampla reforma da poltica econmica e
de seus instrumentos bsicos, inclusive no plano institucional;
reorganizao do Estado nos planos fiscal (tributriooramentrio, inclusive tarifas aduaneiras), monetrio-financeiro
(com disseminao do mecanismo de correo monetria, ou
indexao), trabalhista, habitacional e de comrcio exterior; incio
de uma forte expanso do setor estatal, com a criao de empresas
pblicas e forte intervencionismo e centralizao econmica.

1967 Plano Decenal


Consistia em um roteiro para o perodo 1967-1976, conceituado
como estratgia decenal de desenvolvimento, que no chegou a
ser posto em execuo.

1968/70 Plano Estratgico de Desenvolvimento


Implantado durante o Governo Costa e Silva, estabelecia
diretrizes de poltica econmica e diretrizes setoriais, com vetores
de desenvolvimento regional, no intuito de se ter um projeto
nacional de desenvolvimento com a participao do setor estatal
no preenchimento dos chamados espaos vazios da economia.

1970/73 - Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo


Implantado no Governo de Emlio Mdici, continha diretrizes
governamentais para a elaborao de um novo oramento
plurianual, com vigncia para o perodo 1971-1973, e orientao
para quatro reas prioritrias: (a) educao, sade e saneamento;
(b) agricultura e abastecimento; (c) desenvolvimento cientfico
e tecnolgico; (d) fortalecimento do poder de competio da
indstria nacional. Deveria servir de base para um primeiro plano
nacional de desenvolvimento, com implantao prevista entre
1972 e 1974.

1972 I Plano Nacional de Desenvolvimento PND (1972-1974)


Implementado no Governo de Emlio Mdici, marcou a fase
conhecida como milagre brasileiro. Previa grandes projetos
de integrao nacional (transportes, corredores de exportao,
Unidade 4

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Universidade do Sul de Santa Catarina

telecomunicaes, Ponte Rio-Niteri, rodovia Transamaznica,


hidreltrica de Trs Marias, barragem de Itaipu); planos especiais
de desenvolvimento regional; expanso dos investimentos estatais
e uso da capacidade regulatria do Estado: empresas pblicas
eram integradas s polticas do governo.

1975 II Plano Nacional de Desenvolvimento PND (1975-1979)


Executado durante o Governo Ernesto Geisel, enfatizou o
investimento em indstrias de base e a busca da autonomia em
insumos bsicos. A preocupao com o problema energtico era
evidente, com o estmulo pesquisa de petrleo, o programa
nuclear, o programa do lcool e a construo de hidreltricas, a
exemplo de Itaipu.
Em 1979, o 2 choque do petrleo leva ao declnio do
desempenho econmico. Tem incio um perodo de inflao
exacerbada. O planejamento governamental profundamente
esvaziado, e os planos seguintes o PND III e o I Plano
Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica tornados
documentos meramente formais.

1979 III Plano Nacional de Desenvolvimento PND (1979-1985)


Implantado no Governo de Joo Figueiredo, foi descontinuado
por motivo de crises econmicas. Encerra um ciclo de trinta
anos de planejamento econmico para o desenvolvimento, a ele
sucedendo-se meros planos de estabilizao macroeconmicos at
meados dos anos 90, pelo menos.

1986 - Plano Nacional de Desenvolvimento da Nova Repblica (I PN


NR) - 1986/89
Criado no Governo de Jos Sarney, no passou de documento
meramente formal, face grave crise econmica que o pas
atravessava.

1988 Planos Plurianuais


A Constituio Federal de 1988 instituiu o Plano Plurianual
(PPA) como principal instrumento de planejamento de mdio
prazo do governo brasileiro. O PPA deve estabelecer de
forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e as metas da
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Planejamento Governamental

administrao pblica federal para as despesas de capital e outras


delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao
continuada. A vigncia do PPA inicia-se no segundo ano do
mandato presidencial e se finda no primeiro ano do mandato
seguinte. O primeiro PPA, para o perodo de 1991-1995, foi
elaborado com o objetivo principal de cumprir a exigncia
constitucional.

1996 Plano Plurianual 1996-1999


Governo Fernando Henrique Cardoso

O Plano Real, editado em 1994, trouxe a estabilidade econmica,


viabilizando a retomada do planejamento governamental em
novas bases. Elaborado no primeiro mandato do Governo FHC,
o PPA 1996-1999 introduziu novos conceitos no planejamento
federal: os eixos nacionais de integrao e desenvolvimento,
como referncia espacial do desenvolvimento, e os projetos
estruturantes, essenciais para as transformaes desejadas no
ambiente econmico e social. O Programa Brasil em Ao
agregou ao Plano o gerenciamento de empreendimentos
estratgicos. Este plano considerado a retomada do
planejamento governamental federal.

2000 Plano Plurianual 2000-2003


Governo Fernando Henrique Cardoso

O PPA 2000-2003 introduziu na administrao pblica federal


a gesto por resultados. Entre as suas principais inovaes
destacam-se a adoo do programa como unidade de gesto, a
integrao entre plano, oramento e gesto, o fortalecimento do
contedo estratgico por meio do estudo dos eixos, bem como
o gerenciamento e a avaliao de desempenho em todos os
programas do Governo Federal.
2004 Plano Plurianual 2004-2007
Elaborado no Governo de Luiz Incio Lula da Silva, tem como
metas: estabilidade econmica, com desenvolvimento e insero
social.
Em curso de implementao.

Unidade 4

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Sntese
Nesta unidade, voc aprendeu que, dentre as funes
inderrogveis do Estado, se destaca a de planejamento. Alm de
um instrumento de ao pblica, o planejamento governamental
corresponde a uma obrigao de ordem legal, uma vez que a sua
realizao est determinada por dispositivo constitucional.
Aprendeu, tambm, que o planejamento, no mbito da
administrao pblica, tem por finalidade assegurar que o
investimento dos recursos pblicos seja feito da maneira mais
racional e eficiente possvel.
Voc tambm viu que o planejamento governamental
funo obrigatria da administrao pblica, posto que, para
cumprimento do papel de agente normativo e regulador da
atividade econmica, o Estado deve, por fora de dispositivos
legais, planejar suas aes.
O componente poltico e a obedincia s normas legais
caracterizam o planejamento governamental, diferenciando-o de
outros tipos de planejamento..
Na seqncia, foi informado que o planejamento se caracteriza
como um processo dinmico, que se concretiza por meio
de aproximaes sucessivas, compreendendo a formulao
sistemtica de um conjunto de decises, devidamente integradas.
Voc tambm conheceu a amplitude do planejamento
governamental, o qual deve contemplar todos os setores da
economia nacional, bem como todas as camadas sociais. Logo, a
sua amplitude dever ser a maior possvel.
Para concluir esta unidade voc aprendeu que o Brasil um pas
com tradio na rea de planejamento. Desde a dcada de 40,
diversos governos utilizaram o planejamento como instrumento
para o desenvolvimento nacional.

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Planejamento Governamental

Atividades de auto-avaliao
Leia atentamente os enunciados e responda:
1) Descreva, com suas palavras, a natureza do planejamento
governamental.

2) Descreva, em poucas palavras, qual a finalidade do planejamento na


administrao pblica.

3) Enumere quais de suas caractersticas o diferenciam do planejamento


no mbito privado?

Unidade 4

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Universidade do Sul de Santa Catarina

4) Qual a amplitude do Planejamento Econmico Governamental?

Saiba mais
NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administrao
Pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
PEREIRA, Jos Matias. Finanas Pblicas: a poltica
oramentria no Brasil. 2a ed. So Paulo: Atlas, 2003.
CRUZ, Flvio da (coord.). Comentrios Lei n 4.320. So
Paulo: Atlas, 1999.
CRUZ, Flvio da (coord.). Lei de responsabilidade fiscal
comentada: lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 4a
ed. So Paulo: Atlas, 2004.
O Desafio do Planejamento Governamental. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos. Braslia: MP, 2002.

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UNIDADE 5

Caractersticas do
Planejamento Governamental
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, voc ser capaz de:
Definir planejamento governamental.

Identificar a principal caracterstica do planejamento


governamental no Brasil.

Estabelecer a classificao do planejamento quanto


durao.

Definir plano de governo.

Enumerar os instrumentos de planejamento


governamental.

Sees de estudo
Seo 1 O que planejamento governamental?
Seo 2 Qual a principal caracterstica do

planejamento Governamental no Brasil?


Seo 3 Qual a classificao do planejamento
quanto durao?
Seo 4 O que plano de governo?
Seo 5 Quais so os instrumentos de
planejamento governamental?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


Na unidade anterior voc conheceu os aspectos gerais do
planejamento governamental. Nesta unidade voc vai se
aprofundar um pouco mais neste tema, pois conhecer as
caractersticas do planejamento governamental.

SEO 1 - O que planejamento governamental?


A partir da unidade 2, voc comeou a aperfeioar seus
conhecimentos sobre como elaborar um Planejamento. Voc
identificou as suas caractersticas e elementos que o constituem.
Registre nas linhas a seguir alguns exemplos de
planejamento, considerando o local e o contexto
em que foi elaborado e executado, e destacando as
principais dificuldades encontradas no processo.

Este exerccio importante na medida em que nos remete


a pensar de forma contextualizada. Toda ao implica na
organizao e na observao de muitas variveis: quando um item
no pode, por algum motivo ser contemplado, a finalidade do
Planejamento no se cumpre. No planejamento governamental
no diferente, voc sabe, no ?
A seguir acompanhe as diretrizes tericas e prticas da
elaborao do Planejamento. Cabe destacar que o planejamento
governamental constitui um conjunto de aes integradas,
orientadas para a ampliao do nvel de conhecimento da
realidade presente, para soluo de problemas e implementao
de mudanas na realidade atravs do emprego racional e
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Planejamento Governamental

produtivo dos recursos. Exemplo: Aes voltadas para reduzir os


ndices de violncia
Este tipo de planejamento requer:
a) informaes confiveis da realidade passada e presente;
b) objetivos e metas reais a serem alcanados.
Veja outros exemplos que implicam planejamento:
Participao integrada das reas governamentais
como educao, segurana, assistncia social, esporte,
habitao e emprego; e continuidade, para que a
experincia enriquea o processo.

O Planejamento para estas aes requer:


a) previses confiveis, fundadas em diagnstico da
realidade atual, evoluo histrica dos fenmenos e das
tendncias existentes;
b) clara e seletiva definio dos objetivos, evitando
delineamentos que no sejam factveis;
c) quantificao dos resultados obtidos em cada perodo
de tempo;
d) envolvimento daqueles que tm poder de deciso para
garantir a implementao;
e) continuidade para que a experincia realimente e
enriquea o processo;
f) legitimao pelo ambiente interno (entidades do
governo) e externo (instituies da sociedade).
O planejamento governamental imperativo
constitucional e legal, conforme disposto no art.
174 da CF na lei 4.320/64 e na LRF, tendo como
fundamento a construo do futuro baseado na
avaliao crtica do presente e do passado, de modo
a distinguir, com clareza e pragmatismo, o que
bom e deve ser preservado, e o que ruim e deve ser
mudado.

Unidade 5

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Universidade do Sul de Santa Catarina

As regras abordadas nos artigos 165 e 174 da CF evidenciam trs


aspectos relevantes:
1. o exerccio do planejamento como sendo um dever do
Estado; o planejamento governamental como carter
determinante para o setor pblico;
2. o planejamento expresso no PPA tem carter
institucional com amplitude para servir de guardachuva para os demais instrumentos de planejamento;
3. no planejamento indicativo, as autoridades de
planejamento sinalizam aos agentes econmicos as
aes e os programas considerados desejveis do ponto
de vista do interesse nacional.
Nele, as prioridades nacionais que requerem atuao do setor
privado so expressas por nmero reduzido de objetivos,
conferindo s empresas privadas a liberdade de escolher as opes
apontadas. E o poder pblico, por meio de incentivos, trabalha
para que todo o sistema se engaje nos objetivos eleitos como
prioritrios.
Pode operar, por exemplo, atravs da oferta de
crditos com juros subsidiados ou incentivos fiscais,
de forma a atrair investimentos privados para o
desenvolvimento de um setor da economia: indstria,
agricultura, produo de energia, construo de
uma rodovia, etc. Ou, ainda, o Governo investe
em infra-estrutura para atrair o capital privado
no desenvolvimento de setores da economia. Por
exemplo, construo de uma rodovia em rea de
grande potencial agrcola, facilitando o escoamento
da produo.

importante ressaltar que o planejado deve ser exeqvel,


assim como ter continuidade, considerando que o planejamento
no deve ser entendido apenas como processo de elaborar um
documento denominado plano ou programa. Essa uma parte do
processo, visto que a seleo racional de objetivos e instrumentos
constitui atividade ininterrupta. O processo de seleo racional
contnuo envolve, alm de emprego de um mtodo, uma forma de
pensar baseada na racionalidade. Por sua vez, o estabelecimento
de uma conduta racional depende de que se disponha de um
mtodo e da existncia de um sistema apropriado de normas
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Planejamento Governamental

e ajustes, compatvel com a conduta racional, para corrigir os


desvios de um sistema de organizao social.

SEO 2 - Qual a principal caracterstica do


planejamento Governamental no Brasil?
A principal caracterstica do sistema de planejamento no Brasil
corresponde ao seu carter intergovernamental, transitivo,
coerente com a Organizao Federativa do Estado Brasileiro,
em que coexistem trs esferas de governo (Unio, Estados e
Municpios) com autonomia poltica, administrativa e financeira.
As regras estabelecidas para o planejamento em nvel
Federal so transmitidos aos Estados e Municpios,
que as aplicam com uniformidade, por isso o carter
governamental transitivo.

O modelo atual de planejamento governamental brasileiro,


no mbito federal, teve seu incio a partir de 1967, com a
promulgao do Decreto Lei n 200, o qual criou o Ministrio
do Planejamento e Coordenao Geral, conferindo carter
permanente ao rgo central de planejamento. Esse sistema, em
1972, foi regulamentado, passando a compreender as atividades
de planejamento, oramento e modernizao administrativa.
O planejamento no Brasil, em sentido amplo, pode ser
entendido como um processo de racionalizao de
decises. Este processo desdobra-se em planejamento
indicativo, destinado a orientar a atividade privada
para a consecuo dos objetivos de desenvolvimento;
e planejamento governamental, voltado para a
atuao dos rgos e entidades que constituem o
sistema de planejamento do governo.

Na orientao da atividade privada, feita pelo planejamento


indicativo, so utilizados instrumentos de poltica monetria,
cambial, creditcia, tributria e de incentivos fiscais, promovendose, ainda, o financiamento de programas prioritrios de
desenvolvimento por meio de bancos oficiais, notadamente
o Bando Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social
BNDES.
Unidade 5

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Com a crise fiscal do Estado e o processo de privatizaes em


andamento, cada vez mais raro o poder pblico no Brasil,
atualmente, associar-se a grupos empresariais privados na
realizao de empreendimentos de grande porte.
Voc certamente j sabe que e j pde constatar que o
planejamento governamental exercido por uma complexa
estrutura tcnico-burocrtica, envolvendo distintos nveis de
articulao, descentralizao e desconcentrao das aes do
governo. Assim, a existncia de esferas de poder autnomas,
caractersticas do federalismo, determina uma multiplicidade de
planos de deciso, com patamares de autonomia e competncia.
Com base nas suas experincias, como voc v
a Relao da Lei de Responsabilidade Fiscal com
Planejamento?

Certamente no mais novidade para voc que a Lei


de Responsabilidade Fiscal trouxe, em seu contexto,
o fortalecimento do princpio do planejamento para a
administrao pblica, ao exigir, por exemplo:
n

a fixao de metas fiscais, seu desdobramento em


metas quadrimestrais e avaliao em audincia pblica;
a instituio de limites de gastos, endividamento e
inscrio em restos a pagar;
condies para renncia de receitas e gerao de
despesas;
adoo de mecanismos de controle como sistema de
controle interno e sistema de custos, desdobramento da
receita prevista em metas bimestrais de arrecadao,
avaliao de resultados, limitao de empenho,
programao financeira, priorizao de recursos para
riscos fiscais, obras em andamento e conservao do
patrimnio, entre outras exigncias.

A ssim, reiteramos o que foi abordado na unidade 1, quando


discutamos a relao entre as Organizaes e a Lei de
Responsabilidade Fiscal, em que o processo de inovao
sistemtica, muitas vezes, perturba, desorganiza e desestabiliza,
porque as organizaes tm de mudar a demanda por aptides
e conhecimentos, e, no raro, isso pode ser profundamente
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Planejamento Governamental

conflituoso: afinal essas instituies esto enraizadas na


comunidade.

SEO 3 - Qual a classificao quanto durao do


planejamento?
O planejamento governamental, quanto a sua durao, classificase como de curto e longo prazo.
O planejamento de curto prazo aquele que se preocupa com os
eventos que devero ocorrer dentro do perodo de at um ano.
n

Construo de um posto de sade para


funcionamento a partir do prximo ano.
Pavimentao de uma estrada que liga a rea rural
de uma cidade rea urbana.

Na administrao pblica, o planejamento de curto prazo


representado pelo instrumento de planejamento denominado
Oramento Anual. Normalmente o Oramento Anual integra
uma etapa do planejamento de longo prazo. Na seo 5,
voc vai conhecer melhor os instrumentos de planejamento
governamental: Plano de governo, oramento anual e Plano
Plurianual.
O planejamento de longo prazo tem como objetivo orientar aes
com vistas mudana nas tendncias do presente e assegurar que
a realidade futura seja modelada para um cenrio mais favorvel
que o atual.
Construo de uma usina hidreltrica para atender a
demanda crescente de energia eltrica.

Na administrao pblica, o planejamento de longo prazo


representado pelo instrumento de planejamento denominado
Plano Plurianual.

Unidade 5

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Universidade do Sul de Santa Catarina

SEO 4 - O que plano de governo?


Plano de governo o documento pelo qual um governo
formaliza o enunciado poltico- programtico de sua atuao,
expressando, atravs de estratgias, diretrizes, programas e
objetivos setoriais, suas preocupaes centrais e a nfase que
pretende dar durante determinado perodo de tempo.
O plano de governo e, por conseguinte, o planejamento
governamental esto ligados s finanas pblicas por meio da
ferramenta oramento, ou seja, os planos so operacionalizados
atravs do oramento, o qual os traduz em unidades monetrias.
O oramento deve refletir as diretrizes do plano
de governo no que tange s polticas pblicas e
programas de governo, com quantificao fsica e
monetria para mensurao das aes e dos custos,
de forma a possibilitar o controle gerencial.

Planejar na administrao pblica , definir objetivos,


estabelecer metas e prioridades lastreadas em diagnstico das
potencialidades, necessidades e dificuldades existentes, com o
objetivo de ampliar a capacidade produtiva, gerar emprego e
renda, promover o desenvolvimento socioeconmico e melhorar a
qualidade de vida das pessoas.
O planejamento como processo se d como ao contnua,
permanente e sistemtica que, ao longo de seu desenvolvimento,
incorpora a idia de atuao conjunta dos diversos setores da
organizao, de existncia de uma base de informaes, bem
como de recursos tcnicos e humanos que apiem sua execuo.
Isto garante o acompanhamento, a avaliao e a tomada de
deciso em todas as suas fases.

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Planejamento Governamental

SEO 5 - Quais so os instrumentos de planejamento


governamental?
A administrao pblica apresenta o planejamento de suas aes
por intermdio dos seguintes instrumentos:

Plano de Governo
O plano de governo no possui, do ponto de vista formal,
qualquer fora legal de suas diretrizes nos demais instrumentos
de planejamento governamental. No entanto, ele contm as
propostas e as idias que o postulante ao cargo pblico pretende
executar durante sua gesto. Estas propostas normalmente so
apresentadas sociedade durante a campanha eleitoral.
Na eventual eleio do candidato, a expectativa da sociedade
de que as propostas do Plano de Governo sejam cumpridas. A
implementao dessas propostas repercute na formao do plano
plurianual e oramentos elaborados no decorrer da gesto do
ocupante do cargo.
importante notar que, do ponto de vista legal, no existe
nenhuma obrigatoriedade de cumprimento das propostas de
campanha.

Plano Plurianual PPA


O planejamento no Brasil expresso no Plano Plurianual
(PPA). Como voc verificou anteriormente, o Plano Plurianual
constitui planejamento de longo prazo e tem como fundamento
o estabelecimento de objetivos e metas da administrao para
um perodo de quatro anos. Em tese, deve refletir o plano de
governo.
A importncia do Plano Plurianual, nos trs nveis de governo,
foi reforada como um instrumento de planejamento estratgico
das aes governamentais. Por ser o documento de planejamento
de mdio prazo que contempla um perodo de quatro anos,
dele derivam as Leis de Diretrizes Oramentrias (LDO) e as
Leis de Oramento anuais (LOA). A Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF) reforou a necessidade de articulao entre o
PPA, a LOA e a LDO, medida que a execuo das aes
governamentais passa a estar condicionada demonstrao de
Unidade 5

Book 1.indb 113

A Lei Complementar
no. 101, de 2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal)
surgiu para trazer um
novo enfoque gesto de
recursos pblicos, a qual
exigiu modernizao na
tcnica de elaborao e
execuo do oramento
pblico, com nfase para o
planejamento.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

sua compatibilidade com os instrumentos de planejamento: Plano


Plurianual, Lei de Diretrizes Oramentrias e Lei de Oramento.
Os arts. 16 e 17 da LRF determinam que a criao, expanso ou
aperfeioamento da ao governamental, que acarretem aumento
da despesas de carter continuado, devem estar compatveis com
o PPA e com a LOA.
Desse modo, o plano plurianual define as diretrizes, os objetivos
e as metas da administrao pblica para as despesas de capital
e outras, delas decorrentes, e para as relativas aos programas de
durao continuada. exceo das despesas com o servio da
dvida amortizao e encargos, todas as demais sero planejadas
por meio das aes que integraro os programas do PPA.
Trata-se, portanto, de lei debatida e aprovada pelo Congresso
Nacional, que engloba todas as aes do governo: prestao de
servios, atividades de manuteno da mquina administrativa e
os investimentos na rea social e de infraestrutura.
Assim, o plano plurianual tem como objetivo formular as
diretrizes para as finanas pblicas no perodo do plano,
incluindo a poltica de fomento e o programa de aplicao
das agncias financeiras de crdito; e identificar e avaliar
os recursos disponveis para o desenvolvimento de aes a
cargo da administrao pblica, incluindo as provenientes de
financiamento, estabelecimento de despesas, segundo funo,
subfuno e programa de governo, entre outras definies.
O plano plurianual busca alocar os recursos pblicos de modo
eficiente e racional, com base na utilizao e nas modernas
tcnicas de planejamento. apoiado em definies das diretrizes,
metas e objetivos que a administrao pblica, desenvolve suas
aes, objetivando alcanar o desenvolvimento do pas.
Desse modo, os planos e programas nacionais, regionais e
setoriais de desenvolvimento sero elaborados de acordo com
o plano plurianual, em conformidade com o que dispe a
Constituio Federal. A definio de vigncia, fixao de prazos
e de modo de elaborao de tal plano de investimentos, por
sua vez, matria reservada lei complementar de natureza
financeira.

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Book 1.indb 114

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Planejamento Governamental

A Constituio Federal determina em seu art. 166,


4., que as emendas ao projeto de lei de diretrizes
oramentrias no podero ser aprovadas quando
incompatveis com o plano plurianual.

Registre-se que a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) reforou


a necessidade de articulao entre o PPA, a LOA e a LDO,
medida que a execuo das aes governamentais passa a estar
condicionada demonstrao de sua compatibilidade com
os instrumentos de planejamento: Plano Plurianual, Lei de
Diretrizes Oramentrias e Lei de Oramento. Os arts. 16 e 17
da LRF determinam que a criao, expanso ou aperfeioamento
da ao governamental que acarretem aumento das despesas de
carter continuado devem estar compatveis com o PPA e com a
LOA. Os projetos de lei do plano plurianual sero encaminhados
pelo Presidente da Repblica ao Congresso Nacional nos
termos da lei complementar, aplicando-se, subsidiariamente, as
normas pertinentes ao processo legislativo (art. 166, 7o., da
Constituio Federal), e sero apreciados pelas duas casas do
Congresso Nacional (Cmara de Deputados e Senado Federal)
na forma do regimento comum, aps parecer emitido pela
Comisso mista permanente de Senadores e Deputados (art. 166,
3o, inciso 1o. e art. 58, 2o., inciso VI). Deve-se ressaltar,
conforme prev o art. 166, 3o, inciso I, da Constituio
Federal, que as emendas ao projeto de lei do oramento anual ou
aos projetos que o modifiquem somente poder ser aprovadas caso
sejam compatveis com o plano plurianual.
Veja que, vinculado dessa forma aos sistemas de planejamento,
o oramento-programa propicia a implementao dos planos de
governo, na medida em que atua em sinergia, visando obteno
de receitas para a satisfao das necessidades pblicas.
Em sntese o plano plurianual visa a:
1. orientar a ao governamental, objetivando alcanar
o desenvolvimento econmico que, por sua vez,
propiciar a efetiva promoo do bem-estar social;
2. orientar o planejamento, em sintonia com a
programao e o oramento do Poder Executivo,

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obedecendo aos princpios de regionalizao da


economia;
3. definir diretrizes que devero nortear a elaborao dos
oramentos fiscal e de investimentos, que possibilitem
a reduo das desigualdades regionais e sociais;
4. ordenar e disciplinar a execuo de despesas com
investimentos que se revertero em benefcio para a
sociedade.

Lei de Diretrizes Oramentrias LDO


por meio da Lei de Diretrizes Oramentrias que so
estabelecidas, desde as prioridades e metas da administrao
pblica federal at as disposies sobre alteraes na legislao
tributria da Unio, cumprindo o disposto no art. 165, 2o, da
Constituio Federal.
Assim, os oramentos anuais (fiscal, seguridade social e
investimentos das estatais), que formam o oramento unificado,
bem como os demais projetos de carter financeiro, tero como
referencial para sua elaborao as regras definidas pela lei de
diretrizes oramentrias, sem o que no podero ser apreciadas e
votadas pelo Congresso Nacional.
As receitas prprias dos rgos e fundos devero
ser maximizadas e sero programadas para o
atendimento de gastos nacionais, objetivando ganhos
de produtividade. Deve-se ressaltar que a Constituio
Federal no permite a fixao de despesas sem que
estejam definidas as respectivas fontes de receitas.

A Constituio Federal, art. 165 (dos oramentos), assim dispe:


2 A lei de diretrizes oramentrias compreender as metas e
prioridades da administrao pblica federal, incluindo as despesas de
capital para o exerccio financeiro subseqente, orientar a elaborao
da lei oramentria anual, dispor sobre as alteraes da legislao
tributria e estabelecer a poltica de aplicao das agncias financeiras
oficiais de fomento.
Desse modo, a LDO deve estabelecer, em cumprimento ao
disposto no art. 165, 2o, da Constituio Federal, as diretrizes
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Planejamento Governamental

oramentrias da Unio para o exerccio financeiro seguinte (em


consonncia com o plano plurianual), compreendendo:
I as prioridades e metas da administrao pblica federal;
II a organizao e estrutura dos oramentos;
III as diretrizes gerais para a elaborao dos oramentos da Unio e
suas alteraes;
IV as disposies relativas dvida pblica federal;
V as disposies relativas s despesas da Unio com pessoal e encargos
sociais;
VI a poltica de aplicao das agncias financeiras oficiais de
fomento;
VII as disposies sobre alteraes na legislao tributria da Unio.
Em conformidade com a Lei de Diretrizes Oramentrias
(LDO), o governo federal elege os temas os quais compem as
prioridades e metas que integraro a proposta de lei oramentria
do exerccio seguinte, orientadas, por exemplo, para a
implementao de aes nos diversos setores:
transporte, energia, comunicaes, recursos hdricos;
agricultura e reforma agrria; indstria, comrcio
exterior e turismo; cincia e tecnologia; meio
ambiente; previdncia social; assistncia social;
sade; educao, cultura e desporto; saneamento,
habitao e desenvolvimento urbano; trabalho;
justia; segurana e cidadania; Estado e administrao
pblica; e defesa nacional.

importante notar que a LDO foi significativamente


fortalecida, considerando que, alm dessas incumbncias, a Lei
de Responsabilidade Fiscal, ao visar ao equilbrio financeiro
entre receitas e despesas, tambm lhe atribuiu, em diversos
dispositivos, competncia para disciplinar vrias matrias.
Dessa maneira, independentemente da forma e de seu contedo
atuais, devem ser incorporados ao texto da LDO normas que iro
disciplinar ou tratar de assuntos, como:

Unidade 5

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a) fixao de critrios para elaborao da LOA;


b) definio da forma de utilizao e do montante da
reserva de contingncia;
c) fixao de ndices de preos para atualizao
monetria do principal da dvida mobiliria
refinanciada;
d) disciplina da programao financeira e o cronograma
de execuo mensal de desembolso, entre outros.
Alm dessas incumbncias adicionais, a Lei de Responsabilidade
Fiscal acrescentou estrutura da LDO os denominados Anexos
de Metas Fiscais e de Riscos Fiscais.
No mbito do processo legislativo, os projetos de lei
complementar relativos s diretrizes oramentrias sero
apreciados pelas duas casas do Congresso Nacional (Cmara dos
Deputados e Senado Federal), nos termos do regimento comum.
Esses projetos, antes da apreciao pelo plenrio, contaro com
o exame prvio e parecer da Comisso mista permanente de
senadores e deputados, em conformidade com a regra fixada pela
Constituio Federal.
A importncia do planejamento da atividade da administrao
pblica, em sintonia com o sistema de oramento-programa,
reafirmada pela Constituio Federal, como voc j viu, uma
vez que ela determina que as emendas ao projeto de lei de
diretrizes oramentrias devem guardar compatibilidade com o
plano plurianual. Caso contrrio, no podero ser aprovadas as
diretrizes do oramento.
Como encaminhar as propostas?

As propostas de modificaes dos projetos de lei do plano


plurianual, das diretrizes oramentria e do oramento anual
podero ser encaminhadas pelo Presidente da Repblica ao
Congresso Nacional, enquanto no iniciada a votao na
Comisso mista, na parte cuja alterao est sendo proposta,
como reza o disposto no art. 166, 5o., da Constituio Federal.

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Planejamento Governamental

Estas propostas possuem as seguintes caractersticas:


n

constituem planejamento de curto prazo, que tem


como fundamento o estabelecimento das prioridades e
metas da administrao para o exerccio seguinte;
estabelecem as referncias para a Lei Oramentria,
e, conseqentemente, do Oramento, do exerccio
seguinte;
devem, obrigatoriamente, apresentar compatibilidade
dom o PPA.

Lei Oramentria Anual LOA


n
Por
determinao das normas emanadas da Constituio
Federal de 1988 e da Lei de Responsabilidade Fiscal de 2000,
e, tendo como referncia o processo de planejamento, o projeto
de lei oramentria anual, previsto no inciso III do art. 165 da
Constituio Federal, dever ser elaborado de forma compatvel
com o plano plurianual e com a LDO, e sem prejuzo dos
demonstrativos definidos pela Lei no. 4.320, de 1964.

Quem encaminha os projetos?

Os projetos de lei do oramento anual sero enviados pelo


Presidente da Repblica ao Congresso Nacional, na forma de lei
complementar que trata da matria. Deve-se registrar que esta
lei ainda no entrou em vigor veja neste sentido o projeto de lei
complementar no. 135/96, que trata da matria, e que ainda se
encontra em tramitao no Congresso Nacional.
Por sua vez, a Constituio Federal, no art. 35, 2o, inciso
III, do Ato das disposies constitucionais transitrias, define
orientao provisria para a matria, nos seguintes termos:
III o projeto de lei oramentria da Unio ser encaminhado at
quatro meses antes do encerramento do exerccio financeiro e devolvido
para a sano at o encerramento da sesso legislativa.
Est definido, tambm, que o projeto de lei oramentria, em
conformidade com o art. 165, 6o, da Constituio Federal,

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Universidade do Sul de Santa Catarina

ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito,


sobre as receitas e despesas decorrentes de sanes, anistias,
remisses, subsdios e benefcios de natureza financeira tributria
e creditcia.
Com isso possvel concluir que os oramentos fiscal e de
investimentos das empresas estatais, alm da interao que
devem ter com o plano plurianual, devero funcionar como
instrumento voltados para a reduo de desigualdades regionais.
A lei oramentria anual somente poder conter dispositivos
relacionados previso da receita e despesa, exceo feita apenas
para a abertura de crditos suplementares e contratao de
crdito, mesmo por antecipao da receita. Os projetos de lei
referentes ao oramento anual e aos crditos adicionais sero
apreciados pelas duas casas do Parlamento, na forma do disposto
no regimento comum.
O exame e conseqente emisso de parecer sobre os
mesmos e sobre as contas apresentadas anualmente
pelo Presidente da Repblica so de competncia
de uma Comisso mista permanente de senadores
e deputados, a quem cabe, tambm, exercer o
acompanhamento e a fiscalizao oramentria.

Desse modo, constitui planejamento de curto prazo e tem como


fundamento a previso das receitas e a fixao das despesas, para
os oramentos fiscais, da seguridade social e de investimento das
empresas pblicas.
A Lei Oramentria Anual consiste na aprovao do Oramento
do exerccio seguinte ao da sua elaborao. Assim como a LDO,
a Lei Oramentria Anual e, conseqentemente, o Oramento
Anual, devem apresentar compatibilidade com as diretrizes do
Plano Plurianual.
Aqui se encerram os contedos propostos desta unidade.
Acompanhe, a seguir, a sntese da unidade e as atividades de
auto-avaliao.

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Planejamento Governamental

Sntese
Nesta unidade voc aprendeu que o planejamento governamental
imperativo constitucional e legal, conforme disposto no art.
174 da CF, na lei 4.320/64 e na LRF, tendo como fundamento
a construo do futuro baseado na avaliao crtica do presente
e do passado, de modo a distinguir com clareza e pragmatismo
o que bom e deve ser preservado, e o que ruim e deve ser
mudado.
Aprendeu, tambm, que a principal caracterstica do sistema
de planejamento no Brasil corresponde ao seu carter
intergovernamental, transitivo, coerente com a Organizao
Federativa do Estado Brasileiro, em que coexistem trs esferas de
governo (Unio, Estados e Municpios) com autonomia poltica,
administrativa e financeira.
Voc aprendeu que o planejamento governamental, quanto
a sua durao, se classifica como de curto e longo prazo. O
planejamento de curto prazo aquele que se preocupa com
os eventos que devero ocorrer dentro do perodo de at um
ano, o qual representado pelo instrumento de planejamento
denominado Oramento Anual. O planejamento de longo
prazo tem como objeto orientar aes com vistas mudana
nas tendncias do presente e assegurar que a realidade futura
seja modelada para um cenrio mais favorvel que o atual, e
representado pelo instrumento de planejamento denominado
Plano Plurianual.
Tambm lhe foi informado que plano de governo o
documento pelo qual um governo formaliza o enunciado
poltico programtico de sua atuao, expressando, atravs
de estratgias, diretrizes, programas e objetivos setoriais,
suas preocupaes centrais e a nfase que pretende dar num
determinado perodo de tempo.
Por fim, aprendeu quais so os instrumentos de planejamento
governamental.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Atividades de auto-avaliao
Leia com ateno os enunciados e responda:
1) Descreva, com suas palavras, o que planejamento governamental.

2) Qual a principal caracterstica do planejamento governamental no


Brasil?

3) Descreva a classificao do planejamento governamental quanto sua


durao.

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Planejamento Governamental

4) O que um plano de governo?

5) Relacione os principais instrumentos de planejamento governamental.

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Saiba mais
NOGUEIRA, Carlos Alberto Nogueira. Administrao
pblica. Rio de Janeiro: Elsevier, 2005.
PEREIRA, Jos Matias. Finanas pblicas: a poltica
oramentria no Brasil. 2a ed. So Paulo: Atlas, 2003.
CRUZ, Flvio da (coord.). Comentrios lei n 4.320. So
Paulo: Atlas, 1999.
CRUZ, Flvio da (coord.). Lei de responsabilidade fiscal
comentada: lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 4a
ed. So Paulo: Atlas, 2004.
O Desafio do Planejamento Governamental. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos. Braslia : MP, 2002.
Gesto Pblica para um Brasil de todos: um plano de gesto
para o governo Lula/Secretaria de Gesto. Braslia: MP,
SEGES, 2003.
HOEGENN, Moiss. A importncia da obedincia ao princpio
da publicidade nas prestaes de contas da Administrao
Pblica em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2003.
Direito. Bacharelado. UNIVALI. So Jos.

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UNIDADE 6

Polticas pblicas e
participao dos trs
poderes e da sociedade
no processo de planejamento
Objetivos de aprendizagem
Ao final desta unidade, voc ser capaz de:
Identificar a influncia das polticas pblicas no processo
de planejamento governamental.

Avaliar a participao de cada um dos trs poderes


(executivo, legislativo e judicirio) no processo de
planejamento governamental.

Identificar a forma de participao da sociedade no


planejamento governamental.

Discorrer sobre os atuais desafios do planejamento


governamental.

Sees de estudo
Nesta unidade voc vai estudar as seguintes sees:

Seo 1 Como as polticas pblicas interferem no processo


Seo 2
Seo 3
Seo 4
Seo 5
Seo 6

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de planejamento?
Qual a participao do Poder Executivo na
atividade de planejamento?
Qual a participao do Poder Legislativo no processo
de planejamento?
Qual a participao do Poder Judicirio no processo
de planejamento?
Como se d a participao popular?
Quais os atuais desafios do planejamento
governamental?

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para incio de conversa


Nesta unidade, voc vai conhecer elementos importantes a serem
considerados no processo de planejamento, tais como o nvel de
interferncia das polticas pblicas, a participao de cada um
dos trs poderes, a participao da sociedade e os atuais desafios
do planejamento governamental. Com estas informaes, voc
poder compreender o contexto e a influncia de cada um dos
trs poderes na elaborao dos planos de governo, bem como
no seu resultado final. Voc tambm conhecer o momento e a
forma atravs da qual a sociedade pode participar do processo de
planejamento, bem como a importncia desta participao para o
atendimento dos seus anseios.
Encerrando esta unidade, voc conhecer os atuais desafios do
planejamento governamental, com a conseqente identificao de
limitaes e tendncias.

SEO 1 - Como as polticas pblicas interferem no


processo de planejamento?
O planejamento governamental, por intermdio dos oramentos,
instrumento indispensvel da implementao da poltica
governamental e lhe confere consistncia.
Diante disso, importante conhecer como se estabelecem as
polticas de planejamento e oramento no Brasil.
As decises de poltica de planejamento correspondem s decises
tomadas pelos gestores pblicos, no mbito Federal, Estadual ou
Municipal, no sentido de priorizar ou privilegiar determinada
atividade econmica, regio ou segmento populacional.

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Planejamento Governamental

Veja alguns exemplos:


n

determinada atividade econmica em


detrimento de outra (ex.: indstria, comrcio,
agricultura, atividade pblica etc.);
determinada regio (norte, sul, nordeste etc.) em
detrimento de outra;
determinado grupo social em detrimento de
outro (populao indgena, negros, populao
de baixa renda).

Estas decises refletem o entendimento dos responsveis pela


elaborao do planejamento a respeito das necessidades ou
prioridades.
A ttulo de exemplo, podemos citar o Plano de Gesto do
Governo Lula, denominado Gesto Pblica para um Brasil
de Todos. Este plano tem como foco a revitalizao da
Administrao Pblica Federal. Logo pode-se afirmar que a
poltica governamental da atual gesto visa reestruturao
da Administrao Pblica Federal. Portanto a poltica
oramentria deste governo dever ser compatvel com o plano
apresentado, de forma que sejam garantidas verbas suficientes
para a execuo do plano.
As decises de planejamento governamental visam:
n

satisfao das necessidades sociais, mediante a


aquisio de bens e servios a serem colocados
disposio da comunidade;
aplicao de certas correes de distribuio de
renda, favorecendo a administrao pblica a adicionar
rendas a determinados grupos sociais por meio de
transferncias e procurando reduzir as rendas de
outros, mediante aplicao de impostos (melhorar a
distribuio de renda);
utilizao da poltica oramentria para os
propsitos de estabilizao econmica, o que implica
a necessidade de, em certas ocasies, promover um
aumento no nvel de demanda por meio de uma
poltica de dficits e, em outras oportunidades,
restringir a demanda com base em uma poltica de
supervits.
Unidade 6

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Para que possa cumprir com o plano de governo, a poltica


oramentria exige que sejam adotadas muitas decises polticas,
tendo em vista o amplo elenco de alternativas que se encontram
disposio das autoridades governamentais, referentes
destinao de recursos oramentrios. Esta a razo pela
qual se faz necessria a produo de informaes detalhadas
e consistentes, que sero utilizadas no processo decisrio de
alocao de recursos.
Verifica-se, assim, que o interesse da sociedade,
atualmente, est concentrado nas polticas pblicas
as quais possam vir a melhorar a vida cotidiana
de cada indivduo, como prestao de servios
de educao, sade, reforma agrria, emprego,
habitao, entre outros.

Ao analisar a questo da interao entre o planejamento


governamental e o oramento, importante observar que a
expresso planejamento de governo refere-se a um processo que
tem incio na anlise da realidade, pela reflexo e pela proposio
de objetivos. Estabelece-se, assim, um ponto de partida que
inicia desde a realidade atual em direo a um modelo futuro
proposto. Ao longo desse trajeto de desenvolvimento, faz-se
necessrio adotar decises que induzam os diversos agentes de
mudana a se comportarem com eficincia, eficcia e criatividade,
para que as metas propostas sejam alcanadas. Estas decises
correspondem s polticas pblicas.
Dessa forma, as metas definidas pelo planejamento representam
as pretenses, os desejos, as aspiraes governamentais, ou seja, a
poltica de planejamento.
A alocao de recursos oramentrios para cada um desses
objetivos do governo passa a ser o instrumental que permite o seu
cumprimento, vale dizer a base de custo para torn-los realidade.
O oramento, deve-se ressaltar, instrumento essencial para
os planejadores, porque eles necessitam de recursos financeiros
para tornar operacionais osseus planos. Verifica-se que os planos
podem no atingir seus objetivos, quando implementados, mas
a implementao fica inviabilizada e sequer pode ser tentada,
quando as necessrias alocaes de recursos no so efetivadas no
processo oramentrio.
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Planejamento Governamental

O planejamento governamental deve ser um processo aberto


de negociao permanente entre o Estado e as instituies
da sociedade civil. As lutas, os conflitos, os dissdios, as
dissidncias so as formas pelas quais a liberdade se converte
em liberdades pblicas, em liberdades concretas. Assim, o
compromisso democrtico impe a todas as etapas do processo
de planejamento o fortalecimento de estruturas participativas
e a negao dos procedimentos autoritrios que inibem a
criatividade e o esprito crtico.

Negociar significa,
entre outras coisas,
assumir o conflito e
reconhecer nos conflitos
de interesse a prpria
seiva da experincia
e dos compromissos
democrticos.

A experincia de vrios pases demonstra que, quanto mais o


processo de planejamento facilitar a participao dos cidados,
mais a comunidade considerar a funo de planejamento como
uma forma democrtica. Conclui-se que, se planejar significasse
simplesmente a produo de um documento em linguagem
tcnica e especializada, teramos, inevitavelmente, uma ciso no
relacionamento genuno entre cidados e planejadores.
O planejamento governamental, neste sentido, deve ser entendido
como um processo contnuo de negociao entre Estado e a
sociedade. a partir da negociao, em que esto presentes os
conflitos sociais, que se tem um avano do exerccio da cidadania,
e, em ltima instncia, da prpria democracia.
Feitas essas observaes, deve-se ressaltar que o objetivo do
oramento apresentar um plano de financiamento e fornecer
informaes detalhadas a seu respeito, apresentando-se, portanto,
como um instrumento de planejamento. O planejamento, por sua
vez, trata de um conjunto coordenado de formulaes, com vista
a possibilitar o alcance das metas indispensveis consecuo dos
objetivos, quais sejam, as polticas pblicas.
O oramento pode ser aceito como um acordo especial entre o
Estado e o contribuinte, sob a mediao do poder legislativo, visto
tratar-se de um ato que materializa a origem e o montante dos
recursos a serem obtidos paralelamente natureza e montante dos
dispndios a serem efetuados, por meio de atividades e projetos que
permitem alcanar objetivos e atingir metas.
Dessa forma, o oramento vai estabelecer quem ser o responsvel
pelo pagamento das despesas, quanto o governo vai arrecadar da
sociedade, alm de determinar o que vai ser feito e quem sero os
beneficirios desses investimentos. O oramento pblico, uma vez
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Universidade do Sul de Santa Catarina

aprovado pelo Poder Legislativo, transforma-se em lei. Caber


ao governo, alm de prestar contas sociedade do que fez com os
recursos gastos, demonstrar que cumpriu os objetivos propostos e
atingiu as metas estabelecidas. Pode-se afirmar, portanto, que o
oramento, depois da prpria Constituio, apresenta-se como o
ato mais importante na vida de uma nao.

SEO 2 - Qual a participao do Poder Executivo na


atividade de planejamento?
No Brasil, o planejamento governamental de responsabilidade
exclusiva do Poder Executivo de cada ente da Federao, por
intermdio de rgos internos.
As atividades de planejamento e de oramento da administrao
pblica federal direta, indireta e fundacional tm como rgo
central o Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, o
qual subordinado ao Poder Executivo.
Integram os sistemas de planejamento e de oramento da
administrao pblica federal:
n

o conselho federal de planejamento e oramento;


o conselho de coordenao e controle das empresas
estatais;

a secretaria de planejamento e avaliao;

a secretaria de oramento federal;

a secretaria de coordenao e controle das empresas


estatais;
o Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada; e
as demais unidades de planejamento (setoriais e
seccionais) da administrao direta e indireta.

A Secretaria de Oramento Federal - SOF, subordinada ao


Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, efetua a
consolidao geral das propostas setoriais e elaborao dos
projetos de diretrizes oramentrias e dos oramentos anuais.

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Planejamento Governamental

Em virtude disto, cabe SOF a responsabilidade de preparar


as instrues para a elaborao das propostas oramentrias,
orientar e coordenar as atividades dos rgos setoriais e regionais,
analisar e consolidar as propostas oramentrias dos rgos
setoriais, elaborando a proposta do oramento geral da Unio,
bem como disciplinar os critrios de execuo das dotaes
oramentrias no mbito federal.
Integrante, tambm, da estrutura bsica do Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, o Conselho Federal de
Planejamento e Oramento, rgo de natureza consultiva,
tem como competncia colaborar na formulao das diretrizes
e estratgias de desenvolvimento nacional equilibrado e na
compatibilizao das aes de natureza setorial e espacial;
apreciar as propostas de planos setoriais e regionais de
desenvolvimento; e articular a execuo dos planos, programas
e projetos governamentais de desenvolvimento. Esse conselho
presidido pelo prprio Ministrio do Planejamento, Oramento e
Gesto.
Os demais entes da Federao (Estados, Municpios e Distrito
Federal) possuem rgos em sua estrutura administrativa que
concentram as atividades de planejamento. Via de regra, estes
rgos correspondem s Secretarias de Estado ou Municipais,
ou ainda, a assessorias ligadas ao gabinete do chefe do Poder
Executivo.

SEO 3 - Qual a participao do Poder Legislativo no


processo de planejamento?
No segundo semestre de cada ano, o Poder Executivo encaminha
ao Poder Legislativo o projeto de lei dos oramentos. O Poder
Legislativo tem um prazo de cerca de quatro meses para
promover a discusso e aprovao do processo oramentrio
no mbito do parlamento, o que pode ser considerado muito
reduzido, considerando a dimenso e a complexidade da matria.
Ao apreciar a proposta oramentria, o Legislativo pode impor
modificaes em sintonia com a representao popular de
que est investido, ou seja, pode proceder a modificaes de
forma a adequar o oramento aos anseios da sociedade. Essas
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Universidade do Sul de Santa Catarina

modificaes so efetuadas por intermdio de emendas Lei do


Oramento.
O encaminhamento dessa discusso interessa profundamente
sociedade, este um dos momentos em possvel populao,
por intermdio de seus representantes junto ao Poder Legislativo,
adequar aos seus anseios eventuais distores ou omisses no
oramento.
Assim, em cada esfera de governo, os oramentos so apreciados
e aprovados:
n

no mbito federal, pelo Congresso Nacional (formada


pela Cmara dos Deputados e Senado);

no mbito estadual, pela Assemblia Legislativa;

no mbito municipal, pela Cmara de Vereadores;

no mbito do Distrito Federal, pela Assemblia


Legislativa.

SEO 4 - Qual a participao do Poder Judicirio no


processo de planejamento?
O Poder Judicirio, alm de outras prerrogativas, tem como
atribuio interpretar a Constituio Federal e decidir sobre a
validade e aplicao dos tratados e leis federais. Nas questes
relativas ao processo de planejamento e oramento, com
exceo da elaborao do seu prprio oramento, o Poder
Judicirio somente intervm no sentido de resolver sobre a
constitucionalidade e validade das leis, aprovadas pelo Poder
Legislativo, e dos decretos e regulamentos editados pelo Poder
Executivo, relacionados ao processo de planejamento. Assim, o
Poder Judicirio manifesta-se somente quando acionado, para
decidir em casos concretos, e sua ao est circunscrita s regras
imanentes da Constituio Federal. Esta regra se aplica a todos
os entes da Federao.

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Planejamento Governamental

SEO 5 - Como se d a participao popular?


O processo de planejamento governamental deve pautar-se pela
prtica da publicidade, de forma a possibilitar a compreenso,
o acompanhamento e a participao da sociedade. Neste
sentido, importante foi a contribuio trazida pela Lei de
Responsabilidade Fiscal, em seu art. 48, que veio a implementar
instrumentos mais claros e objetivos, de forma a garantir
a participao da sociedade no processo de planejamento.
Constituem estes instrumentos a participao popular e
realizao de audincias pblicas durante a elaborao e discusso
dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
Esta iniciativa extremamente importante no processo de gesto
pblica, na medida em que possibilita participar do processo de
planejamento quanto utilizao dos recursos pblicos o cidado
comum, assim entendido aquele que no detentor de cargo
pblico, ou ainda, o representante de associaes, grupos ou
categorias que defendam interesses coletivos.
O incentivo da participao popular no processo de planejamento
pode ser visto como forma de o fortalecer e legitimar, bem como
de aperfeio-lo.
Neste sentido, a participao popular e a realizao das
audincias pblicas na elaborao dos instrumentos de
planejamento governamental so salutares em dois pontos:
n

a maior legitimidade que adquiriro tais instrumentos,


uma vez que sua confeco ser feita com respaldo da
sociedade;
o segundo tem a ver com o fato de que tais
instrumentos podem ser maximizados, em termos
de qualidade, devido interao entre a sociedade e
Poder Pblico, posto que nem sempre o Poder Pblico
consegue perceber as carncias sociais, as quais podem
ser amenizadas com a colaborao dos diversos entes
sociais.

Logo a participao popular de extrema importncia no


processo de planejamento, uma vez que a destinao dos
recursos a serem arrecadados definida no decorrer do processo
de planejamento, e no, durante a sua efetiva arrecadao.
Unidade 6

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Universidade do Sul de Santa Catarina

Posteriormente, somente ser possvel fiscalizar o controle da


execuo deste planejamento.
Compete aos Tribunais de Contas a fiscalizao da realizao
das audincias pblicas, cuja ocorrncia necessariamente deve ser
comprovada.
Alm das formas previstas em lei, existem experincias
importantes em termos de participao popular, no processo de
planejamento governamental. Dentre outras, podemos destacar
o Oramento Participativo: corresponde a um processo de
planejamento por intermdio do qual a populao participa da
discusso na alocao dos recursos que sero contemplados no
oramento pblico do ano seguinte. A experincia brasileira
demonstra que nas localidades onde ele foi implantado ocorreram
progressos em termos da ampliao da participao dos cidados
em sua elaborao e implementao. Essa tcnica de oramento
participativo ainda restrita no Brasil. Os resultados alcanados,
com base nas experincias de elaborao de oramento
participativo na cidade de Porto Alegre, no Rio Grande do Sul, e
no Distrito Federal, apresentam-se como exemplos significativos
da adequao da utilizao desse modelo.

SEO 6 - Quais os atuais desafios do planejamento


governamental?
Um desafio atual do planejamento governamental consiste em
dotar de novo modelo organizacional o sistema de planejamento,
oramento e gesto, assegurando condies e formas de
atuao integrada em consonncia com as tendncias poltico
- institucionais e de gesto pblica - nos nveis federal, estadual,
municipal. Outro modernizar os processos de planejamento
governamental, desde a formulao de polticas pblicas at o
oramento- programa e sua execuo.
Isto assegurar melhor gerenciamento dos planos de governo,
maior participao da sociedade, transparncia e fidedignidade
das informaes, acompanhamento e avaliao continuados,
e, ainda, a sua integrao com outros processos com os quais
mantm interfaces nas reas de administrao e finanas.
Tambm assegurar a insero e manuteno do planejamento
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Planejamento Governamental

na cultura gerencial do Estado, atravs da adoo de programas


de capacitao e aperfeioamento de dirigentes e tcnicos.
Possibilitar, ainda, criar e implementar mecanismos de interao
institucional, de forma a contemplar as mltiplas dimenses
que envolvem esta atividade, contribuindo para a melhoria da
qualidade das aes e gastos pblicos.
Para tanto, necessrio estruturar centros e redes para o
planejamento, de forma que sejam capazes de reunir informaes
e aes dos poderes pblicos, do setor privado e de organizaes
civis em torno de polticas pblicas voltadas para promover a
qualidade de vida da populao.
Desejvel, tambm, que o sistema de planejamento permita
a atualizao e integrao de dados, bancos de dados e
informaes, gerando condies de integrao no mbito
nacional, bem como instituindo poltica pblica cooperativa
de disponibilizao e acesso das informaes entre os entes da
federao.
Assim, ser possvel implementar aes capazes de alavancar,
potencializar e dar continuidade a processos de desenvolvimento
sustentvel, bem como modernizar os sistemas informatizados
de planejamento, oramento e gesto, de modo a garantir
as integraes necessrias desde a viso estratgica at
a contabilidade pblica e a dar suporte viabilizao
dos princpios de administrao gerencial, transparncia e
participao social.
Quanto ao aspecto do controle, ser possvel conceber e implantar
sistemas de informao para avaliao da gesto pblica, dando
suporte s metodologias aplicadas para fundamentar a apreciao
do desempenho da administrao estadual, tudo isso com vistas
a assegurar maior eficincia, eficcia e qualidade das aes
governamentais.
Uma das maiores deficincias da administrao pblica a
fragilidade em construir planejamentos estratgicos consistentes,
os quais levem em conta dados, fatos e perspectivas que
possibilitem adequados diagnsticos. que estes constituem
subsdios importantes para a formulao de polticas pblicas aos
dirigentes eleitos. Face a tal deficincia, comum a percepo de
que planejamentos estratgicos, ainda que consistentes, no so
Unidade 6

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Universidade do Sul de Santa Catarina

claramente incorporados s peas legais do planejamento pblico


PPAs, LOAs, etc.
Para que essas questes sejam superadas, essencial a adoo de
metodologias consistentes e articuladas com as de programao
oramentria e avaliao, de modo que vises estratgicas sejam
clara e consistentemente construdas, operacionalizadas e geridas.

Sntese
Nesta unidade voc soube que as decises de poltica de
planejamento correspondem s decises tomadas pelos gestores
pblicos, no mbito Federal, Estadual ou Municipal, no sentido
de priorizar ou privilegiar determinada atividade econmica,
regio ou segmento populacional. Polticas pblicas so as metas
indispensveis consecuo dos objetivos definidos pelo poder
pblico.
Aprendeu, ainda, que, no Brasil, nos trs nveis de governo, o
planejamento governamental de responsabilidade exclusiva do
Poder Executivo de cada ente da Federao, por intermdio de
rgos internos. O Poder Legislativo, tambm nos trs nveis de
governo, participa do processo de planejamento por intermdio
da discusso, emendas e aprovao do oramento anual.
Nas questes relativas ao processo de planejamento e oramento,
com exceo da elaborao do seu prprio oramento, o Poder
Judicirio somente intervm no sentido de decidir sobre a
constitucionalidade e validade das leis, aprovadas pelo Poder
Legislativo, e dos decretos e regulamentos editados pelo Poder
Executivo, relacionados ao processo de planejamento.
A participao popular no processo de planejamento ocorre
por intermdio de audincias pblicas durante a elaborao
e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e
oramentos. A participao popular de extrema importncia
no processo de planejamento, uma vez que a destinao dos
recursos a serem arrecadados definida no decorrer do processo
de planejamento, e no, durante a sua efetiva arrecadao.

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Planejamento Governamental

Por fim, voc aprendeu que o atual desafio do planejamento


governamental consiste em dotar de novo modelo organizacional
o sistema de planejamento, oramento e gesto, proporcionando
condies e formas de atuao integrada em consonncia com
as tendncias poltico - institucionais e de gesto pblica, nos
nveis federal, estadual, municipal; e modernizar os processos
de planejamento governamental, desde a formulao de polticas
pblicas at o oramento-programa e sua execuo.

Atividades de auto-avaliao
Leia atentamente os enunciados e responda:
1) O que so polticas pblicas e qual a influncia das mesmas no
processo de planejamento?

2) A quem compete a elaborao do planejamento governamental nos


trs nveis de governo?

Unidade 6

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3) O Poder Legislativo participa de alguma forma do processo de


planejamento? Explique.

4) A sociedade pode, de alguma forma, participar do processo de


planejamento governamental? Explique.

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Planejamento Governamental

Saiba mais
NOGUEIRA, Carlos Alberto. Administrao Pblica. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2005.
PEREIRA, Jos Matias. Finanas Pblicas: a poltica
oramentria no Brasil. 2a ed. So Paulo: Atlas, 2003.
CRUZ, Flvio da (coord.). Comentrios Lei n 4.320. So
Paulo: Atlas, 1999.
CRUZ, Flvio da (coord.). Lei de responsabilidade fiscal
comentada: lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 4a
ed. So Paulo: Atlas, 2004.
O Desafio do Planejamento Governamental. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos. Braslia: MP, 2002.
Gesto Pblica Para um Brasil de Todos: um plano de gesto
para o Governo Lula/Secretaria de Gesto. Braslia: MP,
SEGES, 2003.
HOEGENN, Moiss. A importncia da Obedincia
ao Princpio da Publicidade nas prestaes de contas da
Administrao Pblica em face da Lei de Responsabilidade
Fiscal. 2003. Direito. Bacharelado. UNIVALI. So Jos.

Unidade 6

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Para concluir o estudo


Voc chegou ao final da disciplina de Planejamento
Governamental. Espero que voc tenha compreendido
a importncia do planejamento governamental para
as aes de governo como instrumento de definio e
implementao das polticas pblicas. A anlise do plano
de governo pode revelar se as aes do poder pblico
realmente esto voltadas para os anseios da sociedade,
permitindo uma avaliao tcnica das mesmas.
Como cidado, importante que voc tenha assimilado
a importncia da participao e da interveno da
sociedade no processo de planejamento, por intermdio
da participao nas audincias pblicas de discusso das
leis de diretrizes oramentrias e das leis oramentrias
anuais e plurianuais, de forma que seus anseios sejam
efetivamente atendidos pela administrao pblica.
Se voc quer conhecer quais as polticas pblicas
definidas pelo atual governo federal, e que atualmente
esto sendo executadas, em decorrncia do plano de
governo, recomendo que voc visite o site do Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto (http://www.
planejamento.gov.br).
Desejo a todos muito sucesso!

Prof. Moiss

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Referncias
CHIAVENATO, Idalberto. Administrao de Empresas: uma
abordagem contingencial. 2a ed. So Paulo: McGraw-Hill, 1987.
CRUZ, Flvio da (coord.). Comentrios Lei n 4.320. So Paulo:
Atlas, 1999.
CRUZ, Flvio da (coord.). Lei de responsabilidade fiscal
comentada: lei complementar n 101, de 4 de maio de 2000. 4a
ed. So Paulo: Atlas, 2004.
HOEGENN, Moiss. A importncia da Obedincia ao Princpio
da Publicidade nas prestaes de contas da Administrao
Pblica em face da Lei de Responsabilidade Fiscal. 2003.
Direito. Bacharelado. UNIVALI. So Jos.
MAXIMIANO, Antnio Cesar Amaru. Introduo
Administrao. 5a ed. So Paulo : Atlas, 2000.
NOGUEIRA, Carlos Alberto. Administrao Pblica. Rio de
Janeiro: Elsevier, 2005.
PEREIRA, Jos Matias. Finanas Pblicas: a poltica
oramentria no Brasil. 2a ed. So Paulo : Atlas, 2003.
O Desafio do Planejamento Governamental. Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto, Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos. Braslia: MP, 2002.
Gesto Pblica Para um Brasil de Todos: um plano de gesto para
o Governo Lula/Secretaria de Gesto. Braslia: MP, SEGES, 2003.

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Sobre o professor conteudista


Moiss Hegenn
Contador, formado pela Universidade Federal de
Santa Catarina - UFSC, e Advogado, graduado pela
Universidade do Vale do Itaja UNIVALI Campus
So Jos.
Como contador, atua como perito judicial em
praticamente todo o Estado de Santa Catarina, para
a Justia Federal e Estadual, em aes relacionadas a
contratos com o poder pblico, contratos da iniciativa
privada, contratos bancrios, dissoluo de sociedades,
contendas fiscais, avaliaes, investigaes e diversas
outras espcies de exames periciais em demandas da
rea cvel. Realiza auditorias em entidades pblicas
(prefeituras, cmaras de vereadores) e privadas, presta
consultoria e assistncia tcnica para empresas de
diversas regies do estado, especialmente em questes
relacionadas a contendas judiciais. Foi professor da
disciplina de prtica em percia judicial contbil do
curso de ps-graduao em auditoria e percias judiciais
da FEPESE-UFSC. professor conteudista da ESAP
Escola Superior de Administrao Pblica. advogado
atuante na rea cvel e comercial.
reas de atuao: empresarial, pblica, judicial,
educacional.

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Respostas e comentrios das


atividades de auto-avaliao
Unidade 1
1) Em relao s organizaes, qual a funo da
administrao?
A funo da administrao, em relao a organizaes,
a de interpretar os objetivos propostos e transform-los
em aes, utilizando para isso planejamento, organizao,
direo e controle para todas as reas e em todos os nveis das
organizaes, a fim de atingir tais objetivos.
2) Qual era o objetivo da Es cola de Administrao
Cientfica?
A Escola de Administrao Cientfica tinha por objetivo
construir um modelo de administrao baseado na
racionalizao e no controle das atividades humanas. Ao
buscar uma produtividade sempre maior, a administrao
cientfica voltou-se para a tecnologia de produo em massa.
3) Qual a sntese da Teoria Estruturalista?
Resposta: A idia bsica do estruturalismo considerar a
organizao em todos os seus aspectos com uma s estrutura,
fornecendo uma viso integrada da mesma: analisar as
influncias de aspectos externos sobre a organizao, o
impacto de seus prprios aspectos internos e as mltiplas
relaes que se estabelecem entre eles.
4) Qual a principal contribuio da Teoria das Relaes
Humanas TGA?
Resposta: A principal contribuio da TRH a TGA foi a
humanizao das empresas, por intermdio da nfase na
organizao informal, nos grupos sociais, nas comunicaes,
na motivao, na liderana nas abordagens participativas e,
sobretudo, na preocupao com a satisfao no trabalho.
5) Atualmente, qual o objeto de estudo da TGA?
Resposta: Atualmente a TA estuda a administrao
das organizaes do ponto de vista da interao e de
interdependncia entre as cinco variveis principais, cada
qual objeto especfico de estudo por parte de uma ou mais

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Universidade do Sul de Santa Catarina

concorrentes da teoria administrativa, que so: tarefa, estrutura,


pessoas, tecnologia, ambiente.

Unidade 2
1) No seu entendimento, o que planejamento?
Resposta: Planejamento o instrumento que as pessoas e organizaes
usam para amenizar os efeitos negativos, ou maximizar os efeitos
positivos, proporcionados por eventos futuros.
2) O planejamento se restringe somente ao ambiente interno da
empresa? Justifique.
Resposta: No. A execuo do planejamento exige que a organizao
tome decises, simultneas ou isoladas, no mbito interno e externo,
uma vez que a organizao influenciada tanto por fatos internos,
como externos.
3) Ao planejar o seu futuro, o que busca uma organizao?
Resposta: Ao planejar suas atividades, uma organizao busca atender
trs tipos de necessidade que definem a importncia do planejamento,
e, por conseqncia, levam as organizaes a investir na atividade de
planejamento. As atividades so as seguintes:
n

necessidade ou vontade de interferir no curso dos acontecimentos


e criar o futuro;
necessidade de enfrentar eventos futuros conhecidos ou
previsveis; e
necessidade de coordenar eventos e recursos entre si.

4) No seu entendimento, o que coordenao?


Resposta: Coordenao a atividade que visa harmonia, ao
sincronismo, ao perfeito funcionamento, em termos de conjunto, entre
os diversos setores e atividades de uma organizao. Para que isto
ocorra, os responsveis pela organizao devem possuir conhecimento
razovel sobre as tarefas, o funcionamento das unidades e as pessoas
que devem interagir entre si, de forma que seja possvel estabelecer a
harmonia entre elas.
5) possvel, a partir de uma abordagem tcnica, analisar o futuro?
Explique.
Sim. A anlise do futuro pode ser feita por intermdio de tcnicas
amplamente utilizadas na cincia da administrao, dentre as quais
podem ser destacadas:
n

Anlise de sries temporais;

Projees derivadas;

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Planejamento Governamental

Relaes causais;

Pesquisa de opinio e atitudes;

Mtodo Delfos.

Unidade 3
1) O que voc entende por objetivos.
Resposta: Os objetivos so as metas para as quais a organizao deve
ser orientada, a fim de realizar, por meio de suas atividades, operaes
e aplicao de recursos. Os objetivos representam a parte mais
importante de um plano.
2) Como ocorre o desenvolvimento do processo de planejamento?
Quais suas etapas? Comente cada uma delas.
Resposta: O processo de planejamento se desenvolve por intermdio
da definio de planos, compreendendo trs etapas principais, a saber:
definio de objetivos, definio dos meios de execuo e definio
dos meios de controle.
O processo de planejar compreende trs etapas principais, a saber:
n

definio de objetivos: o processo de detalhamento e


especificao dos objetivos, partindo do objetivo geral, at os
objetivos especficos, de forma que sejam contemplados os
objetivos que cada unidade ou indivduo da organizao devero
atender, para que o objetivo principal da organizao seja
alcanado;
definio dos meios de execuo: Os meios de execuo
do objetivo principal ou inicial correspondem aos objetivos
especficos, que correspondem, por sua vez, ao desdobramento
do objetivo principal. A definio dos meios de execuo desdobra
o objetivo inicial em objetivos de segundo e terceiro nvel (e, s
vezes, outros nveis inferiores). Para definir os meios de execuo
so utilizados os seguintes instrumentos: polticas, procedimentos,
atividades e recursos;
definio dos meios de controle: para verificar se os objetivos esto
sendo realizados, na ltima etapa do processo de planejamento
so estabelecidos os meios de controle. O controle consiste em
acompanhar a execuo das atividades, bem como o grau de
satisfao dos objetivos. Para tanto, preciso definir, ainda na fase
de planejamento, os meios, os instrumentos que sero utilizados
no controle. Os principais meios de controle so: sistemas de
produo de informao sobre o andamento das atividades, forma
de processamento, apresentao e destinao das informaes

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Universidade do Sul de Santa Catarina

e definio das decises a serem tomadas com base nas


informaes.
3) O que um plano? Como so apresentados? Como so
classificados?
Resposta: O plano o resultado, a materializao do processo de
planejamento. Podem ser informais ou implcitos. Em sua maioria,
os planos das organizaes so explcitos, formalizados e escritos,
para documentao, comunicao, definio de responsabilidades,
atendimento de exigncias legais, avaliao e aprovao, ou por
outros motivos. Atendem a uma grande variedade de necessidade das
organizaes. Podem abranger a organizao toda ou uma de suas
partes, o futuro distante ou o prximo ano. Podem ser classificados
de vrias formas, dentre as quais: permanncia, alcance no tempo,
freqncia, e formalidade.
4) O que um planejamento eficaz?
Resposta: Planejamento eficaz aquele que contempla os seguintes
elementos: base slida de informaes, definio precisa de objetivos,
previso de alternativas e predominncia de ao.
5) Como se classificam os nveis de planejamento?
Resposta: Os nveis de planejamento se classificam, via de regra, em
funcionais, operacionais e estratgicos.

Unidade 4
1) Descreva, com suas palavras, qual a natureza do planejamento
governamental.
Resposta: O planejamento governamental, por fora de dispositivos
constitucionais, uma atividade de natureza obrigatria, que tem por
finalidade o alcance dos objetivos previamente estabelecidos, na busca
permanente do progresso econmico e social.
2) Descreva, em poucas palavras, qual a finalidade do planejamento
na administrao pblica.
Resposta: O planejamento, no mbito da administrao pblica, tem
por finalidade assegurar que o investimento dos recursos pblicos seja
feito da maneira mais racional e eficiente possvel.

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Planejamento Governamental

3) Descreva o que o planejamento governamental e quais as


caractersticas que o diferenciam do planejamento no mbito
privado?
Resposta: O planejamento governamental um conjunto de aes
interligadas e complementares, realizadas nas diferentes instncias da
organizao governamental, com vista ao atingimento de determinado
objetivo. Envolve uma srie de atividades dentre as quais: estudos,
decises estratgicas e tticas sobre prioridade, a formulao de planos
e programas, o acompanhamento e o controle de sua execuo.
Dentre as principais caractersticas que o diferenciam do planejamento
no mbito privado esto o componente poltico e a obedincia s
normas legais.
4) Qual a amplitude do Planejamento Econmico Governamental?
Resposta: O planejamento governamental abrange todos os setores da
economia nacional, bem como todas as camadas sociais. Logo, a sua
amplitude dever ser a maior possvel.

Unidade 5
1) Descreva, com suas palavras, o que planejamento
governamental?
Resposta: Nesta unidade voc aprendeu que o planejamento
governamental imperativo constitucional e legal, conforme disposto
no art. 174 da CF na lei 4.320/64 e na LRF, tendo como fundamento a
construo do futuro baseado na avaliao crtica do presente e do
passado, de modo a distinguir com clareza e pragmatismo o que bom
e deve ser preservado, e o que ruim e deve ser mudado.
2) Qual a principal caracterstica do planejamento governamental no
Brasil?
Resposta: A principal caracterstica do sistema de planejamento no
Brasil corresponde ao seu carter intergovernamental, transitivo,
coerente com a Organizao Federativa do Estado Brasileiro, em que
coexistem trs esferas de governo (Unio, Estados e Municpios) com
autonomia poltica, administrativa e financeira.
3) Descreva a classificao do planejamento governamental quanto
sua durao.
Resposta: O planejamento governamental, quanto a sua durao,
se classifica como de curto e longo prazo. O planejamento de
curto prazo aquele que se preocupa com os eventos que devero
ocorrer dentro do perodo de at um ano, o qual representado
pelo instrumento de planejamento denominado Oramento Anual.
O planejamento de longo prazo tem como objeto orientar aes

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Universidade do Sul de Santa Catarina

com vistas mudana nas tendncias do presente e assegurar que a


realidade futura seja modelada para um cenrio mais favorvel que o
atual. representado pelo instrumento de planejamento denominado
Plano Plurianual.
4) O que um plano de governo?
Resposta: Plano de governo o documento pelo qual um governo
formaliza o enunciado poltico programtico de sua atuao,
expressando, atravs de estratgias, diretrizes, programas e objetivos
setoriais, suas preocupaes centrais e a nfase que pretende dar num
determinado perodo de tempo.
5) Relacione os principais instrumentos de planejamento
governamental.
Resposta: A administrao pblica apresenta o planejamento de suas
aes por intermdio dos seguintes instrumentos:
Plano de Governo;
n Plano Plurianual PPA;
n Lei Oramentria Anual LOA.
n

Unidade 6
1) O que so polticas pblicas e qual a influencia das mesmas no
processo de planejamento?
Resposta: Polticas pblicas so as metas estabelecidas pela
administrao pblica e que so essenciais para a consecuo dos
objetivos traados pelo poder pblico no sentido de priorizar ou
privilegiar determinada atividade econmica, regio ou segmento
populacional.
2) A quem compete a elaborao do planejamento governamental
nos trs nveis de governo?
Resposta: O planejamento governamental de responsabilidade
exclusiva do Poder Executivo de cada ente da Federao, por
intermdio de rgos internos. Logo, todos os planos de governo,
diretrizes oramentrias, planos plurianuais e oramentos anuais so
elaborados, exclusivamente, pelo poder executivo.

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Planejamento Governamental

3) O Poder Legislativo participa de alguma forma do processo de


planejamento? Explique.
Resposta: Sim. O Poder Legislativo, tambm nos trs nveis de governo,
participa do processo de planejamento por intermdio da discusso,
emendas e aprovao do oramento anual.
4) A sociedade pode, de alguma forma, participar do processo de
planejamento governamental? Explique.
Resposta: Sim. A participao popular no processo de planejamento
ocorre por intermdio de audincias pblicas durante a elaborao
e discusso dos planos, lei de diretrizes oramentrias e oramentos.
A participao popular de extrema importncia no processo de
planejamento, uma vez que a destinao dos recursos a serem
arrecadados definida no decorrer do processo de planejamento, e
no durante a sua efetiva arrecadao.

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Biblioteca Virtual
Veja a seguir os servios oferecidos pela Biblioteca Virtual aos
alunos a distncia:

Pesquisa a publicaes online


www.unisul.br/textocompleto

Acesso a bases de dados assinadas


www. unisul.br/bdassinadas

Acesso a bases de dados gratuitas selecionadas


www.unisul.br/bdgratuitas

Acesso a jornais e revistas on-line


www. unisul.br/periodicos

Emprstimo de livros
www. unisul.br/emprestimos

Escaneamento de parte de obra1

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9610/98) pode-se reproduzir at 10% do total de pginas do livro.

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