El Servicio Público

Educativo
ALGUNAS BASES
CONCEPTUALES
 Introducción

.. Análisis político más que normativo

.. Algunas bases conceptuales de interés
.. Reflexión conceptual. Menor interés operativo
.. Clarificar el concepto de servicio público.
Perspectiva europea.
.. Políticas europeas.
.. Servicio público y titularidad. Una perspectiva
técnica más que ideológica.
 Concepto de
Servicio Público
.. La definición “legal” tiene matices distintos según
los países, pero nos interesa especialmente la
concepción social y política.
RAE: “Actividad destinada a satisfacer necesidades
de la colectividad y llevada a cabo por la
Administración o bien, bajo un cierto control y
regulación de ésta, por una organización,
especializada o no”.

=
Necesidades de Necesidades de
la colectividad interés general
 Elementos Básicos

.. Actividad de Servicio
.. Interés General en la
prestación del mismo
.. Sin embargo, el concepto de “interés general” o
“interés público” es, en este caso, insuficiente.
.. De forma directa o indirecta, todas las actividades
económicas son –o pueden ser- de “interés
general”.
 Elementos Básicos

.. El concepto de “servicios de interés general” hay

que interpretarlo de otra forma

.. Se trata de aquellos servicios cuyo interés

general se entiende que debe ser vigilado por el
Estado y requiere algún tipo de acción pública.
 Otras acepciones
Otras acepciones –no habituales- de servicio público:
.. Servicios ofrecidos al público en general
.. Servicios con una misión específica de interés
público
.. Obligaciones establecidas por los poderes públicos
a los titulares o gestores de determinados servicios
de interés general (prestación obligatoria o en
determinadas condiciones, …). (Educación,
sanidad, pero también en transporte,
comunicaciones, …)
.. En ocasiones: Servicios gestionados bajo
titularidad de una entidad pública.
 Concepción habitual
.. Concepción habitual:
Servicio Público = Servicio de Interés General

.. Pero la Unión Europea consideró confuso el

término “servicio público”

.. De ahí que en la U.E. se haya extendido de forma

progresiva la utilización del término “servicios de
interés general”
 Servicios de
interés general
.. Actividades de servicios que se consideran de
interés del conjunto de la sociedad y sujetas
por ello a obligaciones específicas de servicio
público.
 Servicios de
interés general

Comunicación CE 2004:
“Servicios, sometidos o no a la disciplina de
mercado, que las autoridades públicas consideran
de interés general y están sometidas a
obligaciones específicas con el fin de garantizar la
consecución de ciertos objetivos de interés
público”
 Clasificación de los
servicios de interés general
A. Funciones básicas del Estado
Seguridad, justicia, …

B. Servicios de interés general no económicos

Enseñanza, protección social, etc.

C. Servicios de interés económico general

Energía, comunicaciones, …

Las condiciones del artículo 86 del Tratado de la UE sólo se

aplican a los servicios de interés económico general
 La Educación como Servicio
Público no Económico
Según la UE, se consideran servicios
no económicos de interés general:

“Las prestaciones de asistencia

infantil y enseñanza pública
financiadas, por regla general,
por el presupuesto público y que
formen parte de las tareas del
Estado en los ámbitos social,
cultural y educativo”.
 UE. Cuestiones clave
.. Los servicios públicos son una cuestión clave para el
futuro del modelo de economía social de mercado
de Europa.
.. Políticas clave:
A. Qué servicios
abarcar
B. Recursos públicos
a destinar
C. Eficiencia de los
servicios públicos
 Actividad de la UE

.. Marco básico: Libro Blanco de 2004

.. A partir de ahí, enfoque básicamente sectorial y no

de directiva marco. Destinado fundamentalmente
a los servicios económicos de interés general.
 Libro Blanco de 2004

.. Objetivo: Clarificar las funciones de la Comisión

Europea en el ámbito de los servicios de interés
general

.. Constatación: Perspectivas conceptuales y políticas

muy distintas entre países y gobiernos.
 Libro Blanco de 2004
.. Criterios básicos:

a) El modelo europeo exige unos

niveles mínimos de servicios
públicos

b) Combinar armoniosamente
mecanismos de mercado y
objetivos de interés público en
la gestión de los servicios
públicos.
 Libro Blanco de 2004
.. El suministro puede organizarse en cooperación
con el sector privado o confiarse a organizaciones
privadas o públicas
.. Pero la definición de las obligaciones y la misión de
los servicios públicos, en cambio, sigue
incumbiendo a los poderes públicos “al nivel
apropiado”.
.. Los poderes públicos controlan los mercados y
velan porque los operadores realicen las misiones
de servicio público que se les confían.
 Libro Blanco de 2004
La responsabilidad la comparten la Unión Europea y
los Estados miembros:

.. La Unión Europea define criterios generales “para

permitir el mantenimiento y desarrollo de
servicios eficaces en toda la Unión”

.. La definición, organización, financiación y control

de los servicios corresponde esencialmente a las
autoridades nacionales, regionales y locales.
 El Libro Blanco. Principios
.. Permitir una actuación de las autoridades públicas
próxima a los ciudadanos
.. Alcanzar objetivos de servicio público en el marco de
mercados abiertos y competitivos
.. Asegurar la cohesión y el acceso universal
.. Alto nivel de calidad, fiabilidad y seguridad
.. Garantizar los derechos de consumidores y usuarios
.. Controlar y evaluar el funcionamiento de los servicios
.. Respetar la diversidad de servicios y situaciones
.. Aumentar la transparencia
.. Proporcionar seguridad jurídica
 Libro Blanco. Nuevas
Orientaciones
.. Respetar la diversidad en un marco coherente
.. Clarificar y simplificar el marco legal referente a la compensación
de las obligaciones de servicio público
.. Establecer un marco claro y transparente para la selección de las
empresas prestadoras del servicio
.. Reconocer plenamente el interés general de servicios sociales y
sanitarios
.. Analizar los resultados y evaluar el funcionamiento
.. Revisar las políticas sectoriales
.. Garantizar que nuestra política comercial internacional refleja
nuestras políticas internas
.. Promover servicios de interés general en la cooperación para el
desarrollo.
 Educación como
Servicio de Interés General

.. Se considera un servicio de interés general (Libro

Blanco)

.. Se considera un servicio de interés general “no

económico”. (Libro Verde. Párrafo 45).
 Concepción básica
Si partimos de los conceptos generales definidos en el
Derecho Europeo:

.. Debe impulsarse la extensión del servicio al

conjunto de la población y su eficiencia.

.. Se insiste en que la Unión Europea es “neutral” en

cuanto al régimen de titularidad del servicio

.. Sin embargo …
 Concepción Básica
.. Sin embargo:
“Se respetan, de acuerdo con las leyes
nacionales que regulen su ejercicio, la libertad
de creación de centros docentes dentro del
respeto de los principios democráticos, así
como el derecho de los padres a garantizar la
educación y la enseñanza de sus hijos conforme
a sus convicciones religiosas, filosóficas y
pedagógicas”. (Artículo 14.3 del Tratado de la
UE)
 Concepción Básica

.. En la Unión Europea, la educación es un servicio

de interés general

.. Se reconoce la libertad de creación de centros

docentes.
 Concepción Básica

.. El régimen de titularidad de los servicios de interés

general es competencia de los Estados. (Como lo
es “el contenido de la enseñanza y la organización
del sistema educativo”. Art. 165.1 del Tratado de la
UE)
 Concepción Básica
.. Sin embargo, el debate sobre la titularidad no es
irrelevante desde el punto de vista de los debates
sobre:

a) El mayor o menor destino de recursos públicos

al gasto educativo

b) La mayor o menor eficiencia y calidad de los

servicios
 Calidad y Externalización

.. Dentro del objetivo genérico de

“impulso de la calidad y
eficiencia, la posición de la UE
ante la creciente externalización
de servicios de interés general
es claramente positiva.

.. Se valora también positivamente la aplicación a los

mismos de las normas de competencia:
 Calidad y Externalización

.. ”El acceso a una gama de ofertas de precios y de calidad de

los servicios puede ofrecer a las autoridades públicas
importantes beneficios y posibilidades de elección”.

.. “Algunos interesados están preocupados por el impacto de

estas normas en los servicios”.

.. “La Comisión está convencida de que pueden aplicarse de

tal modo que tengan en cuenta las necesidades específicas
y mejoren la prestación de los servicios”.
 Dar poder a los usuarios
Hay distintos objetivos de las políticas públicas de la
U.E. que se ubican, en conjunto, dentro de la
concepción política de la necesidad de “dar poder a
los usuarios”:

.. La libertad de creación de centros docentes

.. La “libertad de opción”

.. El “aumento de las opciones” de los usuarios

 Dar poder a los usuarios
.. En la práctica política, se utiliza este concepto con
sentidos distintos:

a) Como una vía de mejora de servicios

educativos de titularidad pública o privada

b) Como una vía de impulso de las opciones de

titularidad privada o social.
 Dar poder a los usuarios
.. El concepto de dar poder a los usuarios puede
enfocarse:

a) Como poder de opción entre distintos centros

b) Como poder de participación en unas u otras

actividades de los centros

c) Como poder sobre la titularidad del centro

(opciones mutualistas o cooperativas)
 Dar poder a los usuarios
.. El debate sobre la participación de los usuarios –o
sobre la libertad de opción- no puede separarse
del debate sobre la titularidad.

.. El concepto de “participación” siempre suena

bien, pero no puede esquivar la cuestión más
relevante de la participación como es la
participación en la titularidad del centro.
 Dar poder a los usuarios
.. En principio, si consideramos la “entrega de poder
a los usuarios” como un objetivo central de las
políticas de gestión de los servicios públicos,
parece evidente la necesidad de impulsar las
formas mutualistas de gestión. (cooperativas,
mutuas o asociaciones de prestación de servicios)

.. A través del control mutualista de asambleas y

consejos, se asegura el alineamiento de las
políticas y estrategias de la entidad con los
objetivos de los usuarios.
 Educación y
Economía Social

.. Distintas comunicaciones
de la U.E. (Consejo,
Parlamento, Comisión,
CESE) han apoyado el
fomento de la Economía
Social en la U.E. en
términos generales y en
el ámbito educativo en
concreto.
 Educación y
Economía Social
.. Sin embargo, desde la
perspectiva de la Educación,
tiene poco que ver la función de
dos ámbitos distintos –pero a
veces confluyentes- de la
Economía Social:
a) El sector mutualista
(cooperativas, asociaciones
de prestación de servicios)
b) El sector “sin ánimo de lucro”
no mutualista (fundaciones,
asociaciones no mutuales)
 Mutualización
del servicio
.. El sistema mutualista/cooperativo revela que la
“entrega de poder” a los usuarios no está limitada
a la “libertad de opción” al poder de mercado del
consumidor sobre quienes ofrecen el servicio.

.. Al contrario, el poder societario de las estructuras

mutualistas sustituye y supera a los mecanismos
de mercado en cuanto a la entrega de poder a los
ciudadanos, en un contexto en el que el “poder de
mercado” de los mismos es, habitualmente,
limitado.
 Función y límites
del mutualismo
.. Sin embargo, la “entrega de poder al usuario” no
siempre puede apoyarse en estructuras
mutualistas.
.. La razón básica radica en que las estructuras
mutualistas no se crean “por decreto”.
.. Como todas las estructuras societarias, tienen un
coste de gestión/participación
.. El mutualismo necesita de un colectivo de
personas con “un cierto interés” en la actividad,
suficiente para asumir el “coste” de la
participación en asambleas, consejos, etc.
 Función y límites
del mutualismo
.. Existen casos con muy alta implicación poco
eficientes (cooperativas de trabajo en muchos
países) y casos con muy baja implicación muy
eficientes (cooperativas de crédito de
consumidores).

.. En el caso vasco, las razones diferenciales parecen

claras: La voluntad colectiva de impulsar
activamente la formación en euskera, la cultura y
el sentimiento propios en las nuevas generaciones.
 Función y límites
del mutualismo

.. El impulso o la priorización de las formas

mutualistas/cooperativas de titularidad de la
educación en la U.E. se basa en el objetivo de
aumentar el poder de decisión de los usuarios.
 Función y límites
del mutualismo

.. No obstante, dar
prioridad “teórica” a las
formas mutualistas no
supone, por supuesto,
exclusividad, por
distintas razones:
 Función y límites
del mutualismo
A. Porque lo habitual será que no toda la sociedad esté
dispuesta a asumir el coste de gestión de la
mutualización
B. Porque “la entrega de
poder” a los usuarios no
debe considerarse como
un bien absoluto. (Debe
coordinarse con el
conjunto de objetivos de
las políticas públicas o
con los intereses de los
trabajadores)
 Titularidad y eficiencia
.. El impulso de la eficiencia ha sido el argumento
fundamental de los procesos de privatización de
servicios públicos de las últimas décadas.
.. El punto de partida: Consenso casi generalizado
sobre la mayor eficiencia de la gestión privada
frente a la gestión pública.
.. Sin embargo, este argumento, en sí mismo, es con
frecuencia cuestionable, especialmente en
mercados en competencia imperfecta, oligopolios
o monopolios.
 Titularidad y eficiencia
.. Por otro lado, se ha confundido con frecuencia
mayor eficiencia en la gestión educativa con mayor
“eficiencia” en la gestión del gasto público o,
mejor dicho, con la reducción del gasto público.

.. De ahí que se hayan confundido –con frecuencia

de forma premeditada- las reducciones de gasto
derivadas de mejoras de eficiencia con las
derivadas de reducciones en el nivel de
prestaciones del servicio.
 Titularidad y eficiencia
.. Esta confusión de objetivos políticos puede ser un
problema a la hora de valorar la mayor o menor
eficiencia de las distintas formas de titularidad.

.. En el marco de políticas de ajuste del gasto

público, parece políticamente más fácil hacerlo en
un contexto de titularidad privada, en el que la
responsabilidad política resulta “más lejana”.
 Titularidad y eficiencia
.. Errores políticos clave:

a) La autonomía de decisión en la titularidad

pública siempre implica mayor eficiencia

b) La gestión privada siempre es más eficiente

 Autonomía de decisión
y eficiencia
.. La autonomía de decisión no siempre supone
mayor eficiencia.
.. Error habitual de
responsables políticos:
Intentar gestionar
determinados ámbitos de
la administración pública
“con la autonomía de la
empresa privada”. Los
desastres han sido
habituales.
 Autonomía de decisión
y eficiencia

.. La autonomía no funciona sin responsabilidad por

las consecuencias de su ejercicio. Al contrario,
autonomía sin responsabilidad es el camino más
directo al error permanente y a la corrupción.
 Autonomía de decisión
y eficiencia
.. Esta es la razón por la que en el ámbito de
titularidad pública, aunque sea operativamente
“ineficiente”, es necesario un mayor control y
regulación en base a criterios objetivos que en la
titularidad privada.

.. En sentido inverso, esto nos demuestra que la

autonomía de los centros y la descentralización
tienen límites claros en el ámbito público que hay
que tener cuidado en sobrepasar.
 Autonomía de decisión
y eficiencia
.. En el ámbito privado, la mayor autonomía de las
organizaciones privadas no siempre supone
mayor eficiencia. Hay que tener en cuenta el
contexto sectorial y de mercado. Y analizar cuáles
son los incentivos del agente privado para actuar
de una u otra forma.

.. Fracasos notorios:
- Ferrocarriles británicos (monopolio)
- Banca privada en el conjunto de Occidente
(oligopolio)
 Autonomía de decisión
y eficiencia
.. En el caso de titularidad de los inversores, el
objetivo habitual es el beneficio. Pero, en ausencia
de un sector en competencia perfecta, el mayor
beneficio para una empresa no supone un mayor
beneficio social.
(Riesgo excesivo, tarifas excesivas, insuficiente
inversión o calidad, …)

.. De ahí la necesidad de control y vigilancia

administrativa adecuados … o bien de someter a
estas entidades al control interno “mutualista”.
 El papel del Estado
.. El Estado es, con distintas perspectivas, uno de los
“clientes” clave de las entidades gestoras de servicios
públicos. La actuación del Estado es esencial para asegurar
o no la eficiencia de la gestión privada:

- A la hora de autorizar la actividad

- A la hora de retribuir la actividad, de forma directa o

indirecta (el Estado asume la posición de “cliente” de
hecho). La mayor o menor “discrecionalidad”,
estabilidad o “regulación” de estas decisiones pueden
llevar a que el Estado se convierta o no de hecho en el
cliente fundamental.
 Titularidad y Corrupción
.. La honestidad en la gestión pública es un tema
clave en las decisiones sobre titularidad pública,
privada o social.

.. Los procesos de privatización son propensos a

corrupciones de todo tipo y a convertirse ellos
mismos en decisiones de interés particular de
personas o partidos políticos.
 Titularidad y Corrupción
La corrupción puede manifestarse en:
- No privatizar en busca de una mayor eficiencia
sino de una menor dedicación de recursos
públicos a la prestación del servicio
- Entregar la gestión privada a personas o entidades
cercanas o de confianza
- En contraprestaciones ilegítimas, personales o “de
partido”
- En utilizar la gestión privada para alejar
responsabilidades políticas por la gestión.
 Gestión Mutualista
.. En esencia, la mutualización puede ser un instrumento
esencial sustitutivo o complementario del mercado
para orientar la actividad del servicio privatizado hacia
los intereses de los usuarios, evitando o limitando los
riesgos de minimización de gastos e inversiones y
maximización de precios a los que puede inducir la
gestión privada.

.. Seguramente ésta es la razón fundamental del éxito de

las figuras mutualistas en servicios sanitarios,
educativos, asistencia social, … incluso –en algunos
países- en servicios de suministro energético.
 Gestión Mutualista
U.E.: Equilibrio entre:
- Entre intereses individuales y generales
- Entre eficiencia y responsabilidad social
- Entre gestión empresarial y primacía del
usuario

- En casi todos los países occidentales, una tercera

opción a contemplar en la gestión de los servicios
públicos
 Gestión Mutualista
.. La alternativa mutualista ha demostrado su
eficiencia y su capacidad de superar las
contradicciones respectivas de la gestión pública y
privada
 Gestión Mutualista
.. Eso sí, exige normalmente la existencia de una
sociedad con capacidad de absorber la dinámica
mutualista o , si se prefiere, los costes de gestión y
participación que exige el mutualismo.
 Entidades
sin ánimo de lucro
.. Las opciones ideológicas más “privatizadoras”, a la
hora de privatizar los servicios públicos, se ven
obligadas a aceptar la gestión por parte de entidades
“sin ánimo de lucro”.
.. Aunque, en principio, las entidades sin ánimo de lucro
“no mutualistas”, en principio, son menos eficientes
desde la perspectiva de la gestión operativa y
económica que las entidades lucrativas.
.. Sin embargo –precisamente por la ausencia de lucro-
tienden a limitar los abusos sobre usuarios y
trabajadores que a veces se producen en la gestión
privada de estos servicios.
Comentario Final
 Comentario Final
.. La Educación es un servicio público o de interés
general
.. Salvo en actividades sin financiación pública
significativa, es un servicio de interés general “no
económico”.
.. Su configuración se debe basar en la confluencia
de:
- Los objetivos de interés general
- Los objetivos de los grupos de interés y,
sobre todo, de usuarios y trabajadores
 Comentario Final
.. Con independencia de los diseños teóricos, cada
caso y cada país es distinto.
.. Cuestionar dogmas sobre lo público y lo privado.
.. La gestión pública tiende a ser “operativamente”
menos eficiente, pero no es cierto que siempre
sea así.
.. No es cierto que la gestión privada esté libre de
ciertos defectos estructurales de la gestión
pública.
 Comentario Final
.. De todas formas, la eficiencia no tiene por qué ser
necesariamente el único objetivo de las políticas
públicas en la gestión de los servicios públicos

.. La eficiencia operativa/económica del servicio

debe compaginarse con la eficiencia social y con
otros intereses públicos sociológicos, éticos o
ideológicos.
 Comentario Final
.. Cuestión clave: Evitar que la gestión privada sea un
instrumento indirecto de poder de grupos
empresariales u
oligárquicos (sucede
habitualmente en
medios de comunica-
ción, universidad, etc. ).
 Comentario Final

.. Es imprescindible un análisis objetivo de las

ventajas e inconvenientes que, en cada caso,
presentan las distintas formas de titularidad
pública, privada, mutualista o sin ánimo de lucro.

.. Cada una de las opciones tiene sus ventajas e

inconvenientes y, casi siempre, su propia función y
su propio espacio de desarrollo.
 Comentario Final
.. A la vez, es necesario modular cada una de las
opciones, reconociendo y analizando las propias
debilidades e introduciendo en cada uno de los
modelos las adaptaciones necesarias en cada caso.

.. Estas mejoras deberían abarcar tanto a la

configuración y gestión interna como a las políticas
públicas con respecto a cada modalidad educativa
(regulación, financiación, …)
 Comentario Final
.. Eficiencia, dinamismo y “no elitismo” son
probablemente las referencias clave sobre los
modelos a impulsar y cómo impulsarlos.

.. En positivo: eficiencia, dinamismo y “carácter y

vocación popular”.

.. No se trata sólo de qué modelos sino de cómo

actuar en cada modelo, qué mejoras introducir,
cómo financiarlo, etc.
El Servicio Público
Educativo
ALGUNAS BASES
CONCEPTUALES