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Execuo Contra a Fazenda Pblica
Antonio Cesar Barros de Lima*

Em face do conceito de Fazenda Pblica, advindo com o Cdigo de Processo Civil CPC/1973, necessrio afastar-se da noo meramente administrativa do termo fazenda,
para interpret-la como sendo a Administrao Pblica em juzo, encerrando esta
concepo desde entidades da Administrao Direta, tais como a Unio (e Territrios
como autarquias territoriais), os Estados, o Distrito Federal e os Municpios, at os entes
da Administrao Indireta, a exemplo das autarquias e fundaes pblicas (de carter
autrquico).

Continuam vlidas as prerrogativas processuais da Fazenda Pblica no plo passivo


da relao processual (executada). Sob a gide da Constituio Federal de 1988,
especificamente consoante o dispositivo expresso no art. 5, no se faz possvel avaliar a
igualdade apenas no plano formal. No momento da interpretao, ao buscar a igualdade em
um plano material, tratando desigualmente os desiguais, ao invs de violar, est-se
resguardando o citado princpio constitucional. As especificidades intrnsecas estrutura
dos entes da Fazenda Pblica e tambm o interesse pretendido nos litgios legitimam o
tratamento distinto em juzo.

As entidades que compem a definio de Fazenda Pblica apresentam personalidade,


e destarte, capacidade para ser parte, pressuposto subjetivo bsico do processo. Apenas
excepcionalmente, em casos especficos, poder ocorrer que rgos da Administrao,
portanto entes despersonalizados, ocupem um plo da relao jurdica processual.

A regra do art. 188 do CPC aplica-se, conforme a lei, contestao e, ainda, s


excees instrumentais e reconveno, haja vista que esta ltima, apesar de no ser
modalidade de defesa, por fora do art. 299 do mesmo diploma, deve ser oferecida
simultaneamente com aquela primeira. O prazo em dobro para recorrer, para interpor o
recurso. No so dilatados os prazos de resposta aos recursos. A seguir a redao legal dos
dispositivos citados:

Art. 188. Computar-se- em qudruplo o prazo para contestar e em dobro para


recorrer quando a parte for a Fazenda Pblica ou o Ministrio Pblico.

Art. 299. A contestao e a reconveno sero oferecidas simultaneamente, em peas


autnomas; a exceo ser processada em apenso aos autos principais.

Freqente e indevidamente denominado recurso ex officio, a remessa obrigatria ou


reexame necessrio constitui exigncia legal para conferir eficcia e executoriedade
sentena prolatada contra a Fazenda Pblica.

Em decorrncia do regime jurdico especial dispensado aos bens da Fazenda Pblica,


dentre cujas caractersticas deste destacam-se a inalienabilidade e a impenhorabilidade,
ergue-se um impedimento sujeio da mesma ao rito comum por quantia certa do CPC,
no se aplicando, na prtica, os meios coercitivos geralmente utilizados, como por exemplo
a penhora. Como resultado do prestgio da doutrina italiana, habitual cognominar-se tal
procedimento de execuo falsa ou execuo aparente.

A tcnica conjeturada no art. 100 da Constituio, com a previso de pagamento por


sistema de precatrio, no implica, conquanto existente divergncia de respeitvel doutrina,
execuo forada contra o Poder Pblico. As medidas previstas no ordenamento, para a
hiptese de desobedincia deciso judicial que ordena pagar quantia certa, no so
executivas, menos ainda coativas, mas polticas na verdade. Eis o texto legal do artigo
citado:

Art. 100. exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela
Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o
exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos
crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes
oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim.

No sistema de nosso ordenamento jurdico vigente, a nica medida efetivamente de


fora contra a Fazenda Pblica devedora o seqestro, mas apenas excepcionalmente,
ocorrendo este somente quando houver preterio da ordem cronolgica dos pagamentos.

A grande maioria das Constituies e codificaes processuais estrangeiras nada


dispem, com raras excees, sobre uma execuo contra a Administrao Pblica e
constitui a impenhorabilidade dos bens pblicos o ponto central dos diversos sistemas de
Direito Administrativo, representando por esta razo regra geral a impossibilidade de
execuo forada contra a Fazenda Pblica.

O procedimento para pagamento de crditos lquidos e certos em favor de particulares


contra a Administrao foi inserido a nvel constitucional a partir da Carta Magna de 1934.
Daquela poca at hodiernamente, surgiram sucessivos aprimoramentos, todavia o sistema,
em sua essncia, se manteve: expede-se precatrio, em caso de inoposio de embargos
pela Fazenda devedora ou, se opostos, no tendo sido aceitos.

O trecho constante do art. 100/CF ... exceo dos crditos de natureza


alimentcia no implica dispensa do precatrio para o recebimento de tais crditos
(salrios, vencimentos, soldos etc.), mas apenas isenta-os da observncia da cronologia
comum. Haver, ento, duas ordens cronolgicas. Uma dos crditos de natureza alimentcia
e a outra, dos crditos comuns.

Quanto s autarquias, nas execues de crdito acidentrio, afastada a regra do art.


128 da Lei 8213/1991, face sua inconstitucionalidade, estas devem ser realizadas na forma
do art. 730 e seguintes do CPC, independentemente de seu valor. Segue a redao dos
dispositivos citados:

Lei 8213/1991 (Planos de Benefcios da Previdncia Social e outras providncias.):

Art. 128. As demandas judiciais que tiverem por objeto o reajuste ou a concesso de
benefcios regulados nesta Lei cujos valores de execuo no forem superiores a R$
5.180,25 (cinco mil, cento e oitenta reais e vinte e cinco centavos) por autor podero, por
opo de cada um dos exeqentes, ser quitadas no prazo de at sessenta dias aps a
intimao do trnsito em julgado da deciso, sem necessidade da expedio de precatrio."
(Redao dada pela Lei n 10.099, de 19.12.2000)

CPC:

Art. 730. Na execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, citar-se- a
devedora para opor embargos em 10 (dez) dias; se esta no os opuser, no prazo legal,
observar-se-o as seguintes regras: (Vide Lei n 9.494, de 10.9.1997)
I - o juiz requisitar o pagamento por intermdio do presidente do tribunal
competente;
II - far-se- o pagamento na ordem de apresentao do precatrio e conta do
respectivo crdito.

Os bens e rendas das sociedades de economia mista e das empresas pblicas entes
tratados pelas normas de direito privado sujeitam-se via comum de execuo por
quantia certa, com possibilidade, inclusive, de penhora, devendo-se, entretanto, atender
regra do art. 678 do CPC:

Art. 678. A penhora de empresa, que funcione mediante concesso ou autorizao,


far-se-, conforme o valor do crdito, sobre a renda, sobre determinados bens ou sobre todo
o patrimnio, nomeando o juiz como depositrio, de preferncia, um dos seus diretores.
Pargrafo nico. Quando a penhora recair sobre a renda, ou sobre determinados bens,
o depositrio apresentar a forma de administrao e o esquema de pagamento observandose, quanto ao mais, o disposto nos arts. 716 a 720; recaindo, porm, sobre todo o
patrimnio, prosseguir a execuo os seus ulteriores termos, ouvindo-se, antes da
arrematao ou da adjudicao, o poder pblico, que houver outorgado a concesso.

O ttulo executivo constitui condio necessria ao processo de execuo, requisito


para o credor ter acesso via executiva. Com as reformas do CPC, alm de novas
modalidades de ttulos extrajudiciais, surgiu tambm a possibilidade de dar-se ensejo s
execues comuns (por quantia certa, entrega de coisa e obrigao de fazer e no fazer)
com base em qualquer daqueles ttulos executivos (judiciais ou extrajudiciais).

A possibilidade de execuo contra a Fazenda Pblica com base em ttulo


extrajudicial, portanto, deflui do prprio sistema jurdico. Impossvel negar que a
Administrao Pblica, no desempenho de suas atividades, em diversas oportunidades
figura de forma ativa ou passiva em documentos (contratos, notas promissrias) que so,

por sua vez, ttulos extrajudiciais, constantes da relao do art. 585, CPC. Seria
inadmissvel conceber que o credor de um ttulo dessa natureza tivesse de submeter-se ao
amplo e demorado contraditrio de um processo de cognio comum, para, somente depois,
obter um ttulo hbil sentena judicial a promover sua execuo. Admitido o ttulo
executivo extrajudicial contra a Fazenda Pblica, o procedimento a ser seguido ser
especificamente o dos arts. 730 e 731 do CPC. O contraditrio estar plenamente
assegurado Fazenda devedora com a possibilidade de interposio dos embargos,
ressaltando-se, inclusive que, neste caso, a defesa ser ampla, por fora do art. 745 do CPC.
Teor dos artigos citados:

Art. 585. So ttulos executivos extrajudiciais: (Redao dada pela Lei n 5.925, de
1.10.1973)
I - a letra de cmbio, a nota promissria, a duplicata, a debnture e o cheque;
(Redao dada pela Lei n 8.953, de 13.12.1994)
II - a escritura pblica ou outro documento pblico assinado pelo devedor; o
documento particular assinado pelo devedor e por duas testemunhas; o instrumento de
transao referendado pelo Ministrio Pblico, pela Defensoria Pblica ou pelos advogados
dos transatores; (Redao dada pela Lei n 8.953, de 13.12.1994)
III - os contratos de hipoteca, de penhor, de anticrese e de cauo, bem como de
seguro de vida e de acidentes pessoais de que resulte morte ou incapacidade; (Redao dada
pela Lei n 5.925, de 1.10.1973)
IV - o crdito decorrente de foro, laudmio, aluguel ou renda de imvel, bem como
encargo de condomnio desde que comprovado por contrato escrito; (Redao dada pela Lei
n 5.925, de 1.10.1973)
V - o crdito de serventurio de justia, de perito, de intrprete, ou de tradutor,
quando as custas, emolumentos ou honorrios forem aprovados por deciso judicial;
(Redao dada pela Lei n 5.925, de 1.10.1973)
Vl - a certido de dvida ativa da Fazenda Pblica da Unio, Estado, Distrito Federal,
Territrio e Municpio, correspondente aos crditos inscritos na forma da lei; (Redao
dada pela Lei n 5.925, de 1.10.1973)
Vll - todos os demais ttulos, a que, por disposio expressa, a lei atribuir fora
executiva. (Redao dada pela Lei n 5.925, de 1.10.1973)
1o A propositura de qualquer ao relativa ao dbito constante do ttulo executivo
no inibe o credor de promover-lhe a execuo. (Redao dada pela Lei n 8.953, de
13.12.1994)

2o No dependem de homologao pelo Supremo Tribunal Federal, para serem


executados, os ttulos executivos extrajudiciais, oriundos de pas estrangeiro. O ttulo, para
ter eficcia executiva, h de satisfazer aos requisitos de formao exigidos pela lei do lugar
de sua celebrao e indicar o Brasil como o lugar de cumprimento da obrigao. (Redao
dada pela Lei n 5.925, de 1.10.1973)

Art. 730. Na execuo por quantia certa contra a Fazenda Pblica, citar-se- a
devedora para opor embargos em 10 (dez) dias; se esta no os opuser, no prazo legal,
observar-se-o as seguintes regras: (Vide Lei n 9.494, de 10.9.1997)
I - o juiz requisitar o pagamento por intermdio do presidente do tribunal
competente;
II - far-se- o pagamento na ordem de apresentao do precatrio e conta do
respectivo crdito.
Art. 731. Se o credor for preterido no seu direito de preferncia, o presidente do
tribunal, que expediu a ordem, poder, depois de ouvido o chefe do Ministrio Pblico,
ordenar o seqestro da quantia necessria para satisfazer o dbito.

Art. 745. Quando a execuo se fundar em ttulo extrajudicial, o devedor poder


alegar, em embargos, alm das matrias previstas no art. 741, qualquer outra que Ihe seria
lcito deduzir como defesa no processo de conhecimento.

Art. 741. Na execuo fundada em ttulo judicial, os embargos s podero versar


sobre: (Redao dada pela Lei n 8.953, de 13.12.1994) (Vide MP n 2.180-35, de
24.8.2001)
I - falta ou nulidade de citao no processo de conhecimento, se a ao Ihe correu
revelia;
II - inexigibilidade do ttulo;
III - ilegitimidade das partes;
IV - cumulao indevida de execues;
V - excesso da execuo, ou nulidade desta at a penhora;

Vl - qualquer causa impeditiva, modificativa ou extintiva da obrigao, como


pagamento, novao, compensao com execuo aparelhada, transao ou prescrio,
desde que supervenientes sentena;
Vll - incompetncia do juzo da execuo, bem como suspeio ou impedimento do
juiz.

No cabe o procedimento monitrio contra a Fazenda Pblica, haja vista que,


tratando-se de obrigao de pagar quantia certa, seria completamente ineficaz a expedio
de um mandado de pagamento imediato do montante, que somente poderia ser atendida
mediante o sistema de precatrio. O pagamento simplesmente implicaria em desobedincia
a fila de espera dos demais credores.

Apresentada a petio inicial, que seguir com o quadro demonstrativo do crdito


atualizado (art. 614, II, CPC), ser a Fazenda devedora citada para oferecer embargos no
prazo de dez dias. Tal medida de reao tem natureza jurdica de autntica ao de
conhecimento, com eficcia suspensiva da execuo. As inovaes introduzidas pela
reforma do CPC no plano dos embargos, quanto suspensividade parcial destes ( 2 e 3
do art. 739, CPC) , tambm aplicam-se ao procedimento do art. 730 (artigo reproduzido
anteriormente) do CPC. Texto legal:

Art. 614. Cumpre ao credor, ao requerer a execuo, pedir a citao do devedor e


instruir a petio inicial:
II - com o demonstrativo do dbito atualizado at a data da propositura da ao,
quando se tratar de
execuo por quantia certa; (Redao dada pela Lei n 8.953, de 13.12.1994)

Art. 739. O juiz rejeitar liminarmente os embargos:


I - quando apresentados fora do prazo legal;
II - quando no se fundarem em algum dos fatos mencionados no art. 741;
III - nos casos previstos no art. 295.
2o Quando os embargos forem parciais, a execuo prosseguir quanto parte no
embargada.

3o O oferecimento dos embargos por um dos devedores no suspender a execuo


contra os que no
embargaram, quando o respectivo fundamento disser respeito exclusivamente ao
embargante.

O precatrio o ato pelo qual o juiz requisita ao presidente do Tribunal competente a


ordem de pagamento Fazenda Pblica, para efetu-lo no processo executivo em lhe seja
movido. Implica verdadeira sentena, composta por requisitos normalmente definidos pelos
regimentos internos dos tribunais, tais como a indicao do quantum, o nome do credor;
cpia da sentena , bem como do acrdo que julgou a apelao ou a remessa confirmatria
da deciso etc. A jurisprudncia das Cortes Superiores do pas vedou a prtica de expedio
do precatrio em valores variveis, indexados em ORTNs, OTNs (Obrigaes do Tesouro
Nacional) ou BTNs (Bnus do Tesouro Nacional). O precatrio no pode vir expedido
apenas em ttulos da dvida pblica, mas sim, para fins de incluso no oramento, em
moeda corrente. Tal restrio conduz ao dispositivo dos denominados precatrios
complementares.

A atividade da presidncia do Tribunal no procedimento de ndole jurisdicional,


haja vista que o precatrio ato prprio do desenrolar dessa peculiar execuo e, no seu
cumprimento, podero ainda advir as providncias previstas no 2, art. 100, CF e no art.
731 do CPC.

Art. 100. exceo dos crditos de natureza alimentcia, os pagamentos devidos pela
Fazenda Federal, Estadual ou Municipal, em virtude de sentena judiciria, far-se-o
exclusivamente na ordem cronolgica de apresentao dos precatrios e conta dos
crditos respectivos, proibida a designao de casos ou de pessoas nas dotaes
oramentrias e nos crditos adicionais abertos para este fim.
Redao dada pela Emenda Constitucional n 30, de 13/09/00:
2 As dotaes oramentrias e os crditos abertos sero consignados diretamente
ao Poder Judicirio, cabendo ao Presidente do Tribunal que proferir a deciso exeqenda
determinar o pagamento segundo as possibilidades do depsito, e autorizar, a requerimento
do credor, e exclusivamente para o caso de preterimento de seu direito de precedncia, o
seqestro da quantia necessria satisfao do dbito.

Caber Presidncia do Tribunal o exame dos requisitos formais do precatrio, tal


como a realizao da remessa necessria. Ao juzo da execuo competir a soluo de
outros incidentes, por exemplo quanto a forma de reajustamento do montante devido
(quantum debeatur), sobre o ndice a ser aplicado, a complementao do depsito e a
prpria extino da execuo.

O seqestro previsto no art. 731 do CPC no medida cautelar. No se confunde com


a providncia prevista nos arts. 822 a 825 do CPC. A medida tem carter executivo
(natureza satisfativa do crdito beneficiando, naturalmente, o credor) e dar-se- apenas a
requerimento do credor, em caso de preterio, podendo incidir sobre rendas pblicas da
Fazenda (STF, RTSTF 96/651) e a importncia seqestrada ser entregue ao credor.

Art. 822. O juiz, a requerimento da parte, pode decretar o seqestro:


I - de bens mveis, semoventes ou imveis, quando Ihes for disputada a propriedade
ou a posse, havendo fundado receio de rixas ou danificaes;
II - dos frutos e rendimentos do imvel reivindicando, se o ru, depois de condenado
por sentena ainda sujeita a recurso, os dissipar;
III - dos bens do casal, nas aes de separao judicial e de anulao de casamento, se
o cnjuge os estiver dilapidando;
IV - nos demais casos expressos em lei.
Art. 823. Aplica-se ao seqestro, no que couber, o que este Cdigo estatui acerca do
arresto.
Art. 824. Incumbe ao juiz nomear o depositrio dos bens seqestrados. A escolha
poder, todavia, recair:
I - em pessoa indicada, de comum acordo, pelas partes;
II - em uma das partes, desde que oferea maiores garantias e preste cauo idnea.
Art. 825. A entrega dos bens ao depositrio far-se- logo depois que este assinar o
compromisso.
Pargrafo nico. Se houver resistncia, o depositrio solicitar ao juiz a requisio de
fora policial.

possvel a execuo provisria contra a Fazenda Pblica. Defender, de forma


absoluta, que inexiste execuo provisria contra os entes que integram o conceito de
Fazenda Pblica seria ignorar situaes previstas pela ordem jurdica ou inviabilizar o novo
instituto da antecipao de tutela (art. 273, CPC) contra a Fazenda Pblica. Superada a fase
do reexame obrigatrio da sentena condenatria da Fazenda Pblica, detentora de
suspensividade que lhe inerente, desaparece o impedimento execuo provisria do
acrdo que estar sujeito, doravante, apenas a recursos especial e extraordinrio,
desprovidos de efeito suspensivo. Eis o texto do artigo citado:

Art. 273. O juiz poder, a requerimento da parte, antecipar, total ou parcialmente, os


efeitos da tutela pretendida no pedido inicial, desde que, existindo prova inequvoca, se
convena da verossimilhana da alegao e: (Redao dada pela Lei n 8.952, de
13.12.1994) = *
I - haja fundado receio de dano irreparvel ou de difcil reparao;* ou
II - fique caracterizado o abuso de direito de defesa ou o manifesto propsito
protelatrio do ru. *
1o Na deciso que antecipar a tutela, o juiz indicar, de modo claro e preciso, as
razes do seu convencimento. *
2o No se conceder a antecipao da tutela quando houver perigo de
irreversibilidade do provimento antecipado. *
3o A efetivao da tutela antecipada observar, no que couber e conforme sua
natureza, as normas previstas nos arts. 588, 461, 4o e 5o, e 461-A. (Redao dada pela
Lei n 10.444, de 7.5.2002) = **
4o A tutela antecipada poder ser revogada ou modificada a qualquer tempo, em
deciso fundamentada. *
5o Concedida ou no a antecipao da tutela, prosseguir o processo at final
julgamento. *
6o A tutela antecipada tambm poder ser concedida quando um ou mais dos
pedidos cumulados, ou parcela deles, mostrar-se incontroverso. **
7o Se o autor, a ttulo de antecipao de tutela, requerer providncia de natureza
cautelar, poder o juiz, quando presentes os respectivos pressupostos, deferir a medida
cautelar em carter incidental do processo ajuizado. **

Arguir o reexame obrigatrio do art. 475 do CPC como obstculo concesso da


antecipao de tutela contra a Fazenda Pblica argumentao improcedente para a
negativa de eficcia do instituto neste caso. A antecipao dos efeitos da tutela pretendida
pelo promovente dar-se- por deciso interlocutria, no estando, portanto, sujeito
remessa necessria, produzindo efeitos imediatamente e em carter provisrio. A natureza
do direito em questo ou mesmo a qualidade da parte, no devem gerar, de per si, bice
aplicao da providncia do art. 273 do CPC. Todavia, admitir a efetividade do processo
contra a Fazenda Pblica para pagamento de quantia certa no implica dispensa da
exigncia constitucional do precatrio, que deve funcionar como instrumento
operacionalizador da antecipao.

Bibliografia

CMARA, Alexandre Freitas. Lies de Direito Processual Civil, 7 ed., Rio de Janeiro:
Editora Lumen Juris, 2003.

DINAMARCO, Cndido Rangel. Instituies de Direito Processual Civil, Vol. IV. 3 ed.,
So Paulo: Malheiros Editores, 2004.

MARCATO, Antonio Carlos. Cdigo de Processo Civil Interpretado, 1 ed., 2 tiragem. So


Paulo: Editora Atlas, 2004.

VIANA, Juvncio Vasconcelos. O Procedimento de Execuo contra a Fazenda Pblica,


Fortaleza-CE: UFC, 1998.

Fortaleza, 25 de Outubro de 2004

*Estudante de Direito da Universidade Federal do Cear - UFC


E-Mail: kzzarlima@yahoo.com.br

Disponvel em: < http://www.pesquisedireito.com/exe_c_faz_public.htm


>. Acesso em: 09 jul. 2007.