X Encontro Nacional da Anpur

Regies Metropolitanas no Brasil:

referncias para debate
Fany Davidovich
Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal IPPUR/UFRJ-FASE
Palavras-chave

Regies Metropolitanas Antigas; Regies Metropolitanas Recentes e Recentralizao

A metrpole tem se constitudo em eixo da agenda de eventos e de entidades

internacionais, entre as quais se sobressai Metropolis, sediada em Barcelona e
promotora de eventos em diversos pases. As pontuaes principais referemse ao processo de reconcentrao da populao e da riqueza e elaborao de
novas formas espaciais da urbanizao contempornea. No presente, estimase em 300 o nmero de aglomeraes com mais de 1 milho de habitantes, e
20, pelo menos, com populao superior a 10 milhes, incluindo as de So
Paulo e do Rio de Janeiro. De maneira sucinta, vale considerar que, se reproduz, deste modo, a associao da categoria metrpole com processos de concentrao e de centralizao, que foi assumida em dcadas passadas. Com
efeito, j desde o incio do sculo XX, a aglutinao de populao, de recursos
e de atividades num mesmo lugar, era apontada como via do desenvolvimento
econmico. Por um outro lado, formas urbanas aglomeradas se constituram
em base de informao estatstica, as standard metropolitan areas, nos
Estados Unidos, enquanto, na Frana, as chamadas metrpoles d`quilibre
representaram suporte para um projeto de reordenao do territrio. Mas j
havia indicao do espraiamento da metrpole, formando um vasto tecido urbano, a Megalpole, da obra de J. Gottmam, que teve um exemplo significativo na extenso compreendida entre Boston e Washington, como fenmeno
novo da urbanizao.
No presente, o processo de metropolizao tem se reportado era
global, ou seja, era da comunicao. A despeito dos limites assumidos para
o texto, cabe contudo, distinguir algumas das condies que permeiam a
estruturao de novas espacialidades aglomerativas:
-pode ser, deste modo, observada a relevncia da crescente necessidade
de contatos interpessoais e de proximidade de agentes econmicos diversos,
no sentido de atender escala assumida pela multiplicidade de negcios e de
operaes pertinentes, que somente a grande aglomerao capaz de sustentar. Constitui-se, efetivamente, no ambiente propcio captao de informaes que envolvem a cultura da empresa, como as das inovaes em curso
na tecnologia, ou seja, a metrpole enquanto meio que faculta a circulao de
idias, fora das restries formais.
Tais condies apresentam certa analogia com as chamadas economias
de aglomerao, interpretadas como um marco do desenvolvimento da forma
metrpole, no passado, conforme referncia anterior. Mas certamente
mpar o vulto atual da densidade e complexidade das interaes entre diferentes etapas do processo produtivo e das transaes entre atividades e

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servios e destas com o mundo. Parece suficiente fazer apenas meno ao papel representado pela expanso de redes e de fluxos em nossos dias.
uma segunda observao faz salientar o ineditismo das situaes de incerteza e de risco, que derivam de presses pelo ajuste permanente de
determinados produtos a mudanas rpidas de suas bases tecnolgicas e
s preferncias dos consumidores. Entre as vantagens que a concentrao urbana oferece, contam-se, de certo, as facilidades de custos de
transao mais baixos, custos esses que se elevam consideravelmente
com a distncia. Progressos nas tecnologias dos transportes e das telecomunicaes viabilizam relacionamentos instantneos da metrpole com
pontos afastados do planeta, mas tambm tem um impacto particular na
grande aglomerao e nas suas extenses, dada a agilidade de acesso
informao e a novos mecanismos de aprendizagem, de experincia e de
conhecimento que ali se condensam e que se tornaram indispensveis ao
atual processo da acumulao.
deve ser ainda observado que a seletividade dos lugares acentuou-se na
dinmica da reconcentrao. De fato, poucos so os centros urbanos que
detm recursos e atributos capazes de al-los a padres de aglomerao
global. Caractersticas de seletividade urbana tambm tiveram lugar no
passado; apenas algumas cidades se constituram em elos efetivos de
articulao entre os mercados nacional e internacional, enquanto centros
aparelhados para dar suporte acumulao e reproduo do capital.
No contexto atual do mercado, pode ser considerado que aumentaram as
razes de competitividade, que implicam instrumentalizar a grande metrpole
como motor da relao local/global. So, deste modo, particularmente contempladas as cidades que j dispem de nvel mais elevado de desenvolvimento e de poder econmico, o que faz evocar a imagem de ilhas de
excelncia . Situao essa mais identificada em uns pases do que em outros,
e que se acompanha de acentuao das desigualdades sociais. Como se sabe,
em matizes diversos, iniqidades sociais em espaos nacionais, haviam se
agravado em funo das crises do Estado e em funo do declnio de suas intervenes no crescimento da economia e na produo de infra-estrutura, que
tiveram, tambm, ampla repercusso nas metrpoles. No Brasil, por exemplo,
esses problemas rebateram na fragilizao das complementaridades interregionais, que deram um suporte expanso do mercado interno.
A retomada da concentrao urbana se faz, assim, num contexto de matiz neo liberal e de acirramento da competitividade. A nfase particular emprestada a processos de privatizao e de parcerias entre rgos pblicos e a
iniciativa privada representou, certamente, um freio imagem de "involuo"
da metrpole, que foi seguidamente invocada por diversos segmentos da sociedade. Mas a reconcentrao urbana envolveu, tambm, imperativos de recentralizao do poder de decises (Veltz.P.,1996 ), como um confronto com o
movimento de descentralizao que diferentes posturas poltico ideolgicas
esposaram.

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A designao de metrpole tem permanecido, devido, em grande parte,

ao valor emblemtico que adquiriu, seja como representao de problemticas
econmicas e sociais, seja pelas posies mais elevadas na hierarquia urbana,
seja pela dominao poltica e polarizao que exerce sobre lugares de um
dado territrio. preciso, contudo, considerar que tal designao genrica no
corresponde a um tipo ideal , j que a metrpole um fenmeno plural,
que apresenta diferentes dimenses e formas de concentrao.
Meno particular cabe, ento, ao gigantismo de algumas aglomeraes
que extrapolam, largamente, os limites oficiais da metrpole, gigantismo esse
que detm uma conotao a um tempo regional e urbana, e que tem sido
identificada como Cidade - Regio . Seria essa espacialidade uma reproduo
da megalpole, j citada antes? possvel observar que ela vai mais adiante,
j que no se restringe extenso de uma suburbanizao avanada, mas
representa uma centralidade urbana nova, que se define no contexto das tecnologias da informao e de uma sociedade que, cada vez mais, se organiza
em redes. A chamada Cidade Regio Global corresponderia a um expoente
desse perfil de concentrao, representando, tambm, um expoente da seletividade espacial, enquanto suporte, por excelncia, de redes que articulam e
do forma ao mercado global.
essa espacialidade urbana correspondem as condies mais privilegiadas para atender a imperativos da nova ordem econmica. Ressaltam-se,
em particular, os recursos de que dispe para atender ao primado que a velocidade e a instantaneidade ganharam na atualidade: alude-se, de um lado,
ao tempo hbil que se tornou necessrio para a incorporao de padres de
produtividade e de distribuio, de fixao de preos e de lucros, acertados
em nvel mundial; por outro lado, salienta-se a relevncia particular das
atividades logsticas, apoiadas em diversos meios de transporte e comunicao, levando em conta que a presteza da articulao entre fornecedores e
consumidores se tornou mais importante do que as prprias condies de
preo. Significa dizer que o mercado passou a contar com uma espacialidade
que lhe assegura retorno rpido e diminuio da instabilidade, precisamente
graas disponibilidade de recursos humanos e materiais, concentrados em
grande escala.
Em torno do gigantismo espacial e populacional alcanado por algumas
aglomeraes, na produo contempornea do espao, questionamentos diversos tem se levantado. Parece suficiente fazer referncia a argumentos que
num extremo, aludem a um mundo em mutao, que no comporta mais a
forma cidade tradicional, nem a identificao de problemas sociais e polticos, econmicos e culturais como questo urbana, que seria uma forma de
mascarar os verdadeiros impasses e conflitos da sociedade. Em uma outra
verso, sublinha-se a perda de importncia do nvel local, a partir da crescente
interveno de interesses multinacionais, que influi na modificao ou na
alienao de mecanismos de articulao de reas a distintas esferas de
governo. Igual posicionamento pode ser identificado na produo cultural,
quando se faz referncia a um hiper local ou a uma atopia suja, que se

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ope ao pensamento localizado e que interpretado como conseqncia do

processo de globalizao (Buarque de Holanda, H.,2001).
A maximizao que redes e fluxos de intercmbio, de capital, de imagens, smbolos e sons (Castells, M.,1999) adquiriram no contexto da sociedade contempornea teria convergido para a minimizao da contigidade
fsica e, consequentemente, do espao concreto. O conceito de Cidade Global,
originalmente desenvolvido por S. Sassen (1993) confirmou a relevncia de
redes e de fluxos, j que a nfase foi dada a um eixo -Tquio, Nova York e
Londres aquele eixo onde o sol nunca se pe, em clara referncia ao primado do circuito financeiro e ao da velocidade da informao. A espacialidade
tem, porm, lugar nas extenses territoriais de Tquio Nagoya Osaka, na
de Boston a Washington que engloba Nova York e na do tecido expandido da
Grande Londres. Mais recentemente, certa difuso de uma relao local/global
permite levantar a hiptese de que a Cidade Global corresponderia a lugares
distribudos em vrios pases e unidos pelo sistema de redes globais.
Nessa parte do texto, cabe assinalar que importa considerar caractersticas da metrpole no Brasil, onde a institucionalizao de regies metropolitanas tem se constitudo em regra, ao contrrio do que ocorre em diversos
pases latino americanos. preciso observar, tambm, que, condizente com
a dimenso continental, o nmero dessas aglomeraes e de outras formas de
concentrao urbana tende a aumentar: so hoje 26 regies metropolitanas,
quando no passavam de 9 nos anos 70; metrpoles embrionrias ou pr metrpoles tem representao em 37 aglomeraes urbanas no metropolitanas, que tambm so identificadas na aglutinao de municpios, mas em
densidade e extenso inferiores as das regies metropolitanas; contam-se,
alm disso, um grande nmero de cidades isoladas, com 100 mil habitantes e
mais e com as chamadas regies de desenvolvimento integrado que envolvem
municpios situados em estados diferentes, a exemplo da que se refere ao
Distrito Federal e seu entorno.
Mas, alm dos valores numricos, que se constituem certamente, em
uma justificativa para a anlise da metrpole no Brasil, preciso considerar a
relevncia do tema em funo do seu papel como lugar, por excelncia, de
grandes embates da sociedade. Problemas apenas setorialmente abordados
por ocasio das eleies de 2002, como o da violncia e do poder paralelo do
crime organizado, como o do desemprego e o das desigualdades sociais, ou os
do saneamento e sade, entre outros, se tornaram prementes sobretudo nas
maiores aglomeraes urbanas, criando desafios inditos para uma gesto
compatvel com a recuperao democrtica do pas.
Tais justificativas fazem ressaltar a figura particular que a concentrao
urbana conquistou na problemtica social brasileira, alm de suas implicaes
econmicas, polticas e culturais. Cabe verificar que apenas 111 centros urbanos cobrem quase 79% do PIB nacional (Andrade, T. e Serra, R.,2001). Por
sua vez, a participao no PIB estadual revela o papel da regio metropolitana
como concentrao econmica e financeira: 88% na de So Paulo, 75% na do
Recife e assim por diante. Cabe considerar, ainda, a metrpole como lugar,

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por excelncia, de presses pelo poder social e pela prtica da cidadania,

centro de eventos culturais e esportivos e daqueles que atendem a temas atuantes da sociedade.
Mas no Brasil que se coloca, particularmente, a questo da metrpole
como fenmeno plural, dada a diversidade de formas, dimenses e estruturas
que apresenta no territrio nacional. Questo essa que introduz referncias
para debate, na seo a seguir.

Referncias para o Debate

Nessa parte do trabalho, pretende-se abordar, basicamente, o debate que tem
se levantado em torno da criao de novas regies metropolitanas no pas.
Para um melhor encaminhamento da proposio, cabe distinguir, ainda que a
um nvel de generalizao, os marcos principais de sustentao das diferentes
fases da concentrao urbana no pas.
A evoluo histrica e poltica e a dimenso continental do territrio concorreram para certa disseminao do fato urbano no espao nacional; a ausncia de macrocefalia urbana, distingue certamente o Brasil de outros pases
da Amrica Latina. Cidades ganharam projeo, sucessivamente, em cada
perodo importante da vida econmica do pas. A funo de capital, por sua
vez, contribuiu para erigi-las em local privilegiado das transformaes em
curso na sociedade e na dinmica da acumulao.
Fases principais de concentrao urbana no pas corresponderam certamente:
s polticas de substituio de importaes que implicaram a endogeneizao das mais importantes cadeias produtivas do pas, asseguradas pelo
capital estatal, sobretudo no II PND; indstrias contriburam para a organizao centro periferia, tanto em nvel metropolitano, como em mbito nacional, afirmando uma core area no Sudeste;
retrao do processo metropolitano que se seguiu crise fiscal e financeira do Estado; foram deste modo afetados os investimentos em infra estrutura e servios que fizeram da metrpole o espao de eleio,
e particularmente atingidos os lugares onde predominavam assalariados
do governo, fazendo o Rio de Janeiro, por exemplo ser mais vulnervel
do que So Paulo.
reconcentrao populacional que parece corresponder a um processo
mundial de metropolizao em curso, e que envolve ajustes polticos e
econmicos lgica do mercado, privilegiando a competitividade e
acionando novos estmulos a acumulao.
Mas preciso observar, igualmente, que, alm das adaptaes abertura da economia, um fator importante da reconcentrao urbana no Brasil decorre do trmino de programas regionais de desenvolvimento que
contriburam para desafogar metrpoles congestionadas e para o crescimento de cidades de porte mdio na dcada de 80, a taxa anual de
aumento populacional desses centros foi 2,8%, a do conjunto metropolitano registrou 1,8% e a da mdia nacional 1,9%. Esses valores mudaram
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entre 1991 e 2000: estimou-se para a mdia nacional os ndices de 1,6

ou 1,9%, enquanto a taxa do quadro metropolitano ascendeu para 2,1%,
declinando a das cidades de porte mdio para 2,3%.
A modificao dos ndices de aumento da populacional reporta-se, em
grande parte, ao aumento do nmero de regies metropolitanas no pas e ao
grande crescimento de municpios de periferias metropolitanas. Vale, assim,
considerar um quadro de referncias a respeito da difuso do fato metropolitano no territrio nacional. (fig. 1).
Em conjunto, pode ser observado que grande parte das regies metropolitanas tem respaldo em capitais estaduais e uma distribuio geogrfica
diferenciada. Na dcada de 70, foram contempladas, exclusivamente, 09
capitais estaduais, um processo que envolveu, por vezes, pactos e acordos
entre projetos do governo central e foras locais; com a lei complementar n
14 (1973) foram institudas as de Belm(PA), Fortaleza(CE), Recife(PE), Salvador(BA), Belo Horizonte(MG), Curitiba (PR), Porto Alegre (RS) e So Paulo
(SP), seguindo-se a do Rio de Janeiro(RJ), com a lei complementar de 1974.
As mais recentes, institudas basicamente a partir dos anos 90, tambm contemplam algumas capitais de estado: So Luiz(MA), Natal (RN), e Macei (AL),
no Nordeste; as de Goinia, (GO), Vitria (ES) e Florianpolis (SC) formam as
pontas de um tringulo que baliza o Centro Sul, ou seja, a rea que compreende a maior densidade de relaes interindustriais e de servios, no territrio nacional. precisamente nesse trecho que se encontra a mais variada
gama de situaes de metrpoles: alm das j citadas, regies metropolitanas
tem lugar em cidades no capitais, como Campinas (SP), Londrina (PR),
Maring(PR) e Tubaro (SC), e em espaos subregionais, como Vale do Ao
(MG), Baixada Santista (SP) Norte/Nordeste Catarinense, Vale do Itaja, Foz
do Rio Itaja e Carbonfera, no estado de Santa Catarina.
Referncias para o debate vo se centrar nas crticas que tem sido
endereadas criao das regies metropolitanas recentes, entre as quais
cabe uma primeira meno falta de caractersticas que serviram de critrios
para a instalao das nove primeiras regies, ainda no regime militar. Critrios
esses que dizem respeito, magnitude da populao aglomerada, capacidade de polarizao, densidade demogrfica e a processos de conurbao de
municpios, diversificao de funes, entre outros.
De fato, o elenco de regies metropolitanas brasileiras apresenta grandes
contrastes: num extremo esto as de So Paulo e do Rio de Janeiro, com mais
de 10 milhes de habitantes, a paulistana se encaminhando para os 20
milhes; no outro extremo, encontra-se a do Vale do Ao, com cerca de 400
mil pessoas, no ano 2000. Entre as de primeira gerao, pode ser observado
que Belo Horizonte, Porto Alegre, Salvador, Recife, Fortaleza, Curitiba e Belm
contam com efetivos compreendidos na faixa de cerca de 2 milhes a 4
milhes de indivduos. Com respeito s de criao recente, acusam menos de
1 milho de habitantes as de Londrina, Maring, Florianpolis e as demais do
estado de Santa Catarina, alm da j citada do Vale do Ao, em Minas Gerais.
Mas, as de So Luiz, Natal, Macei, Vitria, Goinia, Baixada Santista e

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Campinas registram populao superior a 1 milho de pessoas e, particularmente, a ltima com mais de 2 milhes (fig.1).
Quanto capacidade de polarizao, uma medida remete atrao de
migrantes, ou seja, a uma posio especfica na distribuio da populao no
territrio. Cabe notar que as regies metropolitanas recentes apresentaram as
taxas de crescimento populacional mais elevadas, no conjunto das metrpoles,
acusando ndices superiores a 3% ao ano, como as de Goinia e do Distrito
Federal (RIDE), ou na faixa de 2 a cerca de 3%, como a Grande So Luiz, Natal, Grande Vitria, Florianpolis e outras. Entre as de primeira gerao, as
metrpoles de So Paulo, Rio de Janeiro, Recife e Porto Alegre apresentaram
valores abaixo da mdia nacional, mas as demais mostraram taxas superiores,
especialmente a de Curitiba, com ndice superior a 3% ao ano, entre 1991 e 2000.
Conforme antes mencionado, desponta, nessas metrpoles, o grande
crescimento demogrfico de municpios da periferia: com mais de 5% ao ano,
so exemplos So Jos dos Pinhais, na regio metropolitana de Curitiba,
Ribeiro das Neves, na de Belo Horizonte, ou Ananindeua, na de Belm, que
acusou a taxa de 18% ao ano, entre 1991 e 2000. Junto a outros municpios
que tambm registraram ndices elevados, mesmo naqueles com mais de 100
mil habitantes, vale considerar at que ponto se constituem em barreiras de
preservao da cidade central, que , com poucas excees, apresentou valores de crescimento populacional abaixo da mdia nacional. Fatores diversos
concorreram para o aumento expressivo de municpios de periferias metropolitanas; veja-se o papel da indstria automobilstica, na regio de Curitiba,
ou a multiplicao de loteamentos de baixo preo, na de Belo Horizonte, ou
ainda o aparelhamento turstico de capitais aumentando consideravelmente o
custo de morar e encaminhando contingentes para municpios contguos, como
deve ter ocorrido nas regies metropolitanas de Belm e de Fortaleza.
A idia de barreira de preservao da cidade central se aplica a outras
regies metropolitanas, em geral. Na de So Paulo, municpios da periferia
tambm acusaram altas taxas de crescimento anual da populao, a exemplo
de Mairipor, Itaquaquecetuba, Mau, Po ou Guarulhos que atingiu a mais de
1 milho de habitantes, em 2000, enquanto o municpio da capital acusou
apenas 0,85%. Mas, no cmputo total, o ndice dessa regio metropolitana, de
1,61%, foi inferior ao da mdia nacional. O peso da populao do municpio da
capital, com mais de 10 milhes de habitantes, influiu, certamente, nesse resultado. Mas a chamada barreira de proteo cidade central no se limita a
municpios que apresentaram elevado aumento populacional. Na regio metropolitana do Rio de Janeiro, os da periferia apresentaram, quase todos, taxas
abaixo da mdia nacional, enquanto a da capital foi de apenas 0,73% e da
regio metropolitana como um todo, de 1,14% entre 1991 e 2000.
O padro de periferias com ndices mais elevados de crescimento da
populao e com aumento inferior no municpio central se reproduz em
regies metropolitanas recentes, mas prevalecem crescimentos acima da mdia nacional tambm no centro principal. Assim, nas regies metropolitanas de
Campinas, Natal, Vitria, Londrina e tambm da Baixada Santista, predomina

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o padro paulistano, fazendo pressupor a existncia de uma percepo de

mercado de trabalho saturado naquelas cidades. Mas, em outras regies metropolitanas recentes, o centro principal ainda atrai populao, embora com ndices inferiores aos de municpios da periferia. A maioria reproduz, deste
modo, o padro de Curitiba e de Fortaleza, compreendendo as de So Luiz,
Florianpolis, Maring, Distrito Federal e as de carter subregional, como as
do Vale do Itaja, centrada em Blumenau e do Norte Nordeste Catarinense,
centrada em Joinville, entre outras.
O critrio da densidade demogrfica faz observar que, de fato, a maioria
das regies metropolitanas recentes apresenta menos de 1000 habitantes por
quilmetro quadrado, inclusive no municpio central, expressando, deste modo, valores muito baixos em termos de urbanizao. H, no entanto, excees, como as regies metropolitanas de Campinas, Vitria, Baixada Santista. Apenas como exemplo, vale a comparao entre as regies metropolitanas de Maring, mais recente, e de Belo Horizonte, de primeira gerao,
esta com densidade acima de 6.000 habitantes por quilmetro quadrado, na
capital (tabela 1a, b). Mas deve ser observado que todas exibem decrscimo
considervel nos municpios das respectivas periferias, vrios com caractersticas predominantemente rurais, fato que respalda crticas a respeito de
tal estruturao metropolitana. preciso considerar, tambm, que nas regies metropolitanas recentes, a periferia no sustenta centros de projeo
urbana, como so, por exemplo, os de Guarulhos, Osasco, Santo Andr e
outros na de So Paulo, ou os de Duque de Caxias, Nova Iguau ou Niteri, na
do Rio de Janeiro. Contudo, no se deve deixar de considerar que as novas
metrpoles tambm envolvem processos de conurbao, isto , a incorporao
de municpios contguos, que compem uma extenso territorial. Parece suficiente fazer meno s regies metropolitanas de Natal, com Parnamirim,
Vitria com Vila Velha e Cariacica, de Goinia com Aparecida de Goinia, de
Florianpolis com So Jos, de Blumenau com Gaspar (Vale do Itaja), Londrina e Camb e outras mais. Contiguidade essa que, geralmente, envolve
densidades demogrficas mais elevadas fora do municpio central.
A crtica criao dessas regies metropolitanas tambm se aplica falta
de diversificao de funes, que, efetivamente, diz principalmente respeito s
mais antigas, em tese; o nvel de sedimentao que j apresentam se constituindo em suporte para a atrao de investimentos e de inovaes. Com
efeito, o ncleo dessas metrpoles apresenta, geralmente, nvel superior de
centralidade que, em graus diversos de intensidade, responde complexidade
econmica e da administrao, importncia do aparelhamento tcnico e da
infra-estrutura, alm de outros atributos. Centralidade que envolve a capacidade de sediar servios avanados, necessrios produo e empresa, alm
de setores informacionais e de telecomunicaes. So condies que refletem
de algum modo, a participao dos servios no Produto Interno Bruto Nacional, de 57,87% em 1990 para 62,43% em 2000. O crescimento do processamento de dados e de consultorias especiais, o desenvolvimento de programas e de atividades que atendem aos processos econmicos contem-

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porneos, compreendia inicialmente centros dotados de base tecnolgica e de

maior rentabilidade, situados, em grande parte no Sudeste Sul.
Por outro lado, nas periferias e entornos distinguem-se determinadas
indstrias, cuja localizao atende, em grande parte, a necessidades de escala, de terrenos amplos e mais baratos, exercendo particular influncia na
espacialidade das regies metropolitanas. Alude-se, especialmente, s implantaes da siderurgia, do material do transporte (construo naval, aeronutica
e automobilstica), das indstrias do petrleo (refino e petroqumica). Tratase, especialmente, daquelas indstrias desenvolvidas com os processos de
substituio de importaes, antes mencionados, que foram estabelecidas nas
vizinhanas das principais capitais do pas, contribuindo para a estruturao de
periferias metropolitanas. Vale observar que tais implantaes ainda representam os principais marcos espaciais da industrializao no pas, embora se
conjugando a outros gneros de indstria, que tambm tem lugar no municpio central. A instalao de novos estabelecimentos automobilsticos, por
exemplo, tem dado suporte periferias metropolitanas de Curitiba, Porto Alegre e Salvador; o encaminhamento dessas indstrias para fora desse espao
faz-se nas proximidades da metrpole, contribuindo para consolidar seus entornos, a exemplo do que ocorre com as regies metropolitanas de So Paulo
e do Rio de Janeiro respectivamente, deslocamentos de fbricas da Volkswagen e da General Motors do ABC paulistano para o interior do estado e implantao da Volkswagen e da Peugeot Citron na rea de Resende, junto
fronteira com So Paulo. A consolidao dos entornos dessas metrpoles constitui-se em um dos elementos de estruturao de Cidades, Regies, respectivamente.
Tabela 1 a - Regio Metropolitana de Belo Horizonte
Municpios

Densidade Hab/Km2

Belo Horizonte - MG

6.319,91

Contagem - MG
Ibirit - MG
Ribeiro das Neves - MG
Vespasiano - MG
Betim - MG
Santa Luzia - MG
Sabar - MG
So Jos da Lapa - MG
Raposos - MG
Igarap - MG
Pedro Leopoldo - MG
Nova Lima - MG
Lagoa Santa - MG
Juatuba - MG
Matozinhos - MG
Capim Branco - MG
Mateus Leme - MG
Caet - MG
Brumadinho - MG
Esmeraldas - MG
Rio Acima - MG
Nova Unio - MG

2.529,41
1.460,95
1.277,97
869,38
721,37
658,46
331,22
250,89
203,68
162,83
162,66
132,94
132,58
127,15
105,67
75,08
68,48
64,44
38,48
37,31
33,13
30,02

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Florestal - MG
Itaguara - MG
Rio Manso - MG
Baldim MG
Jaboticatubas - MG
Taquarau de Minas - MG

| 10

27,59
27,33
18,42
14,30
11,14
10,23

Tabela 1b Regio Metropolitana de Maring

Municpios

Densidade Hab/Km2

Sarandi - PR
Maring -PR
Paiandu - PR
Mandaguari - PR
Mandaguau - PR
Marialva - PR
ngulo - PR
Iguarau - PR

578,74
547,10
158,93
85,13
55,30
53,14
25,00
20,54

Fonte: Contagem Populacional 1996 - IBGE

Com respeito s metrpoles recentes, deve ser observado que, de fato no

comportam diversificao de funes expressiva. Vale considerar que, excees representadas pelas de Campinas e Baixada Santista, correspondem, afinal, s suas posies como extenso da metrpole paulistana, inseridas no
espao de uma chamada macrometrpole. De fato, a metrpole de Campinas
conta com um centro de servios importante, em que se sobressaem as universidades e setores de tecnologia avanada, enquanto uma periferia diversificada abrange desde a refinaria e a indstria automobilstica a atividades do
agrobusiness. A Baixada Santista, alm do complexo siderurgia e petroqumica, conta com turismo e servios diversos.
A um certo nvel de generalizao, possvel afirmar que nas demais
regies metropolitanas de iniciativa estadual prevalece o carter de especializao. A siderurgia tem particular relevncia nas regies metropolitanas da
Grande Vitria e na do Vale do Ao; essa indstria vem sendo ainda pleiteada
nas regies da Grande So Luiz e do Norte/Nordeste Catarinense, onde se
conjuga fabricao de veculos e metal mecnica. No estado de Santa
Catarina, outras especializaes se distinguem: a txtil, na aglomerao Blumenau Gaspar Brusque, na regio metropolitana do Vale do Itaja; a construo naval, na da Foz do Rio Itaja; o extrativismo mineral, nas de Tubaro e
Carbonfera.
preciso considerar, tambm, o papel de centros de servios que as novas metrpoles representam, principalmente na cidade principal: Florianpolis,
por exemplo, dispe de uma universidade federal, de uma incubadora
tecnolgica e de profissionais de alto nvel tcnico; Goinia se distingue no setor de telecomunicaes, absorvendo um projeto de Teleporto. Outras capitais
se sobressaem, tambm, no desenvolvimento de servios que as consolidam
numa posio de macrocefalia urbana, a exemplo das de So Luiz e Natal, em
detrimento da rede urbana estadual. Ao contrrio das primeiras regies
metropolitanas criadas no regime militar, que obedeceram a um projeto de
modernidade e universalizao de modelos padronizados e tecnicamente arST2, 1

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bitrados de regies metropolitanas, indistintamente aplicados a diferentes

capitais estaduais, as mais recentes tem sido estabelecidas com a redemocratizao do pas, a partir dos anos 90, principalmente. A formulao e implementao da poltica urbana delegada atribuio das constituies estaduais,
ainda que se ressentindo da figura jurdica da regio metropolitana, dado o
privilegiamento concedido pela Constituio de 1988 concepo municipalista.
No obstante, deste modo, v-se descartada a lgica do planejamento
centralizado, apoiado na tecnoburocracia e na imagem de neutralidade, com
que se imaginava colocar a instituio metropolitana acima dos conflitos locais
e regionais e assegurar repasses diretos da Unio para as novas entidades
territoriais.
Motivaes diversas tem sido apontadas com respeito criao das novas regies metropolitanas: desde a idia de status do executivo estadual,
dada a identificao da metrpole com a imagem de progresso e de modernidade, a diversos objetivos, como os de equacionamento de servios comuns
entre municpios, sobretudo no setor transporte (Regio do Vale do Itaja
SC), como os de competitividade, acionados por empresrios da regio de
Londrina (PR), pretendendo a afirmao local versus a hegemonia que Curitiba
detm na atrao de investimentos de fora. Cabe considerar a inspirao de
consrcios intermunicipais bem sucedidos na captao de recursos da Unio,
alm da percepo das vantagens que o processo aglomerativo tem oferecido
para o crescimento econmico. Alm disso, merecem meno as propostas
divulgadas pelo PSDB, enquanto partido do governo, no sentido de preconizar
a positividade da governana metropolitana e da criao de novos estados
membro. Mas outras injunes devem ser consideradas, abordadas em parte
mais adiantada do texto.
Outras crticas so de carter mais abrangente, j que se reportam ao
fato metropolitano em geral. Basicamente, a referncia diz respeito falta de
uma gesto de cunho efetivamente regional, capaz de efetuar a integrao
horizontal dos municpios em torno de processos de natureza econmica, cultural, ambiental e social, vivenciados num mesmo recorte espacial. Criou-se,
assim, um descompasso entre a especialidade gerada por aqueles processos e
a falta de uma poltica de cooperao e de arranjos institucionais adequados.
Como se sabe, a questo metropolitana no mereceu tratamento prioritrio na
Constituio de 1988, que privilegiou a concepo municipalista em detrimento da figura jurdica da regio metropolitana e em oposio ao esvaziamento que o municpio sofreu com a instituio das primeiras metrpoles no
pas. A nfase no local, deste modo concebido, teve precedncia sobre o mbito regional, apoiada na posio poltica dos prefeitos. Ademais, uma efetiva
governana metropolitana poderia criar conflitos de poder com o estado e / ou
municpio (Azevedo, S. e Mares Guia,1999).
Nas primeiras regies metropolitanas, um planejamento altamente centralizado imps um modelo que prescindiu de prticas de cooperao intermunicipal e que preteriu a efetiva representao poltica dos municpios participantes da regio metropolitana. Mas um novo papel coube ao estado como

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mediao das decises do governo federal. De fato, indicado pelo poder central, o executivo estadual designava a maioria dos membros do Conselho Deliberativo; aos municpios restou a participao majoritria num Conselho
Consultivo, despido de atribuies decisrias. Acresce que fundos federais de
desenvolvimento urbano eram repassados a companhias estaduais, com destino ao saneamento, transportes, habitao, desconsiderando, assim, o planejamento urbano elaborado pelo rgo metropolitano, que pretendia equacionar
basicamente a prestao de servios comuns em reas de conurbao intermunicipal.
Fatores diversos influram para frustrar o modelo em questo. Vale considerar, entre outros, o problema advindo da contradio entre a centralizao
exercida pelo governo federal e a necessidade de coordenao e de controle
do rgo metropolitano sobre polticas que se revestiam de um carter setorial
e que dispunham de acesso direto a fundos de financiamento. Posteriormente,
a crise fiscal e financeira do Estado e a de sua ao intervencionista, junto
desacelerao da economia, que configuraram a dcada perdida,
acarretaram forte queda de recursos financeiros e de investimentos nas
regies metropolitanas, cujos quadros institucionais passaram a sofrer progressivo esvaziamento ou eliminao.
Por sua vez, a formulao e implementao de regies metropolitanas, a
cargo da iniciativa estadual, ressentiu-se da impreciso de conceitos e de
atribuies, principalmente quanto a linhas de financiamento e a recursos financeiros naquelas constituies em que foram mencionadas, j que tal
referncia no consta nas de vrios estados.
Pode ser, por tanto, observado que, de maneira geral, a fragilidade
jurdica e de institucionalizao de regies metropolitanas constituiu-se um
empecilho realizao de uma gesto regional, capaz de produzir um pacto a
um tempo social e territorial. Mas outros fatores devem ser considerados:
alude-se, particularmente, ao papel da hegemonia conquistada pelo municpio
central e ao da autonomia dos municpios, consagrada pela Constituio de
1988 e pela poltica de descentralizao.
Com efeito, a projeo do municpio central tem implicado privilegiar o
foco sobre a cidade e programas de city marketing, acarretando marginalizao de outras partes da regio metropolitana e aumentando o poder da cidade principal, geralmente a mais populosa e funcionalmente complexa
daquele conjunto de municpios. Curitiba constitui um exemplo significativo de
um modelo precursor do planejamento estratgico, baseado na valorizao da
obra urbanstica e na super valorizao do solo urbano e tambm no consenso
e que, num exitoso esforo de marketing, adquiriu renome internacional. A
difuso do planejamento estratgico veio precisamente ao encontro do reforo
da cidade central, visando, em grande parte, instrumentalizar uma gesto
empresarial e o aparelhamento para a atrao de negcios e de investimentos,
ou seja, para o desafio da competitividade.
A autonomia municipal, por sua vez, tem sido percebida como base do
desenvolvimento local, tanto em proposies de corte neoliberal, como de soST2, 1

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cial democrata, ainda que com matizes diferenciados de caracterizao; o

governo local assumido seja como representao de eficincia e de modernizao da gesto seja como meio propcio coeso social e capacitao
endgena de inovao. A Lei do Estatuto da Cidade veio, por sua vez, acrescentar positividade concepo do local, ao acenar com prticas de cidadania
e de diminuio das desigualdades sociais. Expectativas de integrao horizontal metropolitana se vem comprometidas principalmente pelo chamado
neolocalismo, que evoca uma gesto de tipo empresarial e o incentivo de
uma guerra fiscal entre lugares, como recurso de competitividade, mas poupador de emprego, de servios e de infra estrutura para a populao. Um
neolocalismo que contrasta, por outro lado, com a baixa densidade populacional e econmica de boa parte dos municpios que compem regies metropolitanas.
Movimentos de recentralizao dizem respeito a determinadas formas de
agregao de municpios, acionadas por dificuldades de gesto limitada a um
s municpio, seja por problemas financeiros, pela necessidade de administrar
atividades, cuja territorialidade ultrapassa os domnios legais, como as de
saneamento, recursos hdricos, drenagem e outros. Tais agregados tem encontrado representao em consrcios intermunicipais, em associaes de
municpios ou em comits de bacias hidrogrficas, que renem atores governamentais e no governamentais, alm de representantes da comunidade . A
gesto supramunicipal enfrenta porm problemas de natureza diversa: no tocante infra estrutura econmica, por exemplo, a maior parte est a cargo
da administrao estadual e federal, alm de sujeita a sucessivas privatizaes; problemas tambm se referem limitao de linhas de financiamento e
participao instvel de diferentes membros da sociedade civil. Alm disso,
preciso considerar que a agregao de municpios se faz, via de regra, em
funo de projetos apenas setoriais; no contribuem, deste modo, para a
efetivao de um pacto coletivo, territorial e social como base de uma gesto
metropolitana representativa dos interesses da coletividade.
preciso, contudo, observar que experincias de regionalizao tem se
ensaiado em diversas regies metropolitanas. Entre outras, cabe apontar a
ainda tmida assemblia metropolitana de Belo Horizonte, que tem se ressentido de recursos financeiros, mas que exibe prtica democrtica mais avanada do que a de PLAMBEL, que a precedeu. Cabe considerar, tambm, o recente Parlamento Comum da regio metropolitana de Natal, embasado na carta
de vereadores dos municpios que a compem e que prev uma ao articulada intermunicipal. Mas na regio metropolitana de Porto Alegre que o
planejamento horizontal teve um xito particular: alude-se aos Conselhos de
Desenvolvimento Regional (COREDES) que tratam de problemticas comuns a
grupos de municpios, sob formato institucional e sob a coordenao de um rgo estadual. O Oramento Participativo que tem lugar na regio metropolitana est limitado ao mbito dos municpios, mas representa uma rea de debate e de decises populares a respeito de prioridades da vida urbana,
principalmente quanto aos servios pblicos, que poder estender-se regio
metropolitana, como um todo.
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Um outro exemplo significativo de regionalizao o do Consrcio Intermunicipal do ABC na regio metropolitana de So Paulo. Compreende esferas
polticas de governo, corpo tcnico e sociedade civil organizada, que lograram
promover a mobilizao da populao. O estilo de governana acumula experincias de polticas pblicas e inter setoriais, mas o xito e a continuidade
vo depender, em parte, da varivel institucional que implica em suporte de
governos municipais e do governo estadual. Este um modelo que tem seguidores, como o caso da regio de Piracicaba, entre outras.
Alm desses, vale considerar, tambm, experincias que guardariam um
carter eminentemente empresarial (Moura, R., 2002), na medida que se
fixam em pontos selecionados e que preconizam uma gesto baseada no consenso, e no na negociao e em acordos. Assim se definiriam os Foros de Desenvolvimento Regional, em Santa Catarina, que no envolvem, necessariamente, as regies metropolitanas, mas o territrio estadual; tambm so
citados o Grupo Promotor do Desenvolvimento Regional no Paran e o projeto
Londrina Tecnpolis. Parte-se da idia de que a valorizao de tais iniciativas
visa o fortalecimento local, um local que se define na relao com o global e
no sobre uma organizao de cunho regional.
As observaes apresentadas respaldaram referncias para o debate e
conduzem a outras tantas questes, algumas das quais comentadas na parte
final do texto.

Consideraes Finais
A efetivao das regies metropolitanas como entidades que comportam uma
organizao regional enfrenta outros complicadores, alm dos j considerados
no tpico anterior. Primeiro, deve ser observado o retalhamento do territrio
oficial, imposto pelo mbito de polticas distintas operadas dentro de regies
metropolitanas. J houve meno ao recorte do Consrcio do ABC na regio
metropolitana de So Paulo; na do Rio de Janeiro, possvel distinguir os recortes dos municpios do Rio de Janeiro e de Niteri, isoladamente, e o do
agregado formado pela Baixada Fluminense, que conta com uma secretaria de
estado.
Outros recortes espaciais reportam-se a partes da metrpole que se especializam nas chamadas funes globais (finanas, telecomunicaes, consultorias e corretagens, publicidade e marketing, e assim por diante). Partes
essas que se desenvolveram em Paris, Frankfurt, Singapura, So Paulo. O
Quadrante Sudoeste constitui, nessa capital, o maior distrito corporativo do
pas e a regio terciria mais dinmica da Amrica Latina (Iglecias, W.,2001)
em forte contraste com reas contguas de favelas. A hiptese de que tais
recortes estariam emprestando uma identidade especfica ao local; como antes
mencionado, um local que se define precisamente na relao com o global.
Agregados supramunicipais, referenciados dinmica da recentralizao
(em oposio a da descentralizao) formam territorialidades especficas no
mbito da metrpole. Uma forma de cooperao que assumida como uma
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via do fortalecimento do campo poltico e de proteo ambiental. Mas, citando

o exemplo da regio metropolitana do Rio de Janeiro, onde tem presena associaes de municpios, consrcios intermunicipais, comits de bacia hidrogrfica, entre outros, coloca-se em pauta o teor da fragmentao espacial e a
pergunta onde fica o espao metropolitano? (Fontes, A,1996).
A indagao conduz, necessariamente, questo de qual territrio
abrangido efetivamente pelo processo metropolitano que tem sido equacionado por espaos oficialmente definidos. Deve ser observado que h regies
metropolitanas cuja estruturao est certamente aqum dos limites estabelecidos, na medida que se faz representar por baixos nveis de integrao
entre os municpios. Mas outras regies metropolitanas apresentam forte articulao com espaos que se situam fora dos seus limites formais. Estudos
realizados no IPEA do conta de municpios que se encontram alm das fronteiras metropolitanas oficiais, mas que apresentam caractersticas de integrao a essas regies metropolitanas; ao contrrio, municpios formalmente
participantes de regies metropolitanas nem sempre obedecem a todos os
critrios selecionados, que no cabe aqui explicitar. Na regio metropolitana
do Recife, por exemplo, os municpios de Goinia, Pau D`Alho e Vitria de
Santo Anto foram indicados pelas tendncias de integrao que apresentam,
enquanto Ipojuca, que faz parte da regio metropolitana oficial, no preenche
devidamente os critrios
considerados. Segundo tal avaliao, a regio
metropolitana de So Paulo deveria encampar os municpios de Atibaia, Santa
Branca e Cabreuva, aumentando, deste modo, a extenso da aglomerao em
direo ao Vale do Paraba e ao eixo da Anhanguera, enquanto Salespolis,
Biritiba Mirim e Juquitiba, integrantes da metrpole, no atendem aos critrios adotados.
Um crescente espraiamento da metropolizao concorre para a formao
de extensas manchas urbanas, de limites pouco precisos, as j mencionadas
Cidades Regio que ultrapassam o espao metropolitano, mas a ele se articulam atravs um complexo de fluxos e de interaes. Uma cidade expandida que no representa mais a cidade tradicional nem a metrpole oficial,
mas que adquire uma dimenso regional e cria desafios novos de governabilidade, fazendo pressupor a necessidade de parcerias entre esferas de
governo e com a iniciativa privada.
Uma outra questo remete mais uma vez ao tema das novas regies
metropolitanas, cuja instalao conforme antes mencionado, tem sido motivo
de crticas e de debate. Alm das motivaes apontadas, outra idia de considerar at que ponto esse movimento de recentralizao representa novos
focos de acumulao no territrio nacional e de disputa num contexto de escassez de recursos.
Alm disso vlido considerar, ainda, at que ponto o aumento do
nmero de regies metropolitanas e de cidades regio podem se constituir
em elemento de reestruturao do territrio de um pas que apresenta 80%
da populao vivendo em cidades e vilas, ainda que se leve em conta a fraca
representao de municpios com baixa densidade demogrfica e econmica,

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mesmo em periferias metropolitanas. A propsito, preciso contudo observar

que a criao de regies metropolitanas pode implicar em induo urbanizao. As de Belm e de Curitiba mereceram crticas, de incio, mas lograram
estruturar um espao metropolitano, com periferias que tem acusado elevadas
taxas de crescimento anual da populao.
Na perspectiva de uma reestruturao do territrio nacional, pode ser
tambm considerado at que ponto o processo metropolitano em curso
encerra potencialidade de converter esse territrio em matriz de relaes
heterogneas de natureza histrica, social e geogrfica implicando em
relaes que no se limitam ao jogo econmico (Veltz. P., 1996), mas que
podem benefici-lo. Em outras palavras, trata-se de uma matriz que no significa uma rede de metrpoles, mas de metrpoles em rede que atravs de
complementariedades e particularidades, podem ter como alvo a otimizao
da produtividade e da competitividade, em uma sociedade que cada vez mais
se integra num complexo de fluxos.
Figura 1

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