Descentralización de La Educación y Municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO

Descentralizacin de la
educacin y municipalidades
UNA MIRADA A LO ACTUADO
Fanni Muoz - Ricardo Cuenca - Patricia Andrade
Descentralizacin de la
educacin y municipalidades
UNA MIRADA A LO ACTUADO
Fanni Muoz
Ricardo Cuenca
Patricia Andrade
Marzo 2007
Consejo Directivo
Presidente
Manuel Iguiiz Echevarria
Vice Presidenta
Eliana Ramrez de Snchez-Moreno
Vocales
Dante Crdova Blanco
Luis Guerrero Ortiz
Jess Herrero Gmez s.j.
Dina Kalinowski Echegaray
Peregrina Morgan Lora
Ludolfo Ojeda y Ojeda
Grover Pango Vildoso
Directora Ejecutiva
Peregrina Morgan Lora
Foro Educativo 2007

Se autoriza la reproduccin siempre y cuando se cite la fuente
Hecho el Depsito Legal en la Biblioteca Nacional del Per N
Marzo 2007
Diagramacin e impresin
Ral Pea S.A.C. Tf: 464 0747
FORO EDUCATIVO
Calle Luis Manarelli 1100, Magdalena del Mar. Lima 17, Per
Telefax: (51 1) 264 0607 / 264 6218 / 264 2638
www.foroeducativo.org
Esta publicacin es financiada por la Fundacin Ford en el marco del Proyecto Votemos por la Educacin
ndice
Introduccin
1.
Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?
1.1 El papel asignado a las municipalidades:

poniendo en orden la normatividad existente
1.2 La transferencia de competencias
10
1.3 La gestin participativa de las polticas educativas regionales
17
2.
De la administracin territorial al desarrollo social. Historicidad

y papel de los gobiernos locales en la educacin
22
3.
Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin,

qu pueden hacer en educacin?
27
3.1 El Plan Piloto de Municipalizacin: del plan piloto experimental

a la municipalizacin de la gestin educativa
34
3.2 Las voces de los alcaldes y actores locales
48
Reflexiones finales
52
Bibliografa
56
Introduccin
Despus de cuatro aos de haberse iniciado el proceso de descentralizacin, y en un contexto de reforma del Estado que impulsa el gobierno actual, el Grupo de Descentralizacin de Foro Educativo pone a disposicin
del pblico el documento Descentralizacin de la educacin y municipalidades. Una mirada a lo actuado.
Este texto es el resultado de las discusiones y debates sostenidos en el
interior del grupo, que est interesado en reflexionar y hacer un seguimiento del proceso de descentralizacin poltica, especficamente la educativa. Asimismo, desde julio del 2006 y luego del discurso presidencial,
y posteriormente en octubre, con el anuncio de las veinte medidas del
shock descentralista, el Grupo de Descentralizacin de Foro Educativo,
conjuntamente con Propuesta Ciudadana, el Proyecto Partners for Health Reformplus (PHRplus) y Foro Salud, realiz dos conversatorios para
analizar las medidas del Gobierno e intercambiar informacin sobre los
avances en cada sector. El primer encuentro, sobre La descentralizacin
educativa y el rol de las municipalidades, estuvo a cargo de Foro Educativo y se realiz el 16 de julio. El segundo, organizado por el Proyecto PHRplus, fue sobre Planificacin participativa y referndum en salud: descentralizando las decisiones sanitarias y tuvo lugar el 18 de agosto. Ambos
convocaron a un conjunto de instituciones pblicas y privadas y fueron un
espacio de formacin, discusin y debate, llegando a formularse algunas
recomendaciones al Gobierno.
Como su ttulo lo seala, este documento pretende ser una herramienta
para ubicar y dar insumos al lector sobre la descentralizacin educativa
desde dos perspectivas. Por un lado, en la discusin para definir el modelo de descentralizacin educativa, el marco normativo que la sustenta y
las implicancias de los cambios propuestos durante este Gobierno, especialmente en enfoque de la municipalizacin de la educacin. Al parecer,
ms que un plan piloto de municipalizacin, cuyo objetivo sera someter
y poner a prueba determinadas hiptesis, para que los resultados obtenidos puedan incluirse en las estrategias y programas nacionales, la
propuesta presentada formalmente por el Gobierno se orienta hacia la
municipalizacin de la gestin educativa. Este hecho ocurre en circuns-
Descentralizacin de la educacin y municipalidades. UNA MIRADA A LO ACTUADO - Fanni Muoz, Ricardo Cuenca y Patricia Andrade
tancias en las cuales la ciudadana, los colectivos de la sociedad civil organizada

y los propios actores no solo no han sido consultados sino que no tienen mayor
informacin sobre el significado del plan piloto. Asimismo, en el actual contexto
latinoamericano, donde varios pases vecinos como Chile y Colombia estn
sometiendo a ajustes sus modelos municipalistas de educacin, en el caso peruano no ha habido mayor reflexin al respecto.
Una segunda perspectiva del documento comprende un recuento de las principales acciones que se han venido emprendiendo para implementar el proceso de
descentralizacin educativa, una identificacin de los avances alcanzados y de
los problemas y obstculos que se han presentado.
Desde Foro Educativo somos conscientes de que son pocos los espacios que
existen en el pas para reflexionar y discutir sobre la descentralizacin, proceso
que no solo es en s complejo y contradictorio, sino que requiere permanente
reflexin para ubicarnos en su sentido y significado. La reflexin sobre la coyuntura poltica tiene que situarse en un marco ms general, que abarque lo
avanzado en estos cuatro aos de implementacin del proceso, a la luz de lo
que viene sucediendo en las distintas regiones del pas y sin perder de vista el
debate en torno al modelo de descentralizacin educativa por el cual queremos
orientarnos, y donde la municipalidad cumpla un rol pero no necesariamente
represente la apuesta por la descentralizacin educativa.
No queremos dejar de agradecer a todas las personas que han contribuido con
sus ideas a la elaboracin de este documento, como consecuencia de la discusin sostenida en los distintos espacios de reflexin y debate que se han generado. En estos espacios, especialmente en el Grupo de Inters de Descentralizacin
de Foro Educativo, el aporte de Manuel Iguiz fue fundamental; muchas de sus
ideas han sido recogidas en este documento. Agradecemos tambin a Julio Vargas, quien nos apoy a lo largo de este trabajo.
Magdalena, 13 de mayo de 2007
1. Dnde estamos en el proceso de

descentralizar la educacin?
La descentralizacin es una poltica de Estado que fue definida por el
gobierno de Alejandro Toledo en el 2001 y que ha sido relanzada por
el gobierno actual de Alan Garca, el 18 de octubre del 2007. Pese a su
frondoso y amplio marco normativo1 , su elaboracin no estuvo exenta de
dificultades, como lo prueba la falta de concordancia de ste y la demora
en la aprobacin de algunos dispositivos legales, como ocurri con la
publicacin de la Ley del Sistema de Acreditacin 282732 , entre otras
medidas.
Si bien el proceso ya est en marcha y hay evidentes progresos, como
la eleccin de gobiernos regionales y la transferencia de los programas
sociales a los gobiernos regionales y municipales, tambin se observan
dificultades para cumplir con las premisas vinculadas a la subsidiaridad,
gradualidad, permanencia e integralidad que definen dicho proceso de
descentralizacin (Azpur y Balln, 2005). Uno de los atrasos ha sido la
transferencia de competencias. Esto evidencia que la puesta en marcha
de la descentralizacin es compleja debido a la larga tradicin centralista
del pas y a la falta de consenso poltico y social sobre los objetivos que
se persiguen (Ugarte, 2005: 19). A ello se aade el hecho de que existen
serios problemas en la planificacin de las acciones, lo cual se explica
por la carencia de una estrategia que considere las dimensiones polticas,
administrativas y fiscales. Finalmente, el Consejo Nacional de Descentralizacin (CND), rgano rector, no ha cumplido con su rol conductor del
proceso.
El relanzamiento de la descentralizacin por parte del presidente Garca,
con el anuncio de veinte medidas descentralizadoras en octubre del ao
pasado, pone de manifiesto una voluntad descentralista del actual Gobierno. Estas medidas son de distinto nivel y valor, y entre ellas estn las
siguientes:
1
Ley de Bases de la Descentralizacin 27783 (2002), Ley Orgnica de Regiones 27867

(2002), Ley que Modifica la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales para Regular la
Participacin de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil 27902 (2003), Ley Orgnica de Municipalidades 27972 (2003), Ley de Acreditacin 28273 (julio 2004), Ley
General de Educacin 28044 (2003).
2 Esta ley fue aprobada el 9 de julio de 2004 y su reglamento, el 6 de diciembre del

mismo ao.
Las transferencias sectoriales a los gobiernos regionales (GR) que deben

terminar a fines del 2007.
La transferencia de distribuidoras elctricas en seis departamentos.
La capacitacin y asistencia tcnica a los GR.
El plan de regionalizacin y de inversin descentralizada.
La reforma del CND.
Todas ellas denotan la inexistencia de una estrategia fundada en un consenso

social y poltico y donde se sealen claramente las funciones que debern cumplir los distintos niveles polticos. Como se lee en el editorial del boletn Participa
Per (Propuesta Ciudadana, 2006), la voluntad poltica descentralista que ha manifestado Alan Garca no es consistente con las medidas que seala, puesto que
estas son amplias y poco estructuradas. El reciente decreto supremo 007-2007,
mediante el cual el Consejo Nacional de Descentralizacin es absorbido por la
Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), para convertirlo en una secretara de
descentralizacin dependiente de ella, es una clara seal de centralismo, puesto
que las decisiones se concentran en el Ejecutivo.
1.1. El papel asignado a las municipalidades: poniendo en orden la

normatividad existente
De acuerdo con la Ley de Bases de la Descentralizacin 27783, este es un proceso definido por etapas, en forma progresiva, y ordenado. No obstante, en su
diseo y posterior implementacin se comprueba la ausencia de ordenamiento y
correspondencia entre las normas, la falta de unidad de criterios en torno al modelo
descentralista que se quiere implementar y, como ya ha sido mencionado, el cumplimiento parcial de dicho proceso.
En el caso del sector Educacin, la Ley General de Educacin (LGE) 28044 del
2003 es la que rige la poltica descentralista y redefine el papel de la sociedad y el
Estado3. Mientras que el Estado asume un papel normativo, regulador y compensador, la sociedad tiene derechos y deberes para contribuir a mejorar la calidad
El artculo 3 seala: [...] El Estado garantiza el ejercicio del derecho a una educacin integral
y de calidad para todos y la universalizacin de la educacin bsica. La sociedad tiene la responsabilidad de contribuir a la educacin y el derecho de participar en su desarrollo [el nfasis
es nuestro]. La sociedad es concebida como participante del espacio pblico. Esta negocia,
interacta, dialoga y consensa con el Estado en cuanto a decisiones polticas se refiere.
de la educacin. Cabe destacar que esta ley recoge las distintas experiencias que
desde la sociedad civil se haban venido realizando a lo largo de los aos, as como
la serie de reformas y marcos normativos que se dieron en el sector Educacin durante la dcada de los noventa, muchos de los cuales no llegaron a plasmarse4.
Segn la LGE, la nueva estructura de gestin se descentraliza. Se revierte la estructura organizativa vertical del sector y se ubica a la institucin educativa como
la primera y principal instancia de gestin del sistema (artculo 66). En la medida
en que la escuela tiene la autonoma suficiente y el poder de decisin para generar los cambios y responder a las demandas y necesidades de los estudiantes es
que se garantiza la calidad de la educacin (artculo 73). En un segundo plano se
seala a la Unidad de Gestin Educativa Local (UGEL), instancia descentralizada
del gobierno regional con autonoma en el mbito de su competencia y con una
delimitacin provincial. Despus se seala a la Direccin Regional de Educacin
(DRE), que es un rgano especializado del gobierno regional (artculo 76) responsable del servicio educativo en el mbito respectivo. Finalmente, el Ministerio
de Educacin es sealado como el rgano del gobierno nacional encargado de
definir, dirigir y articular la poltica de educacin, cultura, recreacin y deporte en
concordancia con la poltica de Estado (artculo 79). La propuesta de gestin que
se hace en la LGE apuesta por un modelo participativo donde los actores sociales
cumplen un papel activo.
Cul es el modelo de descentralizacin que est en la base de esta Ley de Educacin? En Amrica Latina se han presentado tres modelos descentralizadores
que apuntan a los distintos niveles de gobierno y otros que han priorizado el nivel
de la escuela misma (Winkler y Gershberg, 2000). El primero es el modelo subnacional, con responsabilidad compartida entre los niveles de gobierno; un segundo modelo de responsabilidad subnacional es el los estados federales y uno
tercero es el basado en la autonoma escolar. Para el caso peruano, a pesar de
que la descentralizacin no fue pensada desde un modelo, el que ms se acerca
es el primero de los mencionados.
Mientras que la Ley General de Educacin 28044 (2003) y la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales 27867 (2002) optan por la regionalizacin de la educacin y
por la centralidad de la institucin educativa (IE) como instancia principal de gestin del sistema educativo descentralizado, la Ley Orgnica de Municipalidades
Como ocurri con la Ley de Participacin Comunal en la Gestin de la Administracin Educativa, el D. L. 26012 de Financiamiento Educativo y el D. L. 26013 de Mejoramiento de la Calidad
y Ampliacin de la Cobertura de la Educacin Peruana.
(LOM) 27972 (2003) dirige, en cambio, la mirada a la municipalidad. En tal sentido

y sobre los principios de jerarqua de normas, es la LGE la que prima; en esta,
la municipalidad es la instancia que tiene los roles ms subordinados en materia
educativa (Cuenca y Andrade, 2005).
Por otra parte, existe una duplicidad de funciones especficas entre las que se
asignan en la Ley Orgnica de Municipalidades (artculo 82) y las que se establecen en la Ley General de Educacin para las Unidades de Gestin Educativa
Local (artculo 73), instancias de gestin descentralizada del gobierno regional a
nivel provincial en lo que respecta a educacin. Estas duplicidades ocurren en
nueve de las veinte funciones en el caso de las municipalidades y giran en torno
al diseo, ejecucin y evaluacin del Proyecto Educativo Local, la promocin y el
apoyo a la diversificacin, la asesora pedaggica y administrativa de las instituciones educativas y la promocin y el apoyo a los programas de alfabetizacin,
entre otros. Asimismo, no existe en la LOM ninguna posibilidad que muestre los
niveles de articulacin entre el gobierno regional, provincial y municipal
1.2. La transferencia de competencias

La Ley de Bases de la Descentralizacin 27783 (2002) estableca que la transferencia y recepcin de competencias sectoriales deban comenzar en la denominada
tercera etapa, a partir del 2004, por la gradualidad del proceso descentralizador.
Las primeras etapas correspondan a la instalacin de los gobiernos regionales
y locales, y la segunda, a la consolidacin del proceso de regionalizacin. As,
en el 2004 se inici el traslado de competencias a algunos sectores, como Agricultura; en el 2005 le siguieron Transportes y Energa y Minas. Con excepcin de
Educacin y Salud, a los que se dej para la cuarta etapa, todos los sectores
recibieron las competencias de acuerdo con el Plan de Transferencias aprobado
por la Presidencia del Consejo de Ministros (PCM), luego de haberlo sido por el
Consejo Nacional de Descentralizacin (CND).
El plan contemplaba el traspaso de 28 funciones a los gobiernos regionales, es
decir, del 15% de las funciones sectoriales que deban transferirse segn la Ley
Orgnica de los Gobiernos Regionales. No se consideraron transferencias a los
gobiernos locales. Y, en el caso de Educacin, no se consider la transferencia
de ninguna funcin5 .
10
El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales 2005 fue aprobado el 28 de julio

del 2005 (D. S. 052-2005-PCM).
Estas etapas estipuladas en las normas no se llegaron a cumplir segn lo indicado y, por el contrario, se llevaron a cabo paralelamente, sin guardar coincidencia
con lo sealado en la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales. Tampoco se contempl que ya existieran procesos de desconcentracin de funciones y que la Ley
Orgnica de Gobiernos Regionales (modificada por la Ley 27902) estableciera
que a partir de enero del 2004 se iniciaran las transferencias sectoriales que incluan a Educacin y Salud. En el caso del sector Educacin, algunas de las competencias que deban transferirse en la prctica era algo que ya se vena haciendo
desde el 2002, especialmente las de tipo administrativo.
Por ejemplo, la mayora de las funciones administrativas y presupuestales, relativas a los recursos educativos, ya han sido transferidas a travs de las Direcciones
Regionales de Educacin (DRE) de los gobiernos regionales, con excepcin de
Lima metropolitana. Asimismo, en el 2005 se seleccion a los directores regionales mediante concurso pblico, y su gestin fue sometida a una evaluacin.
Cabe destacar que una de las principales dificultades para ejecutar los planes
anuales de transferencia de funciones y competencias fue la demora en la aprobacin del Reglamento del Sistema de Acreditacin de los Gobiernos Regionales
y Locales, lo cual impidi que se regulara bien el traslado de competencias correspondiente al Plan Anual del 2004. El Plan Anual del 2005 se aprob tardamente, en julio de ese ao. Las etapas de capacitacin y asistencia tcnica se
cubrieron paralelamente a la de transferencia de competencias (Defensora del
Pueblo, 2006a).
Por otro lado, los problemas de planificacin y coordinacin que son parte de la
cultura organizacional del sector no permitieron viabilizar el proceso. As, existan
tres tipos de planes: los planes sectoriales que aprobaba cada ao el Ministerio
de Educacin (MED) y que enviaba al CND, el Plan de Mediano Plazo 2006-2010
de funciones sectoriales de los gobiernos regionales del CND, y los Planes Anuales de Transferencia que aprueba el Consejo de Ministros a travs de un decreto
y que se publican en el mes de abril6; todos ellos circulaban indistintamente en el
interior del MED.
En Educacin se elaboraron un plan quinquenal 2005-2009 y un plan anual de
transferencias 2005. En ambos planes no se tuvieron en cuenta los procesos de
consulta y creacin de consenso entre el Ministerio de Educacin y los gobiernos
regionales. Por el contrario, fueron elaborados desde el MED, que estructur el
6 Observacin sealada por Gerardo Tvara.
11
traspaso de competencias de acuerdo con las funciones que cada direccin u oficina vena desempeando. En un anlisis del Plan Quinquenal de Transferencias
del 2005-2009 y del Plan Anual del 2005 solicitado por la Defensora del Pueblo,
se mostr que dichos planes no ponan de manifiesto el aspecto pedaggico,
sino que ms bien se haban centrado en las funciones administrativas (Cuenca
y Andrade, 2005).
Asimismo, otro aspecto que llamaba la atencin era que, pese a haber solicitado
el CND al sector que se elaboraran las propuestas considerando las funciones,
fondos, programas, proyectos y activos, y especificar lo que se iba a transferir a los
distintos niveles, al analizar el plan los referidos autores encontraron que no haba
habido un trabajo articulado y planificado: Las funciones no guardaban relacin ni
con la realidad de las regiones ni con sus contextos actuales (o. cit., p. 28).
Entre otras acciones que se desarrollaron en el sector estuvo la eleccin de los
directores regionales a travs de concursos, y tambin la de los directores de
las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL). Respecto a la acreditacin,
el sector no lleg a contar con acuerdos de gestin, que constituyen un paso
previo.
Un ao despus, el plan quinquenal 2006-2010 y el anual del 2006 responderan
a una mejor planificacin, al caracterizarse por intentar un nivel de articulacin y
capacidad de convocatoria entre el MED y los gobiernos regionales. A diferencia
del sector Salud, en Educacin no se lleg a contar con un mapa de competencias organizado con una visin de procesos y en forma concertada con los
gobiernos regionales7 . El plan correspondiente al 2006 se estructuraba a partir
de la desagregacin de la gestin del Estado en dos dimensiones: la dimensin
de gobierno (o rectora), relacionada con el ejercicio de autoridad, y la dimensin
de gerencia (o prestacional), asociada a la administracin de las instituciones
educativas pblicas a cargo del Estado8.
El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos
Regionales y Locales del ao 2006 fue aprobado mediante el decreto supremo
7
12
Como se seala en el Reporte de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la transferencia

de competencias sectoriales a los gobiernos regionales (2006a: 62), el sector Salud es el nico
que ha realizado un trabajo concertado, coordinado y permanente con los Gobiernos Regionales para la elaboracin del mapa de distribucin de competencias y facultades entre los tres
niveles de gobierno, de los planes de mediano plazo y los planes anuales.
Ver R. M. 0101-2006-ED, Plan de Transferencia 2006 del Sector Educacin, Comisin de Transferencia del Ministerio de Educacin ante el Consejo Nacional de Descentralizacin. Ministerio
de Educacin, febrero 2006, p. 24.
021-2006-PCM. En el caso de Educacin, se estableca la transferencia de seis

funciones y diez facultades a los gobiernos regionales, las cuales deban ser
las mismas que ya se venan traspasando en forma descentralizada. Si bien ha
habido un avance, sobre todo en el diseo del plan, un aspecto que cabe destacar es que en el sector ha seguido primando cierta desorganizacin y falta de
coordinacin. Para el MED, el plan anual que rega era el que haba elaborado el
propio ministerio9, y no el aprobado por la PCM. De acuerdo con el plan del sector, se transferan seis funciones a nivel regional, once facultades y tambin funciones a nivel provincial (1) y local (1)10. Estas tenan que ver con la formulacin,
aprobacin, ejecucin, evaluacin y administracin de las polticas regionales
de educacin; el diseo, la ejecucin y la evaluacin del Proyecto Educativo Regional; y la diversificacin de los currculos nacionales incorporando contenidos
significativos de su realidad sociocultural, econmica y ecolgica, en respuesta
a las necesidades e intereses de los educandos11. Para el gobierno provincial
se haba previsto la transferencia de dos funciones y una facultad. En el caso
de los gobiernos distritales, el CND vio por conveniente que no se transfirieran
funciones el 200612.
Los gobiernos regionales de los 25 departamentos se comprometieron a acreditar
las seis funciones que iban a ser transferidas y las diez facultades que se sealaban en el plan aprobado por la PCM:
a)
Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas regionales de

educacin, cultura, ciencia y tecnologa, deporte y recreacin de la regin.
b)
Disear, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional, los programas de

desarrollo de la cultura, la ciencia y tecnologa y el programa de desarrollo
del deporte y recreacin de la regin, en concordancia con la poltica educativa nacional.
c)
Diversificar los currculos nacionales, incorporando contenidos significativos

de su realidad sociocultural, econmica, productiva y ecolgica, respondiendo a las necesidades e intereses de los educandos.
9 Ib.
10 O. cit., p. 24.
11 O. cit., pp. 25-28.
12 Pese a que en el Plan de Transferencia del 2006 s se consideran funciones para ser transferidas
ese ao en el nivel local, en una entrevista al jefe de la Oficina de Coordinacin y Supervisin
Regional del MED Santiago Mello, l seal que el CND haba aplazado esta funcin para el
ao siguiente. Esta discrepancia entre el MED y el CND se mantiene en el Plan de Transferencia
2007 para el sector Educacin en la R. M. 0032-2007-ED, emitida el 5 de marzo. Este dispositivo
dispone que a nivel regional se incluyan otras 15 funciones dentro de las transferencias, mientras que a nivel local se incorpora el plan piloto de municipalizacin.
13
e)
Promover, regular, incentivar y supervisar los servicios referidos a la educacin inicial, primaria, secundaria y superior no universitaria en coordinacin
con el gobierno local y en armona con las polticas y normas del sector correspondientes y las necesidades.
f)
Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas

de alfabetizacin en el marco de las polticas y programas nacionales.
g)
Articular, asesorar y monitorear en el campo pedaggico y administrativo a

las Unidades de Gestin Educativa Local.
El sector Educacin, el Sistema de Acreditacin de Funciones y Competencias,

tiene la obligacin de brindar capacitacin y asistencia tcnica a los gobiernos
regionales respecto a cada funcin que se transfiera13, para garantizar que ellos
acrediten las competencias a las que se han comprometido, de acuerdo con el
Plan de Transferencia.
Es imposible trazar un balance de lo realizado el 2006 porque el proceso qued
trunco, como consecuencia de las veinte medidas descentralizadoras que anunci en octubre el presidente Garca. No se tiene informacin especfica sobre las
capacitaciones que desde el sector se hubieran dirigido a los gobiernos regionales, para que estos pudieran acreditar dichas competencias. Es ms, la actual disposicin sobre la transferencia de funciones al 2007 deja inconcluso el proceso y,
por lo tanto, la informacin.
Respecto a la transferencia de funciones y competencias que se seala en las medidas descentralizadoras propuestas por el Gobierno en el decreto supremo 0682006- PCM, sta concluira en diciembre del 2007, pero deber tenerse en cuenta
lo estipulado en el Sistema de Acreditacin, es decir, acreditar la capacidad de
gestin efectiva de los niveles de gobierno subnacionales. Este hecho nuevamente lleva a una de las principales limitaciones que se ha observado durante el
proceso. Como seala el Reporte de la Defensora del Pueblo (2006a: 58), el CND
no desarroll su papel impulsor y promotor de la concertacin entre los niveles de
gobierno para elaborar los planes de transferencia de competencias, y tampoco
los gobiernos regionales le reconocieron una funcin conductora. Asimismo, en
materia del fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales,
el CND solo ha suscrito con ellos un convenio marco de capacitacin, pero no se
ha contado con un plan de desarrollo de capacidades. En los dems casos, cada
sector asumi sus programas de capacitacin (Defensora del Pueblo 2006a: 59).
13 Consejo Nacional de Descentralizacin, oficio mltiple 706-2006-CND/ST.
14
En esta perspectiva, un tema ausente y poco analizado en el traspaso de las funciones propuestas para el 2007 es cmo debern cumplirse los requisitos y procedimientos, especialmente los relacionados con el fortalecimiento de capacidades de los gobiernos regionales y locales. Existe un proyecto de reglamento del
Sistema de Acreditacin donde se prevn las responsabilidades de los sectores,
sobre el fortalecimiento de las capacidades de los gobiernos regionales y locales
y de la transferencia de los recursos (Defensora del Pueblo, 2006a).
Las dificultades en la transferencia tienen que analizarse enmarcndolas en el
desarrollo del proceso descentralizador, que no siempre ha contado con la decisin poltica de hacerlo viable. En el caso del sector Educacin, adquieren una
especificidad y una complejidad que hay que explicitar para que sean tomadas en
cuenta en este relanzamiento de la descentralizacin.
En primer lugar, el sector, especialmente los altos funcionarios encargados de la
descentralizacin, muestran, por un lado, una ambigedad y desinters frente al
proceso. Si bien lo suscriben, al analizar el nuevo Reglamento de funciones del
Ministerio de Educacin, as como tambin el grado de informacin que se maneja en las distintas oficinas y unidades, se percibe que la lgica centralista es la que
persiste. Por otro lado, ha habido una actitud poco flexible entre los funcionarios
para reconocer que los gobiernos regionales necesitaban acreditar que contaban
con las capacidades para certificar las competencias que se les estaba transfiriendo. La experiencia de la desconcentracin de funciones que tiene lugar en el
sector, sobre todo administrativa, es usada como argumento para sealar que no
era necesario acreditar las funciones porque esto ya se vena haciendo.
Finalmente, un tema que cabe subrayar es el de la ineficiencia del sector pblico
y el alto grado de corrupcin que all se ha identificado. Respecto a lo primero,
el sector Educacin presenta una de las gestiones ms deficientes y los distintos actores educativos evidencian serios problemas para intervenir, as como en
el desarrollo de capacidades, como se desprende de lo sealado en diferentes
estudios de los ltimos quince aos (GRADE y Symmetry Systems, 2001; Boff y
Muoz, 2001; Daz, Valdivia y Lajo, 2006; y Andrade, Carrillo y Nakano, 2006).
La administracin educativa se caracteriza por su tendencia a trabajar de manera
cerrada, jerrquica, centralista, sin metas ni resultados claros y sin un sistema de
informacin y rendicin de cuentas que permita mejorarla. Asimismo, como sealan Daz et al., no es buena ejecutora de reformas e innovaciones (o. cit., p. 51).
Finalmente, se ha observado que el manejo tcnico de los funcionarios es limitado.
Es lo que ocurre, por ejemplo, con temas pedaggicos como el de la planificacin
e intersectorialidad, donde el conocimiento y la aplicacin que se tienen son esca15
sos. No obstante, en un reciente diagnstico de las necesidades de capacitacin

en algunas regiones, se hallaron seales de que haba comenzado a introducirse
algunos elementos en la organizacin que apuntan a un estilo de gestin por resultados (Andrade et al., o. cit., p. 18).
Un factor que agrava la gestin es el de la corrupcin. Esta permea todo el sistema
educativo y a sus distintos actores. Es el caso de los docentes que obtienen sus
puestos, ascensos o reasignaciones a cambio de prebendas econmicas u otros
favores (sexuales, en el caso de las mujeres) que son solicitados por los distintos
empleados administrativos y tcnicos de las instancias descentralizadas en las
regiones: especialistas de las Unidades de Gestin Educativa Local (UGEL) y las
Direcciones Regionales de Educacin (DRE). La corrupcin es vista como uno de
los problemas principales del pas. La tercera encuesta nacional sobre corrupcin
en el Per que aplic Protica el 200414 as lo indicaba. La ciudadana identific
la corrupcin entre los problemas ms importantes del pas (26%), despus del
empleo y la situacin econmica; y, en orden de prioridad, se le consideraba el
tercero que debera ser atendido.
As tambin, en la reciente encuesta nacional sobre educacin de Foro Educativo
(2006), la corrupcin aparece como el principal problema que afecta a la calidad
educativa (62%). Se le considera como una de las primeras causas de la baja
calidad en la educacin (Cuenca y Muoz, 2006).
En un estudio de caso que se hizo a propsito de un informe correspondiente
al Foro Latinoamericano de Polticas Educativas (FLAPE), sobre la situacin del
derecho a la educacin, se encontr que la corrupcin trae como consecuencia,
adems de la deslegitimacin y el debilitamiento institucional, la prdida de recursos econmicos que afectan definitivamente los componentes del ncleo esencial del proceso educativo: disponibilidad, accesibilidad, aceptabilidad y adaptabilidad. As, por ejemplo, una prdida de recursos de 18.000.000 de nuevos soles
equivale a 440 aulas nuevas y equipadas, a 12.000.000 de raciones de almuerzos
escolares, a 4.825.737 textos de comunicacin integral y lgico-matemtica y a
36.000 maestros que podran haber recibido una bonificacin especial de 500
soles por innovacin15 (Nakano y Vigo, 2006).
14 La encuesta se aplic a 5.815 jefes de hogar mayores de 18 aos.

15 El clculo se hizo sobre los montos sealados en los procesos penales seguidos por la Procuradura Pblica del Ministerio de Educacin (PPED) en el 2004. La informacin corresponde
a documentos de la primera reunin de trabajo relacionada con el proyecto de ley titulado
Mecanismos de control y vigilancia ciudadana de polticas pblicas por una gestin educativa
descentralizada, enero del 2004.
16
Finalmente, un aspecto que tambin cambiara con las medidas descentralizadoras es la eleccin de los directores regionales de Educacin. Dicha seleccin ha
presentado algunas dificultades, aun cuando su existencia como mecanismo de
eleccin ha sido vista positivamente por distintos actores. Al analizar las dificultades, se observa que su implementacin no estuvo acompaada de mecanismos de transparencia e informacin; tampoco de condiciones que permitieran
la participacin democrtica de los mejores profesionales de las regiones. Por
lo tanto, no est en discusin el proceso de seleccin, sino la forma como fue
implementado.
La idea de que la designacin de los directores regionales est a cargo de los gobiernos regionales de manera libre y directa no invalida que este proceso de seleccin se efecte mediante mecanismos transparentes que permitan la participacin
democrtica de los mejores profesionales de las regiones a travs de concursos
pblicos. Con ello se evitara, adems, la reproduccin de procesos centralistas
en las regiones. Recordemos que una de las finalidades de la descentralizacin es
tambin la democratizacin de los Estados subnacionales y la consolidacin de
una ciudadana responsable. Desde esta perspectiva, es necesario evaluar lo realizado e identificar los factores tanto de xito como de fracaso en los concursos.
1.3. La gestin participativa de polticas educativas regionales

La descentralizacin peruana se enmarca en un proceso de democratizacin del
Estado que apunta a que los ciudadanos dialoguen y deliberen sobre los asuntos
pblicos. Es dentro de esta ptica que se han constituido diversos espacios para
que los actores participen en las diferentes instancias de gobierno.
En el nivel sectorial, se han creado mbitos de participacin donde la poblacin
ejerce sus derechos y asume funciones para mejorar la calidad de la gestin; es
el caso de los Consejos Participativos Regionales y Locales de Educacin (COPARE y COPALE), instancias encargadas de elaborar los Proyectos Educativos
Regionales (PER) y los Proyectos Educativos Locales (PEL), que se constituyen
en propuestas de poltica para las regiones a travs de mecanismos de consenso
y participacin. En el caso de la institucin educativa, se ha constituido el Consejo
Educativo Institucional (CONEI).
Esta nueva forma de hacer poltica encierra un enorme potencial para el desarrollo de una ciudadana propositiva y activa frente a los derechos a participar en las
decisiones sobre los bienes pblicos, en el diseo de las polticas y en la demanda de calidad en los servicios.
17
Entre los pocos estudios que nos ofrecen una mirada de conjunto del proceso
seguido en la elaboracin de los PER y en la conformacin de los COPARE estn
los producidos por el Consejo Nacional de Educacin (CNE). El primero es una
sistematizacin de experiencias en torno a la formulacin de los Proyectos Educativos Regionales, en el marco de un primer encuentro nacional (Yep y Montenegro,
2005); y el segundo es un diagnstico de las necesidades de capacitacin que presentan los actores regionales para descentralizar la gestin (Andrade et al., 2006).
La informacin obtenida a partir de estos estudios nos permite ver que ms de la
mitad de las regiones cuentan con sus PER, algunas de ellas como es el caso
de Huancavelica, San Martn, Madre de Dios, Piura y Lambayeque han conseguido el reconocimiento del gobierno regional y se han emitido las respectivas
ordenanzas. Pese a lo auspicioso de este panorama, el avance en la elaboracin
y posterior desarrollo de los PER no ha sido homogneo en todo el pas, ni tampoco se ha contado con una misma metodologa.
El apoyo y la asesora del Ministerio de Educacin en general han sido dbiles.
Las pautas metodolgicas para la elaboracin del PER se publicaron tardamente
y tuvieron un carcter general. Asimismo, el respaldo tcnico ha sido parcial, mayormente a travs de una oficina o unidad especializada del MED. La asistencia
tcnica que ms ha funcionado es la proveniente de la cooperacin internacional,
la cual ha dependido de la regin en donde esta intervena, como es el caso de
la cooperacin alemana al desarrollo GTZ, a travs de su programa PROEDUCA,
en Madre de Dios, Lambayeque y Piura. Tambin est el caso de la Agencia de
los Estados Unidos para el Desarrollo Internacional (USAID) a travs del Proyecto AprenDes, en la regin de San Martn, y el de la Agencia Canadiense para el
Desarrollo Internacional (ACDI) con el programa PROMEB en Piura y a travs del
FONCEP en Apurmac Un caso interesante es el de la regin del Cusco, la cual
ha recibido el apoyo de muchas organizaciones, entre las que se encuentran el
UNICEF, la Organizacin de Estados Iberoamericanos (OEI), Plan Internacional,
la Asociacin Pukllasunchis y la Asociacin Tarea.
La iniciativa para elaborar los PER en muchos casos parti de las Direcciones
Regionales de Educacin (DRE). Ellas son las que han reconocido a los COPARE;
sin embargo, no siempre cuentan con el nmero de miembros que seala el
Reglamento de Gestin Educativa del MED. Esto origin que en algunos casos
se generara un liderazgo del sector Educacin en el desarrollo de los PER, lo
que repercuti negativamente en los lugares en donde haba mayor conflicto y
tensin entre los distintos actores sociales. Algunas veces, las DRE fueron poco
permeables para trabajar con la sociedad civil, con lo cual los PER han tendido a
mostrar una mirada sectorial y no del conjunto de la regin.
18
Desde otro punto de vista, ha habido casos en los que la sociedad civil, a travs
de los grupos impulsores del COPARE, fue la que asumi el liderazgo educativo,
dejando a las DRE para que se encargaran de las etapas finales en la elaboracin
del PER. En otras situaciones, fueron las Unidades de Gestin Educativa Local
(UGEL) las que condujeron el proceso, constituyndose en instancias mediadoras del conjunto de la regin.
Los gobiernos regionales tambin se han vinculado lenta y gradualmente, cada
uno siguiendo su propia trayectoria. Hubo situaciones como el caso de Piura,
Apurmac, San Martn, Madre de Dios, Cusco y Arequipa, entre otros en que
brindaron un fuerte respaldo y apoyo para que este proceso se implementara,
y llegaron a reconocer la importancia de la planificacin concertada. En otros
casos, los gobiernos regionales se vieron obligados y comprometidos a apoyar
sin mayor conviccin. Tambin hubo casos en los que asumieron compromisos
pblicos, pero sin brindar ningn apoyo econmico.
Entre las conclusiones del estudio citado se seala que la elaboracin de los
PER ha desencadenado una nueva forma de gestionar las polticas, a travs de
una dinmica de consulta, participacin y sinergia entre los distintos actores de
la sociedad civil y el gobierno regional, lo cual contribuye al desarrollo de las
capacidades que se requieren para que la descentralizacin educativa se haga
efectiva (Andrade et al., o. cit., p. 78)16 .
No obstante, se detectaron tambin problemas en la representacin de los actores y su grado de participacin efectiva. Finalmente, si bien durante el desarrollo
de los PER existieron algunos niveles de articulacin con los distintos GR, DRE
y COPARE, esta experiencia se manej dentro de un campo de conflictos y tensiones, explcitos o implcitos, por distintas razones: liderazgos, reclamos por el
insuficiente apoyo y poca convocatoria, entre otras.
Asimismo, uno de los avances ms importantes en la descentralizacin educativa
del sector ha sido la elaboracin y oficializacin del Proyecto Educativo Nacional
(PEN) por parte del actual Gobierno, el 4 de enero del 2007. Constituye uno de los
hitos ms importantes en el sector Educacin respecto a la descentralizacin.
Con relacin a los Proyectos Educativos Locales (PEL), cabe destacar que, si bien
se han constituido formalmente 168 COPALE (82%) en todo el pas, su funciona16 Este estudio de diagnstico se aplic en 8 regiones: Arequipa, Cusco, Huancavelica, Lambayeque, Lima, Loreto, Piura y San Martn; se analizaron 107 entrevistas a los distintos actores de la
descentralizacin educativa.
19
miento an es lento. Algunas provincias cuentan con su PEL como en el caso

de Arequipa y Cusco y en su elaboracin la UGEL fue la que tuvo la conduccin
tcnica y del proceso. Sin embargo, tambin han manifestado su preocupacin
porque invierten mucho tiempo en apoyar el proceso de elaboracin del PER y dejan de lado el trabajo con el PEL. Y es que en la normatividad existe un vaco sobre
la articulacin de los COPARE y los COPALE. No se sabe cmo lo estn haciendo.
Un aspecto que se ha observado entre los miembros del sector es la inexistencia
de una visin articuladora que permita integrar los distintos productos de planeacin estratgica, como el PEI, el PEL, el PER y el Proyecto Educativo Nacional.
Las instancias educativas han tenido un rol ms bien pasivo, porque, si bien es
cierto que han sido consultadas, en muchos casos esto no ha sido sistemtico,
no ha habido un mecanismo claro, ni procedimientos definidos.
En cuanto a los gobiernos locales, una tendencia ha sido que no se involucraran
mucho en la construccin de los PER, tampoco de los PEL, salvo muy buenas y
honrosas excepciones.
En un nivel ms local, los CONEI participan en la planificacin de la institucin
educativa, as como en acciones de vigilancia y concertacin para garantizar
una gestin eficaz, transparente, tica y democrtica que promueva el respeto
a los principios de equidad e inclusin en interculturalidad. Hasta el ao 2005
se haban constituido 13.853 Consejos Educativos Institucionales, es decir, el
38% de las instituciones educativas pblicas de todo el pas tienen un CONEI.
Sin embargo, en las acciones de monitoreo que efectu la Unidad de Descentralizacin de Centros Educativos (UDECE) del Ministerio de Educacin (2005),
se constat que, en la mayora de estos CONEI, no se haban contemplado mecanismos que garanticen la representacin de los distintos actores, en especial
de las mujeres17 . Por ejemplo, en el caso de la participacin de padres de
17 Las pocas experiencias en las que se ha promovido la participacin de las mujeres en los CONEI han sido impulsadas por organismos de cooperacin internacional que trabajan el tema
educativo. La ms reciente es la del Ministerio Britnico para el Desarrollo Internacional (DFID).
Tambin est la experiencia de formacin de CONEI desde el Proyecto AprenDes, en San Martn. El proyecto RED de DFID cubri a 320 instituciones educativas de cuatro regiones del pas
en reas rurales de pobreza (San Martn, Cusco, Piura y Amazonas) y mostr que las medidas
afirmativas para la inclusin de las mujeres, tales como el establecimiento de una cuota de gnero, tienen buenos resultados. As, en el caso de los CONEI, estos dejaron de ser, en las zonas
de intervencin, espacios exclusivos de hombres. Del mismo modo, los consejos promovieron
la participacin de hombres y mujeres en las asambleas y actividades de las escuelas, logrando
mayor asistencia de los primeros y ms autonoma en la participacin de las segundas, que
llegaron a desempearse en algunos cargos (Martnez, 2004: 46).
20
familia, no se ha considerado algn mecanismo para que las voces y preocupaciones de las mujeres se recojan en la planificacin y gestin de la escuela.
Algo similar ocurre con la participacin de los estudiantes.
Un caso especial que merece analizarse es el de la Municipalidad de Lima, que,
para este caso, ejerce las funciones de gobierno regional y hasta la fecha se ha
mostrado reacia a asumir el proceso de descentralizacin y la transferencia de
competencias.
21
2.
De la administracin territorial
al desarrollo social. Historicidad y
papel de los gobiernos locales en
la educacin
El Per es una nacin tradicionalmente centralista. Razones histricas as lo
determinan. En palabras de Contreras (2000), el Per, a diferencia de otras
naciones, no se form por la asociacin de comunidades polticas preexistentes que fundaran un Estado nacional por decisin libre y soberana. El
territorio peruano naci organizado desde un centro. No obstante, desde
hace aproximadamente 190 aos se han sostenido un sinnmero de intentos descentralistas. Con el restablecimiento de las municipalidades en 1827,
se sentaron las bases que han caracterizado el sentido del quehacer municipal. Estas municipalidades tendran nicamente la direccin de los intereses locales, debiendo ceirse exclusivamente a las necesidades locales de
sus pueblos, no se les reconoci un carcter representativo y se les prohibi
intervenir en los asuntos de carcter nacional (Zas Fris, 1998: 55).
Las municipalidades han estado histricamente relacionadas con procesos
democrticos y en muchos casos la participacin comunitaria ha sido muy
alta. De la idea original que les dio creacin, en la que se asuma como la
necesidad de un asentamiento humano de administrar el territorio ocupado, las municipalidades han transitado hacia una concepcin de gobierno
local y, por ende, hacia un modelo de desarrollo social. Sin embargo, perdura en la mayora de los casos una tradicin obrista, que se traduce en
funciones de apoyo y gestin, mas no en la toma de decisiones para el
desarrollo local. Las municipalidades an mantienen un alto grado de dependencia del gobierno central y su discurso sobre el desarrollo presenta
problemas de implementacin debido a la ausencia de las capacidades
locales necesarias.
Los primeros registros reportados sobre la participacin de los gobiernos
locales en educacin datan de finales del siglo XIX, con la promulgacin del
Reglamento de Instruccin Primaria de 1874 que facultaba a los concejos
distritales, municipalidades y concejos departamentales a conducir la educacin (Rueda y Luna, 2002). Otro hito significativo se estableci recin en
1962, con la creacin de cuatro regiones educativas. Ms adelante, en los
aos setenta, el gobierno militar presidido por Velasco Alvarado impuls la
22
De la administracin territorial al desarrollo social. Historicidad y papel de los gobiernos locales en la educacin
llamada nuclearizacin, que haba sido precedida por los denominados Ncleos
Escolares Campesinos que se crearon en los aos cuarenta. A fines de los ochenta,
el gobierno aprista anunci una propuesta de municipalizar la educacin, que no
prosper, en un contexto de regionalizacin frustrada. Finalmente, en los noventa
se propuso crear Consejos Municipales Educativos (COMUNED), con transferencias que no se concretaron en la prctica (Iguiz y Del Castillo, 1995).
Podemos afirmar, entonces, que desde los aos sesenta se han venido implementando diferentes propuestas de descentralizacin educativa, siendo la ms significativa la impulsada con la reforma de la educacin de 1972, durante la primera fase
del gobierno de las Fuerzas Armadas. Con dicha reforma se conformaron Zonas
Educativas, cuyo eje de articulacin con la municipalidad se estableci a travs de
los denominados Ncleos Educativos Comunales (NEC).
Durante la primera fase del gobierno militar que presida el general Velasco (19681975), la educacin se convirti en la clave para garantizar el xito de las transformaciones estructurales propuestas. Esta reforma guardaba estrecha relacin con
la reforma agraria y la necesidad del Estado de atender a los sectores ms pobres y
desfavorecidos como ejes del desarrollo del pas. Por primera vez en la historia del
pas, el Estado hablaba de una educacin liberadora, concientizadora y vinculada
con una educacin para el trabajo y la productividad (MED, 1970).
La reforma, recogiendo el antecedente de los Ncleos Escolares Campesinos, promovi como alternativa el sistema nuclear. Este sistema se caracterizaba por la
funcin y responsabilidad que la comunidad asuma frente a la educacin y la integracin de los centros educativos en redes interconectadas de servicios nuclearizados, con funciones en mbitos territoriales (o. cit., p. 136).
En el rea rural, la reforma educativa adquiri mayores dimensiones18. All se desarrollaron programas como los Ncleos Escolares Campesinos, el Servicio de Alfabetizacin, las Escuelas Bilinges, las Escuelas de Colonizacin y el Instituto Nacional de Alfabetizacin. Para las escuelas campesinas de la sierra rural, se dise una
poltica especfica de Educacin para las reas Rurales (EPAR). sta sealaba la
importancia de que la estructura educativa estuviera integrada a los planes de desarrollo locales y regionales, agrupando establecimientos escolares y no escolares de
distintos niveles y modalidades a travs de Ncleos Educativos Comunales (MED,
o. cit.). Los Ncleos Educativos Comunales (NEC) se crearon con participacin
18 Desde las primeras dcadas del siglo XX, ha existido una preocupacin por la educacin rural.
Ver, por ejemplo, la experiencia de La escuela nueva de Jos Antonio Encinas y la de Luis Valcrcel durante la dcada de 1940 con los Ncleos Escolares Campesinos.
23
de docentes, padres y representantes de la comunidad. En el gobierno del ncleo,

la participacin inclua un 40% de los cargos para el profesorado, un 30% para los
padres de familia y, finalmente, un 30% para delegados de las organizaciones de la
comunidad (Iguiz y Muoz, 2000).
Pese a la intencin del Estado peruano de descentralizar la educacin, a travs
de la reforma administrativa que deleg las funciones de la sede central del Ministerio a organismos dependientes en las regiones, esta encontr sus lmites en la
participacin y organizacin de la poblacin, que estuvieron sujetas a la iniciativa
estatal; as, la potestad que se confera a las autoridades regionales y zonales de
provincia no estuvo exenta de prcticas clientelistas, ya que la sede central ejerca
un fuerte control (MED et al., 1993). El discurso participativo, base de la propuesta
nuclear, no fue puesto en prctica. Por otro lado, por parte de los conductores de
este proceso existi un problema de desarrollo de capacidades para implementar
iniciativas centradas en la calidad de la educacin. La reforma se vio envuelta en
una rigidez burocrtica administrativa y en un procedimiento de adoctrinamiento a
los maestros (Gall, 1974).
En los aos ochenta, los NEC fueron sustituidos por supervisiones, que luego se
convirtieron en las denominadas Unidades de Servicios Educativos (USE) y que
funcionaron sin alterar la gestin tradicional de enfoque centralista. Esto motiv que
en los noventa se abandonaran las experiencias previas y se diera un progresivo
impulso a un enfoque economicista, que tuvo a la privatizacin de la educacin
en Chile como modelo de gestin. Se esperaba que la participacin surgiera de la
privatizacin. En ese contexto, a fines de 1992 se promulgaron tres decretos ley que
mencionaban la municipalizacin y los COMUNED, las transferencias y las modalidades de financiamiento (Iguiz y Del Castillo, 1995: 54).
Tal como afirman Iguiz y Del Castillo (o. cit.), estas experiencias de descentralizacin de la educacin correspondieron, en la mayora de los casos, a la desconcentracin de funciones y actividades administrativas.
A partir de las recomendaciones de la CEPAL y la UNESCO en 1992 y del Banco
Mundial en 199419 , la descentralizacin educativa pas a formar parte constitutiva
19 La Comisin Econmica para Amrica Latina (CEPAL) y la Oficina Regional de Educacin para
Amrica Latina y el Caribe de la UNESCO plantearon con precisin, en el documento de 1992
Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, que la estrategia
propuesta para la reforma institucional de los pases latinoamericanos supona una reorganizacin de la gestin educativa orientada por un proceso de descentralizacin, otorgando mayor autonoma a las escuelas, sin dejarlas aisladas; es decir, integradas a un marco comn de objetivos
nacionales. As mismo, el Banco Mundial (Winkler, 1994) reafirmaba la idea de que descentralizar
la educacin ofreca grandes posibilidades de mejorar la educacin en Amrica Latina.
24
De la administracin territorial al desarrollo social. Historicidad y papel de los gobiernos locales en la educacin
de las reformas educativas de los noventa. En esta lnea, se retomaron trabajos

pioneros, como los de Mxico, Brasil y Argentina (iniciados en los setenta) y los
de los Estados unitarios, como Colombia y Chile, que iniciaban la municipalizacin de la educacin.
Esta renovada mirada de la descentralizacin inclua una marcada presencia de
los gobiernos locales (junto con las escuelas) en los diseos institucionales de los
sistemas educativos. La gran hiptesis de fondo era que solucionaran mejor los
problemas educativos quienes ms cerca se encontraran de ellos.
Entre las experiencias de municipalizacin en Amrica Latina, son representativas
las de Colombia y Chile. Un caso singular es el de Brasil, en donde compiten
paralelamente un modelo estatal y otro municipal. En el caso de Colombia, la
Ley 29 de 1989 impuls la transferencia parcial de la administracin educativa a
los municipios, pero recin con la Ley 60 de 1993 se especificaron competencias
territoriales y espacios de participacin de la comunidad para definir las polticas
educativas. Posteriormente, la Ley General de Educacin 115, de 1994, implement como obligatorio el Proyecto Educativo Institucional, mientras que en el
ao 2001 se asignaron nuevas competencias y criterios para el manejo de recursos (Caballero, 2004).
Este proceso ha estado marcado en Colombia por una mejora organizativa, aunque orientada de manera centralizada. En cambio, la municipalizacin en Chile
no se limit a reformar el gobierno y la gestin educativa, sino que se orient a
una progresiva privatizacin del sistema educativo. En los noventa, esta reforma
recuper presencia estatal, con una orientacin ms democrtica y participativa
(Candia, 2004). En la actualidad, el Consejo para la Calidad de la Educacin ha
evaluado negativamente la experiencia chilena y propone una mayor responsabilidad del Estado (Consejo Asesor Presidencial, 2006)20.
En Brasil, el proceso de transformaciones educativas tuvo lugar en los ochenta,
siendo el caso ms representativo el de Minas Gerais. Las experiencias de gestin
escolar en ese pas estuvieron vinculadas a la autonoma financiera, la gestin
participativa y transformaciones vinculadas a la designacin del director (Paes
20 As, se seala: El Consejo concuerda que el desempeo del actual sistema de administracin municipal de la educacin es negativo. Hay acuerdo en un conjunto de condiciones que
explican las falencias del sistema municipal, un financiamiento insuficiente para las obligaciones que poseen, disolucin de responsabilidades entre el Ministerio y los municipios, escasa
transferencia de competencias a las escuelas, relacin desigual entre el sector municipal y el
particular subvencionado. Algunos consejeros sealan que tambin influye el tamao y sus
capacidades de gestin entre ellos (p. 115).
25
Barros y Mendonca, 1998: 90). Experiencias que, segn sealan estos autores,
no han sido evaluadas.
Lo revisado nos permite ver cmo, a diferencia de lo que suceda en dcadas anteriores en las que predomin el modelo de descentralizacin principal-agente
hbrido que describe Di Gropello (1999) y en donde el principal (nivel central)
continuaba manteniendo una relacin vertical con el agente (nivel subnacional),
la aparicin de nuevos actores con nuevas funciones y responsabilidades en el
proceso modific el gobierno educativo. As, la sociedad civil y las familias redibujaron los modelos y se dio paso a un aggiornado modelo subnacional con
responsabilidad compartida (Di Gropello, 2004). Entre otras cosas, este modelo
reconoce que el gobierno subnacional local (para nuestro caso, la municipalidad)
se convierte en el responsable principal de la educacin en sus jurisdicciones y
cogobierna con actores locales, en funcin de variadas estrategias (convenios,
pactos, etc.). Para ello, requiere contar con una significativa autonoma econmico-financiera en la toma de decisiones y, sobre todo, para establecer los lineamientos especficos de los contenidos educativos. El aspecto fundamental de
este modelo radica en el ajuste a la realidad de los contenidos de la enseanza,
la administracin y organizacin de las escuelas y la participacin directa de la
comunidad en estos temas.
Estas experiencias y reflexiones sobre la participacin de los gobiernos locales en
la descentralizacin de los sistemas educativos nos colocan en la necesidad de
revisar la municipalizacin de la gestin educativa ahora, desde la situacin presente. La relacin de las municipalidades y la educacin tiene, en buena cuenta,
que enfrentar una tradicin de poco xito, la construccin de una nueva identidad de gobierno local y la consolidacin de las emergentes relaciones con la
sociedad civil.
26
3.
Municipalidades: alta pobreza

y baja capacidad de gestin,
qu pueden hacer en educacin?
Segn la legislacin, los municipios son rganos de gobierno local con
autonoma econmica y administrativa en un territorio, con la funcin de
organizar, reglamentar y administrar los servicios pblicos de su jurisdiccin; as como de desarrollar y regular actividades y servicios en materia
de educacin, salud, vivienda, saneamiento, medio ambiente, sustentabilidad de los recursos naturales, transporte colectivo, circulacin y trnsito,
turismo, conservacin de monumentos arqueolgicos e historia, cultura,
recreacin y deporte21 .
De hecho, en la Ley Orgnica de Municipalidades 27972 se atribuye a
los gobiernos locales competencias especficas y compartidas con el gobierno nacional y el regional en materia de educacin, cultura y deportes.
Entre otras, se seala la promocin del desarrollo humano sostenible;
el diseo, evaluacin y ejecucin del proyecto educativo; la promocin
de la diversificacin curricular; el monitoreo de la gestin pedaggica y
administrativa de las instituciones educativas; la construccin de infraestructura; apoyar la creacin de redes educativas; impulsar y organizar el
Consejo Participativo Local de Educacin; y apoyar la incorporacin de
nuevas tecnologas. Sin embargo, hasta la fecha los municipios provinciales y distritales han venido cumpliendo esencialmente funciones de
apoyo, especialmente en la construccin de infraestructura.
El marco normativo es, sin duda, la primera de las condiciones necesarias
para poner en marcha el proceso. Sin embargo, desde nuestro punto de
vista, ya ha habido en el pas algunas reflexiones que se deben incluir
en la discusin, dada su importancia para el avance con mejores logros
por parte de los gobiernos locales en la tarea de conducir los procesos
educativos. Las que se presentan a continuacin, a modo de consideraciones, van en esta lnea.
21 Ley Orgnica de Municipalidades y Constitucin Poltica de 1993.
27
Primera consideracin: la heterogeneidad de las municipalidades

Segn el directorio nacional de municipalidades distritales, provinciales y de centros poblados menores (INEI, 2003), en el Per existen 3.692 municipalidades, 194
provinciales y 1.634 distritales. Las municipalidades de centros poblados suman
1.864, con funciones que son delegadas por las distritales. El nivel de diferenciacin
entre ellas es elevado. Solamente el 6% de los gobiernos locales tienen a su cargo
distritos donde viven ms de 50.000 personas. Esto significa que cerca de la mitad
de los gobiernos locales (un total de 962) ejercen sus funciones en distritos donde
viven menos de 5.000 personas (Remy, 2005a).
Si a esto agregamos que en el mbito rural hay un margen de correspondencia entre
las 1.634 municipalidades distritales existentes (44%) y las comunidades campesinas,
que suman 5.99822 , nos encontramos con un panorama muy disperso, que repercute
en la ejecucin presupuestal de obras y servicios, as como en el aumento del nmero
de protestas y conflictos locales en todo el pas.
Por tanto, es evidente que una realidad tan heterognea como la de los gobiernos
locales no manifieste caractersticas especficas. Se requiere, entonces, tener un
diagnstico de sus diferencias (en el mbito urbano y rural, poblacionales y en
cuanto a capacidades y recursos) que sirva como base para la elaboracin de
una o varias tipologas municipales. Solo en funcin de dicho diagnstico, se podra precisar mejor el modo en que las municipalidades aportaran al proceso de
descentralizacin y reforma educativa.
De otro lado, no debemos olvidar que, junto con la promocin de la descentralizacin por parte del Estado, hay en l un compromiso mayor: el aseguramiento de
la equidad. Contar con estas tipologas de gobiernos locales permitir que el gobierno central desarrolle las acciones compensatorias necesarias para garantizar
el achicamiento (y futura desaparicin) de las brechas de desigualdad.
Segunda consideracin: la imprecisa transferencia de funciones

Tanto el marco normativo general de la descentralizacin como el particular de la
educacin delimitan competencias compartidas y especficas en materia educativa para cada nivel de gobierno, desde el nacional hasta el de las escuelas. No
obstante, la implementacin de dichas competencias se desarrolla en un ambiente de desorden administrativo, que se pone de manifiesto en la transferencia de
22 Varias de las comunidades campesinas madres aspiran a ser centros poblados o distritos.
28
Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin, qu pueden hacer en educacin?
competencias y funciones. Por ejemplo, existe una falta de unidad de criterios y

una duplicidad de funciones entre las UGEL y las municipalidades. Por ello, es
necesario precisar, en primer trmino, las funciones que le corresponden a cada
uno de estos niveles, teniendo en cuenta el diseo de la descentralizacin puesto
en marcha. No hacerlo generar problemas para asumir responsabilidades y garantizar una gestin eficiente del servicio educativo (Muoz y Cuenca, 2006).
Por otra parte, al analizar el plan de transferencia de competencias, se encuentra que el marco normativo general de la descentralizacin prioriza y enfatiza las
funciones en los niveles subnacionales (gobierno regional y gobierno local), en
tanto la Ley General de Educacin centra el proceso en la escuela. De hecho, los
planes de transferencia no registran ninguna funcin asignada a la escuela. Peor
an, dejan a los gobiernos regionales y sus instancias tcnicas (DRE y UGEL) las
decisiones sobre algunas funciones que ejerceran los centros educativos (Cuenca
y Andrade, 2005). El plan piloto de municipalizacin, en ese sentido, se enfrenta
a una tensin que puede provocar mayor confusin y descoordinacin, a lo cual
se suma una injustificada premura, as como la evidente sobrecarga de funciones
asignadas, siendo ms de las que seala la Ley Orgnica de Municipalidades, sin
que se conozca si tienen las capacidades adecuadas y sin que se aclare cules
son las funciones que le corresponden a la UGEL y cules a la DRE.
Tercera consideracin: la insuficiente capacidad de gestin

El funcionamiento y la capacidad de gestin de las municipalidades, particularmente
de las distritales, han sido poco estudiados, ms an cuando se trata de las rurales.
Este hecho fue sealado en el balance del Seminario Permanente de Investigacin
Agraria (SEPIA) del 2004 sobre las ponencias relativas a autoridades y gobiernos en
la sociedad rural. En dicho balance, Mara Isabel Remy (2004) indicaba que an no
haba estudios que dieran cuenta de cmo se gestionan los municipios, qu hacen,
qu servicios alcanzan a cumplir y cules no. En su mayora, las investigaciones
delimitaban a lo sumo el perfil de las autoridades locales. Destacaba adems que
pobladores y autoridades valoraban positivamente la ejecucin de obras de infraestructura, lo cual serva para fines polticos de legitimacin. De hecho, los municipios
rurales aparecan como espacios de concertacin y como objetos de competencia
para monopolizar recursos. Sin embargo, nunca lo hacan como rganos de gobierno con autonoma en el desempeo de sus atribuciones.
Ante la carencia de estudios de caso que aborden los diferentes tipos de municipalidades existentes, aqu haremos una revisin panormica de la situacin
actual de las municipalidades, examinando algunos informes que dan cuenta del
funcionamiento y la capacidad de gestin de algunas de ellas.
29
Esta complejidad es an mayor en los centros poblados menores, que son la mayora. En un estudio sobre municipios de centros poblados en Puno, a propsito
del linchamiento del alcalde de Ilave (Pajuelo, 2006), se daba cuenta de una encuesta a alcaldes distritales que encontraban que sus municipios carecan de infraestructura y personal para brindar los servicios delegados por la municipalidad
distrital; adems, su reducido personal se hallaba insuficientemente capacitado.
Se destacaba adems que, si bien los servicios que estas municipalidades brindaban eran modestos (bsicamente de registro civil y algunos de limpieza y vigilancia), estos eran muy valorados por la poblacin de las comunidades rurales.
Segn Remy (2005a), las municipalidades distritales son las principales intermediarias para solicitar material de construccin y mobiliario escolar. Sus recursos
econmicos son escasos, aunque crecientes; adolecen tambin de calificacin
tcnica e incluso poltica, y sus atribuciones se han visto incrementadas por confusos cambios legislativos, que provocan situaciones que desbordan la capacidad de monitoreo y fiscalizacin. Este fue el caso de las transferencias dispuestas
por el Ministerio de Economa y Finanzas el ao 2003, cuya ejecucin no haba
sido autorizada, con lo cual incluso las municipalidades acreditadas se vieron en
la situacin de retransferir los fondos y su gestin al gobierno central.
Un indicador del nivel de gestin municipal podra partir de evaluar cmo vienen
administrando las municipalidades provinciales los programas sociales de complementacin alimentaria (PRONAA), y de saber cmo administran las distritales
los programas de infraestructura social (FONCODES). Al respecto, en un estudio
del marco normativo y la puesta en prctica de la transferencia en los ltimos
aos se encontr que en el 2003 los proyectos de infraestructura social estaban
a cargo de ncleos ejecutores y bajo las directivas de FONCODES, pese a que la
normatividad permita otras opciones a los municipios distritales, y a que muchos
alcaldes expresaran que los municipios eran ms eficientes en el uso de los recursos (Huamn, 2005).
A propsito de la capacidad de gestin de las municipalidades, en el 2002, el Grupo de Anlisis para el Desarrollo (GRADE) hizo uno de los pocos estudios sobre
el tema en el que se intentaba construir una tipologa de las municipalidades; all
se consideraba la capacidad de gestin entre uno de los tipos (Torero y Valdivia,
2002). El estudio comprendi una muestra de 1.567 distritos (correspondiente al
96% de los municipios distritales y al 42% del total existente en el pas) y diferenciaba seis tipos, segn sus necesidades y su capacidad de gestin municipal23 .
23 Los seis tipos eran, bsicamente: no pobres con alta capacidad de gestin, no pobres con
gestin media, no pobres con baja gestin, pobres con alta gestin, pobres con gestin media
y pobres con baja gestin.
30
En trminos de gestin, en la tipologa se consideraron criterios de escala, ingresos y capacidad tcnica. Segn esta clasificacin, se encontr que ms de
la mitad de las municipalidades de la muestra (53% de los 1.570 distritos) tenan
alta pobreza y baja capacidad de gestin. Asimismo, haba un 30% de distritos
con alta o media gestin, pero con una demanda muy alta de necesidades. Finalmente, un 14% de municipalidades distritales tenan baja o muy baja pobreza, as
como baja gestin.
Igualmente, segn el Registro Nacional de Municipalidades (RENAMU), hasta
diciembre del 2001, de un total de 1.620 municipalidades provinciales y distritales, el 41% de ellas haba informado no tener ningn instrumento de gestin y el
80% declaraba requerir de capacitacin y asistencia tcnica en gestin municipal
(REMURPE, 2004). A estas carencias se suman factores como la distribucin del
presupuesto para educacin inicial a nivel regional.
Finalmente, para entender la relativa incapacidad de gestin municipal es importante ubicarla como parte de un problema mayor, que se desprende de la debilidad institucional y organizacional, lo cual contrasta con el proceso normativo que
incrementa sus atribuciones y presupuestos. En este contexto, el plan piloto de
municipalizacin se plantea como un proceso gradual, progresivo y por etapas
en los niveles educativos de inicial y primaria, disponindose que los gobiernos
regionales transfieran los recursos correspondientes y cuenten con el apoyo logstico y la asistencia tcnica de las UGEL y las Direcciones Regionales de Educacin. Pero esto no asegura que la municipalizacin se articule con los actuales
organismos de participacin y con los proyectos educativos regionales y locales
(Iguiz, 2006a).
Cuarta consideracin: la tensa relacin entre las municipalidades y la

poblacin
Los conflictos entre la poblacin y sus autoridades regionales y locales se han
centrado predominantemente en cuestionar la gestin pblica, denunciar irregularidades en la realizacin de obras o en exigir transparencia en los usos de los
recursos pblicos. Precisamente, uno de los mayores problemas que aquejaron
de manera sistemtica al pas durante las ltimas dcadas ha sido el de la corrupcin, que se extiende a diversas instituciones del Estado y en diferentes niveles.
Durante el ao 2004 las autoridades ediles, sobre todo en las zonas ms pobres,
fueron denunciadas por irregularidades en el manejo de los recursos pblicos.
Ese mismo ao hubo 204 demandas de revocatoria de autoridades municipales
(Remy, 2005b).
31
Esta situacin se enmarca dentro de un creciente desprestigio de la poltica y de

los polticos. Percepcin que se expande al funcionamiento del sector educativo,
en donde se seala que la corrupcin es un problema que afecta a la calidad
educativa (Foro Educativo, 2005). En otra encuesta hecha entre los docentes,
estos expresaron un bajo nivel de confianza en los gobiernos regionales y locales, similar a lo que ocurre frente a la Polica y el Ministerio de Educacin. De
hecho, ms del 50% de entrevistados consideraron que las autoridades eran
igualmente corruptas en todos los niveles subnacionales de gobierno (Cuenca y
Muoz, 2006).
Esta situacin se refleja, con diferentes particularidades, en los estudios regionales que ha hecho Protica, en donde se advierte que el manejo irregular de las
plazas de personal docente permite mayores riesgos de corrupcin. Los niveles
de corrupcin son percibidos tan altos en el sector educativo como en las regiones con elevados ndices de pobreza (y en donde son mayores las prdidas
econmicas por actos corruptos), y se les percibe, en muchos casos, como actos
naturales (Defensora del Pueblo, 2007).
Quinta consideracin: el problema del financiamiento y la falta de

presupuesto
Los gobiernos locales tienen el reconocimiento constitucional de descentralizacin
y de autonoma en las materias poltica, econmica y administrativa; sin embargo,
su autonoma financiera es limitada. Tampoco son autnomos con relacin a los
impuestos municipales; tienen una mayor, aunque relativa, autonoma respecto de
las contribuciones y tasas, y ella es mnima con relacin al Fondo de Compensacin Municipal; adems, estn sujetos a una normativa que los limita significativamente de muchas maneras.
El presupuesto del 2004 determin un aumento en las transferencias a los gobiernos locales, incrementndolo en ocho unidades impositivas tributarias, y flexibilizando su destino, ya sea aumentando los gastos operativos o ampliando los
niveles de participacin (Remy, 2005b). El cuadro siguiente muestra que en el ao
2005 los gobiernos locales recibieron el 7% del presupuesto general de la Repblica, por concepto de recursos de FONCOMUN, que son distribuidos por canon
y regalas, impuesto a la renta y recursos del Vaso de Leche.
32
Presupuesto general de la Repblica 2005

Gobierno central
Gobierno regional
Municipalidades
Recursos ordinarios del Recursos ordinarios

Recursos de FONCOMUN
cobro de tributos (100% (transferencias del MEF contra (2% del IGV y otros)
IGV, ISC, impuesto a la cartera actual de proyectos)
renta de personas)
Recursos
distribuidos
por canon:
Regalas (50%)
Impuesto a la renta (50%)
Recursos distribuidos por canon:

Regalas (25% del 50%)
Impuesto a la renta (25% del 50%)
Recursos distribuidos por canon:

Regalas (75% del 50%)
Impuesto a la renta (25% del 50%)
Recursos del Vaso de Leche
Fuente: Propuesta Ciudadana, 2005.
En un informe reciente sobre el financiamiento de la educacin inicial, se revelaron incoherencias entre las polticas de gasto y los objetivos de desarrollo de la
educacin inicial en las zonas pobres (Casas, 2006). Se sealaba que, en promedio, ha habido un importante crecimiento del gasto en educacin en los ltimos
cinco aos, pero que no se puede determinar si esto representa un beneficio para
los departamentos, pues el aumento pudo haberse efectuado en gastos corrientes, sin dejar espacio a un incremento en la inversin del sector en infraestructura,
libros o mobiliario. De hecho, en los departamentos analizados (Apurmac, Cajamarca, Huanuco y Ucayali) se encontr que cerca de la totalidad del gasto serva
para cubrir el pago de planillas del personal docente, as como la retribucin de
las promotoras educativas. En tanto el gasto de inversin no era considerado en
el momento de ejecutar dicho gasto total. De hecho, el crecimiento de los presupuestos en los gobiernos regionales es heterogneo y no guarda relacin con los
niveles de pobreza o la cobertura de los programas sociales. Durante el 2004, el
gasto de capital para el programa de educacin inicial fue nulo para 21 de los 25
gobiernos regionales.
En suma, no es posible determinar la forma de financiamiento a largo plazo de
cada proyecto de inversin, pues los gastos continuamente cambian de rubro a lo
largo de los aos y pasan a ser financiados por diferentes partidas de ingresos. A
ello se agrega que en la ejecucin presupuestal se priorizan proyectos de transporte, salud y saneamiento, mientras que el rubro de educacin se ejecuta en la construccin y rehabilitacin de centros educativos de nivel primario y secundario.
Por ejemplo, en un estudio reciente sobre Ayacucho, Peralta (2004) sealaba
que las municipalidades distritales contaban con un presupuesto asignado entre
20.000 y 30.000 soles como promedio mensual, lo cual no cubra las exigencias
33
de las comunidades que atendan, a lo que se sumaba la falta de capacitacin e

inexperiencia en administracin y desarrollo municipal.
En el marco del plan piloto de municipalizacin de la gestin educativa, el Ministerio de Educacin anunci que se transferiran recursos a las municipalidades una
vez que se hubieran constituido los Consejos Educativos Municipales (CEM), integrados por el alcalde y los miembros de los Consejos Educativos Institucionales
(CONEI). En este proceso, el Fondo de Compensacin para la Municipalizacin
de la Gestin Educativa (FONCOMUGE) establece un mecanismo centralizado
de asignacin de recursos a las municipalidades que pasa por la aprobacin y
evaluacin de los proyectos de inversin por el Ministerio de Educacin. Esto procedera a travs de lneas de accin, fijadas en los lineamientos, como construccin y mantenimiento de infraestructura, materiales, programas de capacitacin
docente y actividades de Proyecto Educativo Institucional, entre otros24 .
Resulta paradjico, entonces, que en el marco de una propuesta que supone el nivel
local como punto central de la descentralizacin no haya un correlato con la autonoma financiera y administrativa en la toma de decisiones de las localidades, sobre
todo cuando tanto en el mbito local como regional ha habido una movilizacin amplia en torno a la elaboracin de los Proyectos Educativos Locales y Regionales. En
ambos planes de desarrollo educativo, se han determinado una serie de objetivos
estratgicos y de lineamientos de poltica educativa que evidencian una conciencia
clara en las regiones en torno a sus problemas educativos locales y regionales.
3.1. El Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa: del plan piloto experimental a la municipalizacin de la gestin educativa
Por decreto supremo 078-2006-PCM, promulgado a fines de octubre del 2006, el
actual Gobierno autoriz al Ministerio de Educacin a llevar a cabo un plan piloto
de municipalizacin de la gestin educativa en los niveles de inicial y primaria. En
l participaran 56 municipalidades distritales, pertenecientes a 25 provincias del
pas. Dicha medida, con sucesivas reformulaciones y cuyos lineamientos han sido
publicados el 4 de marzo ltimo por resolucin ministerial 0031-2007-ED, coloca
sobre el tapete el papel de las municipalidades en la descentralizacin.
Frente a la municipalizacin educativa promulgada por el actual Gobierno como
parte de un paquete de medidas descentralizadoras, no deja de ser pertinente
profundizar en la heterogeneidad de los gobiernos municipales para entender el
24 R. M. 0031-2007-ED, p. 340938.
34
marco normativo y presupuestal de la municipalizacin, as como para saber si

ellos estn en condiciones de lograr un mnimo de eficacia y transparencia en la
ejecucin de sus funciones.
Por otro lado, la municipalizacin se plantea presuponiendo que el nivel local,
dada su cercana con la poblacin, debe tener la conduccin de los servicios
sociales, pues supuestamente estas instancias conocen mejor los problemas y
van a poder resolverlos.
El anlisis de la propuesta de municipalizacin de la educacin puede hacerse
desde diversas pticas. En esta seccin buscamos identificar algunas de las caractersticas de las municipalidades distritales que han sido seleccionadas para
este plan piloto.
En dicho plan participan 56 municipalidades, escogidas con un criterio territorial
y con un promedio de 2 por regin, con excepcin de La Libertad (3) y Lima
metropolitana (5). En tal sentido, y teniendo en cuenta la heterogeneidad existente, cabe preguntarse: tienen las municipalidades seleccionadas capacidad de
gestin para asumir esta tarea?, est suficientemente representada esta heterogeneidad en la muestra del plan piloto?, cules son sus posibilidades reales de
efectuar o contribuir a una eficiente gestin educativa?
Estas 56 municipalidades se ubican en todo el territorio nacional, y abarcaran
a un total de 1.883 escuelas, 7.823 docentes y 186.164 escolares de los niveles
de inicial y primaria. Se han seleccionado adems 26 municipalidades (una por
regin) que funcionan como una muestra experimental de control.
Del anlisis de la muestra presentada en el plan piloto, podemos inferir que en
la seleccin, pese a haberse sealado que se us la tipologa de GRADE, ha primado un criterio territorial y tcnico-administrativo, sobre la base de un discurso
cientfico que presenta una frmula para evaluar la eficacia y eficiencia del plan
piloto en s mismo, en un marco de comparacin con el total de municipalidades
participantes y de control. De este modo, el plan piloto es definido como una
Investigacin Experimental Real con Modalidad de Emparejamiento25 .
Sin embargo, una mirada ms minuciosa al estudio de GRADE evidencia que no
se tom en cuenta un nivel ms representativo de la hetereogeneidad municipal.
Incluso, en la tipologa de GRADE no se aborda como criterio la gestin de los
25 R. M. 0031-2007-ED, Concepcin terica del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin Educativa, p. 340950.
35
programas sociales, aspecto que, para efectos del plan piloto, habra que incluir
necesariamente.
Entonces, segn la reciente norma legal, seran un total de 82 municipalidades
distritales, entre participantes (56) y de control (26), ubicadas en los siguientes distritos:
Municipalidades participantes y de control comprendidas en el plan piloto
Distrito
Departamento
Provincia
Municipalidades participantes
Municipalidad
de control
Amazonas
Chachapoyas La Jalca / Asuncin
Huancas
Ancash
Huaraz
Huaraz / Independencia
Jangas
Apurmac
Andahuaylas
Pacucha / Talavera
San Jernimo
Arequipa
Arequipa
Cerro Colorado / Paucarpata
La Joya
Ayacucho
Huanta
Huamanguilla / Luricocha
Santillana
Cajamarca
Cajamarca
Encaada / Baos del Inca
Chetilla
Ventanilla / Bellavista
La Perla
Callao
Cusco
La Convencin Echarate / Quimbiri
Vilcabamba
Huancavelica
Tayacaja
Pampas / Colcabamba
Huaribamba
Huanuco
Hunuco
Amarilis / Chinchao
Churubamba
Ica
Chincha
Chincha Alta / Chincha Baja
El Carmen
Junn
Concepcin
Santa Rosa de Ocopa / Comas
Mariscal Castilla
La Libertad
Trujillo
La Esperanza / Florencia de Mora / El Porvenir
Moche
Lambayeque
Lambayeque
Olmos / Motupe
Pacora
Lima
Lima
Miraflores / Surco / La Molina / Surquillo / Los Olivos San Miguel
Lima Provincias Caete
Pacarn / Imperial
Cerro Azul
Loreto
Beln / San Juan Bautista
Indiana
Iambari / Las Piedras
Tambopata
Maynas
Madre de Dios Tambopata

Moquegua
Mariscal Nieto Torata / Carumas
San Cristbal
Pasco
Pasco
Paucartambo / Simn Bolvar
Yanacancha
Piura
Morropn
Santo Domingo / Chulucanas
Buenos Aires
Puno
Puno
Huata / cora
Atuncolla
San Martn
San Martn
Morales / Juan Guerra
La banda de Shilcayo
Tacna
Tacna
Ciudad Nueva / Alto de la Alianza
Palca
Tumbes
Tumbes
San Jacinto / Corrales
La Cruz
Ucayali
Coronel Portillo Yarinacocha / Nueva Requena
Fuente: R. M. 0031-2007-ED.
36
Campo Verde
Las caractersticas socioeconmicas

Las municipalidades seleccionadas son, sin duda, extremadamente distintas
unas de otras. Sin embargo, una variable relativamente comn es su situacin socioeconmica. A partir de los ltimos resultados sobre la situacin de los ndices
de desarrollo humano, 59% de las municipalidades distritales se encuentran entre
los quintiles ms pobres (por debajo de 0,6).
ndice de desarrollo humano en municipalidades participantes
IDH
Entre 0,4 y 0,5
Entre 0,5 y 0,6
Entre 0,6 y 0,7
Entre 0,7 y 0,8
Total
Municipalidades
5
28
17
6
56
Porcentajes
9
50
30
11
100
Fuente: Elaborado a partir de la R. M. 0031-2007-ED.
El ndice de desarrollo humano muestra que las municipalidades seleccionadas no

son representativas. De hecho, si las observamos bajo tres variables, en las que se
combinan necesidades (es decir, que son prioritarias por su pobreza o su capacidad
financiera), capacidad de gestin y escala, tenemos que ms del 50% se ubica en la
escala alta; de ellas, la mitad tiene alta gestin y ms gasto, mientras que la otra mitad
presenta baja gestin y menos gasto (son ms pobres).
Municipalidades participantes segn tipos
Tipos
1: alta gestin/alta escala/baja pobreza
2: baja gestin/alta escala/baja pobreza
3: baja gestin/baja escala/baja pobreza
4: alta gestin/alta escala/alta pobreza
5: baja gestin/alta escala/alta pobreza
6: baja gestin/baja escala/alta pobreza
Totales
Cantidad
14
7
6
8
15
6
56
%
25
13
11
14
26
11
100
Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002) y la R. M. 0031-2007-ED.
En ese sentido, la representatividad debera ser ms plural; podra privilegiarse,

por ejemplo, a las del tipo 6, que manifiestan alta pobreza, baja escala y baja gestin. Esto, teniendo en cuenta adems que, en el estudio de GRADE, de un total
de 1.567 municipalidades distritales, el 53% manifestaba muy alta pobreza, baja
escala y baja capacidad de gestin (Torero y Valdivia, o. cit., p. 6).
37
Las caractersticas de gestin

Es fundamental mirar lo que sucede con la gestin de las municipalidades seleccionadas. Si se les contrasta con la tipologa de GRADE, podemos elaborar la siguiente tabla, con seis combinaciones posibles26 que se distribuyen como sigue:
Situacin de gestin de las municipalidades incluidas en el plan piloto
Departamento
Amazonas
Ancash
Apurimac
Provincia
Chachapoyas
Huaraz
Andahuaylas
Arequipa
Arequipa
Ayacucho
Huanta
Cajamarca
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Hunuco
Ica
Junn
La Convencin
Tayacaja
Hunuco
Chincha
Concepcin
Distrito
Tipologa GRADE
La Jalca
Asuncin
Huaraz
Independencia
Pacucha
Talavera
Cerro Colorado
Paucarpata
Huamanguilla
Luricocha
Encaada
Baos del Inca
Ventanilla
Bellavista
Echarate
Quimbiri
Pampas
Colcabamba
Amarilis
Chinchao
Chincha Alta
Chincha Baja
Santa Rosa de Ocopa
Comas
26 Del 0 al 6: 0: sin clasificar; 1: alta gestin/alta escala/baja pobreza; 2: baja gestin/alta escala/
baja pobreza; 3: baja gestin/baja escala/baja pobreza, 4: alta gestin/alta escala/alta pobreza;
5: baja gestin/alta escala/alta pobreza; 6: baja gestin/baja escala/alta pobreza.
38
Departamento
La Libertad
Lambayeque
Lima
Lima Provincias
Provincia
Trujillo
Lambayeque
Lima
Caete
Loreto
Maynas
Madre de Dios
Tambopata
Moquegua
Mariscal Nieto
Pasco
Pasco
Piura
Morropn
Puno
San Martn
Tacna
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Tumbes
Ucayali
Coronel Portillo
Distrito
Tipologa GRADE
La Esperanza
Florencia de Mora
El Porvenir
Olmos
Motupe
Miraflores
Surco
La Molina
Surquillo
Los Olivos
Pacarn
Imperial
Beln
San Juan Bautista
Iambari
Las Piedras
Torata
Carumas
Paucartambo
Simn Bolvar
Santo Domingo
Chulucanas
Huata
cora
Morales
Juan Guerra
Ciudad Nueva
Alto de la Alianza
San Jacinto
Corrales
Yarinacocha
Nueva Requena
Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002)
39
Podemos observar que un 50% de estos municipios se ubican en los dos extremos de la tipologa: 24% en la categora de alta gestin y baja pobreza y el otro
26%, en la de baja gestin y alta pobreza. El 50% restante se distribuye irregularmente en los otros tipos, siendo el tercer tipo (de baja gestin y baja pobreza)
el que cuenta con menos municipalidades seleccionadas (solo 2).
Distribucin de municipalidades segn la tipologa de GRADE
Tipos
Cantidad
11
14
24
11
13
15
26
11
Totales
56
100
Fuente: Elaborado con datos de Torero y Valdivia (2002).
En ese sentido, se puede afirmar que en la seleccin ha primado un criterio de

divisin clara en dos categoras: alta escala, alta gestin y baja pobreza (tipo
1) y alta escala, baja gestin y alta pobreza (tipo 5), con prioridad a los distritos
de baja gestin (51% del total) y alta pobreza (50% del total). Hay que destacar
que no incluimos aqu a los 6 distritos enumerados como 0, por no estar clasificados, puesto que Torero y Valdivia (o. cit.) carecan de informacin sobre los
mismos; se ubican en Ancash, Huancavelica, Ica, Loreto y Piura.
Sin embargo, en la reciente norma legal emitida en marzo, sin dar informacin
sistemtica, los municipios arriba sealados ya aparecen clasificados: como 3
(Huaraz), 4 (Pampas), 2 (Chincha Alta), 3 (Beln), 3 (San Juan Bautista) y 3 (Morropn). Esto significa que la distribucin tipolgica de municipalidades sera un
poco ms diversificada, pero es todava menos representativa de las necesidades educativas de la poblacin ms excluida. El predominio persiste en un 51%
que correspondera a los municipios de alta escala: 25% con alta gestin y baja
pobreza y 26% con baja gestin y alta pobreza. El 49% restante se distribuye de
manera regular, entre 11 y 14% del total:
40
Distribucin de municipalidades segn la norma legal

Tipos
Cantidad
14
25
13
11
14
15
26
11
Totales
56
100
Fuente: Elaborado con datos de la R. M. 0031-2007-ED.
Por tanto, en la seleccin de municipalidades no se ha seguido un criterio unificado ni muy viable, pues primero debera fortalecerse a los gobiernos que tienen
menor capacidad de gestin y mayor pobreza (como es el caso de las municipalidades de tipo 6, con solo 6 de ellas seleccionadas en Puno, Junn, Ayacucho
y Amazonas). Esto hace suponer que un xito del plan piloto sera prrico y
bastante limitado, pues no estara implementndose con mayor fuerza all donde
el sistema educativo adolece de mayor ineficiencia, sino que se apuesta predominantemente por una implementacin selectiva, que sin duda antepone criterios
polticos, como el de la necesidad del gobierno central de disputar una posicin
hegemnica en lugares en donde el Partido Aprista no cuenta con un claro respaldo poltico. Por tratarse de un plan piloto experimental con el que se est apostando por su expansin y posterior generalizacin, las diferencias existentes por
la heterogeneidad de las municipalidades deberan haber sido esclarecidas para
ser consideradas en la aplicacin de la muestra.
Otro tema que cabe destacar es el de la estrategia organizativa y de financiamiento. El Ministerio de Educacin asignara recursos a los Consejos Educativos Municipales (CEM), que estn integrados por el alcalde y los miembros de los CONEI.
Este hecho plantea una paradoja, pues, de acuerdo con la informacin obtenida,
los CONEI se han constituido formalmente pero an no vienen funcionando. Incluso en algunos casos, sus integrantes no tienen conocimiento de las funciones
que deben desempear y, con excepcin del Programa de Educacin en reas
Rurales (PEAR), no se cuenta con un programa de formacin para capacitarlos.
No obstante, ya se oficializ la transferencia para trece CEM, el 25 de marzo del
2007.
41
Las caractersticas polticas

Como hemos visto hasta ahora, el tema de la descentralizacin de la educacin
no se agota en asuntos tcnicos. A la luz de los resultados de las elecciones regionales y municipales de noviembre del 2006, podemos dar cuenta de cmo es
la configuracin poltica de las municipalidades seleccionadas para el plan piloto.
Para ello, revisaremos tres variables: el porcentaje de votos que obtuvo el alcalde
que gan las elecciones; la situacin de estos alcaldes: si se trata de una nueva
eleccin o reeleccin; y su filiacin poltica.
Segn las normas electorales, en las elecciones regionales y municipales solo se
necesita una mayora simple para ganarlas. El relativo incremento de candidatos
inscritos en los ltimos comicios tendi a acentuar la dispersin del voto. En consecuencia, los porcentajes de votos vlidos con los que ganaron los alcaldes y
sus listas fueron generalmente pequeos.
En el caso de los gobiernos locales distritales que han sido seleccionados para
el plan piloto de municipalizacin de la educacin, encontramos que algunos alcaldes ganaron las elecciones con porcentajes realmente bajos. Por ejemplo, hay
casos en los que el triunfo se obtuvo con el 15,292% de los votos vlidos (Talavera, Andahuaylas, Apurmac), comparados con aquellos en los que se obtuvo con
el 52,275% (Los Olivos, Lima metropolitana, Lima regin). De manera general, se
observa que en 13 de los 56 distritos (23%), los alcaldes fueron elegidos con menos del 25% de los votos vlidos; y que, en 27 de 56 distritos, los alcaldes fueron
proclamados como autoridades con menos del 35% de los votos vlidos.
Nmero de alcaldes electos segn porcentaje de votos vlidos
Ms
de 35%
16
De 25%
a 35%
27
Menos
de 35%
13
0
10
20
30
Fuente: Elaborado con datos de la ONPE.
Esto quiere decir que el Ministerio de Educacin habr de enfrentarse, entonces,

a 40 distritos cuyos alcaldes fueron elegidos con un mximo de 35% de los votos
vlidos; es decir, 6 de cada 10 personas no votaron por el alcalde ganador.
42
Por otro lado, del total de alcaldes incluidos en el plan piloto de municipalizacin,
solo el 16% ha sido reelegido para el actual perodo gubernamental. Lo cual significa que el mayor porcentaje de las nuevas autoridades tiene poca experiencia o
no ha participado en las coordinaciones que, esperamos, haya hecho el Ministerio de Educacin con las municipalidades antes de su seleccin27.
Situacin de los alcaldes elegidos
Reelectos
16%
Nuevos
84%
Fuente: Elaborado con datos del Jurado Nacional de Elecciones (JNE).
En esta misma lnea, cabe destacar que aquellos alcaldes que resultaron elegidos
con menor cantidad de votos vlidos son, en su totalidad, nuevas autoridades.
Distribucin de alcaldes segn condicin de eleccin
Porcentaje de
votos
Alcaldes
nuevos
Alcaldes
reelegidos
Menos de 25%
De 25% a 35%
Ms de 35%
13
25
9
0
2
7
Fuente: Elaborado con datos del JNE.
Finalmente, el 54% de las municipalidades seleccionadas cuentan con autoridades que fueron postuladas por partidos locales o regionales. Ms an, del
46% restante, hay una mayora que pertenece a partidos distintos al del actual
Gobierno.
27 Desconocemos si se han impartido capacitaciones al respecto. En general, existe muy poca

informacin sobre el plan piloto, e incluso la norma legal reciente es bastante genrica respecto
a las funciones designadas.
43
Municipalidades segn partido poltico

Movimiento Regional
54%
Partido Nacional
46%
Fuente: Elaborado con datos del JNE.
En ese sentido, lo cierto es que el Ministerio de Educacin se ver en la necesidad de negociar y dialogar con un nmero importante de municipalidades que
son de filiacin poltica distinta a la del partido gobernante, y en donde sus autoridades fueron elegidas con bajos porcentajes y fundamentalmente son nuevas
en el cargo.
Las caractersticas educativas

Otra de las variables importantes que conviene revisar es la situacin educativa de las
56 municipalidades elegidas. En tal sentido, el nmero de escuelas circunscritas a las
jurisdicciones municipales del plan piloto es bastante desigual.
Instituciones educativas comprendidas en el plan piloto
Departamento
Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
44
Municipalidades
distritales
La Jalca
Asuncin
Huaraz
Independencia
Pacucha
Talavera
Cerro Colorado
Paucarpata
Huamanguilla
Luricocha
Encaada
Baos del Inca
Ventanilla
Bellavista
IE de inicial
IE de primaria
Totales
5
0
14
16
7
10
17
17
1
0
7
21
40
6
16
2
19
34
14
20
14
9
9
13
73
39
23
2
21
2
33
50
21
30
31
26
10
13
80
60
63
8
Municipalidades
distritales
Echarate
Cusco
Quimbiri
Pampas
Huancavelica
Colcabamba
Amarilis
Huanuco
Chinchao
Chincha Alta
Ica
Chincha Baja
Santa Rosa de Ocopa
Junn
Comas
La Esperanza
La Libertad
Florencia de Mora
El Porvenir
Olmos
Lambayeque
Motupe
Miraflores
Surco
Lima
La Molina
Surquillo
Los Olivos
Pacarn
Lima Provincias
Imperial
Beln
Loreto
San Juan Bautista
Iambari
Madre de Dios
Las Piedras
Torata
Moquegua
Carumas
Paucartambo
Pasco
Simn Bolvar
Santo Domingo
Piura
Chulucanas
Huata
Puno
cora
Morales
San Martn
Juan Guerra
Ciudad Nueva
Tacna
Alto de la Alianza
San Jacinto
Tumbes
Corrales
Yarinacocha
Ucayali
Nueva Requena
Total
Departamento
IE de inicial
IE de primaria
Totales
27
2
4
16
23
6
13
8
2
12
23
8
10
10
2
2
14
5
9
22
2
9
25
58
5
7
2
6
13
7
5
36
1
5
7
2
9
7
14
17
30
5
651
115
25
18
57
28
60
12
8
2
34
6
3
5
89
27
3
4
1
6
10
3
8
40
59
16
23
9
8
37
7
27
56
5
61
5
3
0
0
5
10
37
13
1232
142
27
22
73
51
66
25
16
4
46
29
11
15
99
29
5
18
6
15
32
5
17
65
117
21
30
11
14
50
14
32
92
6
66
12
5
9
7
19
27
67
18
1883
Fuente: R. M. 0031-2007-ED.
45
Como se puede apreciar, hay un distrito con solamente 2 escuelas (el de Asuncin,
en Amazonas), y otro con 142 de inicial y primaria (en Echarate, Cusco). Cabe destacar que en el plan piloto no han sido comprendidas las escuelas de secundaria, ni
las que atienden simultneamente los niveles de inicial, primaria y secundaria. Por
tanto, se habla estrictamente de escuelas de educacin inicial y primaria.
De este modo, se tienen programadas para el plan piloto un total de 1.883 escuelas, con 65% de ellas correspondiente al nivel de educacin primaria y 35%, al de
educacin inicial.
Si revisamos el mbito geogrfico de las escuelas, encontramos que hay un 65% que
son rurales y que, del 35% restante, poco ms de la mitad se ubica en zonas urbanomarginales. Otro hallazgo importante es que una gran mayora (84%) pertenece a las
zonas ms pobres del pas.
Porcentaje de escuelas segn rea geogrfica
Urbana
16%
Urbanomarginal
19%
Rural
65%
Fuente: Elaborado con datos de Escale, Ministerio de Educacin.
Con relacin al nmero de estudiantes que atendern las municipalidades incluidas en el plan piloto, estn considerados 186.164 escolares de inicial y primaria.
Cabe destacar que el rango comprendido es extremadamente amplio: va desde
35 alumnos en la municipalidad de Asuncin (Chachapoyas, Amazonas) hasta
17.725 en la de Ventanilla (Callao), seguidos de 9.968 en Chulucanas (Piura) y
9.951 en San Juan Bautista (Loreto).
En cuanto al nmero de docentes, la situacin es similar a la del nmero de escuelas. El rango es muy amplio. Nuevamente, Asuncin registra el menor nmero:
2 docentes para 2 escuelas. En el otro extremo est Ventanilla, que cuenta con
613 docentes, seguida esta vez por San Juan Bautista (Loreto), con 424, y por
Chulucanas (Piura), con 383. En general, las municipalidades distritales del plan
piloto tendrn la responsabilidad de trabajar con 7.823 maestros de los niveles de
inicial y primaria.
46
Docentes y escolares en el mbito del plan piloto

Departamento
Amazonas
Ancash
Apurmac
Arequipa
Ayacucho
Cajamarca
Callao
Cusco
Huancavelica
Huanuco
Ica
Junn
La Libertad
Lambayeque
Lima
Lima Provincias
Loreto
Municipalidades
participantes
La Jalca
Asuncin
Huaraz
Independencia
Pacucha
Talavera
Cerro Colorado
Paucarpata
Huamanguilla
Luricocha
Encaada
Baos del Inca
Ventanilla
Bellavista
Echarate
Quimbiri
Pampas
Colcabamba
Amarilis
Chinchao
Chincha Alta
Chincha Baja
Santa Rosa de Ocopa
Comas
La Esperanza
Florencia de Mora
El Porvenir
Olmos
Motupe
Miraflores
Surco
La Molina
Surquillo
Los Olivos
Pacarn
Imperial
Beln
San Juan Bautista
Docentes
Escolares
matriculados
62
2
116
160
109
130
173
119
55
46
228
258
619
98
353
75
90
218
196
124
322
53
15
97
153
81
103
187
110
62
203
68
202
371
16
109
304
424
1.270
35
2.317
2.988
2.465
2.982
4.201
2.495
1.212
1.005
5.148
5.115
17.725
2.242
9.159
2.237
2.601
6.197
5.252
3.533
7.801
1.028
267
2.283
4.442
2.427
3.217
4.302
2.864
1.443
4.436
1.785
4.517
8.928
315
2.930
7.222
9.951
47
Municipalidades
participantes
Departamento
Madre de Dios
Moquegua
Pasco
Piura
Puno
San Martn
Tacna
Tumbes
Ucayali
Iambari
Las Piedras
Torata
Carumas
Paucartambo
Simn Bolvar
Santo Domingo
Chulucanas
Huata
cora
Morales
Juan Guerra
Ciudad Nueva
Alto de la Alianza
San Jacinto
Corrales
Yarinacocha
Nueva Requena
Total
Docentes
Escolares
matriculados
28
37
16
33
123
63
65
383
26
256
81
27
40
30
55
129
276
44
7.823
531
547
142
253
2.400
1.395
1.166
9.968
476
4.142
1.591
464
899
591
706
1.809
7.623
1.124
18.6164
Fuente: R. M. 0031-2007-ED.
Cabe destacar que los rendimientos escolares son tambin dispares, tal y como
reflejan los datos referidos a las evaluaciones que hizo la Unidad de Medicin de
la Calidad Educativa (UMC) en 1996 y 1998, y las correspondientes al 2001 y el
2004. Hace poco se hizo una evaluacin censal a los docentes. Los resultados
dieron cuenta, como ocurri con los de los estudiantes, que ellos tambin presentan serias carencias en su formacin, las que se agravaran de acuerdo con
la modalidad de sus escuelas y su ubicacin o lejana geogrfica y cultural con
respecto al espacio no rural.
3.2. Las voces de los alcaldes y actores locales

A partir del segundo semestre del 2001, se publicaron en el pas diversos estudios sobre la descentralizacin, algunos de los cuales haban sido promovidos
por el propio Estado. Su importancia radicaba, entre otros aspectos, en el acopio de informacin sobre las ideas y expectativas que los distintos actores, tanto
los sociales como las autoridades locales y los funcionarios, tenan respecto a la
48
descentralizacin. Entre otros, estaban los de Muoz et al. (2002), Trivelli (2002),
Zrate (2002) y Barea (2005).
Todos ellos contenan informacin que a nuestro entender es valiosa, pero que
a nuestro juicio ha sido subutilizada en la toma de decisiones a cargo de las instancias responsables de conducir el proceso, como ha ocurrido con el Consejo
Nacional de Descentralizacin (CND).
En el imaginario social, la descentralizacin aparece como la nica va para alcanzar
el desarrollo, consolidar la democracia, mejorar la calidad de los servicios sociales y,
en el caso particular de la educacin, lograr adems que sta posea calidad y equidad. Algunas hiptesis detrs de estas ideas se relacionan con la sobrevaloracin
y la omnipotencia que los actores sociales le otorgan a la descentralizacin. Este
proceso, entonces, est asociado directamente con el logro de un Estado de bienestar vinculado principalmente a cuestiones materiales y a la provisin de servicios
bsicos (Cuenca y Muoz, 2006).
La larga tradicin centralista y los aos sin presencia de las regiones en las decisiones sobre sus polticas de desarrollo orientan estas ideas, que se evidencian
an ms cuando en un estudio del Instituto de Estudios Peruanos (2002) se afirma
que cerca de la mitad de la poblacin asocia la descentralizacin con el acceso a
recursos, y el resto, con los mecanismos de representacin. En un estudio que hizo
el Consejo Nacional de Educacin (2004), tambin se encontr que los actores entrevistados autoridades polticas y funcionarios expresaban que la apuesta por
la descentralizacin era para democratizar y desarrollar a sus regiones.
Un argumento recurrente que aparece inicialmente como una gran ventaja de la
descentralizacin es el fortalecimiento de las identidades locales. Sin embargo,
este argumento transita entre la percepcin del riesgo de fragmentacin nacional,
debido a una transferencia irrestricta de atribuciones y funciones a las regiones, y
la oportunidad que, en el marco de la globalizacin, la descentralizacin otorgara
a la revalorizacin de las historias e identidades locales y su vinculacin con las
polticas y lineamientos nacionales (Muoz et al., 2002)
Por otro lado, en una encuesta que hizo Foro Educativo en diciembre del 2006 a
15 representantes de municipalidades distritales, se encontr que poco ms de la
mitad de los encuestados estaba en desacuerdo con la propuesta de municipalizar la educacin. Entre las razones que expresaron estaban el desconocimiento
de lo que se transferira, la falta de recursos financieros y la inseguridad en la
capacidad de gestin de sus municipalidades. En la mayora de los casos, los
entrevistados refirieron que faltaba un plan organizador.
49
Los argumentos de quienes estaban a favor del proceso eran de alguna manera
los clsicos razonamientos en respaldo de la descentralizacin: la cercana de la
institucin de gobierno a la poblacin y, por lo tanto, la posibilidad de conocer
mejor las necesidades.
Sin embargo, hay que tener en cuenta que persisten muchas dificultades. De los
15 representantes entrevistados, 12 dijeron no conocer o conocer muy poco la
Ley General de Educacin. Reportaron que los COPALE no estaban funcionando
y que en sus municipios no se haba iniciado el proceso de formulacin del PEL.
De otro lado, manifestaron tener inconvenientes con la ejecucin de los programas sociales transferidos, fundamentalmente por problemas econmicos, as
como dificultades en las relaciones con la DRE y la UGEL de su jurisdiccin.
Finalmente, consideraban que sus mayores problemas con respecto a la educacin eran los malos profesores, la inadecuada infraestructura, la dispersin de las
escuelas, las vas y accesos de camino, y la pobreza de su municipio.
Opinaban que una fortaleza existente era la voluntad de trabajo, pero manifestaron que tenan poca capacidad. A partir de lo cual, afirmaban que, fundamentalmente, podran trabajar solo en aspectos de infraestructura, rehabilitacin y mejora de mobiliario de sus escuelas, previa dotacin del financiamiento necesario
para hacerlo.
Otro problema era su completo desconocimiento sobre los detalles del plan piloto. El alcalde reelecto de San Jacinto, en Tumbes, Jos Luis Cornejo Feijoo, sealaba que el tema educativo estaba incluido en su plan de gobierno, entendido
como una mejora de la infraestructura escolar, de baos y aulas. Manifestaba no
haber sido consultado ni capacitado en torno al plan piloto y, por ende, esperaba
un reglamento y normas claras. Adicionalmente, perciba a la educacin en un
terreno problemtico, por los conflictos con los docentes y la carencia de tecnologa, como computadoras y acceso a Internet, elementos que, en su opinin,
elevaran la calidad de la educacin.
Por su parte, la alcaldesa de Cerro Colorado, en Arequipa, Nelly lvarez, consideraba que la municipalizacin ya apareca en la Ley Orgnica de Municipalidades.
En ese sentido, lo nuevo sera atenerse a las normas, los lineamientos y el presupuesto que el Gobierno designara para ejecutar el trabajo. Destacaba la falta de
claridad en las pautas establecidas para seguir la ley. Desde su municipio, planteaba estructurar el plan curricular, de acuerdo con el presupuesto del gobierno
regional.
50
La congresista Rosa Florin, ex alcaldesa, dijo estar conforme con la descentralizacin pero en desacuerdo con la municipalizacin. Consideraba que el apresuramiento y la falta de presupuesto para capacitar a las nuevas autoridades
constituan impedimentos para este proceso. Adems, seal que los alcaldes
mantenan una visin de la educacin consistente en dar apoyo en infraestructura, donacin de tiles, etc., y que otra cosa totalmente distinta era administrar la
educacin. Por tanto, en su opinin, lo prioritario sera capacitar a los alcaldes,
reforzar sus roles de apoyo, moralizar las instancias descentralizadas del Ministerio de Educacin (DRE y UGEL), as como llegar a un consenso de carcter
nacional. Consideraba que no se ha esclarecido el tipo de municipalizacin que
se implementara, como tampoco haba claridad sobre los convenios existentes
entre las UGEL, CEJECOM y CEJEMUN, mediante los cuales la municipalidad
pagara a los docentes.
Juan Sotomayor, alcalde de Bellavista y directivo de la Asociacin de Municipalidades del Per (AMPE), dijo que estaba de acuerdo con el plan piloto, siempre
que el Estado brindara apoyo econmico a los distritos seleccionados. Manifest
que haba una demanda para suplir carencias que iban desde la falta de recursos
hasta un presupuesto bsico para escuelas y planillas de profesores. Entonces,
en su opinin, era importante que se municipalizara la educacin, pero contando
con una base econmica sostenida por el Estado.
51
Reflexiones finales
El balance realizado permite sealar que el proceso de descentralizacin educativa se inscribe en un nuevo contexto poltico, dando lugar
a una nueva agenda de discusin a partir de las veinte medidas para
relanzar el shock descentralizador. Entre estas, la urgencia de transferir las competencias a los gobiernos regionales y locales el 2007 y el
lanzamiento del Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa dan
lugar a cambios drsticos en lo que inicialmente se concibi como un
proceso gradual. Estos cambios de rumbo, lejos de ayudar en la construccin del proceso, reafirman la vieja prctica de discontinuidad en
las polticas. Un ejemplo de ello es que en el plan piloto no se considera el fortalecimiento de instancias de participacin, como el Consejo
Educativo Institucional (CONEI). En ese punto, es contradictorio que el
denominado Consejo Educativo Municipal (CEM), integrado por los alcaldes distritales y los directores de las escuelas involucradas, haya sido
programado para constituirse en marzo del 2007, carecindose an de
CONEI fortalecidos y de COPALE en funcionamiento.
El pas ha perdido una buena oportunidad de discutir sobre el modelo
de descentralizacin que se necesita. Conscientes de la importancia del
tema, vemos una situacin teida de marchas y contramarchas que bien
puede obligarnos a pensar en el sentido y significado del modelo de
descentralizacin educativa en el cual estamos inmersos y las implicancias de los cambios propuestos.
La participacin de las municipalidades en la gestin educativa es fundamental para mejorar la calidad educativa. Sin embargo, el modelo de
gestin compartida que se anuncia no dialoga con el diseo institucional propuesto, ni con la estrategia general de la descentralizacin, que
asigna roles y funciones a los distintos niveles. Asimismo, resulta paradjico que en momentos en los que en pases como Chile y Colombia
se discute y se plantea analizar el negativo desempeo del modelo de
municipalizacin, en el Per no se tome como referencia lo que est pasando. As, por ejemplo, el Informe final del Consejo Asesor Presidencial
para la Calidad de la Educacin en Chile (2006) concluy que exista un
conjunto de condiciones que explicaban las falencias del sistema municipal, un financiamiento insuficiente para las obligaciones que poseen,
disolucin de responsabilidades entre el Ministerio y los municipios, es-
52
Reflexiones finales
casa transferencia de competencias a las escuelas, relacin desigual entre el

sector municipal y tambin incluye el tamao y sus capacidades de gestin
entre ellos (p. 115).
La experiencia chilena nos alerta sobre la gran heterogeneidad de nuestros propios gobiernos locales. Esta situacin no ha sido tomada en cuenta en el Plan
Piloto de Municipalizacin de Gestin Educativa. Supuestamente, la municipalizacin de la educacin hara ms eficaz la gestin educativa, por la mayor cercana de los municipios con la poblacin; pero lo cierto es que la mayora de las
municipalidades del pas tienen problemas para cumplir los mandatos vigentes;
por lo cual, sin un mejor conocimiento de las realidades municipales, en lugar
de mejorar se fragmentara an ms la prestacin de servicios y su gestin democrtica (Torres, 2006).
As mismo, la asignacin de la gestin educativa a las municipalidades amerita una revisin previa y profunda de la normatividad existente, para solucionar
los problemas de yuxtaposicin de funciones entre los gobiernos locales y las
UGEL, contempladas en la Ley Orgnica de Municipalidades y la Ley General
de Educacin, respectivamente. En este sentido, se debe afirmar con claridad
las funciones exclusivas y las que son compartidas entre los niveles de gobierno y las escuelas. Sin duda, el Plan Piloto de Municipalizacin de la Educacin
debe garantizar las condiciones adecuadas para el ptimo funcionamiento de
los gobiernos locales.
Por otro lado, una lectura del Plan de Municipalizacin y un seguimiento de lo
que viene ocurriendo en algunas municipalidades seleccionadas permiten sealar que la consulta, el dilogo y la participacin de los actores involucrados no
estn presentes en la propuesta. En el actual contexto de reforma del Estado,
donde el centro de la descentralizacin es transferir el poder a las regiones y
localidades, no se llega a entender cmo, en la planificacin propuesta para
implementar las acciones en las municipalidades, el dilogo slo se establece
entre el municipio y las escuelas; sobre todo cuando en las localidades existen
distintos actores que han participado activamente en los proyectos de desarrollo local. En esta misma lnea, a las Unidades de Gestin Educativa Locales,
instancias descentralizadas del sistema educativo, no se les ha asignado con
precisin las funciones que cumpliran en este plan piloto de municipalizacin,
originando as su invisibilizacin.
Otro aspecto que evidencia una prctica centralista bajo el discurso descentralizador de este Gobierno es que, para acceder a las fuentes de financiamiento
53
de los recursos, no solo se han determinado las lneas de atencin del Fondo
de Compensacin para la Municipalizacin de la Gestin Educativa (FONCOMUGE), sino que quien autoriza la viabilidad de los proyectos es el Ministerio de
Educacin. Es decir, no existe ninguna vinculacin con los gobiernos regionales
y locales y sus planes de desarrollo local, y tampoco con la identificacin de
necesidades educativas sealadas en los proyectos de desarrollo regional; lo
que significa que, paradjicamente, estamos ante un Estado centralista y donde
la participacin se convierte en un instrumento populista y no de formacin de
ciudadana.
En un pas con fragmentacin social y desigualdades educativas, la descentralizacin es una poltica de Estado que hay que defender y por la cual tenemos
que apostar, pero reconociendo las limitaciones existentes para asumir tales
retos. La gravedad de los problemas educativos exige respuestas para las cuales las regiones y localidades deben asumir compromisos y responsabilidades
en el corto plazo, y contribuir con ello al desarrollo de iniciativas locales, al impulso de procesos de ms larga duracin en el contexto de la democratizacin
y formacin de recursos tcnicos calificados. En esta perspectiva, es de gran
importancia que las experiencias de gestin educativa acumuladas a travs de
los proyectos impulsados por la cooperacin internacional tengan una mejor
difusin e incidencia en las polticas educativas.
Del mismo modo, el hecho de que algunas regiones cuenten con sus Proyectos
Educativos Regionales y que tambin se haya oficializado recientemente el Proyecto Educativo Nacional, propuesto como poltica de Estado hasta el ao 2021,
es un hito histrico en nuestro pas.
Uno de los mayores desafos que afrontar es la erradicacin de las prcticas de
gestin que an persisten y se caracterizan por el burocratismo, la resistencia al
cambio, la inercia institucional, las relaciones jerrquicas y verticales de trabajo,
la ineficiencia de la gestin y el centralismo en las decisiones. Cabe subrayar
que la rutina en el desempeo de los funcionarios hace que muchas veces estos
asuman los contenidos formales y no la importancia de los procesos y los resultados. Por ejemplo, cuando se asume la existencia de los COPARE a partir de su
documento de creacin y no se considera lo que estos vienen haciendo.
Otro de los desafos que afrontar y que constituye uno de los aspectos ms
dbiles de la descentralizacin es el desarrollo de competencias y habilidades
para cumplir con los requerimientos del marco normativo, que establece nuevas
funciones y actores que aparecen jugando un rol clave para hacerla realidad y
responda a las expectativas y demandas de la ciudadana.
54
Reflexiones finales
Esta debilidad resulta siendo mayor si se tiene en cuenta que el desarrollo de

capacidades se requiere no solo para asumir nuevas funciones, sino para transformar una cultura de gestin pblica en la cual se privilegien los resultados.
Este fortalecimiento de capacidades debe tener lugar en los procesos de planeamiento y planificacin. Para ello se requiere profundizar en los diagnsticos teniendo en cuenta los desempeos que se quiere alcanzar, priorizando las
competencias que se pueden asumir en el mediano y largo plazo.
Una apuesta fundamental por la descentralizacin, y particularmente por la
descentralizacin educativa, significa fortalecer la democratizacin del pas con
nuevas maneras de actuacin del propio Estado y nuevas formas de relacin
entre ste y la sociedad civil. Estos cambios se lograrn en tanto volvamos permanentemente la mirada sobre lo actuado y aprendamos de ello.
55
Bibliografa
ANDRADE, Patricia
2004
La descentralizacin vista desde sus actores. Reflexiones sobre posibilidades y aspectos crticos que existen hacia la descentralizacin educativa, desde la perspectiva de actores educativos claves en cuatro regiones del pas. Descentralizacin Educativa, n. 4, noviembre 2004. Lima:
Foro Educativo.
ANDRADE, Patricia; CARRILLO, Sandra y NAKANO, Teresa
2006
Diagnstico de necesidades de capacitacin de los actores regionales
para una gestin descentralizada. Informe final. Lima: Consejo Nacional
de Educacin.
AZPUR, Javier y BALLN, Eduardo
2005
La descentralizacin en el Per. Un balance de lo avanzado y una propuesta de agenda para una reforma imprescindible. Proyecto CIES. Elecciones Per 2006: Aportes al debate electoral. En
<www.consorcio.org/eleccionesperu2006 >.
BAREA, Petruska
2005
Estudio de actores sociales: enfoques, intereses y compromisos con la
descentralizacin educativa. Lima: Consejo Nacional de Educacin-Programa de Descentralizacin de AID.
BOFF, Alvana y MUOZ, Fanni
2001
Informe final de consultora para la evaluacin de los procesos institucionales existentes en el sector para la atencin efectiva de la escuela
rural. Documento indito. Lima: Ministerio de Educacin, Componente
Mejoramiento de la Calidad de la Educacin Rural-Programa MECEP.
Caballero, Piedad
2004
Gestin educativa y descentralizacin. La experiencia de Colombia. En
R. Cuenca, E. Gonzlez y F. Muoz (eds.), La democratizacin de la gestin educativa. Modelos de gestin, procesos de participacin y descentralizacin educativa. Lima: PROEDUCA-GTZ, OCC-ACDI y Red-DFID.
CANDIA, Alejandra
2004
Razones y estrategias de la descentralizacin educativa: Un anlisis
comparado de Argentina y Chile. Revista Iberoamericana de Educacin,
n. 34, OEI.
CASAS TRAGODARA, Carlos
2006
Estudio acerca del financiamiento del nivel de educacin inicial en un
contexto de descentralizacin. Estudio preparado para la Direccin Nacional de Educacin Inicial y Primaria, Ministerio de Educacin. Lima.
56
Bibliografa
Consejo Asesor Presidencial para la Calidad de la Educacin

2006
Informe final del consejo asesor presidencial para la calidad de la educacin.
Santiago de Chile.
CONTRERAS, Carlos
2000
Centralismo y descentralismo en la historia del Per independiente. Ocasional paper. Lima: JCAS-IEP.
CUENCA, Ricardo y MUOZ, Fanni
2006
La descentralizacin educativa. Hablan los docentes. Lima: Ministerio de Educacin y PROEDUCA-GTZ.
CUENCA, Ricardo
2005a La descentralizacin educativa en marcha. Qu nuevos retos y qu nuevas discusiones nos propone? Foro Educativo, ao 2, n. 6.
2005b
Tendencias, tensiones y perspectivas de la descentralizacin educativa en el

Per. En I. Hernaiz, E. Sanjinez y V. Villarn (comp.), Educacin y desarrollo local: tensiones y perspectivas. Reflexiones sobre experiencias en la regin andina.
Buenos Aires: Instituto Internacional de Planeamiento Educativo (IIPE).
CUENCA, Ricardo y ANDRADE, Patricia

2005
Informe final. Anlisis del Plan Quinquenal de Transferencias 2005-2009 y del Plan
Anual 2005 del sector Educacin. Lima: Defensora del Pueblo.
En <www.ombudsman.gob.pe>.
Defensora del Pueblo
2006a Reporte de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la transferencia de competencias sectoriales a los gobiernos regionales. Lima: Programa de Descentralizacin y Buen Gobierno.
2006b
Informe Proyecto de Reglamento de la Ley del Sistema de Acreditacin de los

Gobiernos Regionales y Locales, Ley 282723. Documento interno, diciembre.
2007
Con corrupcin no hay educacin. Resultados de la campaa piloto Educacin

sin Corrupcin (agosto a noviembre de 2006). Serie Documentos Defensoriales,
n. 001. Lima.
DAZ, Hugo; VALDIVIA Nstor y LAJO, Rodrigo

2006
El rol de los niveles intermedios en el gobierno de las escuelas: su incidencia
en el logro de la equidad. Informe del proyecto UDESA-FORD-GRADE, versin
preliminar.
DI GROPELLO, Emanuela
2004
La descentralizacin de la educacin y las relaciones de rendicin de cuentas en
los pases latinoamericanos. Washington D. C.: PREAL.
FORO EDUCATIVO
2005
Encuesta Nacional de Educacin. Lima: Foro Educativo.
57
GRADE y Symmetry Systems

2001
Mejoramiento de los procesos de desarrollo curricular y material educativo. Informe
final de la consultora 010-2000-ED/MECEP, GRADE y Facultad de Educacin de la
Universidad Peruana Cayetano Heredia, a solicitud del Ministerio de Educacin.
GONZALES DE OLARTE, Efran
2003
Descentralizacin para el desarrollo humano en el Per. Lima: Cuadernos PNUD,
serie Desarrollo Humano, 4.
GUERRERO, Ral y PATIO, Alberto
2005
Informe final. Mapa de competencias. Documento indito. Lima: Consejo Nacional de Educacin.
HUAMN, Josefina
2005
Balance del proceso de transferencia de los programas sociales 2003-2005. Cuadernos Descentralistas, n. 16. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.
IGUIZ, Manuel
2006a
Municipalizacin piloto de la educacin primaria. Participa Per, n. 35, noviembre. Lima.
2006b
Poltica educativa y democracia en el Per. Lima: Tarea-Universidad Nacional Mayor

de San Marcos.
IGUIZ, Manuel y MUOZ, Fanni

2000
Diagnstico de descentralizacin y educacin rural en el Per. Documento indito, encargado por UNICEF.
IGUIZ, Manuel y DEL CASTILLO, Daniel
1995
Materiales para pensar. La descentralizacin educativa. Lima: Tarea.
Instituto Nacional de Estadstica e Informtica (INEI)
2003
Directorio nacional de municipalidades provinciales, distritales y de centro poblado menor. Lima: INEI.
MARTNEZ, Miguel
2004
Participacin ciudadana en la gestin escolar. Sistematizacin de experiencias de
participacin en la gestin de los Consejos Educativos Institucionales. Informe de
Sistematizacin. Lima: DFID.
MARTNEZ Miguel y ANDRADE, Patricia
2006
Participacin e incidencia de la sociedad civil en poltica educativa 2001-2005.
Lima: Foro Latinoamericano de Polticas Educativas (FLAPE)-Foro Educativo.
Ministerio de Educacin
1970
Reforma de la educacin peruana. Informe general. Lima.
MINISTERIO DE EDUCACIN, PNUD, OREALC/UNESCO, GTZ y BANCO MUNDIAL
1993
Diagnstico general de la educacin. Per: Calidad, eficiencia, equidad. Los desafos de la educacin primaria. Lima: MED, PNUD, OREALC/UNESCO, GTZ y BM.
58
Bibliografa
MONGE, Carlos
2004
La descentralizacin en el Per. Situacin actual, perspectivas y algunas interrogantes de fondo. Allpanchis, ao XXXVI, n. 63, primer semestre. Lima: Instituto
de Pastoral Andina.
MUOZ, Fanni y CUENCA, Ricardo
2006
Anlisis de la descentralizacin educativa y sus alcances. La municipalizacin de la
educacin pblica. Per Econmico, XXIX, n. 8, agosto. Lima, Grupo Apoyo.
MUOZ, Fanni; MOTTA, Rossio y SOLARI, Mirko
2002
Qu pensamos de la descentralizacin? Visiones y expectativas de alcaldes, lderes de opinin y funcionarios pblicos. Lima: Escuela para el Desarrollo.
NAKANO, Teresa y VIGO, Gladis
2006
Informe sobre el derecho a la educacin en el Per. Documento interno. Foro
Latinoamericano de Polticas Educativas (FLAPE) y Foro Educativo.
PAES BARROS, Ricardo y MENDONA, Rosane
1998
Impacto de tres innovaciones institucionales en la educacin brasilera. En W.
D. Savedoff (comp.), La organizacin marca la diferencia. Educacin y salud en
Amrica Latina. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
PAJUELO, Ramn
2006
Municipalidades de centros poblados y conflicto local. Las lecciones del caso de
Ilave. Lima: SER/OXFAM.
PERALTA, Pelayo
2004
Ayacucho: el nuevo sendero. Lima: Vilper.
PROPUESTA CIUDADANA
2005
Participa Per. Balance anual 2004. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.
2006
Participa Per, n. 35, noviembre. Lima: Grupo Propuesta Ciudadana.
RED DE MUNICIPALIDADES RURALES DEL PER (REMURPE)

2004
Estadsticas de la gestin municipal 2001-2001. Datos preliminares. Lima, INEI.
REMY, Mara Isabel
2005a Los gobiernos locales en el Per: entre el entusiasmo democrtico y el deterioro
de la representacin poltica. En V. Vich (ed.), El Estado est de vuelta: desigualdad, diversidad y democracia. Lima: IEP.
2005b
Los mltiples campos de la participacin ciudadana en el Per: un reconocimiento del terreno y algunas reflexiones. Lima: IEP.
2004
Autoridad, gobierno y ciudadana. Sociedades rurales en democracia. En F. Eguren, M. I. Remy y P. Oliart (ed.), Sepia X. Per: El problema agrario en debate.
Lima: SEPIA.
59
RUEDA, Dante y LUNA, Jos

2002
Regionalizacin educativa en el Per. 1876-2001. Lima: Haval.
SAVEDOFF, William D. (comp.)
1998
La organizacin marca la diferencia. Educacin y salud en Amrica Latina. Washington, D. C.: Banco Interamericano de Desarrollo.
TORERO, Mximo y VALDIVIA, Martn
2002
La heterogeneidad de las municipalidades y el proceso de descentralizacin en el
Per. Lima: GRADE.
TORRES, Javier
2006
Las municipalidades y el shock descentralista. Participa Per, n. 35, noviembre.
Lima.
TRIVELLI, Carolina
2002
Somos o no descentralistas?: anlisis de una encuesta de opinin en el Per.
Documento de trabajo 124. Lima: IEP.
UGARTE, Mayen
2005
Apuntes para apoyar la discusin del proceso de descentralizacin. Lima: Instituto
Peruano de Economa Social del Mercado y Fundacin Konrad Adenauer.
WINKLER, Donald y GERSHBERG, Alec
2000
Los efectos de la descentralizacin del sistema educacional sobre la calidad de la
educacin en Amrica Latina. Washington D. C.: PREAL.
YEP, Emma y MONTENEGRO, Anita
2005
Sistematizacin de las experiencias de formulacin de Proyectos Educativos
Regionales. Primer Encuentro Nacional, 26-28 mayo 2005. Documento indito.
Lima: Consejo Nacional de Educacin (con la colaboracin de USAID, APRENDES
y ACDI).
ZAS FRIS, Johnny
1998
La descentralizacin ficticia. Lima: Universidad del Pacfico.
Normas legales
Ministerio de Educacin
2005
Educacin, calidad y equidad. Reglamentacin de la Ley General de Educacin

28044.
2005
Reglamento de la Gestin del Sistema Educativo. D. S. 009-2005-ED.
2006
Reglamento de organizacin y funciones del Ministerio. D. S. 006-2006- ED, El

Peruano, 20 de febrero.
60
Bibliografa
2007
Plan de Municipalizacin de la Gestin Educativa y Lineamientos del Plan Piloto

2007. R. M. 0031-2007-ED, El Peruano, 4 de marzo.
Ley del Sistema de Acreditacin de Gobiernos Regionales y Locales; Ley N

28273 (julio 2004).
Ley de Bases de la Descentralizacin, Ley N 27783 (2002)
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales, Ley N 27867 (2002)
Ley Orgnica de Gobiernos Regionales (modificada por la Ley 27902)
Ley que Modifica la Ley Orgnica de Gobiernos Regionales para Regular la Participacin
de los Alcaldes Provinciales y la Sociedad Civil 27902 (2003)
Ley Orgnica de Municipalidades, Ley N 27972 (2003)
Ley General de Educacin 28044, Ley N (2003).
Ley de Participacin Comunal en la Gestin de la Administracin Educativa
D. L. 26012 de Financiamiento Educativo
D. L. 26013 de Mejoramiento de la Calidad y Ampliacin de la Cobertura de la Educacin
Peruana.
Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales 2005 (D. S. 052-2005-PCM del
28 de julio del 2005).
Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales a los Gobiernos Regionales y
Locales 2006 (D. S. 021-2006-PCM).
R. M. 0101-2006-ED, Plan de Transferencia 2006 del Sector Educacin, Comisin de Transferencia del Ministerio de Educacin ante el Consejo Nacional de Descentralizacin. Ministerio de Educacin (febrero 2006).
Plan de Transferencia 2007 para el sector Educacin (R. M. 0032-2007-ED, 5 de marzo del
2007)
R. M. 0031-2007-ED, Concepcin terica del Plan Piloto de Municipalizacin de la Gestin
Educativa.
61
Calle Luis Manarelli 1100, Lima 17 - Per

www.foroeducativo.org

Descentralización de La Educación y Municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Descentralización de La Educación y Municipalidades UNA MIRADA A LO ACTUADO

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Descentralizacin de la

Foro Educativo 2007

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

1.1 El papel asignado a las municipalidades:

1.2 La transferencia de competencias

1.3 La gestin participativa de las polticas educativas regionales

De la administracin territorial al desarrollo social. Historicidad

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin,

3.1 El Plan Piloto de Municipalizacin: del plan piloto experimental

3.2 Las voces de los alcaldes y actores locales

tancias en las cuales la ciudadana, los colectivos de la sociedad civil organizada

Magdalena, 13 de mayo de 2007

1. Dnde estamos en el proceso de

Ley de Bases de la Descentralizacin 27783 (2002), Ley Orgnica de Regiones 27867

2 Esta ley fue aprobada el 9 de julio de 2004 y su reglamento, el 6 de diciembre del

Las transferencias sectoriales a los gobiernos regionales (GR) que deben

La transferencia de distribuidoras elctricas en seis departamentos.

La capacitacin y asistencia tcnica a los GR.

El plan de regionalizacin y de inversin descentralizada.

La reforma del CND.

Todas ellas denotan la inexistencia de una estrategia fundada en un consenso

1.1. El papel asignado a las municipalidades: poniendo en orden la

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

(LOM) 27972 (2003) dirige, en cambio, la mirada a la municipalidad. En tal sentido

1.2. La transferencia de competencias

El Plan Anual de Transferencia de Competencias Sectoriales 2005 fue aprobado el 28 de julio

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

Como se seala en el Reporte de supervisin de la Defensora del Pueblo sobre la transferencia

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

021-2006-PCM. En el caso de Educacin, se estableca la transferencia de seis

Formular, aprobar, ejecutar, evaluar y administrar las polticas regionales de

Disear, ejecutar y evaluar el Proyecto Educativo Regional, los programas de

Diversificar los currculos nacionales, incorporando contenidos significativos

Ejecutar y evaluar, conjuntamente con los gobiernos locales, los programas

Articular, asesorar y monitorear en el campo pedaggico y administrativo a

El sector Educacin, el Sistema de Acreditacin de Funciones y Competencias,

13 Consejo Nacional de Descentralizacin, oficio mltiple 706-2006-CND/ST.

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

sos. No obstante, en un reciente diagnstico de las necesidades de capacitacin

14 La encuesta se aplic a 5.815 jefes de hogar mayores de 18 aos.

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

1.3. La gestin participativa de polticas educativas regionales

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

miento an es lento. Algunas provincias cuentan con su PEL como en el caso

Dnde estamos en el proceso de descentralizar la educacin?

de docentes, padres y representantes de la comunidad. En el gobierno del ncleo,

de las reformas educativas de los noventa. En esta lnea, se retomaron trabajos

Municipalidades: alta pobreza

21 Ley Orgnica de Municipalidades y Constitucin Poltica de 1993.

Primera consideracin: la heterogeneidad de las municipalidades

Segunda consideracin: la imprecisa transferencia de funciones

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin, qu pueden hacer en educacin?

competencias y funciones. Por ejemplo, existe una falta de unidad de criterios y

Tercera consideracin: la insuficiente capacidad de gestin

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin, qu pueden hacer en educacin?

Cuarta consideracin: la tensa relacin entre las municipalidades y la

Esta situacin se enmarca dentro de un creciente desprestigio de la poltica y de

Quinta consideracin: el problema del financiamiento y la falta de

Municipalidades: alta pobreza y baja capacidad de gestin, qu pueden hacer en educacin?

Presupuesto general de la Repblica 2005

Recursos ordinarios del Recursos ordinarios

Recursos distribuidos por canon:

Recursos distribuidos por canon: