Sandra Milena Botero Lizarazo

1. Tema de la investigacin:
Responsabilidad del Estado por Trabajos Pblicos
Ttulo: Responsabilidad del Estado por Trabajos Pblicos, Acercamiento Histrico

2. Justificacin:
Al hablar de responsabilidad1 dice el diccionario de la real academia de la lengua espaola que
se entiende esta como la capacidad existente en todo sujeto activo de derecho para reconocer y aceptar las
consecuencias de un hecho realizado libremente(RAE, 2001),de all que el Estado como sujeto de
derecho deba responder frente a sus asociados, por lo anterior resulta pertinente entender la
concepcin de responsabilidad estatal, desde su historia y justificacin, para comprender como
este avance, repercute en la nocin actual del concepto y la forma como se ejerce el derecho en
lo relativo al tema especfico de los trabajos pblicos.

Sin embargo resulta an ms importante poder trasladar esas ideas, propuestas desde el
derecho y la historia al contexto actual de un pas como Colombia que establecido como
Estado Social De Derecho, enfrenta diversas problemticas en y para el ejercicio del mismo,
entre ellas y como eje principal de la presente investigacin se tomara en cuenta la intervencin
poltica en la toma de decisiones frente a los trabajos pblicos, para entender como desde all
se vulneran los derechos de los asociados y se lesiona la relacin Estado-ciudadano.

Por lo anterior, y siendo estudiantes de derecho de una universidad pblica, es necesario

entender esta problemtica, diferenciarla de otras e identificar las variaciones que por el
contexto propio de desarrollo se deberan hacer evidentes en el pas desde su
constitucionalizacin como Estado Social De Derecho, para as identificar las falencias fcticas de
la misma.

3. Metodologa:
Esta investigacin se enmarcara en la investigacin descriptiva pues se pretende entender
desde la historia y la jurisprudencia cmo el nacimiento, avance y evolucin de la
responsabilidad del Estado en lo concerniente a los trabajos pblicos, marca pautas claras para
1

Se toma el significado propuesto por el diccionario para aplicacin al rea del derecho.

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la exigencia de derechos de los particulares al Estado, a la vez que se pretende evidenciar,
como en Colombia las implicaciones polticas coadyuvan a la vulneracin de los mismos.
(Sampieri & Fernandez, 1997, pg. 73)

1. De la simple responsabilidad a la responsabilidad administrativa en pocas

palabras:
El trabajo pblico halla su asiento en un concepto bsico, responsabilidad, pues representa
parte del deber ser der Estado, en ese sentido diremos que aunque el concepto comn de
responsabilidad como lo indica la Real Academia de la lengua Espaola2 (2014), es una obligacin
o deuda de reparar o satisfacer a consecuencia de un posible yerro que genere culpa frente a
un asunto determinado teniendo una carga moral como generadora de culpa3, para el derecho
es la:
obligacin de reparar el dao y el perjuicio que se causan a una persona, ya sea por culpa o
negligencia, o con ocasin de un delito del derecho civil o del derecho criminal, por los animales, o por el
hecho de los que estn bajo nuestra dependencia, o de las cosas que nos servimos, o, en ciertos casos que
la Ley prev por el riesgo resultante de una actividad.(Supino, 1981, pg. 251)

De all que se entienda que la responsabilidad es en s misma una capacidad existente en todo
sujeto de derecho, incluido desde luego el Estado,para reconocer y responder frente a los actos
que libremente decida emprender por s mismo, por interpuesta persona o por el dao que se
cause como resultado del desarrollo de sus labores, o sea consecuencia de los actos que
realicen animales o personas bajo su custodia o responsabilidad, ms all la culpa moralmente
entendida de la que habla el concepto comn.
Por esta razn segn un principio tradicional del derecho, todo aquel que cause dao a otro
debe repararlo. Esa obligacin de reparacin se traduce en la responsabilidad4 del
causante del dao, la cual puede ser de carcter penal o civil(Rodrguez, 1990, pg. 347), en
este sentido se habla de que la responsabilidad del Estado, como ente jurdico pblico no
puede ser penal por cuanto las sanciones penales son nicamente aplicables a las personas
naturales, habiendo hecho esta aclaracin resulta obvio que la responsabilidad del Estado se
concentra en la esfera civil pblica.

En adelante se referir a esta por sus siglas RAE

Este significado obedece a la combinacin de las varias opciones que ofrece el diccionario de la RAE, en
cuanto al concepto de responsabilidad, y descartando el aspecto jurdico que el mismo diccionario ofrece.
4
Negrilla fuera del texto original.
3

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Partiendo de las afirmaciones precedentes se puede decir con claridad que hay unos elementos
que configuran la responsabilidad, como lo son la necesaria relacin de dos sujetos, quien
causa el dao de manera directa o indirecta y quien ve vulnerado alguno de sus derechos por
esa accin u omisin que genera la afectacin, surgiendo de tal hecho una responsabilidad u
obligacin de reparar.
1.2 Evolucin de la percepcin de responsabilidad del Estado, algo de historia:
Se puede separar la historia de la responsabilidad en tres grandes etapas a saber las cuales
podemos agrupar y definir iniciando primeramente por la irresponsabilidad del Estado que
abarca desde el nacimiento del Estado hasta la segunda mitad del siglo XIX, donde basndose
en la forma de entender la soberana para la poca se entenda que las actuaciones Estatales
eran indiscutibles y que por ello el Estado no deba responder por los daos causados con el
desarrollo de sus actividades, en ese orden de ideas, existan tres salvedades o modalidades de
responsabilidad en el caso de las obras desarrolladas por el Estado(Rodrguez, 1990, pg. 352).
El primero de ellos se daba en el caso del desarrollo de una actividad del Estado por personas
naturales, all, responda de manera directa quien causara el dao como persona natural, sin que
esa obligacin trascendiera al Estado, sin embargo, a comienzos del siglo XIX en Francia
apareci una segunda manera de entenderlo, en la cual el Estado se manifestaba como
responsable en casos especficamente delimitados por la Ley en lo relativo a trabajos pblicos5,
y una tercera forma de percibir esa irresponsabilidad era dividir la actuacin de la
administracin en actividades del poder, donde el Estado era absolutamente irresponsable
frente a terceros y los de gestin donde responda por los daos generados en el desarrollo de
los mismos(Rodrguez, 1990, pg. 352).
En Colombia esta etapa se extendi hasta finales del siglo XIX, exactamente hasta 1896, ao
en que se dicta una sentencia de la Corte Suprema De Justicia en la que se consagra la
responsabilidad estatal de la siguiente manera:
Todas las naciones deben proteccin a sus habitantes nacionales y extranjero, y si bien es cierto que el
Estado como persona jurdica no es susceptible de responsabilidad penal, si est obligado a las
reparaciones civiles por los daos que resultan de un delito imputable a sus funcionarios pblicos,
cuando no es posible que estos los resarzan con sus bienes(Rodrguez, 1990, pg. 354)
Es entonces desde esta sentencia del 22 de octubre de 1896 que el Estado Colombiano sale de
la irresponsabilidad absoluta, sin que ello signifique que se genera un derecho especfico para
regular las relaciones entre el Estado y otros, pues para ello el derecho de Colombia debi

A este caso particular referiremos ms adelante en el apartado de trabajos pblicos.

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superar varias etapas, que no resultan de mayor importancia para la el tema central de la
investigacin.
La segunda etapa, en la que entrara Colombia tras la sentencia que se indica en antelacin,
donde se entiende a l Estado como responsable, a nivel internacional, nace en Francia y surge
con la decisin tomada en el fallo blanco de 1873, esto coadyuvado por la nueva percepcin de
la obligacin del Estado de desarrollar servicios pblicos, abriendo paso a la etapa reconocida
como la de responsabilidad del Estado, ya que este fallo abre las puertas a que el mismo se
entienda como responsable aun cuando su obligacin con los particulares no se encuentre
expresamente fijada en la Ley, sin embargo este fallo, indica Rodrguez, no trasciende al punto
de decretar la responsabilidad estatal en todos los casos, peo si sale de la idea de que por regla
general el Estado es irresponsable subvirtindolo y logrando que sea ahora responsable por
regla general, pero debindose estudiar cada caso particular, desde el entendido de que el
derecho civil no poda regir para el desarrollo de actividades donde el Estado fuese una de las
partes, siendo este ltimo el verdadero alcance del fallo sin desconocer las implicaciones que
respecto a la responsabilidad emanan del mismo (1990, pg. 352 y 353).
Lo anterior se evidencia en el siguiente apartado del mencionado fallo:
considerando que la responsabilidad que puede incumbir al Estado por los perjuicios causados a los
particulares que se empleen en el servicio pblico, no pueden estar regida por los principios establecidos
en el Cdigo Civil, que sirve para regular las relaciones de particular a particular; que esta
responsabilidad no es ni general ni absoluta; que tiene sus reglas especiales que varan

segn las necesidades del servicio y la necesidad de conciliar los derechos del
Estado con los derechos privados; que, desde entonces, en los trminos de las Leyes acabadas
de ver, la autoridad administrativa es la sola competente para conocerla;(Fallo Blanco, 1873)

En ese sentido el fallo blanco, como se mencion antes, hace la primera Consideracin sobre la
responsabilidad del Estado ya que el seor Blanco inicia accin contra el prefecto del
departamento de la Gironde, representante del Estado, con el fin de hacer declarar al Estado
civilmente responsable, del perjuicio resultante de la herida sufrida por su hija, que fueran
causados por obreros empleados por la administracin de tabacos (entidad pblica)6(Fallo
Blanco, 1873), por lo que se afirma primero la autonoma del Derecho Administrativo frente a
las reglas puestas en el Cdigo Civil, y segundo la responsabilidad del Estado derivada del
desarrollo de sus actividades y las actuaciones de sus empleados como representantes del
mismo.
As y teniendo tanto al avance de las percepciones sociales del Estado como al desarrollo del
derecho, el concepto de responsabilidad administrativa va saliendo de su forma restrictiva para
ampliar cada vez ms la esfera de responsabilidad del Estado, dando paso a la tercera etapa
denominada de responsabilidad creciente, que se hace evidente en las la extensin de la
responsabilidad estatal en servicios que inicialmente se haban excluido del compromiso del
6

Aclaracin fuera de la demanda, utilizada solo para contextualizar.

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Estado, la flexibilizacin del concepto de culpa en relacin con las acciones del Estado,
llegando incluso a entender que esta ya no es necesaria para entender como responsable al
Estado, se ha favorecido cada vez ms a los perjudicados por medio de las indemnizaciones, y
para tal caso se ha ampliado la capacidad de accin del afectado para que pueda exigir sus
derechos ante el directamente responsable y ante el Estado.Esta responsabilidad creciente
parece, segn Rodrguez, tender al reforzamiento del concepto de responsabilidad social del
Estado, que segn indica avanza de manera lenta. (1990, pg. 353 Y 354)
1.3 Que pas en Colombia?
Vale la pena iniciar este apartado por decir que el desarrollo del concepto de responsabilidad
del Estado en Colombia inicia su desarrollo bajo las premisas de la constitucin de 1886 donde
de acuerdo a sus artculos 1 y 2 Colombia se reconstituye en forma de Repblica unitaria y la
soberana reside esencial y exclusivamente en la Nacin, de donde se emanan los poderes
pblicos, que se ejercern en los trminos que la Constitucin establece, esto por cuanto
Colombia se erige como Estado De Derechodonde el cimiento es la Ley en oposicin a la actual
concepcin del Estado Social De Derechodonde el eje es el hombre y por ello sus principios son
totalmente diferentes.
La precisin anterior resulta importante no solo porque permitir que el lector se ubique
dentro del contexto de cada etapa de desarrollo sino que dar herramientas para entender
como se ha dado la evolucin y como la misma forma de concebir el Estado, va a dar pautas
respecto del desarrollo jurisprudencial siendo muestra a la vez del cambio de las realidades
sociales, lo que lleva en el caso del concepto de responsabilidad del Estado y su derivacin en
lo referente a la responsabilidad del Estado por trabajos pblicos, a que el nivel de garantismo
sea creciente, en funcin de la proteccin de la persona, y el desarrollo de la labor social del
Estado que resulta preponderante en el Estado Social de derecho.
1.3.1 Colombia y la responsabilidad; evolucin
Hasta finales del siglo XVII, tambin se consider irresponsable el Estado Colombiano, sin
embargo con la sentencia que dictar la Corte Suprema De Justicia7el 22 de octubre de 1896, en la
que se consagrara la responsabilidad estatal y que ya habamos mencionado en un apartado
anterior, sin embargo la responsabilidad que se predica con esta ruptura estaba asimilada con
la responsabilidad de los particulares y solo tiempo despus se sometera a norma especficas
para el caso, por lo que en Colombia esteperfeccionamiento del concepto y su aplicacin se

En adelante se utilizara su forma abreviada CSJ

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puede dividir en tres etapas8 marcadas en
jurisprudencial.(Rodrguez, 1990, pgs. 354-371)

su

evolucin

por

el

desarrollo

La primera es denominada la de aplicacin del derecho privado, que obedece precisamente a

la primera etapa donde se reconoce al Estado como responsable, y se equiparo la
responsabilidad del Estado con la que podra tener cualquier persona jurdica de carcter
privado, por lo cual se someti a las normas que sobre responsabilidad contena el Cdigo civil
no obstante dicha forma de entender la responsabilidad se dividi en dos formas de entenderle
y aplicarle, la primera por responsabilidad indirecta y la segunda la aplicacin de la
responsabilidad directa, todava tomadas desde el cdigo civil.(Rodrguez, 1990, pg. 354 y
355)
En cuanto a la responsabilidad directa para el caso la sentencia que podr dar ms claridad,
por cuanto en su recorrido histrico permite entender cmo se manejaba este concepto en esta
primera etapa, que se extiende por el siglo XIX hasta 1939, fecha en que aunque se utilizaba
en algunos fallos no representaba la norma general de aplicacin, segn indica Rodrguez es la
sentencia que el Consejo de Estado dictara el 28 de Octubre de 1976, donde se muestra que
(1990, pg. 355 y356)
la persona jurdica estaba obligada a elegir sus agentes y a vigilarlos de manera cuidadosa, de modo
que si ellos incurran en culpa, ya sea en la llamada culpa in eligendo (culpa en la eleccin) o en culpa
in vigilando (culpa en la vigilancia)(Rodrguez, 1990, pg. 355)

Lo anterior y siguiendo la idea propuesta por el autor mencionado nos habla de que tal
concepto se fundamentaba en los artculos 23479 y 2349 del cdigo civil, al revisar estos
artculos se encuentra que no han sufrido mayores modificaciones, de hecho el artculo 2347
an conserva en lo pertinente a la responsabilidad de la persona por hechos ajenos la misma
estructura es decir:
Se entenda y aun se entiende hoy, que la responsabilidad por el hecho propio y de las
personas a cargo que Toda persona es responsable, no slo de sus propias acciones para el efecto de
indemnizar el dao sino del hecho de aquellos que estuvieren a su cuidado.(Codigo Civil de Colombia,
1873), sin embargo en el estado actual de las cosas este no es aplicable a la responsabilidad
estatal, como se ver posteriormente.

Estas tres etapas sern tomadas para adentrarse en el tema, sin embargo analizaremos una cuarta etapa
que se dara con la entrada en vigencia de la Constitucin de 1991, pues si bien es una etapa de aplicacin
de derecho pblico, trae diferencias respecto de las que se entiende desde lo propuesto por Rodrguez.
9
En lo relativo a este articulo nicamente se ha modificado el inciso segundo que en su texto original deca:
As, el padre, y a falta de este la madre, es responsable del hecho de los hijos menores que habiten en la
misma casa. , lo que no es relevante para el tema que tratamos.

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En cuanto al segundo artculo base de la interpretacin jurdica de la poca pese a que
bsicamente al hablar de daos causados por los trabajadores la Ley ha sufrido modificaciones
no son directamente relacionadas con la forma de entender la responsabilidad, sino una
actualizacin de acuerdo al contexto social pues la norma en la actualidad se lee:
Los (empleadores) respondern del dao causado por sus (trabajadores), con ocasin de servicio
prestado por stos a aqullos; pero no respondern si se probare o apareciere que en tal ocasin los
(trabajadores) se han comportado de un modo impropio, que los (empleadores) no tenan medio de
prever o impedir empleando el cuidado ordinario y la autoridad competente; en este caso recaer toda
responsabilidad del dao sobre dichos (trabajadores)(Codigo Civil de Colombia, 1873)
Y anterior mente los trminos encerrados en parntesis correspondan a amos en el caso de
los empleadores y criados o sirvientes en el caso de los empleados hecho que cambiara con la
sentencia C-1235-05 que demanda tales expresiones, puesto que hoy no existe en Colombia el
esclavismo.
De lo anterior se colige que en lo relativo a la responsabilidad indirecta, el Estado deba
hacerse responsable frente a los daos que fueren producto de las acciones emprendidas por
particulares que desarrollaran labores para el Estado y por lo tanto estuvieren a su cargo,
pero limitando su responsabilidad, frente a aquellas que el Estado no pudiera prever o impedir
por ser consecuencia netamente de un acto del particular, caso en el cual era este y no el
Estado el que deba responder.

En este mismo periodo se dio un salto a la aplicacin de laresponsabilidad directa, con

parmetros afines a los del caso anteriormente expuesto (es decir se basaba aun en el cdigo
civil)10, sin embargo existi un cambio en la doctrina por el cual se hablaba de que no era
posible aplicar la responsabilidad indirecta en los trminos descritos en el segmento anterior,
puesto que no se podan aplicar a cabalidad los conceptos de culpa in eligendo e in vigilando
puesto que en lo relativo al primero en ocasiones el Estado trabajaba con personas
seleccionadas para su cargo por eleccin popular, por lo tanto el Estado no lo elega, y que por
otro lado, se entenda como imposible, una estricta vigilancia del mismo a cada uno de sus
funcionarios y representantes.(Rodrguez, 1990, pg. 356)
Por estas razones se brind como solucin la de entender que la persona jurdica (para el caso
equiparada con el Estado), constitua una unidad con sus funcionarios y que por ello se adopt
como valido el concepto que sealaba que la culpa del agente por ser parte del Estado, era
entendido como la culpa del Estado mismo, no del particular que la generase, siendo este el
10

En este sentido el cambio fue principalmente en el artculo invocado como fundamentacin jurdica, pues
no eran ya los artculos 2347 y 2349 sino el 2341 que no ha sufrido modificacin a la fecha e indica:
RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL. El que ha cometido un delito o culpa, que ha inferido dao a otro,
es obligado a la indemnizacin, sin perjuicio de la pena principal que la Ley imponga por la culpa o el delito
cometido

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concepto valido a partir de 1939 como lo evidenciara la Corte Suprema de Justicia en la
sentencia del 30 de junio de 1962 donde aclara que esta era la forma genrica de entender la
responsabilidad de la persona jurdica y por tanto del Estado, para el contexto en el que
estamos desarrollando la explicacin.(Rodrguez, 1990, pg. 356).
Siguiendo lo expuesto esta percepcin tuvo unas variables limitando su aplicacin, lo que se
ejemplifica en la sentencia del CSJ del 28 de febrero de 1958 donde se realiza un smil entre el
cuerpo humano y el Estado, aduciendo que el hombre acta mediante a sus rganos
(extremidades por ejemplo) y el Estado a su vez hace lo mismo con la diferencia de que aqu
sus rganos son representados por personas encargadas de una funcin necesaria para el
cumplimiento delos fines colectivos de persona jurdica (Estado), concluyendo de este modo
que esos rganos, forman parte del Estado, y son el medio por el que este ejerce su voluntad,
empero, para ello dichos rganos pueden valerse de otros que sin convertirse en rganos,
ayudan a la realizacin de las labores tendientes al desarrollo de esa labor, por lo cual el Estado
all seria indirectamente responsable de los actos de esos otros particulares, subalternos de sus
rganos, esta percepcin sera la norma general desde 1944. (Rodrguez, 1990, pg. 356 y
357)

La segunda etapa de desarrollo en Colombia se denomina etapa de transicinque es una

etapa donde desde la experiencia se ven los problemas de utilizar la Ley privada para la
regulacin de las actividades del Estado y se entiende entonces que desde la jurisprudencia se
da un esfuerzo para someter estos casos a un rgimen especial, as el 30 de junio de 1941 el
CSJ, comienza a dar aplicacin en algunos casos a la teora de la culpa, falta o falla el servicio que
es propia del derecho administrativo y de la que se habl anteriormente, y que en 1940 ya
apareca en las doctrinas fundamentada en el artculo 16 de la constitucin de 1886.(Rodrguez,
1990, pg. 357 y 358)
En este punto aunque aparece el concepto de culpa o falla de servicio como fundamental esto
no se daba porque existiera ya una rama del derecho exclusiva para la resolucin de los
conflictos que surgen entre el Estado y otros, pues an se revisaban los casos desde el derecho
civil.(Rodrguez, 1990, pg. 358). Es en este punto donde se evidencia la influencia de la
concepcin del Estado pues por ser Estado de derecho, pues la preocupacin en este punto
era ms por encontrar un fundamento legal que por los hechos que se estaban dando, y como
resolver las controversias generadas, por lo anterior tal como dice Rodrguez, se segua
fundamentado una teora de derecho administrativo desde el artculo 2341 del cdigo civil del
que ya hablamos, pero ahora con apoyo de los artculos 16 y 2011 constitucionales(1990, pg.
359).

11

Constitucin poltica de Colombia 1886:

Artculo 16.- La ciudadana se pierde de hecho cuando se ha perdido la nacionalidad. Tambin pierde la
calidad de ciudadano quien se encuentre en uno de los siguientes casos, judicialmente declarados:

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Latercera etapa que es en la que an se encuentra el Colombia es la de aplicacin del derecho
pblico En lo relativo a la competencia se atribuye a la jurisdiccin de lo contencioso
administrativo el conocimiento de las controversias sobre responsabilidad de la administracin
gracias al Decreto 528 de 1964, donde se excluye el conocimiento de las cuestiones
meramente privadas(Rodrguez, 1990, pg. 359), tema en particular sobre el cual ahondaremos
posteriormente.
En ese sentido la responsabilidad por culpa falta o fallo del servicio se impuso de manera
definitiva como fundamento de la responsabilidad de las personas pblicas.

1.3.2 Del avance normativo en este sentido.

Inicialmente la norma reina para hablar de responsabilidad del Estado era el Cdigo civil
Colombiano en especial los artculos 2347, 2349 inicialmente, luego por el avance
jurisprudencial el 2341 y los artculos 16 y 20 constitucionales, tal como se explic
anteriormente.
De manera posterior se incluye como fuente para lo concerniente a trabajos pblicos la ley 167
del 24 de diciembre de 1941, Sobre organizacin de la jurisdiccin Contencioso-administrativa, en
particular su artculo 34 (particularmente su numeral 2) que versa sobre la competencia del consejo de
Estadoy dice que este conocer privativamente y en una sola instancia:
De las indemnizaciones a cargo del Estado por causa de trabajos pblicos nacionales;

Dando as el salto a un derecho especfico para las personas pblicas se resaltan en primer
lugar el Decreto528 de 1964 como importante para el desarrollo de la teora de la
responsabilidad por trabajos pblicos en Colombia y la forma como se entiende en la
actualidad, para ello diremos que dicho Decreto pretenda dictar normas sobre organizacin
judicial y competencia, se desarrollar el artculo 217 de la Constitucin que rezaba en 1.964
as:
Constitucin Poltica de Colombia 1886 artculo 217. El conocimiento de las faltas disciplinarias de
los Magistrados de la Corte Suprema de Justicia y del Consejo de Estado, corresponde al
Tribunal Disciplinario, el cual estar tambin encargado de dirimir los casos de
1.
2.
3.
4.

Haberse comprometido al servicio de una Nacin enemiga de Colombia;

Haber pertenecido a una faccin alzada contra el Gobierno de una Nacin amiga;
Haber sido condenado a sufrir pena aflictiva;
Haber sido destituido del ejercicio de funciones pblicas, mediante juicio criminal o de
responsabilidad;
5. Haber ejecutado actos de violencia, falsedad o corrupcin en elecciones.
Los que hayan perdido la ciudadana podrn solicitar rehabilitacin del Senado.
Artculo 20.- Los particulares no son responsables ante las autoridades sino por infraccin de la Constitucin
o de las Leyes. Los funcionarios pblicos lo son por la misma causa y por extralimitacin de funciones, o por
omisin en el ejercicio de stas

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competencia que ocurran entre la jurisdiccin comn y la administrativa. La Ley

determinar su composicin y dems funciones.
Para efectos pedaggicos se pone en negrilla lo que se debe leer para saber porque este
artculo es pertinente para entender lo que se explayara a continuacin, pues al omitir lo dems
nos habla bsicamente que se debe establecer una clara diferenciacin entre lo que compete a
la jurisdiccin comn de lo que compete a la administrativa.
Lo que se desarrolla con el Decreto 528 de 1964 del cual se sustraen a continuacin una serie
de artculos cuyo anlisis de los mismos dar avance a la temtica propuesta en primer lugar
aparece el:

Artculo 20. La jurisdiccin contencioso administrativa est instituida para definir los negocios
originados en las decisiones que tome la administracin, en las operaciones que ejecute y en los hechos
que ocurran con motivo de sus actividades, sin excepcin de los casos contemplados en los numerales 2o
y 3o del artculo 73 de la Ley 167 de 1941.
As se evidencia que a la identificacin del problema de jurisdiccin de las normas civiles para
atender los conflictos que surgen de las decisiones administrativas, sigui, por la percepcin
positivista que caracteriza un Estado de Derecho como lo era Colombia en ese momento, la
construccin de todo un sistema de lo contencioso administrativo, as por medio del artculo
citado precedentemente, se delimita su campo de accin, segn el cual y trayendo para el caso
lo contenido en los incisos dos y tres de los que nos habla el articulo analizado no son de su
competencia:
Las resoluciones que se dicten en los juicios de polica de naturaleza penal o civil, las sentencias
proferidas en los juicios seguidos por fraude a las rentas nacionales, departamentales o
municipales y Las correcciones disciplinarias impuestas a los funcionarios pblicos, excepto las
que impliquen suspensin o separacin del cargo de empleados inamovibles segn las
Leyes("Organizacin de la jurisdiccin Contencioso-administrativa", 1941) adems de estos
numerales es tambin pertinente el numeral 4 que excluye tambin las que salen de
competencia de manera expresa.
En segundo lugar se hablara del artculo 28. La competencia para conocer de las acciones
indemnizatorias por hechos u operaciones de la administracin est condicionada a que dichas acciones se
instauren dentro de los tres aos siguientes a la realizacin del hecho u operacin correspondiente(Por el cual
se dictan normas sobre organizacin judicial y competencia., 1964)., del cual salta a la vista que
habla de la caducidad de la accin, dicho artculo fue demandado por inconstitucionalidad en
1966, frente a lo que la Corte Suprema de Justicia indic que era exequible y por lo tanto
permanecera dentro del ordenamiento jurdico colombiano.

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Respectivamente el artculo 30. Del Decreto del que se est hablando indica las funciones que
La Sala de lo Contencioso Administrativo del Consejo de Estado, debe cumplir de manera adicional a
las contenidas en la Ley 167 de 1941 y reformando algunas de ellas en los siguientes trminos:

1o. En nica instancia: De las controversias relativas a contratos administrativos celebrados por la
Nacin o por un establecimiento pblico descentralizado del orden nacional cuando la cuanta sea o
exceda de cien mil pesos;
b. De las controversias sobre responsabilidad de la administracin nacional o de los establecimientos
pblicos descentralizados del orden nacional, por sus actuaciones, omisiones, hechos, operaciones y vas
de hecho, cuando la cuanta sea o exceda de cien mil pesos.
c. De las controversias sobre asuntos petrolferos en que sea parte la Nacin, atribuidas hoy a la Sala
de Negocios Generales de la Corte Suprema de Justicia;
d. De las controversias en que sea parte la Nacin, suscitado sobre concesiones mineras;
e. De las controversias relacionadas con la declaracin administrativa de extincin del dominio o
propiedad;
f. De los juicios que se promuevan sobre prdida de la ciudadana o sobre el hecho de haberse perdido o
recobrado la calidad de colombiano;
g. De las acciones de plena jurisdiccin de carcter laboral que no provengan de un contrato de trabajo,
en las cuales se controviertan actos del orden nacional, y cuya cuanta sea o exceda de cincuenta mil
pesos.
2o. En segunda instancia, de todos los asuntos atribuidos en primera instancia a los Tribunales
Administrativos.
3o. De las apelaciones y recursos de hecho y de los incidentes de excepciones y tercera en juicio de
jurisdiccin coactiva, cuando la cuanta principal del juicio sea o exceda de diez mil pesos.
4o. De la accin de revisin consagrada en los artculos 16412 y siguientes de la Ley 167 de 1941

El Ordinal 3o. modificado fue modificado por el artculo 25 de la Ley 16 de 1968, de lo cual el
nuevo texto es De las apelaciones y recursos de hecho y de los incidentes de excepciones y terceras en los
juicios por jurisdiccin coactiva de que conozcan funcionarios nacionales cuando la cuanta principal del juicio
sea o exceda de $ 20.000.oo.
Luego de la aparicin de la constitucin de 1.991 se dan cambios estructurales en diversos
aspectos del Estado por lo que pese a que se extiende la existencia de dicho Decreto se

12

Hablan del derecho de revisin frente a las sentencias que disponen del tesoro pblico.

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requiere para la interpretacin del mismo la lectura e interpretacin delaLeyEstatutaria de la
Administracin de Justicia o 270 de 1996.
Es concordante tambin con esta evolucin el artculo 32. Que delimita Los temas que
conciernen al conocimiento de Tribunales Administrativos.
3. Responsabilidad por trabajos pblicos:
3.1 A manera de introduccin: conceptos bsicos:

Obra pblica: La cosa producida por un agente que es de intersgeneral

y se destina a uso pblico; p. Ej., un camino, un puerto, un faro, etc.(RAE, 2001)

Resulta esencial para el desarrollo de este apartado brindar antes que nada un acercamiento al
concepto de trabajo pblico, y de all poder entrar a hablar de la responsabilidad que en
cuanto a ellos se atribuye al Estado, por lo tanto es importante aclarar que los trabajos
pblicos son mayoritariamente conocidos en nuestro medio como obras pblicas, lo anterior
probablemente porque el concepto de trabajo se relaciona en nuestro medio ms
frecuentemente con la labor humana propiamente dicha, ms que con las actividades de un
ente como el Estado, sin embargo la palabra obra tenemos que decir que etimolgicamente procede del
latn, y ms en concreto del vocablo opera, que puede traducirse como trabajo.(Definicion de, 2008)
Lo que lleva a que consecuencialmente sean utilizados como sinnimos, incluso el concepto
trabajo, es usado como sinnimo de obra por la RAE, teniendo como punto comn de su
significado la relacin de produccin, con actividad humana tendiente a la consecucin de algo,
un resultado tangible de algn modo.
Al haber hecho esta claridad, se puede yuxtaponer ese significado con el de Pblico, del latn
publcus, refiere a aquello que pertenece a toda la sociedad y que, por lo tanto, es comn del pueblo.
(Definicion de, 2008)
Para concluir de manera concordante con la RAE, que un trabajo pblico es la produccin,
construccin o actividad tendiente a la generacin de obras para responder al inters
generalelaborando, por medio del Estado como primer representante de lo pblico, todo lo
que representa un beneficio social que por tanto es comn al pueblo, para su desarrollo.
A nivel histrico es la teora de los trabajos pblicos, la que abre la puerta a la ampliacin del
concepto de obra pblica, pues en un principio estos se entendan como los trabajos
efectuados por una persona publica, amplindose posteriormente a los trabajos realizados bajo

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la direccin de una persona pblica o en funcin de una misin pblica, sin embargo la palabra
obra sigue refiriendo a un bien inmueble extendindose a la explotacin del servicio de la
misma(Saavedra, 2011, pg. 462 y 463).Lo que va extendiendo este concepto bsico que se
edifica de trabajopblico.
As al traer a colacin el concepto de responsabilidad en trabajo pblico francs de 1800 a
1900, como una forma de ir adentrndose en el tema concreto, lo primero es decir que esa
responsabilidad se concibede manera extensiva puesto que se entiende desde dos puntos de
vista, primero los daos accidentales, entendidos como los que resultan de un hecho que se
podra llamar eventual13, pero que afectan a una persona que tendr entonces la calidad de
vctima, pudiendo ser el operador un usuario, o un tercero14, diferenciacin que se debe precisar para
identificar la responsabilidad que se deriva del dao causado.(Saavedra, 2011, pgs. 465-467)
En segundo lugar se habla de los daos permanentes son perturbaciones o daos que tiene un
carcter de estabilidad en el tiempo y que son ms o menos previsibles en el desarrollo de las
obras pblicas, con la particularidad de que en el ejercicio de ella se ve afectado en mayor
medida una persona (que sera para este caso la victima15), pues al entenderse que las obras
publicas son realizadas para el beneficio general de la sociedad, esta debe ceder ciertas
comodidades para dar paso a un beneficio que se considera mayor, as si la afectacin es
comn a todos, no es tomado como un dao permanente, salvo excepciones.(Saavedra, 2011,
pg. 467 y 468)
Entonces y de manera provisoria se puede partir en cuanto al concepto de responsabilidad por
trabajos pblicos del siguienteque es resultado de la lectura, y amalgama conceptual para decir
entonces que:
La responsabilidad en trabajos pblicos es la capacidad que tiene el Estado,como sujeto
de la voluntad social que establece un orden jurdico (Del Vecchio), para reconocer y
responder frente a los trabajos, que como parte de su funcin social decida emprender
por s mismo, por interpuesta persona y que por accin u omisin cause dao a
cualquiera de las partes intervinientes o alos terceros que se vean afectados, ms all de
lo razonable por la ejecucin de los mismos.

Camila forero Adicionalmente dentro de este apartado se puede incluir como conceptos
puntuales los que surgen en la actualidad en cumplimiento de los fines del Estado Social de
Derecho que incrementar la actividad del poder pblico y es all, cuando en el normal ejercicio
13

Podra no producirse, sin embargo se produce y genera un dao.

Operador: participa profesionalmente en la realizacin de la labor; usuario; es quien usa el servicio y le
basta con establecer esto para que sea vctima; el tercero, es quien no encaja ni como vctima ni como
operador pero puede establecer que el dao causado es producto de la ejecucin de los trabajos pblicos.
15
En este caso no existe como tal la calidad de vctima de acuerdo al autor (Saavedra, pg. 468),
simplemente se usa el termino con el fin de clarificar la diferencia.
14

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de esas acciones se ocasionen daos que una persona no tiene deber de soportarlo, daos
extraordinarios, que no todos sobrellevan. En este entendido, el tratamiento del Estado a ese
particular requiere una mayor atencin y es por eso, que se plantea como mecanismo de
proteccin la Responsabilidad Patrimonial del Estado. (Corte Constitucional de Colombia. C333/96)
Podemos entender que parte de ese incremento de la actividad del poder del Estado son los
trabajos pblicos y que en ese ejercicio y desarrollo de tales actividades, puede ocasionarse un
dao y una vulneracin a los derechos de ciertas personas y no por darse de acuerdo a esas
condiciones debe aceptarse, sino que se genera una situacin especial, un dao especial.
El Dao Especial se basa en el principio deigualdad ante las cargas pblicas, eso significa
que cuando todas las personas soportan la misma carga o dao, en iguales condiciones que los
dems ciudadanos el estado no debe indemnizar (PARRA. 2003. Pg. 72); por tal razn,
cuando a una persona se le impone una carga mayor y diferente al resto, se crea un dao
especial.
Es de resaltar, que ese principio tambin se usa con extensin en los daos causados en
trabajos pblicos y se consideran como fenmenos jurdicos de responsabilidad objetiva que
surgen con ocasin del dao que un ente estatal o un delegado para ejecutar tal obra genera
una violacin a ese principio. (Ibd. Pg. 78-79)
Para que surja la Responsabilidad del Estado por Dao Especial, es necesario que concurran
tres factores: primero, que la administracin despliegue una actividad legtima: segundo, que se
produzca en cabeza de un particular, la ruptura de la igualdad frente a las cargas pblicas; y
tercero, que entre la actuacin de la administracin y el rompimiento de esa igualdad exista un
nexo de causalidad. (DAZGRANADOS. 2001. Pg. 8)
Podramos hablar tambin de Dao Antijurdico, que trata de un dao que el particular no esa
obligado a soportar y precisamente no est obligado por no existir causas legales que
justifiquen la produccin de tal dao y que le impongan la obligacin de tolerarlo.
(SANTOFIMIO. Pg. 292)
De esta manera, el dao que se produzca del ejercicio del poder pblico en las obras que
ejecuta el Estado da lugar a indemnizacin, a reparar la vulneracin que se ha dado, ya que es
un Dao Especial y Antijurdico, pues a la persona se le ha violado el principio de igualdad, se
le ha impuesto una carga mayor y se le ha ocasionado esta afectacin sin que exista una orden
legal o judicial.
Siguiendo la lnea de la responsabilidad del Estado por Trabajos Pblicos, resaltaremos los
casos de dao por ocupacin y los que dan lugar a Responsabilidad Extracontractual.

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DAO POR OCUPACIN

En los casos de ocupacin de un inmueble sin que exista expropiacin, no se priva del derecho
de propiedad al dueo del bien, sino que se limita su ejercicio, menoscabndolo, ya que se ha
tomado el espacio sin previa autorizacin, lo cual da lugar a Responsabilidad del Estadoy se
configura con la prueba de que la ocupacin se ha dado total o parcialmente. (YOUNES. 2014.
Pg. 325)
Tal y como se ve en la Accin de Reparacin directa, accin de responsabilidadobjetiva, del
28 de agosto del 2012 del Tribunal Administrativo de Boyac, con magistrado ponente Alberto
Espinoza Bolaos, la cual explica la necesidad de determinar la existencia real y efectiva de la
ocupacin del inmueble, que se ocasione un dao antijurdico, que sea imputable a la
administracin y que se d un nexo con el dao y lo que se imputa, adems de las causales
eximentes que lo son la fuerza mayor, hecho de un tercero o hecho de la vctima. En este caso,
en esa Accin de Reparacin Directa, se deben valorar los perjuicios por dao emergente y
lucro cesante. Es bastante poseer una prueba clara, que demuestre la presencia del dao.16
No obstante y en contraposicin, Orlando Santofimio, dice que en esos casos de ocupacin
temporal o permanente de un inmueble con ocasin de trabajo pblico donde resultara como
consecuencia un dao antijurdico, se dar la Accin de Reparacin Directa, que se desarrolla
en el artculo 90 de la Constitucin Poltica y el 140 de la ley 1437 de 2011, accin de
naturalezasubjetiva, individual, temporal y desistible.

Graciela y Ana Lucia Bernal Gamboa vs Municipio Nuevo Coln. Las seoras tienen finca
Huerta donde cultivan y recolectan fruta. Como parte de una obra pblica, ampliar el
camino peatonal, el da 7 de julio de 2000 entr maquinaria al predio, la cual da gran parte
de los cultivos. El 18 de agosto de 2000 se pasa un derecho de peticin de informacin al
municipio, el cual acepta la obra y dice que tienen permiso del seor Edgar Muoz Bernal, a
quien las seoras nunca le dieron poder. Se perdi $30.000.000 de las cosechas y el valor de
tierra que se ocup vala $20.000.000. Dos aos despus se ocasionaron nuevos daos para
ampliar el camino y la construccin de una alcantarilla; daos por $20.000.000. Se admiti la
demanda pero el juzgado se opuso a las pretensiones aduciendo que para el momento de la
obra, ellas no eran dueas del bien, sino el seor Edgar Muoz Bernal y que el camino estaba
proyectado aos antes. La decisin del juez dice que si hay legitimacin en la causa, que el
camino estaba proyectado, pero su ancho no, y que en las imgenes que las seoras pasaron
como prueba no se determina el origen, lugar o poca. Se apela aduciendo que el juez
desacredit la actuacin del perito. El Tribunal acepta la falla que hubo frente al peritaje pero
resalta nuevamente que las fotografas no muestran el dao que se le hizo al bien, por tal razn
se confirma la sentencia del juzgado y se niegan las pretensiones.
16

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RESPONSABILIDAD EXTRACONTRACTUAL DEL ESTADO
El artculo 90 de la Constitucin Poltica de Colombia y el artculo 140 de la ley 1437 de 2011
habla del deber de responsabilidad del Estado frente a los administrados en situaciones en las
que haya causado un dao injustificable y antijurdico.
Frente al artculo 90 se presentaron veintisis proyectos diferentes. En este artculo era
necesario que se expresara la responsabilidad "directa y objetiva del Estado". Se dijo que este
es el fundamento del deber reparatorio al dao antijurdico, que es un detrimento patrimonial
que afect a determinada persona y que este no tena el deber jurdico de soportarlo. Este
artculo basa la responsabilidad en el concepto objetivo de antijuridicidad pues lo esencial es la
existencia del dao, pues antes en lo que era "falla del servicio pblico", no caban todos los
casos donde el Estado tena responsabilidad. (RIVERA. 2003. Pg. 21- 23.)17
2.1.1 De la responsabilidad en trabajos pblicos: acercamiento a su devenir histrico:
La responsabilidad administrativa por norma general en el derecho , se da por la irregularidad
en el desarrollo de sus actividades que desemboque en la vulneracin de derechos de otra
persona, sin embrago existe frente a esta norma casos excepcionales restringen o amplan esa
responsabilidad(Rodrguez, 1990, pg. 362), para el caso especfico de esta investigacin nos
centraremos en los casos de ampliacin de la responsabilidad administrativa, y de manera
particular en lo concerniente a la responsabilidad en los trabajos pblicos como parte de dichos
casos.
Por lo anterior es de resaltar que al hablar de la teora de los trabajos pblicos remite
inexorablemente a referir, cuando menos, a dos segmentos importantes , el primero es el
derecho administrativo (ya que el trabajo publico constituye el inicio de una primera etapa del
desarrollo en esta rama del derecho) y en segunda instancia y de maneta principal de la teora
de la responsabilidad pblica, donde los trabajos pblicos son particularmente importantes ya
que con la responsabilidad en los trabajos pblicos se inicia una transformacin cuyo origen
se da en el ancienrgime pero trasciende y se transforma con las instituciones que nacen en el
seno de la revolucin francesa para que en la segunda mitad del siglo XIX se convierta en una
de las primeras construcciones del derecho administrativo moderno, que debiera afrontar los
conflictos nacientes de las grandes obras publicas emprendidas para la poca.(Saavedra, 2011,
pg. 461)

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2.1.2Ruptura con el ancienrgime: Punto de partida

Con el periodo de la revolucin francesa como es bien sabido se logran reivindicaciones como
la redaccin de una primera constitucin y el traspaso del poder legislativo a una asamblea
elegida por eleccin indirecta, as como la reduccin de los poderes del rey, rompiendo de este
modo con las usanzas del antiguo rgimen, esto en los ltimos aos de los 1.700, sin embargo
con los golpes de estado que realiza Napolen y su llegada al poder, entre 1.799 y 1.800, se
realizan cambios que desembocan en toda una reestructuracin que afectara directamente a la
organizacin poltico-administrativa, lo que es pertinente para la presente investigacin por
cuanto durante 1.800 bajo la dictadura de Bonaparte, se generan cambios en la forma de
administracin Francesa, generando una nueva estructura y permitiendo desde el desarrollo
jurisprudencial una nueva forma de entender la responsabilidad del Estado.
Lo anterior ya que Napolen, siendo primer cnsul de Francia, e impulsado por una
insurreccin, decide generar un nuevo sistema administrativo que se caracteriz por ser ms
rgido, con el fin de pasar del orden revolucionario aun rgimen estable, teniendo como fin
principal la obtencin de un control absoluto sobre las instituciones locales, creando para ello
un sistema basado en dos principios fundamentales, en primer lugar la concentracin del
conjunto de la actividad ejecutiva en rganos de carcter monocrtico y en segundo lugar la
insercin de ellos en una escala jerrquica estricta por cadena de ejecucin que desciende de
manera directa desde el ministro hasta el administrado, y que transmite las rdenes del
gobierno hasta las ltimas ramificaciones del orden social con la rapidez del fluido
elctrico(Vandelli, 1992, pg. 30) lo que es visible en los postulados de la Ley de 28 de pluvioso
ao VIII, que rige para el momento en que se dan los fallos Monsegur y Grimouard18 .
Al redactar la citada Ley 28 del pluvioso del ao VIII (17 de febrero de 1800) aparece como eje
fundamental de este nuevo orden la figura del prefecto, que existira en cada departamento
concentrando en este rgano toda la actividad ejecutiva de esta particin estatal, actuando en
relacin directa con los ministros y dando rdenes a los subprefectos, los cuales a su vez
transmiten las decisiones a los alcaldes.(Vandelli, 1992, pg. 30 y 31)
Estas figuras instituidas como parte y extensin del gobierno actuaban como agentes del
mismo y representantes del poder central, por lo tanto eran nombrados y destituidos por este,
en cabeza del cnsul o sus representantes como se explicara ms adelante, as los cuerpos
colegiados, que en el esquema legislativo anterior eran de suma importancia, en este modelo
no son muy visibles, sin embargo existen y actan en fusin de la rpida accin del orden
estatal que tiende al control de cada parte de la estructura del Estado (ciudades, pueblos,
aldeas, municipios).(Vandelli, 1992, pg. 30 y 31)

18

Fallos que dan las primeras pautas frente a la responsabilidad del Estado en los trabajos publicos, no solo
en Francia si no en el mundo.

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Si bien la poca del autoritarismo de Napolen suele concebirse como un perodo de retroceso
en lo relativo a las premisas de integracin social que traa consigo la propuesta revolucionaria,
se debe entender que la postulacin de estas figuras, independientemente de otros hechos
sociales, permiti una mayor estructuracin a la nueva forma constitucionalista del Estado, as
como la aparicin de instituciones polticas y sociales que permitiran, gracias al entendimiento
del Estado como una figura de mayor autoridad, la concepcin de una responsabilidad
amplificada del mismo, en las actividades que este emprendiera, logrando una mayor y ms
acorde presencia estatal, as como una accin ms efectiva en relacin con lo que incumbiera a
este.
Lo anterior debido a que durante la revolucin de Napolen, se disean y estratifican
elementos fundamentales de la nueva administracin local, dando lugar a un sistema slido,
que desentraa los problemas del sistema anterior19 que era tendiente a la generalizacin y
uniformidad del rgimen municipal; corregido bajo el imperio de Bonaparte por medio de la
creacin de ms municipios por cada ncleo de poblacin aunque esta fuese menor; dndole
carcter electivo20 a las administraciones locales y otorgndoles a los municipios dos
funciones, primariamente las propias para el funcionamiento del mismo, y en segundo lugar las
funciones estatales delegadas, esto mediante a una doble calificacin del alcalde; motivo por el
cual se establecen departamentos que eran para entonces la principal circunscripcin
desconcentrada de la administracin estatal(Vandelli, 1992, pg. 32 y 33)
Este modelo de organizacin Estatal, va mucho ms all de una simple particin territorial y
delegacin de tareas del rgano central, puesto que gracias a la misma y basndose en la forma
autoritaria de concebir el Estado, Napolen no solo implementa nuevas figuras y potestades
sino que ampla el espectro de responsabilidad del Estado, lo que se evidencia en la aparicin
del concepto de responsabilidad por trabajos pblicos que se da gracias a las sentencias de los
prefectos de la poca.
La organizacin de los departamentos continua21, como se indic anteriormente, estando
marcada por la figura del prefecto, no obstante esta no es una figura nueva, es rescatada del
ancinrgime con el fin de recordar, pocas ms fuertes de control, y para que se entendiera que
este no representaba al pueblo, que no tena lnea de linaje que le otorgara ese cargo y que
tampoco requera la aceptacin popular que daran las elecciones pues era representante del
gobierno y como tal este era quien lo situaba en esa postura de poder, as las cosas el prefecto
nunca dejo de tener opositores por lo que representaba(Vandelli, 1992, pg. 52), pues la misma
figura generaba una forma de control ms all de lo poltico, por reminiscencia de lo que
significo tal figura en pocas anteriores.

19

La Ley de 1.799
Ese carcter electivo nunca se hizo efectivo, de hecho se elega por voluntad del Cnsul, en 1.815 se hace
de nuevo un intento de elegir popularmente a las figuras ejecutivas de los municipios, de nuevo sin xito.
21
Como en la Ley de 1.799
20

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De este modo, se convierte en el rgano ejecutivo, se le conceda ahora la posibilidad de
desempatar con su voto en casos difciles y encabezaba el consejo de la prefectura elegido por
el cnsul, dndole as funciones esencialmente decisorias, todo esto basados en los artculos 2
y 4 de la mencionada Ley ,tambin, el consejo de la prefectura resuelve, las peticiones de
los particulares en lo relacionado con impuestos directos, las controversias entre
contratistas y la administracin en la ejecucin de obras pblicas, las reclamaciones de
los particulares en torno a los daos sufridos por causa de tales contratistas, las
reclamaciones relativas a indemnizaciones debidas a particulares por ocupacin o
expropiacin de terrenos para la realizacin de obras pblicas(Vandelli, 1992, pg. 47 y
48)
Empero la oposicin, mencionada en precedencia no representaba particular problema para el
prefecto por ser la figura privilegiada del rgimen napolenico, que actuaba en contacto directo
siempre con los ministros y el gobierno central, ya que la misma Ley deca que el ministro no
poda conocer sin el prefecto ni el prefecto sin el ministro, siendo el un elemento neutro que no
discute las ordenes de sus superior jerrquico, simplemente las transmite y las ejecuta
por los poderes que le otorga la Ley, pues el artculo tercero de la Ley analizada le da la
calidad de administrador en los departamentos.(Vandelli, 1992, pg. 52)
As las cosas esta figura marca un punto decisorio para el desarrollo de la administracin
pblica, a la vez que aparece como una institucin tan bien fundamentada que a pesar de los
cambios tumultuosos de rgimen de la poca no afectan notoriamente al prefecto, que dentro
de esta estructura desplaza a los cuerpos colegiados que solo pueden deliberar como
consecuencia de la idea de que la toma de decisiones corresponde a uno solo, por ello dentro
de la misma Ley se maneja implcitamente una distincin entre el legislativo y el ejecutivo, a la
vez que se empieza a entender desde las actuaciones del prefecto la responsabilidad de la
administracin y frente a los actos de los contratistas, la diferencia que debe existir entre los
contratos de la administracin con los particulares, todo esto por medio de la jurisprudencia.

2.1.3 La responsabilidad del

percepcin.

Estado frente a los trabajos pblicos, cambio de

En el apartado anterior se deja en claro que la Ley 28 del pluvioso ao VIII abre puerta a la
nueva forma de entender la prefectura y que esta es la institucin designada por el gobierno
central no solo para transmitir sus decisiones si no para atender los casos en los que se
generaran controversias entre contratistas y la administracin en la ejecucin de obras pblicas,
las reclamaciones de los particulares en torno a los daos sufridos por causa de tales
contratistas, las reclamaciones relativas a indemnizaciones debidas a particulares por ocupacin
o expropiacin de terrenos para la realizacin de obras pblicas, conforme lo indica
Vandelli(1992).

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Lo que resulta de plena relevancia para el caso puesto que fue por decisin de las prefecturas
que en casos como el de la comuna de Monsegur, epitome de la idea de responsabilidad en los
trabajos pblicos segn Saavedra ,(2011, pg. 462), por lo cual cuando Por un defecto de
mantenimiento de la iglesia perteneciente al municipio de Monsegur; donde el joven Bush se lesion por la cada
de un pilar de agua bendita debido a que l y dos de sus compaeros, se colgaron del aro que la sostena
causndoles heridas.(Commune Monsegur, 1921).

En ese sentidose toma desde la prefectura la decisin de, que pese a que la demanda se da en
el contextode la Ley del 9 de diciembre de 1905 sobre la separacin de iglesia y Estado22,
tomando en cuenta que el trabajo realizado en dicha iglesia fue en nombre de una entidad
pblica, con el objeto de utilidad general, conserva el carcter de obra pblica y en consecuencia las
acciones en contra de los municipios por los daos de falta de mantenimiento de las iglesias
estn dentro de la competencia del Consejo de la Prefectura de la poca como en relacin con
la ejecucin o no ejecucin de una obra pblica y su mantenimiento, existira responsabilidad
del Estado, sin embargo por la inobservancia del deber de utilizar tales obras con la prudencia
y para los fines obligatorios, existe tambin culpa de los menores afectados.(Commune
Monsegur, 1921)
Por lo tanto y segn los miembros del consejo no puede identificarse cualquier circunstancia que
pueda comprometer la responsabilidad de la municipalidad aduciendo que, por lo tanto, no es
correcto que el consejo de la prefectura sea condenado a una indemnizacin por los daos
sufridos por el joven Bush a causa del accidente.(Commune Monsegur, 1921)
De lo anterior se colige hasta este punto que aunque los menores tiene parte de la
responsabilidad dentro del accidente causado por estar utilizando los bienes de la iglesia para
actividades diferentes a las dispuestas desde su construccin, y a pesar de que la iglesia era la
operadora de ese espacio, el hecho de que sea una construccin realizada por el Estado, aun
lleva a que la responsabilidad de este frente al mantenimiento de la misma como obra pblica,
se sostenga, pero que existe en el caso de la responsabilidad pblica la concurrencia de culpas.
En consecuencia el Consejo decide para este caso que se anula la orden de cancelar 10.000
francos interpuesta contra el Estado y se niegan las as las dems pretensiones.(Commune
Monsegur, 1921), no obstante y pese a la decisin contraria a las pretensiones la citada
Norma que indicaba que el servicio de culto ya no era un servicio pblico, y que la
disposicin de los espacios construidos para adoracin y culto que fueran obras publicas
quedaban, segn el artculo 5 de la Ley de 02 de enero 1907, a menos que se ordenara el
desmantelamiento de los mismos o se derogaran las disposiciones de la Ley citada
anteriormente, a disposicin de los fieles y ministros de la iglesia para la prctica de su
religin.(Commune Monsegur, 1921)
22

Sandra Milena Botero Lizarazo

sentencia se abre las puertas a conceptos que trascienden al derecho actual en cuanto a la
responsabilidad, pues el concepto de obra pblica que se maneja dentro de la sentencia es
concordante con el que se utiliza actualmente, as como principios del deber objetivo de
cuidado que implcitamente se indica debieron tener los afectados, y ante todo y
principalmente que el trabajo realizado en nombre de una entidad pblica, con el objeto de
atender a la utilidad general, conserva el carcter de la obra pblica.
Asimismo mientras que el fallo mencionado en precedencia deja ver que el Estado tiene una
responsabilidad extracontractual en lo referente con las obras pblicas y que, este se puede dar
por accin u omisin, aparece como otra sentencia de notoria importancia, tambin expedida
bajo esta nueva concepcin de Estado, el de fallo Grimouard que permite que dentro de la
responsabilidad de la administracin pblica, se incluyan a quienes sin ser persona pblica
ejercer labores para el cumplimiento de un servicio pblico, ordenado por persona que si tenga
el carcter pblico.
As las cosas, dicho fallo se basa en que, en virtud de lo dispuesto en el Decreto de 3 de marzo
de 1947 sobre la regulacin administrativa para la aplicacin de la Ley 30 de septiembre 1946,
se contrata a una persona particular para llevar a cabo la reforestacin en terrenos cercanos a
las propiedades de las damas de la Chauvelais y Villemarquque se encontraban situadas en los
municipios de Chenevelles, MonthoironSenill y Viena; as en el desarrollo de la accin que se
le encomend, el da 05 de julio 1952, por un problema mecnico que se produjo en el tubo
de escape deltractor perteneciente ese particular como contratista, ocasiona un incendioque
destruy no slo la tierra de los contratos mencionados anteriormente, sino que afecta tambin
los bosques pertenecientes a las seoras
ChauvelaisVillemarqu y otros
propietarios.(Grimouard, 1956)

De lo expresado en antelacin el Tribunal Administrativo de Poitiers dicta un fallo donde

ordena que el Estado y el contratista, solidariamente respondan por los daos causados por el
fuego que se origina durante la reforestacin; Teniendo en cuenta, ante todo el contrato que se
firmara el 26 de abril y el 11 de mayo de 1951 entre el ministro de agricultura y el directamente
responsable del incendio, adems de basarse en la Ley de 28 de pluvioso VIII; Teniendo en
cuenta la Ley de 30 de septiembre de 1946, el Decreto de 3 de abril de 1947; y la orden de 31
de julio de 1945; Decreto de 30 de septiembre de 1953; (Grimouard, 1956)
Frente a esta sentencia, el ministro de agricultura realiza reposicin en el citado fallo
Grimouarden atencin a que el solo atenda al compromiso de realizar la reforestacin;que los
terrenos en el que tenan lugar esas operaciones no estaban destinados a ser propiedad del
Estado y que los gastos incurridos por l fueron recuperados de los fondos de la operacin,
teniendo entonces el carcter de obras pblicas, intentando as descargar la responsabilidad en
el contratista y el propietario. (Grimouard, 1956)

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La decisin que finalmente se toma es contraria a las solicitudes del ministro que pretende no
solo descargar la culpa en otros, sino no desconocer las indemnizaciones a los afectados, pues
dice que ya se les haba restituido en su totalidad el aporte por cuenta de la labor prestada, en
efecto por ello segn el fallo el Estado debe responder por las indemnizaciones.(Grimouard,
1956)
En este sentido y tomando en cuenta que la sentencia ratifica lo ya fijado en la primera
instancia , se puede resaltar de la misma lo referente al derecho a indemnizacin considerando que,
con respecto a los propietarios, que no estn en relacin con el Estado, en una situacin
contractual pero que tambin forman parte en la misma como terceros en la realizacin de las
obras pblicas, diciendo que el Estado est comprometido con ellos sin tener estos que hacer
ms que probarque la causa y efecto el efecto del problema tienen relacin entre la obra
pblica y el dao, idea que trasciende al derecho administrativo actual de Colombia.
Lo anterior por cuanto dentro de la sentencia se reconoce la responsabilidad del Estado frente
a los propietarios de las tierras que se incendiaron pero que no formaban parte ni como
contratistas ni como usuarios de las tierras en proceso de forestacin, tambin se desprende de
la idea de que se tomaron todas las precauciones pertinentes para el caso pero que aun as se
dio una inesperada vulneracin de derechos otro principio todava en vigencia el de los daos
accidentales que genera un nexo de responsabilidad entre el Estado y el administrado que se ve
afectado por tal actuacin, aun cuando no exista culpa.
As mismo se puede vislumbrar en la orden de que se responda ante los daos de manera
solidaria entre el contratista y el Estado, como el derecho del Estado a repetir contra el
contratista para que responda por sus actuaciones e incluso con las plizas de responsabilidad
que los contratistas deben concertar previo al inicio de sus labores. Un principio que se puede
evidenciar en la actualidad, pues ante todo se propende por la garanta de las personas
principalmente afectadas.
En ese sentido y como resulta evidente en los casos anteriores los que se pueden presentar
entre la administracin y la sociedad son de diversas ndoles y complejidad, por lo cual los
casos anteriores representan solo una pequea parte de la carga que tiene el Estado pues dice
Saavedra que la temtica del derecho administrativo y la responsabilidad en cuanto a los
trabajos pblicos es amplio e irreductible a un marco de riesgo-peligro23; donde la administracin
en busca de un beneficio hace que sus administrados corran un riesgo, pues de las acciones
emprendidas en ese sentido por el Estado se genera algo mucho ms general que esta simple

23

Refiere segn el mismo autor, en principio a lo que se entiende como actividades peligrosas, donde se
engloba la accin del Estado por s mismo o por interpuesta persona para el ejercicio de actividades en las
que se empleen, mtodos, productos, instrumentos, instalaciones o substancias peligrosas para su
realizacin, as como los daos causados por los trabajos pblicos, sean causados por accin, omisin
intencional o intencionalmente. (Saavedra, 2011, pgs. 383-412)

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relacin, ya que la teora de los trabajos pblicos, abre la puerta a la figura de la responsabilidad
sin culpa24, y a la ampliacin del concepto de obra pblica25(Saavedra, 2011, pgs. 461- 463)

2.2 De Francia como cuna de la nocin de responsabilidad en el trabajo pblico a

Colombia.
As las cosas, el sistema de reparacin para las acciones derivadas de trabajos pblicos en
Colombia contenido en el cdigo contencioso administrativo de 1941, se adopta del sistema
francs, sin que ello signifique que antes no existiera dentro del cuerpo normativo la
obligacin Estatal de responsabilizarse por los daos cometidos por la administracin pblica,
sin embargo en ese entonces se daba principalmente por la ocupacin de bienes inmuebles, y
la respectiva obligacin de responder por su deterioro o los daos causados por sus
uso(Saavedra, 2011, pg. 464 y 465).

La forma de actuar en Colombia de acuerdo a lo contenido en el cdigo contencioso

administrativo se hace evidente en la sentencia que se dictara en septiembre treinta (30) de
mil novecientos cuarenta y nueve (1949) cuando llega ante el concejo de Estado la
apelacin de una sentencia dictada en el entonces municipio de Bucaramanga el nueve
de junio de mil novecientos cuarenta y ocho, por el Tribunal Administrativo de Santander, que
neg las peticiones de la demanda propuesta por el doctor Antonio Jos Uribe Prada, como
apoderado de Crisanto Serrano G., que solicitaba que el Municipio de Bucaramanga se hiciera
responsable de los perjuicios sufridos por l, por la construccin del nuevo cementerio de la
ciudad junto a la finca denominada Quinta Estrella, de propiedad del seor Serrano, privndola
del acceso que antes tena al camino pblico que la una con el cuerpo urbano de Bucaramanga,
negando en primer instancia sus pretensiones por lo que se lleva a segunda instancia ante el
tribunal.
Dicho ente evala el caso, y empieza por decir que el camino que se estaba bloqueando con la
construccin del cementerio denominado la Salida de Girn era un camino y como tal propiedad
de la Nacin, que el Municipio de Bucaramanga ocup rompiendo su continuidad e
interponindose entre el inmueble Quinta Estrella y la ciudad, sin autorizacin de ninguna
clase; y que como consecuencia las propiedades del sector, se desvalorizaron, entre ellas la del
demandante, pese a que el municipio construy un camino que flanquea la nueva construccin
del cementerio por su costado sur. Sin embargo el municipio si tazo daos indemnizatorios,
pero los hizo por debajo de las pretensiones del demandante.
El accionar del tribunal se bas en este caso en la interpretacin del cdigo contencioso
24
25

Es donde el dao causado se genera sin falta alguna que genere culpa. (Saavedra, 2011, pgs. 377-380)
Esto ltimo se explic en un aparte anterior del texto.

Sandra Milena Botero Lizarazo

administrativo y en lo concerniente al desarrollo de la Ley 38 de 191826que para el caso
particular se relacionan con ocupaciones de hecho y con daos en las propiedades privadas
causados con motivo del adelanto de obras pblicas por parte de las entidades
gubernamentales. Dentro de la segunda clasificacin, pueden comprenderse la demolicin o
ruina de edificios, destruccin de cercas, privacin del beneficio de aguas o de acceso a las
vas pblicas, tala de plantaciones agrcolas, extraccin de piedra y arenas de las canteras y
areniscas situadas en los predios contiguos, etc.
Para la poca el trabajo pblico se entenda de la siguiente manera:
La calificacin de trabajo pblico, al decir de Rolland, abarca 'todo trabajo de construccin, de
administracin o de conservacin de un inmueble, ejecutado por cuenta de una persona moral de derecho
pblico en el inters pblico'. Vale decir que en esta indicacin genrica caben diversas especies o
manifestaciones que el juzgador apreciar cuidadosamente para buscar su alcance y consecuencias legales
y para que en un momento dado justiprecie si efectivamente merecen o no dicha denominacin.(s. del
30 de Septiembre de 1949 Colombia)

3. Responsabilidad del Estado por trabajos pblicos en Colombia

Deca Rodrguez, sobre la responsabilidad del Estado en cuanto a trabajos pblicos, en 1990
previo a la entrada en vigencia de la actual constitucin o Constitucin poltica de Colombia de
1991:
En el estado actual del derecho no todo dao causado a otro hace responsable a su autor. En ciertos
casos se exige que el autor del dao haya obrado culposamente; en consecuencia, los daos causados sin
culpa no son objeto de reparacin; en otros casos, que da a da tienden a aumentar, suele decretarse la
obligacin de reparar a un sin que haya mediado culpa(Rodrguez, 1990, pg. 347 y 348)

Por lo tanto en el caso de la responsabilidad Administrativa o del Estado, setena en cuenta,

para el contexto de la constitucin de 1886, adems de los elementos comunes a cualquier
tipo de responsabilidad, dos cosas, la primera que no existe responsabilidad administrativa sin
culpa y segundo que tienen que existir adems bsicamente tres elementos constitutivos segn
nos dice Rodrguez, siendo el primero de ellos el que funcionara como desencadenante que es
la actuacin administrativa; pues las personas pblicas, pronuncian su voluntad por medio
de actos administrativos, vas de hecho, acciones u omisiones, haciendo hincapi en que para
que se genere una obligacin de reparar el dao desde la administracin su actuar debe
reflejar algn vicio u irregularidad, en cualquiera de sus etapas, es decir, no basta con que de la
actuacin del Estado o cualquiera de sus representantes se genere un dao o perjuicio a otra
persona, pues si este se hace por medios legales y respondiendo a intereses legtimos, no habr

26

La Ley 38 de 1918, que contemplaba la responsabilidad por los daos producidos con la ocupacin de
inmuebles por motivo de trabajos pblicos.

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responsabilidad, de esto se concluye que la administracin es responsable solamente cuando
existe culpa27(1990, pg. 349 y 350).
Como elemento importante aparece eldaoque si bien puede ser material o moral debe
cumplir unos ciertos requisitos para que se entienda como tal, los que son : que debe ser cierto o
real28, que sea especial, es decir que represente una afectacin mayor a una (o varias) personas
en especfico, frente a otras que pudiesen resultar afectadas, en el proceso, que sea anormal y
por tanto exceda los inconvenientes que se entienden como lgicamente derivados de la
prestacin del servicio o su funcionamiento y que refiera a una situacin jurdicamente protegida,
pues quien obra en la ilegalidad debe asumir por s mismo los riesgos resultantes de su
actuar(Rodrguez, 1990, pg. 350).
En tercer lugar como elemento necesario para que se constituya responsabilidad administrativa
debe existir un nexo causal entre hecho que tiene que ser, en este sentido, determinante,
idneo para producir el dao que claramente debe resultar de tal hecho(Rodrguez, 1990, pg.
351).
Por lo tanto es posible concluir, que si bien la responsabilidad es comn a todos los actos
humanos, y por ende todas las ramas del derecho como regulador del comportamiento del
hombre, se puede afirmar que el medio diferenciador entre la simple responsabilidad, la
responsabilidad en el derecho comn (sea civil o penal) y el derecho administrativo como eje
de desarrollo de la presente investigacin est marcada por los elementos constitutivos, que difieren
de una a otra rama del derecho; la culpa, como elemento imprescindible en la constitucin de
un dao generado por la administracin del Estado, pero entendido este en un sentido
extensivo, pues se puede dar sin que exista una responsabilidad objetiva29 y obviamente las partes
intervinientes donde es ineludible que la parte causante del dao sea el Estado, la administracin
del mismas o uno de sus representantes.
4. El estado Actual de las cosas
En la actualidad el concepto de trabajo u obra pblica se entiende en Colombia desde el
artculo 32 de la ley 80 de 1993 define el contrato de obra pblica como aqul que celebran
27

En el caso de la culpa en la administracin, esta no es necesariamente subjetiva, pues puede ser annima,
es decir atribuible al Estado, pero no a un funcionario que se pueda individualizar; puede ser tambin
estructural u orgnica o funcional.
28
Que exista lesin real presente o futura de un derecho.
29
La responsabilidad objetiva es una institucin jurdica en virtud de la cual quien produce un dao
antijurdico debe repararlo. De esta manera, para que se configure este tipo de responsabilidad debe existir
un dao imputable a la actuacin de una persona, sin importar que esta ltima haya sido culposa o dolosa.
El criterio ms aceptado para darle base a la responsabilidad objetiva es el de riesgo creado. Segn este
criterio la creacin de un riesgo por una persona que le causa un perjuicio a otra, es el fundamente para que
surja una obligacin de reparar en cabeza de la persona que causa el dao (UNIANDES, 2014)

Sandra Milena Botero Lizarazo

lasEntidades Estatales para la construccin, mantenimiento, instalacin y en general
para la realizacin decualquier otro trabajo material sobre bienes inmuebles. (GPPCP,
2012, pg.,, 1), lo anterior evidencia que se conserva como esencia del concepto de obra
pblica el hecho que se realiza sobre un bien inmueble y que, por el simple hecho de hablar de
contrato, se subsume que se puede y se realiza por el mismo Estado o por interpuesta persona.
En este sentido se trae a colacin el significado que se realiza en el prrafo anterior puesto que
el Estado, por el aumento de responsabilidad en relacin a la garanta de derechos sociales, se
ha visto en la obligacin de ejercer la mayora de sus trabajos pblicos por medio de
intermediarios, toda vez, que actualmente al hablar de responsabilidad del Estado se hayan
dado dos cambios esenciales, el primero que este concepto ya no est enlazado necesariamente
a la culpa, como se hace evidente en los casos de responsabilidad extracontractual del Estado, y
en segundo lugar, que los esfuerzos en este sentido se han volcado, principalmente, a generar
estructuras normativas suficientemente firmes para el ejercicio de la contratacin pblica .
Adicionalmente la mayora de avances al respecto de lo relativo a obras pblicas se centra en el
desarrollo de principios, pues la responsabilidad, a pesar de haber aumentado no ha generado
mayores modificaciones a nivel legislativo.
Lo anterior obviamente responde a la forma como est constituido el Estado desde 1.991, toda
vez que al ser un Estado social de Derecho, el espectro de obligaciones del Estado ha
aumentado y continua aumentando, en tal sentido que se requiere que las entidades Estatales
deleguen obligaciones que sirvan para cumplir con los fines del Estado, sin desconocer la
legislacin existente y de los deberes y obligaciones para los que se han creado. En ese sentido
el artculo 4 de la misma norma, principalmente30, indica las obligaciones de las instituciones
estatales, a la hora de la delegacin, y se evidencia que an debe vigilar, tanto en la eleccin
como en la ejecucin. Ello no quiere decir como tal que el Estado se exima de su
responsabilidad frente a los daos que se puedan ocasionar con la ejecucin de dichos
contratos, sino que existen formas diversas de asumir dicha reparacin, para el efecto la
mayora de las contingencias estn amparadas en las plizas o garantas respectivas; en los
dems eventos, el Estado tendr que seguir asumiendo las consecuencias de la forma
tradicional.

Bibliografa
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2. Fallo Blanco (TRIBUNAL DE CONFLICTOS DE FRANCIA 8 de FEBRERO de 1873).
3. Commune Monsegur, 45681 (Conseil dEtat statuant au contentieux 10 de 06 de 1921).

30

En el transcurso de toda la norma citada, se hacen evidentes los mecanismos de contratacin y como se
debe cumplir la responsabilidad.

Sandra Milena Botero Lizarazo

4. "Organizacin de la jurisdiccin Contencioso-administrativa", Ley 167 de 1941 (22 de
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Sandra Milena Botero Lizarazo

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