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Texto Tcnico da Escola Politcnica da USP

Departamento de Engenharia de Construo Civil

ISSN 1413-0386

TT/PCC/30

Poltica e planejamento regional


Karin Regina de Casas Castro Marins
So Paulo 2012

Escola Politcnica da Universidade de So Paulo


Departamento de Engenharia de Construo Civil
Texto Tcnico Srie TT/PCC

Diretor: Prof. Dr. Jos Roberto Cardoso


Vice-Diretor: Prof. Dr. Jos Roberto Piqueira

Chefe do Departamento: Prof. Dr. Alex Kenya Abiko


Suplente do Chefe do Departamento: Prof. Dr. Francisco Ferreira Cardoso

Conselho Editorial
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Prof. Dr. Cheng Liang Yee

Coordenadora Tcnica
Prof. Dr. Silvia Maria de Souza Selmo

O Texto Tcnico uma publicao da Escola Politcnica da USP/ Departamento de


Engenharia de Construo Civil, fruto de pesquisas realizadas por docentes e psgraduados desta Universidade.

Texto Tcnico da Escola Politcnica da USP


Departamento de Engenharia de Construo Civil

ISSN 1413-0386

TT/PCC/30

Poltica e planejamento regional


Karin Regina de Casas Castro Marins
So Paulo 2012

Este trabalho est disponvel em meio digital em http://publicacoes.pcc.usp.br/Textos.Tecnicos


A referncia bibliogrfica deste Texto deve ser feita conforme o seguinte modelo:
Marins, K.R.C.C. Poltica e Planejamento regional. So Paulo: EPUSP, 2012. 26 p. (Texto Tcnico da Escola Politcnica da
USP, Departamento de Engenharia de Construo Civil, TT/PCC/30)

FICHA CATALOGRFICA

Texto Tcnico da Escola Politcnica da USP. Departamento de


Engenharia de Construo Civil. N.30 (2012) - . So
Paulo, 1991Irregular
Contedo deste nmero: Poltica e planejamento regional /
Marins, K.R.C.C.. -- (TT/PCC/30)
ISSN 1413-0386
1. Construo civil 2. Planejamento territorial regional
I. Marins, Karin Regina de Casas Castro II. Universidade de So
Paulo. Escola Politcnica. Departamento de Engenharia de
Construo Civil III. t.

Sumrio:

1. Introduo ................................................................................................................................... 6
2. O problema regional no Brasil ................................................................................................. 6
3. Escalas de atuao urbano-regional ...................................................................................... 9
4. Poltica e planejamento regional ........................................................................................... 18
5. Consideraes finais ............................................................................................................... 24
6. Referncias Bibliogrficas ...................................................................................................... 25

1. Introduo
Segundo Mendes (2008), no h consenso sobre o que seja a definio nica de regio.
Simplificadamente, a regio tem sido considerada um espao territorialmente delimitado e
construdo para algum objetivo especfico. A regio envolve a constituio de espaos naturais,
sociais, histricos, econmicos, polticos e culturais. Sua construo envolve necessariamente
elementos tcnicos de estoque, tais como recursos humanos, capital, infraestrutura, e elementos
de fluxo, como migrao de pessoas, informao, conhecimento, financeira, mercadorias e
servios. Constituem-se basicamente em trs escalas - macrorregies, sub-regies e alguns
territrios delimitados como estratgicos, as quais tambm apresentam variaes, mas todas as
definies se pautam na definio de unidades territoriais. No entanto, mais do que um objeto
rgido ou uma hiptese, h necessidade de trat-lo como um fenmeno ou um problema a ser
entendido, examinado e sistematizado para buscar solues.
Aps o esgotamento do planejamento pblico nacional nos anos 1980, que incluiu a falncia do
planejamento regional baseado em regies administrativas em decorrncia de aes
implementadas de liberalizao da economia, reduo do papel do Estado e controle da inflao
na dcada de 1990, nos anos 2000, os avanos na agenda de curto prazo do pas permitiram
cogitar a reestruturao do planejamento de mdio e longo prazo. Nesse novo ambiente, a
questo regional vem retomando seu papel de relevncia temtica, perdida nas ltimas dcadas
(MENDES, 2008). Atualmente, e cada vez mais, h urgncia por solues que dependem do
planejamento e gesto compartilhada por mltiplos entes federados, quer seja municpios ou
mesmo Estados, inclusive para resoluo de problemas urbanos e sub-regionais.
Este Texto Tcnico trata das questes, condicionantes e caractersticas inerentes poltica e ao
planejamento regional no Brasil. Tratar-se-, inicialmente, de princpios de desigualdade e
concentrao, inerentes formao e organizao regional. Em seguida, sero abordadas as
escalas e caractersticas regionais brasileiras. Por fim, um captulo tratar da temtica da poltica
e do planejamento regional no Brasil segundo a viso atual, exemplificando propostas correntes e
evidenciando pontos relevantes da temtica regional.

2. O problema regional no Brasil


De acordo com Azzoni (2002), h duas maneiras de caracterizar a existncia de um problema regional
desigualdade e concentrao. No primeiro caso, so consideradas as diferenas experimentadas por
pessoas e empresas, frequentemente expressas por meio da renda per capita, ou condies de sade,
educao, criminalidade, entre outros. J a concentrao de pessoas e atividades econmicas pode

gerar problemas relacionados s diferenas de oportunidades, A concentrao excessiva tambm


pode gerar deseconomias e ineficincias, inclusive econmicas.
Segundo o autor, uma maneira sntese de ver as tendncias regionais da economia brasileira por
meio do seu centro de gravidade. No clculo considerada a mdia ponderada das latitudes e a mdia
ponderada das longitudes das capitais estaduais, usando como peso os valores de PIB estaduais, para
definio de um centro de gravidade. A combinao dos centros de gravidade ao longo dos anos,
conforme indicado na Figura 1, demonstra o movimento desse centro de gravidade representando o
crescimento relativo dos Estados ao longo do tempo. Analisando o grfico e considerando o perodo de
1939 a 1998 como um todo, percebe-se pouca movimentao do centro de gravidade no sentido sulnorte, partindo de uma latitude -20,56 graus em 1939 para -20,39 em 1998. Especificamente no
perodo de 1974 (o ponto mais ao sul atingido, com latitude de -21,73) at o final dos anos 1990
possvel verificar uma importante movimentao sul-norte, ocorrida devido ao grande crescimento da
regio Centro-Oeste e da regio Norte, mas no no Nordeste, foco do chamado problema regional no
Brasil, pela sua grande populao (Azzoni, 2002). J no sentido leste-oeste a movimentao
bastante significativa no perodo completo, passando de -44,92 para -46,03 no mesmo perodo,
evidenciando uma clara marcha para o oeste.
Figura 1: Centro de gravidade do PIB brasileiro

Fonte: Azzoni (2002)

No mbito da concentrao, Mendes (2008) menciona que o referencial terico-metodolgico da


questo urbano-regional est baseado na conciliao de conceitos e elementos de homogeneidade e
de heterogeneidade (polarizao), desenvolvidos sistematicamente desde o sculo XIX. No primeiro
caso, indicadores geogrficos, sociais, econmicos, culturais, polticos, entre outros, so selecionados
para compor uma determinada rea, em geral contgua, com caractersticas comuns, distinta de outra
qualquer. No segundo caso, a natureza heterognea do espao ou territrio ressaltada, e constituda
pela combinao de efeitos de aglomerao e de escala, definindo lugares distintos, com influncia
em uma determinada rea ou regio de seu entorno. Sendo assim, a prevalncia do centro urbano
sobre seu entorno promove uma relao que integra as reas urbana e rural, o que determina uma

necessria complementaridade da teoria regional com a teoria urbana (ou intra-urbana) e uma possvel
teoria rural (ou agrcola) propriamente dita. Hoje h abordagens que buscam conciliar essas duas
noes originais, ao se levar em conta a importncia no da construo ou definio de anlises
estticas da regio, mas de contextos dinmicos, de fluxos e interao entre as reas (CASTELLS1,
1999 apud MENDES, 2008).
Segundo Azzoni (2002), a importncia da ao governamental na resoluo das desigualdades e
concentraes regionais de difcil avaliao, havendo poucas evidncias conclusivas disponveis.
Alguns trabalhos indicam que em perodos de maior interveno do poder pblico, como na segunda
metade da dcada de 1950 e de 1975 a meados dos anos 80, que contaram com polticas espaciais
explcitas, verificou-se a reduo de desigualdades regionais, conforme indicado na movimentao do
centro de gravidade, apresentada anteriormente. Por outro lado, o rpido crescimento econmico
associado a polticas setoriais e macroeconmicas, evidenciando o abandono da economia ao
mercado, tende a agravar as desigualdades regionais.
Azzoni (2002) menciona que os investimentos em infraestrutura pblica e em educao podem ajudar
na reduo das desigualdades regionais no Brasil, assim como a proviso de oportunidades de
trabalho: a escolaridade , de longe, a principal varivel na explicao das diferenas regionais de
rendimento do trabalho, respondendo por cerca de 20 a 31% das diferenas de rendimento entre as
pessoas de distintas regies (AZZONI E SANTOS2, 2000 apud AZZONI, 2002). Entretanto, conforme
mencionado pelo autor, apesar dos benefcios esperados do poder pblico, h indcios de que a
desigualdade de renda se auto-alimenta, pois os Estados mais ricos, com mercados de trabalho mais
dinmicos e nveis de renda mais altos, crescem mais rapidamente. Com esse enfoque, Oliveira (2002)
menciona que:
Em um modelo econmico complexo como o brasileiro, em que observamos uma
concentrao produtiva em determinadas regies do pas, natural que estas
regies aglomerem vantagens comparativas em uma proporo maior do que as
regies menos dinmicas economicamente. Logo, observamos uma tendncia
crescente de concentrao econmica.

Azzoni (2002) afirma que a dotao de recursos , portanto, importante, mas no suficiente para
resolver o problema das desigualdades regionais no pas, sendo tambm necessrias polticas com
foco regional, com investimentos governamentais ou por ele induzidos para promoo das aptides
regionais, sobretudo formao de mo de obra e proviso de infraestrutura. Baer, Haddad e Hewings

(2002), sustentam, por exemplo, a importncia fundamental do Estado para manter algum grau de
igualdade entre o Nordeste e o Sudeste do pas, sendo que no primeiro a proporo de empregos
no setor pblico era de 36% no Nordeste e 21% no Sudeste no final da dcada de 80, alm do

1
2

CASTELLS, M. A sociedade em rede. So Paulo: Paz e Terra, 1999.


AZZONI, C.R. e SANTOS, L.M. Education, Cost of Living and Regional Wage Inequality in Brazil in the 90s. FEA USP, mimeo.

Estado e de suas empresas serem responsveis por mais da metade dos investimentos naquela
regio e do subsdio dado a empresas privadas por bancos pblicos de desenvolvimento.
Segundo Diniz (2002) os efeitos do aumento de custos, gerando deseconomias em algumas reas
metropolitanas, principalmente So Paulo e Rio de Janeiro, e o crescimento econmico de outras
cidades ou regies, devido expanso da infraestrutura de transporte, energia e comunicaes,
assim como a oferta de servios urbanos, promoveram um processo de desconcentrao regional
da indstria a partir do final da dcada de 1960. Nesse processo, expandiram-se metrpoles de
segundo nvel, como Belo Horizonte e Curitiba, uma rede de cidades grandes e de porte mdio,
principalmente na regio Centro-Sul do Brasil, com tendncia a fortalecer a reaglomerao macroespacial nessa regio, com grande dinamismo e potencial de crescimento industrial.
As cidades mdias, aquelas com 100.00 a 500.000 habitantes, apresentaram grande
crescimento populacional nas duas ltimas dcadas, com taxas de crescimento anual de 2,4 e
1,8%, respectivamente com referncia aos perodos de 1991 - 2000 e 2000 - 2010 (IBGE, 2000;
2010a). Segundo Motta e Mata (2008), as cidades mdias apresentam dinmica econmica e
demogrfica prprias, permitindo atender s expectativas de empreendedores e cidados,
manifestados na qualidade de equipamentos urbanos e na prestao de servios pblicos,
evitando as deseconomias das grandes cidades e metrpoles. Conforme Thompson e Serra
(2002), o crescimento populacional mais acelerado das cidades mdias frente s regies
metropolitanas demonstra que elas funcionaram como diques, barrando grande parte dos fluxos
migratrios que se destinariam aos grandes centros urbanos do pas. Alm disso, as cidades
mdias passaram a representar polos de desenvolvimento regional, como ns da rede urbana
nacional e como pontos de apoio economia agrcola e agroindustrial.

3. Escalas de atuao urbano-regional


Os ambientes urbanos e regionais organizam-se em diversas escalas e esto hierarquizados
entre si. A cidade o elemento urbano, tanto do municpio, que se constitui pelos territrios
urbano e rural, quanto tambm o elemento de redes de cidades, formando sistemas regionais.
Na dcada de 1960, j havia a preocupao, no mbito do Poder Executivo Federal, de
institucionalizar a organizao de conjuntos de cidades, delimitando regies, em geral, compostas
por municpios limtrofes, articulados ou no a um centro com funes de polo e/ou de ncleo,
com recorte territorial definido. Nesse processo foi criada a primeira regio metropolitana (RM) do
pas pelo governo federal, a Regio Metropolitana de So Paulo RMSP, pela Lei Complementar
n 94 de 29/05/1974. Nas regies metropolitanas e aglomeraes urbanas presente o fenmeno

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da conurbao, quando as reas urbanizadas de municpios contguos se fundem em uma s


rea urbanizada. As suas populaes se deslocam e mantm atividades em toda a regio, que
forma um conjunto nico em termos econmicos e sociais.
Alm das aglomeraes urbanas, regies metropolitanas e microrregies, h, em mbito nacional,
as Regies Integradas de Desenvolvimento Econmico RIDEs, que tm como objetivo articular
e harmonizar as aes administrativas da Unio, dos Estados e dos Municpios para a promoo
de projetos que visem dinamizao econmica de territrios de baixo desenvolvimento. A
primeira RIDE foi criada pela lei complementar N 94, de 1988 - Regio Integrada de
Desenvolvimento do Distrito Federal e Entorno -, para reduzir as desigualdades regionais
causadas pela alta concentrao urbana em volta do Distrito Federal. Aps a RIDE-DF, foram
criadas a RIDE Petrolina-Juazeiro e a RIDE Grande Teresina.
Atualmente, h 36 regies metropolitanas no Brasil (Figura 2), e 3 regies integradas de
desenvolvimento econmico (IBGE, 2010b). As 39 RMs/RIDEs esto distribudas em 22 unidades
da federao, nas cinco grandes regies brasileiras Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e
Sul, comportando 661 municpios, 89.695.145 de habitantes (IBGE, 2010b), o equivalente a mais
de 47% da populao brasileira (IBGE, 2010c).
Figura 2: Regies metropolitanas brasileiras

Fonte: Observatrio das Metrpoles3, 2010. Modificado por Romanelli, 2011.

OBSERVATRIO DAS METRPOLES. As Metrpoles no Censo 2010: novas tendncias? Disponvel em:
http://observatoriodasmetropoles.net/index.php?option=com_content&view=article&id=1541&catid=45&Itemid=88%E2%8C%A9=pt,
acessado em 3 Mar. 2012.

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As regies metropolitanas, por sua vez,


vez podem ser divididas em sub-regies,
regies, compostas por
agrupamentos de municpios, como o caso da regio metropolitana de So Paulo, representada
no mapa da Figura 3.. A interdependncia entre metrpoles pode constituir macrometrpoles,
inseridas nos Estados federativos, como a macrometrpole
macrometrpole paulista (Figura 4).
4
Figura 3:: Regio metropolitana de So Paulo e sub-regies
sub regies administrativas

Fonte: Baseado em SO PAULO/ STM (2009).

Figura 4: Macrometrpole Paulista

Fonte: SO PAULO/SMA/CPLA (2009)

Com a promulgao da Constituio Federal do Brasil de 1988,, os Estados ficaram responsveis,


por meio de lei complementar, a instituir

regies metropolitanas, aglomeraes


glomeraes urbanas e
microrregies, constitudas por agrupamentos de Municpios limtrofes, para integrar a

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organizao, o planejamento e a execuo de funes pblicas de interesse comum (BRASIL,


1988). Segundo o artigo 153 da Constituio Estadual de So Paulo de 1989 (SO PAULO,
1989), o territrio estadual poder ser organizado em regies metropolitanas, aglomeraes
urbanas e microrregies, assim definidas:
Considera-se regio metropolitana o agrupamento de Municpios limtrofes que
assuma destacada expresso nacional, em razo de elevada densidade
demogrfica, significativa conurbao e de funes urbanas e regionais com alto
grau de diversidade, especializao e integrao scio-econmica, exigindo
planejamento integrado e ao conjunta permanente dos entes pblicos nela
atuantes (Grifo nosso).
Considera-se aglomerao urbana o agrupamento de Municpios limtrofes que
apresente relao de integrao funcional de natureza econmico-social e
urbanizao contnua entre dois ou mais Municpios ou manifesta tendncia nesse
sentido, que exija planejamento integrado e recomende ao coordenada dos
entes pblicos nela atuantes (Grifo nosso).
Considera-se microrregio o agrupamento de Municpios limtrofes que apresente,
entre si, relaes de interao funcional de natureza fsico-territorial, econmicosocial e administrativa, exigindo planejamento integrado com vistas a criar
condies adequadas para o desenvolvimento e integrao regional (Grifo nosso).

Conforme explicam Romro e Bruna (2010), possvel verificar no mapa da Figura 5 a extenso
da influncia da regio metropolitana de So Paulo, a qual se destaca como hub das ligaes
areas intermetropolitanas. Secundariamente neste aspecto encontra-se Braslia. Nas ligaes
regionais por nibus encontra-se, ao norte, Belm, Fortaleza, Recife e Salvador; no centro-oeste,
Goinia e Braslia; e no grupo formado por So Paulo como foco, Rio de Janeiro, Belo Horizonte,
Curitiba e Porto Alegre. Segundo os autores, Porto Velho e Rio Branco tambm esto na rea de
influncia de So Paulo, a mais de 3,6 mil km de distncia, sendo que, h 40 anos, essas capitais
no se subordinavam a So Paulo e sim a Belm e Manaus. Alm desses, outros centros
comeam a se destacar em Mato Grosso, Rondnia e Tocantins, no oeste do Amazonas e no sul
do Par, assim como no Maranho e Piau, modificando a rede urbana, que imprimi uma forma
espacial no territrio, a partir da articulao funcional entre os centros urbanos (ROMRO;
BRUNA, 2010).

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Figura 5: Influncia da Metrpole Nacional

Fonte: ROMRO; BRUNA (2010)

O Estado de So Paulo, em particular, sofreu um processo de desenvolvimento, ocupao e


estruturao territorial desde os anos de 1940, com formao de rede urbana hierarquizada e com
funes regionais identificveis, com importantes regies metropolitanas. Alm disso, o Estado
passou pela consolidao progressiva dos centros regionais de primeiro nvel, polarizando
extensas reas do Estado e estruturao de uma rede de centros de segundo nvel de
polarizao, em diversas fases de consolidao.
Atualmente, o Estado de So Paulo possui 645 municpios, distribudos em 42 Regies de
Governo (RGs), quatorze Regies Administrativas (RAs) e trs Regies Metropolitanas (RMs),
compondo regionalizaes que, em ltima instncia, pretendem servir de base descentralizao
das polticas pblicas e das aes de governo e, tambm, localizao dos rgos de gesto
descentralizada do Estado. Nas RMs, h um Conselho de Desenvolvimento, do qual participam
um representante de cada municpio que a integra e representantes do Estado, para tratar de
assuntos de interesse comum (EMPLASA, 2011a). J nas RAs, esto localizados os Escritrios
Regionais de Planejamento (Erplans), que so os braos regionais da Secretaria de Planejamento
e Desenvolvimento Regional do Estado de So Paulo, para execuo de seus programas e aes.
A criao de Unidades Regionais de competncia privativa dos Estados e deve ser feita por
meio de lei complementar, definindo-se que sua institucionalizao ter o objetivo precpuo de

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integrar a organizao, o planejamento e a execuo


xecuo de funes pblicas de interesse comum
(EMPLASA, 2011b).
Nas trs regies metropolitanas e 10 aglomeraes urbanas do Estado de So Paulo,
Paulo compostas
por 151 municpios viviam, em 2009,
2009 78% da populao paulista (EMPLASA, 2011a).
2011 O mapa da
Figura 6 mostra essas unidades regionais, assim como a delimitao da macrometrpole paulista
paul
no Estado de So Paulo. A Tabela
abela 1 traz quantitativos gerais relacionados
relacionados a essas reas.
reas
Figura 6: Regies metropolitanas
metropolitanas e aglomeraes urbanas no Estado de So Paulo

Fonte: Baseado em EMPLASA (2011b)

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Quadro 1: Nmero de municpios, populao, taxas de crescimento populacional e de urbanizao e densidade urbano no
Estado de So Paulo (2000 a 2009)

Fonte: EMPLASA (2011a)

Segundo EMPLASA (2011a),


), o territrio paulista encontra-se
encontra se organizado em sete recortes
territoriais que delimitam pores do Estado com semelhanas na estrutura produtiva, abrangendo:

Macrometrpole: rede urbana mais densa e complexa do pas e regio economicamente mais
dinmica do Estado, com fluxos de pessoas e mercadorias intensos, intermunicipais e
multivetoriais;

Norte e Nordeste: regio agroindustrial exportadora com aglomeraes e centros urbanos com
variados perfis econmicos;

Oeste: atividade
ividade agropecuria, com rede urbana menos densa e complexa, com alguns polos
como So Jos do rio Preto e Bauru;

Centro-oeste e Centro-Sul:
Sul: atividade econmica baseada na agricultura, sem municpios com
significativa participao nas atividades industrial
industrial e de servios do Estado. Botucatu e
Itapetininga so os dois principais centros urbanos da regio e possuem perfil agropecurio;

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Extremo leste e extremo Sul: baixo dinamismo econmico, com municpios com perfil de
servios, principalmente administrao pblica, sendo que o municpio de Guaratinguet foge
ao padro dos demais municpios.

Alm da diviso regional em unidades administrativas, o Estado de So Paulo tambm adotou as


bacias hidrogrficas como unidades de planejamento e gesto do Sistema Integrado de
Gerenciamento de Recursos Hdricos (Lei n 7.663, de 30/12/1991, que regulamenta o artigo 205
da Constituio Estadual), instituindo 22 Unidades de Gerenciamento de Recursos Hdricos
(UGRHIs), as quais definem bases territoriais para os planos de bacia e para formulao e
implementao de programas de utilizao, recuperao, proteo e conservao dos recursos
hdricos do Estado de So Paulo (EMPLASA, 2011a). A Figura 7 mostra a diviso do territrio do
Estado de So Paulo em regies hidrogrficas.
Figura 7: Mapa das bacias/ regies hidrogrficas do Estado de So Paulo

Fonte: SO PAULO/SSRH/CRHi (2011)

A legislao brasileira ainda prev a possibilidade formao de consrcios intermunicipais, entre


municpios e Estados, entre Estados e a Unio, e entre municpios, Estados e Unio, por meio dos
quais autorizada a gesto associada de servios pblicos, bem como a transferncia total ou

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parcial de encargos, servios, pessoal e bens essenciais continuidade dos servios delegados.
Como exemplo, h o Consrcio Intermunicipal Grande ABC, constitudo como uma associao
civil de direito privado em 1990. Inicialmente, o consrcio foi formado para empreender aes
consorciadas relacionadas destinao dos resduos slidos e lei de incentivos seletivos. Em
seguida, em parceria com o Governo do Estado de So Paulo, foram realizados o Plano de
Macrodrenagem, a implantao de FATECs Faculdades de Tecnologia e a implantao do
Trecho Sul do Rodoanel, entre outros (CONSRCIO DO GRANDE ABC, 2012). No entanto,
segundo KLINK (2010), apesar de a Lei dos Consrcios Pblicos de 2005 ter proporcionado
fortalecimento institucional da colaborao entre entes federativos, poucos deles se aproveitaram
do benefcio da articulao proporcionada pelo instrumento.
Dessa forma, possvel verificar grande quantidade de divises regionais incidentes sobre o
territrio brasileiro, nas vrias escalas territoriais e tambm nas instncias administrativas. De
acordo com EMPLASA (2011a), as regionalizaes do territrio utilizadas pelos rgos setoriais
(meio ambiente e saneamento, assistncia social, sade, educao, agricultura, turismo e
assuntos tributrios) configuram divises administrativas e institucionais com uma estrutura
independente, com agrupamento de municpios diversos e so definidas por meio de critrios
prprios, com o propsito de organizar a operacionalizao dos servios a partir das demandas
especficas do setor.
Alm disso, nos anos recentes, processos globalizantes e/ou fragmentrios tm estruturado redes
de relaes e de interaes funcionais entre centros urbanos de mesma escala ou de escalas
distintas, tendendo a gerar

polarizaes

mltiplas

algumas competitivas

e outras

complementares , que tornam os espaos regionais cada vez mais complexos e fludos e, assim,
capazes de se rearticularem com agilidade e segundo variveis e dimenses diversas. No Estado
de So Paulo esses processos estabelecem um importante sistema de cidades articuladas por um
poderoso sistema virio, ampliando a multipolarizao (EMPLASA, 2011b).
Segundo Mendes (2008), a diversidade de propostas de regionalizaes existentes no pas
atualmente , grosseiramente, da ordem de uma para cada instituio existente. Cada rgo de
governo ou de Estado ou mesmo do setor privado, tem sua atuao, de alguma forma,
territorializada. Qualquer ao pblica ou privada, em ltima instncia, tem seu rebatimento no
territrio. A questo que a identificao desse efeito , em geral, considerada posteriormente. A
capacidade de antecipar os efeitos locais de uma determinada ao, tendo o territrio como
referncia prvia de atuao, que torna a referncia regional uma ferramenta estratgica
importante e, portanto, um desafio para polticas e o planejamento regional.

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4. Poltica e planejamento regional


De acordo com Jaccoud (2001), as polticas regionais tm como objetivo geral garantir um nvel
mnimo de coerncia espacial no que se refere ao ritmo do crescimento econmico, ou seja,
garantir certa igualdade em relao aos nveis de crescimento entre as diferentes parcelas do
territrio nacional.
As polticas regionais se desenvolveram em quase todos os pases da Europa aps a Segunda
Guerra Mundial. No incio dos anos de 1950, diferentes pases, como Frana, Itlia, Alemanha e
Blgica, consolidaram aes visando resolver as disparidades regionais presentes em seus
territrios. O surgimento dessas polticas, no entanto, no seguiu a mesma motivao nos
diferentes pases (MONTRICHER4, 1995, cap. 1 apud JACCOUD, 2001). Por exemplo, a
Inglaterra j em 1934 adotava medidas de poltica regional para fazer face aos graves problemas
sociais resultantes do declnio industrial em algumas reas do territrio nacional; na Alemanha,
demandas locais e a preocupao com as condies de vida e com a unidade federativa
motivaram a interveno estatal no campo regional; na Frana, por sua vez, a poltica regional foi
produto do planejamento e da interveno do Estado central para impulsionar o crescimento
econmico nacional (Jaccoud, 2001); nos Estados Unidos, finalmente, a poltica regional foi regida
notadamente pela ao dos Estados ou governos locais at 1960, sendo a exceo mais
importante a poltica de terras; a partir de ento, o governo federal passou a ser mais atuante no
desenho e na coordenao da poltica regional, ao reduzida a partir do governo Nixon. Alm
desses, diversos outros pases empreenderam esforos no sentido do desenvolvimento de
polticas regionais, tais como Espanha, Itlia, Mxico e China (CEDEPLAR, s.d.).
De acordo com Mendes (2008) h atualmente, em mbito mundial, uma postura inovadora na
conduo de polticas pblicas que atribui papel central ao territrio na consecuo de objetivos
estratgicos, enquanto elemento de inter-relacionamento de aspectos sociais e econmicos,
organizando iniciativas de desenvolvimento. Segundo o autor, o momento atual de revalorizao
das regies no contexto mundial, consideradas no somente provedoras de insumos mas
estruturas socioespaciais ativas com a capacidade de aprender e de se ajustar dinmica da
competio global.
Segundo Santana (2009) no Brasil, a ideia de planejamento como instrumento de
desenvolvimento foi assumida concretamente pelas elites dominantes a partir da dcada de 1930,
acompanhada por uma nova concepo de progresso econmico e social, baseada na
problemtica em torno da integrao nacional (sendo a questo regional vista como problema,
obstculo ao desenvolvimento nacional), da superao das desigualdades e desequilbrios
4

MONTRICHER, Nicole. LAmnagement du Territoire. Paris: La Dcouverte,1995.

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regionais para o qual a noo de modernizao poltica e econmica servia de suporte


fundamental. Nesse mbito, o planejamento territorial (regional) considerado um vetor de
modernizao, sendo centralizado at meados dos anos 1980 pelo Governo Federal, por meio de
agncias regionais, a exemplo da Superintendncia de Desenvolvimento da Amaznia SUDAM
e da SUDENE - Superintendncia de Desenvolvimento do Nordeste. A partir de 1985, com o fim
do regime militar, em consonncia com transformaes em curso no mundo, ocorrem mudanas
na natureza do Estado no Brasil. Santana (2009) explica que, com a globalizao, a ideia de
planejamento centralizado, em qualquer que seja a escala, parece se opor cartilha neoliberal,
baseada na desregulamentao e desregulao econmica e poltica, e na consequente
minimizao da interveno do Estado.
Se, dos anos 1940 at meados dos 80, possvel identificar um padro claro de interveno do
Estado, via planejamento regional (estrategicamente institucionalizado), percebemos um ponto de
ruptura deste padro no incio dos anos de 1990. Os planos nacionais e regionais do lugar a
planos setoriais que carecem de perspectivas de longo prazo, com interveno fragmentada em
polticas e projetos dirigidos a reas determinadas da economia e ramos especficos da indstria.
O Estado no mais se coloca como o agente catalisador das prticas territoriais, cabendo-lhe to
somente a funo de gesto do processo, desconsiderando-se uma das facetas essenciais da
prtica planejadora, ou seja, a de se tratar de um processo que requer continuamente adaptaes,
correes e incorporaes de novas experincias (SANTANA, 2009).
Em mbito nacional, a Constituio Federal de 1988 preconiza, no artigo 170, que a ordem
econmica tem por princpio, dentre outros, a reduo das desigualdades sociais no Brasil. Com
esse objetivo, e tambm visando equidade no acesso a oportunidades de desenvolvimento, em
2007, quase 20 anos depois de promulgada a Constituio, foi instituda no Brasil, por meio do
Decreto Federal N 6047/07, a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional PNDR (BRASIL,
2007). importante frisar que a descentralizao estabelecida no Brasil a partir da Constituio
de 1988, destinando ao municpio a funo de executor da poltica urbana e ampliando suas
condies de autonomia jurdica, poltica e financeira, conduziram mudana no contedo das
polticas pblicas de desenvolvimento urbano em mbito institucional e legal nas trs esferas de
governo. No entanto, as desigualdades inter e intra-urbanas mostram a necessidade do
fortalecimento da rede urbana do pas, suportado por polticas e planos nacionais e regionais de
ordenao do territrio, considerando as diferentes categorias e as funcionalidades do sistema de
cidades, articulados poltica urbana e regional nacional.
Segundo o Decreto, a PNDR est pautada em enfoques territoriais e na articulao intersetorial,
com execuo mediante promoo e implementao de planos, programas, aes e instrumentos
financeiros. Dentre os instrumentos financeiros e fiscais esto includos o Oramento Geral da

20

Unio; Fundos Constitucionais de Financiamento das regies Norte - FNO, Nordeste - FNE e do
Centro-Oeste - FCO; Fundos de Desenvolvimento do Nordeste FDNE; Fundo de
Desenvolvimento da Amaznia - FDA, bem como outros fundos de desenvolvimento regional que
venham a ser criados; outros Fundos especialmente constitudos pelo Governo Federal com a
finalidade de reduzir as desigualdades regionais; recursos dos Agentes Financeiros Oficiais; e
Incentivos e Benefcios Fiscais.
A PNDR comporta estratgias nas seguintes escalas:

Macrorregional:

para

qual

devero

ser

elaborados

Planos

Estratgicos

de

Desenvolvimento, com prioridade para as regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste,


elaborados e implementados por instituies responsveis pelo desenvolvimento das
respectivas reas de abrangncia, sob orientao do Ministrio da Integrao Nacional;

Sub-regional: com atuao do governo federal, prioritariamente, por meio de programas


para Mesorregies Diferenciadas5, propostas pelo Ministrio da Integrao Nacional e
aprovadas pela Cmara de Polticas de Integrao Nacional e Desenvolvimento Regional;

Segundo a PNDR, so tambm reas de tratamento prioritrio o Semirido, a Faixa de Fronteira e


as Regies Integradas de Desenvolvimento - RIDE's, bem como outras reas consideradas
relevantes, a partir de impacto territorial previsvel decorrente de investimentos estruturantes, a
serem promovidos pelo Governo Federal.
Com vistas implantao da Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional, o Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MPOG), por meio da Secretaria de Planejamento e
Investimentos Estratgicos (SPI) apresentou em 2008 o estudo Dimenso territorial para o
planejamento, com o objetivo de construir uma viso estratgica nacional para o horizonte de
2027, baseado, principalmente, nas orientaes estratgicas do Plano Plurianual 2004-2007 e nas
diretrizes apresentadas pela Agenda Nacional de Desenvolvimento, (BRASIL, 2008). Nesse
estudo, so definidas trs escalas territoriais territrios da estratgia, macrorregies e subregies, com o intuito de orientar as aes de desenvolvimento regional.
Na primeira escala, as aes esto orientadas por fatos, escolhas ou diretivas de planejamento
associados a seis grandes territrios estratgicos, definidos a partir do cruzamento de uma
diagonal que divide o territrio nas pores norte e sul, revelada em praticamente todas as

Segundo a PNDR, entende-se por Mesorregio Diferenciada o espao subnacional contnuo menor que o das macrorregies,
existentes ou em proposio, com identidade comum, que compreenda reas de um ou mais Estados da Federao, definido para fins
de identificao de potencialidades e vulnerabilidades que norteiem a formulao de objetivos socioeconmicos, culturais, polticoinstitucionais e ambientais (BRASIL, 2007).

21

variveis socioeconmicas relevantes, com trs anis que destacam o bioma da Floresta
Amaznica, a zona central e o semirido, as pores litorneas norte e sul, e a zona oeste (Figura
8). Cada anel relaciona-se, no mbito geral, com padres distintos de densidade demogrfica
sugerindo graus diferenciados de antropizao dos territrios (MENDES, 2008; BRASIL, 2008).
Figura 8: Territrios homogneos no Brasil

Fonte: BRASIL (2008)

A segunda escala, macrorregional, permite orientar o planejamento a partir de grandes ncleos


urbanos consolidados, considerando 11 macrorregies e 15 macroplos (Rio de Janeiro, Belo
Horizonte, Fortaleza, Manaus, Recife, Salvador e So Paulo, com bipolaridades de Belm e So
Lus, Braslia e Goinia, Porto Alegre e Curitiba e Campo Grande e Cuiab), conforme indicado na
Figura 9. Alguns desses j constituem polos urbanos organizadores de seus espaos de
influncia, enquanto outros so propostas de macroplos que demandam aes complementares
para que desempenhem o papel descentralizador esperado. Por fim, na escala sub-regional,
municpios conformam uma rede de relaes sociais e econmicas, polarizada por ncleos
urbanos de menor ordem de grandeza, representados por 118 centros polarizadores, com suas
reas de influncia (MENDES, 2008; BRASIL, 2008).

22
Figura 9: Macrorregies e sub-regies no Brasil

Fonte: BRASIL (2008)

Mendes (2008) destaca a importncia da considerao dessa dimenso territorial, includa no


Plano Plurianual 2008-2011, do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto para
coordenao de aes pblicas regionais, por meio de territrios estratgicos e regies de
referncias, em mltiplas escalas. O autor ressalta a importncia da discusso e da adoo de
critrios para uniformizar as vrias referncias de ao territorial ou regional no pas, permitir
maior coordenao e convergncia das intervenes entre as vrias instncias pblicas ou
privadas, contribuindo para maior efetividade no desenvolvimento regional e reduo das
desigualdades socioeconmicas vigentes e persistentes no pas. Segundo o autor, a estratgia
para desenvolvimento sustentvel do pas tem trs escalas territoriais territrios da estratgia,
macrorregies e sub-regies, como uma sntese de processos histricos, polticos, econmicos,
sociais e ambientais que se consolidaram na configurao brasileira atual, conforme
diagnosticado no estudo do MPOG (BRASIL, 2008).
De maneira similar, EMPLASA (2011b) tambm destaca os seguintes aspectos relevantes para
embasar a formulao e a implementao das polticas pblicas de desenvolvimento regional e
metropolitano no Estado de So Paulo:

Adoo do territrio como plataforma de integrao das polticas pblicas setoriais e das
aes de governo;

23

Integrao dos grandes projetos de investimento programados, sejam aqueles de


responsabilidade direta do Estado ou de outros nveis de governo, sejam os da iniciativa
privada;

Abordagem da concentrao em nvel de planejamento estratgico do desenvolvimento


do Estado, explicitando parmetros para a expanso das infraestruturas de base e tambm
para reas de concentrao de investimentos.

Segundo EMPLASA (2011b), outra questo fundamental refere-se configurao da


Macrometrpole Paulista e necessidade de enfrentamento das questes relacionadas essa
rea, resultante de mltiplos processos adjacentes de metropolizao e regionalizao. Hoje, as
intervenes so, em geral, fortemente concentradas na esfera municipal, concebidas e
implementadas de forma setorial e fragmentada, sem que haja um exerccio de compartilhamento
entre os agentes envolvidos nas esferas pblica, privada e da sociedade civil (EMPLASA, 2011b).
H necessidade de novos instrumentos de interveno e mecanismos de gesto para embasar a
formulao de polticas de corte regional, predominantemente urbano, capazes de enfrentar as
expressivas demandas e desafios que se apresentam nesta escala. A gesto urbanometropolitana, por sua vez, deve ser associada a processos mais abrangentes de reestruturao
de escalas territoriais de poder, caracterstica da fase recente do capitalismo mundial (VAINER6,
2002 e BRANDO7, 2003 apud KLINK, 2010). Segundo o autor, projetos de competitividade entre
municpios, desconectados de uma estratgia mais global de desenvolvimento para o pas, podem
agravar a disputa predatria entre lugares, agravando a fragmentao do territrio nacional.
Nesse contexto est inserida, por exemplo, a Poltica Nacional de Resduos Slidos (BRASIL,
2010), que prev o incentivo a medidas para viabilizar a gesto regionalizada e/ou intermunicipal
dos resduos slidos no Brasil. Tambm a Poltica Nacional de Mobilidade Urbana (BRASIL,
2012), por sua vez, aplicvel no apenas aos municpios, mas ao planejamento, controle,
fiscalizao e operao dos servios de transporte pblico coletivo intermunicipal, interestadual e
internacional de carter urbano, ampliando, portanto, sua escala de abrangncia. Alm disso, e
em posio setorial pioneira, algumas bacias hidrogrficas tm sido adotadas como unidades de
planejamento e gesto, no caso do Estado de So Paulo, compondo o Sistema Integrado de
Gerenciamento de Recursos Hdricos.
Embora o ambiente esteja favorvel s aes em mbito regional, ainda falta convergncia na
constituio de estratgias, implementao de instrumentos ou orientao de intervenes dos
agentes pblicos ou privados, propiciando que cada esfera pblica (Unio e Estados), a despeito

VAINER, C. B. As escalas do poder e o poder das escalas: o que pode o poder local? Cadernos IPPUR, ano XV, ago/dez, 2001;
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7
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Universidade Estadual de Campinas, Tese de Livre Docncia, 2003.

24

de objetivos setoriais legtimos, elabore e pratique sua prpria viso de organizao do territrio e
das aes regionais (MENDES, 2008). A diversidade na delimitao de territrios gera diferentes
alvos de intervenes, que dificulta a construo de uma agenda integrada para o
desenvolvimento regional, em escala nacional.
Concluindo, Mendes (2008) coloca a necessidade de construo de um pas policntrico, com
nova configurao do territrio a partir de ncleos urbanos capazes de atrair as foras sociais para
maior interiorizao e equalizao do desenvolvimento nacional, assim como a orientao de
vetores de desenvolvimento para aes compatveis com caractersticas especficas regionais
quando da formulao dos projetos ou blocos de investimento. Vetores esses que devero estar
em
conexo estreita com as macrorregies e com as sub-regies de referncia que
organizam o comando das fraes especficas do territrio e interagem, no incio
do horizonte de planejamento, com os planos de desenvolvimento regionais
(Plano Amaznia Sustentvel, Planos Estratgicos de Desenvolvimento do
Centro-Oeste e do Nordeste e Desenvolvimento Sustentvel do Semirido) e com
os planos de governos estaduais estabelecidos para os prximos anos.

5. Consideraes finais
A abordagem apresentada mostrou a importncia da compatibilizao das escalas regionais macro,
meso e sub-regional e urbana e os desafios para a articulao de aes entre os entes federativos
Unio, Estados e municpios, assim como entre os rgos setoriais. Para isso, a formulao de
polticas e o planejamento regional passam pela considerao do territrio como elemento central
dessa integrao. Alm disso, a definio de polticas de polarizao de centros regionais e locais,
assim como de territrios estratgicos, passa pelo planejamento mais amplo do desenvolvimento
regional do pas como um todo, de modo que a concentrao estabelecida no agrave as
desigualdades regionais brasileiras.
No entanto, o planejamento regional hoje no Brasil, apesar de ter sua importncia novamente
reconhecida e progressivamente valorizada, no constitui uma atividade estabelecida nas
administraes pblicas federal, estadual ou em micro-regies. A fase atual ainda voltada ao
diagnstico de potenciais aes de carter regional, j subsidiadas por legislao que respalda a
atuao nessa escala. Mas a atuao ainda est mais em fase de estudo e proposta, do que centrada
elaborao de planos mais objetivos, execuo de aes e gesto compartilhada. Essas medidas,
finalmente, possivelmente demandaro adaptaes de estruturas organizacionais e processos de
planejamento e gesto, de forma que as escalas governamentais e os setores possam ser orientados
para alcanar objetivos em comum.

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