REGULACIN MACROECONMICA Y POLTICA FISCAL EN COLOMBIA (1990-2009).

ENTRE LAS CONTRADICCIONES DEL MODELO Y EL AJUSTE POSIBLE

Andrs Felipe Mora Corts - Universidad Nacional de Colombia (afmorac@unal.edu.co)

Toda poltica econmica debe estar referida al modo de
regulacin en vigor o en proceso de formacin.
Robert Boyer.

1. Introduccin
El carcter eminentemente poltico de la poltica fiscal explica la crisis del
presupuesto pblico colombiano durante las ltimas dos dcadas. Entindase por
crisis el dficit permanente que ha caracterizado a las finanzas del Gobierno
Nacional Central. Sin contar privatizaciones, desde el ao 1990 y hasta el presente,
las finanzas pblicas nunca han estado en equilibrio y menos an han mostrado una
situacin de supervit. Entre los aos 1990 y 2009, los ingresos totales ascienden al
81% de los gastos totales. Y mientras estos ltimos se han multiplicado por 4.6 entre
1990 y 2009, los ingresos se han multiplicado por 4.0.
Grfica No. 1

Fuente: Banco de la Repblica. Clculos Propios.

Esta situacin explica porqu, en promedio, durante los ltimos veinte aos, el dficit
fiscal se ha mantenido en niveles cercanos al 3% del PIB, mostrando un deterioro
continuo entre los aos 1990 y 2000 (cuando asciende al 5.27% del PIB),
recuperndose hasta el ao 2008 cuando alcanz el 1.77% del PIB, y exhibiendo un
nuevo deterioro hasta alcanzar el 3.8% en 2009. Paradjicamente, las mejoras en el
indicador han estado vinculadas a los choques coyunturales explicados por los
procesos de privatizacin,

lo cual muestra la ineficacia de estas medidas para

corregir problemas estructurales de presupuesto.

Grfica No. 2

Fuente: Banco de la Repblica.

Qu explica la recurrente crisis fiscal del Gobierno Nacional Central? Tal y como se
observar en las secciones segunda y tercera del documento, el dficit estructural
colombiano es producto de una lgica de regulacin macroeconmica 1 adelantada

1 Alejada del modelo de equilibrio general walrasiano y del marxismo estructuralista ortodoxo, la teora de la
regulacin busca comprender cmo persiste la relacin social capitalista a pesar de los elementos crticos y
contradictorios que le son inherentes. La teora de la regulacin indaga la manera como se reproduce la
estructura determinante de una sociedad en sus leyes generales, analizando los cambios en las relaciones
sociales que definen la gnesis, desarrollo y decadencia de diversas formas institucionales y las transformaciones
sociales que ello implica. Entiende el capitalismo como una totalidad estructurada y dinmica en la cual las
luchas polticas y sociales que explican el surgimiento de compromisos institucionales inestables no estn sujetas
a las dinmicas de acumulacin capitalista nicamente. Desde este punto de vista, la regulacin puede
interpretarse como la primaca relativa de la unidad y la reproduccin sobre las luchas y las contradicciones. Es
decir, la regulacin es la regulacin de la contradiccin a travs de la contradiccin. La teora de la regulacin
introduce cuatro categoras esenciales para el anlisis de las regularidades de la relacin social capitalista en
contextos histricos definidos: 1. El paradigma productivo, 2. El modo de regulacin y 3. El rgimen de
acumulacin. Estas tres variables intermedias conforman un modo de desarrollo; es decir, una formacin social
especfica dentro del capitalismo. Finalmente, la teora de la regulacin reconoce que las crisis siempre se hacen
presentes en el orden social, poltico y econmico capitalista; por ello, considera la existencia de crisis exgenas,
2

por el Estado colombiano bajo el cumplimiento de sus funciones de acumulacin,

legitimacin y confianza. Este proceso ha llevado a la configuracin de un Estado
blico-asistencial y de confianza inversionista que, bajo la profundizacin de lgicas
de explotacin tributaria, resulta incapaz de resolver sus problemas fiscales. Es esta
la consecuencia de la interseccin de aspectos globales y locales relativos a la
consolidacin del orden neoliberal, el sostenimiento del conflicto interno armado y a
la desigualdad profunda que ha caracterizado histricamente al pas.

Neoliberalismo, conflicto interno armado y desigualdad social: son estos los orgenes
del dficit estructural colombiano, y ninguna solucin al problema tendr posibilidad
de xito si estos elementos, eminentemente polticos, no son tenidos en cuenta.

2. La crisis fiscal del Estado: acumulacin, legitimidad y confianza

Tradicionalmente, en los libros de texto se han priorizado visiones voluntaristas y

positivas sobre la comprensin de la poltica econmica que remiten directamente a
un debate sobre objetivos e instrumentos. Siguiendo a Etienne Kirschen, por ejemplo,
Juan R. Cuadrado considera que los trminos poltica econmica describen el
proceso mediante el cual el gobierno, a la luz de fines polticos ms generales,
decide sobre la importancia relativa de ciertos objetivos, y en cuanto considera
necesario utiliza instrumentos o cambios institucionales con la intencin de lograr
tales objetivos (Cuadrado, 1997: 146). Esta visin voluntarista toma su expresin
ms radical y formalizada cuando en los modelos neoclsicos y neokeynesianos se
asume la existencia de un dictador benvolo capaz de maximizar funciones de
bienestar social, sujeto a cierto tipo de restricciones presupuestales o de poltica.
Dicho dictador benvolo constituira el modelo normativo hacia donde deberan
avanzar las autoridades econmicas.

endgenas, de modo de regulacin, de rgimen de acumulacin y de modo de produccin.

conllevan a ajustes, cambios o avances hacia otros modos de desarrollo (Boyer y Saillard, 2002).

Dichas crisis

Para el caso especfico de la poltica fiscal estas coordenadas han sido la base de
mltiples anlisis sobre la manera como el Estado cumple sus objetivos de
asignacin, distribucin, estabilizacin y coordinacin sujeto a una restriccin
presupuestaria fija o intertemporal; ello contando con dos instrumentos clave del
presupuesto pblico: la poltica tributaria y el gasto pblico; y tomando como
horizonte imprescindible de poltica la mayor eficiencia en el gasto y el recaudo, y la
bsqueda permanente de la autosostenibilidad o autosuficiencia financiera.

La racionalidad extrema que esta postura otorga a las decisiones de poltica

econmica en general, y de poltica fiscal en particular, ha sido objeto de duras
crticas, todas ellas provenientes de diversas ramas de la economa poltica. Desde
las lecturas de la eleccin pblica, por ejemplo, se ha insistido en que el presupuesto
pblico es el resultado de la interaccin entre diversos grupos de la sociedad con
intereses diversos y en competencia. Esta situacin conlleva a que los supuestos
objetivos generales que buscara materializar la poltica fiscal sean desvirtuados y se
asista, por el contrario, a que el Estado se comprometa con cierto tipo de facciones
sociales que al captar rentas particulares, sobreexplotan el presupuesto pblico. El
resultado es una tendencia clara hacia un mayor dficit fiscal y hacia incrementos
continuos en el nivel de deuda pblica. La denominada tragedia de los comunes se
hace evidente, pues cada grupo social, aunque percibe los beneficios de explotar la
poltica fiscal a su favor, no enfrenta directamente los costos asociados con dicha
explotacin,

pues

puede

diferirlos

intergeneracionalmente

travs

del

endeudamiento provocado por el dficit.

Las restricciones de poltica enfrentadas por el supuesto dictador benvolo son
ineludibles: El problema es que las reglas de juego son tales que la prudencia y
responsabilidad fiscales se encuentran ms all de los lmites de lo polticamente
razonables. Los contribuyentes disfrutan los beneficios del gasto pblico; no disfrutan
con el pago de impuestos. La poltica del dficit es tan sencilla como esto
(Buchanan, 1984: 7).

Las reglas de poltica fiscal, que podran ser interpretadas como condiciones clave
para garantizar la optimalidad y la consistencia intertemporal del dictador benvolo,
podran interpretarse, por el contrario, como inflexibilidades que obedecen a la
captura de rentas de ciertos grupos sociales interesados en la sobreexplotacin del
presupuesto pblico. La solucin a los problemas de sobreexplotacin del
presupuesto pasara por la definicin de arreglos institucionales cooperativos que
eviten la tragedia de los comunes a travs de la internacionalizacin de los costos
por parte de cada uno de los grupos que capturan rentas (Echeverry, et al., 2004).

Desde este punto de vista, la teora de la eleccin pblica sigue siendo estrecha
debido a que concibe las instituciones nicamente como instrumentos destinados a la
correccin de los problemas de coordinacin. En efecto, en el marco de la eleccin
pblica los asuntos fiscales se siguen concibiendo como un problema de economa
poltica en el que se distribuyen de un determinado modo recursos insuficientes entre
demandas casi insaciables y en competencia.
As, esta escuela de pensamiento () ve poca o ninguna diferencia entre la
distribucin de los recursos en una familia o en una empresa, por una parte, y el
Estado por otra. Se sustituye el anlisis crtico del Estado y del presupuesto por una
aceptacin implcita del equilibrio existente entre las relaciones y los intereses
privados (OConnor, 1994: 107).
Cmo avanzar, entonces, hacia un anlisis crtico de la poltica fiscal? Son dos las
condiciones necesarias: i) Interpretar las polticas y las instituciones como el reflejo
de compromisos sociales que regulan los conflictos sin hacerlos desaparecer, y ii)
Entender que una vez realizados, dichos compromisos crean reglas y regularidades
en la evolucin de los gastos e ingresos pblicos (Boyer, 1992). La traduccin de
estas apuestas tericas al campo de la poltica fiscal es claro: el volumen y la
composicin del gasto as como la distribucin de las cargas fiscales estn
determinados por conflictos y compromisos sociales y econmicos entre grupos y
clases y estn estructuralmente determinados por ellos.
5

Es esta la denominada teora de la crisis fiscal del Estado.

Esta perspectiva

entiende la crisis fiscal del Estado es decir, el inevitable desajuste estructural entre
los gastos y los ingresos- como producto de compromisos institucionales tendientes
a regular diversas contradicciones sociales a travs del cumplimiento de dos
funciones bsicas: las funciones de acumulacin y legitimacin.

La contradiccin consiste fundamentalmente en que el mayor nivel de gasto pblico

en acumulacin implica la necesidad de aumentos considerables de gasto destinado
a garantizar una relativa armona social que impida que los procesos de desigualdad,
empobrecimiento y concentracin que la acumulacin genera, obstaculicen de
manera radical la reproduccin de la relacin social capitalista.

La trayectoria

ascendente de este conjunto de gastos no puede ser cubierta por los recursos
provenientes de las lgicas de explotacin tributaria que a su vez, explican la
necesidad de mayores gastos en asistencia pblica (OConnor, 1994).

A este esquema se debe incorporar otro componente fundamental para la

comprensin del proceso en las economas del Sur: la garanta de confianza
inversionista en el contexto de la financiarizacin y las necesidades recurrentes de
endeudamiento. Por lo tanto, es en la relacin triangular que se establece entre las
funciones de acumulacin, legitimacin y confianza en donde pueden encontrarse las
claves para comprender el porqu de la persistencia del dficit fiscal.

3. Colombia: explotacin tributaria, Estado blico-asistencial y confianza

inversionista

El presupuesto pblico es el reflejo de la manera como la poltica fiscal cumple sus

funciones reguladoras de acumulacin, legitimacin y confianza en un contexto de
relaciones dialcticas entre lo global y lo local. En Colombia dichas funciones se han
materializado en los incrementos en el gasto en infraestructura, capital humano y
ciencia, tecnologa e innovacin (para el caso de la funcin de acumulacin), en el
6

aumento de los gastos sociales y de seguridad y defensa para garantizar la funcin

de legitimacin, y en el incremento sostenido en los gastos correspondientes al
servicio de deuda para brindar confianza inversionista. Ello en un escenario en que
los ingresos provenientes de la mayor explotacin tributaria resultan insuficientes en
tanto privilegian la tributacin indirecta y regresiva sobre las mayores cargas
impositivas al capital y la riqueza.

As, condiciones globales asociadas con la hegemona neoliberal se intersectan con

elementos particulares relativos al conflicto interno armado y a los niveles histricos
de desigualdad y pobreza que ha mostrado el pas. Es en esta interseccin en que
debe encontrarse el origen de la crisis fiscal del Estado y la consiguiente
configuracin de un Estado blico-asistencial y de confianza inversionista que bajo
diversos dispositivos de represin y contencin social, intenta recrear las condiciones
de estabilidad requeridas para la reproduccin de la relacin social capitalista, a
travs de un mayor dficit fiscal.

3.1. Explotacin tributaria: el aumento y generalizacin de impuestos indirectos

Las concesiones tributarias otorgadas al orden neoliberal -como la reduccin a los

impuestos directos a las exportaciones, la desgravacin de las importaciones y las
transacciones financieras y la reduccin de los impuestos al capital y la riquezasignificaron fuertes reducciones del recaudo fiscal.

Esta situacin oblig a los

gobiernos a definir medidas compensatorias como el aumento y consolidacin del

IVA y el impuesto sobre la renta. A estos esfuerzos se unieron otros ingresos
transitorios relacionados con los procesos de privatizacin y el estmulo al esfuerzo
fiscal propio de las entidades territoriales (Perry y Herrera, 1994).

Es este el origen de una mayor explotacin tributaria en Amrica Latina, pues las
estructuras tributarias se ajustaban en funcin de las necesidades del capital,
omitiendo sus objetivos de equidad y mayor progresividad. El neoliberalismo ha
defendido la necesidad de evitar los impuestos sobre los ingresos y la riqueza, de
7

establecer modelos impositivos planos que no afecten los precios relativos de los
bienes, y de aumentar la eficiencia en el recaudo a travs de impuestos fcilmente
controlados por las autoridades fiscales (Giraldo, 2001). Esta ha sido la inspiracin
bsica de las reformas fiscales promovidas en Amrica Latina en las ltimas dos
dcadas, y Colombia no ha sido la excepcin.

El efecto perverso de este tipo de medidas puede observarse en las consecuencias

redistributivas que generan.

Para el caso de Amrica Latina Servn (2008)

demuestra que la estructura tributaria tiene una incidencia inexistente en trminos del
avance hacia sociedades con mejores niveles de distribucin del ingreso. Al simular
el coeficiente de Gini antes y despus de la poltica fiscal, Servn concluye que en
Europa el Gini asciende a 0.46 antes de la poltica fiscal y se reduce al 0.31 despus
de la poltica fiscal. Para el caso de Amrica Latina el coeficiente de Gini antes de la
poltica fiscal asciende a 0.52 y despus de la misma se mantiene en 0.50. Para
Colombia, las virtudes redistributivas de la poltica fiscal son prcticamente
inexistentes: el coeficiente de Gini antes de la poltica fiscal asciende a 0.56, despus
es de 0.53.

La persistencia de la desigualdad constituye un efecto directo del

mantenimiento de lgicas de explotacin tributaria.

Siguiendo a Servn (2008) la funcin distributiva de la estructura tributaria en

Latinoamrica se ve negativamente afectada por la existencia de bases tributarias
estrechas y bajos niveles de recaudo, por la preponderancia de estructuras
tributarias poco progresivas e incluso regresivas, por el efecto negativo generado por
los impuestos indirectos (que eliminan el posible efecto progresivo de los impuestos
directos existentes), y por prcticas inadecuadas de utilizacin del gasto social.

Lamentablemente, en el caso Colombiano son estos factores regresivos los que se

intentan profundizar y consolidar. As, durante los ltimos 20 aos Colombia ha
avanzado en la edificacin de un sistema de ingresos y gastos ajustados a las
necesidades y promocin de la inversin privada. Frecuentemente se hace alusin a
los objetivos de equidad en el sistema, pero sistemticamente las reformas tributarias
8

han quedado subsumidas a las pretensiones de eficiencia y neutralidad que

supuestamente alientan la inversin y garantizan el crecimiento econmico.

La

Grfica No. 3 as lo atestigua: el dinamismo del impuesto del IVA y el contraste con
el impuesto al patrimonio- es prueba de las pretensiones gubernamentales durante
los ltimos 20 aos.

Mientras que el volumen de ingresos tributarios explicados por el impuesto a la renta

se ha multiplicado por cuatro entre 1990 y 2009, los ingresos relativos al IVA se han
multiplicado por cinco. De hecho, en tanto la participacin del IVA en el total de los
ingresos corrientes de la Nacin pas del 20% en 1990 al 27% en 2009, los ingresos
provenientes del impuesto a la renta pasaron del 39% al 43%, respectivamente
Grfica No. 3

Fuente: Direccin General de Presupuesto Pblico Nacional. Clculos Propios.

En consonancia con el logro del objetivo fundamental de la sostenibilidad fiscal en el

largo plazo, esta tendencia parece profundizarse, y las propuestas realizadas
vulneran claramente los intereses sociales y econmicos de los sectores populares.

Para garantizar la necesidad de sostenibilidad fiscal y reducir los parafiscales

se hace necesario gravar la mayora de los bienes exceptuados y exentos en el
IVA y subir la tasa bsica a 19%, acompaando esta reforma por una

compensacin parcial a las familias SISBEN 1 y 2 por razones de equidad y

viabilidad poltica y jurdica () el riesgo jurdico de una reforma que grave con
IVA productos bsicos antes exceptuados o exentos se puede mitigar
destacando la ampliacin reciente del programa de Familias en Accin y
estableciendo una compensacin parcial para los estratos SISBEN 1 y 2
(Perry, 2010: 10-12) 2 .

La afirmacin de Perry demuestra claramente la contradiccin: la mayor explotacin

tributaria conduce a una mayor necesidad de gasto social.

Es claro el conflicto que en este sentido se presenta entre los derechos sociales y
econmicos de los colombianos y los derechos del capital. El modelo de reforma
ptima implica un incremento de la carga tributaria en los sectores sociales con
menores ingresos, pues por su naturaleza el IVA castiga de igual forma a los
consumidores independientemente de su riqueza o nivel de ingreso.

La mayor

explotacin tributaria socava, entonces, el ejercicio de derechos econmicos y

sociales en Colombia, aumenta la desigualdad y sera la causa de mayores
presiones sobre el gasto asistencial de la poltica social.

3.2. Funcin de acumulacin

La comprensin del ajuste fiscal como piedra angular de la estabilidad

macroeconmica, ha generado efectos perversos en trminos del gasto y la inversin
pblica destinada a infraestructura (Easterly y Servn, 2003). Es por ello que para
garantizar la mayor acumulacin capitalista, pero atendiendo a la restriccin fiscal
que se impone a los gobiernos, una de las herramientas ms utilizada para asegurar
las inversiones en este sector son las denominadas vigencias futuras.

En

De hecho, Perry (2010) acepta que ante los riesgos reputacionales que ocasionara un cambio abrupto en la
normatividad, es posible que los privilegios y condiciones favorables ofrecidas al capital privado mediante las
gabelas tributarias y los Contratos de Estabilidad Jurdica en el Gobierno de lvaro Uribe Vlez, deban
mantenerse. Esto implicara un costo fiscal que debera ser subsanado mediante el aumento generalizado del
IVA no al 19% sino al 21%.
10

Colombia, el monto total de los cupos de vigencias futuras autorizados para el

perodo 2011-2027, con corte al 30 de abril de 2010, suma $30,5 billones, en pesos
constantes de 2010 (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010: 96)

A los gastos en capital fsico (infraestructura) destinados al cumplimiento de la

funcin de acumulacin, es necesario tambin aadir los gastos en capital humano.
La inversin en recursos humanos fue reconocida desde siempre por el
neoliberalismo

como

un

medio

esencial

para

encontrar

relaciones

de

complementariedad entre el cambio tcnico y la mano de obra. De acuerdo con el

neoliberalismo un mayor grado de escolaridad y niveles apropiados de salud,
nutricin y adiestramiento de la mano de obra permitirn un slido incremento en los
niveles de productividad y crecimiento, as como un mejoramiento de las condiciones
sociales de los pases.

Estos han sido los criterios que han configurado el rgimen de transferencias
departamentales y municipales en Colombia.

En efecto, las inversiones en

educacin, salud y agua potable y alcantarillado para los cuales deben ser
destinadas las trasferencias han sido concebidas en trminos de inversin en
recursos humanos y lgicas de complementariedad Estado-mercado 3 . Tal y como lo
muestra la Grfica No. 4 las trasferencias a departamentos y municipios muestran un
claro comportamiento ascendente, pasando de representar algo ms de 5 billones de
pesos en 1990 a 20.5 billones de pesos en 2009.

Durante estos aos, las

transferencias regionales han representando, en promedio, el 26.3% de los gastos

totales de la nacin y el 36.3% de los gastos en funcionamiento.

Vale la pena mencionar que el gasto en transferencias, adems de ser un elemento clave en los propsitos de
inversin en capital humano del Gobierno Nacional Central, constituye tambin un componente esencial en sus
gastos en asistencia pblica. Como se indicar ms adelante, el gasto social en Colombia, descontando los
recursos de transferencias, es relativamente bajo y asciende a un promedio anual de 8.2 billones de 2008 entre
1994 y 2008. El gasto en trasferencias departamentales y municipales slo puede ser comprendido, entonces,
desde esta doble condicin: como gasto esencial para la acumulacin y como gasto garante de legitimacin.
11

Como proporcin del PIB, las transferencias han pasado de representar el 2.1% en
1990 al 4.3% en 2009.

Todo ello a pesar de la insistencia gubernamental en

reformar el rgimen que define su monto y distribucin 4 .

Grfica No. 4

Fuente: Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico. Clculos Propios.

Por ltimo, otro factor clave en los rubros fiscales relativos a la funcin de
acumulacin son los gastos en ciencia, tecnologa e innovacin (CT+I).

En las

reconfiguraciones ms contemporneas del neoliberalismo, el sustento de la

competitividad y de la ampliacin de la base exportable del pas con bienes de mayor
valor agregado se encuentra en la generacin, difusin y uso del conocimiento.

Sin embargo, el gasto estatal destinado a este campo es precario, razn por la cual,
se plantea recurrentemente la necesidad de aumentar su volumen de recursos. En
la actualidad, Colombia nicamente dedica el 0.56 del PIB a estas actividades, y los
recursos han sido fluctuantes y no permanentes. De acuerdo con los defensores de
la nueva economa se requerira, entonces, un aumento del gasto pblico destinado
a formular un programa nacional de innovacin como alianza pblico-privada y

El rgimen de transferencias establecido por la Constitucin Poltica de 1991 fue reformado mediante el Acto
Legislativo 01 de 2001, que cre el Sistema General de Participaciones, escindi los Ingresos Corrientes de la
Nacin de los recursos transferidos a departamentos y municipios, y estableci criterios de subsidio a la demanda
para la distribucin de los recursos. De acuerdo con Rodrguez (2007), en comparacin con lo que se estableci
originalmente en la Constitucin de 1991, estas reformas implican una prdida de recursos para los entes
territoriales que asciende a 63 billones de 2006 entre 2001 y 2016.
12

liderada por Colciencias, pero ejecutada por el Consejo Privado de Competitividad

(Perfetti, 2010).

3.3. Funcin de legitimacin: hacia un Estado Blico-Asistencial

Desde 2002 la Poltica de Defensa y Seguridad se ha constituido en el pilar sobre el

cual se creen desarrollar las dems estrategias destinadas a lograr mayor
crecimiento econmico y bienestar 5 . Desde los planes de desarrollo formulados por
los sucesivos gobiernos de lvaro Uribe Vlez (2002-2010) se ha insistido en la
eficacia de un esquema causal determinado por la Poltica de Defensa y Seguridad:
Seguridad Democrtica Confianza Inversionista Inversin Extranjera Crecimiento Empleo

Desde los primeros aos de gobierno de Uribe Vlez, se sostuvo que el mayor gasto
militar demandado por la Seguridad Democrtica generara un beneficio neto para la
economa colombiana, vinculado a la reduccin en la destruccin del capital privado,
los incrementos en la productividad marginal, el incremento en el stock de capital, el
aumento del producto, el impulso al empleo y el mayor bienestar social (Arias y
Ardila, 2003).

Bajo esta conviccin, se increment de manera notable el gasto

pblico destinado a seguridad y defensa, y se profundiz la tendencia observada

desde 1990. Como lo muestra la Grfica No. 5 el gasto en seguridad y defensa se
ha multiplicado por cinco entre 1990 y 2008, pasando de 4.7 a 22.3 billones de 2008.
El volumen de gasto en seguridad y defensa ha pasando de representar el 2.2% del
PIB en 1990 al 5.6% en 2008.

Si a esta cifra se suman los recursos del Plan

Colombia y el gasto de los departamentos y municipios, el gasto en seguridad y

defensa de Colombia asciende a 24.1 billones; es decir, al 6.2% del PIB de 2008.

Esta poltica ha sido acompaada por la emisin de normas de estabilidad jurdica destinadas a garantizar la
mayor llegada y la tranquilidad de la inversin extranjera en el pas. De acuerdo con Perry (2010), dichas
medidas no fueron efectivas para promover la inversin en Colombia y tienen un costo tributario que asciende
1.6% del PIB de 2010, sin incluir los beneficios otorgados a travs del nuevo rgimen de zonas francas (Cerca de
8 billones de pesos anuales).
13

Grfica No. 5

Fuente: Departamento Nacional de Planeacin-Ministerio de Defensa. Clculos Propios.

Las crticas a este modelo son mltiples. De acuerdo con la Garay y Herrera (2008),
el 80% de este presupuesto

en seguridad y defensa es destinado a gastos en

funcionamiento (pensiones, salarios, bienes y servicios destinados a garantizar la

operacin, y el financiamiento de los establecimientos pblicos del sector) y slo el
20% restante a gastos de inversin.

Sobresale tambin el nfasis militarista del gasto en seguridad y defensa: mientras

que en 2000 el 75.6% del gasto en seguridad y defensa estaba destinado al
componente militar y el 24.4% a justicia, en 2008 el componente militar representaba
el 79,5% del total del gasto y la participacin de la justicia disminua al 20.5% (Garay
y Herrera, 2008).

Por otra parte, han sido resaltados los costos de oportunidad de la seguridad
democrtica en trminos de inversin en salud, educacin y saneamiento bsico, y
se ha puesto en duda la racionalidad de una poltica de confrontacin abierta que no
intenta transformar las condiciones de marginalidad, pobreza y exclusin que
incrementan las posibilidades de reclutamiento por parte de los grupos armados
ilegales (Isaza y Campos, 2008).

14

No obstante, lo ms notable en los ltimos veinte aos es que el mayor gasto en

seguridad y defensa se ha visto acompaado por incrementos importantes en el
gasto social. En efecto, tal y como lo muestra la Grfica No. 6, el gasto social
(incluyendo transferencias departamentales y municipales) se ha triplicado entre
1994 y 2008. De hecho, el gasto social total representa, en promedio, para este
mismo periodo, un 65% del Presupuesto General de la Nacin. Vale anotar que el
gasto social diferente al asociado con las transferencias ha permanecido
relativamente bajo, aunque casi se ha triplicado entre 1994 y 2008, mostrando el
mayor ascenso despus del ao 2004, durante los gobiernos de lvaro Uribe Vlez.
Grfica No. 6

Fuente: Direccin General de Presupuesto Pblico Nacional. Clculos Propios.

Mercantilizacin, subsidios a la demanda y focalizacin: son estos los principios

rectores del gasto social en Colombia; son ellos los fundamentos claves del modelo
neoasistencial imperante. Bajo estos parmetros, si se habla de la profundizacin de
un Estado asistencial, basta con observar el comportamiento del gasto social que,
bajo los principios neoliberales antes enunciados, se ha multiplicado por siete en los
entre los aos 2000 y 2009.

15

Grfica No. 7

Fuente: Cardona, 2010 con base en datos de la Contadura General de la Nacin.

Por qu se presenta un panorama social tan perverso si el aumento en los gastos

en seguridad y defensa ha sido acompaado por un incremento notable en el gasto
social?

Fundamentalmente porque el mayor gasto social no es sinnimo de

existencia de una verdadera poltica social, pues las causas estructurales de la

pobreza se mantienen inalteradas y las polticas implementadas resultan
evidentemente limitadas debido a su carcter compensatorio y residual.

El problema radica en que, evidentemente, el modelo neoasistencialista imperante

contiene pretensiones de contencin social y subordinacin poltica, pues es proclive
al clientelismo, es funcional a las apuestas re-centralistas del rgimen poltico y
constituye, en realidad, una salida remedial que no cuestiona las lgicas de
generacin de riqueza y que se concentra nicamente en el combate a la pobreza
(Rodrguez, 2007).

De hecho, dicho modelo ha sido clave en los objetivos de

consolidacin de territorios de la poltica de Seguridad y Defensa, y en la doctrinas

de Accin Integral de carcter contrainsurgente que se han profundizado durante la
ltima dcada en Colombia (Zibechi, 2010).

La coexistencia de enormes gastos en seguridad y defensa, unidos a incrementos

sostenidos en gasto asistencial constituyen elementos imprescindibles para
encontrar las claves de la legitimidad, la estabilidad y la relativa armona social sobre
16

la cual que despliega y reconfigura el orden neoliberal en Colombia. El clientelismo

propio de las lgicas de asistencia social, unidas a los dispositivos de contencin y
cooptacin

social

que

estas

medidas

implican,

constituyen

elementos

complementarios a las lgicas militaristas y represivas sobre las cuales el Estado en

Colombia asegura la consolidacin de sus territorios. Las consecuencias sociales
perversas del orden neoliberal y las implicaciones que dicho orden tiene para la
dinmica del conflicto interno armado, se regulan a travs de la edificacin de un
Estado blico-asistencial, garante de arreglos que aseguran la lealtad y cooptacin
de ciertos sectores sociales, pero determinante igualmente de gastos crecientes que
explican la crisis fiscal del Estado colombiano.

3.4. Funcin de confianza inversionista

Los sucesivos acuerdos establecidos con el Fondo Monetario Internacional y las

seales de confianza que deben ser enviadas al capital financiero internacional,
han llevado a la adopcin de polticas que, como lo muestra la Grfica No. 8 han
introducido restricciones permanentes en los gastos destinados a inversin pblica
y/o funcionamiento, debido al incremento sostenido del saldo, el servicio y los
intereses de la deuda.

En efecto, el saldo total de la deuda del Gobierno Nacional Central se ha

quintuplicado a pesar de los tambin cuestionados intentos de recambio de deuda
externa por deuda interna (Grfica No. 9). Llama la atencin tambin, el incremento
sostenido en el volumen de intereses cancelados, que incluso exhiben ascensos en
momentos en que las amortizaciones disminuyen, lo cual es prueba de la carga
extrema que ha padecido el pas en aras del cuidado de la confianza y el
mantenimiento del calificativo de buen deudor. En promedio, entre 1995 y 2009 el
pago de intereses ha ascendido al 42% del servicio total de deuda.

17

Grfica No. 8

Fuente: Direccin General de Presupuesto Pblico Nacional. Clculos Propios.

Grfica No. 9

Fuente. Banco de la Repblica. Clculos Propios.

De hecho, al aumento en el saldo de la deuda y el pago de intereses puede ser

muestra de un proceso de autonomizacin de la deuda, en el cual la explicacin del
mayor nivel de endeudamiento es la deuda en s misma: Al contratarse crditos para
pagar otros crditos previos y al alejarse el dficit acumulado cada vez ms del
primario, se ha ido consolidando un crculo vicioso dficit-deuda-dficit-deuda que
caracteriza la encrucijada de la poltica fiscal colombiana (Betancourt, 2005: 374).

18

Es claro que el conservadurismo fiscalista -basado en el imperativo de un manejo

adecuado del servicio de deuda como prerrequisito para acceder crditos
internacionales, financiar el dficit y evitar la competencia con el sector privado en la
consecucin de recursos financieros- ha dominado la direccin de la poltica fiscal en
las ltimas dcadas en Colombia.
Grfica No. 10

Fuente: Direccin General de Presupuesto Pblico Nacional. Clculos Propios.

Recientemente, dicha perspectiva se ha profundizado con la formulacin de una

regla de poltica fiscal para Colombia 6 . En efecto, bajo objetivo de garantizar la
sostenibilidad de la deuda del Gobierno Nacional Central en el mediano plazo, la
regla cuantitativa pretende convertirse en el instrumento que compromete a la
autoridad fiscal ante los mercados para anclar las expectativas sobre la

El gobierno de Juan Manuel Santos impuls la reforma constitucional que introdujo el derecho a la
sostenibilidad fiscal como un derecho de todos los colombianos, as como el mecanismo que supuestamente lo
hace efectivo: la llamada regla fiscal. De acuerdo con el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, la regla fiscal
propuesta para Colombia es la siguiente:
Bt = B* + 0,3 Yt + CCIPt
Donde,

Bt: es el balance fiscal primario del Gobierno Nacional Central.

B*: es el balance fiscal primario objetivo que hace sostenible la deuda en el mediano plazo.
Yt: es la brecha del producto en la economa colombiana.
CCIPt: es el componente cclico de los ingresos petroleros del Gobierno Nacional Central.

De esta forma, la regla fiscal establece el nivel del balance fiscal primario que debe lograr la autoridad fiscal en
cada momento del tiempo, una vez descontados los efectos del ciclo econmico y de los ingresos petroleros
sobre sus finanzas (Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, 2010).
19

sostenibilidad fiscal del pas y alcanzar el grado de confianza exigido por sector
financiero nacional e internacional.
Lamentablemente, las implicaciones econmicas, polticas y sociales de esta
apuesta son amplias y van en contrava de las exigencias relativas a la posibilidad
de edificar un rgimen socioeconmico justo y garante de los derechos econmicos y
sociales Cul es el rgimen socioeconmico que la regla fiscal impondr en
Colombia?
1. Un rgimen garante de las condiciones de confianza impuestas por el capital
financiero nacional e internacional. Las tesis fiscalistas que sustentan la
propuesta de regla fiscal toman como nico imperativo alcanzar el calificativo
de buen deudor del Estado Colombiano.
2. Un rgimen que profundiza las lgicas de precarizacin laboral. Esto por
cuanto implcitamente la regla fiscal asume la existencia de una tasa natural
de desempleo que nicamente puede reducirse si se apelan a polticas de
flexibilizacin (precarizacin) laboral.
3. Un rgimen que consolida, simultneamente, lgicas de centralismo y
federalismo fiscal. La regla fiscal exige la consolidacin del proceso de
federalismo fiscal que se ha emprendido con las reformas sucesivas al
rgimen de transferencias y con la exigencia de un mayor esfuerzo fiscal por
parte de las entidades descentralizadas. Esto bajo un proceso que profundiza
la inercia centralista que termina por manifestarse en proyectos de
regionalizacin no del todo claros en cuanto a sus objetivos y fundamentos, ni
al papel que desempearn las comunidades y sus territorios en la definicin
de los mismos.

Para asegurar un orden jurdico ajustado a las necesidades del capital financiero
local

e internacional, el gobierno promovi el proyecto de Acto Legislativo que

20

establece el derecho a la sostenibilidad fiscal para alcanzar los fines del Estado
Social de Derecho. Con esta reforma constitucional el Estado intenta maximizar la
garanta, proteccin y ejercicio de los derechos econmicos, sociales y culturales
sujeto a la sostenibilidad fiscal.

Agotado el presupuesto anual, los colombianos

perdern sus derechos. Se afianza, entonces, el carcter discrecional y procclico

del gasto social, y se profundizan los rasgos asistenciales de una poltica social
sometida a los lmites impuestos por un conservadurismo fiscal y a las exigencias
clientelares y de legitimacin del rgimen.

4. Conclusin

A travs de sus funciones de acumulacin, legitimidad y mantenimiento de la

confianza, la poltica fiscal acta como mecanismo de regulacin orientado a
garantizar la acumulacin capitalista neoliberal en un contexto de relativa armona
social.

En Colombia, durante las ltimas dos dcadas, dichas funciones se han

materializado en el incremento del gasto pblico en infraestructura, capital humano y

ciencia, tecnologa e innovacin para el caso de la funcin de acumulacin; en el
aumento de los gastos sociales y de seguridad y defensa para garantizar la funcin
de legitimacin, y en el incremento sostenido en los gastos correspondientes al
servicio de deuda para brindar confianza inversionista. El resultado ha sido una
profunda crisis fiscal explicada por la notable incapacidad que los ingresos
provenientes de la mayor explotacin tributaria -asociada con la profundizacin de
los esquemas impositivos indirectos y el otorgamiento de mayores beneficios
tributarios al capital- tienen para cubrir ese volumen creciente de gastos.

La Grfica No. 11 ilustra bien esta afirmacin. En promedio, entre 1990 y 2008, el
55.6% del siempre ascendente gasto pblico ha sido destinado al pago de intereses,
a la financiacin del gasto social y al sector seguridad y defensa. Este porcentaje ha
fluctuado desde el punto ms bajo en la serie (47.7% en 1995) hasta el punto en que
estos cuatro rubros ocuparon cerca del 60% de la totalidad de los gastos del
Gobierno Nacional Central en 2007 y 2008.
21

Grfica No. 11

Fuente: Banco de la Repblica-Departamento Nacional de Planeacin. Clculos Propios.

ste es el reflejo de la manera como la poltica fiscal cumple sus funciones

reguladoras de acumulacin, legitimacin y confianza en un contexto en que se
intersectan la hegemona del orden neoliberal, el conflicto interno armado y la
injusticia social del pas. En este contexto se configura un Estado blico-asistencial y
de confianza inversionista, que bajo diversos dispositivos de represin y contencin
social recrea de manera contradictoria y siempre imperfecta las condiciones de
estabilidad requeridas para la reproduccin de la relacin social capitalista, a travs
de un mayor dficit fiscal.

La poltica fiscal se resuelve, entonces, entre las

contradicciones del modelo y el ajuste posible.

El origen del dficit fiscal en Colombia es poltico-estructural y no econmicopresupuestal. Las reformas tendientes a ajustar los balances pblicos a travs de
mayores ingresos y/o menores gastos sern siempre ineficaces si se ignora que el
dficit se mantendr siempre creciente si el modelo neoliberal se afianza, si se
aplaza una salida definitiva al conflicto interno armado del pas, y si se insiste en la
implementacin de modelos asistenciales de poltica social que no ataquen de
manera frontal los procesos sociales de produccin y reproduccin de la pobreza y la
desigualdad.

La crisis fiscal del Estado colombiano no es, por lo tanto, un simple

problema de sumas y restas.

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