Você está na página 1de 27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

UMA HISTRIA CRTICA DA LEGISLAO


PREVIDENCIRIA BRASILEIRA

UMA HISTRIA CRTICA DA LEGISLAO PREVIDENCIRIA BRASILEIRA


Revista de Direito do Trabalho | vol. 18 | p. 9 | Mar / 1979
Doutrinas Essenciais de Direito do Trabalho e da Seguridade Social | vol. 5 | p. 223 | Set /
2012DTR\1979\110
Ruy Carlos Machado Alvim
Advogado - So Paulo
rea do Direito: Previdencirio
Sumrio:

SUMRIO: A - Introduo. B - 1. fase: de 1888 a 1917. C - 2. fase: de 191 1930. D - 3. fase:


de 1930 a 1945. E 4. fase: de 1945 a 1960. F - 5. fase: 1966 a 1978. G - Perspectivas atuais
Bibliografia.
A - Introduo
Mais que um simples enumerar dos diplomas previdencirios que surgiram no pas, desde o
nascimento do direito social entre ns, tentarei abordar, atravs da histria, o contedo mesmo
destas leis: destacar quais seus destinatrios, quais as formas de organizao administrativa em
que se externizam os institutos previdencirios, quais as espcies, qualitativa e
quantitativamente, de benefcios e servios garantidos.
Vale notar que, medida que o pas se industrializa, firmando-se o modo de produo capitalista,
a Previdncia Social, independentemente do mrito de seu atendimento, abarca cada vez mais
novas camadas da sociedade, visando, por um lado, a socorrer-se de maiores recursos, oriundos
das contribuies obrigatrias dos de maior renda, de modo a assegurar a manuteno e o
sucesso do sistema previdencirio; e, por outro, no se trata somente de uma necessidade bsica
de subsistncia das classes trabalhadoras; cuida-se, tambm, que o operrio deve estar
plenamente apto, fisicamente, para vender sua fora de trabalho: 1 "Alm disso, a prpria
dinmica do sistema capitalista pressupe um atendimento social que mantenha o trabalhador em
condies de produzir, no melhor estado de sade possvel, durante o maior tempo possvel com o
menor custo possvel". 2
Assim, e sem pretender traar um quadro da histria da legislao previdenciria brasileira calcado
num critrio rgido e nico, elaborei a re uma diviso, 3 em 5 etapas. O critrio adotado volta-se,
basicamente, para dois aspectos: um principal: em cada fase proposta, apreendem-se algumas
constantes na legislao previdenciria, constantes estas que, marcando fundamente perodo, so
suficientemente repetidas para justificar a diviso apresentada; e secundrio: devido interao
muito grande entre o direito previdencirio (como de resto, de todo o direito social) e as
transformaes scio-polticas - liame demonstrado pela incessante mutabilidade da legislao
previdenciria frente a estaticidade de outros direitos - aludirei, sempre que necessrio e nos
limites de meus conhecimentos extra-jurdicos, s reais causas impulsionadoras da legislao em
anlise.
Alerto que me servi, como marcos delimitatrios, inicial e final, de cada etapa, de datas
consagradas (tais a Revoluo Russa, em 17, o incio do Estado Novo, em 37, e por a vai), no
somente com objetivos de maior facilidade de compreenso, como porque, em realidade, os anos
escolhidos foram o inicial de grandes mutaes sociais, indicando, veramente, novos rumos
Previdncia Social.
Antes, porm, e apenas a ttulo de curiosidade, informo que a primeira manifestao, no plano
legislativo, sobre previdncia e assistncia social, emana da Constituio Imperial, de 1824, que,
leu art. 179, n. 31, refere-se a "socorros pblicos". 4 Creio, e aqui no h maiores indicaes a
comprovar essa assertiva, que aquela proteo no teve maiores conseqncias prticas, sendo
apenas um reflexo de preceito semelhante contido na Declarao dos Direitos do Homem e do
Cidado, de 1793, a qual, art. 23, qualificava estes "socorros pblicos" como "dvida sagrada",
talvez, como bem lembrou, ironicamente, um cultor do direito previdencirio, para "remediar a
misria criada pelo dogma da liberdade e da igualdade". 5
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

1/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

Enfim, desconhece-se qualquer notcia, no pas, que assegure quela norma constitucional
praticidade, quer ensejando a caridade (assistncia privada e/ou da Igreja, baseada em
sentimento cristo: d-se quanto quiser, quando quiser e se quiser) quer a assistncia social
(auxlio dado, pelo Estado, indiscriminadamente a qualquer pessoa que dele necessite,
independentemente de sua filiao a alguma instituio ou o exerccio de qualquer profisso ou
ainda outro qualquer fator, seno a prpria necessidade). Em termos de assistncia social,
sobejamente sabido, sempre grassaram, no pas, as Santas Casas de Misericrdia, que, ainda hoje,
no interior, revelam-se de grandssima utilidade, no atendimento gratuito s pessoas pobres e
desvinculadas da previdncia social. E seria errado pensar-se que sua origem remonta quele
preceito constitucional, pois desde 1543 existe estabelecimento daquela natureza, a Santa Casa
de Misericrdia de Santos, fundada por Brs Cubas e j em 1584 fundava-se a Santa Casa de
Misericrdia do Rio de Janeiro, primeiro estabelecimento hospitalar no Brasil destinado a assistir
aos pobres.
Posto estarmos no terreno das amenidades, solicito um tempinho para evocar que os dois maiores
romnticos nacionais, Jos Martiniano de Alencar e Antnio de Castro Alves, tocam, ao de leve
embora, o problema previdencirio.
Alencar, apoiando-se, talvez, no Montepio Geral de Economia dos Servidores do Estado, criado em
1835, faz o heri de seu mais crtico romance, "Senhora", desesperar-se ante a perspectiva de,
aps ser rejeitado por sua amada, sua rica amada (quela poca, na classe dominante, o dote era
requisito indispensvel ao casamento), terminar seus dias com uma minguada aposentadoria:
"No outro dia, depois de uma insnia atribulada, Fernando recapitulando as contrariedades com
que recebera a sua corte predileta, depois de uma ausncia prolongada, chegou a esta dolorosa
concluso: que estava arruinado. Pobre, desacreditado, reduzido vida de expedientes, com a
sua carreira cortada, que futuro era o seu? No lhe restava seno resignar-se vegetao do
emprego pblico com a ridcula esperana de alforria, l para os cinqenta anos, sob a forma de
mesquinha aposentadoria". 6
Por sua vez, Castro Alves, no desmentindo sua tradio de poeta da revoluo libertria, em
1865, agosto, na Faculdade de Direito do Recife, declama, na presena de seus conservadores
lentes, que o repudiam, vigoroso poema, "O Sculo", no qual. entre outras aspiraes, clama por
um direito protetivo aos velhos, a aposentadoria:
"E vs, arcas do futuro,
crislidas do porvir,
quando vosso brao ousado
legislaes construir,
levantai um templo novo,
porm, no que esmague o povo,
mas lhe seja o pedestal.
Que ao menino d-se a escola,
ao veterano - uma esmola...
A todos - luz e fanal".

B - 1. fase - de 1888 a 1917


Convm ressair, de primeiro, que a totalidade dos estudos de previdncia social no insere este
perodo como digno de aparecer na histria previdenciria; situa-se seu extremo inicial,
normalmente, promulgao da lei Eli Chaves, em 1923. O Prof. Anbal Fernandes revela neste fato
um contedo ideolgico:
"Tivemos o mutualismo como forma organizatria e como precedente precioso da Previdncia
Oficial. Sob tal prisma, os festejos oficiais que situam na Lei Eli Chaves (1923) o nascimento da
Previdncia brasileira tm carter ideolgico que deve ser desvendado: buscam transformar as
conquistas sociais, logradas com lutas e a partir das bases, em benesses estatais. Sobre ser
ainda, a afirmativa relativa ao surgimento da Previdncia em 1923, uma inverdade histrica, seja
pelos apontados, seja porque outras leis previdencirias so anteriores a esta data (como nossa
primeira lei acidentria que data de 1919)". 8
Por isso que, no querendo compactuar com a ideologia dominante nem ignorando as leis
precedentes, considero valiosos estes incios. Quanto mais no seja, sua importncia cresce na
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

2/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

proporo em que a anlise desta poca fundamental para o entendimento das etapas
posteriores.
A primeira lei de contedo nitidamente previdencirio surge ao agonizar do Imprio: a Lei 3.397, de
24.11.1888, relativa despesa geral da Monarquia para o exerccio subseqente, prev a criao
de uma Caixa de Socorros para os trabalhadores das estradas de ferro de propriedade do Estado.
Logo a seguir, ainda no regime monarquista, aparecem dois decretos sobre matria previdenciria:
a) Decreto 9.212-a, de 26.3.1889: cria o Montepio obrigatrio para os empregados do correio e b)
Decreto 10.269, de 20.6.1889: cria o Fundo Especial de Penses para os trabalhadores das
oficinas da Imprensa Rgia.
Proclamada a Repblica, o governo provisrio, de Deodoro da Fonseca, edita o Decreto 221, de
26.2.1890, que dispe sobre a aposentadoria aos trabalhadores da Estrada de Ferro Central do
Brasil, benefcio depressinha - em 17 maio - estendido a todos os ferrovirios do pas, pelo
Decreto 405.
No mesmo ano, em 31 de outubro, o Decreto 942-A, cria o montepio obrigatrio dos Empregados
do Ministrio Fazenda.
Vindo luz a primeira Constituio Republicana (LGL\1988\3) de 1891, no toca a questo
previdenciria, ressalvando, porm, aposentadoria, como um direito a ser outorgado unicamente
aos funcionrios pblicos, se invalidados a servio da Nao. 9
Em 1908, uma lei (cujo nmero desconheo) cria o montepio de operrios e serventes dos
Arsenais da Marinha.
Em 1911, o Decreto 9.284 cria caixas especiais para os empregados da Casa Moeda e, finalmente,
em 1917, criada a Caixa de Aposentadoria e Penses para estes mesmos operrios.
Deste conjunto legislativo, depreende-se seguinte favorecem exclusivamente a servidores pblicos
(com exceo ferrovirios) 1 0 e dado destaque ao benefcio da aposentadoria e assistncia
atravs de montepios.
importante, ento, para a compreenso deste fenmeno, captar o momento histrico, visando a
entender, sobretudo o desdobramento futuro desta proteo aos servidores pblicos, sempre
apontados como privilegiados em face dos benefcios a eles concedidos.
At 1900, o Brasil apresentava-se como um pas essencialmente agrcola - apenas 625 indstrias,
a maioria caseira, herdara a Repblica do Imprio -, 1 1 sendo sua produo industrial incipiente,
voltada apenas ao consumo interno que, por sua vez, era diminuto. Deste fato decorre inexistir
uma massa suficiente de trabalhadores urbanos que exercesse poder de presso, no sentido de
uma legislao protetiva. 1 2
Por outra, os trabalhadores urbanos, nesta poca, eram em sua maioria ligados aos servios
pblicos, fator a explicar o porqu de aquelas leis semente os atingirem.
Entretanto, medida em que se forma um operariado, principalmente nas cidades do Rio de
Janeiro e de So Paulo, mais ou menos de 1905 a 1917, composto esmagadoramente de
estrangeiros (italianos e espanhis), 1 3 suas reivindicaes dirigem-se essencialmente s melhorias
das condies de trabalho, mormente a luta pelas 8 horas dirias, 1 4 adotada da teoria chamada
dos "trs-oito": 1 5 oito horas para descansar, oito horas para dormir e oito horas para trabalhar.
Quanto previdncia social propriamente, comeam a aparecer nas fbricas as chamadas caixas
de auxlio-mtuo, criadas, em carter particular, que incluem servios mdico-farmacuticos e
auxlios em casos de enfermidade, desemprego, invalidez e funerais.
So formadas de trs modos (no so criaes legais): a) por iniciativa dos prprios operrios que
se renem em associaes com aquelas finalidades assistenciais; b) atravs do sindicato e c) por
iniciativa dos patres, que promovem caixas beneficentes de empresas, quais vinculam
obrigatoriamente os operrios, pois so mantidas "por descontos compulsrios nos salrios e pelas
multas aplicadas aos empregados por infrao do regulamento do trabalho". 1 6
interessante notar que estas caixas de socorro-mtuo desagradam aos setores mais radicais do
operariado, pois entendem estes que sua criao desvirtua a nica finalidade que deve ter uma
associao operria: aos resistncia patres. 1 7
Referentemente ao outro caracterstico legislativo do momento analisando - os montepios -,
apenas arrisco-me, por completa falta de informaes, mostrar uma causa: seguiram os passos
das sociedades de ajuda-mtua operrias, dos pases capitalistas europeus, trasladadas para c
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

3/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

pelos estrangeiros.
Findando a exposio desta primeira fase, desejo deixar marcado que, tambm na Repblica
Argentina, a legislao previdenciria, em sua infncia, protegeu, antes de qualquer outra classe,
os servidores pblicos em geral. Eis a notcia dada por Carmelo Mesa-Lago:
"La evolucin del sistema de seguridad social argentino puede dividirse en cuatro etapas (...).
Durante el primer siglo de la Repblica (1810-1914) slo dispusieron de pensiones los militares, los
empleados pblicos y grupos especiales, tales como el de los maestros estatales y el del personal
judicial". 1 8
C - 2. fase - de 1917 a 1930
Neste perodo, persiste o favorecimento aos servidores pblicos, estendendo-se, tambm, o
manto da proteo previdenciria aos empregados dos servios pblicos, isto , queles servios
que, por sua consistncia infra-estrutural estariam, em princpio, a cargo do Estado, mas que, por
motivos vrios, so explorados, atravs de concesso ou delegao por particulares: gs, fora e
luz, transportes urbanos, telefonia e quejandos.
Paralelamente, desponta nova tendncia, que se estender por todo o ciclo: a instituio das
"famosas" Caixas de Aposentadoria e Penses que, com exceo, novamente dos ferrovirios,
atendero somente aos empregados daqueles aludidos servios pblicos.
Desenham-se, nestas Caixas, duas singularidades de ordem interna e que podem ser registradas
como suas principais caractersticas:
a) a vinculao "empregados - Caixa" faz-se por empresa, diferentemente, portanto, dos futuros
Institutos, que uniro os segurados por categoria profissional. Pode-se argumentar que esta
transmudao teve a pretenso de, medida que o operariado adquiria conscincia de classe fora, coeso e organizao -, retirar as reunies dos locais de trabalho, colocando-as, pelo
menos a nvel de servios previdencirios, sob a responsabilidade de tcnicos governamentais;
b) a chamada contribuio tripartite - Estado, empregador e empregado -, pela qual o custeio
estaria, obrigatoriamente, a cargo das trs fontes, princpio que se fixar em toda a futura
legislao previdenciria, erigindo-se, a partir de 1934, em norma constitucional. 1 9
assim que em 1923, pela chamada lei Eli Chaves, Decreto-Legislativo 4.682, de 24 de janeiro,
criou-se a primeira Caixa de Aposentadoria e Penses, dos ferrovirios, a ser instituda em cada
empresa ferroviria existente no pas.
Este diploma considerado, oficialmente, o marco inicial da legislao previdenciria no pas, tanto
que o dia 24 de janeiro tido como o dia da Previdncia Social. 2 0
Acerca da gnese desta lei, assinale-se que o Dep. Eli Chaves, que fora Secretrio da Justia de
So Paulo, em 1917, ano atribuladssimo, em que ativaram-se greves operrias de grandes
propores, entre as quais sobreleva-se a de So Paulo, 2 1 quando os operrios chegaram a
dominar regies da cidade, o deputado apresentou o projeto, a pedido de dois empresrios ligados
Companhia Paulista de Estrada de Ferro, os quais, juntamente com ele, temiam a radicalizao
dos conflitos sociais.
loquaz o Sr. Eli Chaves em seu discurso sobre a justificao do projeto:
" esperada luta de classes figurada e aconselhada pelos espritos extremos ou desvairados, por
estranhas e complicadas paixes, eu anteponho, confiado no xito final, a colaborao ntima e
pacfica de todos em benefcio da ptria comum e dentro da ordem". 2 2
O regime
estendido
empresas
estendido
estendido
Pblico.

das Caixas de Aposentadoria e Penses foi: 1.) em 1926 ( Lei 5.109, de 20-12)
aos porturios e martimos; 2.) em 1928 ( Lei 5.485, de 30-6) estendido ao pessoal das
de servios telegrficos e radio-telegrficos; 3.) em 1930 ( Decreto 19.497, de 17-12)
aos empregados em fora, luz e bonde, e 4.) em 1931 ( Decreto 20.465, de 01-10)
aos empregados dos demais servios pblicos concedidos ou explorados pelo Poder

curioso notar que neste perodo as Caixas proliferam como cogumelos, atingindo em 1931, o
nmero de 98, e, em 1937, data em que se iniciam as fuses de algumas delas, seu nmero de
183. 2 3 Devido ao fato de cada Caixa funcionar sob o controle de normas regimentais prprias, a
situao tornara-se, a pouco e pouco, catica, at que, em 1949, pelo Decreto 26.778 de 14 de
junho, aprovou-se o Regulamento Geral das Caixas de Aposentadoria e Penses, visando a
uniformizar a linha de atuao. Paulatinamente, foi-se tentando seu aglutinamento, at que em
1953, pelo Decreto 34.586, de 12 de novembro, logrou-se a fuso total, dando lugar, Caixa
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

4/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

Nacional: Caixa de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e Empregados de Servios Pblicos


(CAPFESP) que por seu lado, quando da promulgao da Lei Orgnica da Previdncia Social, a
LOPS, em 1960, transformar-se- no Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e
Empregados Pblicos (IAPFESP). 2 4
No demais lembrar que, por esta poca, toma corpo a industrializao no pas, 2 5 em
decorrncia, principalmente da 1. guerra mundial, a qual, impedindo a importao dos produtos
estrangeiros, devido economia europia estar concentrada na produo de bens de guerra,
incentiva a criao e o desenvolvimento de novos ramos industriais.
Desta industrializao emerge uma classe capitalista, cujos interesses, opondo-se aos dos
representantes da agricultura, culminam no movimento tenentista de 1924 e na Revoluo Liberal
de 1930. 2 6
Este perodo, em termos de legislao social, marcado mais por um direito protetivo do trabalho
do que por normas, previdencirias:
1.) 1919 - Lei de acidentes do trabalho ( Lei 3.724, de 15 de janeiro), consagrando a
responsabilidade objetiva do empregador, ou seja, este plenamente responsvel por qualquer
dano sofrido pelo trabalhador durante o servio, independentemente de culpa ou prova, cabendo,
destarte, indenizar sempre o empregado;
2.) 1923 - Lei Eli Chaves (Decreto-Legislativo 4.682, de 24 de janeiro) autoriza, alm das
Caixas, o direito de estabilidade aos ferrovirios;
3.) 1925 - a Lei 4.982, de 24 de dezembro, outorga, aos comercirios, o regime de frias;
4.) 1926 - a Lei 5.109, de 20 de dezembro, estende o direito de estabilidade aos porturios e
martimos, e
5.) 1927 - o Cdigo de menores ( Decreto 17.943-A, de 12-10) regulamenta o trabalho dos
menores.
Fundamenta-se esta
concomitantemente:

avalancha

de

normas

trabalhistas

em algumas

causas

que

agem

Germinava, fragilmente ainda, a idia de que a questo social no podia resumir-se a uma
"questo de polcia", como dissera um chefe de polcia paulista. A necessidade de melhoras sociais
tornava-se visvel; 2 7 quanto mais no fosse porque a industrializao fizera crescer
qualitativamente, de muito, a classe operria.
A nvel internacional, ressoavam fortes os ecos da Revoluo sovitica. E o Brasil, signatrio do
Tratado de Versalhes, na Conferncia de Paz 1. Guerra - tratado que, premido pelas comoes
sociais, insere um captulo relativo aos problemas do trabalho 2 8 v-se obrigado a pautar suas
relaes trabalhistas por aquela linha:
"O fim da primeira grande guerra se deu ao mesmo tempo em que muitos outros pases passavam
por uma fase inicial de industrializao, embora ligeira. Impunha-se desde j, em nome da lealdade
na concorrncia comercial internacional, a necessidade desses pases se integrarem no Direito
Internacional do Trabalho proclamado pelo Tratado de Versalhes (1919): nenhuma nao deveria
tirar vantagens, concretizadas em preos menores, de um custo de produo abrandado pela
ausncia de encargos na legislao do trabalho. A luta dos operrios europeus por melhores
condies de trabalho e de previdncia social acabou-se, pois, refletindo nas prprias exigncias
que os pases industrializados faziam s naes que comeavam a se industrializar. E o Brasil no
iria se constituir numa exceo". 2 9
Enfim, estavam-se projetando as condies objetivas - industrializao, classe operria, burguesia
capitalista, novas relaes de produo - que possibilitaro, exigiro mesmo, uma nova feitura na
legislao social, que se afirmar na dcada de 30.
D - 3. fase - de 1930 a 1945
O arcabouo jurdico que, a esta poca, condicionava as relaes sociais, especialmente as
decorrentes do Capital e do Trabalho, no mais lhes satisfaziam as exigncias, posto que legado
de um momento ultrapassado, quando o pas cobria-se com uma estrutura pr-capitalista.
Exemplo tpico desta conjuntura aquele que mostra os contratos de trabalho sendo
regulamentados pelo regime da locao de servios estatudo no Cdigo Civil (LGL\2002\400)
brasileiro: este monumento legislativo, caudatrio do individualismo iniciado pela Escola do Cdigo
de Napoleo (1804), ostenta, no tocante s relaes contratuais e as obrigaes delas
decorrentes, portentosamente, o primado do contrato, ou seja, a primazia de suas disposies,
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

5/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

sobre toda e qualquer considerao extracontratual, visto que baseado nos princpios de igualdade
e liberdade das partes contratantes. Portanto, a seu bel-prazer, estabelece o contedo de suas
relaes, num evidente desprezo s desigualdades reais entre o proprietrio dos meios de
produo e o vendedor da fora de trabalho.
Por isso que as novas relaes sociais reclamavam uma ordenao jurdica que correspondesse
sua continuidade. Urgia, assim, o surgimento de uma regulamentao legal que disciplinasse as
relaes oriundas da sociedade capitalista, de modo a no deix-las ao abandono, de cunho
nitidamente protetivo.
E esta regulamentao legal mais consentnea com a nova realidade sentiu-a o Governo
Provisrio, instaurado em 1930, segundo seu mais alto dirigente, Getlio Vargas:
"A organizao sindical, a lei de frias, a limitao das horas de trabalho o salrio-mnimo, as
comisses de conciliao, as caixas de penses, o seguro social, as leis de proteo s mulheres
e aos menores realizam velhas as aspiraes proletrias de soluo inevitvel... No h nessa
atitude nenhum indcio de hostilidade ao capital que, ao contrrio, precisa ser atrado, amparo e
garantido pelo poder pblico. Mas o melhor meio de garanti-la est, justamente, em transformar o
proletariado numa fora orgnica de cooperao com o Estado e no o deixar, pelo abandono da
lei, entregue ao dissolvente de elementos perturbadores, destitudos do sentimento de ptria
e famlia". 3 0
E neste fragmento, Getlio particulariza o problema da poltica previdenciria, como um dos meios
eficazes de se perpetuar o sistema, segundo a plataforma da Aliana Liberal:
"Se o nosso protecionismo favorece os industriais, em proveito da fortuna privada, acorre-nos,
tambm, o dever de acudir ao proletariado com medidas que lhe assegurem o relativo conforto e
estabilidade e o amparem nas doenas como na velhice (...). Tanto o proletariado urbano como o
rural necessitam de dispositivos tutelares, aplicveis a ambos, ressalvadas as respectivas
peculiaridades. Tais medidas devem compreender a instruo, educao, higiene, alimentao,
habitao, a proteo s mulheres, s crianas, invalidez e velhice;...". 3 1
Neste contexto, sedimentando-se a industrializao no pas e consolidam-se a burguesia
capitalista no poder, a ordenao da questo social, como um dos meios de equilbrio do sistema,
emerge: criao de sindicatos atrelados ao nascente Ministrio do Trabalho; a instituio do
salrio-mnimo, edio de um conjunto de leis trabalhistas e, consoante ver-se- adiante, a
ampliao da proteo previdenciria aos trabalhadores urbanos.
No se deve omitir o papel das massas operrias no sentido de forar o Estado a tomar para si as
rdeas do problema, interferindo, quer criando novos direitos sociais quer por outras medidas.
Repila-se, no entanto, algumas teorias, arcadamente subjetivistas, que vem o impulso das
conquistas sociais sob o nico prisma de presses da classe trabalhadora, num desconhecimento
das necessidades impostas pela realidade objetiva. 3 2
sob esta perspectiva, portanto, que se deve entender o deflagrar das novas figuras
previdencirias que, se institucionalizando, conseqentemente, convertem-se em novos direitos
sociais, desenvolvimento tal, a ponto de assumir basicamente, os mesmos caractersticos com que
se revestem hoje: assistncia mdico-hospitalar; deslocamento, para o Estado, atravs de
institutos previdencirios, de concesso e pagamento dos benefcios; aumento considervel do
elenco de benefcios (prestao pecuniria, como a aposentadoria, o auxlio-doena, o peclio);
abrangncia de todos os trabalhadores urbanos.
Por insupervel, transcrevo a explicao da Profa. Maria Ceclia F. Donnangelo acerca do momento
estudado, na qual ela apresenta a correlao entre a nova viso previdenciria e o
desencadeamento do processo poltico-social:
" nesse contexto que a Poltica Trabalhista - a compreendidas a Previdncia Social e a legislao
que regulamentava as relaes entre o trabalho e o capital - adquire suas principais conotaes.
Da perspectiva do assalariado, ela equivale a uma resposta a reivindicaes imediatamente
referentes ao consumo de um mnimo de bens e servios, mas, pela prpria dinmica das relaes
de classe, potencialmente relativas negao do sistema. No que se refere ao Estado, significa, a
curto e a longo prazo, uma poltica tendente a propiciar condies para a preservao e os
desdobramentos da ordem capitalista. Concretamente, a Poltica Trabalhista corresponde ao
mecanismo de suavizao de tenses sociais, ao mesmo tempo em que garante, como
contrapartida "adequada" aos novos rumos da economia, o controle de condies relativas ao
trabalho e ao trabalhador". 3 3
A diferenciao mais importante, indubitavelmente, entre a atual fase e a anterior especifica-se
na criao dos institutos de aposentadoria e penses, rgos vinculados diretamente ao governo
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

6/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

federal e a ele submetidos atravs dos controles financeiro, administrativo e diretivo. Sua forma
jurdica externiza-se nas chamadas autarquias - servio autnomo, criado por lei, que, visando a
um funcionamento mais dinmico, sem as burocratizaes prprias da Administrao Pblica, exige
uma gesto administrativa e financeira dela separada, pelo que se constitui com personalidade
jurdica, receita e patrimnio prprios.
Concomitantemente a esta nova estrutura, estes Institutos agruparo os segurados de acordo
com suas respectivas categorias profissionais (bancrios, comercirios etc.), desprezando-se o
sistema das Caixas, que vinculavam seus beneficirios por empresa que continuaro existindo at
1953, para os empregados pblicos.
A proteo previdenciria, a pouco e pouco, ampliar-se- de modo considervel, abrangendo a
quase totalidade dos empregados urbanos ligados indstria e ao comrcio, podendo observar-se
que os institutos foram cronologicamente criados na medida da importncia, de cada atividade
profissional, para a economia do pas:
1) 1933 - IAP dos Martimos, pelo Decreto 22.872, de 29 de junho;
2) 1934 - IAP dos Bancrios pelo Decreto 24.615, de 9 de julho;
3) 1934 - IAP dos Comercirios, pelo Decreto 24.273, de 22 de maio;
4) 1936 - IAP dos Industririos, pela Lei 367, de 31 de dezembro;
5) 1938 - IPASE - Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado -, que
congrega os funcionrios pblicos da Unio, pelo Decreto-lei 288, de 23 de fevereiro, e que
perdurou at o ano em curso, sendo extinto na reformulao decorrente do SINPAS ( Lei 6.439/
77) e
6) 1938 - IAP dos Empregados em Transportes e Cargas, pelo Decreto-lei 651, de 26 de agosto.
Um elemento revelador na organizao destes Institutos refere-se sua composio diretiva, que
admitia, em rgo colegiado, a participao de representantes tanto dos empregados como dos
empregadores, caracterstica que subsistir at 1966, com a criao do INPS. Sobre este ngulo,
Mr. James M. Molloy formula uma concluso muito preciosa, a qual ajudar a entender os futuros
entraves unificao dos institutos:
"Assim, em todos os casos, a estrutura sindical estava diretamente ligada s instituies de
previdncia social. Essa ligao revelou-se extremamente importante. Uma das conseqncias no
previstas do sistema previdencirio adotado pelo regime de Vargas foi a criao de um recurso
poltico crtico que cresceria em importncia nos anos futuros. As CAPs e IAPs constituam-se em
recurso poltico, pelo menos, por trs razes: (1) controlavam grandes somas de fundos de
investimentos, cujo uso poderia ser submetido a influncia poltica; (2) habilidade para controlar a
distribuio de vasta gama de benefcios para um grande nmero de pessoas que em si s possua
grande potencialidade poltica; e (3) os institutos e caixas geraram um nmero crescente de
empregos que poderiam ser distribudos por razes polticas". 3 4
Retornando proteo previdenciria prevista pelos institutos, deve-se catalogar que a partir
deles que, de modo sistemtico, se bem que de forma complementar e sempre condicionada
situao financeira da instituio, se inicia a prestao do servio de assistncia mdica aos
trabalhadores, quer diretamente por hospitais prprios quer em convnios com instituies
particulares ou quer ainda atravs de comunidades de servios mdicos (servio mdico comum
que atenderia a todos os institutos). 3 5
Outro dado legislativo importante constatado neste perodo concerne ao seguinte: pela primeira
vez os direitos previdencirios alam-se categoria de direitos constitucionais, segundo enuncia a
efmera Constituio de 1934:
"Art. 121, 1.. A legislao do trabalho observar os seguintes preceitos, alm de outros que
colimem melhorar as condies do trabalhador:
h - assistncia mdica e sanitria ao trabalhador e gestante,..., e instituio de previdncia,
mediante contribuio igual da Unio, do empregador e do empregado, a favor da velhice, da
invalidez da maternidade e nos casos de acidentes do trabalho ou de morte".
O avano da legislao previdenciria no pas faz-se sentir, ainda, pelas seguintes leis:
1) Decreto 24.637, de 10.7.1934, reformando a legislao relativa aos acidentes de trabalho e
tornando obrigatrio este seguro em relao aos que trabalham na indstria, comrcio, agricultura
e pecuria;
2) Decreto-lei 2.478, de 5.8.1940, instituindo o SAPS - Servio de Alimentao da Previdncia
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

7/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

Social, eliminado pelo Decreto-lei 66/66 e


3) Decreto-lei 7.036, de 10.11.1944 - lei de acidentes do trabalho, que se baseou no sistema de
indenizao nica a ser devida aos acidentados, com valor varivel na proporo da incapacidade;
e cujo seguro, obrigatrio, esteve sempre sob a responsabilidade das seguradoras privadas,
embora aquele decreto previsse a sua encampao pelos institutos de previdncia, medida
somente posta em prtica em 1967, de vez que dois diplomas legais ( Lei 599-A, de 26.12.1948 e
Lei 1.985, de 19.9.1953) suspenderam a execuo daquela transferncia. Apenas dois institutos o IAPM e o IAPETC -, administravam, com relao s empresas a elas vinculadas, com
exclusividade, o seguro, situao que explica, tambm, porque estes institutos, ao contrrio dos
outros, do, no perodo, um atendimento mdico mais amplo.
A par destas medidas legislativas de ordem diretamente beneficiria, emanam outras inovaes
legais, que merecem destaque, no somente por serem manifestaes vivas do avano no campo
do direito social como porque so uma amostra das preocupaes governamentais em aperfeioar
internamente o sistema previdencirio.
Discriminem-se as seguintes:
1) em 1931, fevereiro, cria-se, no recm-instalado Ministrio do Trabalho, Indstria e Comrcio, o
Departamento Nacional do Trabalho, com o objetivo de, entre outras atribuies, promover
medidas de previdncia social;
2) ainda em 1931, instituda, pelo Decreto 20.465, de 1. de outubro, a quota de previdncia
social: uma das parcelas com que se forma a contribuio da Unio, para o custeio do regime de
seguridade social nacional e que, em verdade, paga pelo povo, uma vez que a cota incide,
percentualmente (e assim cobrada) sobre o preo pago pelos usurios dos servios pblicos
prestados pelos concessionrios ou diretamente pelo Poder Pblico - esta quota mantm-se, at a
atualidade, com estas caractersticas;
3) em 1935, dando cumprimento ao mandato constitucional da Carta de 1934, a Lei 159, de 30 de
dezembro, institui a contribuio plrima, ou tripartite, obrigatria: Unio, empregados e
empregadores, a qual, garantir, da em diante, o suporte financeiro do sistema. Quanto
contribuio da Unio, assinale-se que nunca foi entregue, com regularidade, aos Institutos - fato
que persiste ainda hoje, situao tanto mais grave e indefensvel quando se sabe que uma das
parcelas em que ela se constitui, a quota de previdncia social, cobrada junto comunidade,
consoante explanei acima. A dvida da Unio para com a Previdncia Social, decorrente desta
contribuio, atingiu um montante to grande que, em 1960, vindo luz a Lei Orgnica da
Previdncia Social (LOPS), foi ela consolidada (dvida consolidada, em linguagem de contabilidade
pblica, a dvida pblica oficialmente garantida pelo governo) pelo art. 135, que estabeleceu que
a mesma seria paga com amortizaes anuais, a juros de 5% ao ano; 3 6
4) em 1936, criam-se mais dois rgos, ambos ligados ao Ministrio do Trabalho, Indstria e
Comrcio, denotando a fora crescente da temtica previdenciria: o Conselho Superior de
Previdncia Social, rgo julgador, no mbito administrativo, das questes atinentes s
prestaes e contribuies, e o Departamento de Previdncia Social, com competncia especfica
para supervisionar e controlar os IAPs.
Todavia, a fecundidade legislativa, positiva nalguns pontos, como o de incorporar definitivamente
aos trabalhadores os direitos previdencirios, provocar srias distores 3 7 que demandaro, nos
estertores do Estado Novo - est-se em maio de 1945 -, uma tentativa, frustrada, de reorganizar
o sistema, buscando-se unificar os institutos e uniformizar as prestaes, numa porfia que
marcar todo o perodo subseqente.
E - 4. fase - de 1945 a 1960
Realmente, em maio de 1945, o Decreto-lei 7.526, considerado por muitos estudiosos como um
dos mais importantes manifestos legislativos previdencirios, por se constituir no primeiro esforo
concreto de se implantar no pas as uniformizaes legislativa e administrativa no crculo
previdencial, cria o Instituto de Seguros Sociais do Brasil - ISSB, que, por motivos no to
obscuros nunca saiu do papel, j que caindo Getlio, em outubro, sua regulamentao, essencial
para lhe dar consistncia prtica, no foi expedida.
Se de um lado havia uma gama de interesses, principalmente dos segurados menos aquinhoados,
que buscavam a uniformizao dos benefcios e a unificao dos institutos, doutro, vantagens e
privilgios oriundos daquela situao procuravam emperr-las:
"No inesperadamente, o ISSB encontrou srias resistncias e gerou uma luta destrutiva dentro do
regime de Vargas. A mais sria resistncia veio de interesses criados pelo antigo sistema, tais
como companhias de seguro privadas que seguravam polticas de acidente ocupacional desde
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

8/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

1919; certas categorias de trabalhadores, especialmente de bancos, ferrovias e outros grupos de


servios pblicos que possuam melhores benefcios no sistema antigo; funcionrios das CAPs e
IAPs que temiam por seus empregos e salrios; e lderes polticos que relutavam em perder
controle sobre seus feudos patronais. O ISSB recebeu oposio ainda de lderes do Ministrio do
Trabalho que o viam como um gigantesco rival funcional do Ministrio". 3 8
A batalha entre os adeptos e os inimigos da Reforma, que engloba tanto a uniformizao dos
benefcios (igualdade de direitos previdencirios para todos os trabalhadores, independentemente
da categoria profissional) e a unificao dos Institutos, no recrudesce: em 1947, o Dep. Aloysio
Alves apresenta um projeto legislativo que percorrer por dez anos todos os escaninhos do
Congresso Nacional, sendo constantemente alterado, at ver-se desfigurar o seu original.
Paralelamente, e j o foi demonstrado (Parte B - 3. fase), as Caixas - previdncia voltada aos
empregados dos servios pblicos e ferrovirios -, caminham, com xito, para a unificao: em
1949, pelo Decreto 26.778, de 14 de julho, foi aprovado o Regulamento Geral das Caixas de
Aposentadoria e Penses, visando a uniformizar a linha de operao delas. Aos poucos, tenta-se o
aglutinamento, at que, em 1953, pelo Decreto 34.586, de 12 de novembro, houve a fuso total,
dando lugar Caixa Nacional: Caixa de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e Empregados
dos Servios Pblicos que, por sua vez, quando da promulgao da Lei Orgnica da Previdncia
Social, em 1960, se transformar no Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e
Empregados Pblicos (IAPFESP).
Revolvendo ao problema da Reforma, cabe deixar marcado que o ponto mais temido estava em
torno da unificao dos institutos, pois nestes que se concentravam o maior nmero de
interesses que iriam ficar prejudicados, caso se conseguisse a juno administrativa dos institutos
num nico rgo. Deste modo, para encobrir os debates em torno deste tema, centram-se todas
as atenes sobre a uniformizao, se bem que "contudo, muitos que temiam a unificao viam a
uniformizao como o primeiro passo para a unificao; e essa era indubitavelmente a estratgia
de alguns reformadores". 3 9
Em 1951, assumindo novamente Getlio a presidncia, reinceta-se a luta pela reforma
previdenciria, que se corporifica no frustrado Regulamento Geral dos Institutos, atravs do
Decreto 35.448, de 1.5.1954, que, prevendo a unificao, no vingou:
"Esse regulamento foi acusado de ter conotaes polticas e demaggicas. Foi, inclusive, uma das
bandeiras na tremenda campanha desencadeada contra o governo e a pessoa do Presidente da
Repblica, que terminou sendo arrastado ao extremo do suicdio. Prova disto est no fato de
aquele Regulamento Geral - que apesar de seus defeitos tcnicos tinha notvel relevncia - ter
sido sumariamente revogado, restabelecendo-se a legislao anterior, poucos dias aps a morte
de Vargas ( Decreto 36.132, de 3.9.1954)" (Mozart Victor Russomano). 4 0
Enfim, em 1960, aps quatro anos de longos debates no Congresso Nacional (o Projeto de lei
2.119 era de 1956, oriundo da Cmara dos Deputados), atinge-se a to almejada uniformizao de
prestaes, que, anteriormente, era desigual, conferindo-se os mesmos direitos a todos os
trabalhadores urbanos. A unidade legislativa da resultante a Lei Orgnica da Previdncia Social LOPS - de 26.6.1960.
Ressalve-se que, na prtica, as prestaes ainda sofreram algumas disparidades, principalmente
no campo da assistncia mdica, de vez que esta sempre ficou restrita capacidade oramentria
dos respectivos institutos.
A LOPS foi o maior passo dado em direo universalidade da Previdncia Social at hoje, no pas,
pois alcana todos os que exercem atividades urbanas, inclusive os autnomos, avulsos,
empregadores e diretores de empresa, tornando-os, ao lado dos empregados, filiados obrigatrios
da Previdncia Social.
Seus principais mritos, afora o da universalidade (excluram-se apenas os camponeses e os
domsticos) so:
a) uniformizao dos benefcios e servios previdencirios, acabando, pelo menos a nvel
legislativo, com as diferenas de tratamento;
b) igualdade no sistema de custeio - tanto o empregador como o empregador de qualquer
atividade profissional contribuem com a mesma percentagem, varivel entre 6 % e 8 % da
remunerao efetivamente percebida no ms anterior;
c) ampliao considervel do nmero das contingncias (ou riscos) sociais cobertos, a ponto de o
Brasil ser apontado como o pas que mais prestaes previdencirias contempla em seu elenco, 4 1
talvez mesmo com intuitos demaggicos, impresso tanto mais real quando se comenta que o
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

9/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

projeto original converteu-se em lei apenas porque se aproximavam as eleies presidenciais de


1960, alis as ltimas para Presidente.
E para culminar, a reforma da Previdncia Social, em 1966, o governo revolucionrio, sob o
impacto de uma nova poltica, calcada sobre o magno princpio da segurana nacional, promove a
unificao dos Institutos, destituindo, ao lado de outras medidas restritivas, uma das maiores
conquistas operrias, a participao dos trabalhadores na direo daqueles rgos.
Com efeito, antecipando-se mesmo total Reforma Administrativa ocorrida no mbito da
administrao federal em 1967 ( Decreto-lei 200, de 20 de fevereiro), acaba-se com o pluralismo
dos institutos, e entrega-se a direo do instituto unificado a tcnicos, 4 2 numa evidente
tendncia de centralizao decisria: cria-se o Instituto Nacional de Previdncia Social - INPS (
Decreto-lei 72, de 21.11.66), que, se por parte dos panegricos do regime sempre lembrado
como a maior reforma da administrao pblica levada a efeito na Amrica Latina, por parte do
povo fica marcado como "a maior campanha de crticas e reclamaes que nenhum rgo
governamental ou privado jamais sofreu ao longo de sua existncia". 4 3
Do exposto, decorrem que as principais marcas desta fase so: tentativas de unidade legal,
unificao administrativa e uniformizao de prestaes, e xito nestas tentativas.
Derradeiramente, diga-se que a unificao administrativa no foi total: sobreviveram, ao lado do
INPS, os seguintes institutos:
1 - IAPFESP - Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e Servidores Pblicos (art.
176 da LOPS);
2 - IPASE - Instituto de Previdncia e Assistncia dos Servidores do Estado, que congregava os
funcionrios pblicos federais ( Decreto-lei 288, de 23.2.1938) e
3 - SASSE - Servio de Assistncia e Seguro Social dos Economirios, que filia os empregados das
caixas econmicas federais ( Lei 3.149, de... 21.5.1957).
F - 5. fase - de 1966 a 1978
Como conseqncia da Revoluo de 1964, a rea de previdncia social liga-se ao conceito,
prioritrio, de segurana nacional: a m distribuio dos servios previdencirios, gerando a
insatisfao das massas, ocasiona tenses sociais e coloca em risco a segurana nacional. Ou
como disse o Min. Nascimento e Silva, ao tomar posse no Ministrio da Previdncia e Assistncia
Social:
"O progresso econmico desacompanhado de mecanismos que atenuem os inevitveis desnveis na
distribuio da renda produzida e tornem efetiva a assistncia social ser sempre foco de futuros
conflitos e de instabilidade poltica". 4 4
Destaca-se, com veemncia, tal preocupao, nas palavras do Presidente da Repblica:
"A rea da previdncia social onde confluem os interesses primaciais do desenvolvimento do Pas
e os imperativos impostergveis da segurana nacional". 4 5
No unicamente nos meios governamentais que esta inquietao aflora. No plano terico, o
relacionamento da Previdncia Social com a Segurana Nacional, tambm est presente. Tanto a
nvel latino-americano quanto a nvel internacional.
Na Amrica Latina, quando se v que um dos temas discutidos no "Simpsio Latino-Americano de
Direito do Trabalho" (1972), apresenta como primeira concluso: "1 - A Seguridade Social na
Amrica Latina um dilogo sobre a segurana e a estabilidade do sistema poltico de democracia
em sociedades abertas". 4 6
Internacionalmente, vrios organismos, alguns ligados s multinacionais, tambm empolgam-se
com o problema previdencirio dos pases subdesenvolvidos; enquanto ele age como guia
perscrutao da estabilidade de determinado governo: OEA, BIRD ("Financial aspects of social
security in Latin America"), FMI ("The Social Security Sector and its financing in Developing
Countries") 4 7 University of Pittsburgh ("Social Security in Latin America: Pressure Groups,
Stratification and Inequality" abrangendo o Chile, Peru, Uruguai, Argentina e Mxico, "A Poltica de
Previdncia Social no Brasil: Participao e Paternalismo", "The Politics of Social Insurance Health
Care Distribution in Costa Rica", entre outros). 4 8
Gostaria de chamar a ateno para uma inverso terica decorrente do surgimento da imagem de
segurana nacional: segundo os idelogos do moderno estado capitalista, este teria como
finalidade ltima a persecuo da justia social, que tem como um de seus plos mais dinmicos
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

10/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

exatamente a Previdncia Social. Da que os propugnadores do conceito de segurana nacional,


numa tica diametralmente contrria (mas no dialtica), utilizam-se da Previdncia Social para,
servindo-se dela como mero meio instrumental, atingir aquela decantada segurana nacional, de
repercusses unissonamente danosas.
Destarte, visando uma direo nica, de modo a efetivar um programa previdencirio, cuja
finalidade ulterior sirva de antdoto s presses sociais, salvaguardando a estabilidade do regime,
as leis previdenciais, nesta fase, refletiro um cuidado desmedido em completar as reformas
inacabadas, no sentido de aperfeioar sobremaneira o sistema:
1967 - Integrou-se, totalmente, o seguro de acidentes do trabalho Previdncia Social, por fora
da Lei 5.316, de 14 de setembro, substituindo-se o tradicional sistema ("ao dano sofrido deve
corresponder uma indenizao, a cargo do empregador, e transfervel entidade seguradora,
mediante contrato de seguro obrigatrio" 4 9 pelo sistema de prestaes continuadas mensais, com
valores proporcionais incapacidade resultante do acidente, de maneira a no deixar ao abandono
o trabalhador incapacitado. At 1967, o seguro de acidentes do trabalho era, em sua maioria,
controlado pelas seguradoras privadas, cabendo apenas aos IAPM e IAPTEC a cobertura de seus
filiados.
1971 - A previdncia social atinge, realmente, os trabalhadores rurais, sendo criado o PRORURAL
(Programa de Assistncia ao Trabalhador Rural), pela Lei Complementar 11, de 25 de maio,
alterada, nalguns pontos, pela Lei Complementar 16 de 30.10.1973. Adite-se que desde 1963 o
Estatuto do Trabalhador Rural, Lei 4.214, de 2 de maro, j previra a instituio do.... FUNRURAL
(Fundo de Assistncia e Previdncia do Trabalhador Rural), cuja execuo estaria a cargo do IAPI
(art. 159). Porm, os benefcios e servios no chegaram a ser prestados, devido insuficincia
de custeio em frontal oposio - dizia-se - generosidade das prestaes, e foram suspensas por
um decreto.
1972 - Os empregados domsticos so includos, como segurados obrigatrios na Previdncia
Social urbana, pela Lei 5.859, de 11 de dezembro.
1974 - a) institudo o amparo previdencirio para os maiores de 70 anos e para os invlidos,
independentemente de estarem filiados ao sistema previdencirio nacional, pela Lei 6.179, de 11
de dezembro.
b) Desvincula-se a rea previdenciria do Ministrio do Trabalho e Previdncia Social, fato a
realar a importncia deste servio nas metas governamentais, criando-se o Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, pela Lei 6.036, de 1. de maio. 5 0
1975 - Universaliza-se, ainda mais, a previdncia social, instituindo-se, pela Lei 6.260, de 6 de
novembro, benefcios em favor dos empregadores rurais e de seus dependentes.
1976 - Consolida-se a esparsa, fragmentria, contraditria, longa legislao previdenciria urbana,
num total de mais de 60 leis e decretos-leis. Alterou-se, tambm, a redao de alguns artigos,
visando a coloc-las na forma direta, suprimindo expresses redundantes. importante esclarecer
que ela no fez a menor alterao nos direitos e obrigaes previdencirios, isto , no mexeu na
matria legal substantiva. 5 1 Foi a Consolidao das Leis de Previdncia Social (CLPS) aprovada
pelo Decreto 77.077, de 24 de janeiro, conforme autorizao da Lei 6.243, de... 24.9.1975.
1977 - Cria-se pela Lei 6.439, de 1 de setembro o SINPAS - Sistema Nacional de Previdncia e
Assistncia Social, com a finalidade de integrar todas as atribuies ligadas Previdncia Social,
tanto a urbana como a rural, tanto a dos servidores pblicos federais como a dos empregados de
empresas privadas: concesso e manuteno de benefcios e prestao de servios; custeio das
atividades e dos programas, e gesto administrativa e patrimonial. A reagrupao administrativa
proposta pelo SINPAS j no se apega, como critrio, natureza dos beneficirios (se urbanos, a
cargo do INPS, se rurais, do FUNRURAL, se servidores pblicos, a cargo do IPASE). Adota-se,
agora, o critrio da especificidade - cada organismo, independentemente da qualidade profissional
dos beneficirios, tem funes especficas a desempenhar -, o qual, segundo as modernas
tcnicas de administrao constitui-se em fator preponderante de eficincia e eficcia. Baseandose neste pressuposto, o SINPAS est composto de sete rgos, tendo sido extintos o FUNRURAL,
o IPASE e o SASSE (criado, este, pela Lei 3.149/57 e que dava assistncia aos empregados das
Caixas Econmicas Federais):
1) INPS - cuja funo ser conceder e manter os benefcios (auxlio-doena, penses,
aposentadorias, etc.), no somente os que j estavam a seu cargo, como tambm os do
FUNRURAL e os do IPASE);
2) IAPAS - Instituto de Administrao Financeira e da Previdncia e Assistncia Social -, que ter
as funes de arrecadar, fiscalizar e cobrar todas as contribuies previdencirias;
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

11/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

3) INAMPS - Instituto Nacional de Assistncia Mdica da Previdncia Social, com a funo de dar
assistncia mdica-odontolgica aos beneficirios todos;
4) LBA - Legio Brasileira de Assistncia, com funo de prestar assistncia social s pessoas
consideradas carentes (25.000,00), independente de vinculao ao sistema da previdncia;
5) FUNABEM - Fundao Nacional de Bem-Estar do Menor, com a funo de executar a poltica
nacional do menor;
6) DATAPREV - Empresa de Processamento de Dados da Previdncia Social, com a funo,
principal, de levantar todos os dados atravs da computao eletrnica;
7) CEME - Central de Medicamentos, com a funo de fabricar os remdios. Saliente-se que a
criao do SINPAS e subseqente extino de algumas autarquias (FUNRURAL e IPASE) no trouxe
alterao alguma aos programas previdencirios de cada uma das entidades at ento existentes,
continuando a ser mantidos pela mesma forma de custeio, garantidos os mesmos benefcios e
servios da maneira como dispem a legislao prpria em vigor. Esta uma ressalva legal (art.
2. da Lei 6.439/77).
Deflui que as reformas iniciadas no perodo anterior so concludas neste:
a) unificao legislativa - Consolidao das Leis da Previdncia Social (CLPS);
b) unificao administrativa -... SINPAS;
c) integrao total dos benefcios, com o seguro de acidentes do trabalho passando sua rbita;
d) autonomia da Previdncia Social frente aos problemas especificamente trabalhistas, com a
criao do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, e
e) rumo universalizao dos beneficirios, abarcando, alm dos seus filiados tradicionais empregados e autnomos -, os domsticos, os rurais, empregados e empregadores, diretores de
empresas e os idosos.
Paralelamente a estas reformas, destacam-se duas relevantes tendncias: uma, que,
aparentemente, parece destoar de todos os esforos anteriores, na proporo em que lhes anula,
de modo parcial, os efeitos benficos, j que os benefcios sofrero uma depresso, e outra, que
evidenciar a preocupao, cada vez mais crescente, alis, com o suporte financeiro do sistema,
enquanto aprimora as tcnicas de arrecadao das contribuies.
Esta linha de aperfeioamento dos mtodos de arrecadao origina-se, de um lado, no aumento
desmesurado dos gastos da previdncia em decorrncia da universalizao do prprio sistema, que
abrange praticamente toda a populao ativa brasileira e seus dependentes, doutro, que a
demanda do servio previdencirio no pode deixar de ser atendida, quer por j se encontrar no
universo dos direitos sociais quer por colocar em risco a estabilidade do regime poltico.
Assim que se buscar no somente o equilbrio financeiro, como tambm - e com pleno xito,
diga-se, segundo os ltimos oramentos do INPS - sua superatividade, atravs dos seguintes
pontos:
1.) instituem-se dois novos instrumentos jurdicos, os Certificados de Regularidade de Situao e
o de Quitao ( Decreto-lei 66/66, de 21 de novembro), documentos de apresentao obrigatria
para que os contribuintes da PS pratiquem determinados atos negociais ou perante a
Administrao Pblica, fornecidos pelo INPS apenas aos que se encontrem com seus dbitos
quitados;
2.) modernizam-se, semelhana dos demais rgos estatais, as tcnicas de controle de
arrecadao ( Decreto-lei 66/66);
3.) adota-se o sistema de correo monetria sobre os dbitos da previdncia social ( Lei 5.890,
de 8.6.1973);
4.) os crditos previdencirios, para fins de habilitao nos processos de falncia, concordata ou
concurso de credores, equiparam-se aos da Unio, seguindo-se a eles na ordem de prioridade (
Decreto-lei 66/66) e
5.) vrias condutas, omissivas ou comissivas, ligadas PS, passam a configurar crimes
(estelionato, sonegao fiscal, falsidade ideolgica e apropriao indbita), como uma tentativa
de reprimir, energicamente, a burla Previdncia ( Decreto-lei 66/66).
Entretanto - e aqui vislumbra-se a segunda tendncia acima mencionada - no unicamente por
estes meios que se tentar o equilbrio financeiro; uma mudana radical na sistemtica dos
clculos dos benefcios de prestaes continuadas, a supresso de alguns servios previdencirios
e a exigncia de novas condies para se ter direito a alguns benefcios limitaro, de muito, os
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

12/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

gastos da Previdncia.
Passo a passo um outro fator influir no sentido de aviltar os benefcios previdencirios: estes tm
seu valor calculado diretamente sobre a mdia dos salrios pagos que, por sua vez, sofrero uma
estagnao, ou seja, se o custo da fora de trabalho (o salrio) reduziu-se, reduzam-se,
necessariamente, os valores dos benefcios porque calculados unicamente em funo daquele. A
agravar a situao surge uma disposio legal impondo que qualquer aumento de salrio que
ultrapasse os ndices governamentais no podero ser considerados para efeitos de clculos dos
benefcios da previdncia ( Decreto-lei 66/66).
Enfim, pode-se constatar ao lado do arrocho salarial, um arrocho providencial, traduzido no
aviltamento dos benefcios e numa nova viso do servio mdico, com franco favorecimento ao
setor privado.
s mudanas:
Frutos principalmente do Decreto-lei 66/66, de 21 de novembro, e da Lei 5.890/73, de 8 de junho,
as alteraes atinentes aos benefcios propriamente ditos, num flagrante prejuzo classe
beneficiria, podem ser assim enunciadas:
A) O Decreto-lei 66/66, modificando vrios artigos da Lei 5.807/60 (LOPS), dentre outras
inovaes adversas, trouxe estas que considero as principais em funo do evidente carter
prejudicial e que, apesar de sua descrio um tanto longa, acredito ser importante arrol-las para
que se tenha uma exata compreenso do grau de diminuio padecido:
1) probe que sejam considerados, para os efeitos de fixao dos benefcios, os aumentos que
excederem os limites legais, inclusive os voluntariamente, concedidos nos ltimos 24 meses
imediatamente anteriores ao incio do benefcio, sob o pretexto de que, s vsperas da
aposentadoria, o empregado poderia conluiar-se com o empregador e, desta transitria unio, este
anotar, na Carteira Profissional daquele, um salrio nominal mais alto do que em realidade estaria a
pagar, visando ao favorecimento do valor da aposentadoria e em prejuzo dos cofres da
Previdncia Social. Ou aqueloutra alegao, to desgastada, de que no se deveria incentivar, ou
mesmo permitir, os aumentos superiores ao limite fixado pelo Governo, para no dar trela
inflao;
2) o tratamento mdico, em decorrncia do auxlio-doena, quando se efetuava fora da residncia
do segurado, garantia-lhe uma diria por cada dia que ficasse ordem da instituio
previdenciria, alm de ser-lhe pago o transporte; pois bem, a nova redao suprimiu aquele
direito;
3) a aposentadoria por invalidez agora somente assegurada a quem no tem condies de
exercer qualquer atividade que lhe garanta a subsistncia, contrariamente ao que dispunha a
redao primitiva, a qual assegurava este benefcio a partir do momento em que no houvesse
condies de trabalhar em atividade compatvel s suas aptides. Absurdez maior impossvel
diante de cada vez mais alto grau de especializao que cobre qualquer rea profissional!;
4) a aposentadoria por tempo de servio era assegurada desde que se comprovasse uma nica
condio: 30 anos de servio em atividade ligada Previdncia Social. A nova lei passou a exigir,
alm daquele requisito, o mnimo de 60 contribuies (12 meses x 5 = 60 contribuies ou 5 anos);
5) impede-se que se acate o cmputo do tempo de servio quando este se escude unicamente
em prova testemunhal, como ignorando que a maioria dos empregadores no registravam seus
empregados ou que a maioria dos empregados no tm condies de apreender a importncia de
uma documentao;
6) o auxlio-natalidade, fixado em um salrio-mnimo, era pago em dobro, quando no houvesse
possibilidade de prestao de assistncia mdica gestante. Suprimiu-se aquele direito,
mantendo-se apenas o pagamento normal, com ou sem assistncia, frustrando-se, para aqueles
que no podem contar com cobertura mdica, uma melhor ateno ao recm-nascido;
7) o auxlio-funeral que, pelo texto anterior, era taxado sempre em dois salrios-mnimos, passou a
ser "at dois salrios-mnimos", o que equivale a dizer que poder ser de valor inferior;
B) Em 1973, um projeto oriundo do Poder Executivo busca novamente alterar a Lei Orgnica, desta
vez de maneira to radicalmente perniciosa aos interesses dos segurados que, logo mais, em 75,
as Leis 6.210, de 4 de junho, e 6.243, de 24 de setembro, revogaro algumas de suas disposies,
reestabelecendo, pelo menos em parte, o fortalecimento dos direitos dos filiados da Previdncia.
Ainda sobre aquele projeto que se transformar na Lei 5.890/73 - foi examinado no Congresso
Nacional, por uma Comisso Mista (membros do Senado e da Cmara), conforme prev o
Regimento Interno daqueles casos, com o escopo de estudar a matria, analisar as emendas
propostas e, ao depois, elaborar o parecer pertinente. E ela, composta, com base na
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

13/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

representao proporcional partidria ( poca a maioria absoluta era do ARENA), de 18


parlamentares do Arena (10 senadores e 8 deputados) e 3 representantes do MDB (1 senador e
dois deputados), das 396 emendas apresentadas pelos congressistas, acatou apenas 25, sendo
que destas a esmagadora maioria era reforma de forma. E o projeto foi promulgado praticamente
como veio do Executivo. 5 2 Entre um sem-nmero de transformaes na LOPS, cabem salientar:
1) aquele que se filiar Previdncia Social com mais de 60 anos de idade, no ter direito a
nenhum benefcio, seno ao consolo de um peclio, em correspondncia s contribuies vertidas
quando se afastar do trabalho. Note-se: justamente com idade avanada, quando se iniciam com
mais freqncia problemas de sade que desembocaro em benefcios (tipo auxlio-doena,
aposentadoria por invalidez), que a lei cisma de impedir os trabalhadores de se beneficiarem
integralmente da PS, alm de aquela devoluo no se proceder com juros. Em 1975, a Lei 6.243,
autoriza o pagamento de juros (4 %/ano, quando os prprios juros legais so de 12%/ano) e
correo monetria, alm de outorgar expressamente quele segurado os benefcios do salriofamlia e do auxlio-funeral. Quanto ao salrio-de-famlia, quero lembrar que o mesmo j estava
garantido a todo e qualquer trabalhador desde 1963, e que ridculo seu favorecimento aqui em
detrimento de outros benefcios, pois com aquela idade, a maioria das pessoas j no possui filho
menor de 14 anos, condio bsica para o recebimento do salrio-famlia;
2) do rol das prestaes previdencirias (benefcios + servios) foram excludas a assistncia
alimentar (SAPS - Servio de Alimentao da Previdncia Social), a assistncia financeira (para
emprstimos simples) e a assistncia habitacional (para fiana de contrato de locao residencial
e para a construo ou aquisio de imvel destinado moradia). Incluram o salrio-famlia, que,
conforme expus, j era um direito, desde 1963;
3) determinados beneficirios - aposentados, adoentados e pensionistas -, que nunca
contriburam para o custeio da PS, passam a faz-la, incidindo portanto, uma percentagem sobre
seus correspondentes benefcios. Esta medida tambm foi, em 1975, pela Lei 6.210, suprimida,
dado o descontentamento gerado e a sua irrealidade em face dos parcos valores daquelas verbas;
4) para o clculo de aferimento dos benefcios de pagamento mensal e continuado (como as
aposentadorias e o auxlio-doena), na nova lei retroagiram-se os meses considerados, at o
mximo de 48 (4 anos), de maneira que para o clculo de uma aposentadoria aconteceu o
seguinte: antes, para calcul-la, tirava-se a mdia dos salrios recebidos nos ltimos 12 meses;
aqui, dilata-se o perodo, pois passa-se a tirar a mdia dos salrios recebidos nos ltimos 48
meses (somam-se todos estes salrios e divide-se por 48, dando o resultado o valor da
aposentadoria), sofrendo, portanto, a aposentadoria uma radical reduo, em vista da defasagem
entre os salrios percebidos nos anos anteriores e os preos atuais. Este exagero foi atenuado em
1975, pela Lei 6.210, diminuindo-se o mximo de meses para 36. Embora o texto preveja uma
correo monetria para os salrios anteriores aos ltimos 12 meses, no fica a disparidade
eliminada porque os ndices estabelecidos pelo Setor Atuarial do Ministrio da Previdncia e
Assistncia Social so inferiores efetiva desvalorizao da moeda;
5) a proibio de se computar, para os efeitos de fixao dos benefcios, os aumentos que
excederem os limites legais - que fora fixada pelo Decreto-lei 66/66 para os ltimos 24 meses
anteriores ao incio do benefcio - estendida para o limite de 48 meses. (Ver, a respeito, o
comentrio feito p. 34). Novamente a Lei 6.210, de 1975, ameniza, reduzindo o limite para 36
meses;
6) atravs de alguns artifcios aritmticos (incompreensveis maioria dos mortais, excetuando-se
os tcnicos da PS e mais um pingo de aficcionados das elocubraes numricas, entre os quais,
lamentavelmente, no me incluo e, garanto-lhes, muito menos se contam os beneficirios da PS)
diminui-se, de bastante, o valor dos benefcios;
7) criou-se um artigo pelo qual, quando ficasse comprovado que o segurado ingressara na PS
portando molstia ou leso que viesse a ser posteriormente invocada como causa de concesso
de benefcio, no lhe seria concedida aposentadoria por invalidez ou auxlio-doena. Totalmente
inumano pois h doenas que s se revelam posteriormente, e algumas em estado avanado, sem
que seu portador a conhea, tais o mal de Hansen, a tuberculose, a cardiopatia e a neoplasia; 5 3
8) ao segurado aposentado que retornar atividade no mais se admite continuar recebendo sua
aposentadoria, nem o direito a um peclio correspondente ao valor das contribuies pagas
decorrentes da nova filiao PS no retorno de seu trabalho; suspende-se a aposentadoria,
concedendo-lhe apenas um abono, calculado na base de 50% da aposentadoria em cujo gozo se
encontrar, e sem o peclio citado. Ainda aqui a Lei 6.210/75 retoma o caminho anterior;
9) uma outra inovao prejudicial da lei: quando a deciso administrativa dos rgos da PS julgar
favoravelmente aos beneficirios (ou exigindo o desligamento do respectivo emprego ou atividade,
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

14/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

ou determinando o pagamento de atrasados), esta deciso ter efeito suspensivo at que se


decida o recurso interposto pela PS (ou seja: no se cumpre a deciso - no comea o
pagamento do benefcio ou o segurado continuar trabalhando mesmo com a deciso a seu favor,
enquanto no houver um julgamento definitivo). Esta inovao veio a ferir toda a tradio do
processo administrativo nacional, que sempre admitiu a execuo imediata da deciso, mesmo
havendo recurso por parte da Administrao.
Os desmazelos legislativos contra os valores dos benefcios no so privilgios destas duas leis: a
Lei 6.205, de 29.4.1975, descaracterizando o salrio-mnimo como fator de correo monetria,
passa a exigir que tambm no campo da PS, com raras excees (renda mensal vitalcia, cota do
salrio-famlia e benefcios mnimos aquele salrio seja substitudo pelo salrio-de-referncia.
Denote-se que a origem do salrio-de-referncia foi exatamente criar uma defasagem entre este pelo qual deveriam ser norteados todos os reajustes e aumentos - e o salrio-mnimo, de modo a
buscar a sua recuperao, pois que este seria sempre aumentado em proporo superior quele.
Assim, como se entende que, para os valores previdencirios, que tm a mesma natureza
alimentcia dos salrios, seja admitido o ndice fixado para o de referncia? No se entende...
E por ltimo a Lei 6.367, de... 19.10.1976, que dispe sobre o seguro de acidentes do trabalho, d
incio ao fim do chamado "regime de manuteno do salrio" ou "salrio do dia" (quando um
segurado vtima de um acidente, pelas leis acidentrias deve ele receber, a ttulo de benefcio, o
equivalente ao salrio da data deste acidente), estabelecendo que para os empregados de ganho
varivel e para os trabalhadores avulsos o valor do benefcio ser calculado com base na mdia
aritmtica dos ltimos 12 salrios de contribuio anteriores ao acidente. Alm de, semelhana
do ocorrente para os demais benefcios da PS (ver p. 34) no computar, para fins de clculo do
salrio-de-contribuio, os aumentos que excederem os limites legais, inclusive os voluntariamente
concedidos, nos ltimos doze meses.
Resta-nos, agora, para completar o ciclo, fazer uma abordagem sobre a polmica mais aguda
dentro da PS nos ltimos tempos: a assistncia mdica.
A assistncia mdico-hospitalar previdenciria sempre se viu s voltas com o fantasma de sua
privatizao, quer de forma indireta (enquanto nunca se traou uma poltica de prestao de
servios mdicos dentro dos prprios quadros previdencirios) quer de forma direta (atravs de
convnios e/ou dos contratos com a rede mdico-hospitalar particular).
Entretanto, durante a primeira metade do sculo, o problema no se apresentara em contornos
definidos, apenas esboando-se, porque o complexo hospitalar previdencirio e seu pessoal
mdico e paramdico equilibrava-se, em termos gerais, com os necessitados da assistncia
previdenciria.
A partir do final da dcada de 60, o assunto toma o contedo de problema prioritrio na rea do
atendimento de sade, confluindo para tal, duas ordens de circunstncias: por uma, tm-se que o
campo de abrangncia da Previdncia Social amplia-se largamente, inexistindo, em contrapartida,
um desenvolvimento consentneo do setor hospitalar estatal. Por outra, e sendo invivel a
possibilidade de se brecar o atendimento mdico-hospitalar aos beneficirios da PS por este
servio j estar no rol dos seus direitos adquiridos, 5 4 a orientao das autoridades ser patente
no sentido de se incentivar uma poltica de privatizao dos servios mdicos previdencirios,
diretriz que se extravia do estrito campo da PS para alcanar todo o setor da assistncia mdica
individual, segundo se ver.
Realmente, em toda a histria da PS brasileira vislumbra-se o carter secundrio em que aquela
assistncia colocada, se a se compara aos benefcios em pecnia. A prpria legislao
previdenciria reflete esta linha quando condiciona o atendimento mdico ao volume de recursos
da PS, prtica fixada em todos os extintos Institutos, 5 5 carreada para o INPS 5 6 e, atualmente,
para o INAMPS, 5 7 ou quando se recusa, consoante acima apontado, a criar uma rede de
atendimento prpria e constante, que buscasse um desenvolvimento autnomo em relao aos
hospitais particulares. bvio que, se o servio mdico prprio se reduz ou no acompanha o
aumento dos consultados e se no h sistema hospitalar prprio capaz de conseguir reter os
necessitados, o atendimento volta-se, obrigatoriamente, para a medicina privada. 5 8
Segundo anotam os especialistas do ramo da sade - e sem que se perca de vista que o problema
da estatizao da medicina previdenciria no se resolver unilateralmente, isto , dentro de um
sistema de produo capitalista - um conjunto de fatores especficos obsta realizao de um
servio mdico integral por parte da PS: a rea do atendimento individual sempre foi reservada
iniciativa privada, de modo que todas as lutas em direo instituio de servios prprios da PS
continuadamente esbarrara em poderosos interesses antagnicos; como desdobre daquela
posio, vinha a idia, de cunho falsamente tcnico e dirigido, de que o atendimento mdicowww.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

15/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

hospitalar integral viria a comprometer seriamente o equilbrio financeiro da PS e que o principal


objetivo da PS era atuar no campo dos benefcios em pecnia. E um outro argumento, este em
nome da liberdade, concretizada aqui no direito de o paciente ter a liberdade de escolher o mdico
que lhe aprouver, o chamado "direito ou liberdade de livre escolha", o qual sofre um atentado
quando do atendimento mdico vinculado pela PS, pois que se obriga o paciente a submeter-se a
uma consulta ou tratamento por mdico indicado pela prpria previdncia. 5 9
Neste contexto, tm-se que a problemtica maior da assistncia mdico-hospitalar previdenciria
esta na crescente privatizao dos servios mdicos, traduzida modernamente atravs de
convnios com grupos mdicos ou da contratao da rede mdico-hospitalar particular, com
reflexos altamente negativos, tanto para os beneficirios como para o prprio sistema da PS.
No plano legislativo, a nvel de medicina previdenciria, o Decreto-lei 66/66, que alterou vrios
artigos da primitiva LOPS, de maneira clara, eleva o convnio com terceiros regra geral, no
mais como uma medida de carter excepcional, como na redao primitiva: "nas localidades onde
no houver convenincia na manuteno dos servios de assistncia mdica quer sob a
responsabilidade de cada Instituto, quer em comunidade entre estes, promover-se- a celebrao
de convnio com empresas ou entidades pblicas, sindicais e privadas, na forma estatuda pelo
regulamento desta lei" (art. 50).
Nem poderia a nova lei dispor diferentemente: a lei no passa da formalizao de uma situao
consolidada no terreno dos fatos, que, aqui, so estes: inexistindo servio mdico-hospitalar
prprio e existindo segurados que solicitem este servio, a soluo voltar-se contratao de
servios mdicos privados.
Esta intensificao no rumo da privatizao dos servios mdicos ultrapassar o setor especfico
da PS e se espalhar tambm para o Ministrio da Sade. Assim que em 1968, o Decreto 62.614,
de 26 de abril, que dispe sobre a coordenao nacional das atividades de assistncia mdica no
pas, o chamado Plano Nacional de Sade, apresenta-se como uma destas tentativas:
"As principais caractersticas do Plano Nacional de Sade refletiam definies mais gerais do
Estado sobre as relaes entre os setores pblico e privado. Atendo-se apenas quelas mais
significativas, parece possvel sintetizar da seguinte maneira as alteraes que se pretendia
introduzir: em nvel institucional, tratava-se de concretizar a transferncia para o mbito do
Ministrio da Sade, j prevista no "Programa de Ao Econmica do Governo", do controle de
todos os servios mdicos sob responsabilidade da Previdncia Social; em termos de organizao
do setor, era adotado, basicamente, o princpio da descentralizao; em sua dimenso polticoeconmica mais imediata, o plano institua a privatizao total da produo de servios mdicohospitalares e o seu financiamento por fundos pblicos e, parcialmente pelo consumidor" (Maria
Ceclia F. Donnangello). 6 0
Aps ter sido implantado, a nvel experimental, nas cidades de Nova Friburgo, Estado do Rio de
Janeiro, de Mossor, no Rio Grande do Norte, e de Barbacena, nas Minas Gerais, o plano foi, diante
de seu retumbante fracasso, extinto, 6 1 sem que cessassem a os anseios de privatizao.
Retorna-se carga, em 1974, com o Plano de Pronta Ao da Previdncia Social, cujos contornos
so dados, com muita lucidez, pelo Prof. Gentile de Mello:
"Por outro lado, embora o Plano de Pronta Ao da Previdncia Social, aprovado em setembro de
1974, seja apresentado como destitudo de definio de poltica assistencial, a sua implantao,
rotulada como pragmtica, atribui prioridade privatizao da medicina, privilegiando a medicina
de mercado, a medicina de lucro". 6 2
E em 1975, a Lei 6.229, de 17 de julho, retoma esta prtica, ao criar o Sistema Nacional de
Sade, que pretendeu englobar todas as atividades de promoo, proteo e recuperao da
sade (no plano coletivo, a cargo do Ministrio da Sade; no atendimento mdico-assistencial
individualizado, dirigido pelo Ministrio da Assistncia e da Previdncia Social; na rea da formao
de profissionais de nvel universitrio e tcnico auxiliar no setor de sade, sob a responsabilidade
do Ministrio da Educao e Cultura; no campo do saneamento bsico, sob superviso do
Ministrio do Interior e nos problemas de higiene e segurana do trabalho, e preveno de
acidentes e de doenas profissionais e do trabalho, pelo Ministrio do Trabalho), dando nfase
desmedida produo de servios mdicos pagos, conforme denncia, analisando a situao do
N. S., Bastos-Villela. 6 3
Postas estas reflexes, permito uma descrio, embora singela, e com o fito de ilustrar o cotidiano
do atendimento mdico previdencirio, das duas espcies principais do sistema privatizante na PS
- os convnios e a contratao de servios mdicos particulares -, e de algumas de suas
conseqncias prejudiciais.
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

16/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

Os convnios - atravs de um convnio, firmado entre determinada empregadora e o INAMPS,


este se libera da responsabilidade legal de dar cobertura mdico-hospitalar aos empregados
daquela empregadora, a qual, por sua vez, assume os referidos encargos. A assistncia mdicohospitalar, firmado o convnio, pode ser dada diretamente pela empresa ou (situao mais
comum) por intermdio de terceiros, estes em forma de grupos mdicos, normalmente reunidos sob
sociedade civil, com fins lucrativos, batizada de "medicina de grupo".
Dado o conjunto de malficas implicaes que caracteriza este tipo de assistncia mdica, por
vrias vezes, e com veemncia, as entidades representativas dos trabalhadores o repudiaram; e o
mesmo, se diga, aconteceu com os profissionais da medicina, visto que os convnios do azo
mercantilizao mdica, com infraes tica mdica, alm de, por varias artimanhas legais,
explorarem-nos a mo-de-obra mdica assalariada.
Para que fique demonstrada, com clareza, a fora econmico-financeira destes grupos mdicos
que atuam no setor dos convnios da PS, anote-se o valor total de seu faturamento em
comparao aos gastos feitos diretamente pelo INPS, recordando que o dinheiro carreado para
aqueles grupos provm dos segurados: no ano passado, 1977, enquanto o INPS gastou oito
bilhes e seiscentos milhes para prestar assistncia aos 17 milhes de segurados que so
atendidos diretamente por ele, as empresas mdicas faturaram, somente atendendo os
conveniados, mais de trs bilhes e seiscentos milhes de cruzeiros. 6 4
Mostre-se, sem a pretenso de esgotar o assunto, alguns prejuzos tidos pelos segurados e pela
PS em decorrncia destes convnios.
No mbito da autarquia previdenciria, inicialmente deve-se constatar que os convnios no
alcanam todas as doenas, isto , as doenas de custo mais elevado, as cirurgias mais delicadas
e onerosas e as doenas de durabilidade temporal longa (infecto-contagiosas, tuberculose,
operaes cardiovasculares, transplantes ou neurocirurgias na cavidade craniana, etc.) continuam
sob a responsabilidade do rgo previdencirio, num evidente intuito de proteger os grupos
mdicos, que se livram de enfermidades custosas.
Outro ponto a merecer destaque: segundo demonstraes estatsticas, as empresas mdicas no
aceitam a cobertura de qualquer empregadora; cingem-se quelas de maior porte onde o nvel de
vida dos previdencirios mais elevado, fator que implicar em menor nmero de adoentados.
Quanto aos segurados de empresas menores, cabe ao instituto previdencirio sua assistncia,
assumindo, portanto, a responsabilidade mais vultosa.
Uma falha a mais que sobrecarrega a PS, favorecendo as empresas mdicas convenientes, que
os acordos no incluem os pensionistas e os aposentados de determinada empresa, "integrantes",
nos dizeres de Gentile de Mello, "de um grupo etrio de elevado consumo de cuidados mdicos e
hospitalares, de custo muito mais elevado", 6 5 em mais um efeito lesivo aos cofres da PS.
Os beneficirios ressentem-se tambm desta estrutura convenial: de vez que o convnio transfere
toda a responsabilidade pela assistncia mdica s empregadoras, ou aos grupos mdicos, por elas
contratados, estes ou aquelas, quando do contato inicial para a arregimentao de mo-de-obra,
tero interesse em que, no exame mdico prvio exigido para a admisso, se adote um rigorismo
que no se compadece com o nvel de sade geral da populao, servindo este cuidado excessivo
para afastar as pessoas menos saudveis dos melhores empregos.
Esta situao, inclusive, repete-se no decorrer da relao de emprego, pois sempre que o
empregado necessitar de servio mdico, a empresa envidar esforos no sentido de demonstrar
que o mesmo se encontra so, quando tal no verdade. Esta situao se traduz nas seguintes
medidas contra os segurados:
"Alm disso, algumas normas tcnicas devem ser rigorosamente seguidas, algumas com o apoio
das reas executivas das empresas empregadoras: a) seleo das condies de sade nos
exames de admisso ao emprego, considerando mais o risco de adoecer do que a capacidade e
sanidade para o tipo de trabalho a ser realizado; b) restrio, ao mximo, de exames
complementares de diagnstico e de tratamento, bem como de pedidos de pareceres a
especialistas; c) dispensa de trabalhadores que portem patologias que exijam tratamento cirrgico
dispendioso, segurados que passam, de imediato, responsabilidade do INPS". 6 6
Outro aspecto desolador quanto ao nvel dos servios mdicos dos convnios que, buscando
conter os gastos, no se apresenta dos mais eficientes, pois, embora a PS estabelea padres
mnimos para que um grupo mdico possa assumir a responsabilidade de atendimento aos
beneficirios no exerce uma efetiva fiscalizao. Entretanto, o Poder Judicirio j deu ganho de
causa a previdencirio que no foi atendido com zelo em hospital participante de convnio:
"Ante as deficincias do estabelecimento hospitalar em convnio com a empregadora para atender
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

17/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

com eficincia e segurana, remanesce ao INPS a obrigao legal de assistir aos seus segurados e
dependentes, sendo desinfluentes quaisquer regras, de ordem geral, estipuladas no convnio.
Segurana concedida mantida. Recurso desprovido" (Tribunal Federal de Recursos, 3. Turma, Juiz
Sebastio Reis - AMD n. 74.510, de 4.11.74). 6 7
Os contratos ou credenciamentos - A Previdncia Social, no dispondo de recursos materiais e
profissionais prprios, contrata os servios mdicos de terceiros - mdicos individualizados,
consultrios particulares ou hospitais - que so remunerados na base da chamada "unidade de
servio" (U.S.) ou pela quantidade de tarefas executadas: a cada servio prestado o profissional
recebe um valor que , de acordo com uma tabela, varivel, para mais, quanto maior a
complexidade do tratamento e do diagnstico:
"Para que haja controle por parte do INPS, daquilo que vai pagar por ms aos mdicos,
estabelecido um valor mximo de US e, para garantir o trabalho, fixado um mnimo de US. Este
outro fato muitas vezes implica (quando se chegar ao valor mximo) do mdico perder o interesse
pelos outros pacientes, j que no ir receber mais pelos novos servios". 6 8
De mais a mais, as desvantagens no cessam neste provvel desinteresse do mdico pelo
segurado. O pagamento baseado na unidade de servio, "um fator incontrolvel de corrupo",
conforme denuncia o Prof. Gentile de Mello, gera o superfaturamento, eufemismo para denunciar
as irregularidades das contas apresentadas pelos hospitais para serem pagas pelo INAMPS, tendo
em vista que difcil o controle sobre a veracidade do nmero de atendimentos, de cirurgias
realizadas e de medicamentos aplicados. Alis, o problema da fiscalizao de tal gravidade que,
quando a PS iniciou o controle das c ontas pelo sistema de computao, as contas apresentadas
aos computadores foram rejeitadas em massa. 6 9
Um recentssimo caso concreto, noticiado em 5.10.78 pelo Correio Popular, dirio de Porto Alegre,
elucida os desdobramentos penosos desta espcie de particularizao dos servios mdicos, com
nefastas decorrncias para os adoentados e para o INAMPS:
"A partir de primeiro de novembro, o Ministrio da Previdncia e Assistncia Social fixar novos
preos para pagamento das sees hemodilise - tratamento especializado para problemas renais
- cuja aplicao vinha sendo utilizada em excesso e desnecessariamente pelos hospitais que
mantm convnio previdencirio. O tratamento completo custa entre Cr$ 5 mil a Cr$ 8 mil, mas as
clnicas particulares, das quais o INAMPS compra servios mdicos, cobravam por seo o preo
destinado ao tratamento integral".
E paradoxalmente, enquanto pelo sistema dos convnios do interesse dos grupos mdicos a
declarao de que o paciente-segurado encontra-se em perfeitas condies de sade, pois os
encargos mdicos correm por conta deles, aqui se d exatamente o contrrio: dado que o sistema
no sentido de se pagar por tarefa realizada, a tendncia encontrar doenas, criar situaes
operatrias, a ponto de o Prof. Carlos da Silva Lacaz, ex-diretor da Faculdade de Direito da
Universidade de So Paulo, afirmar:
"... enorme o nmero de mulheres que deixou, em etapas, o apndice, as trompas, pores do
ovrio, a vescula". 7 0
Por derradeiro, finalizando o perodo, deve ficar consignada a ltima guinada legal contra os
segurados da Previdncia Social no especfico setor da sade: a cobrana parcial da assistncia
mdica, ou, a chamada "participao do usurio no custeio mdico", sob o pretexto de que tal
fato induziria os segurados a se moderarem no uso dos servios mdicos, como se esquecendo
que a moderao na busca de um mdico depende de fatores tais como a boa alimentao, um
eficiente saneamento bsico, um nmero reduzido de horas de trabalho. Entretanto, j est
prevista em lei a possibilidade de ser cobrada aquela taxa que, a qualquer momento poder ser
instituda pelo Poder Executivo e que no sofrer nenhuma limitao para faz-lo, de acordo com
os termos da Lei 6.439/77:
"Art. ...
2., Fica o Poder Executivo autorizado a instituir um esquema de participao direta dos
beneficirios, em funo do seu nvel de renda, no custeio dos servios mdicos de que se
utilizarem e dos medicamentos que lhes forem fornecidos em ambulatrios.
3.. No esquema de participao, de que trata o pargrafo anterior, o Poder Executivo poder
considerar outros fatores, alm do nvel de renda, tais como a natureza da doena, o vulto das
despesas gerais e o porte do custeio".
G - Perspectivas atuais
Menos do que uma nova poca a ser iniciada na Previdncia Social nacional, pode-se arriscar a
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

18/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

afirmao de que, pelo menos, com a criao do SINPAS, o ano em curso finaliza uma fase
importante.
Pode-se tambm, vislumbrar uma trajetria no futuro do direito previdencirio que, se no se
apresenta ainda com nota suficientemente remodeladora para caracterizar um novo marco, uma
trajetria que envolve todo o direito social e coincide (alis, confunde-se) com a ascenso, do
movimento operrio, notando-se, em proposies concretas, tentativas de corrigir srias
desigualdades, galgar novas conquistas sociais que se formalizem em direitos, tais como:
1 - alterao na sistemtica do custeio - atualmente, como se sabe, incide na base de 16% (8%
para os empregados e 8 % para as empregadoras), sobre a folha de pagamento das empresas.
Propugna-se - no somente setores representativos dos dirigentes sindicais como defensores de
uma empresa nacional forte, altura de concorrer com as multinacionais - radical mudana: o
custeio se basearia no faturamento das empresas. Vantagens: a) o favorecimento do
empresariado nacional em detrimento do imperialismo, na medida em que este se vale
primordialmente de um maquinrio avanado, recolhendo, por isso mesmo, um valor menor dos
encargos previdencirios, repercutindo positivamente no preo final do produto; diferentemente
ocorre nas empresas nacionais que, usando intensivamente mo-de-obra, sofrem altos encargos
previdenciais, refletindo-se negativamente no preo final do produto; b) as empresas tero um
argumento a menos para insistir no congelamento de salrios, uma vez que temem em seus
aumentos, os reflexos sobre os demais encargos trabalhistas entre os quais se encontra o
previdencirio, numa percentagem de aproximadamente 14%. Alis, segundo informao prestada
por Celso Barroso Leite, 7 1 talvez o maior especialista em previdncia social deste pas, esta
proposta, em tempos idos, j foi apresentada, no Senado, pelo Senador Joo Leite, alm de ter
sido tema numa reunio da Sociedade Brasileira para o Progresso da Cincia, SBPC. Em fins de
setembro, o Ministro da Previdncia e Assistncia Social, recebendo memorial do ltimo Congresso
Nacional dos Trabalhadores da Indstria no qual, entre outras, se propunha adotasse este
sistema, o admitiu, pelo menos a nvel terico:
"Contribuio das empresas: o Ministro admite numerosos argumentos em favor deste tipo de
contribuio, uma delas, a "reduo dos encargos das empresas de mo-de-obra intensiva, em
confronto com as de capital intensivo". Disse que seu ministrio "examina a convenincia ou no
de adotar tal esquema de contribuio empresarial". 7 2
2 - Retorno da representatividade operria nos rgos previdencirios, como ocorria at a
extino dos IAPS. 7 3 Os defensores do atual sistema (pelo qual toda a cpula da Previdncia
Social, tanto o setor de direo quanto o de julgamentos, formada somente por tcnicos e
homens de confiana do Governo federal) apegam-se a que uma grande organizao, como o a
Previdncia Social, semelhana de uma empresa privada deve ser administrada por tcnicos,
profissionais competentes, sendo que a garantia do contribuinte est na lei, que o administrador
deve respeitar, e a participao do contribuinte se invalidaria porque feita por representantes
distanciados dos representados. 7 4 No I Congresso dos Trabalhadores Urbanitrios do Estado de
So Paulo, realizado na Praia Grande, maio deste ano, o advogado daquela federao, Dr. Anbal
Fernandes, defendeu a volta representao, tanto no plano da administrao como no plano das
decises administrativas dos casos submetidos, pelos segurados, ao crivo da autarquia:
"Ser preciso, como etapa da "abertura previdenciria" o reingresso das representaes dos
trabalhadores e dos patres na administrao do MPAS. E ser preciso agora que se cuida da
implantao do contencioso administrativo, previsto na Reforma Constitucional de abril de 1977,
tornar a via recursal um instrumento srio de justia social, menos do que o palco onde a
tecnocracia do MPAS insiste em suas posies, em prejuzo dos beneficirios do sistema". 7 5
Esta tambm foi uma proposta apresentada pelo Congresso Nacional dos Trabalhadores da
Indstria ao Ministrio, tendo sido rejeitada, porque "implicaria em reformulao do Sistema
Nacional de Previdncia' e Assistncia Social - SINPAS". 7 6
3 - Contagem recproca, para efeitos de previdncia social, do tempo de servio prestado na zona
rural e no setor urbano. Novamente apelo ao pronunciamento do Prof. Anbal Fernandes que,
naquele I Congresso dos Urbanitrios, defendendo a reciprocidade, falou:
"Outro problema de larga repercusso social aquele que se manifesta pelo isolamento entre o
regime geral urbano e o regime especial dos trabalhadores rurais. (...)
Pas onde h constantes e gigantescos fluxos imigratrios cidade-campo e vice-versa, as camadas
de trabalhadores mais carentes vivem em deslocamento da rea rural para a citadina. Quando tal
deslocamento se prolonga h perda de direitos Previdncia Urbana reduzindo-se o patrimnio do
trabalhador, quanto ao seguro, aos misrrimos nveis do sistema rural, cujas prestaes, como se
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

19/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

sabe, so mais uma esprtula oficial que um benefcio digno desse nome".

77

4 - Os trabalhadores com ganho na base do salrio-mnimo no devem sofrer o desconto de 8%


sobre seu salrio. Esta proposta tambm foi descartada pelo Ministro da Previdncia, em mais uma
demonstrao de ilusionismo do Governo:
"Dada a proporo de trabalhadores que recebem o salrio-mnimo, a iseno que se preconiza iria
sobrecarregar as empresas, constituindo, por outro lado, fator de elevao do custo de vida. A
medida iria redundar em desvantagens para estes mesmos trabalhadores". 7 8
Derradeiramente, pretendo concluir este trabalho, com a assertiva, procurada demonstrar durante
o seu desenvolvimento, de que a abrangncia pela PS de cada vez maior nmero da populao
ativa do pas se apresenta como fato palpvel, no, entretanto, como um beneplcito mas, isto
sim, como uma necessidade estrutural do regime capitalista, a ponto de j se tornar, no pas,
semelhana de outros, uma aproximao da realidade, a outrora to utpica tentativa da
universalidade total dos beneficiados pelo programa previdencirio 7 9 de modo a abranger tanto os
filiados diretamente PS como os demais, estes recebendo em funo de suas necessidades
vitais, aqueles, benefcios proporcionais ao salrio.
Bibliografia
Alberto da Rocha Barros - Origens e Evoluo da Legislao Trabalhista, Ed. Laemmert, Rio, 1969.
Annibal Fernandes - Problemas Cruciais da Previdncia Social Urbana, trabalho mimeografado
apresentado no "I Congresso dos Trabalhadores Urbanitrios do Estado de So Paulo", 1978.
Armando de Oliveira Assis - Compndio de Seguro Social, Fundao Getlio Vargas Rio, 1963.
- Cadernos de Informao n. I - INPS, publicao do Centro Pastoral Vergueiro, S. Paulo, 1976.
Carlos Gentile de Mello - "Desenvolvimento Anti-Social", artigo publicado na Folha de S. Paulo, de
5.5.1978.
---- Sade e Assistncia Mdica no Brasil, CEBES - Centro Brasileiro de Estudos de Sade e
HUCITEC - Editora de Humanismo, Cincia e Tecnologia, S. Paulo, 1977.
Carmelo Mesa-Lago - Modelos de seguridadsocial en Amrica Latina, Ediciones Siap-Planteos,
Buenos Aires, Argentina, 1977, 1. ed.
Celso Barroso Leite - "As promissoras perspectivas do SINPAS", artigo publicado na Revista de
Legislao do Trabalho, LTr. 42/159 a 164, S. Paulo, 1978.
---- Previdncia Social: Atualidades e Tendncias, Ed. da USP - Universidade de So Paulo, e LTr
Editora Ltda., S. Paulo, 1973.
---- Correio Popular, de 5.10.1978, Porto Alegre.
Edgard Carone - Revolues do Brasil Contemporneo, S. Paulo Editora, S. Paulo, 1965.
Ernesto Geisel - Discurso pronunciado quando da posse do Min. Lus Gonzaga do Nascimento e
Silva no Ministrio da Previdncia e Assistncia Social, publicado na Revista de Legislao do
Trabalho, LTr 38/571 a 574, S. Paulo, 1974.
---- Estado de S. Paulo (O) - Debate sobre os problemas ligados privatizao da medicina
previdenciria, publicado em 12.4.1978.
Estanislau Fischlowitz - Problemas Cruciais da Previdncia Social Brasileira em 1964, Fundao
Getlio Vargas, Rio, 1964, 1. ed.
Evaristo de Moraes - Apontamentos de Direito Operrio, Ed. da USP - Universidade de So Paulo e
LTr Editora Ltda., S. Paulo, 1971, 2. ed.
Folha de S. Paulo, de 29.9.1978.
Francisco C. Weffort - "Estado e Massas no Brasil", artigo publicado na Revista Civilizao
Brasileira, n. 7, pp. 137 a 158, Rio, 1966.
Hermnio Linhares - Contribuio Histria das Lutas Operrias no Brasil, Ed. Alfa-Omega, S.
Paulo, 1977, 2. ed.
James M. Malloy - "A Poltica Previdenciria de Previdncia Social: Participao e Paternalismo",
artigo publicado na Revista " Dados", do Instituto Universitrio de Pesquisas do Rio ele Janeiro, n.
13, pp. 93 a 115, Rio, 1976.
Joo Antnio Guilembernadt Pereira - Curso Elementar de direito previdencirio, LTr Editora, S.
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

20/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

Paulo, 1977.
Joo Carlos Casella - Apostila referente ao debate "Participao dos Segurados e Empresas na
Administrao da Previdncia Social", no "Curso Interdisciplinar de Previdncia Social" promovido
pelo Departamento de Direito Social da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo - USP na aula de 6.5.1978 (sem reviso do debatedor), S. Paulo, 1978.
Jos Maurcio de Oliveira - "A medicina de grupo est em discusso", reportagem publicada na
Folha de S. Paulo, de 19.9.1978, em colaborao com Rene Castelo Branco.
Lencio Martins Rodrigues - Conflito Industrial e Sindicalismo no Brasil, Difuso Europia do Livro,
S. Paulo, 1966.
Lus Gonzaga do Nascimento e Silva - Discurso pronunciado quando de sua posse no Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social, publicado na Revista de Legislao do Trabalho, LTr, 38/571 a
574, S. Paulo, 1974.
Marcelo Gato - Cartilha de Previdncia Social, Ed. Hulibu, S. Paulo, 1978, 1. ed.
Maria Ceclia F. Donnangelo - Medicina e Sociedade (O mdico e seu mercado de trabalho),
Livraria Pioneira Editora, S. Paulo, 1975.
Mozart Victor Russomano - Comentrios Consolidao das Leis da Previdncia Social, Ed.
Revista dos Tribunais, S. Paulo, 1977.
---- Comentrios Lei de Acidentes do Trabalho, Ed. Revista dos Tribunais, S. Paulo, 1970, 39.
ed.
Nlson Werneck Sodr - Introduo Revoluo Brasileira, Ed. Civilizao Brasileira, Rio, 1967, 3.
ed.
---- Senado Federal - "Histrico da Lei n. 5.890, de 8 de julho de 1973", Senado Federal Subsecretaria de Edies Tcnicas, Centro Grfico, Braslia, 1974.
Zeno Simm - Voc Conhece a Previdncia Social? Ed. Rio - Sociedade Cultural Ltda. e Faculdades
Integradas Estcio de S, Rio, 1977.
Washington Luiz da Trindade - "A seguridade Social e a Tcnica do Servio Social como
dispositivos de segurana nas sociedades abertas na Amrica Latina", artigo publicado na Revista
de Legislao do Trabalho, LTr, n. 36/455 a 460, S. Paulo, 1972.

1. Sintomticas sobre esta perspectiva so as palavras proferidas, em discurso, pelo ex-ministro


do Trabalho, Arnaldo Sussekind, do Governo Castello Branco: "Procura-se evitar a doena e a
invalidez do segurado, adiando sua morte tanto quanto possvel, mantendo-o como ser produtivo
na economia nacional."
2. Cadernos de informao n. 1- INPS, publicao do Centro de Pastoral Vergueiro, S. Paulo,
1976, p. 4.
3. Deparei-me, em pesquisas preliminares a este estudo, com trs divises da histria da
legislao da previdncia social no Brasil. Duas afiguram-se-me inteiramente dbeis, sem o mnimo
critrio, seno aquele de sublinhar o incio de cada perodo pela importncia de determinado
diploma legal: uma a diviso apresentada pelo Prof. Mozart Victor Russomano, em seu esplndido
livro Comentrios Consolidao das Leis da Previdncia Social, pp. 11 a 13; a outra deve-se ao
Sen. Lourival Baptista, que a enunciou em parecer sob o Projeto de lei n. 6, de 1973 posteriormente convertido na lei 5.890/73 -, no livro editado pelo Senado, Histrico da Lei n.
5.890, de 8 de junho de 1973 , pp. 402 a 408, tomo II. A terceira, renego-a por extrapolar,
totalmente o campo jurdico, assentando-se somente em fatos sociais, e trazida no Caderno de
informao n. 1 - INPS, do C.P.V., pp. 1 a 5.
4. "A Constituio garante os socorros pblicos."
5. Joo Antnio Guilembernardt Pereira Leite, Prof. de Direito do Trabalho e Direito Previdencirio
na Universidade Federal do Rio Grande do Sul, em Curso Elementar de Direito Previdencirio, p.
21.
6. Ed. Atica S/A, S. Paulo, 7. ed., p. 50.
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

21/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

7. Poesias Completas de Castro Alves, Saraiva, 2. ed., S. Paulo, 1960, p. 445.


8. Problemas Cruciais da Previdncia Social Urbana, mimeografado, 1978, p. 7.
9. Art. 75: "A aposentadoria s poder ser dada aos funcionrios em caso de invalidez no servio
da Nao".
10. Explica-se esta incluso dos ferrovirios entre os beneficirios da incipiente legislao social
de fins do sculo passado por dois motivos: alm de pertencerem ao setor mais dinmico da
economia, os transportes, estes profissionais j houveram deflagrado vrias greves, fato
demonstrativo de sua grande combatividade: "Em 1863 - Greve dos trabalhadores da Estrada de
Ferro Pedro II, em Barra do Pira, Estado do Rio." "Em 1891 houve a greve dos ferrovirios da
Central, paralisando todo o trfego, e cujo objetivo foi apoiar a revolta da esquadra contra
Deodoro" (Hermnio Unhares, em Contribuio Histria das Lutas Operrias no Brasil, pp. 34 e
36). Este autor aponta em 1911 mais duas greves de ferrovirios: uma em Bauru, dos foguistas da
Estrada de Ferro Noroeste, e outra dos empregados da Estrada de Ferro Central do Brasil (ob. cit.,
p. 54).
11. Edgard Carone, em Revolues do Brasil Contemporneo, p. 1.
12. "Por outro lado, alm da fraqueza numrica do proletariado industrial, cumpre lembrar outros
fatores que contribuam para reduzir sua influncia nas disputas eleitorais: a elevada proporo de
trabalhadores estrangeiros, a grande proporo de mulheres e menores que integravam a mo-deobra fabril e que no tinham direito a voto, e a elevada taxa de analfabetismo existente entre os
trabalhadores, que acarretava, tambm, a excluso do corpo de eleitores." (Lencio Martins
Rodrigues, em Conflito Industrial e Sindicalismo no Brasil, p. 116).
13. Referindo-se a So Paulo e ao Rio de Janeiro, diz Evaristo de Moraes Filho: "Em ambas as
cidades, crescia a concentrao urbana estrangeira. Revela Bandeira Jnior que a percentagem de
estrangeiros nas atividades fabris era da ordem de 80%; outros autores chegam a 90%"
(Introduo ao livro de Evaristo de Moraes, Apontamentos de Direito Operrio, p. XLIII).
14. "Em 1902 realizou-se na cidade de So Paulo, o II Congresso do Partido Socialista Brasileiro.
(...) Reivindicou-se, entre outras coisas, oito horas de trabalho dirio, instruo gratuita e
obrigatria para menores de catorze anos,..., limitao do trabalho noturno". "Em 1912 - Greve de
dez mil trabalhadores em comrcio hoteleiro, com fim de reduzir as horas de trabalho". "Em 1912 Greve em Santos dos trabalhadores em pedreira. (...) Os carroceiros e motoristas, em nmero de
mil e quinhentos, abandonaram tambm suas atividades, pleiteando a reduo para dez horas de
trabalho. Foram vitoriosos ao cabo de oito dias de paralisao" (Hermnio Linhares, ob. cit., pp. 43
e 57). Este autor enumera muitas outras lutas operrias em prol da reduo da jornada de
trabalho, no perodo estudado.
15. "Na regulamentao do trabalho no h questo mais intimamente ligada aos interesses vitais
da criatura humana do que a que diz respeito ao "tempo" ou "durao" da atividade profissional.
Para resolver o problema, adotou uma escola socialista a teoria chamada dos "trs-oito", segundo
a qual a durao do trabalho deve ser limitada a uma tera-parte do dia ("oito horas"). Qualquer
que seja a opinio que possa manter diante dessa aspirao doutrinria, incontestvel a
necessidade de se modificarem as condies atuais do trabalho assalariado, que traduzem no s
a indiferena criminosa, como lamentvel ignorncia das leis naturais que regem o esforo
humano" (Evaristo de Moraes, ob. cit., p. 83).
16. Joo Antnio G. Pereira Leite, ob. cit., p. 30.
17. "O I Congresso Operrio Brasileiro, realizado em 1906, concluiu: "Considerando que a
resistncia ao patronato a ao essencial, e que, sem ela, qualquer obra de beneficncia,
mutualismo ou cooperativismo seria toda a cargo do operariado, facilitando mesmo ao patro a
imposio de suas condies; que essas obras secundrias, embora trazendo ao sindicato grande
nmero de aderentes, quase sempre sem iniciativa e sem esprito de resistncia, servem muitas
vezes para embaraar a ao da sociedade que falta inteiramente ao fim para que fora constituda
- a resistncia; o I Congresso Operrio Brasileiro aconselha, sobretudo, resistncia, sem outra
caixa a no ser a destinada a esse fim e que, para melhor sintetizar o seu objetivo, as
associaes operrias adotem o nome de sindicato" (Joo Antnio G. Pereira Leite, ob. cit.,
transcrevendo as Resolues do I Congresso Operrio Brasileiro, reproduzidas por Azis Simes, em
seu livro Sindicato e Estado).
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

22/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

18. Carmelo Mesa-Lago, espanhol bolsista da Universidade de Pittsburgh, EUA, em Modelos de


seguridad social en Amrica Latina, pp. 53 e 54.
19. Art. 121, "h".
20. Di-lo o Min. Nascimento e Silva, em sua Exposio de Motivos ao Presidente da Repblica,
quando do envio do projeto da Consolidao das Leis da Previdncia Social, a CLPS: "25. Permitome sugerir a Vossa Excelncia que, se aprovar o incluso texto, se digne fazer datar o decreto de
24 deste (janeiro), para assinalar de maneira expressiva o "Dia da Previdncia Social" do corrente
ano,..." O que foi feito. Acerca deste pormenor, remeto nota 8, onde so elucidadas as razes
pelas quais se deve ver com cautela estes festejos.
21. Sobre esta greve, consultar o livro citado de Lencio Martins Rodrigues, pp. 142 a 148, onde
so contados, com pormenores, fatos interessantes, alm de reproduzir textos jornalsticos da
poca. Tal greve, inclusive, povoa o mundo literrio, segundo se v do romance A greve, de
Eduardo Maffei, Ed. Paz e Terra, 1978.
22. Transcrito por James M. Malloy, no artigo "A Poltica de Previdncia Social: Participao e
Paternalismo", publicado pela Revista "Dados", n. 13/1976, do Instituto Universitrio de Pesquisas
do Rio de Janeiro, pp. 93 a 115. Alis, o artigo traz um brilhante estudo sobre a lei Eli Chaves.
23. Segundo estatstica usada por Albino Pereira da Rosa e mencionada por Mozart Victor
Russomano, em Comentrios Consolidao das Leis de Previdncia Social, p. 14.
24. Art. 176 - "A atual Caixa de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e Empregados dos em
Servios Pblicos passa a denominar-se Instituto de Aposentadoria e Penses dos Ferrovirios e
Empregados em Servios Pblicos (IAPFESP)".
25. "O parque industrial, entretanto, apesar de tais scios, ia num crescendo digno de ateno:
em 1907, ele se compunha de 3.250 estabelecimentos, com produo estimada em 742 mil contos
de ris e 151 mil operrios; em 1920, o recenseamento acusava a existncia 13.336
estabelecimentos industriais, com 276 mil operrios, produzindo valor estimado em trs milhes de
contos de ris" (Nlson Werneck Sodr, em Introduo Revoluo Brasileira, p. 104).
26. "O movimento desencadeado pela Aliana Liberal ps fim ao perodo do monoplio do domnio
do poder central pelas velhas oligarquias de base agrria; marcou, seno o predomnio exclusivo
dos grupos urbanos e industriais, pelo menos o aumento de sua influncia e de sua participao no
poder central, por um caminho aberto por militares, tcnicos e polticos oriundos das 'velhas
famlias'" (Lencio Pereira Rodrigues, p. 113, ob. cit.).
27. "Quais as conseqncias dessa greve que foi, seno a maior em nmero de grevistas,
certamente a mais importante em toda a histria do movimento operrio brasileiro? Desde logo, ela
serviu para alertar os Poderes Pblicos para a urgncia da aplicao de medidas mais adequadas
de proteo ao trabalhador industrial. Algumas empresas, imediatamente aps o trmino da
parede, iniciaram uma campanha para a criao de cooperativas de consumo, visando o
barateamento dos gneros alimentcios, mas uma legislao trabalhista mais complexa s viria a
concretizar-se na dcada de 30" (Lencio Martins Rodrigues, ob. cit., p. 147).
28. Parte XIII do Tratado de Versalhes - "A no-adoo, por um pas qualquer, de um regime de
trabalho realmente humano, pe obstculos aos esforos dos demais pases, realmente desejosos
de melhorar a sorte dos operrios das suas prprias naes."
29 . Cadernos de informao n. 1 - INPS, do C.P.V., p. 2.
30. Transcrito na obra Medicina e Sociedade, de Maria Ceclia F. Donnangelo, p. 12.
31. Transcrito na obra citada de Lencio Martins Rodrigues, p. 174.
32. O saudoso Prof. Rocha Barros, da Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, cr
mesmo que a nica fora propulsora da promoo da legislao social o movimento operrio,
desprezando as necessidades objetivas do sistema: "O momento ps, mais uma vez, em tela a
questo de quem tem o mrito da legislao trabalhista. velha a nossa opinio a respeito: a
legislao trabalhista brasileira deve-se aos prprios trabalhadores, do Brasil e do mundo, e a mais
ningum" (em Origens da Evoluo da Legislao Trabalhista, p. 67).
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

23/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

33. Ob. cit., p. 11. Anlises assemelhadas so encontradias no livro citado do Prof. Lencio
Martins Rodrigues, pp. 113 e 114; no livro Estado e Capitalismo, p. 143, do Prof. Octvio Ianni, e
no artigo Estado e Massas no Brasil, publicado na Revista da Civilizao Brasileira, 1. fase, pp.
137 a 158, de Francisco C. Weffort.
34. Art. citado, p. 104.
35. Noticia a Profa. Maria Ceclia F. Donnagelo que a nica comunidade de servios mdicos
instalada foi o popular SAMDU - Servio de Assistncia Mdica Domiciliar Urgncia, em 1944. Alis,
para uma anlise completa do desenvolvimento do servio mdico no sistema previdencirio
nacional, deve-se consultar o excelente Cap. I, "Estado e assistncia Mdica", pp. 1 a 46, de seu
livro Medicina e Sociedade.
36. Historiando o desenlace deste problema, diz Zenno: "Finalmente, determina o seguinte o art.
236 da CLPS: "a fim de que a contribuio da Unio seja fixada em bases que permitam o seu
pontual e efetivo recolhimento, o Poder Executivo promover os estudos necessrios elaborao
de projeto de lei a ser encaminhado ao Poder Legislativo, dispondo inclusive sobre o pagamento ou
consolidao das dvidas da Unio, e suas autarquias para com o INPS". O interessante que esse
art. 236 da CLPS foi trazido do art. 180 da Lei n. 3.807/60, mas este ltimo dispositivo fixava o
prazo de 6 (seis) meses para a elaborao desses estudos; alm disso, o art. 180 da Lei n. 3.807/
60 tem um pargrafo nico, nestes termos: "os referidos estudos e anteprojetos devero
consubstanciar tambm o pagamento ou consolidao das dvidas da Unio e de suas autarquias
para com as instituies de previdncia social. Entretanto, nem o prazo fixado na parte final do
art. 180, nem seu pargrafo nico, foram transportados agora para a CLPS..." (em Voc conhece
a Previdncia Social?, p. 184).
37. "...: alguns Institutos se tornaram mais fortes, por possurem maior nmero de associados,
enquanto outros, mais fracos e, quase sempre, deficitrios, a exigir ajuda financeira da Unio. Por
outro lado, foram aparecendo as diferenas de tratamento: embora, basicamente, os benefcios
fossem os mesmos, alguns Institutos davam mais aos seus segurados do que os outros,
reconheciam-lhe mais direitos e benefcios, davam interpretaes mais liberais e humanas s leis"
(Sen. Lourival Baptista, no parecer ao Projeto de lei n. 6, transcrito no livro Histrico da Lei n.
5.890, de 8 de junho de 1973 , p. 406, tomo II).
38. James M. Malloy, art. cit., p. 105. Embora outros sejam os tempos, e outras as razes,
admirvel perceber-se que, quando da recente reestruturao da Previdncia Social no pas, com
a instituio do SINPAS, e a conseqente criao de um rgo previdencirio destinado
exclusivamente a prestar assistncia mdica a todos os segurados, o Instituto Nacional de
Assistncia Mdica da Previdncia Social - INAMPS, ressurgem os mesmos temores de que sero
ofendidos interesses de determinados grupos, conforme analisa o artigo "Quem tem medo do
INAMPS", da autoria do Prof. Carlos Gentile de Mello, inserto no livro Sade e Assistncia Mdica
no Brasil, pp. 237 a 240.
39. James M. Malloy, art. cit., p. 107.
40. Mozart Victor Russomano, ob. cit., p. 15.
41. "Francamente, no existe no mundo inteiro legislao de Seguridade Social, capaz de
encarregar esse setor da concesso de dezessete (17) benefcios de carter obrigatrio, o que,
afinal de contas, quer dizer que se reserva aos beneficirios direito subjetivo, lquido e
incondicional, a requer-los, uma vez apenas satisfeitas as respectivas condies aquisitivas. Com
efeito, o seguro social no pode ser encarado como panacia mgica, capaz de curar todos os
males nas condies de existncia das classes que lhe esto filiadas, mesmo dentro do combate
inseguridade social." Estanislau Fischlowitz, assessor, poca, no Ministrio do Trabalho e
Previdncia Social, em Problemas Cruciais da Previdncia Social Brasileira em 1964, p. 23.
42. Esta a posio oficialmente defendida, consoante as palavras de um dos primeiros
presidentes do INPS, Francisco Luiz Torres de Oliveira: "A previdncia social uma organizao
estatal para cumprir uma funo do Estado prescrita na Constituio e na Lei;... Deve pois ser
administrada pelo Governo, que o povo politicamente organizado, e no por determinadas
classes de contribuintes que se supem donos dela. E isso se obtm no com a participao direta
de leigos na administrao, mas com a formao, seleo e aperfeioamento dos servidores
pblicos que antes de tudo precisam ter conscincia de que desempenham funo da mais alta
relevncia para o pas, como o repdio total e absoluto de pistolo e dos empenhos pessoais e
partidrios na sua ascenso" (artigo "A quem cabe administrar a Previdncia Social", em
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

24/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

Previdncia Social, n. 6, 68, p. 8).


43. Cadernos de informao n. 1 - INPS, do C.P.V., p. 21.
44. Revista de Legislao Trabalhista, LTr, 38/573.
45. Idem, p. 572.
46. O apresentador do tema, Prof. Washington Luiz de Trindade, Juiz do Trabalho do Tribunal
Regional do Trabalho da 5. Regio, Bahia, e livre-docente de Economia Poltica da Universidade
Federal da Bahia, ainda fala: "...quanto necessidade de uma seguridade social, tanto quanto
possvel, necessria a segurana dos regimes polticos" e "...de modo a consultar, cada vez mais,
o ideal de justia social como bssola da segurana poltica e da estabilidade dos regimes". (Artigo
publicado pelo prprio, na Revista de Legislao Trabalhista, LTr, 36/455 a 460).
47. Dados colhidos no trabalho citado na nota anterior.
48. Dados colhidos no livro citado nota n. 19, que exatamente o "Social Security in Latin
America:..."; quanto ao do estudo previdencirio no Brasil, aquele que do qual me valho, no
decorrer deste trabalho, vrias vezes (notas 22, 38 e 39), que , tambm citado, como em fase
de elaborao, no livro acima.
49. Mozart Victor Russomano, em Comentrios Lei de Acidentes do Trabalho, vol. 1., p. 52.
50. A respeito das linhas gerais a serem desenvolvidas pelo novo Ministrio, aponta-as o Min.
Nascimento e Silva: "planificao e racionalizao administrativa, preocupao com a
economicidade de recursos, descentralizaes de decises, desburocratizao crescente,
implantao de sistemas de controle mediante auditoria e aferio de qualidade de servios sem
qualquer entrave continuidade de sua prestao, reduo das estruturas administrativas com
aproveitamento mais adequado do pessoal, alm de outras" (ver nota 44).
51. "Quanto a sua natureza jurdica, a Consolidao simples reunio de normas legais em vigor,
sem revogar, alterar ou aditar o que j existia. Aprovada por decreto, consoante expressa
autorizao legislativa, no quis nem poderia inovar o direito posto. Da a oportunidade dos
quadros remissivos que permitem o confronto de cada artigo com os preceitos legais consolidados.
Se, inadvertidamente, o decreto modificou a norma, prevalece a redao anterior. Na dvida,
conseqente nova redao, o intrprete h de buscar a redao original e nela calcar a
revelao do sentido da norma" (Joo Antnio G. Pereira Leite, ob. cit., p. 36).
52. Dados obtidos no livro Histrico da Lei n. 5.890, de 8 de junho de 1973 .
53. Trs emendas pediram a supresso deste artigo (ns. 230, 231 e 232, respectivamente da
autoria do Dep. Pedro Faria, Sen. Nlson Carneiro e Dep. Arnaldo Prieto). Justifica sua supresso
Pedro Faria: "Melhor seria a lei exigir exame mdico obrigatrio, mesmo assim escaparia aos
mdicos um diagnstico exato sobre doenas posteriores. Que diramos, ento, de um
autodiagnstico por parte do trabalhador? O mal de Hansen, a tuberculose, a neoplasia e mesmo o
cardiopatia, podem se revelar posteriormente ao ingresso no segurado na previdncia social, sem
que o trabalhador tenha conhecimento da molstia ou leso. O artigo desumano e como tal deve
ser retirado do corpo do projeto." Nlson Carneiro: "O art. 48 inova na espcie: estabelece a no
concesso de "auxlio-doena" ou da "aposentadoria por invalidez" ao segurado que,
"comprovadamente", ingressar na Previdncia Social portador de molstia ou leso que venha,
posteriormente, a ser invocada como causa da concesso do benefcio. Ora, h um grande nmero
de molstias que s vm a ser configuradas anos mais tarde, tais como o cncer, o mal de Hansen
etc. Dessa forma, poder o INPS, apesar de j ter recebido contribuies por prazo muito superior
ao da concesso dos benefcios pela simples constatao do tipo da doena, apesar do fato
conhecido de todos de que ela adquirida, na maioria das vezes sem o conhecimento do prprio
segurado." E Arnaldo Prieto: "Uma vez que o INPS recebe o valor da contribuio, aceitando-se,
portanto, a inscrio, no se admite que o benefcio decorrente deixe de ser pago. Ao segurador
cabe, previamente, aferir as condies do segurado e no surpreend-lo posteriormente, com a
supresso do pagamento da vantagem" (em Histrico da Lei n. 5.890 , de..., pp. 219 e 220, tomo
I).
54. Conforme Maria Ceclia F. Donnangelo, ob. cit., pp. 30 e 31
55. A ttulo exemplificativo, transcreva-se o pargrafo nico do Decreto 1.819, de 27.8.1937, que
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

25/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

regulamenta as atividades do IAPI: " fim secundrio do Instituto conceder aos seus associados,
proporo que sua situao financeira o for permitido,..., os seguintes benefcios: a)...; c)
assistncia mdica, cirrgica e hospitalar".
56. Art. 69 da CLPS: "A assistncia mdica ser prestada com a amplitude que os recursos
financeiros disponveis e as condies locais permitirem."
57. A Lei 6.439/77, que instituiu o SINPAS, ao regular as atividades do INAMPS, disps: "Art. ...,
1.. A assistncia mdica de que trata este artigo ser prestada a cada categoria de beneficirios
na forma das respectivas legislaes e com a amplitude que as condies locais e os recursos
prprios permitirem."
58. " impossibilidade tcnica e financeira de atendimento imediato da demanda atravs da
produo direta, acresceu-se a inexistncia de qualquer poltica de ampliao futura dos servios
prprios, quer em nvel legislativo, quer em nvel institucional. Em 1970, o Instituto contava com
25 hospitais prprios, mantendo sob contrato outros 2.634" (Maria Ceclia F. Donnangelo, ob. cit.,
p. 38).
59. O Prof. Gentile de Mello, em seu magistral livro Sadee Assistncia Mdica no Brasil, artigo "Em
nome da liberdade", pp. 217 a 219, demonstra bravamente as falcias deste sistema.
60. Ob cit., p. 39.
61. Segundo informa o Prof. Gentile de Mello, ob. cit., artigo "A lio dos Planos de Sade
malogrados", pp. 149 a 155.
62. Ibidem; artigo "O Sistema Nacional de Sade - Proposies e Perspectivas", pp. 191 a 196.
63. Citado no artigo acima mencionado.
64. Assim veicula o jornal A Folha de S. Paulo, do dia 19.9.78, em magnfica reportagem assinada
por Rene Castelo Branco e Jos Maurcio de Oliveira.
65. Ob. cit., artigo "Os empresrios do setor sade", pp. 249 a 257.
66. Ob. cit., artigo ibidem. A este respeito, recomenda-se, tambm, a leitura da reportagem
publicada na Folha de S. Paulo, de 19 de setembro do corrente, e mencionada nota 64.
67. Joo Antnio G. Pereira Leite, ob. cit., p. 162.
68. Cadernos de informaes n. 1 - INPS, do C.P.V., p. 29.
69. Ob. cit., artigo "A irracionalidade da privatizao da medicina previdenciria", pp. 197 a 212.
70. Ob. cit., artigo mencionado nota 69.
71. Em Previdncia Social: Atualidade e Tendncias, onde, s pp. 112-114, traa um valioso
esboo sobre o problema do custeio e sua nova forma.
72 . Folha de S. Paulo, de 29.9.1978.
73. Ver nota n. 42.
74. Estes argumentos foram colocados pelo Prof. Joo Carlos Casella em debate havido no "Curso
Interdisciplinar de Previdncia Social", promovido pelo Departamento de Direito Social da
Faculdade de Direito da Universidade de So Paulo, na aula de 6.5.1978, conforme apostila sem a
reviso dos debatedores.
75. Ob. cit., pp. 10 e 11.
76. Folha de S. Paulo, de 29.9.1978.
77. Ob. cit., p. 9.
78. Folha de S. Paulo, de 29.9.1978.
www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

26/27

17/04/13

Envio | Revista dos Tribunais

79. "A meta a atingir a universalidade da proteo previdenciria, em dois planos, dois nveis de
atendimento: um dirigido camada desvinculada do sistema contributivo e que, atravs de um
plano bsico, poderia receber ajuda em funo exclusiva de suas necessidades fundamentais; o
outro tendo por objeto os segurados contribuintes, que fazem juz a benefcios proporcionais ao
salrio at determinado limite." (Nascimento e Silva, no discurso de posse no Ministrio da
Previdncia e Assistncia Social - publicado na Revista de Legislao do Trabalho, LTr, n. 38/
573).
Pgina 1

www.revistadostribunais.com.br/maf/app/delivery/document

27/27