A CONSTITUIO DE 1988 E O DIREITO DA INTEGRAO

Maria Claudia Barbosa de Oliveira Drummond

1. Introduo
Aprovada em 5 de outubro de 1988, a Constituio brasileira (CF) no contempla normas
voltadas para processos de integrao regional de que o Brasil seja parte, embora poca j se
houvesse iniciado a integrao entre Argentina e Brasil que daria origem ao MERCOSUL.
Com efeito, desconhecido da maioria e desacreditado por muitos, o processo de
integrao iniciado pelos Presidentes Sarney e Alfonsn no logrou, naquele momento, atrair a
ateno dos constituintes. Na realidade, em face do insucesso de tentativas integracionistas
anteriores, como a fracassada ALALC (Associao Latino-Americana de Livre Comrcio,
criada pelo Tratado de Montevidu de 1960), e tendo em vista a estagnao em que se
encontrava mergulhada a ALADI (Associao Latino-Americana de Integrao, Tratado de
Montevidu, 1980), pouco se esperava do incipiente processo de integrao em curso.
Assim, no se pensou em adequar o texto constitucional a eventuais futuros
desenvolvimentos da integrao, como, por exemplo, a necessidade de conferir tratamento
especial aos atos firmados no mbito daquele processo, de modo a recepcion-los no direito
ptrio de forma gil e eficiente, como requer a conformao de um bloco econmico.
Caberia citar, nesse contexto, apenas a insero do pargrafo nico do art. 4 no texto
constitucional, que, no entanto, possui contedo puramente programtico, nos seguintes
termos:
A Repblica Federativa do Brasil buscar a integrao econmica, poltica, social e
cultural dos povos da Amrica Latina, visando formao de uma comunidade latinoamericana de naes. (BRASIL, 2007)

Maria Claudia Barbosa de Oliveira Drummond Doutora em Histria das Relaes Internacionais pela
Universidade de Braslia (UnB), Consultora Legislativa do Senado Federal para as reas de Mercosul e
Relaes Exteriores, Professora do Instituto Legislativo Brasileiro (ILB) e Pesquisadora Associada do
Instituto de Cincia Poltica da UnB.

2. Direito da integrao e direito comunitrio

O Tratado de Assuno (1991), que criou o MERCOSUL, consagrou a harmonizao
das legislaes, nas reas pertinentes, como um dos instrumentos previstos para a
integrao (Artigo 1) 1 .
Tal harmonizao se faria por meio de normas MERCOSUL, isto , por regras vlidas
para os quatro Estados Partes, negociadas e adotadas pelo Grupo Mercado Comum e pelo
Conselho do Mercado Comum, rgos criados pelo Tratado de Assuno. Essa incipiente
estrutura institucional seria mais tarde aprofundada por fora do Protocolo de Ouro Preto, de
1994 (COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL..., 2005, p. 34 e ss.),
adicional ao Tratado de Assuno, para adequar-se unio aduaneira que ento se
conformava. Aos dois primeiros rgos, o Protocolo acrescentou a Comisso de Comrcio, e
definiu-os como rgos decisrios do MERCOSUL.
Criou-se, portanto, para o MERCOSUL, base jurdica semelhante quela estabelecida
pelos tratados fundadores das antigas Comunidades Europeias, hoje Unio Europeia, isto ,
acordos quadros (direito originrio) voltados para a construo de uma organizao internacional
de cooperao, com o objetivo de levar a cabo um processo de integrao regional.
Essa semelhana, no entanto, apenas superficial, porquanto os dois blocos partem de
lgicas jurdicas distintas. Enquanto o Tratado de Paris e os dois de Roma recorrem ao
modelo comunitrio, caracterizado por aspectos de supranacionalidade, o Protocolo de Ouro
Preto bastante claro no que diz respeito natureza intergovernamental dos rgos
decisrios do MERCOSUL. Estipula, assim, que so rgos com capacidade decisria, de
natureza intergovernamental, o Conselho do Mercado Comum (CMC), o Grupo Mercado
Comum (GMC) e a Comisso de Comrcio 2 .
Embora, mais adiante 3 , estipule o Protocolo que as decises, resolues e diretrizes
adotadas pelo Conselho do Mercado Comum, Grupo Mercado Comum e Comisso de
Comrcio, respectivamente, so obrigatrias para os Estados Partes, todos estes atos que
constituem o direito derivado do MERCOSUL devem ser incorporados ao ordenamento
jurdico dos mesmos Estados Partes, segundo a sistemtica constitucional de cada um. o que
determina o Captulo IV (Aplicao Interna das Normas Emanadas dos rgos do
MERCOSUL) do Protocolo, sendo que o Artigo 40 estabelece procedimento para garantir a
vigncia simultnea nos Estados Partes das normas emanadas dos rgos do MERCOSUL.
1

Cf., a propsito, COMISSO PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL E MINISTRIO DAS

RELAES EXTERIORES. MERCOSUL: Legislao e Textos Bsicos (2005, p. 13 e ss.).
Art. 2 do Protocolo de Ouro Preto.

O Artigo 42, por sua vez, reitera o carter de obrigatoriedade da norma do MERCOSUL para
os Estados Partes, mas prev a sua incorporao aos ordenamentos jurdicos nacionais,
quando necessria 4 , mediante os procedimentos previstos na legislao de cada pas.
No h, portanto, que se falar em normas com efeito direto e vigncia imediata no caso
do direito do MERCOSUL, ao contrrio do que ocorre no direito comunitrio europeu.
Assim, pode-se concluir que o direito da integrao, de acordo com o sistema constitucional
brasileiro, recairia na categoria do direito internacional geral.
No direito internacional geral, ou clssico, o indivduo no poder invocar, perante um
foro interno, obrigao internacional contrada pelo Estado e que este tenha deixado de
cumprir, a no ser que tal obrigao tenha, de acordo com os dispositivos constitucionais,
passado a integrar o direito interno.
J no direito comunitrio, a doutrina da aplicabilidade direta parte da presuno de que
as normas comunitrias, que no demandem outros atos legislativos dos rgos comunitrios
ou nacionais, devem ser consideradas como direito ptrio na esfera de competncia
comunitria.
Essa doutrina possibilitou aos indivduos, no caso europeu, recorrerem aos tribunais
nacionais contra o seu prprio Estado, em caso de no cumprimento de obrigao contrada
em virtude dos tratados da integrao, transferindo, assim, o locus da controvrsia, do plano
regional para o nacional. Adicionalmente, o Tribunal de Justia das Comunidades Europeias
declarou, em uma srie de decises a partir de 1964, a supremacia da norma comunitria
sobre quaisquer normas nacionais que com ela conflitassem nas esferas de competncia
delegadas Comunidade pelos Estados Partes 5 .
Nessas esferas, portanto, no prevalece o princpio lex posteriori derogat lex priori, que
permitiria que as disposies emanadas dos Tratados e outros instrumentos normativos
comunitrios fossem derrogados por fora de outras normas adotadas no plano nacional.
Nesse caso, a norma comunitria que prevalece, ocupando at mesmo posio superior na
hierarquia das leis do pas. O paralelismo com a arquitetura constitucional de estados federais
parece, assim, evidente.

3
4

Arts. 9, 15 e 20.
No necessitam ser incorporadas aquelas normas que tratem de aspectos do funcionamento interno do
Mercosul. A esse respeito, ver a Deciso do Conselho do Mercado Comum n 22/02 (COMISSO
PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL..., 2005, p. 306).
Segundo Joseph Weiler, a ltima resistncia doutrina da supremacia da norma comunitria sobre a norma
interna nas esferas atribudas pelos Estados Partes competncia da Comunidade caiu com a deciso do
Conselho de Estado francs no caso Raoul Georges Nicolo e outros (1990) CMLR 173 (WEILER, 1999, p. 62).

A originalidade do sistema que ele comporta, ainda, o reenvio prejudicial e a

declarao de nulidade dos atos emanados dos rgos comunitrios, notadamente do
Conselho de Ministros, da Comisso e do Parlamento Europeu (Artigo 177 do Tratado CEE).
Tais atos devero estar em conformidade com as normas e com as polticas comunitrias.
No nvel nacional, o instituto do reenvio prejudicial significa que quando uma questo
concernente interpretao dos Tratados levantada perante um tribunal nacional, este
dever suspender o processo e solicitar ao Tribunal de Justia das Comunidades Europeias
uma deciso prejudicial sobre a matria. O tribunal nacional emitir, assim, a sua sentena
com base na deciso emanada do Tribunal de Justia da CEE. Dessa maneira, as instncias
nacional e comunitria esto integradas em um nico sistema de reenvio prejudicial,
assegurando a interpretao uniforme da normativa comunitria nos Estados membros 6 .
O Professor de Direito Constitucional J. H. H. Weiler identifica o importante papel
desempenhado pelo Tribunal de Justia das Comunidades Europeias de constitucionalizao
do processo de integrao 7 . possvel at mesmo sustentar que a atuao do Tribunal, ao
assegurar, por meio de suas decises, os aspectos de supranacionalidade do processo de
integrao, abriu caminho tambm para a sua parlamentarizao, na direo de um modelo
caracterizado por contornos federalistas 8 .
A consequncia prtica, conforme apontada por Weiler, tende, em um primeiro
momento, a reforar os aspectos supranacionais da construo comunitria, posto que
desencoraja os Estados-membros de praticarem a chamada selective membership 9 , pela qual o
Estado deixaria de cumprir as obrigaes assumidas no mbito da Comunidade que, a seu ver,
no correspondessem ao interesse nacional.
Alm disso, por fora das decises do Tribunal de Justia da CEE, introduzido um
elemento subjetivo atinente s opes de comportamento dos pases-membros, isto , tende a
triunfar o hbito da obedincia s normas comunitrias, que passa ento a fazer parte de uma
nova cultura comunitria.

6
7

8
9

Sobre esse tema, ver MOURA RAMOS (1999, p. 213-237).

Essa teoria de Weiler est explicitada em seu clebre ensaio The Transformation of Europe (WEILER,
1999, p. 19 e seguintes).
Cf. a propsito, DRUMMOND (2005, p. 77 e seguintes).
Trata-se do que Tindemans chama de Europe la carte, em seu famoso relatrio de 1975 (Relatrio de Leo
Tindemans, Primeiro Ministro da Blgica, ao Conselho Europeu: L`Union europenne, Supplment 1/76, s/l).

3. O regime constitucional do direito da integrao no Brasil e demais pases do

MERCOSUL
Da leitura dos dispositivos constitucionais que disciplinam os atos internacionais nos
quatro Estados Partes, no que se refere ao lugar que ocupam na hierarquia das normas, vemos
que apenas a Argentina e o Paraguai utilizaram mecanismos que conferem s normas da
integrao status diferenciado em relao aos demais tratados internacionais.
A Constituio da Repblica da Argentina foi reformada em 1994, portanto trs anos
aps a assinatura do Tratado de Assuno. Em primeiro lugar, a Constituio, em seu
Artigo 75, alnea 22, concede aos tratados em geral posio hierarquicamente superior das
leis nacionais. Aos tratados de proteo aos direitos humanos ela confere status de norma
constitucional 10 . Do ponto de vista do MERCOSUL, a reforma constitucional argentina
inovou ao reconhecer a especificidade do direito da integrao, distinguindo-o dos demais
tratados de direito internacional geral ou clssico (VENTURA, 2003, p. 176). A alnea 24 do
Artigo 75 faz referncia aos tratados de integrao que deleguem competncias e jurisdio a
organizaes supra-estatais, sob condio de reciprocidade e igualdade, e que respeitem a
ordem democrtica e os direitos humanos, estipulando que cabe ao Congresso aprov-los e
que as normas ditadas em consequncia deles tm hierarquia superior s leis.
Dessa forma, segundo assevera a Professora Deisy Ventura (2003), a Constituio
argentina admite a existncia de uma fonte de direito exgena em relao ordem jurdica
nacional, desde que sejam preenchidas as condies da reciprocidade, igualdade e respeito
pela ordem democrtica e pelos direitos humanos, ficando tambm claro que as normas
elaboradas em virtude desses tratados tm posio hierrquica superior das leis.
No que se refere Constituio do Paraguai (CONSTITUIES DOS PASES DO
MERCOSUL..., 2001, p. 451 e ss.), reforma constitucional realizada em 1992 inseriu, no
Artigo 145, dispositivo que visa a permitir a participao daquele pas em uma estrutura
supranacional, em condies de igualdade com outros Estados e que garanta a vigncia dos
direitos humanos, da paz, da justia da cooperao e do desenvolvimento nos mbitos
poltico, econmico, social e cultural.
Na mesma linha adotada pelo texto constitucional brasileiro que, na prtica, ignora o
processo de integrao de que o Brasil participa e o direito por ele gerado encontra-se a
Constituio da Repblica Oriental do Uruguai, aprovada em 1967 e com as emendas em
10

A Constituio enumera os textos beneficiados pelo status constitucional, alm de estabelecer, no mesmo Art.
75, in fine, procedimento especial de aprovao que outorgar aos demais acordos relativos aos direitos
fundamentais a hierarquia de norma constitucional (CONSTITUIES DOS PASES DO MERCOSUL...,
2001, p. 83 e seguintes).

vigor desde maio de 1990. Tambm ela se limita a adotar norma programtica referente
integrao, porm, diferentemente do texto brasileiro, sem contemplar a possibilidade de
integrao poltica. Determina o Artigo 6 da Constituio uruguaia que (...) La Repblica
procurar la integracin social y econmica de los Estados Latinoamericanos, especialmente
em lo que se refiere a la defensa comn de sus productos y matrias primas (...)
(CONSTITUIES DOS PASES DO MERCOSUL..., 2001, p. 503). Excluda a
possibilidade de integrao poltica no de se admirar, portanto, que a instalao do
Parlamento do MERCOSUL houvesse atrado a oposio de certos setores polticos uruguaios
nacionalistas 11 .
No caso do Brasil, a Constituio de 1988, ademais da norma programtica do art. 4,
limita-se a atribuir ao Poder Executivo competncia privativa para manter relaes com
Estados estrangeiros e acreditar seus representantes diplomticos, bem como celebrar
tratados, convenes e atos internacionais, sujeitos a referendo do Congresso Nacional CN
(art. 84, incisos VII e VIII), cabendo ao Parlamento aprovar os atos internacionais firmados
pelo Presidente da Repblica ou seu Plenipotencirio, luz do art. 49, inciso I 12 . Ao
Congresso Nacional cabe tambm, segundo o inciso II, autorizar o Presidente da Repblica a
declarar guerra e celebrar a paz.
Terminada a negociao de um tratado, tem o Presidente da Repblica, que a iniciou, a
faculdade de dar ou no prosseguimento ao processo de sua incorporao ao direito interno.
Com exceo das convenes internacionais do trabalho, que, por sua natureza, obrigam a sua
submisso aprovao do Congresso Nacional, nos demais casos tanto pode o chefe do
governo mandar arquivar o produto de uma negociao bilateral ou coletiva, se o julgar
insatisfatrio, quanto determinar estudos mais aprofundados na rea do Executivo, e
submeter, quando melhor lhe parecer, o texto aprovao congressual (REZEK, 1991, p. 68).
11

12

Ver Notas Taquigrficas da Sesso da Cmara dos Senadores do Uruguai de 19 de julho de 2004, quando o
Chanceler Didier Operti foi interpelado pela Cmara Alta sobre a possvel criao do Parlamento do
Mercosul; tambm o ento pr-candidato Presidncia da Repblica pelo Partido Nacional (Blanco), Luiz
Alberto Lacalle Herrera, posicionou-se fortemente contra o Parlamento. Conferir, por exemplo, Lacalle
rechaza um Mercosur poltico (entrevista de Luiz Alberto Lacalle Rdio El Espectador, Montevidu,
23/06/2003. Disponvel em http://www.espectador.com/perspectiva/per2003-06-23-1.htm. Acesso em: 21
ago. 2008). Tambm manifesta posio contrria ao Parlamento o Senador Alfonso Gonzlez Nez,
Presidente da Seo Paraguaia da Comisso Parlamentar Conjunta, em entrevista ao jornal La Nacin, em
06/01/2005, em que rechaa a posio do Brasil favorvel proporcionalidade embora simblica no seio
do Parlamento do MERCOSUL (disponvel em: <http://anteriores.lanacion.com.py/noticia-952632005/01/06.htm>. Acesso em: 21 de ago. 2008).
Art. 49. da competncia exclusiva do Congresso Nacional:
I resolver definitivamente sobre tratados, acordos ou atos internacionais que acarretem encargos ou
compromissos gravosos ao patrimnio nacional;
II autorizar o Presidente da Repblica a declarar guerra, a celebrar a paz, a permitir que foras estrangeiras
transitem pelo territrio nacional ou nele permaneam temporariamente, ressalvados os casos previstos em lei
complementar; (...).

Os recentes esquemas de integrao regional, como o MERCOSUL, representam,

entretanto, casos especialssimos, uma vez que seus instrumentos jurdicos emergem de um
Acordo-Quadro anterior, como o Tratado de Assuno, o qual proclama a inteno
inequvoca dos Estados-membros de procederem a um processo de integrao para o qual se
faz necessria a celebrao de vrios protocolos adicionais ao Acordo inicial. Assim sendo, a
presuno a de que do interesse dos Estados signatrios a clere aprovao congressual
dos atos internacionais firmados no mbito do processo integracionista.
Na prtica, entretanto, isso nem sempre ocorre. Por vezes, o instrumento negociado
acaba por sofrer restries de setores interessados, ou pode conter imperfeies tcnicas, o
que leva o governo a sustar a sua tramitao no Congresso Nacional. Exemplo disso o
Cdigo Aduaneiro do MERCOSUL, que, aprovado pela Cmara dos Deputados, aguardou
durante aproximadamente dois anos o seu exame pela Comisso de Relaes Exteriores do
Senado, enquanto certos detalhes tcnicos eram renegociados no mbito do MERCOSUL,
tendo finalmente, o Governo brasileiro, optado por retirar a Mensagem que o encaminhara.
Se, em nenhum caso, poder o Presidente da Repblica manifestar o consentimento
definitivo em relao ao tratado sem a aprovao do Congresso Nacional, por outro lado tal
aprovao no o obriga ratificao.
A deciso do Congresso Nacional formalizada por meio de um decreto legislativo,
promulgado pelo Presidente do Senado Federal, e publicado no Dirio Oficial da Unio.
O decreto legislativo no rejeita e nem altera o tratado. Exemplos de rejeio so rarssimos 13 ,
mas em tal caso caberia apenas uma comunicao, mediante mensagem, ao Presidente da
Repblica.
Mais uma vez, faz-se necessrio distinguir, nesse contexto, os atos internacionais
advindos do processo de integrao dos demais. Concordam os tericos da integrao quanto
ao status especialssimo que assumem os Estados participantes de tal processo, em relao a
terceiros pases (DEUTSCH, 1978).
Alguns acordos, que se destinam a executar tratado previamente aprovado pelo Congresso,
dispensam aprovao legislativa desde que no impliquem encargos gravosos ao patrimnio
nacional e no versem sobre matria sob reserva de lei. So os chamados acordos executivos, a
exemplo dos Acordos de Complementao Econmica previstos nos Artigos 7 a 14 do Tratado
de Montevidu, de 1980. Em muitos casos, esses instrumentos tm sido incorporados ao direito
ptrio por meio de decreto, prescindindo de aprovao congressual.

Os tratados, uma vez inseridos no direito brasileiro, passam a ter fora de lei ordinria e
a exercer efeitos sobre as demais leis. Esto em nvel hierrquico inferior ao da Constituio e
sujeitos ao controle de constitucionalidade (BAPTISTA, 1996, p. 75). Uma lei posterior
suspende, portanto, os efeitos de um tratado internacional se suas disposies conflitam com
aquela.
O Supremo Tribunal Federal j se pronunciou no que se refere natureza das normas
que compem o conjunto do direito da integrao. O caso Porto de Belm ilustra essa
posio, no sentido de rejeitar qualquer tratamento especfico para as normas emanadas dos
rgos decisrios do MERCOSUL, isto , do Conselho do Mercado Comum, Grupo Mercado
Comum e Comisso de Comrcio do MERCOSUL.
Com efeito, naquela ocasio 14 a Corte disps que
(...) embora desejvel a adoo de mecanismos constitucionais diferenciados, cuja
instituio privilegie o processo de recepo dos atos, acordos, protocolos ou tratados
celebrados pelo Brasil no mbito do MERCOSUL, este um tema que depende,
essencialmente, quanto sua soluo, de reforma do texto da Constituio brasileira
reclamando, em consequncia, modificaes de jure constituendo. Enquanto no
sobrevier essa necessria reforma constitucional, a questo da vigncia domstica dos
acordos celebrados sob a gide do MERCOSUL continuar sujeita ao mesmo tratamento
normativo que a Constituio brasileira dispensa aos tratos internacionais em geral
(VENTURA, 2003, p. 162).

Comenta a Professora Deisy Ventura (VENTURA, 2003, p. 167) que

(...) o caso Porto de Belm apenas confirma o processo de incorporao dos tratados
previsto pela Constituio Brasileira, a despeito de sua complexidade e de seu arcasmo,
excluindo qualquer possibilidade de reconhecer uma exceo em benefcio do processo
de integrao.

Fica, portanto, patente que, na viso da nossa Corte Suprema, no cabe qualquer
tratamento especial e diferenciado dos demais atos internacionais para as normas do chamado
direito da integrao.
Tal postura, que pretende ignorar a nova dinmica do cenrio mundial, contribui para
que o Brasil se mantenha muito aqum de outros pases no que se refere sua capacidade de
atrao de investimentos e de modernizao de seu arcabouo jurdico.

13

14

Entre os raros casos de desaprovao pode-se destacar, a ttulo de exemplo, o tratado argentino-brasileiro de
25 de janeiro de 1890, sobre a fronteira das Misses, rejeitado pelo plenrio do Congresso em 18 de agosto de
1891, por cento e quarenta e dois votos contra cinco.
Agravo Regimental em Carta Rogatria n 8.274/Repblica Argentina, 17 de junho de 1998, p. 42.

4. A questo da segurana jurdica e a incorporao das normas MERCOSUL

Vrios autores vm chamando a ateno para o fato de que, no processo de negociaes
do MERCOSUL, ocorre curioso fato no que diz respeito a determinadas matrias de mbito
interno. Decises vm sendo tomadas pelos negociadores em nvel quadripartite e
internalizadas, seja por via de portarias ministeriais, seja por meio da aprovao congressual,
de tal forma que o centro decisrio transferido, por vezes, para um foro intergovernamental,
com prejuzo da competncia legislativa do Parlamento brasileiro. Este, sem poder proceder a
emendas quando da tramitao congressual do ato internacional, a rigor sequer tem a
possibilidade de acompanhar todos os processos decisrios que se desenrolam nos mltiplos
foros negociadores do MERCOSUL. Trata-se, aqui, de uma situao sui generis, porm
prpria dos processos de integrao. interessante ressaltar, nesse contexto, que a existncia
de uma Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL (CPC) no seio do Congresso
Nacional, prevista pelos Tratados de Assuno e pelo Protocolo de Ouro Preto e
posteriormente substituda pela Representao Brasileira no Parlamento do MERCOSUL,
nunca chegou a sanar esta falha, uma vez que a CPC no dispunha de real poder de controle
sobre o processo negociador.
Foi apenas depois de transcorridos alguns anos desde a assinatura da Ata de Buenos
Aires (1985), e j na vigncia do Tratado de Assuno, que os estudiosos do processo de
integrao iniciado pelos Presidentes Sarney e Alfonsn se deram conta das dificuldades
geradas pela lentido com que as normas, adotadas pelos rgos decisrios do bloco, iam
sendo incorporadas aos ordenamentos jurdicos internos dos Estados Partes.
Com efeito, levantamento relativo incorporao das chamadas normas MERCOSUL
ao ordenamento jurdico interno dos Estados Membros do Bloco, realizado pela Secretaria
Parlamentar Permanente da Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL (SAPP),
verificou que das 77 normas e 52 acordos internacionais firmados entre o MERCOSUL e
terceiros pases ou blocos, um alto percentual jamais ingressou nos respectivos Parlamentos.
Das normas MERCOSUL que exigem aprovao congressual, 23% no ingressaram no
Parlamento argentino; 24% no foram encaminhadas ao Congresso Nacional brasileiro; 41%
no ingressaram no Parlamento paraguaio; e 36% deixaram de ser encaminhadas ao
Congresso uruguaio. Quanto aos acordos internacionais, os nmeros so ainda mais
expressivos: 50% no ingressaram no Parlamento argentino; 55% no Congresso Nacional
brasileiro; 63% deixaram de ser encaminhados ao Parlamento paraguaio; e 57% no foram
enviados ao Congresso uruguaio.

10

No tocante ao percentual de normas MERCOSUL aprovadas pelos Parlamentos, por

pas, na Argentina aprovou-se 40%; no Brasil, 51%; no Paraguai, 32%; e no Uruguai, 35% 15 .
A falta de certeza quanto eficcia dos instrumentos da integrao vem se traduzindo
em ausncia de segurana jurdica, sentida, sobretudo, pelos agentes econmicos interessados
em realizar investimentos no espao econmico integrado. A falta de previsibilidade quanto
ao momento em que as normas adotadas no contexto da integrao do MERCOSUL passaro
a vigorar no ordenamento jurdico dos Estados Partes produz efeito nefasto, ao afastar o
interesse daqueles agentes econmicos que delas dependem para efetuar o planejamento de
suas empresas. Realmente, as normas da integrao, que configuram o direito do
MERCOSUL, no oferecem segurana jurdica nem aos investidores nem aos cidados por
elas afetados, faltando-lhes estabilidade e, at mesmo, em alguns casos, publicidade, o que
mina a confiana dos indivduos no prprio processo de integrao (TRINDADE, 2006, p.3).
5. Especificidade do direito da integrao
A Constituio silente no que diz respeito processualstica a ser adotada para a
aprovao dos tratados e demais atos internacionais pelo Parlamento brasileiro. Assim sendo,
lcito supor que normas infraconstitucionais regimentais e outras possam estipular
tratamento especfico para o direito da integrao. Conforme aludido, por direito da
integrao entende-se os tratados fundadores do MERCOSUL, assim como as normas
negociadas e adotadas por meio dos rgos decisrios estabelecidos inicialmente pelo Tratado
de Assuno (1991) e, posteriormente, pelo Protocolo de Ouro Preto (1994), adicional ao
Tratado de Assuno.
J registramos, no mbito deste estudo, que o Protocolo de Ouro Preto confere s
Decises do Conselho, s Resolues do GMC e s Diretrizes da Comisso de Comrcio
carter obrigatrio. Mas estabelece tambm que a sua implementao se far de acordo com a
legislao interna dos Estados Partes.
As normas MERCOSUL sero ou no submetidas ao crivo do Congresso Nacional de
acordo com a sua natureza. As que tratam de matria com natureza de lei sero introduzidas
aps os trmites previstos no direito interno; j as de natureza meramente regulamentar,
includas entre as competncias do Poder Executivo, sero introduzidas na normativa
brasileira pela via de decretos e portarias.

15

Cf. a propsito, SECRETARA ADMINISTRATIVA PARLAMENTARIA PERMANENTE (SAPP). Estado

de Incorporacin de Normas MERCOSUL con Trmite Parlamentario y Acuerdos Internacionales del
MERCOSUR. Montevideo: 9 de noviembre de 2006 (circulao interna).

11

Ao contrrio da Constituio argentina, cujo Artigo 75 confere hierarquia superior das

leis s normas aprovadas como consequncia dos tratados de integrao, entre ns o direito
derivado do MERCOSUL no desfruta de posio hierrquica superior s leis ordinrias,
recebendo tratamento idntico quele outorgado aos demais tratados internacionais.
A nica especificidade que distingue a normativa MERCOSUL dos tratados de direito
internacional geral diz respeito sua incorporao ao direito interno, e refere-se quelas
normas que requerem aprovao congressual. Reside no procedimento diferenciado que lhes
foi outorgado, primeiramente, por fora da Resoluo do Congresso Nacional n 1 de 1996,
que, em cumprimento ao Protocolo de Ouro Preto, veio a inserir, no seio do Parlamento, a
Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL, e mais tarde pela Resoluo do Congresso
Nacional n 1 de 2007. Nos termos do art. 2 da Resoluo n 1 CN, de 1996, dever a
Representao Brasileira na Comisso Parlamentar Conjunta do MERCOSUL emitir parecer
preliminar sobre toda matria de interesse para o Mercosul que venha a tramitar no Congresso
Nacional.
Esse dispositivo pretendeu atender ao que estabelece o Artigo 25 do Protocolo de Ouro
Preto, segundo o qual a Comisso Parlamentar Conjunta procurar acelerar os procedimentos
internos correspondentes nos Estados-Partes para a pronta entrada em vigor das normas
emanadas dos rgos do Mercosul previstos no Artigo 2 deste Protocolo (COMISSO
PARLAMENTAR CONJUNTA DO MERCOSUL..., 2005, p. 40). Embora impedida de atuar
no sentido propriamente de acelerar os procedimentos de aprovao das normas MERCOSUL
pelo Congresso Nacional, como quer o Protocolo, o que equivaleria a transform-la em um
grupo de presso no seio do Parlamento, a Comisso busca, mediante a emisso de parecer
preliminar, fornecer subsdios s demais Comisses temticas quanto importncia e aos
impactos da normativa em exame para o processo de integrao.
Com a substituio da Comisso Parlamentar Conjunta pelo Parlamento do
MERCOSUL, em virtude da Deciso n 23 de 2005 do Conselho do Mercado Comum, que
aprovou o Protocolo Constitutivo do Parlamento do MERCOSUL, a Resoluo CN n 1, de
2006, foi derrogada pela Resoluo CN n 1, de 2007. Esta foi emitida em cumprimento ao
Artigo 4, inciso 12, do mencionado Protocolo, que estabelece mecanismo de consulta
parlamentar pelo qual o rgo decisrio do MERCOSUL encaminhar ao Parlamento do
MERCOSUL, para parecer, todos os projetos de normas do Bloco que requeiram aprovao
legislativa em um ou mais Estados Partes. Se o projeto de norma MERCOSUL for adotado
pelo rgo decisrio de acordo com os termos do parecer emitido pelo Parlamento, a norma
cumprir tramitao especfica e mais rpida nos Parlamentos nacionais. Dispe o Artigo 4

12

que cada Congresso Nacional dever (...) adotar as medidas necessrias para a
instrumentalizao ou criao de procedimento preferencial para a considerao das normas
do MERCOSUL que tenham sido adotadas de acordo com os termos do parecer do
Parlamento do MERCOSUL (...) (CONGRESSO NACIONAL, PARLAMENTO DO
MERCOSUL, REPRESENTAO BRASILEIRA, 2008, p. 12).
A Resoluo n 1, de 2007, do Congresso Nacional cumpriu o mandado do Protocolo e
estipulou, efetivamente, procedimento preferencial para aquelas normas. Seu art. 4 determina
que, no exame das normas emanadas dos rgos decisrios do MERCOSUL, a Representao
Brasileira apreciar, preliminarmente, se a norma do MERCOSUL foi adotada de acordo com
os termos do parecer do Parlamento do MERCOSUL. Em caso afirmativo, ela obedecer ao
disposto no 1 do art. 4, que determina que as normas sujeitas a procedimento preferencial
sero apreciadas apenas pela Representao Brasileira e pelos plenrios da Cmara dos
Deputados e do Senado Federal.
Pode-se dizer, portanto, que no que se refere sua incorporao ao direito brasileiro as
normas do direito da integrao que requerem aprovao congressual se adotadas nos
termos do parecer emitido pelo Parlamento do MERCOSUL recebem tratamento especfico
e mais gil no que diz respeito sua tramitao.
6. Consideraes finais
A Constituio Federal de 1988 no outorga tratamento diferenciado aos instrumentos
do direito da integrao. A nica especificidade que, em certos casos, os distingue dos demais
atos internacionais, verifica-se no momento da sua tramitao no Congresso Nacional.
A ausncia da clusula habilitante para a integrao do direito MERCOSUL na
Constituio brasileira gera falta de segurana jurdica: em primeiro lugar, pela lenta
incorporao de suas normas ao direito nacional, e por outro lado, pela postura adotada pelo
Supremo Tribunal Federal, ao recusar-se a conferir tratamento especfico s normas da
integrao, diferenciado-as dos tratados do direito internacional geral, com base em omisso
do texto constitucional.
Como bem observa a Professora Patrcia Luza Kegel (2005),
No caso constitucional brasileiro, torna-se urgente a previso de instrumentos
constitucionais relacionados ao Direito da Integrao diversos dos de Direito
Internacional Pblico. Os esforos na consolidao do Direito do Mercosul como um
Direito da Integrao, passam, necessariamente, por um dispositivo constitucional que o
distinga dos Tratados Internacionais usuais, conduzindo estabilidade e segurana
jurdicas necessrias, no permitindo alteraes unilaterais provenientes de leis nacionais.

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Conforme j observamos, tanto a Carta Magna argentina como a paraguaia possuem

clusulas de habilitao constitucional para a integrao, porm condicionadas pelo princpio
da reciprocidade.
Caberia ao Brasil e ao Uruguai promover a reforma de seus textos constitucionais com
vistas adoo de normas que contemplem o direito da integrao 16 .
Tentativa no sentido de emendar a Constituio, com base em interpretao extensiva
do pargrafo nico do art. 4, a fim de tomar aquele dispositivo como permissivo
constitucional para que pudesse ser contemplado o direito da integrao, no logrou xito. Por
ocasio da reviso constitucional de 1993, que se completou apenas em 1995, o Deputado
Adroaldo Streck, do PSDB do Rio Grande do Sul, elaborou proposta de emenda 17 ao art. 4
da CF, de modo que as decises tomadas por rgos supranacionais de organismos
internacionais de que o Brasil fosse parte passassem a ter vigncia imediata,
independentemente de qualquer mecanismo de recepo no direito nacional. A proposta
reconhecia, mediante novo 1 adicionado ao art. 4, a aplicabilidade do direito internacional
como parte integrante do direito brasileiro; o 2 repetia o atual pargrafo nico do art. 4,
mas de forma sinttica, e o 3, por fim, concedia vigncia imediata, na ordem interna
brasileira, s normas emanadas das organizaes internacionais das quais o Brasil fosse parte,
desde que estas ltimas tivessem sido estabelecidas em tratado devidamente aprovado pelo
Congresso Nacional. Acolhida pelo relator, Deputado Nelson Jobim (PMDB/RS), e
submetida votao, a proposta recebeu 168 votos a favor e 144 contrrios, com 7
abstenes. Contudo, por no haver sido atingido o qurum mnimo exigido, de 293 votos
(maioria absoluta), a proposta foi rejeitada.
Apresentada em um contexto histrico bastante diverso do de hoje, no de se admirar
que a tentativa de emenda constitucional no mbito da Reviso de 1993 no tenha obtido
xito. No havia no Congresso Nacional, poca, massa crtica suficiente para dar o
necessrio suporte proposta. de se assinalar, contudo, que os efeitos da integrao j se
faziam sentir na Regio Sul do Pas, porquanto sintomtico que tanto o autor da proposta
quanto o relator que a acatara representavam o Rio Grande do Sul.

16

17

O Consultor Legislativo da Cmara dos Deputados e constitucionalista Joo Ricardo Carvalho de Souza
sugere emenda ao art. 59 da Constituio para nele inserir o processo legislativo de tratados dos organismos
regionais de integrao econmica dos quais o Pas faz parte. Seria um art. 60, a, em que se criariam regras
prprias para a tramitao desses tratados com base no art. 4, pargrafo nico, e em uma leitura sistmica da
Constituio (SOUZA, 2004).
Proposta Revisional n 001079 1, de 2/12/93. Cf. FEITOSA, Maria Luza Pereira de Alencar Mayer. A
Constituio Federal brasileira e o Mercosul. In: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=2198p=1>.
Acesso em: 21 ago. 2008.

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Hoje, passados quinze anos, o impulso em direo integrao vem ganhando nimo e
vigor medida que se expande para os demais pases da Amrica do Sul e que a opo
representada pela conformao de blocos de pases apresenta-se, com o insucesso da Rodada
de Doha, mais promissora e eficaz do que o multilateralismo global. Cumpre retomar a
reflexo sobre como adequar a Constituio brasileira nova dinmica j consolidada nos
planos internacional e regional.
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