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TEORIAS

CLSSICAS DO DESENVOLVIMENTO

REGIONAL E SUAS IMPLICAES DE POLTICA ECONMICA:


O CASO DO

BRASIL

ANA CAROLINA DA CRUZ LIMA1


RODRIGO FERREIRA SIMES2
Resumo
No perodo ps-II Guerra, a problemtica regional foi bastante discutida por diversos tericos, cujas
idias influenciaram fortemente o
planejamento econmico nos pases
perifricos, especialmente na Amrica Latina. Este trabalho descreve as
principais caractersticas de quatro
teorias sobre a dinmica regional
desenvolvidas neste perodo: a Teoria dos Polos de Crescimento, da
Causao Circular Cumulativa, do
Desenvolvimento Desigual e da
Transmisso Inter-regional de Crescimento e da Base de Exportaes. A
partir destas consideraes, procura-se analisar como estas influenciaram o planejamento no Brasil entre
1950 e 1980. A anlise dos principais
planos de desenvolvimento nacionais mostra que os policy makers procuraram seguir estas recomendaes
de polticas, entretanto, vrios erros
de interpretao (por exemplo, a nfase exagerada na substituio de
importaes), levaram a resultados
menos significativos que os esperados e comprometeram o desenvolvimento de longo prazo. Aps perodo de forte interveno estatal seguiu-se uma onda liberal, com vrias mudanas, inclusive no
mainstream econmico sobre o desenvolvimento regional.
Palavras chave: Teorias do Desenvolvimento Regional; Planejamento
Econmico; Polticas de Desenvolvimento Regional.
RDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Abstract

1. Introduo

Discussions about the regional


question gained new impetus in the
post-war and its ideas influenced the
regional economic planning in many
countries, especially in Latin
America. This paper describes the
main characteristics of four theories
developed in this period: The Theory
of Growth Pole, the Theory of Circular Cumulative Causation, the
Theory of Unbalanced Growth and
the Export Base Theory. After that we
analyze how these theories influenced the regional planning in Brazil between 1950 and 1980. The
analysis of the main national plans
of development shows that the policy
makers tried to follow these theoretical recommendations. However, the
results of these policies were limited
by several misinterpretations, like
the exaggerate emphasis on the import replacing without diversification of the exportations, and the national development of long-term has
been compromised. After this period
of state intervention, there were
many changes in the economic environment, including in the mainstream
about the regional development.

O processo de desenvolvimento
econmico no ocorre de maneira
igual e simultnea em toda a parte.
Pelo contrrio, um processo bastante irregular e uma vez iniciado em
determinados pontos possui a caracterstica de fortalecer reas mais dinmicas e que apresentam maior
potencial de crescimento. Assim, a
dinmica econmica regional tornase objeto de estudo bastante complexo, dadas as inter-relaes existentes
dentro e entre diferentes localidades
e sua importncia para a coeso da
economia nacional.
Diversos tericos propuseram-se
a estudar a dinmica regional, especialmente no perodo iniciado aps
a Segunda Guerra Mundial, com o
intuito de esclarecer sua problemtica, indicando, inclusive, as possveis solues para a superao do
subdesenvolvimento. Entre estes
pode-se destacar Franois Perroux,
cuja anlise estimulou uma srie de
estudos convergentes como aqueles
desenvolvidos por Jacques-R
Boudeville, Gunnar Myrdal, Albert
O. Hirschman e Douglass C. North.
Em torno do pensamento destes estudiosos foi estabelecido um consenso que passou a influenciar significativamente a conduo da poltica
econmica nacional.
O objetivo do trabalho no realizar uma avaliao crtica destas te-

Keywords: Regional Development


Theories; Economic Planning; Regional Development Policies.
JEL: R10; R58; O18.

1
2

Doutoranda em Economia - CEDEPLAR/UFMG - ana_carolinacl@yahoo.com


Professor FACE/CEDEPLAR UFMG. Doutor em Economia IE/UNICAMP limoes@cedeplar.ufmg.br
Ano XII

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Vrias so as
teorias que buscam
explicar a dinmica
regional, ou seja, o
processo de
determinao da
renda urbana
que a expresso
e a causa do
movimento do capital
no espao...

orias, nem buscar seus pontos em


comum. Diz respeito apenas a apresentar suas principais idias e identificar suas implicaes de polticas
econmicas, analisando como estas
influenciaram o planejamento regional no Brasil entre 1950 e 1980,
medida que as mesmas se desenvolviam e assumiam determinada posio no mainstream econmico.
Na segunda seo do trabalho
so discutidas as principais caractersticas dos estudos realizados pelos
tericos acima relacionados e suas
recomendaes de poltica econmica. Na terceira seo realizada uma
breve anlise sobre a atuao do Estado no processo de desenvolvimento recente da economia brasileira e
como esta foi influenciada pelas teorias analisadas. Em seguida so realizadas as consideraes finais.

2. Teorias sobre a Dinmica


Regional e Implicaes de
Polticas Econmicas
O estudo sobre a dinmica regional supe a definio preliminar do
conceito de regio para evitar imprecises sobre o prprio objeto de estudo. A utilizao do conceito de
uma regio justificada pela hiptese de que a mesma cresce ou declina
como um todo, ao invs de ter suas
variaes de renda como a soma aleatria de variaes independentes
nas atividades nela localizadas.
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preciso destacar que qualquer que


seja o critrio adotado (homogeneidade, contiguidade, etc.), ele implica em um corte arbitrrio, uma vez
que no sistema capitalista o espao
econmico tendencialmente integrado e articulado.
Realizadas estas consideraes,
define-se que uma regio, como unidade de anlise, representada por
um conjunto de pontos do espao
que tenham maior integrao entre
si do que em relao ao resto do
mundo. Contextualizando esta definio com o conceito de urbano
locus da produo diversificada e integrada do capitalismo , pode-se
definir uma regio como um conjunto de centros urbanos dotados de um
determinado grau de integrao em
oposio ao resto do mundo (LEMOS, 1988).
Vrias so as teorias que buscam
explicar a dinmica regional, ou seja,
o processo de determinao da renda urbana que a expresso e a causa do movimento do capital no espao, como aquelas desenvolvidas
por Gunnar Myrdal, Albert
Hirschman, Franois Perroux,
Jacques Boudeville e Douglass C.
North. Estes tericos procuraram
demonstrar que uma vez estabelecidas as vantagens ou desvantagens
comparativas dos espaos econmicos, iniciam-se movimentos migratrios do capital, cujos resultados
expressar-se-o em determinada dinmica regional, isto , em relativo
vigor ou estagnao do processo de
acumulao em uma regio. A seguir
sero expostas as principais idias
defendidas por estes tericos, identificando suas principais implicaes
de polticas econmicas.

2.1 Teoria dos polos de Crescimento: F. Perroux e Jacques


R. Boudeville
Franois Perroux foi um dos primeiros tericos a contestar, em uma
srie de trabalhos desenvolvidos na
dcada de 1950, a noo vulgar e inexata de espao utilizada nas anlises
econmicas realizadas at ento,
pois a mesma resultava na coinci-

dncia entre espaos econmicos e


humanos e, consequentemente, em
recomendaes imprecisas de polticas econmicas. A noo de espao introduzida por este terico descarta o conceito de espao euclidiano
e utiliza o conceito matemtico de
espao abstrato, mais adequado para
analisar as inter-relaes econmicas. Desta forma existiriam tantos
espaos econmicos quantos fossem
os fenmenos econmicos estudados.
Neste sentido, a empresa, como
unidade de produo, ocupa um espao vulgar, onde se situam seus
meios materiais e pessoais e trs espaos econmicos: i) o espao definido como contedo de um plano,
sendo este entendido como o conjunto das relaes estabelecidas entre a
empresa, seus fornecedores de input
e seus compradores de output.
mutvel no tempo e independe de
seu espao vulgar; ii) o espao definido como campo de foras, constitudo por centros de emanao de
foras centrfugas e recepo de foras centrpetas. Cada centro tem seu
prprio campo, que invalidado
pelos campos de outros centros. A
zona de influncia econmica da
empresa determinada por sua capacidade de atrair elementos econmicos e pode ou no estar relacionada sua zona de influncia topogrfica; e iii) o espao definido como
conjunto homogneo. As relaes de
homogeneidade dizem respeito s
unidades ou s relaes entre estas
unidades (quaisquer que sejam as
coordenadas no espao vulgar, o espao econmico ocupado por estas
empresas o mesmo). A determinao destes espaos econmicos bastante complexa, pois o espao da
economia nacional no o territrio
da nao, mas o domnio abrangido
pelos planos econmicos do governo e dos indivduos (PERROUX,
1967, p.158).
Para Perroux (1967, p. 164) o processo de crescimento irregular, pois
o crescimento no surge em toda
parte ao mesmo tempo; manifestase com intensidades variveis, em
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pontos ou polos de crescimento; propaga-se, segundo vias diferentes e


com efeitos finais variveis, no conjunto da economia. Seus principais
aspectos esto relacionados s variaes da estrutura econmica nacional, que consiste no aparecimento
e desaparecimento de indstrias e
em taxas de crescimento diferenciadas para as indstrias no decorrer do
tempo. O aparecimento de uma indstria nova (ou grupo de indstrias) ou o crescimento de uma indstria existente possui efeitos de propagao na economia atravs de preos, fluxos e antecipaes. Assim,
para analisar essa modalidade de
crescimento preciso considerar o
papel desempenhado pela indstria
motriz, pelo complexo de indstrias e pelo crescimento dos polos de
desenvolvimento.
As indstrias motrizes seriam
aquelas que mais cedo do que as
outras, desenvolvem-se segundo formas que so as da grande indstria
moderna (PERROUX, 1967, p. 166),
cujas taxas de crescimento so mais
elevadas do que a taxa mdia de crescimento do produto industrial e do
produto da economia nacional durante determinados perodos. Estas
indstrias exercem aes especficas
sobre as demais e sobre a economia
como um todo, pois seu lucro tambm influenciado pelo volume de
produo e compra de servios de
outras empresas, o que caracteriza
economias externas e evidencia a
importncia das inter-relaes industriais.
O complexo de indstrias seria
composto por trs elementos principais: a) a indstria-chave ou motriz,
que tem a propriedade de, mediante
o aumento do seu volume de produo e de compra de servios produtivos, aumentar o volume de produo e compra de servios de outra(s)
indstria(s), chamada(s) movida(s);
b) o regime no concorrencial do
complexo, que instvel por ser uma
combinao de foras oligopolsticas, responsveis por elevar a produtividade da indstria e pela realizao de acumulao de capital suRDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Vale salientar
que para Perroux a
noo de polo s tem
valor a partir do
momento em que se
torna instrumento de
anlise e meio de
ao de poltica, ou
seja, o mesmo
s pode ser
entendido como uma
viso abstrata de
espao...

perior quela que resultaria de uma


indstria sujeita a um regime maior
de concorrncia; e c) a concentrao
territorial do complexo: em um complexo industrial em expanso e geograficamente concentrado, registram-se efeitos de intensificao das
atividades devido proximidade e
concentrao urbana.
O polo de desenvolvimento seria
uma unidade econmica motriz ou
um conjunto formado por vrias dessas unidades que exercem efeitos de
expanso sobre outras unidades com
as quais se relaciona. Vale salientar
que para Perroux a noo de polo s
tem valor a partir do momento em
que se torna instrumento de anlise
e meio de ao de poltica, ou seja, o
mesmo s pode ser entendido como
uma viso abstrata de espao.
Assim, uma economia nacional
apresenta-se como uma combinao
de conjuntos relativamente ativos
(indstrias motrizes, polos de indstria e de atividades geograficamente
concentradas) e de conjuntos relativamente passivos (indstrias movidas, regies dependentes dos polos
geograficamente concentrados). Os
primeiros induzem nos segundos
fenmenos de crescimento. Isto gera
duas consequncias para a anlise do
crescimento: 1) possibilidade de conflito entre espaos econmicos de

grandes polos e os espaos politicamente organizados dos Estados Nacionais; e 2) polticas nacionais ultrapassadas podem gerar desperdcios
que prejudicam o desenvolvimento.
Tambm preciso destacar que
a implantao de um polo de desenvolvimento provoca uma srie de
desequilbrios econmicos e sociais,
pois distribui salrios e rendimentos
adicionais sem aumentar necessariamente a produo local de bens de
consumo, concentra o investimento
e a inovao sem necessariamente
aumentar a vantagem de outros locais, nos quais o desenvolvimento
pode ser retardado. Por este motivo,
o desenvolvimento territorial s
pode ser alcanado atravs da organizao dos meios de propagao
dos efeitos dos polos de desenvolvimento e da realizao de transformaes de ordem mental e social na
populao, o que possibilitaria o
aumento cumulativo e duradouro do
produto real (PERROUX, 1967). Nos
pases subdesenvolvidos, que se caracterizam por serem economias desarticuladas, duais e nas quais grande parte da populao no tem acesso s condies mnimas de conhecimento, sade, etc., essencial realizar estas transformaes para estimular a propenso a poupar, o investimento, a inovao, etc. Neste
sentido, o papel das instituies
fundamental para a elaborao e a
aplicao de polticas econmicas,
cujo objetivo deve ser o desenvolvimento tcnico e humano e a cooperao entre regies ricas e pobres
(desenvolvimento recproco).
Segundo Perroux (1967, p. 204),
os polos de desenvolvimento constituem pea fundamental neste processo, pois a nao do sculo XX
encontra nos mesmos a sua fora e o
seu meio vital. preciso conceber
eixos de desenvolvimento entre os
polos situados em pontos diferentes
do territrio, o que implica em orientaes determinadas e duradouras
de desenvolvimento espacial. A anlise de Perroux no leva a uma concluso imediata e simples de poltica econmica, mas orienta algumas
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Coeso,
complementaridade e
cooperao so
fundamentais para o
crescimento
harmonizado, o que
evidencia a
necessidade de
polticas de
colaborao entre as
regies...

decises prticas e evidencia a importncia no apenas dos grandes


empresrios privados neste processo, mas tambm dos poderes pblicos e suas iniciativas, bem como das
pequenas inovaes.
Cabe salientar, como destacado
por Rolim (1982, p. 582), que Perroux
nunca se referiu a uma regio no sentido econmico: O conceito de regio
econmica nunca foi relevante para
ele, que as encarava como um fato.
Seguindo os passos de Perroux,
Jacques-R Boudeville trabalhou as
noes de espao, com o intuito de
conceder-lhes um carter mais
operacional e uma nfase territorial.
O espao seria uma realidade concreta, ao mesmo tempo, material e
humana. Seria o espao das relaes
existentes entre dois conjuntos, das
atividades econmicas e dos lugares
geogrficos, e uma maneira de analisar todas as localizaes possveis
das atividades. Este espao apresenta caractersticas dinmicas e, por
isso, mutvel. Assim como
Perroux, Boudeville distingue trs
noes de espao: i) do ponto de vista econmico o espao pode se caracterizar de acordo com sua maior
ou menor uniformidade, ou seja, o
espao homogneo; ii) do ponto de
vista das interdependncias e hierarquias de suas partes o espao polarizado; e iii) do ponto de vista do
centro de deciso e do objetivo esta8

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belecido o espao um programa/


plano.
Porm, ao contrrio de Perroux,
Boudeville conceitua regio, que difere do espao devido contiguidade
da superfcie, o que facilita a ao
coletiva e o estabelecimento de um
plano de ao para alcanar objetivos comuns. A regio homognea
quando corresponde a um espao
contnuo onde cada uma de suas partes apresenta caractersticas semelhantes. A regio polarizada quando se considera a interdependncia
das aglomeraes urbanas, onde
suas diversas partes so complementares, em um sistema hierarquizado
de acordo com os bens produzidos3.
A regio uma regio-plano quando considerada como um espao
contnuo onde as diversas partes esto sob uma mesma deciso. A regio-plano funciona como um instrumento de ao de polticas, sua
definio deve maximizar os efeitos
de um programa de desenvolvimento do territrio (localizao de uma
indstria motriz, novos meios de
comunicao, rodovias, novas fontes
de energia, etc.) e, por este motivo,
devem existir tantas regies-plano
quantos problemas nacionais.
Estas noes de espao e de regio so distintas, complementares
e passveis de observao estatstica,
o que essencial para a concepo
de uma poltica regional. Entretanto, apesar destes conceitos serem
mais concretos do que aqueles definidos por Perroux, o estabelecimento de suas fronteiras continua complexo, pois nem sempre as mesmas
coincidem com suas unidades administrativas (e as prprias regies programas no necessariamente coincidem com as regies polarizadas ou
homogneas).
Boudeville destaca ento a importncia dos instrumentos de poltica regional como meio de orientao dos polos de desenvolvimento
urbano. A integrao do territrio
nacional um objetivo indiscutvel

de poltica e reflete a compatibilidade de planos dos diferentes centros


de deciso do espao econmico considerado. Coeso, complementaridade e cooperao so fundamentais
para o crescimento harmonizado, o
que evidencia a necessidade de polticas de colaborao entre as regies.
Estas no devem ser consideradas
entidades independentes no territrio nacional, mas partes do todo, ligadas s demais unidades regionais
e subordinadas a concepo nacional do bem comum. Segundo
Boudeville (1970, p. 71): La
coopration rgionale se justifie
essentiellement par linterdpen-dance
des problmes qui lient des rgions
contiges, quil sagisse de lactivit
courant ou du dveloppe-ment long
terme.
Como exemplo de poltica,
Boudeville evidencia a importncia
dos centros urbanos e das bacias fluviais para integrar a economia nacional, dada a posio estratgica das
mesmas (exemplos: Vale do
Tennessee, Vale do So Francisco e
Vale de Moselle-Sane-Rhne). Vrias so as medidas de interveno:
coordenao de transportes, energia,
irrigao, educao, sade, servios
pblicos, incentivos fiscais, infraestrutura, etc., cujo impacto regional
depende da estrutura de mercado, da
matriz tcnica e dos coeficientes de
polarizao, considerando tambm
as particularidades das economias
subdesenvolvidas, as trocas interregionais e a tendncia irregular do
processo de crescimento.
Assim, Boudeville refere-se necessidade de polticas econmicas
para harmonizar o crescimento, enquanto Perroux considerava o plano
de ao como sendo de unidades
produtoras, apenas referindo-se a
possibilidade dessa unidade ser estatal. Boudeville esfora-se em conceder carter pragmtico anlise
espacial, enfatizando os aspectos
passveis de utilizao em planejamento (ROLIM, 1982).

Similar a rede de cidades desenvolvida por Walter Christaller (1966).


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2.2 Desenvolvimento Econmico


e o Processo de Causao Circular Cumulativa: a lgica de
Gunnar Myrdal
Os aspectos mais relevantes sobre a dinmica regional so analisados de forma bastante intuitiva por
Myrdal (1957). O autor evidencia as
disparidades econmicas existentes
entre pases, classificados em dois
grupos: os pases desenvolvidos,
caracterizados por altos nveis de
renda per capita e integrao nacional, como, por exemplo, os pases
pertencentes Europa Ocidental, e
os pases subdesenvolvidos, caracterizados por baixos nveis de renda
per capita e de crescimento, como, por
exemplo, os pases da frica e da
Amrica Latina. Alm disso, o autor
destaca que tambm h disparidades
de crescimento dentro dos prprios
pases. A partir destas constataes
ele realiza as seguintes generalizaes: i) h um pequeno grupo de
pases em uma situao econmica
bastante favorvel e um grupo muito maior de pases em uma situao
desfavorvel; ii) os pases do primeiro grupo apresentam um padro de
desenvolvimento econmico contnuo e o oposto ocorre no segundo
grupo; e iii) nas ltimas dcadas aumentaram as disparidades econmicas entre os dois grupos de pases.
Esta tendncia mundial vai de encontro ao que tem ocorrido dentro das
fronteiras dos pases desenvolvidos
e ao encontro do que tem ocorrido
nas fronteiras dos pases subdesenvolvidos, que ainda possuem grandes disparidades internas entre indivduos, classes e regies.
Segundo Myrdal, a teoria econmica no possua instrumentos adequados para lidar com os problemas
das disparidades regionais, pois a
hiptese do equilbrio estvel era insuficiente para explicar a complexidade do sistema econmico. A separao entre fatores econmicos e noeconmicos limitava a anlise, pois
estes ltimos podem ser relevantes
para a explicao do processo. Assim, o autor desenvolveu uma teoria para explicar a dinmica econRDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Se no
ocorrerem mudanas
exgenas nesta
localidade a mesma
se tornar cada vez
menos atrativa, de tal
forma que seus
fatores de produo,
capital e trabalho,
migraro em busca de
novas oportunidades,
provocando uma
nova diminuio da
renda e da demanda
locais...

mica regional, baseada em um processo de causao circular cumulativa (C.C. C), na qual o sistema econmico algo eminentemente instvel e desequilibrado.
O autor recorre noo de ciclo
vicioso para explicar como um processo se torna circular e cumulativo,
no qual um fator negativo ao mesmo tempo causa e efeito de outros
fatores negativos: The concept implies,
of course, a circular constellation of forces tending to act and react upon one
another in such a way as to keep a poor
country in a state of poverty (MYRDAL,
1957, p.11). O processo cumulativo
pode ocorrer nas duas direes, positiva e negativa, e o mesmo, se no
regulado tende a aumentar as
dispari-dades entre regies. Myrdal
(1957) defende a idia de que o processo de C.C. C reflete de maneira
mais realista as mudanas ocorridas
na sociedade, pois no h uma tendncia automtica das foras econmicas em direo a um ponto de
equilbrio social.
O objetivo da Teoria da Causao
Circular Cumulativa seria ento analisar as inter-relaes causais de um
sistema social enquanto o mesmo se

movimenta sobre a influncia de


questes exgenas. Deve-se identificar os fatores que influenciam o processo, quantificar como os mesmos
interagem e influenciam uns aos outros e como so influenciados por fatores exgenos, pois so justamente
estes ltimos que movem o sistema
continuadamente, ao mesmo tempo
em que mudam a estrutura das foras dentro do prprio sistema, o que
justifica a interveno pblica. Quanto mais se conhece sobre a forma de
interao dos diferentes fatores analisados, mais adequados sero os esforos de polticas adotados e maior
ser a probabilidade de maximizar os
efeitos da mesma.
Assim, um processo de C.C. C
vlido para explicar uma infinidade
de relaes sociais, como, por exemplo, a perda de uma indstria em
determinada regio. Os efeitos imediatos desta perda so o desemprego e a diminuio da renda e da demanda locais. Estes por sua vez provocam uma queda da renda e da demanda nas demais atividades da regio, o que j configura um processo de C.C. C em um ciclo vicioso. Se
no ocorrerem mudanas exgenas
nesta localidade a mesma se tornar
cada vez menos atrativa, de tal forma que seus fatores de produo, capital e trabalho, migraro em busca
de novas oportunidades, provocando uma nova diminuio da renda e
da demanda locais. Este argumento
tambm vlido para mudanas iniciais positivas, como a implantao
de uma nova indstria ou a diminuio de impostos, que geram
oportunidades de emprego, renda e
demanda por bens e servios, aumentando a atratividade local, a
possibilidade de explorar novas atividades, a poupana e o investimento (economias externas). Por este
motivo, Myrdal destaca a importncia de Estados Nacionais integrados
e da organizao social, visto que intervenes pblicas podem contrabalanar/neutralizar a lei de funcionamento do sistema de C.C.C,
minimizando as disparidades entre
as regies.
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Myrdal possui uma viso negativa sobre a tendncia concentrao espacial das atividades econmicas, pois se as foras de mercado no
forem controladas por uma poltica
intervencionista, a produo industrial e as demais atividades econmicas e culturais, tendem a se concentrar em determinadas localidades, deixando o resto do pas relativamente estagnado. A origem de
todo este processo estaria no fato de
o poder atual de atrao de um centro econmico residir em um fato
histrico fortuito, ou seja, ter se iniciado com xito ali e no em outros
lugares, onde poderia do mesmo
modo ter comeado com igual ou
maior xito. Assim, os movimentos
do capital, do trabalho e dos bens e
servios no neutralizam por si s a
tendncia de concentrao regional.
Na realidade eles constituem os
meios pelos quais o processo cumulativo evolui entre as regies desenvolvidas e as estagnadas. Nas palavras do autor (1957, p.27): In general, if they have positive results for the
former, their effects on the latter are
negative. Ou seja, a expanso de uma
localidade gera backwash effects (efeitos de polarizao) nas demais, aumentando as disparidades regionais
por meio da migrao seletiva, dos
fluxos de capitais e do livre comrcio em prol das regies ricas e avanadas. Alm disso, o processo de
C.C.C pode ser desencadeado por
vrios fatores que no so considerados na anlise das foras de mercado, como o sistema de transportes, a qualidade do ensino e da sade pblica, etc. Assim, todas as
mudanas adversas originadas fora
da regio, sejam elas econmicas ou
no, so consideradas backwash
effects pelo autor.
Simultaneamente so gerados
spread effects (efeitos propulsores)
que agem em direo contrria aos
backwash effects. Representam ganhos obtidos pelas regies estagnadas por meio do fornecimento de
bens de consumo e/ou matriasprimas para a regio em expanso,
bem como os transbordamentos de
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novas tecnologias. Se a expanso for


forte o suficiente para cobrir os efeitos de polarizao dos centros mais
antigos, novos centros econmicos
autossustentveis surgiro. Contudo, para Myrdal, estes efeitos se
contrabalancearo de tal forma que
as demais regies continuaro relativamente estagnadas. O problema
das disparidades torna-se ento um
problema de diferentes taxas de
progresso entre regies em um mesmo pas.
Para explicar o porqu da diminuio das disparidades regionais
nos pases desenvolvidos e o aumento da mesma nos pases subdesenvolvidos, Myrdal evidencia que os prprios efeitos gerados pela expanso
funcionam como fatores do processo cumulativo: quanto maior o nvel
de desenvolvimento econmico de
um pas, maiores os spread effects e
mais facilmente os backwash effects
so neutralizados. Em compensao,
nas regies pobres ocorre o contrrio, o baixo nvel de desenvolvimento minimiza os spread effects justamente pela existncia de grandes
disparidades, ou seja, estas representam um dos maiores impedimentos
para o progresso.
Alm disto, nos pases subdesenvolvidos a adoo de medidas de
reduo das disparidades regionais
para compensar os backwash effects
gerados pelo mercado foi bem mais
tmida, o que pode ser explicado pelo
carter cumulativo das mesmas (dependem do prprio nvel de desenvolvimento). Isto no significa que
nada foi feito, mas preciso ir alm,
como fizeram os pases desenvolvidos (via welfare state), incluindo em
suas aes reformas da seguridade
social e taxao progressiva, para
inter-relacionar progressos econmico e social cumulativos e buscar a
igualdade de oportunidades entre
regies. Em outras palavras, a ao
estatal fundamental e indispensvel para controlar as foras de mercado e evitar a ao concentradora
das mesmas.
A principal mudana nas polticas adotadas em pases subdesenvol-

vidos deve ser o entendimento comum que os mesmos necessitam de


um plano de desenvolvimento e
integrao nacional. Este plano deve
ser concebido como um programa
estratgico para intervir nas foras
de mercado e desse modo condicion-las a impulsionar o progresso social. Devido s muitas deficincias
existentes nos pases subdesenvolvidos aceitvel que o Estado assuma
vrias funes, intervindo no sistema de C.C.C, estimulando o desenvolvimento e aumentando o padro
de vida da populao. So necessrias medidas para compensar os efeitos de polarizao do comrcio interregional, para incentivar o investimento, influenciar a alocao do capital em diferentes regies, melhorar a infraestrutura de transportes,
estimular a instalao de novas plantas industriais, gerar capacidade de
importao para adquirir mquinas
e equipamentos, aumentar a produtividade da agricultura, bem como
investir em sade e educao, estimulando o crescimento equitativo. O
planejamento deve ser cuidadoso e
englobar diferentes setores, econmicos e sociais. O propsito principal da poltica governamental deve
ser o estmulo dos spread effects entre
regies e ocupaes.
Assim, o processo de C.C.C pode
e deve ser afetado por polticas. O
plano nacional representa o compromisso do governo com o desenvolvimento. Este planejamento deve ser
realizado em termos reais e no em
termos dos custos e dos lucros das
empresas individuais, porque muitos dos investimentos necessrios
no so lucrativos do ponto de vista
do mercado e tm o propsito de criar economias externas, aumentando
a competitividade futura da economia. O resultado final deve ser o aumento da renda e da produo em
um processo de C.C.C, superior aos
gastos iniciais das polticas adotadas.
Contudo, preciso salientar que
apesar da interveno ser indispensvel seu resultado incerto devido
prpria dinmica do processo de
C.C.C. Deve-se aproveitar o que h
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A dinmica do
desenvolvimento
ainda mais
complexa nos pases
subdesenvolvidos,
pois seus obstculos
so bem mais
estruturais do que
cclicos...

de melhor na experincia internacional. As tcnicas utilizadas nos pases desenvolvidos devem ser analisadas de forma crtica e aplicadas
realidade dos pases subdesenvolvidos, ao mesmo tempo em que so
indispensveis investimentos em
pesquisa e extenso. Assim, Myrdal
expe de forma simples os elementos essenciais de qualquer plano nacional necessrio para o desenvolvimento de um pas e suas regies,
enfatizando a necessidade de compreender quais medidas so
factveis.

2.3 Desenvolvimento Desigual e


Transmisso Inter-regional
do Crescimento sob a tica de
Albert O. Hirschman
O objetivo do estudo elaborado
por Hirschman (1958) analisar o
processo de desenvolvimento econmico e como o mesmo pode ser
transmitido de uma regio (ou pas)
para outra. Para o autor, as teorias
sobre o crescimento econmico elaboradas at ento (por exemplo, the
balanced growth theory), apesar de serem extremamente teis na anlise
de problemas especficos, no foram
capazes de explicar as vrias interrelaes deste processo, cuja dinmica pode ser retratada por ciclos viciosos de extrema complexidade. Neste sentido, Hirschman desenvolve
uma teoria focada na dinmica essencial do processo de desenvolvimento econmico, considerando que
este no ocorre simultaneamente em
RDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

toda parte e que tende a se concentrar espacialmente em torno do ponto onde se inicia, o que fundamental para uma anlise estratgica do
mesmo. O planejamento do desenvolvimento deve consistir no estabelecimento de estratgias sequenciais,
considerando que a utilizao dos
recursos tem impactos diferenciados
sobre os estoques disponveis, conduzindo a formao de capital complementar em outras atividades de
acordo com a capacidade de aprendizado local.
A dinmica do desenvolvimento
ainda mais complexa nos pases
subdesenvolvidos, pois seus obstculos so bem mais estruturais do
que cclicos. Nestes pases, poupana e investimento so relativamente
interdependentes, e, por esse motivo, o desenvolvimento menos espontneo e depende em maior grau
de medidas deliberativas. Alm disso, h duas imagens que inviabilizam o processo de desenvolvimento
nestes pases: the group-focused e the
ego-focused image of change. No primeiro caso os indivduos pensam na
mudana econmica como algo que
deve afetar igualmente todos os
membros do grupo a que pertencem,
o que leva a disperso dos fundos
governamentais em diversas localidades, impedindo padres mais dinmicos de mudana. No segundo
caso, o progresso econmico alcanado a partir da mudana concebida
pelo indivduo no visualizado dentro do grupo, o que diminui a cooperao e a capacidade empreendedora.
Nestes pases a desvantagem
oriunda da escassez de recursos reduz-se a escassez de decises de investimento e a inadequao das medidas adotadas. Para Hirschman
(1958, p. 25): the fundamental problem
of development consists in generating
and energizing human action in a
certain direction. Dada esta necessidade, o autor justifica a utilizao
de mecanismos de interveno, cujo
principal objetivo deve ser a
efetivao das oportunidades de
investimento locais. Logo, preci-

so investigar como o investimento


determinado e cresce em pases
subdesenvolvidos (no comear
com idias preconcebidas).
A questo crucial para o desenvolvimento dada pela capacidade
de investir (the ability to invest), que
depende dos setores mais modernos
da economia e do empreendedorismo local. Quanto mais baixo o
nvel de desenvolvimento do pas,
menor ser esta capacidade, no porque ela baixa em si, mas devido
sua relao com a renda nacional
(crculo vicioso). Assim, basear o
desenvolvimento apenas em setores
modernos mais difcil e custoso nos
pases subdesenvolvidos, pois estas
iniciativas so escassas nos mesmos.
Por este motivo Hirschman realiza
a seguinte indagao (1958, p. 41): is
there not some way in which the
energies of the rest of the economy
can be utilized so as to produce
growth in addition to the trickle that,
in the first stages of development,
results from the ability to invest?
Ou seja, para o autor, dada a insuficincia de cooperao e empreendedorismo nestes pases, preciso
estimular atividades rotineiras (easyto-exploit), cujo sucesso depende
muito menos de fatores incertos do
que a inovao, tornando os investimentos uma fora capaz de compensar estas dificuldades, por meio de
seus efeitos de complementaridade,
inclusive intertemporais.
A idia de que o desenvolvimento deve ocorrer simultaneamente em
muitas atividades criticada por
Hirschman, pois isto gera expectativas irreais e enclaves na economia.
Na realidade, o desenvolvimento
ocorre como uma cadeia de desequilbrios durante longo perodo de
tempo (unbalanced growth), cuja simultaneidade apenas parcial. O
crescimento inicia-se nos setores lderes e transfere-se para os seguintes (satlites) de forma irregular/
desequilibrada. Os desequilbrios
so fundamentais para a dinmica
do crescimento, pois cada movimento da sequncia induzido por um
desequilbrio anterior e em conseAno XII

N 21

Julho de 2010

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quncia cria um novo desequilbrio


que requer um novo movimento
(novo conceito de investimento induzido). Em cada um destes estgios uma indstria usufrui de economias externas criadas pela expanso
anterior e ao mesmo tempo cria novas economias externas que sero
exploradas por outras, dada a
complementaridade existente entre
as mesmas. A forma como um investimento leva a outro atravs da
complementaridade e das economias externas de inestimvel ajuda
para o desenvolvimento e deve ser
utilizada no processo.
Todavia, no se pode esquecer os
obstculos ao desenvolvimento (insuficincia de servios pblicos,
infraestrutura logstica, etc.) e como
os mesmos se acentuam depois de
iniciado o processo. H muitos
exemplos, especialmente na Amrica Latina, de pases cujo processo de
desenvolvimento foi interrompido,
dando origem a enclaves, o que demonstra a dificuldade em manter a
regularidade do processo. Se o crescimento comea em alguns pontos e
no em todos os lugares ao mesmo
tempo, ento tenses surgiro naturalmente entre setores modernos e
tradicionais da economia, por isso
justifica-se a interveno nestas atividades e a importncia de se ter
uma estratgia de desenvolvimento.
Assim, as decises de investimento tornam-se a principal questo
da teoria sobre o desenvolvimento
elaborada por Hirschman e principal objeto de poltica econmica.
Para alcanar o desenvolvimento
essencial comprometer-se com uma
srie de projetos que produzam efeitos favorveis sobre o fluxo de renda e em uma variedade de reas (administrao pblica, educao, sade, transportes, urbanizao, agricultura, indstria, etc.), cuja realizao limitada pela capacidade de
investimento local. Esta, por sua vez,
conduzir ao estabelecimento de um
ranking de preferncias de projetos
de acordo com o retorno social dos
mesmos, bem como a sequncia ideal
de sua realizao (escolher qual pro12

Ano XII

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Salvador, BA

Para
maximizar os linkage
effects preciso
avaliar o grau de
interdependncia
entre setores e
construir um ranking
setorial destes efeitos
que ser til para o
planejamento
econmico...

jeto deve ser implantado primeiro,


uma vez que a sua realizao facilita a implantao e a consolidao do
projeto posterior). A determinao
desta sequncia um importante aspecto do processo de desenvolvimento e evidencia que investimentos isolados obtm sucesso apenas
durante determinado perodo. Por
este motivo a mesma no algo
crucial e varia de regio para regio
de acordo com as especificidades locais.
Para determinar esta sequncia
tima preciso diferenciar projetos
baseados em atividades Social
Overhead Capital (SOC) e Directly
Productive Activities (DPA). No primeiro caso so considerados os servios bsicos, como sade, educao,
transportes, energia, saneamento,
instalaes porturias, rodovias, hidreltricas, etc., sem os quais as atividades produtivas no podem funcionar, ou seja, so praticamente prrequisitos do desenvolvimento econmico e estimulam o investimento
em DPA. No segundo caso so consideradas as atividades produtivas
primrias, secundrias e tercirias.
Realizada esta classificao, deve-se
determinar a sequncia ideal entre
projetos SOC e DPA, de tal forma
que as decises de investimento
induzidas sejam maximizadas, o que
no simples. A combinao entre
estes tipos de investimento deve

maximizar o retorno das atividades


produtivas e minimizar os custos
envolvidos nos dois tipos de investimento, j que os recursos so escassos nos pases subdesenvolvidos.
Hirschman conclui que no desejvel o equilbrio entre SOC e DPA,
pois neste caso no seriam criados
incentivos e presses que induzam
as decises de investimento, ento
deve-se optar por um desenvolvimento via escassez de SOC, mas sem
negligenci-lo por completo.
Consideradas as contribuies
das atividades SOC, Hirschman discorre sobre dois mecanismos de
induo do investimento que operam ao longo do prprio setor produtivo (DPA), quais sejam os
backward linkage effects, relacionados
compra de inputs de outras atividades, e os forward linkage effects, relacionados ao fornecimento de inputs
para outras atividades. Atravs destes efeitos, a implantao de uma
indstria (mestre) pode induzir o
surgimento de vrias outras, chamadas indstrias satlites, cujas principais caractersticas so: i) forte vantagem locacional devido proximidade da indstria mestre; ii) seu
principal input um output da indstria mestre ou seu principal output
um input da indstria mestre; e iii)
sua escala mnima de produo
menor do que a escala da indstria
mestre. O estabelecimento destas indstrias praticamente certo uma
vez que a indstria mestre foi implantada, devido existncia de economias externas e complementaridade. Para maximizar os linkage
effects preciso avaliar o grau de
interdependncia entre setores e
construir um ranking setorial destes
efeitos que ser til para o planejamento econmico.
A falta de interdependncia
setorial e, consequentemente, os baixos linkage effects, constituem as principais caractersticas das economias
subdesenvolvidas. Alm disso, as
atividades industriais nelas localizadas, em geral intensivas em trabalho,
funcionam em alguns casos como
enclaves de exportao e importaRDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

o, cuja natureza enfatizada pela


localizao da planta em um ponto
relativamente isolado do mercado
nacional. Hirschman destaca que a
industrializao voltada para a produo de bens intermedirios e/ou
de consumo final pode estimular os
linkage effects nestes pases, especialmente os backward effects, sendo estes fundamentais para o processo de
desenvolvimento (HIRSCHMAN,
1958, p. 112): backward linkages effects
are important not only from secondary
back to primary production, but also
from tertiary back to both secondary and
primary production. Assim, ele elabora um modelo de formao de capital baseado principalmente nos
backward linkage effects, visto que they
are much neater than forward linkage
effects (HIRSCHMAN, 1958, p.116),
dada a necessidade de inovao e
antecipao da demanda neste ltimo caso, o que muito mais complicado. A adoo de polticas
intervencionistas (tarifas, subsdios,
etc.) para estimular o desenvolvimento de indstrias mestres nos pases subdesenvolvidos e maximizar
os linkage effects , assim, justificada.
Para completar sua anlise,
Hirschman discute como o crescimento transmitido de uma regio
para outra, evidenciando que, dada
sua irregularidade, o processo de
desenvolvimento implica inevitavelmente em diferenas nos nveis de
crescimento regionais e internacionais. O desenvolvimento de uma localidade gera presses e tenses em
direo s localidades subseqentes,
o que resulta em reas desenvolvidas e subdesenvolvidas (sejam pases, regies, estados, etc.). Para
Hirschman fundamental que os
investimentos sejam concentrados
no ponto de crescimento inicial durante determinado perodo, o que
auxilia a consolidao do crescimento econmico. A partir deste ponto
de expanso inicial surgiro dois tipos de efeitos: trickling-down e
polarization effects. Para explicar como
estes efeitos funcionam, Hirschman
divide um pas em duas regies:
Norte, desenvolvida, e Sul, subdeRDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

senvolvida. O crescimento do Norte


tem uma srie de implicaes sobre
o Sul, algumas favorveis outras desfavorveis. As favorveis, representadas pelos trickling-down effects, podem ser exemplificadas pelo aumento das compras e dos investimentos
do Norte no Sul, principalmente se
estas duas economias so complementares. Por outro lado, os efeitos
desfavorveis (polarization effects) esto relacionados ao aumento da
competitividade do Norte e ao seu
poder de barganha, alm da migrao seletiva. Ao contrrio de Myrdal
(1957), Hirschman possui uma viso
otimista sobre este processo, pois
para ele os trickling-down effects sero
superiores aos polarization effects, o
que permitir ao Sul crescer a partir
da expanso do Norte. Fator fundamental para assegurar este resultado positivo a ao dos policy makers
(contrabalanar os efeitos de polarizao desde o princpio e investir em
utilidades pblicas, essenciais para
despertar a capacidade empreendedora da regio estagnada).
Comparando a transmisso do
crescimento entre pases e entre regies, Hirschman destaca que no
mbito internacional a transmisso
muito mais suave devido aos prprios obstculos existentes entre Estados Nacionais (legislao, cultura,
lngua, religio, etc.). A partir desta
constatao ele discute arranjos
institucionais timos: para uma regio estagnada e subdesenvolvida
melhor ser um pas ou uma regio?
Os trickling-down effects so mais fortes entre regies do que entre pases,
o que pode trazer maiores benefcios para estas. Entretanto, a soberania nacional capaz de minimizar os
efeitos de polarizao, o que funciona como uma medida de proteo.
O ideal seria poder funcionar como
cada um destes arranjos quando necessrio, minimizando os efeitos de
polarizao e maximizando os efeitos de disperso. Uma medida que
um pas pode adotar para avanar
neste sentido conceder autonomia
relativa para sua regio mais estagnada por meio de equivalentes de

O Governo
deve prover a
infraestrutura social
necessria para
impulsionar a
atividade produtiva
(servios pblicos,
infraestrutura logstica,
legislao, etc.) e
elaborar uma
estratgia de
desenvolvimento...

soberania (equivalents of sovereignty),


que seriam instituies e/ou programas regionais, destinados a impulsionar o desenvolvimento, como, por
exemplo, as Superintendncias de
Desenvolvimento Regional no Brasil. Uma poltica para diminuir o gap
entre Norte e Sul requer o uso deste
tipo de instrumento, mesmo que ele
parea ir de encontro integrao
nacional.
Concluindo seu trabalho,
Hirschman realiza algumas consideraes sobre o papel do governo e
do capital estrangeiro no processo de
desenvolvimento econmico. O Governo deve prover a infraestrutura
social necessria para impulsionar a
atividade produtiva (servios pblicos, infraestrutura logstica, legislao, etc.) e elaborar uma estratgia
de desenvolvimento, induzida e
indutora, com a determinao das
reas prioritrias para o desenvolvimento. J o capital externo deve servir como fora de equilbrio quando
o governo no tem a capacidade de
agir e permitir a continuidade do
processo de crescimento sob a concorrncia externa. Estes so dois fatores que permitiro lidar com presses inflacionrias, desequilbrios do
balano de pagamentos e o crescimento populacional.
Ano XII

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2.4 A Teoria da Base de Exportao de Douglass C. North


A Teoria da Base de Exportao
foi elaborada por North na dcada
de 1950 devido s inadequaes, segundo o mesmo, das teorias da localizao e do crescimento regional
para explicar a dinmica da economia norte-americana, que no
correspondia sequncia de estgios de desenvolvimento descrita pelas mesmas (economia de subsistncia, desenvolvimento do comrcio e
da especializao local, comercializao inter-regional e diversificao
das atividades agropecurias, industrializao e especializao em atividades tercirias para exportao).
Esta falta de correspondncia
justificada pelo fato deste pas ter
sido colonizado como um empreendimento capitalista. O crescimento e
o povoamento de suas regies foram
determinados pela dinmica do mercado mundial, o que resultou em
algo muito distinto do que o descrito pela teoria do desenvolvimento
regional (no foi um aumento gradual dos mercados). Isto no quer
dizer que no havia atividades de
subsistncia nestas regies, apenas
demonstra que estas no tinham importncia na configurao do desenvolvimento econmico regional. De
acordo com North, a histria econmica do Pacifico Noroeste, cujo desenvolvimento foi baseado na produo e exportao de trs produtos
principais (trigo, farinha e madeira),
ideal para demonstrar sua
constatao. Os mercados extrarregionais sempre foram alvo da produo regional e sua taxa de crescimento esteve diretamente relacionada s exportaes bsicas (entre 1860
e 1920, 40% a 60% da renda regional
tinham origem no setor exportador).
As demais atividades do setor secundrio e do tercirio destinavam-se a
atender s necessidades de consumo
local. Todo o desenvolvimento da
regio dependeu desde o incio de
sua capacidade de produzir artigos
exportveis.
North desenvolveu ento o conceito de base de exportao para de14

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signar coletivamente os produtos


exportveis de uma regio. O desenvolvimento de um artigo de exportao refletia uma vantagem comparativa nos custos relativos da produo,
incluindo custos de transferncia e,
medida que as regies cresciam em
torno desta base eram geradas economias externas, que, por sua vez, estimulavam a competitividade dos artigos exportveis. A base de exportao desempenhava assim papel fundamental na conformao da economia de uma regio e em seus nveis
de renda absoluta e per capita e,
consequentemente, sobre a dinmica
das atividades locais que se desenvolveriam, a distribuio da populao,
o padro de urbanizao, etc.
Estes conceitos de base de exportao, de economias externas e suas
implicaes esto intimamente relacionados com as idias desenvolvidas por Jane Jacobs. Num esforo
para elaborar uma teoria sobre o
crescimento econmico das cidades,
esta autora lana em 1969 o livro The
Economy of Cities, no qual ela descreve como as prprias cidades possibilitam o avano das mais variadas
atividades, inclusive agrcolas, devido s facilidades, inovaes e especializaes existentes nas mesmas.
Segundo Jacobs (1969), para crescer
essencial exportar e produzir internamente bens e servios. Uma cidade (regio ou pas) cresce atravs de
um processo de diversificao e diferenciao gradual de sua economia, estimulado por um trabalho
exportador (inicialmente recursos
naturais, artesanato, etc.) e uma produo voltada para o mercado interno. No decorrer do processo de crescimento econmico essencial que
os produtos internos passem a ser
exportados e que novos produtos
sejam criados para o mercado interno. Ou seja, adicionar novo trabalho
fundamental para criar e recriar
economias. Ento, para se desenvolver essencial o crescimento do produto e a adio de trabalho em diferentes perodos de tempo, ou seja,
para prosperar preciso inovar (adicionar trabalho) e diversificar (subs-

tituir por trabalho local atividades


antes importadas) continuadamente, pois once a serious pratictal problem
has appeared in an economy, it can only
be eliminated by adding new goods and
services into economic life (JACOBS,
1969, p. 104). Neste sentido, duas variveis trabalham em conjunto para
formar um sistema recproco de
crescimento (reciprocating system):
exportaes e importaes. Se uma
delas falhar, toda dinmica do sistema comprometida. H dois efeitos multiplica-dores em ao neste
sistema:
i) O efeito multiplicador das exportaes: a especializao da produo interna de determinados bens
e servios de consumo local permite
que os mesmos passem a ser exportados, o que gera renda, estimula o
emprego local e viabiliza o aumento
das importaes. Uma parte destas
importaes atende diretamente a
demanda do trabalho exportador; a
outra parte (extra) incorporada
parcela de bens e servios consumida
pela crescente populao trabalhadora ou demanda dos produtores
de atividades voltadas para o mercado interno. Estas importaes extras possibilitam o aumento e a diversificao da produo local. Este
movimento interno permite que as
exportaes aumentem novamente
de tal forma que o processo continua
em um crculo virtuoso. Quanto
maior o nmero de atividades locais
que ofertam bens e servios para as
atividades exportadoras, maior ser
o multiplicador oriundo do trabalho
exportvel. O efeito lquido um
crescimento consistente no volume
e na variedade das exportaes e da
produo destinada ao mercado local, se o processo continua de forma
vigorosa. A capacidade de desenvolver novos bens e servios para exportao essencial neste processo de
crescimento, pois segundo Jacobs
(1969, p. 135): The generation of new
exports provides this room for local
expansion of work, owing to the exportmultiplier effect. That effect is thus of the
essence in the reciprocating system of city
growth.
RDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

ii) O efeito multiplicador das


importaes: medida que as cidades crescem e apreendem o modo de
produo de determinados produtos, elas substituem importaes,
desde que economicamente viveis,
com novo trabalho local, estimulando o emprego; h ento uma sobra
de recursos que utilizada para importar novos bens, ou seja, h variao na pauta sem reduo do volume de importaes. Uma parte destas importaes pode estimular o
emprego local e a outra (extra) pode
incentivar as exportaes. A versatilidade em gerar exportaes
viabilizada em grande medida por
este processo, logo, a substituio de
importaes a chave para o processo de crescimento da cidade, pois
segundo Jacobs (1969, p. 143) This
process of replacing present imports, and
buying others instead, is probably the
chief means by which economic life
expands, and by which national
economies increase their total volumes of
goods and services.
Todavia, este ltimo multiplicador s funciona de forma plena se
no h reduo das exportaes e da
capacidade de gerar novos bens exportveis. Ou seja, localidades que
no geram novas exportaes atravs da substituio de importaes
tm perdas econmicas. As exportaes contnuas permitem importar em grande volume e diversidade at o ponto em que a produo
interna destes produtos torna-se vivel. Ao mesmo tempo, novas exportaes dependem intimamente
da diversidade local, bem como da
consolidao do produto no mercado local para depois adicionar novo
trabalho e exportar. Estas observaes demonstram quo interligados
so os efeitos multiplicadores e
como uma economia no pode prosperar sem exportaes e sem um
mercado interno consolidado. As
exportaes so, portanto, uma varivel-chave para o crescimento do
pas, sendo este reforado por uma
economia local criativa e em desenvolvimento que possibilite a expanso de produtos exportveis, qualRDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

Na segunda
metade do sculo XX,
observam-se
profundas alteraes
nos modelos de
atuao do Estado e,
consequentemente,
na formulao e na
aplicao de polticas
pblicas voltadas para
o desenvolvimento
regional...

quer que seja o nvel de desenvolvimento local.


Assim, como o sucesso da base
de exportaes constitui o fator
determinante da taxa de crescimento das regies, preciso ressaltar as
principais razes de seu crescimento, declnio e mudanas, quais sejam:
alteraes na demanda externa regio, nos custos dos fatores de produo, na disponibilidade de recursos naturais e/ou matrias-primas,
no sistema de transportes, na
tecnologia, na ao governamental e
na origem do capital. Dada a irregularidade destes fatores e considerada a evoluo da renda e da populao local, o crescimento de uma regio tende a ser desigual. Contudo,
no longo prazo, medida que as regies amadurecem, North (1977) espera que suas diferenas sejam menos marcantes.
Cabe aqui salientar a importncia das instituies econmicas e
polticas neste processo. Para melhorar a competitividade dos produtos
de exportao deve haver um esforo combinado, entre sociedade, setor privado e setor pblico, ou seja,
preciso unificar esforos polticos
visando ajuda governamental. Todavia, apesar de evidenciar a importncia da participao governamental

para o desenvolvimento local, North


no elabora recomendaes explcitas de polticas econmicas.

3 O Estado e o Planejamento
Regional no Brasil no PsGuerra
O papel desempenhado pelo Estado como organizador e ator social
obteve importante destaque no perodo compreendido entre o ps-Segunda Guerra Mundial e a dcada de
1970. A interveno governamental
na economia passou a ser vista como
indispensvel em diversas reas,
pois Estados ativos constituiriam elementos-chave em qualquer esforo
bem-sucedido para construir modernas economias de mercado, contribuindo para um rpido crescimento
industrial. Evans (1998) destaca que
a natureza do papel do Estado era
considerada essencial para o desenvolvimento econmico, pois sua
efetividade seria um pr-requisito
para a formao das relaes de mercado e para as operaes das grandes empresas capitalistas, que dependem da disponibilidade de um
tipo de ordem que somente um Estado burocrtico moderno pode oferecer.
Na segunda metade do sculo
XX, observam-se profundas alteraes nos modelos de atuao do Estado e, consequentemente, na formulao e na aplicao de polticas pblicas voltadas para o desenvolvimento regional. Mais especificamente, entre 1950 e os anos 70, diversos
tericos procuraram explicar as causas e os principais meios para desencadear o processo de desenvolvimento econmico, como os j citados
Perroux, Boudeville, Myrdal,
Hirschman e North. Seus estudos
basearam-se na polarizao da produo econmica no espao e nas
economias externas e de aglomerao, evidenciando a irregularidade
do processo de desenvolvimento
econmico, o que justificaria a interveno estatal em prol do desenvolvimento regional. Houve relativo
consenso por parte dos policy makers
em torno destas idias, de tal forma
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A interveno
era justificada pela
necessidade de
prover os
pr-requisitos
necessrios para
viabilizar o
investimento em
reas deprimidas,
ou seja, a interveno
auxiliaria a romper o
ciclo vicioso das
economias...

que as polticas de desenvolvimento


elaboradas a partir de ento se basearam no conceito de polo de crescimento e na dinmica de atrao de
investimentos supostamente dotados de grande poder de irradiao.
Em vrias partes do mundo foram elaboradas polticas baseadas na
aplicao da teoria dos polos de crescimento para solucionar os problemas relacionados s disparidades
intra e inter-regionais, dada sua repercusso no espao geogrfico e sua
idia abrangente de desenvolvimento. As propostas elaboradas contavam com o apoio estatal e reforavam estruturas pblicas de planejamento, dando origem a um modelo
particular de atuao do Estado
desenvolvimentista , cujo objetivo
principal era a superao do subdesenvolvimento atravs da industrializao. Este modelo tornou-se
hegemnico nos pases perifricos,
inclusive no Brasil. A interveno era
justificada pela necessidade de prover os pr-requisitos necessrios
para viabilizar o investimento em
reas deprimidas, ou seja, a interveno auxiliaria a romper o ciclo vicioso das economias perifricas ao estimular economias externas em diversos espaos nacionais e subnacionais. Neste modelo de ao estatal,
16

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cujas diretrizes foram estabelecidas


pela Comisso Econmica para a
Amrica Latina e o Caribe (CEPAL),
a industrializao era vista como a
nica forma de superar a pobreza e
o subdesenvolvimento e, como as
foras do livre mercado no trabalhavam em prol da mesma, era preciso que o Estado assumisse o papel
de planejador, tanto em reas produtivas como em reas complementares (sade, educao, moradia, etc.),
bem como na captao e orientao
do uso dos recursos financeiros e na
realizao de investimentos diretos
em setores nos quais a iniciativa privada fosse insuficiente (infraestrutura, matrias-primas, etc.) a elaborao de planos e estratgias de
desenvolvimento seria essencial no
processo de induo do desenvolvimento econmico, consolidando, inclusive, a forma de interveno estatal e seu desenho institucional. A raiz
das polticas econmicas adotadas
nestes pases encontrada nas teorias desenvolvidas ao longo dos anos
50 cujas principais caractersticas foram descritas na seo 2 deste trabalho. O Brasil no foi exceo.

3.1 O Caso do Brasil


A ao do Estado foi fundamental no processo de desenvolvimento
econmico brasileiro. Grande parte
das atividades desenvolvidas entre
1950 e 1980 teve forte interveno
estatal. O objetivo de tal interveno
era conceder economia brasileira
mecanismos mais eficazes de defesa
frente aos problemas econmicos
internacionais, particularmente sentidos em uma economia dependente
da exportao de produtos primrios. Neste sentido podem-se destacar
quatro formas de atuao do Estado
nacional:
i) o Estado como principal condutor do crescimento (as metas do
programa de industrializao tornaram-se o principal objetivo das pol-

ticas econmicas nacionais); ii) o Estado como regulador das relaes


entre as classes operria e patronal e
dos conflitos intra-capitalistas (para
permitir o bom andamento do processo de industrializao); iii) o Estado como produtor: grande parte
dos servios pblicos, relativos inclusive s atividades de infraestrutura, foi estatizada ou j nasceu sob
a forma estatal, bem como atividades voltadas para a produo de
bens intermedirios (petrleo, siderurgia, minerao, qumica, etc.); e
iv) o Estado como financiador do
desenvolvimento: ampliao do papel de captador de recursos e de seu
direcionamento para os setores de
interesse, de tal forma que o sistema
pblico de crdito conduzia a evoluo da industrializao brasileira.
Assim, percebe-se que no caso
brasileiro o Estado assumiu a responsabilidade pela proviso e produo de determinados bens e servios, fato que estava ligado, entre
outros fatores4, s questes ideolgicas pr-estatizao estando estas
intimamente relacionadas ao
mainstream econmico sobre a questo regional. Como j ressaltado,
justamente neste perodo de expanso da economia brasileira que esto em evidncia as teorias desenvolvidas por Perroux, Boudeville,
Myrdal, Hirschman e North, o que
tem grandes impactos sobre o planejamento regional e as polticas econmicas adotadas no pas.
Os principais planos de dinamizao da economia nacional elaborados no perodo em anlise, o Plano de Metas (1956-60), o Plano de
Ao Econmica do Governo
PAEG (1964) e o II Plano Nacional
de Desenvolvimento II PND
(1974-79), possuem claros indcios da
influncia destas teorias sobre o planejamento regional. Neste perodo
observa-se uma escolha clara pelo
desenvolvimento nacional, ainda

Este trabalho no tem por objetivo analisar os fatores que levaram o Estado
brasileiro a assumir tal papel no processo de desenvolvimento econmico.
Maiores detalhes podem ser encontrados em Carneiro (2002).
RDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

que no completamente articulado,


ignorando por vezes os desequilbrios gerados pelos prprios planos.
As recomendaes de polticas
do Plano de Metas evidenciavam as
necessidades de implantao de novas plantas industriais para dinamizar o territrio nacional, seguindo as
bases tericas desenvolvidas por
Perroux e Boudeville. Foram realizados investimentos considerveis nas
indstrias de bens de consumo durveis, especialmente na indstria
automobilstica, cujo potencial de
gerao de efeitos de encadeamento
la Hirschman era bastante elevado,
apesar de no haver maiores preocupaes com a disperso da mesma no territrio nacional. Alm disso, grande nfase foi concedida
importncia dos investimentos em
infraestrutura, considerados essenciais para a continuidade do processo
de crescimento econmico, como
destacado por todos os tericos analisados. A meta mais ousada do plano foi a criao de Braslia, com o
intuito de aumentar a ocupao nas
regies Centro-Oeste e Norte do pas,
auxiliando a integrao do territrio
e a dinamizao destes espaos. Apesar das questes relacionadas s
disparidades setoriais e regionais
no estarem relacionadas entre os
principais objetivos das polticas econmicas, observa-se ainda na dcada de 1950 a criao de importantes
instituies de apoio ao desenvolvimento regional como o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) e do Banco do Nordeste
do Brasil (BNB) em 1952 e da Superintendncia do Desenvolvimento
do Nordeste (SUDENE) em 1959.
Esta ltima representa o esforo de
conceder os chamados equivalentes
de soberania elaborados por
Hirschman a determinada regio do
pas.
O principal instrumento que
viabilizou este processo de crescimento foi a industrializao por
substituio de importaes (ISI).
justamente este ponto que evidencia
uma falha no entendimento das recomendaes de polticas dos diverRDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

apenas a
partir do II PND que
h maior preocupao
com o ajuste dos
desequilbrios
gerados pelo perodo
de expanso anterior
(Milagre econmico,
1968-73), mas sem
desistir da
continuidade do
crescimento...

sos tericos analisados para o planejamento econmico nacional. Criouse um falso dilema no pas entre
substituir exportaes ou importaes, cuja escolha foi favorvel segunda opo, indo de encontro s
idias desenvolvidas especialmente
por North e Jacobs. A mera substituio de importaes, como ocorreu no Brasil, sem o acompanhamento da diversificao das exportaes foi incapaz de estimular um
processo de crescimento sustentvel. A incapacidade de desenvolver
novos produtos e servios, especialmente para exportaes, dificultou a
superao dos problemas que surgiriam no pas no decorrer do prprio
processo de desenvolvimento. A industrializao nacional baseou-se
apenas no mercado interno, esquecendo-se que o desenvolvimento
implica necessariamente em uma
questo de insero na economia
mundial. Assim, ao mesmo tempo
que a industrializao tardia possibilitava aos pases subdesenvolvidos
pular etapas (cathing up), ela implicava em uma srie de restries, pois
para um pas se tornar um inovador
vigoroso era preciso desenvolver
seus prprios bens e servios, o que
foi limitado no Brasil j que as exportaes no eram estimuladas e
em alguns casos o capital, que era
bastante escasso, foi aplicado em ati-

vidades com limitados efeitos de


encadeamento.
O agravamento dos desequil-brios gerados pelo prprio processo de
industrializao (inflao, concentrao de rendas, etc.) trouxe tona a
necessidade de atenuar as disparidades setoriais e regionais. Na elaborao do plano seguinte, o PAEG,
percebe-se esta preocupao, mas
seu principal foco ainda residia no
controle da inflao e na realizao
de reformas institucionais tributria, monetrio-financeira e de poltica externa. apenas a partir do II
PND que h maior preocupao com
o ajuste dos desequilbrios gerados
pelo perodo de expanso anterior
(Milagre econmico, 1968-73), mas
sem desistir da continuidade do crescimento. Adota-se ento uma estratgia de financiamento, ao mesmo
tempo em que se promove um ajuste na estrutura de oferta. O objetivo
era manter as taxas de crescimento
elevadas e descentralizar espacialmente os projetos de investimento
utilizando principalmente incentivos fiscais e creditcios. O Estado
procurou estimular os efeitos para
frente e para trs na cadeia produtiva (linkage effects), bem como entre
regies (trickling-down effects), por
meio de vrios projetos de investimento, especialmente em bens de
produo intermedirios na regio
mais atrasada do pas Nordeste .
Porm, como o processo de desenvolvimento era liderado por sua regio mais dinmica Sudeste estes efeitos no foram to grandes
quanto o esperado (a estrutura industrial da regio Nordeste desenvolveu-se de forma complementar e
dependente do centro econmico
nacional, o que aumentava os vazamentos em prol da regio Sudeste).
Como a diversificao das exportaes, o estmulo s atividades rotineiras e o processo de adio de novo
trabalho na economia local continuavam em segundo plano, todo o processo de crescimento da economia
brasileira manteve-se limitado.
Apesar da grande participao
direta do Estado na economia nacioAno XII

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Difundia-se
ento a idia de que
as estratgias de
crescimento
deveriam abandonar
a nfase na forte
participao estatal
no setor produtivo
(materializadas
nos programas de
privatizaes...

nal e da tentativa de alinhar seus


objetivos de polticas com as recomendaes dos principais tericos
regionais, pouca importncia foi
dada, no perodo como um todo,
para a reduo das disparidades regionais. Havia uma grande busca
por altas taxas de crescimento da
economia nacional, mas a distribuio das mesmas entre setores e regies era secundria. Isto tornou praticamente impossvel superar as dificuldades de crescimento e seu ciclo vicioso, especialmente nas regies menos dinmicas do pas. Alm
disso, a implantao de diversos
polos de crescimento no territrio
nacional levou em considerao apenas o espao geogrfico das respectivas regies.
Apesar do governo defender a
adoo de uma poltica ativa, como
indicado por Perroux e North e recomendado explicitamente por
Boudeville, Myrdal e Hirschman,
sua postura no foi crtica e limitouse a copiar estratgias internacionais
sem considerar a realidade local e as
repercusses nos espaos econmicos nacional e regional. Aspectos
fundamentais destas recomendaes
foram desconsiderados, entre os
quais se destacam: a diversificao
da pauta de exportaes, a necessidade de estimular o empreendedorismo e a cooperao intra e inter18

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regional, o estabelecimento de uma


sequncia tima para a implantao
de novas indstrias, o grau de
complementaridade dos investimentos realizados, o estmulo s atividades cotidianas e s oportunidades de
investimento local, a importncia de
contrabalanar os efeitos concentradores que surgem com o processo de
desenvolvimento, etc. Assim, as
mudanas exgenas provocadas
pelo governo no foram capazes de
alterar a estrutura das foras do sistema de causao circular cumulativa e, por vezes, intensificava-as, pois
no havia maiores preocupaes
com a equidade espacial e setorial do
processo em expanso, criando verdadeiros enclaves para a continuidade do crescimento nacional.
Este modelo de ao estatal encontrou seus limites em meados da
dcada de 1970 e incio dos anos 80,
bem como suas recomendaes de
polticas, devido reverso das condies internacionais (choques do
petrleo, aumento dos juros, restries de financiamento, etc.) e aos
desequilbrios internos (inflao,
endividamento, crise fiscal, etc.), que
levaram estagnao econmica dos
pases perifricos. Estes fatos levaram ao abandono do Estado como
possvel agente do desenvolvimento e expandiram o discurso neoliberal nos anos 80 de que a excessiva
interveno estatal distorcia o processo de alocao de recursos, elevava a concentrao de renda e contribua para a pobreza e a excluso.
Difundia-se ento a idia de que as
estratgias de crescimento deveriam
abandonar a nfase na forte participao estatal no setor produtivo (materializadas nos programas de
privatizaes, abertura comercial e
financeira da dcada de 1990), incorporando diretrizes de disciplina
macroeconmica. As aes de desenvolvimento regional perderam fora, assim como as instituies destinadas formulao e execuo de
polticas pblicas dirigidas s regies menos favorecidas.
Este movimento foi acompanhado por alteraes tambm no campo

terico, pois as mudanas no cenrio econmico mundial exigiam o


desenvolvimento de novas teorias
capazes de explicar a dinmica dos
mercados e como esta afetada pela
ao estatal. Como a atual conjuntura era atribuda forte ao estatal,
as novas teorias recomendavam a
ausncia do Estado na economia, especialmente nos setores produtivos,
para evitar distores na alocao de
recursos. Em relao s polticas de
desenvolvimento regional, o consenso em torno das idias de Perroux foi
desfeito e o foco da anlise regional
foi alterado: os problemas regionais,
antes analisados em escala nacional,
passaram a ser discutidos em escala
local, privilegiando polticas que
procurassem desenvolver potencialidades locais sem necessariamente
integrar o territrio nacional justamente isto que ocorre na economia
brasileira a partir da dcada de 1980,
pois diminui a participao do Estado no setor produtivo, seus objetivos
de poltica direcionam-se quase que
exclusivamente para a estabilidade
de preos e as polticas regionais
passaram a apoiar aes localizadas,
prejudicando a integrao nacional
e a superao do subdesenvolvimento do pas, especialmente de suas regies menos dinmicas.

4 Consideraes Finais
O movimento do capital no
ocorre simultaneamente no espao.
Pelo contrrio, este movimento
bastante irregular e uma vez iniciado em determinados pontos tende a
torn-los cada vez mais dinmicos e
concentrados. Diversos autores desenvolveram estudos, especialmente na segunda metade do sculo XX,
cujo objetivo principal era analisar a
dinmica regional. Entre estes destacam-se Perroux e North, cujo trabalho foi fortalecido pelos estudos de
Boudeville, Myrdal e Hirschman.
Estes tericos, baseados em conceitos de polarizao da produo e
em economias externas, evidenciavam a irregularidade do processo de
crescimento e, portanto, a necessidade de interveno estatal. Seus traRDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

balhos demonstram que uma vez


estabelecidas vantagens ou desvantagens comparativas em determinados espaos econmicos, iniciam-se
movimentos migratrios dos fatores
de produo, que so expressos na
expanso ou na estagnao destes
espaos. A partir destas constataes
so realizadas algumas recomendaes de polticas econmicas que
constituem as bases tericas para o
surgimento de atividades industriais
e urbanas nos pases perifricos, cujo
principal objetivo deve ser a
integrao da economia nacional. O
desenho institucional necessrio
para a consecuo deste objetivo necessita de grande participao do
Estado nacional, visto que este capaz de articular diferentes atores e
realizar investimentos nos mais variados setores e regies, ampliando
os efeitos de encadeamento do setor
produtivo e os efeitos de transbordamento entre regies.
Estas recomendaes de polticas
econmicas foram sintetizadas em
um modelo de interveno estatal
Desenvolvimentista , no qual a industrializao era vista como a forma de superar o subdesenvolvimento e, por este motivo, a mesma deveria ser planejada, e conduzida pelo
Estado. Assim, entre as dcadas de
1950 e 1970 este modelo se tornou
predominante nos pases perifricos,
inclusive no Brasil, que procurou seguir suas diretrizes.
Este foi um perodo de grande
participao estatal na economia,
quer investindo diretamente em setores produtivos ou em infraestrutura e servios pblicos, quer financiando o setor privado. Vrias das
implicaes de polticas econmicas
sugeridas pelos tericos analisados
neste trabalho foram adotadas em
seus principais planos de desenvolvimento (Plano de Metas, PAEG e II
PND), como a implantao de polos
de desenvolvimento e de indstrias
com potenciais efeitos de encadeamento (bens de consumo durveis e
bens intermedirios). Entretanto, estas medidas no foram aplicadas de
forma crtica como recomendado,
RDE - REVISTA DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO

pois os investimentos foram realizados de forma bastante dispersa e em


regies pouco integradas com seu
prprio entorno, o que miminizava
os efeitos de encadeamento e de
transbordamento. Alm disso, as atividades incentivadas, em geral, pertenciam a gneros dinmicos da indstria, o que dificultava a sustentao do processo de desenvolvimento, pois exigia da populao local
maiores nveis de inovao e
empreendedorismo, que dificilmente so gerados em regies estagnadas. Ou seja, ao deixar em segundo
plano as atividades cotidianas e a
necessidade de realizar investimentos bsicos para contrapor os
desequilbrios gerados pela concentrao dos investimentos em determinadas regies, o governo acabou
contribuindo para a consolidao
das disparidades regionais no pas.
Alm disso, o crescimento foi liderado por um processo de substituio de importaes que no foi
acompanhado da diversificao das
exportaes nacionais, o que comprometeu significativamente sua
sustentabilidade, visto que inovar
continuadamente fundamental
para o desenvolvimento econmico.
Este modelo de interveno estatal encontrou seu desgaste terico e
prtico em meados da dcada de
1970 devido s alteraes nas condies econmicas, externas e internas,
e insuficincia dos resultados obtidos pelas polticas adotadas at ento (expectativa equivocada dos resultados de curto prazo para o desenvolvimento regional). Os anos 70
marcam o bojo da crise do pensamento regional e a necessidade de
sua reconstruo terica, para explicar inclusive as novas questes que
surgiam sobre a dinmica regional,
como a importncia das escalas
territoriais e da inovao.
O perodo que se segue de intensa diminuio da participao do
Estado na economia, cujos objetivos
de polticas deveriam se limitar a alcanar/manter a estabilidade macroeconmica, reflexo das mudanas no
paradigma do mainstream econmi-

co que passa a ter uma viso liberal,


focada na esfera local. Apenas em
meados da dcada de 1990 h uma
nova discusso sobre este tema devido ineficincia do mercado em
superar o subdesenvolvimento, o
que abre espao para discusses sobre qual papel o Estado deve desempenhar na economia, visto que sua
iniciativa essencial para alterar o
comportamento dos agentes, desde
que suas polticas sejam factveis e
racionais.

Referncias
BOUDEVILLE, J.R. Les spaces
conomiques. Press Universitaires de
France, Paris, 1970.
EVANS, P. B. Anlise do Estado no
mundo neoliberal: uma abordagem
institucional comparativa. Revista de
Economia Contempornea, n. 4, juldez, 1998.
HIRSCHMAN, A. O. The strategy of
economic development. New Haven:
Yale University Press, 1958.
JACOBS, J. The Economy of Cities.
New York: Random House, 1969.
LEMOS, M. B. Espao e capital: um estudo sobre a dinmica centro x periferia. Campinas, 1988. (Tese de doutorado, IE/UNICAMP).
MYRDAL, G. Economic theory and
under-developed regions. Gerald
Duckworth & CO. LTD: London, 1957.
NORTH, D. C. Teoria da localizao e
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Schwartzman, J. Economia regional:
textos escolhidos. Cedeplar, Belo Horizonte, 1977.
PERROUX, F. A Economia do sculo
XX. Porto: Herder, 1967.
ROLIM, C. F. C. Espao e regio: retorno aos conceitos originais. In: ANPEC
X Encontro Nacional de Economia.
guas de So Pedro, 1982.
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