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UFF UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE

ESS ESCOLA DE SERVIO SOCIAL


PPS PROGRAMA DE ESTUDOS PS-GRADUADOS EM POLTICA SOCIAL
MESTRADO EM POLTICA SOCIAL

GONZALO IBEZ MESTRES

POLTICAS HABITACIONAIS NA ARGENTINA: o padro de interveno estatal


em habitao social no perodo 2003-2013

Niteri - RJ
2014

UNIVERSIDADE FEDERAL FLUMINENSE


ESCOLA DE SERVIO SOCIAL
PROGRAMA DE ESTUDOS PS-GRADUADOS EM POLTICA SOCIAL
MESTRADO EM POLTICA SOCIAL

GONZALO IBEZ MESTRES

POLTICAS HABITACIONAIS NA ARGENTINA: o padro de interveno estatal em


habitao social no perodo 2003-2013

Dissertao de Mestrado apresentada ao Programa de PsGraduao em Poltica Social da Universidade Federal


Fluminense como quesito para a obteno do Ttulo de
Mestre em Poltica Social.
rea de Concentrao: Avaliao de Polticas Sociais
Orientadora: Prof. Dr. Lenaura de Vasconcelos Costa
Lobato

Niteri RJ
2014

Ficha Catalogrfica elaborada pela Biblioteca Central do Gragoat

I12

Ibez Mestres, Gonzalo.


POLTICAS HABITACIONAIS NA ARGENTINA: o padro de
interveno estatal em habitao social no perodo 2003-2013 /
Gonzalo Ibez Mestres 2014.
93 f.
Orientador: Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato.
Dissertao (Mestrado em Poltica Social) Universidade Federal
Fluminense, Escola de Servio Social, 2014.
Bibliografia: f. 88-93.
1. Estado. 2. Poltica habitacional. 3. Argentina. 4. Habitao.
5. Interveno do Estado na economia. I. Lobato, Lenaura de
Vasconcelos Costa. II. Universidade Federal Fluminense. Escola de
Servio Social. III. Ttulo.
CDD 363.50982

GONZALO IBEZ MESTRES

POLTICAS HABITACIONAIS NA ARGENTINA: o padro de interveno estatal em


habitao social no perodo 2003-2013

Dissertao de Mestrado submetida ao Programa de PsGraduao em Poltica Social da Universidade Federal


Fluminense UFF, como parte dos requisitos necessrios
para a obteno do ttulo de Mestre em Poltica Social.

BANCA EXAMINADORA:

Prof. Dr. Gabriela Maria Lema Icasuriaga (1 Examinadora/UFRJ)

Prof. Dr. Mnica de Castro Maia Senna (2 Examinadora/UFF)

Prof. Dr. Jeni Vaitsman (examinadora suplente/ENSP/FIOCRUZ)

Prof. Dr. Lenaura de Vasconcelos Costa Lobato (Orientadora/UFF)

Niteri RJ
2014

A mi vieja

AGRADECIMENTOS

A escrita de um texto sempre um processo coletivo, embora os autores oficiais deles sejam uma
ou poucas pessoas. A presente dissertao tambm um produto do qual eu no sou o nico
responsvel e gostaria de agradecer todas essas pessoas que direta e indiretamente contriburam
na sua elaborao.
Quero agradecer no primeiro lugar OEA Organizao dos Estados Americanos e ao GCUB
Grupo Coimbra de Universidades Brasileiras pelo apoio financeiro que me possibilitou estudar e
morar no Brasil. Quero agradecer tambm ao Programa de Estudos Ps-Graduados em Poltica
Social, aos seus professores e pontualmente a Mnica Senna que, como coordenadora me acolheu
amavelmente no programa e, como professora, aceitou meu convite para participar da banca
examinadora. Tambm s professoras que aceitaram participar da banca de avaliao e leram
atentamente meu trabalho. Agradeo muito especialmente a minha orientadora Lenaura Lobato,
sempre presente para responder s minhas dvidas, aconselhando nos momentos de incertezas e,
sobretudo, oferecendo-me muita liberdade para fazer o que meus interesses e convices
ditavam.
Agradeo a minha famlia: Pilar, Gustavo, Eli, Rodrigo, Martn e Dolores. Sem seu carinho e
companhia eu nunca teria chegado a ser a pessoa que sou hoje. Entre eles agradeo especialmente
a minha me, quem representa para mim a verdade, a justia e, principalmente, o amor
incondicional.
Existe uma frase popular que diz que a famlia no se escolhe, porm no Brasil descobri que o
contrario tambm possvel, e consegui construir uma famlia que me acolheu carinhosamente:
Milson, Elis e Marce, muito obrigado por tudo.
Quero agradecer tambm a Valentina, colega, parceira e primeira amiga no Brasil, quem me
acolheu de portas abertas e virou uma das minhas maiores interlocutoras, tanto intelectual quanto
politicamente. Agradeo tambm a Hugo, companheiro e uma grande ajuda nos meus primeiros
meses no Brasil e ainda hoje.
Sou grato tambm do que significou para minha formao profissional todo o trabalho
desenvolvido no Coletivo de Pesquisa El llano en llamas em Crdoba, Argentina; seu labor de

pesquisa um claro exemplo de seriedade cientfica e compromisso poltico. Agradeo a todas as


pessoas que fazem parte desse grupo, especialmente a Alejandra Ciuffolini e Gerardo Avalle por
seus conselhos desinteressados e pela confiana que sempre depositaram em mim. A escrita desta
dissertao teria sido impossvel sem tudo o que aprendi deles.
Finalmente, quero expressar meu agradecimento a Evangelina, meu amor e companheira, uma
das poucas pessoas que leu meu trabalho tantas vezes quanto eu, algum que esteve
incondicionalmente presente sempre, nos momentos de felicidade e desespero por igual. Eu
admiro voc e te agradeo cada minuto que decidiu passar comigo.

RESUMO
O ano 2003 representa um ponto de inflexo histrico no contexto argentino em relao s
polticas sociais e s polticas habitacionais em particular. Uma nova gesto governamental daria
incio a um processo de reativao econmica e revitalizao do Estado, j que a crise da
hegemonia neoliberal teve como consequncia a reviso do papel mnimo do Estado, e sua
recuperao como agente econmico e social. Isso significou tambm uma revalorizao de sua
responsabilidade em matria habitacional. Nesta dissertao, analisaram-se as polticas
habitacionais implementadas a partir desse ano, entendendo que a busca por sadas polticas para
a crise de 2001 o marco no qual emerge uma srie de variaes no desenho destas polticas.
Assim, o objetivo central do trabalho foi identificar, descrever e analisar as linhas centrais do
padro de interveno pblica estatal na habitao social que se consolidaram no perodo 20032013. Em relao s decises metodolgicas que guiaram o trabalho de pesquisa, utilizou-se um
desenho qualitativo, flexvel, desenvolvendo o trabalho por meio da anlise documental, a reviso
bibliogrfica e a anlise de outras fontes de dados secundrios. Como resultado da pesquisa
destaca-se que, embora no tenha havido at o ano 2012 grandes revolues na rea habitacional,
a revitalizao do papel do Estado no perodo analisado indiscutvel, e o retorno da moradia na
agenda pblica inegvel. A criao de novos planos e a reativao de polticas anteriores
aprofundaram heranas de pocas passadas, fato que relaciona-se, por sua vez, com uma forte
inspirao keyensiana presente nas polticas habitacionais argentinas. Porm, a criao de um
novo programa no ano 2012 introduziu mecanismos inovadores que no encontravam-se
presentes nas concepes anteriores da poltica habitacional. Assim, so evidentes as tendncias
que permitem inferir possveis mudanas no padro de interveno habitacional com o
desenvolvimento e aprofundamento dessas novas dinmicas que esto comeando a ser
implementados na atualidade. As linhas anteriores de atuao continuam operando em conjunto
com as modificaes atuais, ampliando-se o repertorio de respostas das que dispe o Estado para
combater a problemtica habitacional.
Palavras chave: Estado, polticas habitacionais, moradia, padro de interveno.

RESUMEN
El ao 2003 representa un punto de inflexin histrico en el contexto argentino en relacin a las
polticas sociales y las polticas habitacionales en particular. Una nueva gestin gubernamental
dara inicio a un proceso de reactivacin econmica y revitalizacin del Estado, ya que la crisis
de la hegemona neoliberal tuvo como consecuencia la revisin del papel mnimo del Estado, y su
recuperacin como agente econmico y social. Esto signific tambin una revalorizacin de su
responsabilidad en materia habitacional. En esta disertacin se analizaron las polticas de
vivienda implementadas a partir de ese ao crucial, entendiendo que la bsqueda de una salida
para la crisis del 2001 es el marco en el cual emerge una serie de variaciones en el diseo de estas
polticas. As, el objetivo central del trabajo fue identificar, describir y analizar las lneas
centrales del padrn de intervencin pblica estatal en vivienda social que se consolid en el
perodo 2003-2013. En relacin a las decisiones metodolgicas que guiaron el trabajo de
investigacin, se escogi un diseo de tipo cualitativo, flexible, desarrollndose la pesquisa por
medio del anlisis documental, la revisin bibliogrfica y el anlisis de otras fuentes de datos
secundarios. Como resultado del estudio, se destaca que, a pesar de que no hubieran grandes
revoluciones en el rea habitacional hasta entrado el ao 2012, la revitalizacin del papel del
Estado en el perodo analizado es indiscutible y el retorno de la vivienda a la agenda pblica es
innegable. La creacin de nuevos planes y la reactivacin de polticas anteriores profundizaron
herencias de pocas pasadas, hecho que se relaciona, a su vez, con una fuerte inspiracin
keynesiana presente en las polticas de vivienda argentinas. Sin embargo, la implementacin de
un nuevo programa en el ao 2012 introdujo mecanismos innovadores que no se encontraban
presentes en las concepciones anteriores de la poltica habitacional. As, son evidentes las
tendencias que permiten inferir posibles mudanzas en el padrn de intervencin habitacional con
el desarrollo y profundizacin de esas nuevas dinmicas que estn comenzando a implementarse
en la actualidad. Las lneas de actuacin anteriores continan operando en conjunto con las
modificaciones actuales, amplindose el repertorio de respuestas de las que dispone el Estado
para combatir la problemtica habitacional.
Palabras claves: Estado, polticas habitacionales, vivienda, padrn de intervencin.

ABSTRACT
2003 was a critical year in Argentina regarding social policies and housing policies in particular.
A new national administration started an economic recovery process along with a revival of the
State as an economic and social actor in the context of a neoliberal hegemony crisis. One
implication of this was the revalorization of state responsibility related to housing. This
dissertation analyses the housing policies implemented from that year on, recognizing that the
pursue of a solution to 2001 crisis was the framework in which variations in the designing of such
policies emerged. The main objective was to identify, describe and analyze the central features of
the public intervention pattern in social housing consolidated during the period 2003-2013.
Concerning the methodological aspects, a qualitative and flexible design was chosen, in which
documental analysis, a review of literature sources and an examination of secondary data sources
were the tools deployed. As a result of the research, it can be stated that, despite the fact that no
revolutionary transformations in housing occurred until the year 2012, the revitalization of the
State and the return of housing into the public agenda are undeniable. The implementation of new
policies and the continuation of former ones deepened characteristics inherited from the past,
specially a Keynesian inspiration presented in many of the Argentinian housing policies.
Nevertheless, a new program created in 2012 introduced innovative features, making evident
trends which allow inferring that possible changes in the public intervention patter in social
housing are occurring. Former lines of action overlap with recent innovations, broadening state
responsiveness to the housing question.
Key words: State, housing policies, dwellings, intervention pattern.

LISTA DE TABELAS E GRFICOS


Tabela 1: Gasto pblico consolidado

Pgs. 24-25

Tabela 2: Gasto pblico na Argentina por categorias, como porcentagem do PIB

27

Tabela 3: Dficit por tipo de habitao

30

Tabela 4: Famlias com superlotao crtica na famlia

31

Tabela 5: Superlotao crtica na famlia por tipo de habitao

31

Tabela 6: Famlias com superlotao familiar (convivncia familiar)

32

Tabela 7: Superlotao familiar por tipo de habitao

32

Tabela 8: Famlias com algum tipo de dficit habitacional por tipo de problema, 2010

34

Tabela 9: Habitaes por tipo de posse

35

Tabela 10: Sorteios e crditos outorgados pela linha de crdito com terreno prprio do
Pro.Cre.Ar.
51
Tabela 11: Matriz de anlise proposta por Barreto (2011)

57

Tabela 12: Quantidade de habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012,


por programa
68
Grfico 1: Gasto pblico em habitao e outros como proporo do PIB

21

Grfico 2: Gasto em habitao e servios relacionados como proporo do PIB

22

Grfico 3: Oramentos histricos em habitao

23

Grfico 4: Gasto pblico social, gastos em habitao e urbanismo, educao, cultura e cincia e
tcnica, sade, promoo e assistncia social, e previdncia social como porcentagem do gasto
pblico total
26
Grfico 5: Gasto pblico em habitao e servios relacionados

27

Grfico 6: Dficit por tipo de habitao em 2010

30

Grfico 7: Porcentagem de famlia com superlotao crtica na famlia por tipo de habitao,
2010
32
Grfico 8: Superlotao familiar por tipo de habitao, 2010

33

Grfico 9: Oramento dos programas federais de habitao

48

Grfico 10: Fonavi e planos federais: total do montante transferido em pesos, por ano,
2006-2012

59

Grfico 11: Habitaes finalizadas at o ano 2012: Fonavi e planos federais

60

Grfico 12: Planos federais: porcentagem do montante transferido a cada estado por ano, 20062012, em pesos argentinos
62

Grfico 13: Planos federais: comparao anual entre o total transferido no pas, o total transferido
provncia de Buenos Aires e a mdia das transferncias aos estados, 2006-2012, em pesos
argentinos
63
Grfico 14: Fonavi: comparao anual entre o total transferido no pas, o total transferido
provncia de Buenos Aires e a mdia das transferncias aos estados, 2006-2012, em pesos
argentinos
64
Grfico 15: Comparao das porcentagens transferidas para os Estados de Santa Fe, Corrientes e
San Luis via Fonavi e planos federais, 2006-2012
65
Grfico 16: Evoluo das habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012,
por tipo de programa
68
Grfico 17: Quantidade de habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012,
por tipo de programa
69
Grfico 18: Forma de produo das solues habitacionais do Fonavi e dos planos federais, 20032007
73

LISTA DE SIGLAS
ABE - Administrao Nacional dos Bens do Estado
ANSES Administrao Nacional da Seguridade Social
FGS - Fundo de Garantia de Sustentabilidade
CELS Centro de Estudos Legais e Sociais
CEPAL Comisso Econmica para Amrica Latina e o Caribe
Fonavi Fundo Nacional de Moradia
INDEC Instituto Nacional de Estadsticas e Censos
PFCV Programa Federal de Construo de Habitaes
Pro.Cre.Ar. Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Moradia nica Familiar

SUMARIO
INTRODUO

14

CAPTULO I - GASTO PBLICO EM HABITAO E DFICIT HABITACIONAL NA


ARGENTINA ATUAL
20
1.1. GASTO PBLICO, GASTO SOCIAL E HABITAO

21

1.2. DFICIT HABITACIONAL ARGENTINO

28

CAPTULO II - CARATERIZAO DAS POLTICAS HABITACIONAIS DO


PERODO 2003-2013

38

2.1. FUNDO NACIONAL DE HABITAO (Fonavi)

39

2.2. PLANOS FEDERAIS

43

2.3. PROGRAMA CRDITO ARGENTINO DO BICENTENRIO PARA A HABITAO


NICA FAMILIAR (Pro.Cre.Ar.)
49
CAPTULO III - O PADRO DE INTERVENO PBLICA ESTATAL FEDERAL EM
HABITAO SOCIAL
53
3.1. DIMENSES DO PADRO DE INTERVENO ESTATAL

55

3.2. PERIODO 2003-2012: Fonavi e PLANOS FEDERAIS

58

3.2.1. Caratersticas gerais da interveno do Estado no campo habitacional

58

3.2.2. Tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional

66

3.2.3. Destinatrios (populao alvo) das solues

69

3.2.4. Forma de produo das solues

72

3.2.5. O padro

74

3.3. PERODO 2012-2013: Pro.Cre.Ar. e as mudanas no padro de interveno estatal 75


3.3.1. Caratersticas gerais da interveno do Estado no campo habitacional

76

3.3.2. Tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional

77

3.3.3. Destinatrios (populao alvo) das solues

80

3.3.4. Forma de produo das solues

81

3.3.5. O padro

81

CONSIDERAES FINAIS

85

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS E DOCUMENTAIS

88

INTRODUO
O dficit habitacional e a impossibilidade de acessar uma moradia digna por parte de amplos
setores da cidadania foram questes que, no comeo do sculo XX, comearam a ser
consideradas problemticas e sobre as quais os Estados deviam responder ativamente.
Historicamente, as polticas de moradia foram se consolidando como polticas de Estado
juntamente com a configurao dos padres de proteo social dos Estados de Bem-estar, fato
pelo qual a alocao de moradias foi se articulando em torno de um critrio social de
redistribuio da riqueza. Assim, estados intervencionistas tem feito da proviso de habitao,
seja sob a forma da propriedade fsica subsidiada ou de benefcios habitacionais de algum tipo,
parte de seus programas redistributivos (AALBERS e CHRISTOPHERS, 2014: 9)
Em Amrica Latina, o processo de industrializao e a emergncia de numerosos conflitos sociais
englobados sob o conceito de questo social em decorrncia dele foram tratados pelas elites
polticas da poca sob uma perspectiva higienista-modernizante, contexto no qual as primeiras
polticas de habitao inseriram-se na rea de obras pblicas (saneamento, infraestrutura, dentre
outras) Mesmo assim, as polticas de habitao possuem uma natureza prpria que as distancia
das demais obras pblicas: a moradia caracteriza-se por ser um bem de usufruto particular,
individualizado, que precisa de um critrio de alocao; critrio este que gera tenso entre lgicas
mercadolgicas e orientaes sociais que visam justamente a desligar a habitao de sua
circulao como mercadoria. Esse fato leva a que as polticas de habitao se insiram tambm na
categoria das politicas sociais, e, como todas as polticas deste tipo, (...) as polticas
habitacionais e urbanas compem o modo como o Estado tem de regular a riqueza socialmente
produzida no ambiente construdo (FERNANDEZ WAGNER e SEPLVEDA, 2006:2)
No caso particular da Argentina, a poltica habitacional (em consonncia com a maioria das
polticas sociais) foi se consolidando paralelamente com a configurao de padres de proteo
social locais. Assim, uma poltica baseada na ampliao de direitos s comea a surgir durante os
dez anos entre 1945 e 1955 no contexto do projeto poltico iniciado por Juan Domingo Pern, que
obtinha legitimao e apoio das camadas sociais histrica, social e economicamente excludas.
A reforma da Constituio Nacional em 1949 introduziu pela primeira vez no corpo normativo
argentino a moradia como um direito, privilegiando-se, nesse perodo, uma concepo de direitos
sociais centrados na figura do trabalhador formal sindicalizado como sujeito susceptvel de
14

proteo. Ao longo do sculo XX, diferentes gestes governamentais e projetos polticos


articularam respostas diversas para fazer frente problemtica habitacional. Contudo, a poltica
iniciada no perodo peronista caracterizaria, em termos gerais, as decises implementadas na rea
at o comeo da dcada de 1990.
O paradigma desse modo de interveno do Estado no campo habitacional a proviso
de moradia completa ou moradia chave em mo, inserida em grandes conjuntos
habitacionais construdos por empresas privadas e financiada pelo Estado por meio de
fundos sociais especficos e crditos subsidiados (CUENYA, 1992:37).

Porm, a Argentina padeceu durante a dcada de 1990 da implementao de diversas polticas


econmicas e sociais que tinham como objetivo a instaurao de um regime do tipo neoliberal:
desregulao econmica, disciplina fiscal e diminuio do tamanho do Estado (sobretudo em seu
papel social), flexibilizao laboral e abertura indiscriminada do comrcio exterior, dentre outras.
A poltica de habitao introduziu algumas reformas baseadas no principio regulador da
facilitao: o Estado devia se limitar (como nas outras reas econmicas) a resguardar que o
mercado imobilirio funcionasse da melhor maneira possvel, abstendo-se de intervir ativamente
nele (como construtor) ou regulando-o o menos possvel. (CUENYA, 2005)
A despeito dessa investida neoliberal, a poltica publica nacional de habitao na Argentina no
se desarticulou completamente, mas a crise da hegemonia neoliberal de finais dos anos 1990
provocou a diminuio no financiamento da poltica (CUENYA, 2005; CUENYA, 1992). A
debacle econmica que eclodiu em dezembro de 2001 significou no s a quebra desse modelo
como tambm a quase total paralizao da maioria das polticas sociais e, at o ano 2003,
praticamente todas as obras habitacionais estiveram paralisadas (REY, 2011).
Com esse pano de fundo, o ano 2003 representa um ponto de inflexo histrico. Uma nova gesto
governamental daria incio a um processo de recuperao econmica e revitalizao do Estado. A
crise da hegemonia neoliberal teve como consequncia a reviso do papel mnimo do Estado, e
sua recuperao como agente econmico e social ativo significou tambm uma revalorizao de
sua responsabilidade em matria habitacional.
Nesta dissertao, pretende-se justamente analisar as polticas habitacionais implementadas a
partir de 2003, entendendo que a busca por sadas polticas para a crise de 2001 o marco no
qual emerge uma srie de variaes no desenho destas polticas (RODRIGUEZ, 2013). Assim, o

15

objetivo central do trabalho foi identificar, descrever e analisar as linhas centrais do padro de
interveno pblica estatal na habitao social que se consolidaram no perodo 2003-2013.
Nesse sentido, conceituam-se as polticas habitacionais como,
a interveno realizada pelos Estados a partir de determinada orientao, nos campos da
produo, comercializao e satisfao das necessidades habitacionais, para facilitar o
aceso a uma moradia considerada digna ou adequada para quem no pode acessar por
meios prprios atravs do mercado formal da economia (BARRETO, 2007:s/p).

Entendendo-as dessa forma, possvel identificar regularidades de funcionamento nas


modalidades das polticas de moradia, permitindo afirmar a existncia de diversos sistemas
habitacionais. Nesses sistemas, as formas de agir do Estado se caracterizariam pela existncia de
um padro de atuao que manifesta variados graus de estabilidade, sobretudo em relao aos
processos centrais de suprimento habitacional (produo, distribuio e consumo).
A noo de sistema habitacional consiste numa imprecisa, embora conveniente
expresso que abrange a totalidade de inter-relaes entre todos os atores (individuais e
corporativos), unidades habitacionais e instituies envolvidas na produo, consumo e
regulao da habitao. O conceito sistema de habitao assim bem mais amplo que
mercado habitacional ou setor habitacional (HOEKSTRA, 2010:32).

Em decorrncia da abrangncia e complexidade do sistema habitacional, a analise do papel


especfico do Estado dentro dele reveste suma complexidade, sobretudo pelos inmeros
instrumentos que podem ser utilizados com o intuito de nele intervir. Nesse sentido, identificar
esses instrumentos, especificar, categorizar e analisar suas peculiaridades uma das tarefas
centrais na hora de estudar as modalidades de interveno estatal no setor de habitao. (FAHEY
e NORRIS, 2009)
Dadas tais complexidades, o setor habitacional dificilmente pode ser tratado como homogneo.
Alm disso, o fato mesmo de se falar da existncia de um sistema de habitao consolidado em
pases por fora das regies economicamente envolvidas do mundo problemtico. As
consideraes que levam Gough (2006) a problematizar a existncia de regimes e sistemas de
bem-estar social em contextos de desenvolvimento econmico aplicam-se tambm anlise dos
elementos centrais do setor habitacional e das modalidades desenvolvidas pelos Estados para nele
intervir.
Para analisar contextos fora dos pases desenvolvidos, seria preciso afastar-se das elaboraes
tericas ancoradas em uma perspectiva marcadamente europesta. Assim, identificar os elementos
da interveno estatal contribuiria, de forma oposta, para a reconstruo do padro de interveno
16

estatal em habitao. A noo de padro, no sentido utilizado por Fleury (1994) em seu estudo da
proteo social na Amrica Latina, propicia a leitura das polticas sociais com o objetivo de
identificar regularidades nas modalidades de atuao estatal nos contextos em desenvolvimento,
evitando apelar s elaboraes de modelos de Estado de Bem-estar europeus.
Entende-se que a descrio e a anlise do padro de ao estatal revestem-se de grande utilidade
cientfica e poltica no sentido que esse exerccio conceitual permite compreender a forma como
o Estado concebe a problemtica habitacional, como essa concepo condiciona o desenho das
polticas pblicas e os fatores que restringiriam a tomada de decises, a introduo de mudanas
e as possibilidades de transformao de tais polticas.
Em relao s decises metodolgicas que guiaram o trabalho de pesquisa, utilizou-se um
desenho qualitativo, flexvel, entendendo-se que, ao fazer uma escolha metodolgica,
necessrio levar em conta a capacidade mesma de contribuir para que alcancemos nossos
propsitos de pesquisa. a adequao aos nossos propsitos e no a suposta maior capacidade de
descobrir a realidade que importante no trabalho cientfico (MATTOS, 2011: 257.)
Diferentemente de certas perspectivas que coisificam os mtodos de pesquisa, impondo uma
primazia ontolgica e epistmica destes sobre seus objetos de pesquisa (sob a concepo de que a
validade do conhecimento cientfico est dada pelo rigor na utilizao do mtodo), aqui se
concebem as decises metodolgicas como eminentemente estratgicas e flexveis, vinculadas
aos objetivos de pesquisa e ao desenvolvimento do processo de estudo.
A pesquisa se desenvolveu por meio de anlise documental, reviso bibliogrfica e anlise de
outras fontes de dados secundrios. Com relao estes ltimos, foram consultados dados do
Instituto Nacional de Estadsticas e Censos (INDEC), o Censo Nacional de Domiclios 2010, a
CEPAL, informes de organizaes sociais e fundaes como o Centro de Direito Habitao e
Contra os Despejos (COHRE, em ingls), o Centro de Estudos Legais e Sociais (CELS), que
permitiram delinear um diagnstico sobre a situao habitacional na Argentina atual.
A anlise documental foi utilizada no estudo de diversos materiais: legislao (leis e decretos),
resolues, informes e comunicaes oficiais, artigos e materiais jornalsticos. Concebida como
um procedimento sistemtico para a reviso e avaliao de material documental, que requer que
os dados sejam examinados e interpretados de modo a elucidar os significados, ganhar maior
compreenso e desenvolver conhecimento emprico (BOWEN, 2009: 27), a anlise documental
17

permite tambm obter informao sobre os contextos histricos e polticos analisados,


identificando as transformaes e mudanas acontecidas nas polticas e delineando seus perfis ou
trajetrias.
O trabalho de reviso documental foi reforado por meio da consulta a fontes bibliogrficas e
pesquisas sobre a temtica, permitindo refinar a anlise. Cabe aclarar que as citaes textuais de
documentos oficiais e bibliografia com original em Espanhol ou Ingls, includas as acima, foram
traduzidas livremente para o Portugus pelo autor desta dissertao; qualquer erro, omisso ou
confuso de sua absoluta responsabilidade.
Foram feitas tambm duas entrevistas de carter exploratrio com funcionrias do Governo
federal argentino Secretria Tcnica do Conselho Nacional de Habitao e a uma funcionria
do Ministrio de Economia Federal , que forneceram chaves de interpretao para pensar as
polticas habitacionais.
Com o fim de atingir o objetivo geral proposto, a presente dissertao se dividiu em 3 captulos
(alm da presente introduo e das consideraes finais). O Captulo 1, de carter descritivo,
expe as caractersticas gerais do dficit habitacional argentino e da estrutura do gasto pblico na
rea, insumo que serviu como viso geral da problemtica e tem o intuito de alcanar um
entendimento abrangente da questo.
O Captulo 2 caracteriza as polticas habitacionais centrais implementadas no perodo 2003-2013,
identificando suas modalidades e mecanismos centrais de interveno na questo habitacional.
Assim, foram analisados o Fundo Nacional de Habitao (Fonavi em Espanhol) criado em 1977,
reformado na dcada de 1990, paralisado com a crise do ano 2001 e reativado aps o ano 2003;
os Planos Federais, criados e implementados a partir do ano 2003 em decorrncia da recuperao
do papel ativo do Estado; e o Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Moradia nica
Familiar (Pro.Cre.Ar.) iniciado no ano 2012.
Por fim, o Captulo 3 utiliza a caracterizao feita no captulo anterior para identificar as
regularidades e caractersticas comuns entre as diferentes polticas, bem como suas diferenas,
permitindo delimitar as formas como concebem a questo habitacional e delimitando o padro
argentino de interveno pblica estatal em habitao social durante o perodo 2003-2013. Com
vistas realizao dessa tarefa, foi utilizada a matriz de analise proposta por Barreto (2011)
composta de quatro grandes eixos analticos: caratersticas gerais da interveno do Estado no
18

campo habitacional; tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional;


destinatrios ou populao alvo das solues; e implementao ou forma de produo das
solues.
A intuio que guiou a analise foi que, embora seja possvel afirmar que no houve grandes
revolues na rea habitacional, a revitalizao do papel do Estado do ano 2003 em diante e o
retorno da moradia agenda pblica seriam inegveis, sobretudo pela criao de novos
programas e a reativao de polticas anteriores. O ano 2012 seria chave em decorrncia da
criao de um novo programa com o qual se estariam introduzindo modalidades de atuao
inovadoras no presentes nas concepes anteriores da poltica habitacional. Assim, haveria
tendncias tencionando para mudanas no padro de interveno habitacional argentino.

19

CAPTULO I - GASTO PBLICO EM HABITAO E DFICIT HABITACIONAL NA


ARGENTINA ATUAL
Da mesma forma que no resto da Amrica Latina, a Argentina sofreu durante a dcada de 1990 a
implementao de diversas polticas econmicas e sociais que tinham por objetivo a implantao
de um projeto neoliberal1. A desregulao econmica, a reduo do tamanho do Estado, a
flexibilizao laboral e a abertura ao comrcio exterior foram medidas que tiveram como
consequncia o desmantelamento do sistema produtivo local, a condenao de amplos setores
sociais informalidade laboral, ao desemprego, pobreza e misria. Esse modelo eclodiu uma
das maiores crise da histria Argentina: a crise iniciada nos dias 19 e 20 de dezembro de 2001.
O ano 2003 significou, porm, um ponto de inflexo histrica. A nova gesto governamental
tomou diversas decises que comeariam um processo de recuperao econmica e revitalizao
do papel do Estado como ator poltico, econmico e social. As polticas sociais adquiriram maior
centralidade na agenda poltica e, dentre elas, a poltica habitacional seria um elemento central,
sobretudo no projeto de reativao produtiva.
Sendo necessria uma caraterizao pormenorizada das polticas habitacionais implementadas no
perodo inaugurado no ano 2003 (Captulo 2), considera-se necessrio, neste trabalho, primeiro
fazer uma descrio geral sobre a estrutura do gasto pblico na rea de moradia e do dficit
habitacional argentino. Assim, possvel atingir um olhar geral sobre o comportamento dessas
duas questes e sua relao com as polticas implementadas.
Primeiro se caracterizara o gasto pblico em habitao do Estado Nacional argentino utilizando
fontes de dados secundrios (Ministrio de Economia, de Planejamento, dados da CEPAL) e,
posteriormente, ser revisado o dficit habitacional do Pas na atualidade utilizando dados do
Censo de 2010 e diferentes documentos e trabalhos acadmicos que fornecem suas anlises.
1

Segundo Filgueira (2005: 1) necesario diferenciar, conceitualmente entre neoliberalismo, projeto neoliberal e
modelo econmico neoliberal perifrico: O primeiro diz respeito doutrina poltico-econmica mais geral,
formulada, logo aps a Segunda Guerra Mundial, por Hayek e Friedman, entre outros - a partir da crtica ao Estado
de Bem-Estar Social e ao socialismo e atravs de uma atualizao regressiva do liberalismo (). O segundo se refere
forma como, concretamente, o neoliberalismo se expressou num programa poltico-econmico especfico no Brasil,
como resultado das disputas entre as distintas fraes de classes da burguesia, e entre estas e as classes trabalhadoras.
Por fim, o modelo econmico neoliberal perifrico resultado da forma como o projeto neoliberal se
configurou, a partir da estrutura econmica anterior do pas, e que diferente das dos demais pases da Amrica
Latina, embora todos eles tenham em comum o carter perifrico e, portanto, subordinado ao imperialismo. Em
suma, o neoliberalismo uma doutrina geral, mas o projeto neoliberal e o modelo econmico a ele associado,
so mais ou menos diferenciados, de pas para pas, de acordo com as suas respectivas formaes econmico-sociais
anteriores.
20

1.1.GASTO PBLICO, GASTO SOCIAL E HABITAO


Uma aproximao inicial obrigatria questo da habitao requer uma anlise dos nveis e da
estrutura do gasto pblico do Estado nessa rea. Para isso, ser avaliada a situao do gasto
pblico em habitao na Amrica Latina (CEPAL, 2010), de modo a poder localizar a Argentina
num contexto mais amplo e, posteriormente, realizar uma descrio das caractersticas do gasto
social argentino em habitao utilizando diversas fontes de dados.
Como possvel apreciar no Grfico 1, Gasto Pblico em Habitao e outro como proporo do
PIB, o gasto dos diferentes pases latino-americanos varia tanto historicamente como de pas em
pas. Assim, o que significou a dcada de 1990 em termos de reduo do gasto e interveno do
Estado em matria social torna-se evidente em vrios casos, observando-se uma retrao dos
gastos habitacionais no perodo 1995-2001.
A mdia do gasto social pblico per capita chega a US$ 38,6 nos anos 19901991, aumentando para US$ 53,63 nos anos 2005-2006. Embora esse
incremento do gasto per capita seja um sinal importante, continua sendo uma
porcentagem muito pequena do gasto pblico total social per capita, que, para o
mesmo perodo, passa de US$ 356 para US$ 559. Ou seja, o gasto per capita em
habitao e outros inferior aos 10% do gasto social total. (CEPAL, 2010:13.
Itlico no original).
Grfico 1: Gasto pblico em habitao e outros como proporo do PIB

Fonte: CEPAL, 2010

21

Assim, a questo habitacional no figuraria como uma problemtica prioritria nas alocaes
oramentrias no continente. No caso pontual da Argentina, os nveis de gasto localizam-se
acima da mdia dos pases, como Uruguai e Costa Rica, mas continua sendo um investimento
relativamente baixo (no maior do que os 2% do PIB em todos os anos analisados).
No perodo 2003-2008, a Argentina continua acima da mdia do continente, mas com grandes
flutuaes entre os anos 2006 e 2007.
Grfico 2: Gasto em habitao e servios relacionados* como proporo do PIB

Fonte: CEPAL, 2010.


* A funo habitao e servios relacionados inclui cinco categorias: urbanismo, desenvolvimento comunitrio, fornecimento de gua,
iluminao pblica e habitao e servios comunitrios.

A queda ocorrida a partir de 2006 deve-se ao fato que os recursos do Fundo Nacional de
Habitao (Fonavi) encontravam-se includos no oramento da Subsecretaria de Habitao, mas,
a partir de 2007, todos os fundos provenientes de impostos ficaram fora do oramento (CEPAL,
2010:58).
Assim, embora o gasto em habitao na Argentina seja relativamente alto em comparao a
outros pases da Amrica Latina, superando, em quase todos os anos, a mdia do continente, o
perfil do gasto no substancialmente diferente ao resto desses pases. Porm, as mudanas
acontecidas desde o ano 2003 so muito importantes no caso Argentino, com a recuperao do
investimento do Estado na rea social e afastamento da lgica neoliberal dos anos 90. Essa
22

transformao evidencia-se no gasto pblico em habitao: no Grfico 3, possvel observar


como a dcada de 1990 foi relativamente estvel no que refere ao gasto em habitao, mas, desde
o ano 2003 em diante, h mudana quantitativa importantssima, multiplicando-se notavelmente o
gasto.
Grfico 3: Oramentos histricos em habitao

Fonte: Bontempo e Bossini Pithod, 2011

Embora a distncia entre o gasto em habitao do perodo neoliberal e o gasto ps-2003 seja
empiricamente inquestionvel, este ltimo ainda relativamente marginal em relao ao gasto
pblico social argentino. Essa marginalidade torna-se perceptvel quando se comparam os dados
sobre as finalidades e funes do gasto social na Argentina. Na Tabela 1, pode-se observar como
o gasto em habitao flutuou entre os anos 2003 e 2009, variando de 1% at 2,23% do gasto total.
Mesmo assim, a magnitude desses valores adquire ainda maior significado e notoriedade em
relao a seu pequeno tamanho em comparao com as outras funes do Gasto Social. Assim,
se, no ano 2009, os gastos em habitao e urbanismo representavam 1,46% do gasto total, essas
porcentagens chegavam a 15,46% em educao, cultura, e cincia e tcnica; 14,38% em sade;
5,16% em promoo e assistncia social; e 22,04% em previdncia social. Frente aos outros
componentes do gasto social, a habitao de cinco a 20 vezes menor. Essas diferenas ficam
mais claras quando se observa o Grfico 4, localizado aps a Tabela 1.
23

Tabela 1: Gasto pblico consolidado1 (em milhes de pesos argentinos)


Ano

2003

2004

2005

Gasto pblico total

110431,5521

128385,0252

170019,7158

Gasto pblico social

71922,6444

84572,00377

65%

66%

Gasto pblico social como


porcentagem do gasto pblico
total

2006

2007

2008

2009*

213482,362

292535,8603

395542,0451

494723,0212

106147,4468

136201,6868

185869,5063

247649,5502

318265,4164

62%

64%

64%

63%

64%

Gasto pblico em habitao e


urbanismo

1146,703467

1810,543677

3524,400155

4761,70167

5415,507182

5545,665194

7237,655064

Gasto pblico em habitao e


urbanismo como porcentagem
do gasto pblico social

1,59%

2,14%

3,32%

3,50%

2,91%

2,24%

2,27%

Gasto pblico em habitao e


urbanismo como porcentagem
do gasto pblico total

1,04%

1,41%

2,07%

2,23%

1,85%

1,40%

1,46%

Gasto pblico em educao,


cultura, cincia e tcnica
Gasto pblico em educao,
cultura, cincia e tcnica como
porcentagem do gasto pblico
total

Gasto pblico em sade


Gasto pblico em sade como
porcentagem do gasto pblico
total

Gasto pblico em promoo e


assistncia

15347,41213

13,90%

15979,80045
14,47%

5309,863331

18605,85642

14,49%

18873,76818
17,09%

6560,915675

25368,30422

14,92%

23717,29568
13,95%

8913,223214

33713,58365

15,79%

29552,17589
13,84%

11664,83916

44704,20532

15,28%

38864,69255
13,29%

14588,51416

61599,97591

15,57%

52911,71473
13,38%

19076,65843

76491,34646

15,46%

71151,7792
14,38%

25516,73956

24

Gasto pblico em promoo e


assistncia como porcentagem
do gasto pblico total

Gasto pblico em previdncia


social
Gasto pblico em previdncia
social como porcentagem do
gasto pblico total

4,81%

24653,58959

22,32%

5,11%

28273,4827

22,02%

5,24%

32569,82116

19,16%

5,46%

42022,84501

19,68%

4,99%

64257,70073

21,97%

4,82%

84988,91762

21,49%

5,16%

109014,6834

22,04%

Incluem-se s as transferncias da Administrao Nacional aos Fundos Fiducirios (que formam parte de seu financiamento) e no o total gastado por esses
fundos, dado que no se possuem as quantidades e alocaes por finalidade-funo.
(*) Cifras provisionais
Fonte: Elaborado com base nos dados da Direo de Anlise de Gasto Pblico e Programas Sociais - Secretaria de Poltica Econmica Ministrio de Economia

25

Grfico 4: Gasto pblico social, gastos em habitao e urbanismo, educao, cultura e cincia e tcnica, sade,
promoo e assistncia social, e previdncia social como porcentagem do gasto pblico total
70%
65% 66%
60%

64%
62% 64% 64% 63%

Gasto pblico em "Habitao


e urbanismo" como
porcentagem do Gasto
Pblico Total

50%

Gasto Pblico em "Educao,


cultura, e cincia e tcnica"
como porcentagem do Gasto
Pblico Total

40%

Gasto Pblico em "Sade"


como porcentagem do Gasto
Pblico Total

30%

20%

22,32%22,02%
21,97%21,49%22,04%
19,16%19,68%

10%

0%

Gasto Pblico Social como


porcentagem do Gasto
Pblico Total

1,04% 1,41% 2,07% 2,23% 1,85% 1,40% 1,46%


2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009*

Gasto Pblico em "Promoo


e Assitncia Social" como
porcentagem do Gasto
Pblico Total
Gasto Pblico em
"Prevdncia Social" como
porcentagem do Gasto
Pblico Total

Fonte: Elaborado com base nos dados da Direo de Anlise de Gasto Pblico e Programas Sociais - Secretaria de
Poltica Econmica, Ministrio de Economia Federal

O grfico permite observar como a habitao e o urbanismo localizam-se no fundo do esquema


de gastos, distanciando-se fortemente dos componentes centrais do sistema de proteo social e
do gasto social argentino, sobretudo sade, educao e previdncia social.
Analisando pontualmente a habitao, pode-se destacar primeiro um alto nvel de concentrao
na categoria Habitao e Servios Comunitrios em detrimento de outras categorias que
tambm contribuem para a qualidade da habitao, como o fornecimento de gua,
desenvolvimento comunitrio e urbanismo. A fora dessa inclinao ilustrada na Tabela 2 e no
Grfico 5.

26

Tabela 2: Gasto pblico na Argentina por categorias, como porcentagem do PIB

Fonte: CEPAL, 2010

Grfico 5: Gasto pblico em habitao e servios relacionados

Fonte: CEPAL, 2010

Os dados gerais analisados at aqui sobre o gasto pblico em habitao, suas dimenses e
estrutura permitem observar como as mudanas ocorridas de 2003 em diante so muito
importantes, sobretudo no investimento em habitao. Porm, esse tipo de gasto continua sendo
marginal na estrutura do gasto social (perfil compartilhado pelos pases latino-americanos) e
como uma orientao qualitativa que privilegia a habitao como objeto fsico em detrimento de
outras categorias do gasto em habitao orientao vivendista do gasto e das polticas
habitacionais, a ser analisado nos prximos captulos2.

Uma das principais caractersticas do enfoque vivendista desligar a habitao da estructura urbana (...)
concebendo-a como uma unidad individual edificao-lote, isolada de sua insero na cidade. Deste modo, a moradia
esta divorciada dos aspectos sociais e territoriais que constituem-a como produto historico e relaciona-a
funcionalmente com o resto dos objetos e servios urbanos. Sua relao com a renda do solo se oculta, para se
asumir uma concepo de propiedade plena baseada nos interesses individuais dos proprietarios (DEL RIO,
2011:30)
27

1.2. DFICIT HABITACIONAL ARGENTINO


Para a caraterizao do dficit habitacional na Argentina, analisam-se os dados disponveis no
Censo Nacional de 2010 como tambm trabalhos e pesquisas que j realizaram anlises
preliminares sobre tal dficit, comparando-se os dados de 2010 com os do Censo de 2001 (CELS,
2013; PUTERO, 2012; FUNDACIN APERTURA, 2011).
Como informao inicial, cabe desatacar que, em matria habitacional, muitos dos instrumentos
utilizados para medies oficiais na Argentina e na Amrica Latina em geral caracterizam-se por
algumas limitaes. Como afirmam Fernndez Wagner e Seplveda
so diagnsticos centrados na moradia e no na configurao mais complexa
dos bens e servios do habitat. Por exemplo, no formam parte dos diagnsticos
as condies de acesso aos bens e servios nos mercados, situao crucial nos
tempos de privatizaes massivas. Includos especificamente na habitao, esses
diagnsticos impedem um desenho de propostas mais acertadas, especialmente
no que refere aos dficits qualitativos, que aparecem com uma importncia
maior e tm escassa resposta nas aes habitacionais (2006:57)

Porm, servem para atingir uma caracterizao relativamente clara do dficit em suas linhas
gerais, fato pelo qual se considera relevante, neste trabalho, fazer uma meno a tais dados.
O dficit habitacional pode ter componentes tanto qualitativos quanto quantitativos em relao s
caractersticas fsicas de habitao, como tambm pode estar ligado ao nvel de superlotao da
moradia, ou seja, quantidade de pessoas que habitam numa mesma unidade fsica. Por isso, o
Censo Nacional Argentino avalia um leque de variveis para captar as diferenas entre os tipos de
dficits para medi-los apropriadamente.
Primeiramente, o censo caracteriza e releva as habitaes, colocando-as em vrios tipos de
categorias em relao suas condies fsicas: existem habitaes dos tipos A e B, apartamentos,
quartos de hotel ou albergue, quartos arrendados, local no construdo para habitao (lugar no
destinado originariamente para morar, mas que estava habitado no dia do censo), rancho ou
casilla (o rancho prprio de reas rurais tem geralmente paredes de adobe, cho de terra e teto
de chapa ou palha; a casilla prpria das reas urbanas habitualmente construda com
materiais de baixa qualidade ou com lixo, como papelo, sacolas plsticas etc.) e habitao
mvel. As moradias que entram na categoria tipo A e os apartamentos so considerados
habitaes aptas habitabilidade. Todas as outras categorias fazem parte do que se conhece como
habitaes deficitrias. Porm, tambm existem diferenas nessa categoria: h as habitaes
28

deficitrias consideradas recuperveis, ou seja, que requerem uma melhoria para tornarem-se
aptas (habitaes do Tipo B) e h aquelas consideradas irrecuperveis, que, por causa de seu
alto nvel de precariedade, no podem ser melhoradas, precisando da construo de habitaes
completamente novas para substitu-las. As habitaes deficitrias recuperveis compem o que
se denomina dficit qualitativo e as irrecuperveis, o dficit quantitativo.
Por sua vez, o censo tambm distingue entre habitaes e familias. As primeiras so o espao
onde moram uma ou mais pessoas, encontra-se separado por paredes ou outros elementos,
cobertos por um teto e os ocupantes podem entrar ou sair sem passar pelo interior duma outra
habitao, enquanto que as segundas so a pessoa ou grupo de pessoas que moram sob um
mesmo teto e compartem seus gastos de alimentao (CELS, 2013:354). Essa distino ajuda
para a medio dos diferentes tipos de superlotao: superlotao familiar (convivncia ou
cohabitao familiar) que ocorre quando mais de uma famlia divide a mesma residncia por falta
de opo; e a superlotao na famlia que refere-se quantidade de pessoas da mesma famlia que
compartilham um mesmo quarto. A superlotao crtica na famlia (adensamento excessivo)
ocorre quando mais de trs pessoas compartilham um dormitrio, e superlotao moderada,
quando trs pessoas compartilham um quarto. A superlotao familiar, da mesma forma que o
dficit quantitativo, requer a construo de novas habitaes para a superao dessa condio de
precariedade, enquanto a superlotao na familia requer a ampliao da habitao (quando a
habitao est em condies de habitabilidade).
Finalmente, o censo tambm levanta as condies de posse da habitao e do terreno,
diferenciando entre proprietrio da habitao e do terreno, proprietrio somente da habitao,
inquilino, ocupante por emprstimo, ocupante por relao de dependncia (a famlia utiliza a
habitao que facilitada gratuita ou quase gratuitamente pelo empregador, organismo ou
empresa onde trabalha algum dos membros, em virtude de sua relao laboral) e outra situao.
Esses conceitos e dados permitem a abordagem do tipo de dficit habitacional existente na
Argentina. A Tabela 3 e o Grfico 6 contm dados sobre o dficit por tipo de habitao.

29

Tabela 3: Dficit por tipo de habitao

Ano
Nmero de
famlias em
habitaes
aptas
Nmero de
famlias em
habitaes
recuperveis
Nmero de
famlias em
habitaes
irrecuperveis
Total de
famlias

2001

Em %

2010

Em %

7.892.623

78%

10.026.451

82%

1.646.965

16%

1.668.330

14%

534.037

5%

476.894

4%

10.073.625

100%

12.171.675

100%

Fonte: Elaborado com base em PUTERO, 2012.

Grfico 6: Dficit por tipo de habitao em 2010

4%
14%
Familias em habitaes
aptas
Familias em habitaes
recuperveis
Familias em habitaes
irrecuperveis
82%

Fonte: Elaborado com base em PUTERO, 2012

No Grfico 6, perceptvel que a situao das famlias tem melhorado, aumentando as habitaes
aptas e diminuindo as outras categorias. Porm, 18% das famlias ainda moram em condies
deficitrias, com um nmero crtico de 4% em habitaes irrecuperveis. Embora essa
porcentagem tenha diminudo nos ltimos dez anos, a queda foi de somente um ponto porcentual.
30

Em relao com outra dimenso do dficit habitacional, a superlotao, a proporo em situao


de superlotao crtica na famlia diminuiu nos ltimos dez anos, mas no de maneira
considervel, j que a reduo foi de 0.8 pontos porcentuais.
Tabela 4: Famlias com superlotao crtica na famlia

Ano
Famlias com
superlotao crtica
Total de familias

2001

Em %

2010

Em %

481.620

4,8%

480.914

4,0%

10.073.625

100%

12.171.675 100%

Fonte: Elaborado com base em PUTERO, 2012

Por sua vez, deve-se fazer esta anlise levando em conta no s o tipo de superlotao, mas
tambm as caractersticas da habitao onde ela ocorre, como na Tabela 5 e Grfico 7.
Tabela 5: Superlotao crtica na famlia por tipo de habitao

Tipo de habitao
Habitaes aptas
Habitaes recuperveis
Habitaes irrecuperveis
Total de famlias com
superlotao crtica

2001
2010
Quantidade de
Quantidade de
famlias com
Em
famlias com
Em
superlotao
%
superlotao
%
crtica
crtica
109.485
22,7%
179.496
37,3%
236.629
49,1%
218.468
45,4%
135.506
28,1%
82.950
17,2%
481.620

100%

480.914

100%

Fonte: Elaborado com base em PUTERO, 2012

O cruzamento de variveis permite observar que a queda de 0.8% na superlotao crtica na


famlia aconteceu em paralelo concentrao desse fenmeno nas habitaes consideradas aptas.
Se, no ano 2001, 22,7% da superlotao concentrava-se nas habitaes consideradas aptas, no
ano 2010 esse valor aumentou para 37,3%. Assim, embora os nveis de precariedade crtica
(superlotao somada a habitaes no aptas) tenham diminudo, as condies de habitabilidade
de muitas moradias fisicamente aptas pioraram, j que as famlias ampliam-se e no conseguem
acessar uma soluo habitacional, embora tenham condies econmicas para possuir uma
habitao apta. Assim, por exemplo, a chegada dos filhos no pode ser acompanhada por uma
ampliao da habitao (PUTERO, 2012:4).

31

Grfico 7: Porcentagem de famlia com superlotao crtica na famlia por tipo de habitao, 2010

17,20%

Habitaes aptas

37,30%
Habitaes
recuperveis
Habitaes
irrecuperveis

45,40%

Fonte: Elaborado com base em PUTERO, 2012.

A superlotao de dois ou mais famlias em uma mesma habitao aumentou notavelmente


durante os dez anos transcorridos entre os censos, passando de 6,6% em 2001 a 12,2% das
famlias em 2010, como na Tabela 6.
Tabela 6: Famlias com superlotao familiar (convivncia familiar)

Ano
Nmero de famlias
com superlotao
familiar
Total de famlias

2001

Em %

2010

Em %

663.088

6,6%

1.478.923

12,2%

10.073.625

100%

12.171.675

100%

Fonte: Elaborado com base em CELS, 2013

Fazendo a mesma comparao entre esse tipo de superlotao com as caractersticas das unidades
fsicas onde acontece, encontram-se os dados da Tabela 7, visualmente representada no Grfico
8.
Tabela 7: Superlotao familiar por tipo de habitao

Ano

2001
2010
Nmero
Nmero
Tipo de habitao
de
Em %
de
Em %
famlias
famlias
442.326 66,7% 1.061.886 71,8%
Habitao apta
Habitao recupervel 167.859 25,3% 331.578 22,4%
85.459
5,8%
Habitao irrecupervel 52.903 8,0%
Total de famlias com
superlotao familiar

663.088 100,0% 1.478.923 100,0%

Fonte: Elaborado com base em CELS, 2013


32

Grfico 8: Superlotao familiar por tipo de habitao, 2010


5,80%

22,40%

Habitao apta
Habitao recupervel
Habitao irrecupervel
71,80%

Fonte: Elaborado com base em CELS, 2013

Em termos relativos, a superlotao de famlias em habitaes deficientes tem se atenuado, o que


significa uma melhoria substancial. Mesmo assim, em habitaes aptas aumentou
consideravelmente (mais de cinco pontos porcentuais), permitindo concluir que essa problemtica
tambm afeta a classe mdia, extrato social que consegue morar em habitaes que no
representariam deficincias fsicas. Por isso, pode-se corroborar que existe um setor de
trabalhadores que, ao formarem suas familias, no conseguem acessar uma habitao prpria ou
alugar uma, devendo continuar habitando na moradia familiar (PUTERO, 2012:5), embora
pertenam, por seu nvel de renda, classe mdia3.
Tais consideraes possibilitam fazer um resumo geral da quantidade de habitaes e famlias
que apresentam algum tipo de dficit, conforme Tabela 8.

Na presente dissertao, entende-se classe mdia como uma parcela especfica da populao com um nvel de
renda determinado, e no no sentido sociolgico de um tipo de estratificao social particular. Assim, pertencem
classe mdia aquelas pessoas ou famlias que fazem parte do terceiro quintil na diviso dos nveis de renda.
33

Tabela 8: Famlias com algum tipo de dficit


habitacional por tipo de problema, 2010

Tipo de problema
Famlias em
habitaes no
aptas
Famlias com
superlotao na
famlia
(habitaes aptas)
Famlias com
superlotao
familiar
(habitaes aptas)
Total

Quantidade
de famlias

Em %

2.145.224

63,34%

179.496

5,30%

1.061.886

31,36%

3.386.606

100,00%

Fonte: Elaborado com base em PUTERO, 2012

Assim, 3.386.606 de famlias na Argentina apresentavam algum tipo de dficit habitacional em


2010, ou seja, 28% do total. A magnitude desse problema afetava praticamente 1/3 das famlias
argentinas.
Finalmente, uma ltima anlise pode ser feita levando em conta no s as questes fsicas e de
superlotao, mas tambm a forma com que as famlias tm acesso posse das habitaes e
terreno onde moram (Tabela 9), j que essas condies jurdicas tambm condicionam fortemente
a precariedade da habitao.

34

Tabela 9: Habitaes por tipo de posse

Ano
Tipo de posse
Proprietrio da
habitao e do
terreno
Proprietrio
somente da
habitao
Inquilino
Ocupante por
emprstimo
Ocupante por
relao de
dependncia
Outra situao
Total de
famlias

2001
Quantidade
Em %
de famlias

2010
Quantidade
Em %
de famlias

7.115.508

70,64%

8.240.293

67,70%

432.009

4,29%

539.629

4,43%

1.122.208

11,14%

1.960.676

16,11%

829.985

8,24%

844.694

6,94%

253.679

2,52%

242.487

1,99%

320.236

3,18%

343.896

2,83%

10.073.625 100,00% 12.171.675 100,00%

Fonte: Elaborado com base em PUTERO, 2012

A Tabela 9 permite observar como, embora as famlias proprietrias da habitao e terreno


tivessem aumentado entre o ano 2001 e o 2010 em termos absolutos, esse avano no aconteceu
no aspecto relativo, j que, atualmente, 67,7% so donas de sua habitao e terreno, ao passo que
em 2001 essa porcentagem chegava a 70,64% do total. A queda nos proprietrios produziu-se em
paralelo ao aumento em cinco pontos porcentuais das famlias inquilinas. Ou seja, as famlias
surgidas no perodo intercensos no puderam acessar a habitao prpria.
O aumento relativo dos inquilinos no seria, em teoria, preocupante, j que, seguindo os critrios
do censo, os proprietrios, inquilinos e ocupantes em relao de dependncia esto em condies
formais, regulares, de posse e ocupao da moradia. Assim, as categorias que denotam
informalidade e precariedade na posse da habitao teriam se reduzido nesse perodo,
evidenciando uma melhoria geral.
Contudo, de acordo com o CELS, esses dados so enganosos, levando em conta que, quando se
realiza o censo, os entrevistadores no perguntam nem registram o grau de formalidade em que se
encontra o inquilino que ocupa a habitao. Ou seja, a formalidade dos aluguis ou contratos no
avaliada. Para estimar a quantidade de famlias que alugam de maneira informal poder-se-ia
considerar que, em geral, encontram-se nessa situao os inquilinos de habitaes no aptas; ou
35

seja, as habitaes tipo B, casillas, ranchos, quartos de inquilinatos, hotis ou penses (CELS,
2013:349. Itlico prprio) Analisando essas variveis entre os anos 2001 e 2010, resume-se a
situao dos aluguis informais por tipo de habitao da seguinte maneira:

Aluguis informais de habitaes Tipo B: aumentaram 54,1%

Aluguis de ranchos e casillas: aumentaram 28,7%

Aluguis de quartos em inquilinato: aumentaram 30,7%

Aluguis de quartos em hotis ou penses: aumentaram 19%

Aluguis de locais no construdos para habitao: aumentaram 15,7%.

Em 2010, existiam na Argentina 231.319 famlias inquilinas de habitaes deficitrias,


equivalentes a 2% do total do pas. Essa porcentagem representaria um importante crescimento
do mercado informal de aluguis (CELS, 2013).
Resumindo, pode-se confirmar a complexidade da problemtica habitacional, onde fatores
fsicos, jurdicos e familiares configuram um quadro que melhorou nos ltimos dez anos, mas que
ainda continua afetando um nmero importantssimo de famlias argentinas. Seguindo novamente
o afirmado pelo CELS, poder-se-ia resumir esse quadro nos seguintes pontos:
a) Persistncia de um nmero significativo de famlias com problemas fsicos
nas habitaes;
b) Incremento no nmero de famlias maior do que o incremento quantitativo
das habitaes e da populao;
c) Aumento da superlotao familiar, especialmente nas habitaes aptas;
d) Um nmero substancial de famlias que moram no s com superlotao
como tambm em habitaes deficitrias;
e) Incremento das famlias inquilinas e diminuio das proprietrias;
f) Diminuio da porcentagem de famlias com dficit de qualidade;
g) O nmero de famlias que habitam em habitaes recuperveis trs vezes
maior do que em habitaes irrecuperveis;
h) Consolidao de um nmero considervel de famlias inquilinas em
habitaes no aptas, que, provavelmente, conseguiram seus aluguis no
mercado informal. (2013:352)

Essas transformaes ocorridas no perodo intercensos produziram-se num contexto, como


mencionado anteriormente, de recuperao e crescimento econmico, aumento do gasto pblico
social e ampliao de direitos. Vrias dessas conquistas foram consequncia de uma conjuntura
econmica internacional favorvel para a Argentina, mas, sobretudo, da recuperao do papel
ativo do Estado na rea econmica e social, no sendo uma exceo a questo da moradia.

36

O desenvolvimento da poltica habitacional durante esse perodo poder ser dividido em trs eixos,
que, por sua vez, significam a caracterizao de trs grandes linhas de polticas de moradia: o
Fundo Nacional de Habitao (Fonavi), poltica habitacional de maior importncia em nvel
nacional desde 1977 at sua completa paralizao em 2001; os planos federais implementados
desde 2003 sob uma lgica diferenciada da que imperou na rea habitacional at a poca; e,
finalmente, o mais recente Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Habitao nica
Familiar (Pro.Cre.Ar), implementado desde o ano 2012. O prximo captulo especifica as
caractersticas centrais de cada uma dessas linhas.

37

CAPTULO II - CARATERIZAO DAS POLTICAS HABITACIONAIS DO


PERODO 2003-2013
A crise da hegemonia neoliberal, com suas consequncias nefastas para os indicadores sociais e
condies de vida da maioria da populao da Argentina (e do resto da Amrica Latina), levou a
uma reviso do papel mnimo do Estado, tanto nas questes econmicas e sociais, em geral,
quanto na rea habitacional, em particular. No caso argentino, a recuperao do Estado como
agente econmico ativo significou tambm uma revalorizao de sua responsabilidade em
matria habitacional, reativando-se os investimentos diretos na construo de moradias.
O ano de 2003 representa, nesse sentido, um ponto de inflexo histrico. Com uma nova gesto
governamental liderada pelo presidente Nestor Kirchner, comearia um processo de recuperao
econmica e revitalizao do Estado. A reativao do aparelho produtivo tornou-se uma
prioridade e as polticas sociais adquiriram maior centralidade na agenda poltica. E a poltica de
habitao no foi uma exceo.
Embora as reformas neoliberais dos anos 1990 tenham afetado fortemente o papel social do
Estado, a poltica nacional de habitao continuou funcionando sob o esquema do Fundo
Nacional de Habitao (Fonavi em Espanhol). O Fonavi foi criado em 1977 como um fundo
especfico para o financiamento total ou parcial da construo de habitaes econmicas para
famlias de renda insuficiente e para o desenvolvimento de obras de infraestrutura, urbanizao
e de equipamentos comunitrios. Foi o programa de habitao mais importante na Argentina
desde sua criao at 2001. Com a crise econmica desencadeada nesse ano, paralisou-se
totalmente a maioria das obras financiadas com o Fonavi at meados de 2003. (REY, 2011)
A reativao econmica e o gradual fortalecimento do Estado levaram revitalizao do papel
estatal na rea social, econmica e de emprego. Assim, as primeiras polticas de habitao
implementadas, fortemente condicionadas pelo contexto, visavam a criar fontes de emprego
como formas de incluso de setores fortemente pauperizados, ao mesmo tempo em que se
combatiam os dficits habitacionais. Surgiram os Planos Federais, mecanismos centrais adotados
pelo Governo federal na rea de habitao. Nesse marco, em 2004, tomou-se a deciso de
implementar um programa massivo de construo de moradias denominado Plano Federal de
Construo de Habitao (PFCV em Espanhol), cujo objetivo era a construo de 120 mil novas
moradias (com infraestrutura e superfcie mnima coberta), em mdia, com um subsdio direto
38

no reembolsvel oferecido pela nvel federal para as provncias que aderissem. O PFCV sofreria
modificaes e ganharia novos financiamentos (Plano Federal de Construo de Habitao-Teto
Digno; PFCV Reconduzido; PFCV-Plurianual), mas a dinmica do programa continuaria sendo a
mesma. Esse programa, somado a outros planos de menor envergadura, marcaria as linhas gerais
da poltica habitacional durante os anos seguintes.
Finalmente, por meio do decreto presidencial 902/2012, de 12/6/2012, criou-se o Programa
Crdito Argentino do Bicentenrio para a Habitao nica Familiar (Pro.Cre.Ar.), que consistiu
na criao de um fundo fiducirio pblico cujo objetivo era o de facilitar o acesso habitao
prpria da populao e a gerao de emprego como polticas de desenvolvimento econmico e
social (artigo1). O Programa foi financiado com recursos provenientes do Tesouro Nacional, bens
imveis transferidos de forma direta por parte do Governo federal e investimento da
Administrao Nacional da Seguridade Social (ANSES) por meio do Fundo de Garantia de
Sustentabilidade (FGS).
Neste captulo, sero caraterizadas pormenorizadamente cada uma dessas linhas de polticas
habitacionais.

2.1. FUNDO NACIONAL DE HABITAO (Fonavi)


O Fundo Nacional de Habitao (Fonavi) uma das poucas polticas habitacionais que tm
continuidade entre o perodo neoliberal e os anos posteriores crise de 2001. Criado em 1972,
comeou a funcionar efetivamente com a sano da Lei 21581, de 1977, durante o governo
ditatorial iniciado pelo golpe de Estado cvico-militar de 24 de maro de 1976. Essa poltica foi a
responsvel central pelo combate problemtica habitacional durante as dcadas de 1980 e 1990.
Originalmente, o Fonavi foi criado como um fundo para o financiamento total ou parcial da
construo de habitaes econmicas para famlias de renda insuficientes e para o
desenvolvimento de obras de infraestrutura, urbanizao e de equipamentos comunitrios (Lei
21581, arts. 6 e 7). Por habitao econmicas entendiam-se aquelas habitaes que cumpriam
com as condies mnimas de habitabilidade, assegurando o melhor rendimento do investimento,
sendo as famlias de renda insuficiente aquelas que no tinham a possibilidade de cobrir, por
seus prprios meios, os custos de amortizao de uma habitao econmica em um prazo
39

prolongado. O Fonavi chegou para suprir essa deficincia financiando os crditos aos que
acessavam as famlias beneficiadas que pagavam cotas em longos prazos (geralmente mais de
trinta anos).
O fundo era financiado pelas contribuies dos trabalhadores, empregadores e retorno do valor
investido por meio das cotas cobradas aos beneficirios da poltica. A Secretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitao da Nao era a responsvel pela administrao, definio
geral dos regulamentos, projetos a serem financiados e pelos critrios para a seleo dos
beneficirios. O Banco Nacional Hipotecrio atuava como intermedirio e agente financeiro do
Fonavi. Os institutos provinciais (estaduais) encarregavam-se de levantar as necessidades
habitacionais em suas jurisdies, confeccionar os projetos, licit-los, administr-los, controlar as
obras e, finalmente, adjudicar as habitaes (FERNANDEZ WAGNER, 1995).
Nesse esquema de funcionamento, os organismos provinciais de habitao eram os responsveis
pela execuo dos projetos sob o estrito controle da secretaria nacional. Desse modo, o Fonavi
funcionou durante os primeiros quinze anos de sua existncia de forma relativamente
centralizada, sendo o Governo federal o principal responsvel por definir as grandes linhas de
atuao da poltica.
Essa lgica de ao e funcionamento manteve-se estvel at os primeiro anos da dcada de 1990,
quando se introduziram reformas importantes, sobretudo em 1994, com a Lei 24.464, que criou o
Sistema Federal de Habitao. As modificaes foram as seguintes:
Cria-se o Sistema Federal de Habitao, composto pelos j existentes Institutos Provinciais de
Habitao, a Secretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao da Nao e agrega-se um novo
organismo de natureza consultiva, o Conselho Nacional da Habitao (composto por
representantes do Governo federal e dos Governos estaduais).
A criao desse sistema federal foi necessria devido outra mudana central tambm
introduzida: a descentralizao do fundo. A Secretaria Nacional de Habitao passou a cumprir
um papel de controle, definindo as linhas gerais de atuao e fiscalizando, enquanto os
organismos estaduais ganharam maior autonomia na definio dos projetos habitacionais e dos
critrios de seleo dos adjudicatrios e beneficirios (FUNDACIN APERTURA, 2001). A
arrecadao dos recursos do fundo era responsabilidade do Governo federal, mas deviam ser
transferidos automaticamente (Lei 24.130) aos entes jurisdicionais inferiores com base em
40

coeficientes definidos na lei (coeficientes que variam entre 14% do total para o Estado de
Buenos Aires, que a jurisdio que mais fundos recebe, e 1,3% para a Capital Federal, que a
que menos recebe). Esses coeficientes se definiram de forma diretamente proporcional ao
dficit habitacional e inversamente proporcional capacidade econmica de cada uma das
jurisdies, devendo ser atualizados a cada dois anos segundo a correta utilizao dos fundos,
o nvel de cobrana das cotas dos crditos (recuperao), o nvel de investimento realizado
especificamente em obra e a variao do dficit habitacional (Lei 24.464, art. 5), de acordo
com as cifras oficiais. Essas atualizaes nunca foram feitas e ainda hoje os coeficientes
continuam sendo os mesmos. Cada provncia aderiria ao Fonavi por meio de uma lei que criou
um Fundo Provincial de Habitao que, por sua vez, se comps das transferncias automticas
do Governo federal e dos recursos obtidos pela jurisdio na recuperao do investimento
(cobrana das cotas aos beneficirios).
Outra modificao importante no que tange utilizao do fundo foi a posterior autorizao s
provncias e municpios para a livre utilizao e disponibilidade dos fundos do Fonavi. Ou
seja, contrariando o esprito inicial da lei que definia-o como um fundo especfico e exclusivo
para habitao, as jurisdies inferiores podiam destinar esses fundos para outros fins
oramentrios (efetivamente, quando a crise fiscal comeou assolar os governos provinciais,
muitos deles utilizaram esse dinheiro para o pagamento de salrios atrasados dos funcionrios
pblicos)4.
Finalmente, modificou-se a forma de financiamento do Fonavi: deixou-se de utilizar as
contribuies dos trabalhadores e empregadores e trocou-se para um financiamento com base
em uma porcentagem (42%) do imposto dos combustveis (posteriormente, seria financiado
com a arrecadao da mesma porcentagem de um tipo exclusivo de combustvel: a gasolina)
Assim, de um imposto sobre o trabalho, passou-se a um imposto sobre o consumo.
Com essas modificaes, o esquema de funcionamento da poltica passou de um regime inicial
fortemente centralizado para uma descentralizao marcada, onde os Institutos Provinciais de
4

A livre disponibilidade dos fundos do Fonavi ainda continua vigente (DEL RIO, 2011). Porm, em 2003, s cinco
das 24 jurisdies usaram essa atribuio, destinando 14% do total das transferncias do Fonavi desse ano para
finalidades distintas das estipuladas na lei 14.464. Em 2011 (ano da ltima auditoria disponvel feita pela
Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao SSDUyV sobre a utilizao dos fundos do Fonavi), s
uma jurisdio (Buenos Aires) utilizou 52,92% dos recursos transferidos ao Estado para fins no habitacionais
(7,73% das transferncias totais do ano). Portanto, embora as provncias ainda possuam a capacidade de livre
disponibilidade do Fonavi, h uma clara tendncia de diminuio dessa orientao (SSDUyV, 2011).
41

Habitao, uma vez recebidos os recursos, passaram a desenvolver suas prprias polticas na
rea. Esse processo de descentralizao no foi patrimnio exclusivo da moradia, sendo um
elemento central do projeto poltico neoliberal iniciado em 1989 sob o argumento da necessidade
imperiosa de reduzir o tamanho do Estado (sobretudo o nvel federal) e lograr uma maior
eficincia na alocao e utilizao dos recursos pblicos nas reas sociais. Embora, nessa poca,
tenham-se defendido as bondades da descentralizao como um mecanismo para alcanar
melhorias na administrao pblica, no caso argentino, funcionou basicamente como um
mecanismo de des-responsabilizao por parte do Governo federal na efetivao dos direitos
sociais, e de des-financiamento das polticas nessa rea (muitas vezes, a transferncia de
funes e responsabilidades do nvel federal ao provincial no foi acompanhado de um repasse de
fundos suficientes para fazer frente a essas obrigaes).
A modificao do regime de financiamento significou, tambm, atrelar os recursos destinados
poltica de habitao ao devir e flutuao dos nveis de atividade econmica, j que o imposto
sobre os combustveis um imposto sobre o consumo. A estabilidade oramentria da mecnica
de financiamento anterior perdeu-se. Desse modo, o Fonavi foi progressivamente des-financiado,
embora o nvel federal houvesse se comprometido por lei em garantir um valor mnimo por ano
(finalmente isso no foi respeitado). Por outro lado, a possibilidade de livre disponibilidade dos
fundos por parte de cada jurisdio significou uma redefinio das prioridades do gasto,
modificando-se os destinos dos recursos em detrimento do investimento em habitao.
O progressivo esgotamento do modelo econmico liberalizado, a irrupo dos novos pobres e a
precarizao do nvel de vida da classe mdia foram fatores determinantes no aumento da
demanda de acessibilidade a uma habitao digna. (OSTUNI, 2007).
os recortes oramentrios e as mudanas nas partidas com destinos especficos
implicaram o arremate quase definitivo do sistema pblico de habitao (...). A
soma dos recursos destinados ao Fonavi reduziu-se severamente de 1.400
milhes de pesos em 1990 para 700 milhes em 1999, at sua desapario em
2002 (COHRE, 2005: 45. Itlica prpria).

Saldar essa dvida social tornou-se uma necessidade premente em termos econmicos e sociais.
S com o novo governo iniciado em 2003, comeou-se a reverter a decadncia na poltica
habitacional. Assim, comearam a serem implementados os sucessivos Planos Federais.

42

2.2. PLANOS FEDERAIS


A gesto kirchnerista iniciada em maio de 2003 comeou a desenvolver diversas respostas
econmicas para achar uma sada situao de emergncia em que se encontrava o pas. De
cunho fortemente keynesiano e contra cclico5, criou-se o Ministrio de Planejamento Federal,
Investimento Pblico e Servios, que assumiu a tarefa de desenvolver obras de infraestrutura com
grandes volumes de investimento em insumo e mo de obra. O processo de recuperao
econmica e o aumento da atividade, somados a uma maior presso fiscal (criao de novos
impostos, sobretudo s exportaes) e capacidade de arrecadao por parte do Estado, resultaram
na ampliao considervel do gasto pblico social (COHRE, 2005). Nesse esquema polticoeconmico se inserem os novos planos habitacionais implementados pela Subsecretaria de
Desenvolvimento Urbano e Habitao, dependente desse Ministrio.
Como primeira medida, o Governo Federal implementou os Planos de Reativao do Fonavi I e
II, de modo a continuar com as obras iniciadas com esse fundos e que, por razo da crise de
financiamento anteriormente explicada, no puderam ser acabadas. Desse modo, o Governo
federal achou conveniente continuar com a linha poltica do Fonavi, injetando os novos recursos
provenientes do Tesouro Nacional destinados aos Estados (transferncias de carter no
reembolsaveis). A Subsecretaria de Desenvolvimento Urbano e Habitao, utilizando recursos do
Ministrio de Economia, comprometeu-se a transferir aos institutos estaudas de habitao um
financiamento complementar no reembolsvel que poderia chegar at 30% do valor da
certificao faltante (COHRE, 2005:62). Com o Plano de Reativao II, esse valor elevou-se at
50%, devendo as provncias comprometer-se a destinar os novos fundos exclusivamente para o
financiamento de obras do Fonavi. Assim, embora a livre disponibilidade desses fundos
continuasse vigente, priorizou-se novamente a habitao sobre outros gastos.
Adicionalmente, os planos de reativao somaram um novo elemento poltica (originalidade
que passaria a ser uma das marcas distintivas das medidas tomadas na poca, sobretudo do Plano
5

Na presente dissertao, ao falar de perspectiva keynesianas, neo keynesiana ou post keynesianas, refere-se ao
conjunto de propostas tericas e de poltica econmica que constituem uma alternativa coerente ao paradigma
neoclssico dominante nos mbitos acadmicos e polticos. Alguns elementos centrais desta proposta so: o
capitalismo como forma de produo dominante gera uma distribuio da riqueza e do poder extraordinariamente
desigual; a economia no pode separar-se da ideologia; o mercado no gera necessariamente o pleno emprego dos
recursos e fatores e existem falhas do mercado. Assim, o neo keynessianismo defende uma forte interveno pblica
estatal na economia, sendo as preocupaes pelo desemprego, a distribuio da renda e da riqueza, e a instabilidade
econmica centrais. Entende-se, neste sentido, que o estmulo demanda agregada determinante chave da
produo e emprego (SOMMER, 1997)
43

de Emergncia Habitacional e do de Solidariedade Habitacional, que sero explicados mais para


adiante): definiu-se como prioridade a gerao de fontes de emprego como mecanismo de
incorporao de amplos setores da sociedade que se encontravam excludos do mercado de
trabalho. Por esse motivo, uma das condies do Plano de Reativao era a de, nas obras
iniciadas ou em continuidade, se incorporarem os beneficirios do Plano Chefes e Chefas de
Famlia Desempregada, programa de transferncia condicionada de renda implementado durante
2002 como medida de emergncia para combater os altos nveis de pobreza e misria. Essa
incorporao foi possvel devido ao fato de que esse programa de transferncia de renda tinha
como uma de suas condies a contraprestao laboral por parte do sujeito beneficirio.
At o dia 31/5/2013, seguindo o avano de obra publicado pelo Conselho Nacional da Habitao,
haviam sido assinadas 31.725 solues habitacionais a serem financiadas com recursos dos
Planos Reativao I e II, 29.256 das quais encontravam-se terminadas para essa data. (Revista
Conselho Nacional da Habitao, 2013:59).
Essas novas caractersticas dos planos de reativao tambm estaro presentes, e com maior
fora, no Programa Federal de Emergncia Habitacional e no Programa Federal de Solidariedade
Habitacional, iniciados em 2003 e 2004, respectivamente. Ambos foram financiados com fundos
federais e adquiriram a modalidade de subsdios no reembolsveis para os estados com o
objetivo tanto de combater a emergncia habitacional como reativar o aparelho produtivo,
gerando fontes de emprego que funcionaram como fatores de incluso social.
O Programa de Emergncia Habitacional tinha como objetivo contribuir para o desenvolvimento
e melhoria das condies de hbitat, habitao e infraestrutura bsica das famlias de renda
abaixo do nvel de misria, bem como de grupos vulnerveis em situao de emergncia ou
marginalidade, gerando insero laboral de pessoas desempregadas e de beneficirios de planos
assistenciais ou de subsdios por desemprego. Sua implementao demandou a coordenao entre
vrias dependncias do executivo federal (Ministrio de Planejamento Federal, Investimento
Pblico e Servios, Ministrio de Desenvolvimento Social, Ministrio de Trabalho, Emprego e
Seguridade Social) e as provncias aderiram por meio da assinatura de um Convnio Marco.
Essas provncias foram Buenos Aires, Catamarca, Crdoba-Capital, Corrientes, Chaco, Chubut,
Entre Ros, Jujuy, Mendoza, Misiones, Ro Negro, San Juan, Santa F, Tierra del Fuego e
Tucumn.
44

Outra caracterstica interessante desse programa que na construo das habitaes prourou-se
utilizar como trabalhadores beneficirios do Plano Chefes e Chefas de Famlia Desempregada.
Para alcanar isso, esses beneficirios deviam se organizar em cooperativas de trabalho. O
Programa reconhecia a necessidade de gerao de emprego, mas tambm reconhecia as
dificuldades de assegurar empregos estveis e formalizados num mercado de trabalho fortemente
afetado pela crise econmica e a flexibilizao laboral dos anos 1990. Assim, o associativismo
das cooperativas foi entendido como uma soluo de compromisso possvel frente a uma
necessidade premente de emprego.
O Programa de Solidariedade Habitacional, embora possuindo inspirao similar ao de
Emergncia Habitacional, caracterizou-se por um maior nvel de focalizao, j que seu objetivo
geral era a melhoria das condies de habitao daquelas reas urbanas localizadas nas regies
do pas mais castigadas pela situao de emergncia econmica e com populao com elevado
nvel de necessidades bsicas insatisfeitas (NBI) (COHRE, 2005:64) Quer dizer, priorizaram-se
as regies geogrficas do Nordeste e Noroeste Argentino (NOA e NEA), razo pela qual as
provncias que a ele aderiram (tambm por meio de um Convnio) foram Catamarca, Crdoba,
Corrientes, Chaco, Entre Ros, Formosa, Jujuy, Misiones, Salta e Tucumn.
Outro elemento diferenciador, alm do foco geogrfico, que o Programa Federal de
Solidariedade, embora priorizasse a empregabilidade dos beneficirios do Plano Chefes e Chefas,
no inclua como requisito sua organizao em cooperativas de trabalho. Com efeito, buscou-se
estimular a formalizao laboral incorporando-os como empregados formais nas empresas
construtoras responsveis das obras.
Nos contratos a serem celebrados, incluir-se- uma clusula na qual se
estabelea a obrigao das empresas de incorporar formalmente 50% da mo de
obra necessria para a construo das habitaes dentre os atuais beneficirios
do Programa Chefes e Chefas de Famlias Desempregada ou com mo de obra
atualmente desempregada. Esses trabalhadores passaro a fazer parte dos
operrios das empresas (COHRE, 2005:64).

Conforme o Conselho Nacional da Habitao, em 2013, haviam sido assinadas 38.388 obras a
serem realizadas sob a modalidade do Programa Federal de Emergncia Habitacional, das quais
23.885 foram finalizadas. Para o Programa Federal de Solidariedade Habitacional, esses nmeros
so de 27.252 e 22.256, respectivamente.

45

Alm dos programas de Reativao do Fonavi e de Emergncia e Solidariedade, em 2004,


tambm foi tomada a deciso de implementar um programa de carter massivo de construo de
habitao: o Plano Federal de Construo de Habitao (PFCV, em espanhol). O Programa tinha
por objeto construir inicialmente 120 mil novas moradias (com infraestrutura e superfcie mnima
coberta) por meio de um subsdio direto no reembolsvel que o nvel federal concederia s
jurisdies que aderiram. De acordo com o Convnio Marco de Adeso geral, a distribuio
geogrfica do gasto iria se realizar com base em critrios que levavam em conta o tipo de dficit
habitacional de cada zona, o nvel de desemprego e a eficincia no gasto. A definio desses
critrios de distribuio dos recursos entre as jurisdies implicaria um afastamento do critrio de
distribuio por meio de alquota, definido pela lei 24464 do Fonavi. Assim, essas duas linhas de
polticas habitacionais que comearam a funcionar, no s diferenciavam-se nas suas lgicas de
atuao concreta sobre a problemtica habitacional como tambm implicariam mecanismos de
alocao de recursos diferenciados. Necessariamente, essas mudanas tiveram consequncias nas
relaes interjurisdicionais, nos pactos e nas negociaes polticas entre diferentes nveis do
governo.
O critrio do nvel de desemprego, embora similar ao critrio de necessidades bsicas
insatisfeitas do Programa de Solidariedade Habitacional, implicou um distanciamento da tica
que inspirou os primeiros programas, mudando a concepo da problemtica a ser combatida de
dficit habitacional e pobreza extrema para dficit e desemprego. Por outro lado, o critrio da
eficincia no gasto uma herana das modalidades de atuao da dcada de 1990 e no se
encontrava presente em nenhuma das polticas implementadas at a poca. Assim, pode-se
observar como o PFCV possui uma marca especfica que o diferencia dos outros programas,
embora faa parte dos planos federais que comearam a serem implementados a partir de 2003.
O PFCV recebeu posteriores modificaes e novos financiamentos (Plano Federal de Construo
de Habitao-Teto Digno; PFCV Reconduzido; PFCV-Plurianual, aumentando o volume de
investimento e os objetivos quantitativos de construo de habitaes 300 mil). Mesmo assim, a
mecnica do programa no mudou substancialmente: o nvel federal financiava a construo, com
subsdios no reembolsveis, os estados que tinham aderido ao Convnio Marco deviam firmar
convnios especficos para cada uma das obras e projetos pontuais, e os organismos estaduais de
habitao encarregavam-se da elaborao dos projetos, de sua licitao e execuo, sendo
tambm responsveis da elaborao das listas de beneficirios e da adjudicao das moradias.
46

Pelo volume do investimento e obras (at maio de 2013 havia sido assinada a construo de mais
de 280 mil habitaes), o PFCV se erigiu como a poltica de maior centralidade entre todas as
implementadas nesse perodo.
Outra das polticas implementadas por parte do Governo federal distancia-se das explicitadas at
agora, j que seus objetivos so diferentes: o Programa Federal de Melhoramento de Habitaes
Melhor Morar. Seu objetivo o trmino, ampliao ou reparao da habitao de todo grupo familiar
que necessita que sua atual moradia seja completada ou melhorada. Trata-se de 140.000 melhorias
distribudas em todo o pas de acordo com o dficit qualitativo6.

A maior parte dos Planos Federais foi apresentada como formas de combater o dficit
habitacional quantitativo, aquele que se d (como se explicou no primeiro captulo) em razo das
caractersticas deficitrias das habitaes, que se tornam irrecuperveis, necessitando da
construo de uma nova moradia para a famlia que habita nela; ou quando h a superlotao de
famlias numa mesma habitao, fato pelo qual necessrio fornecer uma nova unidade
habitacional para uma das familias. Nesses dois casos, a construo de novas habitaes a
resposta, e a maioria dos planos implementados tentou satisfazer essa necessidade.
Porm, o dficit qualitativo, em que as habitaes deficitrias so recuperveis, tambm uma
das problemticas mais prementes na Argentina. O Melhor Morar procura combater esse dficit,
predominante na atualidade, j que 90% do dficit habitacional argentino qualitativo
(CAPELLO e GALASSI, 2011). Nesse sentido, o programa procura preencher um vcuo poltico.
Mesmo assim, seu desenvolvimento tem sido sumamente problemtico, j que o processo de
reparao, ampliao ou melhoramento de moradias j consolidadas requer outra lgica de
implementao completamente diferente da construo massiva. Por essa razo, de quase 160 mil
reparaes assinadas, somente pouco mais da metade foi completada (89 mil). Alm disso, as
quantidades investidas nesse programa so muito menores que dos outros planos. Essas razes
levam a supor que esse programa relativamente marginal para o padro de interveno estatal
nacional na questo habitacional.
Nesse sentido, existem tambm outros programas e subprogramas implementados pela
Subsecretaria de Habitao Nacional, de natureza mais especfica (Programa Rosario Habitat,

Programa Federal de Mejoramiento de Viviendas Mejor Vivir.


http://www.vivienda.gob.ar/mejorvivir/descripcion.html
47

Programa de Melhoramento do Bairro, Subprograma Federal de Construo de Habitaes com


Municpios, Subprograma Urbanizao de Favelas e Assentamentos Precrios), que tambm
fazem parte do aprofundamento da poltica habitacional desde 2003. Contudo, o tamanho e o
volume de investimento nesses programas so pequenos em comparao aos grandes programas
analisados at agora, razo pela qual se considera que no determinariam ou caracterizariam os
eixos centrais da poltica ps-2001. Por isso, a explicitao de suas caractersticas no ser
aprofundada.
A caracterizao dos planos federais mais importantes permite observar que houve um ponto de
inflexo na lgica que guiava o funcionamento da poltica habitacional ps-2001 em comparao
com a dcada anterior. Essas diferenas podem ser observadas no Grfico 9.
Grfico 9: Oramento dos programas federais de habitao

Fonte: Bontempo e Bossini Pithod, 2011

Assim, a partir de 2003, o investimento nesses tipos de planos cresse de forma permanente (
exceo de 2006-2007), erigindo-se como componente central da poltica habitacional do
perodo. Refora-se a noo do Estado como ator fundamental na hora de intervir na arena
econmica, sobretudo no sentido keynesiano de estimular a demanda agregada e o consumo
como motores de crescimento econmico. Essa forma de pensar o Estado evidencia uma
concepo heterodoxa que se contrape ao fundamentalismo neoliberal de Estado mnimo. Isso
48

constitui um grande avano nas conceitualizaes sobre o papel do Estado e sua responsabilidade
no cumprimento das obrigaes para com a cidadania, sobretudo na rea dos direitos sociais.
Esses elementos tambm estaro presentes no ltimo programa habitacional lanado pelo
Governo federal em 2012: o Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Habitao nica
Familiar (Pro.Cre.Ar.)

2.3.

PROGRAMA

CRDITO

ARGENTINO

DO

BICENTENRIO

PARA

HABITAO NICA FAMILIAR (Pro.Cre.Ar.)


A iniciativa mais recente por parte do Governo federal argentino em relao a polticas
habitacionais foi a criao do Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Moradia nica
Familiar (Pro.Cre.Ar.). Por meio do decreto presidencial 902/2012, de 12/6/2012, criou-se um
fundo fiducirio pblico, sendo seu objetivo facilitar o acesso moradia prpria da populao e
a gerao de emprego como polticas de desenvolvimento econmico e social (Decreto
902/2012, art. 1.). A criao desse fundo foi feita por meio do aporte de recursos provenientes do
Tesouro Nacional e bens imveis transferidos de forma direta por parte do Governo federal.
Esses recursos administrados pelo fundo fiducirio sero destinados construo de habitaes e
ao desenvolvimento integral de projetos urbansticos e imobilirios para o acesso moradia
familiar, nica e permanente, concesso de crditos hipotecrios para a aquisio dessas
habitaes e para outros destinos relacionados ao acesso habitao, com o objetivo de melhorar
e facilitar o acesso de setores socioeconmicos baixos e meios da populao. (art.5)
O financiamento do programa se d por meio da constituio dum fundo fiducirio do qual
participam organismos pblicos. O Tesouro Nacional realiza um aporte inicial para a criao do
patrimnio e, concomitantemente, age como garantia das emisses de dividia que o fundo puder
realizar, j que est autorizado a faz-lo por oferta pblica, qualificada, por cotizao no
MERVAL (ndice de aes da Argentina), com durao de 30 anos. Por seu turno, a
Administrao Nacional de Bens do Estado (ABE) outorga terras fiscais urbanas de grande valor
patrimonial para a criao do capital fsico do fundo.

49

A Administrao Nacional da Seguridade Social (ANSES) investe no fundo do Pro.Cre.Ar. por


meio do Fundo de Garantia de Sustentabilidade (FGS)7, ao mesmo tempo em que qualquer
investidor privado poder investir tambm, dado que se trata de uma oferta pblica. Finalmente, o
Banco Hipotecrio implementa a concesso e cobrana dos crditos, garantindo a execuo do
programa e constituindo-se legalmente no fiducirio do Fundo.
Os objetivos enunciados pelo programa so: atender s necessidades habitacionais dos cidados
de todo o territrio nacional, contemplando as diferentes condies socioeconmicas e a
multiplicidade de situaes familiares, com linhas de crdito para a construo de habitaes
particulares e desenvolvimentos urbansticos de alta qualidade; impulsar a atividade
econmica por meio do incentivo construo de habitaes e seu efeito dinamizador; e gerar
emprego em todo o pas com a utilizao de mo de obra direta e indireta.8
O Pro.Cre.Ar constitui-se, assim, diferentemente dos programas anteriormente analisados, como
uma poltica de crditos hipotecrios. Esses crditos dividem-se em seis linhas diferentes: 1)
Crditos para a construo da moradia nica familiar para pessoas que j possuem terreno
prprio; 2) Crditos para a compra de habitaes que sero construdas por meio dos projetos
urbansticos desenhados pelo Estado (Governo federal, Estados e os Municpios comprometeramse a ceder terras pblicas em zonas urbanas donde se localizaro os prdios a serem construdos);
3) Crditos para a reparao de moradias nicas familiares; 4) Crditos para a ampliao ou
concluso de moradias; 5) Crditos para a compra de terrenos e construo de moradia nica
familiar; e 6) Crditos para a compra de moradias novas oferecidas pelo mercado imobilirio
privado.
Cada linha de crdito possui requisitos especficos para qualificao e acesso. Em termos gerais,
todos eles compartilham as seguintes condies: nacionalidade argentino ou estrangeiro, com
residncia permanente no pas; idade de entre 18 e 65 anos (idade mxima para o cancelamento
7

O FGS um fundo criado por meio do Decreto n 897/7, de 13/7/7. A Lei n 26.425, de 20/11/8, dispe sobre a
nacionalizao dos fundos das Administradoras de Fundos de Aposentadorias e Penses (sistema de penso de
carter privado e de capitalizao individual criado na dcada de 1990) e a transferncia dos mesmos ao atual
Sistema de Repartio. Com esse dinheiro, criou-se o Fundo de Garantia de Sustentabilidade, composto por diversos
tipos de ativos financeiros, como ttulos pblicos, aes de sociedades annimas, ttulos de prazos fixos, obrigaes
negociveis, fundos comuns de investimento, valores representativos de dvida emitidos por fideicomissos e cdulas
hipotecrias. No momento da transformao do sistema de capitalizao em sistema de repartio, 5 de dezembro de
2008, o FGS valia 98.224 milhes de pesos; em maro de 2011, seu valor montava a 182.600 milhes.
http://fgs.anses.gob.ar/
8
http://procrear.anses.gob.ar/programa
50

do crdito: 75 anos); tempo mnimo de trabalho de um ano, quer empregado com carteira
assinada ou independente.
Os crditos possuem taxas e juros reduzidos e variveis, dependendo da renda familiar lquida do
solicitante (entendida como a soma das rendas do trabalho, a renda de uma segunda atividade,
caso haja, e renda do cnjuge ou companheira/o). As linhas de crdito especficas esto
categorizadas segundo diferentes nveis de renda familiar lquida. Em geral, a renda mnima
necessria para acessar qualquer um dos crditos de oito mil pesos argentinos (980 dlares
americanos) e a renda mxima varia por linha, chegando a 35 mil pesos argentinos (4.300 dlares
americanos). Dependendo de cada linha de crdito, cada um desses nveis de renda possui suas
prprias taxas, juros, prazos de devoluo e nmeros mximos de emprstimo. Cabe aclarar que
essas quantidades mximas oferecidas pelos crditos no so suficientes para cobrir totalmente os
custos de cada uma das linhas, fato pelo qual os beneficirios devem possuir alguma capacidade e
nvel de poupana com a qual cobrir por sua prpria conta as diferenas.
Como a definio dos requisitos relativamente ampla, um grande nmero de pessoas cumpre
com as exigncias facilmente, qualificando para acessar os crditos. Assim, passados os
primeiros filtros de controle por meio da inscrio online, onde o solicitante do crdito apresenta
toda a documentao necessria, e da confirmao da viabilidade do pedido, a adjudicao final
dos crditos para cada um dos beneficirios feita por meio de sorteios pblicos da loteria
nacional, televisados ao vivo por cadeia nacional.
Na Tabela 10, possvel observar a quantidade de crditos facilitados at o primeiro semestre de
2013 na linha de crdito com terreno prprio:
Tabela 10: Sorteios e crditos outorgados pela linha de crdito com terreno prprio do Pro.Cre.Ar.

Fonte: LIRUSSI e TABER (2013:9)


51

Adicionalmente, dados oficias da ANSES mostram que, at o dia 21/1/2014, o total de habitaes
em andamento era de 92.265. Destas, 58.178 correspondem s linhas diretas para famlias, das
quais 18.328 j esto finalizadas. Outras 34.087 moradias esto sendo construdas em 105
desenvolvimentos urbanos em todo o territrio nacional para as famlias sem terreno prprio 9. A
mdia de obras iniciadas por dia de 22010.
Levando em considerao a descrio feita no presente capitulo, poderia se dizer que a
caraterizao das polticas habitacionais implementadas pelo Governo federal argentino permite
avaliar as linhas centrais norteadoras de modalidade de atuao sobre essa problemtica. Assim, a
recuperao do papel do Estado como ator econmico-social demandou a concentrao de
funes no nvel federal, que vem se desenvolvendo como mbito privilegiado de interveno.
Alm da revalorizao do papel estatal, outro elemento central das polticas habitacionais do
perodo o binmio argumentativo proviso de habitao gerao de emprego como forma de
justificao-legitimao das formas de interveno do Estado. Desse modo, a conexo entre
polticas habitacionais e trabalho um elemento central presente em todas as polticas da poca e
atravessa, desde 2003 at hoje, a formulao dos mecanismos de interveno na problemtica
habitacional.
Finalmente, possvel identificar, no ltimo programa implementado (Pro.Cre.Ar.), um aumento
do nvel de complexidade da engenharia financeira e de gesto da poltica. Embora a poltica seja
ainda muito recente e sua implementao esteja se desenvolvendo na atualidade, cabe supor que
sua dinmica de funcionamento apresente linhas de continuidades e rupturas com as polticas
implementadas anteriormente.
Neste trabalho, considera-se que a conjugao dessas grandes de linhas de poltica habitacional
permite falar da existncia de certa unidade geral, delineando um padro de interveno pblica
estatal federal em habitao social. No captulo a seguir, pretende-se identificar os elementos
centrais do padro que tem se consolidado nos ltimos dez anos na Argentina.

http://www.pagina12.com.ar/diario/ultimas/20-238197-2014-01-21.html e
http://procrear.anses.gob.ar/noticia/procrear-flexibilizo-las-condiciones-de-la-linea-compra-de-vivienda-a-estrenar145
10
http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-238727-2014-01-29.html
52

CAPTULO III O PADRO DE INTERVENO PBLICA ESTATAL FEDERAL EM


HABITAO SOCIAL
A descrio feita no Captulo 2 permitiu confirmar que 2003 representou um ponto de inflexo
histrico no que tange rea habitacional: a nova gesto governamental comeou um processo de
recuperao econmica e revitalizao do Estado em decorrncia da reativao do aparelho
produtivo, priorizando as polticas sociais, que adquiriram maior centralidade na agenda pblica.
A poltica de habitao no foi uma exceo e o Estado desempenhou papel central por meio do
investimento de recursos pblicos significativos em matria habitacional (DEL RIO, 2011:7).
o contexto de procura de sadas polticas crise de 2001 o marco do qual emerge
uma srie de variaes no desenho das polticas de habitao que expressam distintas
alternativas em termos da reorganizao geral de relaes sociais gerais subjacentes a
seus contedos formais (RODRIGUEZ, 2011:2-3).

Assim, estar-se-ia inaugurando uma nova etapa histrica no desenho e implementao da poltica
habitacional. Neste captulo, sero aprofundadas as questes levantadas no captulo anterior
visando a desvendar as linhas centrais do padro de interveno pblica estatal na habitao
social.
Entendendo que as polticas habitacionais so compostas por um conjunto de decises e medidas
tomadas e implementadas pelo Estado, com o propsito de interferir nos processos de proviso
habitacional, o que inclui a produo, distribuio e consumo das unidades residenciais
(ARRETCHE, 1990: 55), possvel identificar padres regulares de interveno que permitam
afirmar a existncia de diversos sistemas habitacionais. Nesses sistemas, as formas de agir do
Estado se caracterizam pela existncia de um padro de ao estatal que manifesta variados graus
de regularidade, sobretudo em relao aos processos centrais de suprimento habitacional
anteriormente mencionados: produo, distribuio e consumo.
A noo de sistema habitacional consiste numa imprecisa, embora conveniente
expresso que abrange a totalidade das inter-relaes entre todos os atores
(individuais e corporativos), unidades habitacionais e instituies envolvidas na
produo, consumo e regulao da habitao. O conceito sistema de habitao
, assim, bem mais amplo que mercado habitacional ou setor habitacional
(HOEKSTRA, 2010:32)

A abrangncia e complexidade da noo de sistema habitacional tem uma consequncia evidente:


analisar o papel especfico do Estado no sistema de suma complexidade, dados os inmeros
instrumentos que podem ser utilizados com o intuito de intervir. Nesse sentido, identificar esses
instrumentos, especificar, categorizar e analisar sua peculiaridade uma das tarefas centrais na
53

hora de desvendar as modalidades de interveno estatal no setor habitao. (FAHEY e NORRIS,


2009)
A multiplicidade dos instrumentos mencionados por Fahey e Norris advm da complexidade do
sistema habitacional, caraterizado por sua segmentao em diversos subsistemas de fornecimento
habitacional (mercado privado para classes altas, tanto em aluguel como em venda; privado para
renda mdia aluguel e venda; mercado informal para setores de baixa renda aluguel e venda;
fornecimento pblico para setores de baixa renda), possuindo, cada um deles, suas prprias
caractersticas, dinmicas e regras de funcionamento, atores, interesses e conflitos.
Alm das limitaes empricas e terico-conceituais para analisar os sistemas habitacionais, o
fato mesmo de falar da existncia de um sistema de habitao consolidado em pases fora das
regies economicamente desenvolvidas do mundo sumamente problemtico. As mesmas
consideraes que levam Gough (2006) a problematizar a existncia de regimes e sistemas de
bem-estar social em contextos de desenvolvimento econmico se aplicam tambm anlise dos
elementos centrais do setor habitacional e s modalidades que tm desenvolvido os Estados para
intervir no setor.
Ou seja, as propostas elaboradas pelos estudos de poltica habitacional comparada, na anlise dos
sistemas de habitao, foram sempre construdas a partir de um olhar europeu, no qual as
intervenes pblicas em matria habitacional foram desenvolvidas historicamente cedo na
consolidao dos Estados de Bem-estar e contavam com estruturas j consolidadas na dcada de
1960.
Para se analisar contextos fora dos pases desenvolvidos, como o caso da Argentina, preciso
se afastar das elaboraes tericas anteriormente mencionadas. Assim, o objetivo deveria ser o de
identificar os elementos da interveno estatal que contriburam para a reconstruo do que se
denomina neste captulo padro de interveno pblica estatal federal em habitao social. A
noo de padro, no sentido utilizado por Fleury (1994) no estudo sobre proteo social na
Amrica Latina propicia uma leitura das polticas sociais com o intuito de identificar
regularidades nas modalidades de atuao estatal nos contextos em desenvolvimento, evitando
apelar s elaboraes de modelos de Estado de Bem-estar (inteno que tambm compartilha
Gough). As mesmas consideraes so levadas em conta para a anlise do setor habitacional.

54

Alm da identificao do padro de atuao, o foco deste trabalho um tipo de interveno


especfica: a interveno pblica estatal federal. Esta delimitao responde necessidade de
fazer um recorte emprico levando em conta que, como dito anteriormente, a complexidade da
questo habitacional envolve mltiplos atores e relaes (Governo federal, estadual e municipal;
atores pblicos no estatais, como os sindicatos; movimentos sociais, cooperativas e organizaes
da sociedade civil; atores privados da construo, empreiteiras, imobilirias, dentre outros).
Dessa forma, a delimitao do padro de interveno pblica estatal federal permite focar a
ateno, embora reconhecendo a complexidade e importncia das outras dimenses que, por
razes de tempo, espao e capacidade, ficaram fora desta anlise.
Finalmente, a ateno se centrar na habitao social. Dadas as inmeras ferramentas fiscais,
regulatrias e polticas que o Estado pode utilizar, sua interveno tem o potencial de afetar o
funcionamento do sistema habitacional em sua totalidade. Mas a inteno desta dissertao
analisar a poltica de habitao social, entendendo-a como o dispositivo de uma poltica que
prope combater o problema dos impedimentos originados na condio de mercadoria da
moradia e, portanto, das dificuldades de pagar seu preo de mercado (FERNANDEZ
WAGNER, 2004: 13-14. Itlico do original). Assim, este captulo est centrado nas intervenes
pblicas que visam a efetivar o direito de habitao digna para os cidados excludos pelas
lgicas mercantis.

3.1. DIMENSES DO PADRO DE INTERVENO ESTATAL


Para identificar o padro de interveno pblica estatal federal em habitao social, necessrio
definir as dimenses que o configurariam. Nesse sentido, a proposta de Barreto (2011)
sumamente til, j que o autor desenvolve uma matriz de anlise com dimenses claramente
definidas e facilmente identificveis nas polticas habitacionais do Governo federal argentino. O
autor utilizou a matriz proposta para analisar as polticas implementadas nos anos 1990 e para
estudar comparativamente as medidas que comearam a serem aplicadas de 2003 a 2007.
Portanto, a sua anlise coincide parcialmente como a periodizao proposta neste trabalho.
A matriz consta de quatro grandes eixos analticos que, por sua vez, subdividem-se em dimenses
especficas (Tabela 11).
55

1. Caratersticas gerais da interveno do Estado no campo habitacional: remete aos


fundamentos polticos-ideolgicos em que se baseiam as polticas (orientao poltica) alm
da engenheira institucional de cada uma delas (orientao administrativa).
2. Tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional: refere-se aos
instrumentos e capacidade operativa das polticas (forma de implementao da poltica e nvel
de cobertura), a forma em que se concebe a problemtica habitacional a ser atingida e o tipo
de resposta (soluo habitacional concreta) oferecida pelo Estado.
3. Destinatrios (populao objeto) das solues: remete forma como se constri o sujeito
beneficirio da poltica (definio universalista, focalizada), os critrios de seleo e de
adjudicao das habitaes.
4. Implementao (forma de produo) das solues: responde modalidade de produo de
solues habitacionais privilegiada pelo Estado.

56

Tabela 11: Matriz de anlise proposta por Barreto (2011)

Eixos de anlise

Dimenses

Descrio

Caratersticas gerais da interveno do Orientao poltica


Estado no campo habitacional
Organizao administrativa

Bases ideolgicas da poltica

Tipo de solues habitacionais oferecidas Instrumentos e capacidade operativa


pela poltica habitacional (bens, servios)

Polticas, programas ou projetos. Nmero


de solues oferecidas

Destinatrios
solues

(populao

alvo)

Forma de produo das solues

Centralizao/descentralizao.
Instituies pblicas responsveis. Tipo e
forma de financiamento

Concepo das solues habitacionais

Forma de entender a problemtica do


hbitat (habitao como questo fsica,
social, espacial, etc.)

Caractersticas das solues habitacionais

Tipo de habitao construda. Insero


urbana. Planificao urbana

das Concepo e definio dos destinatrios

Definio universalista ou focalizada dos


beneficirios. Segmentao e diferenciao
entre beneficirios das polticas

Modalidades de produo das solues Atores envolvidos na construo (privados,


habitacionais.
cooperativas, etc.)
Fonte: Elaborado em base a BARRETO, 2011.

57

Esses eixos de anlise permitiro delinear os elementos centrais do padro de interveno estatal.
No item a seguir, aplica-se esta proposta analtica para o perodo 2003-2011, seguindo as
diretrizes traadas por Barreto (2011) para, em seguida, enfocar-se no perodo 2012-2013 e as
inovaes introduzidas no padro de interveno estatal com a criao do Pro.Cre.Ar.

3.2. PERIODO 2003-2012: Fonavi e PLANOS FEDERAIS


Como foi dito anteriormente, 2003 foi o comeo da recuperao do papel do Estado tanto como
ator na arena econmica quanto na qualidade de agente central na melhoria das condies sociais
da populao por meio de polticas pblicas ativas. Em matria habitacional, reativou-se o
Fonavi, deu-se continuidade s polticas desenvolvidas durante o neoliberalismo e criaram-se os
planos federais. Analisam-se abaixo tais medidas polticas com base nas dimenses anteriormente
descritas.
3.2.1. Caratersticas gerais da interveno do Estado no campo habitacional
As novas polticas habitacionais revestiram-se de uma orientao poltica de forte contedo
neokeynesiano (BARRETO, 2011), conjugando, ao mesmo tempo, o objetivo de combater os
dficits habitacionais estruturais na sociedade argentina e o de tentar reativar o aparelho
produtivo por meio dos incentivos indstria da construo, intensiva em mo de obra. Este
ltimo elemento chave e uma das preocupaes centrais na poca do alto ndice de desemprego
com uma estagnao econmica alarmante. Assim, a obra pblica em geral, e a habitao em
particular, revestiram-se de central importncia como ferramentas polticas, sendo privilegiadas
no desenho das aes pontuais.
No que tange organizao administrativa, a orientao poltica neokeynesiana teve
consequncias na engenheira institucional desenhada na rea da habitao. Foi criado o
Ministrio de Planejamento Federal, Servios e Obra Pblica, que centralizou a execuo dos
planos de habitao herdados da dcada neoliberal (que se inseriam no Ministrio de
Desenvolvimento Social), reativou-se o Fonavi, que se encontrava totalmente paralisado pela
insuficincia de financiamento e criaram-se os planos federais. Esse processo de reorganizao
institucional significou a centralizao, no nvel federal, das decises de maior importncia em
habitao.
58

Embora o desenho descentralizado do Sistema Federal de Habitao e do Fonavi tenha


continuado funcionando, a reativao desse fundo foi feita por meio de subsdios no
reembolsveis oferecidos pelo governo federal aos nveis estaduais, financiados com fundos do
Tesouro Nacional. Levando em conta o montante do investimento federal destinado ao Fonavi
(19,34% do total do perodo 2003-2007), clara a centralidade que adquiriu a outra modalidade
de interveno criada com os planos federais: estes foram os mecanismos privilegiados na poca
em termos de poltica habitacional (80,67% do investimento federal do perodo 2003-2007)
(BARRETO, 2011).
As diferenas ficam ainda mais claras ao se observar o Grfico 10, onde possvel enxergar, nos
primeiros anos, um distanciamento considervel entre os valores transferidos pelo Governo
federal para os nveis estaduais via planos federais e Fonavi, embora essa diferena tenha
diminudo de forma constante com os anos, Os dados consolidados disponveis, publicados pelo
Conselho Nacional de Habitao, s cobrem o perodo 2006-2012, razo pela qual no estejam
presentes os primeiros trs anos do perodo analisado neste trabalho.
Grfico 10: Fonavi e planos federais: total do montante transferido em pesos, por ano, 2006-2012

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013,

A centralidade da modalidade planos federais fica ainda mais evidente ao se analisarem as


quantidades de habitaes finalizadas por ano e tipo de poltica. Comeando sua implementao

59

em 2003, os primeiros planos federais comearam a oferecer moradias prontas no ano 2005, e,
desde essa data, a produo foi marcadamente superior que o Fonavi, como mostra o Grfico 11.
Grfico 11: Habitaes finalizadas at o ano 2012: Fonavi e planos federais

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.

Elementos centrais das linhas polticas dos planos federais em comparao com o Fonavi:

A poltica habitacional volta a se centralizar no Executivo Federal, sendo este o definidor dos
eixos centrais dessa poltica e dos conceitos que guiaram a implementao dos planos.
Embora o Fonavi continue funcionando com sua mecnica descentralizada (ver Captulo 2),
os planos federais reconcentram no nvel federal vrias das competncias delegadas durante
a dcada de 1990. Assim, funcionam de forma paralela duas mecnicas: uma centralizada e
outra descentralizada. fundamental aclarar que, mesmo com a centralizao dos planos
federais, a execuo final da poltica, a elaborao dos projetos, a licitao das obras, o
controle da construo, a seleo dos beneficirios e a adjudicao das habitaes continuam
sendo de competncia dos nveis inferiores: estaduais e municipais. Portanto, a centralizao
est presente, mas de forma parcial.

Os planos federais, diferentemente do Fonavi, no so criados por meio de lei. Eles so


elaborados sob a lgica de programas especficos, por meio da assinatura de convnios
marcos generais e convnios particulares entre o nvel federal e as provncias, sendo esses
60

instrumentos os que definem as regras de funcionamento dos planos. Cada obra encontra-se
sujeita aprovao do Governo federal. Os planos federais concentram maior poder no
Executivo Nacional, na medida em que este possui maior independncia de critrio na
determinao das regras de funcionamento, quantidades de financiamento, critrios de
distribuio, de modo que o quanto, como e de quem passam a ser decises federais (DEL
RIO, 2011:153).

Os planos federais financiam-se com fundos do Tesouro Nacional. Eles no possuem


nenhum tipo de financiamento especfico, como no Fonavi (imposto ao combustvel), nem
oramento definido estritamente por lei.

A volta centralizao, a lgica de financiamento e o esquema normativo dos convnios marcos


fazem com que, nos planos federais (diferentemente do Fonavi), a alocao de recursos para cada
jurisdio no adote pautas de distribuio previamente definidas nem estveis (DEL RIO, 2011).
Assim, algumas jurisdies acabam sendo privilegiadas, como mostra o Grfico 12.

61

Grfico 12: Planos federais: porcentagem do montante transferido a cada estado por ano, 2006-2012, em pesos argentinos*

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.


*As porcentagens referem aos maiores valores recebidos por cada estado no perodo

62

Claramente, o Estado de Buenos Aires o territrio-alvo privilegiado nos planos federais,


concentrando quase 50% do total investido no pas em 2011, sendo a porcentagem nunca foi
inferior a 25% do total (em 2006-2012, a mdia anual transferida para Buenos Aires foi
38,59% do total). No outro extremo, as provncias de Corrientes, San Luis e Santa Fe tm
visto suas participaes diminuir notavelmente nas transferncias dos planos federais (a mdia
anual transferida para cada provncia foi de, respectivamente, 0,78%, 0,08% e 1,75%).
A participao do Estado de Buenos Aires to significativa que, ao se compararem as
flutuaes das transferncias para esta jurisdio com as transferncias totais, possvel
perceber um movimento similar, atrelado entre ambas as curvas, embora, nos ltimos anos, a
velocidade da reduo tenha sido maior em Buenos Aires do que no total do pas. A maior
inclinao da curva verde no Grfico 13 (Buenos Aires) do que da curva azul (total pas)
revela uma distribuio maior para outras jurisdies.
Grfico 13: Planos federais: comparao anual entre o total transferido no pas, o total transferido
provncia de Buenos Aires e a mdia das transferncias aos estados, 2006-2012, em pesos argentinos.

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.

As variaes e distncias entre os montantes transferidos demarca uma linha de diferenciao


com o Fonavi, j que, neste esquema, as percentagens para cada jurisdio so definidas por
lei ainda com uma concentrao no Estado de Buenos Aires, mas claramente mais distributivo
do que nos planos federais. O Grfico 14, alm da evidncia inegvel do crescimento dos
fundos transferidos via Fonavi, mostra claramente que a concentrao de recursos em Buenos
Aires menor do que nos planos federais, e que o movimento das trs curvas similar, sem
nenhuma sobre representao do maior estado argentino. Tambm, observa-se que as curvas
se comportam sem grandes flutuaes e com uma tendncia ascendente constante. A
explicao que os fundos do Fonavi se compem de uma porcentagem fixa do imposto
63

sobre os combustveis, um imposto sobre o consumo. Em um contexto de recuperao e


aumento da atividade econmica, compreensvel o comportamento das variveis analisadas
no Grfico 14. Alm disso, os valores a serem transferidas para cada jurisdio tambm so
fixas e definidas por lei, fato pelo qual as curvas de Buenos Aires e da mdia das
transferncias para cada estado no representam variaes abruptas, como no caso dos planos
federais.
Grfico 14: Fonavi: comparao anual entre o total transferido no pas, o total transferido provncia de
Buenos Aires e a mdia das transferncias aos estados, 2006-2012, em pesos argentinos.

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.

Ao se comparar o montante transferido pelos planos federais s provncias menos


beneficiadas (Santa Fe, Corrientes e San Luis) com o recebido por essas mesmas jurisdies
via Fonavi, confirmar-se que as distncias entre as duas linhas de polticas so inegveis
(Grfico 15).

64

Grfico 15: Comparao das porcentagens transferidas para os Estados de Santa Fe, Corrientes e San
Luis via Fonavi e planos federais, 2006-2012

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.

As linhas retas do Fonavi evidenciam que a porcentagem recebida por cada estado fixa,
definida na lei 14.446, de 1994. Como os planos federais no presentam nenhuma definio
desse tipo, as flutuaes so constantes, como mostra o Grfico 15. Alm disso, embora nos
primeiros anos (2006-2007), os fundos transferidos via Fonavi tenham sido pouco
significativos em razo de seu tamanho relativamente pequeno nesse perodo, a gradual
recuperao do financiamento mostrou que o montante recebido pelas provncias foi
consideravelmente maior em 2011-2012, mesmo que as alquotas continuassem as mesmas.
Assim, as caratersticas centrais da interveno nesse perodo contm um forte contedo
neokeynesiano, concebendo a poltica habitacional como um motor econmico, e altos nveis
de recentralizao do poder decisrio no governo federal, especialmente no Ministrio de
Planejamento. Os planos federais fundamentam-se em uma matriz argumentativa claramente
ancorada no binmio proviso de habitao gerao de emprego, como uma dupla
inseparvel que vertebra todo o sistema habitacional ps-2003, atravessada, por seu turno, por
uma lgica do tipo emergencial, em que a poltica habitacional pensada como um meio
privilegiado para a superao de crises econmicas e reativao do sistema produtivo
(IBEZ MESTRES, 2013).
Essa modalidade de atuao soma-se quela herdada dos anos 1990, sobretudo o Fonavi, que,
nos primeiros anos do perodo, ainda no havia superado a crise de financiamento ps-2001,
mas que, juntamente com a recuperao da economia, evidenciou um crescimento no seu
65

oramento e nos fundos transferidos automaticamente para cada jurisdio. Assim, o perodo
caracteriza-se pela superposio dessas duas dinmicas.
3.2.2. Tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional
No que tange aos instrumentos privilegiados para a interveno na questo habitacional, o
perodo 2003-2011 privilegiou a lgica de interveno pblica estatal por meio dos convnios
marcos e convnios particulares entre Governo federal e estados. Os convnios funcionavam
como esquemas normativos dos programas gerais e dos subprogramas mais especficos,
permitindo uma proliferao de medidas que visaram a focalizar as aes pblicas nas
camadas sociais mais afetadas pela pobreza. Os fundos do Fonavi continuaram sendo
transferidos de forma direta para cada jurisdio, tendo cada uma de elas absoluta autonomia
na sua utilizao. Nesse sentido, cada estado representaria um caso especfico de estudo na
hora de analisar a utilizao dos fundos Fonavi. Como esta dissertao atm-se a delinear o
padro de interveno federal, essas questes no sero aprofundadas.
Portanto, os planos federais mantiveram a dinmica focalizada nas polticas habitacionais
herdadas da dcada anterior. Embora essa modalidade de funcionamento no tenha mudado, a
capacidade

operativa

de

fornecimento

habitacional

das

polticas

foi

ampliada

exponencialmente, sobretudo pelas quantias histricas dos fundos investidos em habitao.


Assim, as solues habitacionais atingiram nveis quantitativos nunca antes registrados, fato
que relativizaria a focalizao, levando em conta o carter massivo das medidas (BARRETO,
2011:20). Como afirma Del Rio, na regio metropolitana da cidade de Buenos Aires, ou
Grande Buenos Aires,
a interveno em habitao prevista pelo Plano Federal de Construo de
Habitaes para a dcada atual equivale magnitude do crescimento
demogrfico do ltimo perodo intercensos (10 anos), e o volume das
intervenes desenvolvidas em 2004-2007 iguala as intervenes
habitacionais realizadas nos ltimos 27 anos (1976-2003) (2009:1).

A despeito das mudanas quantitativas mencionadas, as concepes sobre a problemtica


habitacional que inspiraram as solues habitacionais continuaram fortemente ancoradas na
noo da habitao como objeto fsico que fornecido em sua forma acabada aos
beneficirios das polticas, em detrimento de outras categorias do gasto em habitao
(concepo vivendista). Essa concepo centrada na habitao como objeto fsico
caraterstica do Fonavi e dos planos federais (sobretudo do Plano Federal de Construo de
Habitao, o mais importante em termos de financiamento e tamanho), numa tentativa de
combater ativamente o dficit quantitativo existente, analisado no Captulo 1.
66

Justamente pelo carter massivo dessas polticas, privilegiou-se, em seu bojo, a construo
estandardizada de habitaes com padres baixos de qualidade, inseridas precariamente na
trama urbana, localizando-se nas periferias das cidades e se articulando escassamente com
polticas de planejamento urbano, mobilidade e infraestrutura (BARRETO, 2011). Como
aclarado anteriormente, a execuo dos conjuntos habitacionais concretos responsabilidade
dos nveis inferiores de governo (como no Fonavi), e a localizao desses conjuntos nos
espaos urbanos dependeu da capacidade concreta de cada estado e municpio de gerar solo
urbano-urbanizvel inserido na trama urbana. As condies de acesso ao solo no foram
contempladas nas disposies originais da poltica de habitao, nem se reconheceram s
limitaes estruturais na matria de gesto do solo de muitas administraes locais (DEL
RIO, 2009:10).
Na maioria das vezes imperou a lgica do mercado na qual a disponibilidade de espaos livres
para habitao social localizaram-se nas periferias ou mesmo por fora das tramas urbanas,
aprofundando os nveis de segregao e excluso scio espacial aos que se encontram
submetidos a setores populares. A tradio vivendista encontra-se dissociada da poltica
urbana e define o problema com de natureza fortemente setorial, projetando metas
construtivas divorciadas de aspectos sociais e territoriais (DEL RIO, 2009:5) Estas polticas
no foram acompanhadas devidamente de um planejamento territorial apropriado, fato pelo
qual a grande especulao no mercado imobilirio e do solo e a dbil interveno estatal sobre
eles tm afetado negativamente as polticas desenvolvidas, tornando-as fragmentadas e
paliativas. (ONU, 2011).
A massividade dos planos federais e o carter vivendista (compartilhado tambm pelo Fonavi)
com as consequncias negativas mencionadas no pargrafo anterior deveriam se relativizar
parcialmente, dado que alguns programas implementados nesse perodo, sobretudo o Melhor
Morar, afastaram-se destas lgicas, procurando atacar o dficit qualitativo existente por meio
de aes de melhoramento, conserto e ampliao do estoque de moradias existentes
(habitaes recuperveis, que, portanto, no precisam da construo de novas unidades).
Tambm, em outros subprogramas dos planos federais e no Fonavi, foram implementadas
solues habitacionais, entendidas como as diversas respostas vinculadas satisfao do
desenvolvimento familiar acima da unidade fsica da habitao, contemplando melhoramentos
habitacionais

(ampliaes,

reparaes)

melhoramentos

do

hbitat

(urbanizao,

infraestrutura, regularizao dominial, equipamento comunitrio e desenvolvimento de


processos sociais). Porm, o peso relativo dessas aes comparativamente pequeno e
67

fortemente focado em algumas jurisdies do pas, sobretudo o Estado de Buenos Aires. Os


dados oferecidos pelo Conselho Nacional de Habitao, representados na Tabela 12 e
Grficos 16 e 17, so ilustrativos dessa afirmativa.
Tabela 12: Quantidade de habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012, por
programa
Programas e
2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012
Total
tipo de solues
Habitaes:
0
0
20290 32571 42414 32808 34185 28407 27667 28075
246417
planos federais
Solues
habitacionais:
0
0
2592
18785 18941 17228 16801 13268
9123
8405
105143
planos federais
Habitaes:
19813
8339
13455 11582 11143
9015
10815
6140
6280
6527
103109
Fonavi
Solues
habitacionais:
7803
4209
4578
5642
11153
8242
11829
9089
8381
5926
76852
Fonavi
Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.
Grfico 16: Evoluo das habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012, por tipo de
programa

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.

68

Grfico 17: Quantidade de habitaes e solues habitacionais oferecidas no perodo 2003-2012, por tipo
de programa

Fonte: Elaborado com dados do Conselho Nacional de Habitao, 2013.

Alm da maior tamanho dos planos federais sobre o Fonavi, pode-se depreender do Grfico
17 como so privilegiadas as aes de construo de habitaes sobre outro tipo de soluo,
tanto em uma como em outra linha de poltica. Embora, nos primeiros anos do perodo, o
crescimento sustentado do investimento em habitao tenha significado um aumento tanto das
habitaes como das solues habitacionais (nos planos federais), a diferena entre ambas
visvel, e a diminuio das segundas aps o ano 2007 no corresponde a uma diminuio nas
primeiras, privilegiando-se, claramente, a construo de novas habitaes. Essa diferena no
to acentuada no caso do Fonavi, mas o Grfico 16 deixa evidente a preponderncia do vis
vivendista.
Portanto, embora tenham sido introduzidas algumas orientaes alternativas, as linhas gerais
da dinmica de interveno estatal nesse sentido no foram redefinidas.
3.2.3. Destinatrios (populao alvo) das solues
Diversos tipos de polticas, mas objetivamente as polticas sociais, tm a capacidade de
configurar sujeitos sociais (FERNANDEZ WAGNER e SEPLVEDA, 2006) Assim, a forma
com que as polticas habitacionais definem seus beneficirios constri um tipo de sujeito que
tem o direito de usufruir de uma habitao digna. O Fonavi, original da dcada de 1970,
definia, de forma bastante ampla e relativamente universalista, seus beneficirios, entendidos
como famlias de renda insuficiente para a aquisio de uma habitao no mercado. Na
dcada de 1990, essa definio no mudou, embora os recursos destinem-se s classes de
69

renda mdia-baixa, e tenham sido desenhadas novas polticas mais focalizadas (inspiradas nas
recomendaes dos organismos multilaterais de crdito, como o BID ou Banco Mundial) nas
classes de baixa renda. Algumas de essas polticas herdadas continuaram sendo
implementadas no perodo ps-2003, de modo que a lgica de construo dos beneficirios
continua sendo a mesma.
Com os planos federais, focalizou-se naqueles setores mais necessitados da populao, que
sofreram diretamente as consequncias negativas da crise econmica que eclodiu em 2001.
Mesmo assim, o carter desses planos foi massivo11, dada a enorme quantidade de pessoas
afetadas pela deteriorao da situao econmica e social. Portanto, a focalizao desse
perodo distancia-se daquela instrumentada na dcada anterior.
No Plano de Reativao do Fonavi, introduziu-se a condio que, nas obras iniciadas ou em
execuo, incorporar-se-iam os beneficirios do Plano Chefes e Chefas de Famlia
Desempregada, programa de transferncia condicionada de renda implementado em 2002
como medida de emergncia para combater os altos nveis de pobreza e misria. O Programa
de Emergncia Habitacional teve como populao alvo as famlias com renda abaixo do nvel
da misria e os grupos vulnerveis em situao de emergncia ou marginalidade, tentando,
tambm, priorizar a utilizao, como trabalhadores na construo, os beneficirios do Plano
Chefes e Chefas por meio da sua organizao em cooperativas de trabalho. O Programa de
Solidariedade Habitacional (de inspirao similar ao de Emergncia Habitacional) teve, ainda,
uma maior focalizao na definio da populao, visando ao melhoramento das condies de
habitao daquelas reas urbanas localizadas nas regies do pas mais castigadas pela situao
de emergncia econmica, i.e., o Nordeste e o Noroeste Argentino (NOA e NEA).
A estratgia de focalizao dos planos federais reveste-se de uma particularidade de vital
importncia: a definio do beneficirio no leva em conta s necessidade material dada
pela condio de pobreza, misria e precariedade habitacional seno que tambm considera o
fato de serem (esses possveis beneficirios) indivduos sem trabalho potencialmente
empregveis na construo de suas prprias moradias. Assim, a definio dos sujeitos
beneficirios nos planos federais tambm reflete o carter contra cclico e neokeynesiano que
caracteriza o padro de interveno do perodo.
Embora a focalizao nas polticas de habitao seja uma herana do neoliberalismo, a
estratificao resultante da diferenciao entre beneficirios por segmentos de renda foi maior
11

As polticas focalizadas dos anos 1990, anteriormente mencionadas, caracterizam-se por ter uma menor
envergadura tanto nos investimentos como na capacidade operativa.
70

na dcada de 1990. Porm, em alguns casos, a focalizao ps-neoliberal contribuiu na


diferenciao de nveis sociais, porque particularizaram a qualidade das solues dos
programas, definido montantes inferiores para as moradias dos setores mais desfavorecidos
(BARRETO, 2011:25)
Alguns desses Planos, sobretudo o Programa de Emergncia Habitacional, introduziram
tambm uma novidade na interao programa-beneficirio: a produo e a adjudicao das
habitaes seriam desenvolvidas por meio da organizao de cooperativas de trabalho criadas
anteriormente ou aos fins de executar o programa. Mesmo assim, o impacto dessa forma no
conjunto das solues oferecidas no perodo foi muito pequeno (BARRETO, 2011) Portanto,
os planos federais, em geral, e, sobretudo, o Plano Federal de Construo de Habitaes (de
maior envergadura e porte) :
supem a definio de um perfil adjudicatrio que se delimita entre a
demonstrao da necessidade habitacional e a capacidade mnima de
pagamento, de modo a permitir a recuperao posterior do investimento por
parte do Estado. Essa definio supe um ator totalmente passivo, receptor
de um beneficio. (DEL RIO, 2011:139-140)

O reconhecimento inicial da existncia de atores da sociedade civil com capacidade efetiva de


participar na implementao das polticas foi lentamente abandonado por uma orientao mais
vertical na definio das prioridades, na construo das habitaes e em sua adjudicao.
Centrais, no que tange definio dos sujeitos beneficirios, so os critrios especficos para
a seleo dos indivduos que sero, finalmente, titulares das habitaes. Nesse sentido, a
poltica nacional faz poucas determinaes sobre tais requisitos (critrios objetivos muito
vagos e gerais), j que a confeco dos cadastros de beneficirios e a adjudicao final foram
definidas, na descentralizao do sistema de habitao nos anos 1990, como competncias dos
organismos de habitao das jurisdies inferiores, ou seja, as Secretarias Estaduais de
Habitao e os Municpios. Desse modo, no se dispem de critrios uniformes controlados
em nvel nacional nem provincial (DEL RIO, 2011) para os planos federais ou para o Fonavi.
Muitas provncias publicaram nos sites de seus organismos de habitao as datas e locais de
realizao de sorteios pblicos, nos quais so selecionados os beneficirios finais das
habitaes. Esse seria um mecanismo transparente, no qual no existiria discriminao
arbitrria por parte dos atores estatais. O problema reside justamente na confeco da lista de
indivduos habilitados a participar dos sorteios.

71

Essa indefinio por parte do nvel nacional revela uma forte debilidade do sistema de
adjudicao dos programas de habitao social, j que, com a liberdade de cada estado ou
municpio de definir seus prprios critrios de adjudicao, abre-se
a possibilidade de prticas discriminatrias, em particular em relao
populao migrante proveniente de outros pases ou outros estados (...) o
sistema de adjudicao careceria de transparncia, sobretudo nos casos onde
no tem nenhum critrio sancionado por lei12 (ONU, 2011:13)

Portanto, a volta centralizao de poder decisrio no governo nacional no significou uma


interveno dele em algumas das atribuies dos governos estaduais e municipais definidas na
reforma do sistema habitacional dos anos 1990, i.e., a seleo dos beneficirios. Embora
existam critrios objetivos, a capacidade de seleo dos nveis locais de governo depende, em
grande medida, mas no em todos os casos, do peso poltico da trama vincular local (...)
exposta discricionariedade conjuntural da lgica poltica (DI VIRGILIO e RODRIGUEZ,
2009:81)
3.2.4. Forma de produo das solues
Finalmente, de acordo com a proposta da matriz de anlise, a ltima dimenso refere forma
de produo escolhida pelo Estado para o suprimento das solues habitacionais
anteriormente descritas. Nesse sentido, o carter neokeynesiano fortemente orientado na
gerao de emprego prioriza a concepo da habitao s como objeto fsico, em decorrncia
da massividade dos programas implementados. A consequncia dessa dinmica a
preponderncia de uma forma de produo de solues habitacionais que privilegia o papel
das empreiteiras privadas.
Como se pode inferir do Grfico 18, a maior parte das habitaes construdas no perodo
2003-2007 se deu por meio de empreiteiras privadas (82,3%). A descentralizao do Fonavi e
a execuo dos planos federais por parte dos nveis Estaduais permitiram o envolvimento de
empresas locais de construo, que contriburam em alguma medida para a dinamizao das
economias locais. Porm, os sujeitos privilegiados continuaram sendo os atores privados da
construo, independendo de seu tamanho e abrangncia territorial.
Embora algumas outras prestaes alternativas tenham sido utilizadas (autoconstruo e
cooperativas), seu carter secundrio (17,7% das solues habitacionais do perodo) no

12

importante destacar que, nas normativas municipais sobre os listados dos beneficirios, no existe uma
fundamentao do ato de adjudicao, alm de acontecer num contexto mais amplo de falta de acesso
informao pblica sobre os critrios de adjudicao das moradias. (ONU, 2011:13)
72

definiu de forma marcante o funcionamento geral do padro de interveno estatal aqui


analisado.
Grfico 18: Forma de produo das solues habitacionais do Fonavi e dos planos federais, 2003-2007

379.377

400000
350000
300000
250000
200000
150000
100000

60.778
20.813

50000
0
Perodo 2003-2007

Habitaes novas e melhoramentos habitacionais por empreiteiras (82,3%)


Outras prestaes. Autoconstruo (13,2%)
Habitaes novas e melhoramentos habitacionais por cooperativas (4,5%)
Fonte: Barreto, 2011

H outras polticas implementadas que se distanciaram do vivendismo, como o Programa


Federal de Melhoramento de Habitaes Melhor Morar (combate o dficit habitacional
qualitativo, uns dos vcuos polticos da poltica habitacional do perodo), bem como outros
programas e subprogramas implementados pela Subsecretaria da Habitao Nacional de
natureza mais especfica (Programa Rosario Habitat, Programa de Melhoramento do Bairro,
Subprograma Federal de Construo de Habitaes com Municpios, Subprograma
Urbanizao de Favelas e Assentamentos Precrios).
Todos esses programas tambm fazem parte do aprofundamento da poltica habitacional
desde 2003. Mesmo assim, o tamanho e volume de investimento tanto do Melhor Morar como
dos programas especficos so quantitativamente menores do que dos outros planos federais
massivos (sobretudo o Plano Federal de Construo de Habitaes) e sua capacidade de
incidncia na problemtica habitacional encontra-se, nesse sentido, seriamente limitada.
Especificamente em relao ao Melhor Morar, ainda continua atrelado ao modelo do produto
da obra pblica e tem resultado de pouco interesse para as empresas construtoras pela
dificuldade operativa de atender a uma demanda dispersa e com necessidades diferenciadas
73

segundo a realidade particular de cada famlia. H, nesse sentido, uma correlao entre a
modalidade de produo habitacional por empreiteiras privadas e a orientao vivendista do
padro de interveno habitacional estatal. Esse tipo de orientao responde tanto
necessidade do setor pblico de oferecer sinais claros ao setor da construo em relao
sustentabilidade do investimento como preferncia das empresas do setor por realizar
produtos seriados em detrimento de solues particularizadas. (DEL RIO, 2011)
3.2.5. O padro
Analisados os elementos centrais desse perodo, Barreto conclui que no se tratariam de novas
polticas de habitao, mas de uma nova etapa: embora elementos do perodo distanciem as
polticas ps-neoliberais daquelas da dcada de 1990 (revitalizao do papel do Estado como
um ator legitimado sobre o mercado, massividade da poltica com seus efeitos positivos na
economia e no emprego, volta centralizao do poder decisrio no nvel federal, introduo
de modalidades alternativas, embora marginais, de produo das solues habitacionais),
muitas dessas formas de atuao foram recuperadas do passado, mais prprias do modelo
keynesiano de desenvolvimento que a Argentina implementou com descontinuidades a partir
de meados do sculo XX at a dcada de 1980 (BARRETO, 2011:28) Ou seja, mais que de
um novo padro de interveno estatal, poder-se-ia falar da atualizao e resgate de
modalidades prvias sob inovaes prprias do desenvolvimento histrico especfico.
Similar concluso de Barreto poderia ser a anlise de Del Rio, que identifica linhas de
continuidade entre as dcadas de 1990 e 2000:
um esquema de incentivo da oferta, associada a uma resposta nica de
produto homogneo; a desateno da dimenso urbana ou territorial no
desenho da poltica; o descuido do dficit qualitativo na composio do
investimento; a concepo do sujeito ainda difuso e passivo; e, entre outras
continuidades, a debilidade da sustentabilidade financeira (DEL RIO,
2011:154)

Dessa

maneira,

orientao

contra

cclica

da

poltica

habitacional

entendida

fundamentalmente como obra pblica aprofunda a orientao vivendista, afastando-a duma


perspectiva urbana mais integral. Mesmo assim, Del Rio reconhece (e neste trabalho
compartilha-se esta postura) que a implementao dos planos federais, sobretudo o Plano
Federal de Construo de Habitao, marca um novo perodo da poltica habitacional
argentina, sobretudo pela sua capacidade operativa e sua grandeza. Nesse sentido, h uma
continuao da orientao focada no suprimento do objeto habitao, mas com a introduo
de novos arranjos institucionais e polticos.
74

Embora nos primeiros anos do perodo analisado desempenhasse papel marginal, a


persistncia do Fonavi destacvel. A criao dessa poltica em 1972 significou a etapa de
fundao da institucionalizao do sistema centralizado de habitao social (DEL RIO,
2011:90). Mesmo que a presente dissertao no tenha como objeto uma anlise histrica do
padro habitacional argentino, entende-se que o carter constitutivo do Fonavi confere-lhe
uma solidez e permanncia institucional nicas no que tange poltica habitacional argentina.
Este carter poderia ser uma varivel central na hora de compreender a continuidade dessa
poltica durante diferentes perodos polticos e sociais, chegando at a atualidade. Do mesmo
modo, o arranjo institucional desenhado na criao do Sistema Federal de Habitao e na
descentralizao do Fonavi nos anos 1990 (Captulo 2) significou um empoderamento
substancial dos nveis subnacionais de governo na questo habitacional. Portanto, reformar ou
mesmo abandonar esse esquema requereria uma profunda vontade poltica, complexos
processos de negociao e a formao de alianas e acordos sumamente difceis de serem
atingidos.
Estas consideraes sobre o Fonavi contribuem para a compreenso da sua perenidade e
continuidade em paralelo aos planos federais. No item seguinte, analisa-se a criao e
implementao de outra poltica com sua prpria dinmica de funcionamento que tornar
ainda mais complexo e abrangente o padro de interveno estatal em habitao aqui
analisado: o Pro.Cre.Ar.

3.3. PERODO 2012-2013: Pro.Cre.Ar. e as mudanas no padro de interveno estatal


Embora a anlise de Barreto se concentre no perodo 2003-2007, neste trabalho, considera-se
que as modalidades de atuao do Estado em matria habitacional no sofreram grandes
mudanas nos anos posteriores a 2007. Alguns dos planos federais, sobretudo o Plano Federal
de Construo de Habitao, receberam modificaes e novos financiamentos (Plano Federal
de Construo de Habitao-Teto Digno; PFCV-Reconduzido; PFCV-Plurianual). Porm, a
mecnica dos programas continuou sendo a mesma, descrita nos pargrafos anteriores. O
Pro.Cre.Ar. sobe ao palco para somar elementos inexistentes.
Cabe aclarar que a novidade do programa (com s dois anos de vida), somada ao fato que, na
rea de habitao, os tempos e prazos para evidenciar resultados materiais das polticas so
muitos prolongados, fazem com que as anlises sobre o Pro.Cre.Ar. sejam ainda muitos

75

preliminares. Mesmos assim, tentar-se- identificar linhas e tendncias que evidenciariam


uma redefinio ou modificao de padro de interveno estatal.
3.3.1. Caratersticas gerais da interveno do Estado no campo habitacional
A matriz argumentativa ancorada no binmio proviso de habitao gerao de emprego
como uma dupla inseparvel continua presente na formulao do Pro.Cre.Ar. O decreto de
criao do programa repassa brevemente o mencionado anteriormente sobre a fortaleza da
poltica habitacional implementada pelo Governo federal nos 10 anos anteriores, e as
consideraes especficas do decreto ressaltam dois pontos especficos: um que destaca o
papel da construo como dinamizador da economia e outro que se refere ao carter de
emergncia sob o qual criado o programa, impossibilitando a realizao dos trmites
ordinrios previstos na Constituio Nacional para a aprovao das leis13.
Esse ponto fica ainda mais claro quando se analisa o discurso pronunciado pela Presidenta
Cristina Fernandez de Kirchner no dia 12/6/2012, no ato da assinatura do decreto de criao
do Pro.Cre.Ar. Nele, a presidenta argumenta que o contexto da toma de deciso caracteriza-se
por sua excepcionalidade, devido crise econmica internacional que se desenvolvia naquele
momento e que comeava a afetar o desempenho da economia argentina. Ou seja, o decreto
no s define o carcter de emergncia e excepcionalidade da situao econmica como um
argumento jurdico para legitimar a criao da poltica por meio de um decreto (evitando o
longo processo de aprovao de uma lei). O discurso presidencial tambm destaca o contexto
poltico particular que enquadra a criao do programa.
A lgica de emergncia sob a qual foi construda a poltica tambm estava presente nos
primeiros planos federais implementados aps a crise de 2001 (Plano de Emergncia
Habitacional e Plano de Solidariedade Habitacional), de modo que se pode dizer que
caracteriza todas as polticas do perodo. possvel que o recurso da emergncia seja tambm
(e, sobretudo) um mecanismo legitimador do vis keynesiano-desenvolvimentista14 da
poltica, dado que uma crise justificaria sempre a interveno ativa do Estado.
No que tange orientao administrativa da poltica, o Pro.Cre.Ar. implica uma inovao na
lgica de interveno estatal j que basicamente consiste na recuperao do crdito
13

Os decretos presidenciais em geral, e os de Necessidade e Urgncia, em particular, tm funcionado


historicamente como instrumentos quase legislativos utilizados pelo Poder Executivo quando este considerar que
a temtica caracteriza-se por altos nveis de excepcionalidade e emergncia, fato pelo qual os tempos necessrios
para sua tramitao so abreviados, impossibilitando a via normal de elaborao de lei pelo Congresso.
14
O Pro.Cre.Ar. inclusive enunciado como uma poltica macroeconmica pelos funcionrios responsveis,
manifestando claramente sua inspirao desenvolvimentista. http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2246393-2014-05-16.html
76

hipotecrio como uma ferramenta central do Estado; ferramenta que tinha sido desarticulada
desde a privatizao do Banco Nacional Hipotecrio na dcada de 1990. Nesse sentido, o
programa distancia-se claramente das demais polticas habitacionais desenvolvidas
anteriormente, porque no centra sua ao na construo massiva e centralizada de habitaes
(embora uma das linhas de crditos seja para a aquisio de habitaes construdas por meio
dos projetos urbansticos desenhados pelo Estado).
A forma de financiamento do Pro.Cre.Ar. consiste numa engenheira financeira nova, na qual
se cria um fundo especfico destinado exclusivamente ao suprimento de crditos hipotecrios.
Nesse sentido, a estabilidade oramentria e de recursos aparentemente maior no
Pro.Cre.Ar. do que nos planos federais, j que a poltica federal de habitao at 2012
(excetuando o Fonavi), entendida como um programa de governo aferrado a uma forte
deciso poltica, no deixa de ser um fundo oramentrio circunstancial cuja previsibilidade
define-se ano a ano (DEL RIO, 2011:154)
Esse programa criado em 2012 tambm significa um aprofundamento do processo de
centralizao poltica no nvel nacional, mas operando por meio de um deslocamento
institucional: o Ministrio de Planejamento, criado em 2003 e monopolizador da poltica
habitacional at 2012, continua sendo o responsvel dos planos federais e do Fonavi, mas seu
papel relativamente marginal na engenharia institucional do Pro.Cre.Ar. Embora as
declaraes pblicas oficiais tenham manifestado que esse Ministrio participa da poltica,
suas funes no esquema no esto claramente definidas. Numa entrevista dada por uma
funcionria do Conselho Nacional da Habitao ficou claro que o Ministrio de Planejamento
quase no tem ingerncia no desenvolvimento do Pro.Cre.Ar.
O organismo fundamental, nesse caso, a Administrao Nacional da Seguridade Social
(ANSES), coordenando intersetorialmente com o Ministrio de Economia e a Administrao
Nacional de Bens do Estado (ABE), alm de um ator privado (Banco Hipotecrio, sociedade
annima, mas com participao estatal maioritria) e rgos dos nveis de governo estaduais e
municipais. Assim, tem-se uma engenharia institucional, financeira e funcional do programa
complexa, diferenciando-se claramente das polticas anteriores.
3.3.2. Tipo de solues habitacionais oferecidas pela poltica habitacional
A criao de um fundo fiducirio especfico propicia grande estabilidade financeira ao
esquema do Pro.Cre.Ar., possibilitando uma capacidade operativa de grande volume. At o
dia 21/1/2014, o total de habitaes em andamento em todo o pas no seio do programa
77

chegava a 92.265. Dessas, 58.178 correspondem s linhas diretas para famlias, sendo 18.328
j finalizadas, e 34.087 moradias de 105 desenvolvimentos urbanos em todo o territrio
nacional so destinadas s famlias sem terreno prprio. Com esses nmeros, a mdia de
obras iniciadas por dia de 22015.
Por outro lado, em termos da concepo que a poltica prope sobre a problemtica
habitacional e do tipo especifico de solues habitacionais a serem oferecidas, o Pro.Cre.Ar.
introduz quatro grandes inovaes no presentes no padro de interveno pblica precedente:

O cerceamento do direito moradia dos potenciais beneficirios da poltica entendido


como um problema de acesso ao crdito hipotecrio por parte dos setores sociais com
capacidade de pagamento. Ou seja, h um razovel distanciamento das primeiras polticas
da dcada, que se centravam nos setores de baixa renda com nula capacidade de
endividamento. Cabe aclarar que essas polticas ainda continuam sendo aplicadas, mas
agora as classes mdia-baixa e mdia, que cresceram consideravelmente com a
recuperao econmica ps-2003, so reconhecidas como sujeitos titulares do direito
moradia que requerem da interveno ativa do Estado. Assim, at 2012, a classe mdia
encontra restries no acesso moradia sem poder acessar ao crdito hipotecrio (DEL
RIO, 2011:122). Amplia-se, dessa maneira, o escopo de cidados amparados sob o
guarda-chuva da proteo social-habitacional.

O Governo federal, juntamente com estados e municpios, comprometeu-se a fornecer


terrenos fiscais urbanizados (ou urbanizveis) para a construo dos projetos urbansticos
e concordar polticas entre os diferentes nveis de governos para a gerao de solo urbano
nos terrenos privados vazios existentes em cada municpio, alm de oferecer linhas
especficas de crdito individuais para a compra de terrenos16. Ou seja, a questo
habitacional amplia-se para alm da moradia como objeto fsico, problematizando tanto
sua insero na trama urbana como a escassez de terra nas cidades argentinas como fator
central na limitao do acesso ao direito moradia digna e cidade. A atenuao do

15

http://www.pagina12.com.ar/diario/economia/2-238727-2014-01-29.html
Diante da ausncia de terrenos urbanos disponveis, a ANSES criou um cadastro para que os sujeitos privados
(pessoa particulares, empresas, imobilirias) oferecessem terrenos aptos de sua propriedade para a produo de
lotes de uso residencial, para a construo de moradias e prdios urbansticos. Finalizado o prazo para a
apresentao de ofertas no dia 20/5/2014, foram apresentadas 349 propostas por parte do setor privado que
permitiriam gerar mais de 72 mil lotes, alm de lotes que sero transferidos pela Administrao de Bens do
Estado (ABE) distribudos em 19 prdios em todo o pas, contabilizando um total de 11.101 lotes. Deles, 14 esto
localizados no Estado de Buenos Aires e outras cidades da Argentina (8.329 lotes) e cinco na rea
Metropolitana de Buenos Aires (2.772 lotes). Somado a isso, 7.700 terrenos sero cedidos por 35 municpios e
dez pelos governos estaduais, totalizando um aumento na oferta de potenciais terrenos para a construo de
habitaes em mais de 90.000 lotes.
http://procrear.anses.gob.ar/noticia/procrear-anuncia-la-oferta-de-lotes-para-la-construccion-de-viviendas-183
78
16

vivendismo nesse programa tambm contribui para que a poltica possa centrar parte de
suas aes no combate ao dficit habitacional qualitativo, por meio das linhas de crditos
para reparao, ampliao ou trmino de moradias nicas familiares. Assim, uma
tendncia anteriormente presente no padro de interveno habitacional representada pelo
Programa Melhor Morar dos programas federais, que procurava combater o dficit
qualitativo existente, mas de limitada incidncia, refora-se e aprofunda-se com o
Pro.Cre.Ar.

O programa, sendo um esquema de crditos hipotecrios, oferece liberdade aos


beneficirios na hora de decidirem as caratersticas fsicas das moradias a serem
construdas ou compradas. Nesse sentido, as construes estandardizadas com padres de
baixa qualidade e insero precria na trama urbana dos planos federais no faz parte da
lgica do Pro.Cre.Ar. No caso dos projetos urbansticos construdos por licitao pblica
(beneficirios das linhas de crditos que no possuem terreno prprio), prioriza-se sua
localizao e integrao na trama urbana existente, o desenho esttico e funcional das
moradias, bem como a qualidade de seus materiais e terminaes17. Por sua vez, para as
linhas de crdito de construo, o Pro.Cre.Ar. oferece doze tipos diferentes de modelos de
planos sem custos de desenho nem de elaborao. Os desenhos contemplam as distintas
necessidades das famlias, alm de apresentarem excelentes caratersticas estticas e
funcionais18. Assim, o Pro.Cre.Ar. significaria uma superao das limitaes na
qualidade das solues habitacionais que implicavam os planos federais. Nesse ponto,
pouco pode se afirmar definitivamente, porque o programa encontra-se em andamento.

Finalmente, o Pro.Cre.Ar. introduz outro mecanismo de interveno nos tipos de solues


habitacionais oferecidas: o controle de preos. O aumento da demanda de solo urbano e
dos materiais da construo, num contexto inflacionrio como o argentino e somado
forte concentrao do mercado da terra e dos setores fornecedores de matria prima para a
construo, gerou uma aguda presso sobre os preos desses insumos fundamentais em
matria habitacional. Com relao ao solo, o Estado procurou combater a especulao por
meio do fornecimento de terrenos fiscais, mas a capacidade reduzida de oferta dessa
opo levou necessidade de mecanismos de concertao com municpios e estados para
a criao de novos terrenos urbanos e cadastros especficos de ofertantes privados de
terrenos, como foi mencionado anteriormente. Com relao aos materiais de construo, a
Secretaria de Comrcio, rgo do Ministrio de Economia, acordou com cinco cadeias

17
18

Linha de crdito dos projetos urbansticos. http://procrear.anses.gob.ar/proyecto-urbanistico/


Linha de crdito de construo. Modelos de casa. http://procrear.anses.gob.ar/region/todo-el-pais-1
79

comerciais especializadas e 16 empresas fornecedoras de materiais de construo uma


listagem dos insumos e construo bsicos mais utilizados pelas famlias que j esto
construindo suas moradias no bojo do programa. Os preos desses produtos se manteriam
controlados.19
Assim, o conjunto de ferramentas e tipos de solues habitacionais oferecidos pelo
Pro.Cre.Ar. amplifica as opes contidas nos planos federais e no Fonavi.
3.3.3. Destinatrios (populao alvo) das solues
Como a poltica de tipo creditcio, um dos requisitos centrais de acesso que o beneficirio
confirme a capacidade de pagamento. Ou seja, a poltica reconhece a existncia de pessoas da
classe mdia-baixa e classe mdia, que, por sua condio econmica, tm a possibilidade de
endividar-se no longo prazo, mas que, pelas exigncias excessivas do mercado hipotecrio
privado, tm negada essa possibilidade.
O reconhecimento da capacidade de endividamento implica tambm, necessariamente, a
exigncia de que o pagamento seja feito em tempo e forma. O mecanismo desenhado na
poltica para a identificao de beneficirios que cumpram esse requisito o requerimento de
um tempo de trabalho mnimo como condio excludente para acessar os crditos. Quer dizer,
um nvel de formalidade laboral comprovvel por parte do beneficirio torna-se uma condio
central (e ao mesmo tempo excludente) para acessar o benefcio.
Ser um trabalhador como algum nvel de formalidade (carteira assinada, regime especial de
tributao ou bolsista) ou aposentado constitui-se, assim, uma exigncia excludente. Portanto,
a populao alvo da poltica considerada um setor social passvel de endividamento
hipotecrio. Esse setor popular j no o mesmo das necessidades bsicas insatisfeitas do
Programa Solidariedade Habitacional ou dos desempregados do Programa de Emergncia
Habitacional.
Mesmo assim, a definio dos requisitos relativamente ampla, como foi explicitado no
captulo anterior, fato pelo qual um grande nmero de cidados cumpre com as exigncias,
qualificando-se para acessar os benefcios. O Pro.Cre.Ar. possui, assim, uma orientao
relativamente universalista no presente nos planos federais, de carter mais focalizados,
ainda que massivos.

19

Para controlar o cumprimento deste compromisso, realizar-se-o inspees de forma coordenada com os
Municpios e se dispor da presena de ANSES em todo o territrio nacional Preos de referncia.
http://procrear.anses.gob.ar/programa/precios-referencia
80

A pretenso universalista do programa e a limitao oramentria inerente a toda poltica


pblica conduzem necessidade de mecanismos ou critrios de alocao dos crditos.
Portanto, passados os primeiros filtros de controle por meio da inscrio online, na qual o
solicitante do crdito apresenta toda a documentao necessria, e uma vez confirmada a
aplicabilidade do pedido, a adjudicao final dos crditos para cada um dos beneficirios
particulares feita por meio de sorteios da loteria nacional, garantindo um alto nvel de
transparncia e confiabilidade. Alm disso, a conformao dos grupos de beneficiarios que
participaro do sorteio leva em conta as caractersticas socio demogrficas das famlias
solicitantes (quantidade de filhos menores de 18 anos; membros da familia com deficincias;
quantidad de membros do grupo familiar; idade do titular do crdito) com o intuito de atingir
os grupos familiares de marioes necessidades.
Embora as linhas de crdito oferecidas pelo programa segmentem os beneficirios em
categorias de acordo com sua renda familiar, essa categorizao tem como objetivo oferecer
condies de pagamento mais favorveis para as famlias de mais baixa renda e no
comprometem a qualidade dos benefcios oferecidos. Nesse sentido, a segmentao no
significa estratificao social ou estigmatizao de certos indivduos no mbito do programa.
Assim, no que tange aos beneficirios do programa, o Pro.Cre.Ar. possui uma inspirao mais
universalista, reconhecendo pessoas e famlias de classe mdia como sujeitos de direito
moradia e desenhando mecanismo de seleo dos beneficirios transparentes.
3.3.4. Forma de produo das solues
No momento em que se escreve esta dissertao, a maior parte das solues habitacionais
oferecidas pelo programa encontre-se na fase de construo, no existindo, ainda, dados
precisos oficiais sobre os atores envolvidos no processo. Entretanto, os acordos de preos
alcanados pelo governo com diferentes empresas do setor da construo revelam que as
empreiteiras privadas continuam sendo o ator privilegiado. As modalidades alternativas
ensaiadas em outras polticas habitacionais no esto presentes no Pro.Cre.Ar.
3.3.5. O padro
Esta anlise do Pro.Cre.Ar. com base na matriz proposta contribui para evidenciar tanto a
continuidade de alguns elementos como a introduo de novas modalidades de interveno no
padro dominante at 2012.
Como continuidade, a matriz ideolgico-discursiva, sob a qual se legitima a implementao
do programa, nutre-se das mesmas linhas argumentativas iniciadas com os planos federais. Ou
81

seja, o binmio proviso de habitao gerao de emprego e a consequente orientao


keynesiana da poltica continuam operando. Por outro lado, a formulao da poltica como
Programa e por meio de decreto tambm compartilha com os planos federais uma debilidade
institucional que no estava presente na poltica formulada por lei, como o caso do Fonavi
(programa com quase 40 anos, embora tenha sofrido inmeras modificaes). Finalmente, o
setor privilegiado pela poltica continua sendo, no que refere implementao das solues
habitacionais, o das empreiteiras privadas.
Quanto s inovaes, a engenharia financeira e institucional por meio da qual opera o
Pro.Cre.Ar. completamente nova, deslocando a rea habitacional para outros organismos
estatais. Adicionalmente, tanto a concepo da problemtica habitacional como as solues
habitacionais oferecidas enriquecem-se com mecanismos como os crditos hipotecrios, o
suprimento de solo urbano ou urbanizvel e a regulao dos preos dos insumos. Nesse
sentido, poder-se-ia dizer que o enfoque na questo habitacional adquire maior integralidade,
iniciando um leve afastamento da perspectiva setorial que impera no Fonavi e, sobretudo nos
planos federais, fortemente orientados para a obra pblica. A definio dos beneficirios
expande o escopo e leque de sujeitos passveis de atendimento pelas polticas habitacionais,
com a incluso da populao da classe mdia mais desprotegida. Alm disso, tal incluso
acontece junto com a utilizao de mecanismos mais transparentes na adjudicao das
habitaes para os beneficirios selecionados. Essa ampliao implica tambm o afastamento
da focalizao neoliberal que considerou a poltica social, em geral, e de habitao social, em
particular, como instrumentos capazes apenas de aliviar a condio de extrema pobreza e
misria na qual submergiram grandes pores da populao (RIESCO, 2009)
Assim, levando em conta as dimenses mencionadas por Del Rio em relao s continuidades
entre as dcadas de 1990 e 2000 em matria habitacional, o Pro.Cre.Ar. implicaria um
afastamento dessa continuidade em cada um dos pontos colocados:

esquema de incentivo da oferta, associada a uma resposta nica de produto homogneo:


por ser uma poltica hipotecria, o Pro.Cre.Ar. um esquema que incentiva a demanda
habitacional e oferece uma multiplicidade de produtos habitacionais diversos, fugindo da
homogeneizao dos programas anteriores.

desateno da dimenso urbana ou territorial no desenho da poltica: embora o


planejamento territorial e a problematizao da questo urbana no sejam os elementos
centrais do programa, o acesso terra e ao solo urbano como uns dos elementos chaves da
82

problemtica habitacional reconhecido desde a criao do Pro.Cre.Ar. Medidas pontuais


esto sendo implementadas para combater tal limitao.

descuido do dficit qualitativo na composio do investimento: embora seja um


elemento presente em alguns dos planos federais, o Pro.Cre.Ar. aprofunda as medidas
orientadas no combate do dficit qualitativo, o maior tipo de dficit na Argentina.

concepo do sujeito ainda difuso e passivo: a definio dos sujeitos beneficirios


muito clara e os requisitos a serem cumpridos esto definidos sem nenhum tipo de
possibilidade para confuso ou discricionariedade por parte dos funcionrios responsveis
pela implementao do programa. Embora o desenho da poltica no tenha sido, em
absoluto, participativa, os sujeitos beneficirios tm tambm algumas liberdades de
escolha no programa (sobretudo o tipo de habitao a construir), de modo que a
passividade do sujeito foi atenuada em comparao com outras polticas. Mesmo assim,
ainda esto limitadas s possibilidades de participao dos sujeitos beneficirios na
elaborao e implementao das polticas.

debilidade da sustentabilidade financeira: anteriormente, destacou-se a fragilidade


institucional do Pro.Cre.Ar. no que diz respeito ao instrumento jurdico-normativo
utilizado para sua criao: um decreto. Mesmo assim, no que tange sua sustentabilidade
financeira, a criao de um fundo fiducirio especificamente destinado questo
habitacional lhe confere maior solidez e sustentabilidade em comparao aos planos
federais. No caso do Fonavi, os dados analisados no Grfico 14 evidenciam maior
estabilidade oramentria em comparao aos planos federais, mas o fato dele se financiar
com base em imposto sobre o consumo condiciona sua solidez financeira ao desempenho
geral da economia. Alm disso, a livre disponibilidade dos fundos ainda continua vigente,
e em momentos de crise os Estados poderiam utilizar o fundo com o intuito de custear
gastos diferentes dos habitacionais.

Em suma, pode-se afirmar que no perodo 2003-2012 houve claramente um aumento


substancial do investimento estatal em habitao em relao dcada de 1990, acompanhado
da revitalizao do papel intervencionista do setor pblico na rea social. Mesmo assim,
alguns autores (BARRETO, 2011; DEL RIO, 2011) afirmam que o padro de interveno
estatal no sofreu profundas modificaes de ordem qualitativa em relao matriz poltica
da dcada anterior, fato pelo qual no se trataria certamente de um novo padro de poltica
habitacional, mas to somente uma nova etapa. O problema de tais afirmaes a no
especificao das diferenas entre nova poltica e uma nova etapa da velha poltica.
83

A natureza lenta e preguiosa do suprimento habitacional (LAWSON, HAFFNER e OXLEY,


2010), a forte resistncia s mudanas das estruturas habitacionais, somada ao peso da path
dependence na configurao dos sistemas de habitao (BENGTSOON, 2004) podem
contribuir para o entendimento da ausncia de profundas transformaes no padro de
interveno pblico estatal argentino em habitao social. Existem tambm evidncias em
alguns pases da Europa de permanncia das caratersticas centrais dos sistemas habitacionais,
apesar das muitas reformas sofridas nas ltimas dcadas (RONALD, 2006). A continuidade e
a persistncia do Fonavi poderiam ser pensadas como uma clara mostra dessas afirmaes.
Mesmo assim, central destacar que, embora no tenha havido at 2012 grandes revolues
na rea habitacional, a revitalizao do papel do Estado indiscutvel e o retorno da moradia
na agenda pblica inegvel. verdade que a criao dos planos federais e a reativao do
Fonavi aprofundaram a linha vivendista herdada de pocas passadas, alm de continuarem
sendo implementadas polticas iniciadas na dcada de 1990. Nesse sentido, a ausncia de
grandes transformaes relaciona-se, por sua vez, com a forte inspirao keynesiana dessas
polticas e sua inscrio institucional setorial na rea de obras pblicas.
Porm, o Pro.Cre.Ar. introduz mecanismos inovadores que no estavam presentes nas
concepes neoliberais da poltica habitacional. Nesse sentido, so evidentes as mudanas no
padro de interveno habitacional. As linhas anteriores de atuao continuam operando em
conjunto com as modificaes atuais, ampliando-se o repertrio de respostas de que dispe o
Estado para combater a problemtica habitacional. Portanto, a superposio de todas essas
linhas de ao claramente delimita uma forma de interveno estatal nacional que conjuga
elementos j presentes com novssimos mecanismos, sugerindo o desenvolvimento potencial
de um novo padro.

84

CONSIDERAES FINAIS
Reconhecendo a natureza reticente s mudanas das polticas habitacionais, o objetivo desta
dissertao foi o de identificar e descrever as transformaes no padro argentino de
interveno estatal em habitao no perodo 2003-2013. Da mesma forma que no resto da
Amrica Latina, a Argentina sofreu durante a dcada de 1990 a implementao de diversas
polticas econmicas e sociais que tinham por objetivo a implantao de um regime
neoliberal. A desregulao econmica, a reduo do tamanho do Estado, a flexibilizao
laboral e a abertura ao comrcio exterior foram medidas que tiveram como consequncia o
sucateamento do sistema produtivo local, a condenao de amplos setores sociais
informalidade laboral, ao desemprego, pobreza e misria. Esse modelo eclodiu uma das
maiores crises da histria Argentina em dezembro de 2001.
O ano de 2003 significou, porm, um ponto de inflexo histrica. A nova gesto
governamental tomou diversas decises que comeariam um processo de recuperao
econmica e revitalizao do papel do Estado, adquirindo maior centralidade como ator
poltico, econmico e social. As polticas sociais foram protagonistas da agenda poltica e,
nelas, a poltica habitacional voltou-se como elemento central, sobretudo no projeto de
reativao produtiva.
Analisando a questo da moradia, possvel observar a complexidade dos diversos fatores
fsicos, jurdicos e familiares que nela interagem e que devem ser levados em considerao na
hora de discutir a problemtica habitacional de um pas. No primeiro captulo, afirmou-se que,
embora o gasto pblico em habitao tenha continuado relativamente marginal na estrutura do
gasto social (perfil compartilhado pelos pases latino-americanos) e qualitativamente
orientado em um sentido que privilegiasse a moradia como objeto fsico em detrimento de
outras categorias do gasto em habitao, os dados gerais analisados permitiram corroborar que
as mudanas ocorridas a partir de 2003 foram muito importantes, sobretudo quanto ao
montante de investimentos. Alm disso, foi possvel confirmar uma melhoria considervel nas
condies habitacionais das famlias argentinas, embora ainda apresentem srias limitaes
efetivao do direito a moradia digna. Ou seja, ainda persistem certos ncleos duros no dficit
habitacional a ser atingidos, destacando a persistncia de um nmero significativo de famlias
com problemas fsicos em suas habitaes em termos qualitativos, dado que as moradias
recuperveis so o triplo daquelas em condies irrecuperveis; um aumento da superlotao
familiar, especialmente nas habitaes aptas (dficit habitacional em setores de classe mdia);
85

e a consolidao de um nmero considervel de famlias inquilinas em habitaes no aptas


que, provavelmente, conseguiram seus aluguis dentro do mercado informal.
Nesse contexto, a recuperao do papel habitacional do Estado foi produto da reativao de
linhas de atuao anteriores e da implementao de novas polticas habitacionais, podendo-se
identificar trs grandes linhas de polticas de moradia: o Fonavi que, como mencionado nos
Captulos 2 e 3, foi a poltica habitacional de maior importncia em nvel federal desde 1977
at sua completa paralizao em 2001; os Planos Federais, implementados desde 2003 sob
uma lgica diferenciada da imperante na rea habitacional at a poca; e o mais recente
Programa Crdito Argentino do Bicentenrio para a Moradia nica Familiar (Pro.Cre.Ar) em
vigor desde 2012.
A descrio pormenorizada dessas trs linhas permitiu conhecer os elementos norteadores da
atuao estatal sobre o problema habitacional. Neste estudo, considerou-se que a conjugao
dessas modalidades de atuao permite falar da existncia de certa unidade geral, delineando
um padro de interveno pblica estatal federal em habitao social.
Desse modo, tal padro caracterizou-se por um claro aumento substancial do investimento
estatal em habitao em relao dcada de 1990, juntamente com a revitalizao do papel
intervencionista do setor pblico na rea social. A recuperao do papel do Estado como ator
econmico-social significou tambm uma concentrao de funes no nvel federal, que tem
se desenvolvido como mbito privilegiado de interveno. Alm dessa revalorizao do papel
estatal, destaca-se o binmio argumentativo proviso de habitao-gerao de emprego
como forma de justificao e legitimao das formas de interveno do Estado, quando a
conexo entre polticas habitacionais e trabalho adquire protagonismo em todas as polticas da
poca.
Mesmo levando em considerao todos esses elementos, a inteno original desta dissertao
de caracterizar o novo padro de interveno foi problemtica, j que no possvel afirmar
que tais mudanas constituem, de forma indiscutvel, modificaes suficientemente profundas
que justifiquem falar de modalidades de atuao novssimas. Nesse sentido, a natureza lenta e
preguiosa do suprimento habitacional (LAWSON, HAFFNER e OXLEY, 2010:5), dado que
as estruturas habitacionais so fortemente resistentes s mudanas nas suas caractersticas, e a
forte dimenso de path dependence na configurao dos sistemas de habitao
(BENGTSOON, 2004) poderiam contribuir para o entendimento da ausncia de profundas
transformaes no padro argentino de interveno pblica estatal na habitao social.
86

Ainda assim, foi central destacar que, embora no tenha havido at 2012 grandes revolues
na rea habitacional, a revitalizao do papel do Estado indiscutvel e o retorno da moradia
na agenda pblica inegvel. Destacou-se que verdade que a criao dos Planos Federais e
a reativao do Fonavi aprofundaram a linha viviendista, herana de pocas passadas, fato
que se relaciona, por sua vez, com a forte inspirao keynesiana dessas polticas e sua
inscrio institucional setorial na rea de obra pblica. Porm, o Pro.Cre.Ar. introduziu
mecanismos inovadores que no se encontravam presentes nas concepes neoliberais da
poltica habitacional.
Utilizando as categorias propostas por Errandonea (2014) na sua anlise dos Estados sociais
na Amrica Latina, poder-se-ia dizer que o padro habitacional argentino compartilha a
caracterstica de ser fragmentado (no unificao das polticas e programas sob a direo de
um mesmo organismo que centralize a atuao estatal na questo habitacional); incompleto
(existem riscos habitacionais ainda no cobertos ou no suficientemente cobertos pela
proteo estatal, destacando especialmente o dficit habitacional qualitativo); e estratificado
(a diferenciao entre programas com caractersticas muito diferentes destinados para grupos
sociais distintos poderia contribuir para reproduzir estratificaes sociais j existentes na
sociedade, questo que pode se observar no caso do Pro.Cre.Ar., que se destina, sobretudo,
para a nova classe media ps-crise de 2001 e os Planos Federais e o Fonavi que se destinam
para setores populares mais pobres).
Nesse sentido, so evidentes as tendncias aqui destacadas que permitem inferir possveis
mudanas no padro de interveno habitacional com o desenvolvimento e aprofundamento
dos mecanismos inovadores que se comeam a implementar na atualidade. As linhas
anteriores de atuao continuam operando em conjunto com as modificaes atuais,
ampliando-se o repertrio de respostas de que dispe o Estado para combater a problemtica
habitacional. Portanto, essa superposio de modalidades de ao delimita uma forma de
interveno estatal nacional que conjuga elementos j presentes com novssimos mecanismos.
A recuperao do papel social do Estado aps a quebra da hegemonia neoliberal significou, na
questo habitacional, o aprofundamento e a ampliao das respostas pblicas com o intuito de
efetivar o acesso a uma moradia digna para amplos setores da populao. Os prximos anos e
o desenvolvimento das polticas em andamento permitiro avaliar com maior certeza os
avanos na conquista do direito habitao.

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