DERECHOS SOCIALES Y REGMENES DE PROTECCIN SOCIAL EN AMRICA

LATINA.
Un anlisis preliminar de los casos de Argentina, Chile y Uruguay
Autor: Lic. Gonzalo Ibez Mestres*

Resumen
El anlisis de los sistemas de proteccin social en Amrica Latina ha sido un campo de
estudios problemtico ya que ha estado influenciado por las teoras europeas centradas en el
estudio de los Estados de Bienestar del viejo continente, la mayora de las cuales llegaban a la
misma conclusin de que el contexto latinoamericano careca de un Estado de Bienestar. Este
tipo de conclusiones comparativas fuertemente sesgadas por europeocentrismo conceptual no
contribuyen al anlisis de problemticas sociales concretas, desconociendo la riqueza y
diversidad de los contextos polticos y sociales. As, diferentes propuestas tericas
comenzaron a plantear la necesidad de analizar los regmenes de bienestar en los pases
perifricos. El objetivo del presente trabajo es analizar aquellos pases considerados como
ejemplos de actuales o potenciales regmenes de Estados de Bienestar en Latinoamrica:
Argentina, Chile y Uruguay. En el primer apartado analizaremos las trayectorias histricas
que llevaron a la consolidacin de cada uno de dichos sistemas, buscando a su vez
conceptualizar sobre el tipo de rgimen de proteccin social existente. En el segundo apartado
buscaremos realizar una caracterizacin descriptiva de la actualidad social de dichos pases
haciendo uso de los datos estadsticas disponibles, sobre todo los provedos por la CEPAL. En
el ltimo apartado intentaremos arriesgar una caracterizacin de los sistemas de proteccin
social actuales, haciendo hincapi en la dimensin productivista que condicionara los
regmenes de bienestar latinoamericanos.
*

Licenciado en Ciencia Poltica. Mestrando en Poltica Social en la Universidade Federal Fluminense (Brasil)
Becario OEA-PAEC-GCUB. Integrante del Colectivo de Investigacin El llano en llamas
(www.llanocordoba.com.ar) Mail: zalo_i88@hotmail.com

Introduccin
El anlisis de los sistemas de proteccin social en Amrica Latina ha sido un campo de
estudios problemtico dentro del rea de las ciencias sociales y de la poltica social en
particular. Fuertemente influenciado por las teoras europeas basadas en el estudio de los
Estados de Bienestar social consolidados del viejo continente, muchas de sus conclusiones
han cado, la mayora de las veces, en el lugar comn de que Latinoamerica carece de Estados
de Bienestar.
Si bien esta afirmacin puede que contenga cierta dosis de verdad, ese tipo de conclusiones
comparativas fuertemente sesgadas en un europeocentrismo conceptual no contribuyen al
anlisis de problemticas sociales concretas, desconociendo la riqueza y diversidad de
contextos polticos y sociales. Buscando rescatar esos matices y variaciones, desde diferentes
propuestas tericas se comenz a plantear la necesidad de

analizar los regmenes de

bienestar en los pases perifricos. En este sentido, Gough (2006) sostiene que el paradigma
terico de los regmenes de Estado de Bienestar (fuertemente basado en la tipologa acuada
por Esping-Andersen), a pesar de ser una herramienta sumamente til para el estudio de los
casos europeos, no puede ser directamente trasladado al estudio de otros pases fuera de dicho
contexto geogrfico (o de los casos de los pases centrales que alcanzaron niveles de
industrializacin tempranos) Por ese motivo, este autor defiende la postura de que, a pesar de
que efectivamente ninguno de los regmenes de Estados de Bienestar (liberal, conservador o
socialdemcrata) se haya consolidado en el resto de las regiones del mundo (Latinoamrica
incluida), esto no quiere decir que en ellas no existen sistemas de proteccin social, o
regmenes de bienestar, entendindolos a stos como una matriz poltica diferenciada de la
europea, denominada Regmenes de Estados de Bienestar (Gough, 2006:22)
Sin embargo, el reconocimiento de la existencia de otras formas de proteccin social por fuera
del paradigma del Estado de Bienestar tampoco debe de incurrir en ficciones
homogeneizantes que desconozcan las variaciones existentes dentro de esos bloques
regionales. En este sentido, hablar de regmenes de bienestar en pases en desarrollo
tambin requiere profundizar en qu tipos de regmenes son esos. Gough destaca la
importancia de este objetivo conceptual y por medio de la metodologa estadstica de los
agrupamientos (clusters) va a proponer la existencia de 4 grandes matrices de bienestar en
regiones subdesarrolladas: 1) actuales o potenciales regmenes de Estados de Bienestar; 2)

regmenes de seguridad informal ms efectivos; 3) regmenes de seguridad informal menos

efectivo; 4) regmenes de inseguridad externamente dependientes (2006:44) El objetivo del
presente trabajo es centrar la atencin en el primer agrupamiento, la matriz de bienestar de los
actuales o potenciales regmenes de Estados de Bienestar, analizando 3 casos puntuales de
pases latinoamericano: Argentina, Chile y Uruguay.
Como sostienen varios autores (Robles, Cecchini, & Martnez, 2009; Filgueira, 2005) de los
pases Latinoamericanos, nicamente Argentina, Uruguay y Chile (y tambin Costa Rica,
aunque este caso no ser analizado en el presente trabajo) poseen verdaderos sistemas de
proteccin social en los que se podra hablar de la existencia efectiva de un Estado de
Bienestar al estilo europeo. Debido a su industrializacin temprana en comparacin con otras
experiencias en el continente y experimentos democrticas vanguardistas en Amrica Latina,
estos tres pases comparten trazos generales que los agruparan dentro de una misma categora
o grupo. En el presente trabajo nos proponemos analizar dichas caractersticas, buscando
desentraar qu tipo de rgimen de bienestar caracterizara a estos tres pases del cono sur
americano. De esta manera, en el primer apartado analizaremos en lneas generales las
trayectorias histricas que llevaron a la consolidacin de cada uno de dichos sistemas,
buscando a su vez conceptualizar qu tipo de rgimen de proteccin social se configuraba. A
tal fin nos centraremos en el trabajo de Filgueira (2006) que va a sostener que hasta la dcada
de 1970 Argentina, Chile y Uruguay se caracterizaron por tipos de proteccin social basadas
en un universalismo estratificado, sustentado en un escenario poltico-ideolgico atravesado
por una contienda poltica entre las elites de cada pas en lucha por el apoyo de los sectores
populares.

Esta

forma

particular

de

arreglo

institucional-poltico

sufri

fuertes

transformaciones durante el periodo autoritario militar que asol el continente durante la

dcada de 1970 introducindose reformas de corte neoliberal que afectaran fuertemente la
morfologa de dichos sistemas. Por este motivo, en el segundo apartado buscaremos realizar
una caracterizacin descriptiva de la actualidad de dichos pases haciendo uso de estadsticas
sociales, sobre todo de la CEPAL. Esta fotografa nos servir de insumo para, en el siguiente
y ltimo apartado intentar arriesgar una caracterizacin de los sistemas de proteccin social
actuales, siguiendo la propuesta de Franzoni (2008) que tiene en consideracin la dimensin
productivista que condicionara los regmenes de bienestar latinoamericanos.

Trayectorias histricas, industrializacin y consolidacin de la proteccin social

Los sistemas de proteccin social en Amrica Latina fueron prcticamente inexistentes hasta
las primeras dcadas del siglo XX. Con el cambio de siglo, los pases latinoamericanos
comenzaron a sufrir profundas transformaciones que modificaron las estructuras sociales
caractersticas de dichas sociedades. Dentro de estas mudanzas, una de ellas fue de central
importancia: el proceso de industrializacin.
Los pases latinoamericanos se caracterizaron durante siglos por ser economas netamente
extractivas y exportadoras de materias primas, estableciendo relaciones de intercambio
dependientes con las metrpolis europeas que, luego de las revoluciones de independencia, se
volvieron los socios comerciales ms importantes. Sin embargo, las sucesivas crisis
econmicas que caracterizan al sistema capitalista, sobre todo la severa crisis financiera de
1930, llevaron a la imperiosa necesidad de modificar la matriz productiva de estas economas
de modo de poder hacer frente a la cada en la demanda y en los precios internacionales de las
exportaciones. En numerosos pases, pero sobre todo en los del cono sur latinoamericano se
comenz con un fuerte proceso de industrializacin digitada por y desde el Estado que se
conoci como Modelo de Industrializacin por Sustitucin de Importaciones (ISI)
El proceso de proletarizacin de la poblacin histricamente campesina con el consecuente
surgimiento de una incipiente clase obrera y sobre todo la acelerada urbanizacin, llevaron a
la emergencia de nuevas problemticas sociales frente a la cual el Estado tuvo que estructurar
diferentes arreglos institucionales para darles respuestas. De esta manera, se comenzaron a
gestar los primeros intentos de mecanismos de proteccin social.
En este sentido, pareciendo responder a la recomendacin de Iversen de que para entender las
configuraciones actuales de bienestar se hace necesario volver a los inicios y condiciones
socio-econmicas y polticas que dieron origen a los arreglos institucionales de proteccin
social (2012:194. Traduccin propia), Filgueira va a sostener que las fuerzas causales
centrales que contribuyen a comprender el desarrollo y evolucin de los estados sociales en
Amrica Latina son: la profundidad y forma del Modelo ISI, el rgimen poltico y actores que
administraban dichos modelos y las caractersticas organizacionales y polticas asumidas por
los sectores que no pertenecan a la elite poltica (clase media, trabajadores formales e
informales, trabajadores rurales y pequeos propietarios) (2006:9. Traduccin propia)
Teniendo en cuenta dichas grandes variables estructurales y analizando las configuraciones

puntuales de los 4 sectores centrales que caracterizan los Estados sociales latinoamericano
(educacin, salud, pensiones y transferencias, y controles de precios y subsidios) este autor va
a sostener que existen tres matrices de proteccin social que englobaran a la mayora de los
pases latinoamericanos: un sistema universalista estratificado, un sistema dual y un sistema
excluyente. Estas configuraciones se habran consolidado a mediados de siglo XX y se
habran extendido hasta la dcada del 70, momento en que, bajo la presin de la crisis
internacional, los organismos financieros externos y en un contexto de procesos polticos
autoritarios, se introdujeron profundas transformaciones en dichos sistemas.
Como en el presente trabajo pretendemos analizar los elementos que caracterizan
puntualmente a los casos de Argentina, Uruguay y Chile, nos centraremos en el tipo
especfico de sistema universalista estratificado que caracteriza a dicho grupo de pases. Otras
propuestas conceptuales han agrupado ya a estos tres pases dentro de una misma categora en
lo que respecta a sus sistemas de proteccin social. Por ejemplo, Mesa-Lago va a agruparlos
en relacin a la madurez del sistema por lo que estos tres pases, al ser los primeros en
introducir este tipo de medidas polticas, sern considerados los pases pioneros (Mesa-Lago,
citado en Filgueira 2006:11) A pesar de la utilidad prctica de esta propuesta, considerar
nicamente el momento histrico en que surgen los sistemas no contribuye a una
comprensin profunda de las caractersticas que adquieren los mismo. Por este motivo,
variables ms estructurales, como los grados de expansin del modelo ISI o el poder poltico
de los actores centrales (capital, trabajo) deben ser considerados. Este tipo de comprensin es
la que busca alcanzar Filgueira al acuar su concepto de sistema universalista estratificado
Segn este autor, una de las primeras caractersticas de dicho sistema es que para la dcada de
1970 en Argentina, Uruguay y Chile ya se haba alcanzado un nivel de cobertura y proteccin
cuasi universal por medio de mecanismo de seguridad social y de salud. Es decir, a diferencia
del resto de los pases latinoamericanos, este conjunto de Estados ofrecan tempranamente
grados de desmercantilizacin importantes (Filgueira, 2006:13) De ah el elemento
universalista del sistema.
Sin embargo, este alto grado de cobertura se encontraba permeado por profundas diferencias
en el tipo de proteccin al que accedan categoras de ciudadanos diferenciadas, dependiendo
sobre todo del tipo de insercin de estos sujetos en sistema productivo y laboral. De esta
manera, una segunda caracterstica era su alto nivel de diversidad y heterogeneidad en los

tipos de beneficios a los que accedan los sujetos. De ah la vertiente estratificada de la

proteccin social en dichos pases. Gracias a la universalizacin se lograron alcanzar altos
grados de desmercantilizacin, pero esta se encontraba profundamente segmentada y
estratificada (op. Cit.)
Segn Filgueira, para comprender las races de este tipo de sistema de proteccin social es
necesario analizar la economa poltica de los sistemas de desarrollo econmico que dichos
pases implementaron. En este sentido, Uruguay y Argentina financiaron sus procesos de
industrializacin por medio de la exportacin de materias primas de baja intensidad en la
utilizacin de mano de obra y altas tasas de beneficios econmicos por lo que volva a las
elites tolerante a las polticas de proteccin social y a la democracia (Filgueira, 2006:15) En
este sentido, las bases del sistema de proteccin social en estos dos pases fueron compatibles
con el comienzo de los primeros experimentos democrticos. En el caso chileno, como el
modelo exportador estaba basado en la actividad minera, intensa en la utilizacin de mano de
obra, los niveles de conflictividad social entre el trabajo y el capital fueron ms intensos en
sus comienzos y las elites era menos proclives a tolerar tanto reformas democrticas como
sociales. Por esto se podra entender que las bases de la proteccin social en Chile fueron
sentadas por un gobierno no democrtico: el rgimen militar inaugurado por Ibez.
En este sentido, Uruguay y Argentina siguen trayectorias ms similares en los comienzos de
la configuracin de su sistema de proteccin social. Sin embargo, durante las dcadas de los
40-50 sus trayectorias se irn separando. Bajo la influencia del peronismo, Argentina
consolidara un sistema ms verticalistas-corporativo de proteccin social fuertemente
arraigado en el control estatal de los sindicatos en donde las negociaciones tripartitas entre
capital-trabajo-Estado sern el eje estructurador de todo el sistema. El caso uruguayo se
distanci fuertemente de la vertiente corporativista. La mayor continuidad democrtica (entre
la dcada del 40 y el 70 no hubo interrupciones autoritarias como en el caso argentino) llev a
que el debate poltico y el parlamento como espacio de construccin poltica adquiri mayo
centralidad.
A pesar de su surgimiento marcado por un contexto autoritario, el sistema en el caso Chileno
se continu expandiendo en trminos de alcanzar cada vez mayor cobertura pero siempre
sobra la base de un sistema poltico marcado por un fuerte pluralismo poltico. De esta

manera, el grado de fragmentacin en el caso chileno fue muy grande a diferencia de la

centralidad verticalista del caso argentino.
Estas diferencias en las trayectorias histricas de los diferentes sistemas de proteccin social
en Chile, Argentina y Uruguay no evitan que estos puedan ser agrupados dentro de la misma
categora ya que en trminos generales, los grados de cobertura en trminos de proteccin
social alcanzados y la forma en que eso se llev a cabo fue marcadamente similar. Inclusive
hay quienes sostienen que este grupo de pases, al ser los nicos en Latinoamrica en donde se
podra hablar de un posible Estado de Bienestar, podran incluirse dentro de la categora
corporativa-conservadora de la tipologa de Esping-Andersen. Sin embargo, Filgueira nos
advierte que para poder realizar tal comparacin sera necesario incluir una variable ms
dentro de las consideraciones: el nivel de desarrollo de algn tipo de seguro de desempleo,
elemento presente en el caso europeo pero muy dbil en los pases Americanos (Uruguay y
Chile) o directamente inexistente (Argentina) (2006:19)
Estas consideraciones histricas generales nos ayudan a entender como se consolidaron los
regmenes de bienestar universalistas estratificados en el cono sur americano hasta la dcada
de 1970. El modelo ISI de desarrollo estaba fuertemente centrado en la idea keynesiana de la
capacidad del Estado como incentivador del crecimiento y desarrollo econmico. Esto llev a
que este se constituyera en un actor central de gran preponderancia y mayor peso relativo que
los otros actores econmicos, sobre todo el capital local y los sindicatos. Como el modelo se
baso en el desarroll por medio del incentivo al consumo interno, las economas de estos
pases fueron relativamente cerradas y refractarias a las fuerzas internacionales, especialmente
a la presin del capital internacional. Estos factores contribuyeron a la centralidad y
concentracin del poder en el Estado lo que posibilit que este desplegara una variada gama
de polticas sociales con un grado de libertad considerable sin fuertes resistencias por parte de
actores polticos que tradicionalmente se opondran a las mismas (sectores conservadores,
capitalistas) Este escenario va a sufrir fuertes modificaciones en la dcada de los 70 de la
manos de los golpes de Estados y regmenes autoritarios ms sanguinarios y terroristas que
dichos pases hayan presenciado hasta la fecha, y en consonancia con la crisis internacional
que padecera el capitalismo global en esos aos.
Si bien en el contexto europeo el resurgimiento de los postulados del liberalismo clsico bajo
el ropaje de teoras econmicas neoclsicas signific una fuerte crtica al modelo de Estado de

Bienestar, las transformaciones que este rgimen sufri no fueron tan drsticas como en el
caso de los pases Latinoamericanos. Chile, baj la dictadura de Augusto Pinochet emprendi
una receta fuertemente neoliberal que signific la restructuracin de todo el sistema de
proteccin social con vistas a liberalizarlo, otorgndole mayor importancia al mercado como
mecanismo ideal de asignacin de recursos. En el caso Argentino y Uruguayo, a pesar de que
introdujeron

importantes

cambios

en

trminos

macroeconmicos

(sobre

todo

el

desmantelamiento del proceso de industrializacin) la proteccin social no sufrira fuertes

transformaciones hasta bien entrada la dcada de 1990. Sin embargo, Uruguay logr mantener
en trmino generales un espritu universalista en su esquema de proteccin social, siendo de
los tres pases el que menos se vio afectado por los embates neoliberales. En trminos
generales se podra decir, siguiendo a Fleury, que en todos los pases gan fuerza la postura
neoconservadora y se introdujeron reformas inspiradas en un modelo liberal/productivista
(Fleury, citada en Filgueira, 2006:37)
Neoliberalismo, retraimiento del Estado social y nuevas tendencias actuales
Esta primera aproximacin conceptual e histrica a los regmenes de proteccin social en
Argentina, Chile y Uruguay de la mano de la conceptualizacin de Filgueira nos ayuda a
construir una entendimiento general de qu tipo de Estados sociales han caracterizado a
dichos pases en las ltimas dcadas. Sin embargo, analizar las transformaciones ocurridas en
los ltimos aos requiere un nuevo esfuerzo de conceptualizacin ya que, como expresamente
aclara Filgueira, su idea de un sistema universalista estratificado slo tiene asidero emprico
hasta entrada la dcada de los 80. De ah en adelante nuevas transformaciones ocurrieron.
Esto se debe a que, como aclara del Valle, en las ltimas dcadas del siglo XX
la transformacin del modelo sustitutivo de importaciones por un modelo orientado hacia
el crecimiento del sector externo se dio en un contexto de fuerte autoritarismo y debilidad
para encarar procesos de oposicin a las reformas. De all que los riesgos afrontados
colectivamente se han reducido, las polticas pblicas se han replegado, y las personas
quedaron crecientemente librados a su propia suerte por lo que la regin se ha acercado al
rgimen liberal que encontramos en el norte pero a diferencia de aquel, carece de
programas focalizados slidos por lo tanto () estamos ante la transformacin hacia el
predominio de un rgimen liberal- informal en el continente (Valle, 2010: 64)

Aunque compartimos el diagnstico de las transformaciones ocurridas en las dcadas de los

90, el grado de generalidad al que incurre el autor al sostener que dichas mudanzas se estn
dando a lo largo y ancho del continente no contribuyen a profundizar el entendimiento de la
riqueza especfica de cada rgimen o pas y las variaciones existentes entre caso y caso.
En este sentido, consideramos que Franzoni realiza un anlisis acertado al destacar que el
manejo gradual de la crisis econmica durante la dcada de 1980 llev a que los pases que se
caracterizaban por un universalismo estratificado siguieran una de dos opciones: orientada
hacia el Estado (Costa Rica y Uruguya) u orientada hacia el mercado (Argentina y Chile)
(Franzoni, 2008a: 69) Es decir, a pesar de compartir un tipo de rgimen de bienestar similar,
Argentina, Chile y Uruguay siguieron caminos distintos luego de la dcada de los 80.
Estas transformaciones acontecidas durante la hegemona del neoliberalismo en la economa y
en el rea de la poltica social llevaron a Franzoni (2005) a hablar del desdoblamiento del
antiguo sistema universalista estratificado en dos modalidades diferentes, dependiendo del
grado de liberalizacin y retraimiento del Estado en el rea social: el sistema estatal de
proveedor nico y el liberal de proveedor nico. En el primer caso (que son los de Costa
Rica y Uruguay) el Estado contina asignando la mayor parte de sus recursos a servicios
universales, experimentando un cierto desplazamiento hacia una cada vez mayor participacin
del mercado debido al impulso que este tuvo durante las dcadas de los 90, particularmente en
las reas de servicio de educacin, salud y pensiones. El hecho de que, a pesar de cierto grado
de liberalizacin, la presencia del Estado asegurando servicios universales siga siendo fuerte,
contribuy con que estos pases arrojen resultados menores en lo que respecta a la
desigualdad socioeconmica; es decir, son sistemas ms igualitarios.
El segundo rgimen de bienestar, el liberal de proveedor nico (casos de Argentina, Chile y
en cierta medida Mxico) experimentaron un desplazamiento acelerado y radical, desde el
Estado hacia la prestacin privada de servicios, en particular de salud, educacin y pensiones.
Debido a la tradicin consolidada de polticas sociales que caracterizan a dichos pases
pioneros, sobre todos los dos primeros, la inversin pblica por habitante continu siendo alta
pero reflejando una combinacin de asignaciones previas (en pensiones), con asignaciones
focalizadas ms recientes (salud y educacin). En estos pases el Estado tiene altas
capacidades relativas y se fue especializando en una inversin focalizada, dirigidos a prestar
servicios bsicos. Este rgimen liberal de proveedor nico refleja un adelgazamiento del

Estado y una ampliacin de la esfera del mercado que por definicin conlleva mayores niveles
de desigualdad y de pobreza (Franzoni, 2005: 23-24)
Estas consideraciones histricas nos permiten apreciar la diversidad de trayectorias recorridas
en cada uno de los pases seleccionados dependiendo de sus contextos polticos y econmicos
en el camino a la consolidacin o configuracin de una matriz de proteccin social especfica.
Esa matriz claramente se ha transformado con el correr del tiempo en respuestas a mudanzas
en la realidad econmica, poltica y social, insertndose en las transformaciones
internacionales acontecidas en el capitalismo global. Si es posible hablar de nuevas matrices
de proteccin social lo analizaremos en el prximo apartado. La idea de este apartado es
realizar una descripcin general del estado actual de la matriz de bienestar en Argentina,
Uruguay y Chile recurriendo a algunos indicadores generales.
Argentina
Como qued claro al analizar las trayectorias histricas en el apartado anterior, Argentina fue
uno de los pases pioneras en consolidar un sistema de proteccin social ampliamente
inclusivo. Sin embargo, las sucesivas crisis polticas y socioeconmicas que atraves el pas
sobre todo desde comienzo de los aos ochenta significaron una disminucin sustancial en la
centralidad de las problemticas y polticas sociales en la agenda poltica. La dcada de los 90
se caracteriz por la hegemona del pensamiento neoliberal y una concepcin focalizadora y
paliativa de la poltica social como forma de combate a la pobreza. No fue hasta hace
relativamente poco tiempo que se recuper un inters poltico real por la poltica social,
aumentando el foco de atencin sobre las cuestiones de la pobreza, vulnerabilidad y
proteccin de la informalidad laboral.
Debido a la herencia histrica, la provisin de proteccin social en la Argentina se encuentra
an muy vinculada a los mecanismos contributivos accesibles mediante el empleo: el trabajo
an contina siendo un factor clave en la integracin y movilidad social. (Repetto & Dal
Masetto, 2012)

10

Fuente: Repetto & Dal Masetto, 2012

Como se puede apreciar en el cuadro anterior, luego de la crisis del 2001 hubo una cada
importante del gasto social del 22% del PBI a un 18% pero este comienza a subir nuevamente
durante la recuperacin econmica, alcanzando en 2009 un porcentaje histrico del 27.8% del
PBI, porcentajes similares a algunos pases del OCDE. Este anlisis de la evolucin del gasto
en general es sumamente importante, pero tambin se vuelve necesario tener en cuenta cmo
se conforma este gasto social, es decir, en qu se gasta.

Fuente: Repetto & Del Masetto 2012

11

La composicin del gasto social por funcin nos permite ver como la Seguridad Social
(Previsin social) se consolida como el gasto ms importante dentro gasto pblico social
(34.3% en el 2009) seguido por la educacin (24%) y la salud (22.4%). Un anlisis superficial
del cuadro nos permite apreciar que estas tres funciones consumen prcticamente la totalidad
del gasto pblico social en la Argentina. En este sentido consideramos acertada la observacin
de Filgueira al resaltar que los 4 sectores centrales que caracterizan los Estados sociales
latinoamericanos son educacin, salud, pensiones y transferencias, y controles de precios y
subsidios (Filgueira, 2006) Argentina no escapa a tal caracterizacin y por este motivo nos
centraremos en esas 3 reas del gasto social.
En lo que refiere al sistema de pensiones, en el 2008 se realiz una profunda reforma del
sistema previsional buscando revertir las tendencias liberalisantes y pro mercado que
imperaron en la dcada de los 90: los fondos de pensiones que haban comenzado a ser
gestoras privadas denominadas Administradoras de Fondos de Jubilaciones y Pensiones
(AFJP) fueron estatizados, dejando de existir el sistema de capitalizacin individual que
durante los 90 haba convivido con el sistema de reparto. De esta manera se consolida un
sistema nico, solidario de reparto, ntegramente administrado por el Estado a travs de la
Administracin Nacional de la Seguridad Social (ANSeS), y todos los beneficiarios del
rgimen de capitalizacin individual fueron transferidos al sistema pblico emergente, as
como tambin los fondos de sus cuentas individuales, los que pasaron a conformar el Fondo
de Garanta de Sustentabilidad (10% del PIB) (Repetto & Del Masetto, 2012)
El sistema administrado por la ANSeS posee unos 3 millones de beneficiarios
aproximadamente, a los que se le sumaron 2,4 millones de beneficiarios de las jubilaciones a
travs del Plan de Inclusin Previsional (personas retiradas que no cumplan con los requisitos
de las contribuciones, y que reciben actualmente una asignacin). Gracias a estas
modificaciones Argentina pas a tener la tasa de cobertura en materia de jubilaciones ms alta
de Amrica Latina, con 9 de cada 10 mayores en edad jubilatoria que reciben algn tipo de
beneficio previsional. (Repetto & Del Masetto, 2012: 25)
A pesar de que la proteccin social en Argentina se encuentra fuertemente anclada en una
lgica contributiva atada al trabajo formal del beneficiario, en los ltimos aos tambin han
sido desplegadas polticas de transferencia de ingresos no contributivas, siendo el ms
significativo el Programa Asignacin Universal por Hijo (AUH) del ao 2009. Buscando

12

universalizar el derecho a recibir una asignacin familiar bajo la nocin de ciudadana para
menores de 18 aos de grupos familiares que no se encuentren amparados por el Rgimen de
Asignaciones Familiares para trabajadores formales, la AUH alcanza a 3.670.000 nios, nias
y adolescentes beneficiarios, equivalente a 1,8 millones de hogares. Su cobertura es
prcticamente universal, ya que entre el Rgimen de Asignaciones Familiares y la AUH se
alcanza al 91% de la poblacin menor de 18 aos. A su vez, los nios y nias beneficiarios de
la AUH representan el 8.7% de la poblacin total de la Argentina. El gasto destinado al
financiamiento de este programa alcanz en el 2011 alcanz los 2.260 millones (0,51% del
PBI). Este nivel de gasto es superior al de los programas de transferencia de Uruguay
(0,45%), Brasil (0,39% del PIB, Bolsa Familia), Mxico (0,31%, Plan Oportunidades), Per
(0,20%) y Chile (0,10%) (Costa, 2013:225)
En relacin a la Salud, el nivel de gasto en la Argentina representa el 8,1% del PIB (ao 2010
segn la CEPAL) por encima de la media de Amrica Latina que se ubica en un 6,6% y ms
cerca de los valores de los pases europeos. Sin embargo, en los pases de Europa el peso del
sector pblico es del 77% del gasto total del sector; en la Argentina esta proporcin es del
50,8%, mientras que el 49,2% restante es financiado por las propias familias (Repetto & Del
Masetto, 2012: 39). Esto se debe a que el sistema argentino se caracteriza por su complejidad,
ya que se encuentra integrado por 3 subsistemas:
1. Salud pblica: acceso libre y gratuito
2. Seguridad social: incluye fondos y seguros sociales nacionales y provinciales junto
con el Instituto Nacional de Servicios Sociales para Jubilados y Pensionados
(INSSJyP) comnmente conocido como PAMI. Trabajadores privados que se
desempean en el mercado formal y los del sector pblico nacional (junto con sus
respectivos grupos familiares) cuentan con una cobertura adicional brindada por las
instituciones de la seguridad social denominadas obras sociales.
3. Salud privada: seguros voluntarios de empresas de salud con sistema prepago, que son
instituciones del sector privado, en su mayora con fines de lucro
Este nivel de complejidad lleva a que el sistema se encuentre sumamente fragmentado,
heterogneo y el acceso sea por dems desigual, siendo muy estratificados y jerarquizados los
diferentes niveles de beneficios a los que acceden los ciudadanos. Por este motivo, si bien se
considera que el acceso a la salud en la Argentina es de carcter universal, este enfrenta

13

varios desafos prcticos en trminos de igualdad. Por este motivo, a pesar de que todos los
ciudadanos tienen derecho a acceder a los servicios de salud pblicos (incluidos los que tienen
otros seguros sociales o privados) se trata de facilitar principalmente el acceso a la salud
pblica para aquella poblacin ms vulnerable
Finalmente, en lo que respecta al sistema educativo argentino el estado nacional es el
responsable de la regulacin, orientacin y evaluacin del sistema educativo y de la
compensacin de las diferencias regionales mientras que las provincias se encuentran a cargo
de la gestin cotidiana de las instituciones escolares y tuvieron que asumir los costos de la
educacin y su transformacin. Las tasas de escolarizacin en la educacin primaria y
secundaria en la Argentina se sitan entren las ms altas de Amrica Latina, mientras que la
tasa de analfabetismo es una de las ms bajas y ya a principios de los aos 90 se alcanz una
tasa de matrcula universal en la educacin primaria. Uno de los desafos actuales es mejorar
las tasas de permanencia de los alumnos secundarios y mejorar los niveles de rendimiento y
calidad educativa.

Chile
Como analizamos en el apartado anterior, Chile tambin fue uno de los pases pioneros en la
creacin de mecanismos de proteccin social, expandiendo servicios de salud y educacin
bsica gratuita, desarrollando organismos pblicos especializados y prestaciones sociales en
estos mbitos y ya desde comienzos del siglo XX expandi el sistema de seguridad social
para trabajadores asalariados y formales de zonas urbanas.
Las dcadas de los setentas-ochentas fueron marcadas por programas de ajuste estructural y
reformas a los servicios pblicos, con privatizacin de los servicios, transformando
profundamente la fisionoma del rgimen de bienestar consolidado en los anteriores 60 aos.
Comenzaron a adquirir mayor relevancia y centralidad los programas sociales de combate a la
pobreza: polticas implementadas bajo la lgica de la focalizacin para la asignacin de
subsidios y transferencias directas, con prioridad en salud, nutricin materna-infantil y
educacin bsica de los sectores ms pobres de la poblacin.

14

Esta onda de reformas alcanz tambin en ncleo duro de la proteccin social en Chile: el
esquema de jubilaciones y pensiones. Se remplaz el sistema de reparto por un modelo
sustitutivo de capitalizacin individual, generando contratos individuales (tan slo en el 4%
de los casos se mantiene un esquema pblico previsional) (Robles, 2011: 32)
El gasto social ha aumentado respecto de 1990, pero slo 2009 supera la barrera del 15%
(llegando al 16,5%). Cotejando con el caso argentino, el gasto social es relativamente bajo y
si lo comparamos con el promedio del gasto pblico social en los pases de la OCDE que es
de 25% del PIB, vemos que esta media est muy por encima del gasto alcanzado en Chile. Al
igual que en la mayora de los sistemas de proteccin social en el mundo y, sobre todo muy en
sintona con el caso de la Argentina, los sectores que en Chile tienen mayor presencia dentro
del gasto social son la seguridad social y la educacin, aun cuando el gasto en salud ha
comenzado a aumentar.

Fuente: Robles 2011

Analizando cada uno de los componentes del gasto social como fue hecho para el caso
argentino, podramos empezar por observar que en lo que respecta a la seguridad social Chile
fue pionero en las reformas neoliberales orientadas a una lgica ms de mercado y de
capitalizacin individual, introduciendo cambios sustanciales en su sistema de jubilaciones y
pensiones en los comienzos de los aos 80. En 1981 se remplaz el sistema de reparto
existente previamente, por un modelo de capitalizacin individual, asumiendo el Estado la
deuda asociada al dficit previsional ocasionado por el traspaso de un sistema a otro y que
signific un 2% del PIB durante 25 aos (entre 1981 y 2006), para ir decreciendo lentamente
con el deceso de los beneficiarios del antiguo sistema.

15

Al contrario del caso argentino que mantuvo los dos sistemas funcionando en paralelo (de
capitalizacin individual y de reparto solidario) Chile realiz una mudanza total de una lgica
hacia la otra en el marco de una dictadura fuertemente influenciada por los postulados de la
Escuela de Chicago y las nuevas tendencias neoclsicas que imperaban en el pensamiento
econmico.
Recin en el 2008 se emprendi una reforma del sector pero ms correctiva que sustancial: se
busc perfeccionar el sistema de capitalizacin individual administrado por el sector privado
y se mantuvo la lgica instaurada previamente (aportes privados que se rigen bajo cuentas
individuales que dan origen a los beneficios de vejez, invalidez y sobrevivencia) (Robles,
2011: 34)
En consonancia con las tendencias imperantes en la mayora de los pases de Amrica Latina,
Chile tambin introdujo nuevos mecanismo de proteccin no contributiva, especialmente con
la creacin del Programa Chile Solidario de mayo del 2004.
En cuanto a la salud, el sistema en Chile mantiene, a grandes rasgos, la estructura que se
introdujo en los aos ochenta, funcionando a travs de dos subsistemas por los cuales las
personas tienen acceso al servicio: uno pblico (Fondo Nacional de la Salud FONASA- que
cubre, en su gran mayora, a los trabajadores en Chile) y privado (Instituciones de Salud
Previsional ISAPRE-). Como todo esquema de servicios que segmente un rea pblica
destinada a la atencin de los sectores populares y otra rama privada para cubrir las
necesidades se estratos sociales ms ricos, la atencin en salud muestra una marcada
disparidad en trminos de calidad, oportunidad y financiamiento.
Finalmente, en lo que hace al a educacin, el sistema posee un triple esquema:
1. Establecimiento escolares pblicos administrados municipalmente,
quienes reciben una subvencin sujeta a la provisin del servicio y
ofrecen educacin gratuita (48,1% de los establecimientos).
2. Establecimientos subvencionados, a cargo de sostenedores privados
que reciben recursos del Estado (45,7%)
3. Establecimientos totalmente financiados con aportes privados (5,6%)
(Robles, 2011)

16

Esto en lo que respecta a la educacin en niveles bsico, inicial y secundario. A su vez existen
180 instituciones de educacin superior, incluyendo universidades, institutos profesionales y
centros de formacin tcnica
Lo interesante del sistema chileno de educacin es la forma de financiamiento en base al cual
funciona el esquema: lo que hace el Estado es financiar la demanda a travs de subsidios (o
voucher), en lugar del antiguo rgimen de subsidio a la oferta que traspasaba los recursos
directamente desde el Estado hacia los establecimientos. Este esquema de funcionamiento
arraigado en la lgica de mercado que entiende a las escuelas como empresas que ofrecen un
servicio genera un desigual acceso a los recursos financieros por parte de los establecimientos
ya que se genera una fuerte competencia entre los establecimientos de naturaleza pblica y
particular-subvencionada, de manera de poder contar con los recursos del Estado.
Como se puede apreciar de la sucinta descripcin del estado actual del sistema en Chile, las
reas o sectores ms fuertemente afectados por las reformas inspiradas en el mercado han sido
la seguridad social con la instauracin del sistema de capitalizacin individual, y la educacin
con la consolidacin del sistema de financiamiento va demanda que genera fuertes
competencias entre establecimientos escolares y una transferencia de recursos importantes
desde el sector pblico hacia sectores privados.
Uruguay
Siendo parte del grupo de los pases pioneros en la conceptualizacin de Mesa-Lago junto con
Chile y Argentina, Uruguay tambin alcanz niveles de proteccin social considerable en
pocas tempranas en comparacin con el resto de los pases de Amrica Latina. Ya para
comienzos del siglo XX contaba con una amplia cobertura en lo que respecta a educacin
bsica y fue uno de los primeros pases del mundo en introducir un sistema de pensiones no
contributivas para adultos mayores y discapacitados, establecido en el ao 1919.
De los tres pases analizados en el presente trabajo, consideramos que Uruguay fue el que
menos cedi a los imperativos mercantilizantes de las reformas neoliberales de los 80-90. Por
este motivo, a pesar de que el sistema universalista estratificado conceptualizado por Filgueira
ya no se encuentre presente como en su origen (como el mismo autor argumenta) sus
lineamientos generales siguen marcando en trminos generales las modalidades de proteccin
social en el Uruguay.

17

A diferencia del caso argentino en donde la seguridad social esta compuesta por un sistema
nico de reparto, y del caso chileno en donde impera la capitalizacin individual, el sistema
de jubilaciones y pensiones en Uruguay se caracteriza por ser un sistema carcter mixto con
dos pilares bsicos:
1. Sistema de reparto basado en la solidaridad intergeneracional y financiado con los
impuestos sobre los salarios, otros tributos y asistencia financiera del gobierno central,
de naturaleza obligatorio y gestionado por el Banco de Previsin Social (BPS)
2. Modelo de capitalizacin individual basado en el ahorro individual obligatorio en
cuentas personales mediante contribuciones directas. Esta modalidad es obligatoria
para algunos cotizantes que superan cierto monto de ingresos aunque tambin puede
ser voluntario. Las encargadas de gestionar estos fondos son las Administradoras de
Fondos de Ahorro Previsional (AFAP)
Al igual que el caso argentino, Uruguay posee un alto grado de cobertura en su sistema de
jubilaciones, ya que 8 de cada 10 personas de 65 aos o ms reciben algn tipo de pensin
(ibdem)
Por lo que respecta a la proteccin social no contributiva, como se mencion anteriormente
Uruguay fue pionera mundialmente en esta rea, introduciendo un sistema de pensiones no
contributivas para adultos mayores y discapacitados ya en 1919, que proporciona un soporte
econmico para todas las personas que no tienen ingresos suficientes para cubrir sus gastos de
vida debido a edad avanzada o discapacidad. Este soporte econmico significa una
transferencia para personas de 70 aos o ms o que tienen alguna discapacidad y viven debajo
del umbral de pobreza. A su vez, en el ao 2007 se articula un plan de pensiones para adultos
mayores entre 65 y 70 aos que no estn afiliados a ningn plan de pensiones, por lo que
cuando cumplen 70 aos, son automticamente afiliados a la pensin de vejez
Por el lado de la proteccin no contributiva para nios y adolescentes, Uruguay implement
en los ltimos aos el Plan de Equidad que consista en la provisin de Asignaciones
Familiares (AFAM) cuyos beneficiarios son los hogares vulnerables con nios. Las AFAM
alcanzan a 6 de cada 10 nios y nias de 0 a 18 aos (Filgueira & Hernndes, 2012: 18)
El sector de salud en el Uruguay est compuesto por dos subsistemas: el pblico y el privado.
Ambos ofrecen un seguro de salud integral y el acceso a todos los niveles de atencin mdica.
El sistema de salud privado est compuesto mayoritariamente por las Instituciones de

18

Atencin Mdica Colectiva (IAMC), tambin llamadas mutualistas mientras que el sistema de
salud pblico brinda sus servicios a travs de la Administracin de Servicios de Salud del
Estado (ASSE) en donde se asegura un atendimiento totalmente gratuito dependiendo del
nivel socioeconmico de las personas.
El acceso a la salud garantizada por medio de estos sistemas es casi universal, ya que la
mayora de la poblacin del Uruguay cuenta con algn tipo de aseguramiento en salud,
prcticamente exclusiva a travs de la salud pblica o del subsistema mutual y casi 9 de cada
10 uruguayos declara atenderse en alguno de ellos.
Finalmente, en lo que respecta a la educacin, la cobertura de la educacin primaria en el
Uruguay es universal, tanto en trminos de matriculacin como de realizacin completa de los
ciclos obligatorios pero ese grado de cobertura comienza a descender desde los 13 aos de
edad en delante de los nios, alcanzando una cobertura total para los sectores de ingresos altos
y altas tasas de desercin de los nios de sectores ms desfavorecidos
Nuevas realidades, nuevos conceptos: hacia otros sistemas de proteccin social?
La dcada del 2000 fue testigo de numerosas transformaciones en los pases latinoamericanos
en lo que respecta a la hegemona. Deliberadamente, muchos gobiernos del continente
emprendieron reformas que buscaron revertir los postulados neoliberales y los desastrosos
resultados en los que incurrieron sobre todo en el aumento de la miseria y la desigualdad
social. De la mano de estas mudanzas tambin el campo terico fue repensando los conceptos
utilizados y una nueva dimensin entr en consideracin a la hora de pensar la proteccin
social en Amrica Latina: la dimensin productivista-desarrollista. Tomando de los anlisis
sobre los Estados de Bienestar en Asia oriental, se ha destacado la dimensin desarrollista de
la poltica social en los pases en vas de desarrollo en los cuales, a diferencia de los Estados
europeos donde el desarrollo econmico ya es, supuestamente, una cuestin saldada, alcanzar
niveles de industrializacin y modernizacin econmica y social an es una cuenta pendiente
(Draibe & Riesco, 2006)
Tener en consideracin esta dimensin desarrollista o productivista llev a Franzoni a
repensar su conceptualizacin sobre los modelos anteriormente desarrollados. En este sentido,
en base a un anlisis de clusters utilizando un gran nmero de variables y un total de 18
pases, la autora va a llegar a nuevas conclusiones en lo que respecta a los pases analizados
en este trabajo. As, para el caso de Chile y Argentina que an continan agrupado dentro de
19

una misma categora, Franzoni va a sostener que nos encontramos frente aun rgimen de
bienestar estatal-productivista en donde las polticas pblicas enfatizan sobre la formacin
del capital humano y existe un menor nfasis en la desmercantilizacin de la proteccin de los
riesgos claramente la seguridad social. En este rgimen, el Estado interviene en aquellas
reas que el mercado no resuelve o para aquella parte de la poblacin, para la cual, el
intercambio mercantil no es suficiente (Franzoni, 2008b: 114)
Por otro lado, Uruguay se habra distanciado nuevamente de sus antiguos compaeros, ya que
sus polticas enfatizaran sobre todo la proteccin social (al igual que Brasil, Costa Rica,
Mxico, Uruguay y Panam) por lo que el tipo de rgimen ya no sera de corte productivista
sino ms bien un rgimen de bienestar estatal-proteccionista en el cual el Estado interviene
an en reas que podran tener el predominio del mercado como la seguridad social y para
aquella poblacin que no necesariamente se encuentra en condiciones de pobreza, como los
sectores medios.
La diferencia bsica entre estos dos sistemas de bienestar es que en uno (productivista) los
esfuerzos estn primordialmente orientados a promover la dependencia del ciudadano al
mercado, mientras que en el otro (proteccionista) busca proteger ciertas categoras de
individuos del mismo (Rudra, 2007:5) Debido a la fuerte tradicin corporativa de la Argentina
centrada en la categora de trabajo como eje estructurado de la proteccin social y debido a
la profunda marca dejada por el neoliberalismo pinochetista chileno, ambos pases tendran un
peso relativo del productivismo que busca la proteccin del ciudadano por medio del mercado
(sea por medio de su condicin de trabajador en Argentina o por medio de los servicios
ofrecidos por este en Chile) En Uruguay habra arraigado ms fuertemente la tradicin
universalista estratificada y la vertiente productivista no habra debilitado su tradicin
protectora.
Consideraciones finales
En el presente trabajo hemos pretendido analizar en un primero momento y muy en trminos
generales las trayectorias histricas que llevaron a la consolidacin de los sistemas de
proteccin social de Argentina, Uruguay y Chile bajo la hiptesis que el tipo de modelo de
industrializacin y desarrollo instaurado a comienzos del siglo XX condicionara el tipo de
proteccin social construida en las dcadas siguientes. Llegamos a la conclusin de que los
tres pases se caracterizaron hasta entrada la dcada de los 70 por tipo de proteccin social

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basada en un universalismo estratificado marcado por niveles de cobertura y proteccin

cuasi universal pero a su vez permeado por profundas disparidades en el tipo de proteccin al
que accedan categoras de ciudadanos diferenciadas, dependiendo sobre todo del tipo de
insercin de estos sujetos en sistema productivo y laboral.
Esta forma particular de arreglo institucional-poltico sufri fuertes transformaciones durante
el periodo autoritario militar que asol el continente durante la dcada de 1970
introducindose reformas de corte neoliberal que afectaran fuertemente la morfologa de
dichos sistemas. As, en el segundo apartado caracterizamos descriptivamente las
transformaciones acontecidas sobre todo en la dcada de los 90 y las configuraciones actuales
de la proteccin social de dichos pases. Esta descripcin nos permiti apreciar las mudanzas
acontecidas en los ltimos aos y las diferencias existente entre cada uno de los mismos.
Para poder tener una comprensin conceptual y terica del tipo de cambios introducidos en la
dcada de los 90, seguimos la propuesta de Franzoni (2008b) quien al considerar la dimensin
productivista que condicionara los regmenes de bienestar latinoamericanos y analizar una
variada fuente de datos estadsticos sobre 18 pases latinoamericanos, lleg a la conclusin de
que Argentina y Chile continuaran agrupados dentro de una misma categora de rgimen de
bienestar, ahora caracterizado por su orientacin productivista, mientras que Uruguay se
habra distanciado de ese agrupamiento de pases reforzando su tradicin proteccionista.
Consideramos validas estos anlisis y conclusiones pero tambin identificamos nuevas
mudanzas y transformaciones acontecidas en los pases analizados, sobre todo en los ltimos
5 aos y especialmente en la Argentina. El fortalecimiento del rol del Estado, la
nacionalizacin de los fondo de pensiones y la vuelta al antiguo sistema de reparto solidario y
la implementacin de polticas de transferencia de ingresos con vocacin universalista son
tendencias que a nuestro parecer estara acercando nuevamente a la Argentina al modelo de
proteccin uruguayo, a pesar de sus grandes diferencias. Si una de las caractersticas
definitorias que diferenciaban a los modelos estatal de proveedor nico (Uruguay) y liberal
de proveedor nico (Argentina y Chile) destacadas por Franzoni seran los niveles de
desigualdad social, este indicador podra ser un buen barmetro para identificar diferencias
importantes entre los modelos.
La conexin entre este tipo de datos y los sistemas de proteccin social en Amrica Latina y
en los pases analizados debera servir de insumo para profundizar en las nuevas tendencias

21

que se estaran produciendo, intentando repensar las formas de conceptualizar nuestros

modelos de bienestar social.
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