UNIVERSIDADE DE SO PAULO

FACULDADE DE ARQUITETURA E URBANISMO

CLAUDIA MAGALHES ELOY

O papel do Sistema Financeiro da Habitao diante do

desafio de universalizar o acesso moradia digna no Brasil.

SO PAULO | 2013

Claudia Magalhes Eloy

O papel do Sistema Financeiro da Habitao diante do
desafio de universalizar o acesso moradia digna no Brasil.

Tese apresentada Faculdade de

Arquitetura e Urbanismo da Universidade
de So Paulo como requisito obteno do
titulo de Doutora em Arquitetura e
Urbanismo
rea de Concentrao: Habitat

Orientador
Prof. Dr. Nabil Georges Bonduki

EXEMPLAR REVISADO E ALTERADO EM RELAO VERSO ORIGINAL, SOB

RESPONSABILIDADE DO AUTOR E ANUNCIA DO ORIENTADOR.
O original se encontra disponvel na sede do programa

So Paulo, 02 de agosto de 2013.

AUTORIZO A REPRODUO E DIVULGAO TOTAL OU PARCIAL DESTE TRABALHO,

POR QUALQUER MEIO CONVENCIONAL OU ELETRNICO, PARA FINS DE ESTUDO
E PESQUISA, DESDE QUE CITADA A FONTE.

E-MAIL: claudia.m.eloy@gmail.com

E48p

Eloy, Claudia Magalhes

O papel do Sistema Financeiro da Habitao diante do desafio
de universalizar o acesso moradia digna no Brasil / Claudia
Magalhes Eloy. So Paulo, 2013.
274 p. : il.

Tese (Doutorado - rea de Concentrao: Habitat) - FAUUSP.

Orientador: Nabil Georges Bonduki

1. Poltica habitacional - Brasil 2. Financiamento habitacional

Brasil 3. Sistema Financeiro de Habitao 4. Fundo de Garantia

por Tempo de Servio 5. Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo I.Ttulo

CDU 711.58.001.12(81)

Este trabalho dedicado a todos os brasileiros que passaram

e passam pela vida sem saber o que viver em uma morada
digna.
Em especial, s crianas que tm seu desenvolvimento
comprometido pela falta de uma casa, de um ambiente
adequado 1.
Espero ter conseguido produzir um trabalho que, de algum
modo, contribua para que um dia no existam mais
brasileiros assim.

Para refletir sobre o signifcado da casa para o ser humano vale a pena ler Gaston Bachelard em A Potica do
Espao (1957) e, sobre a importncia do ambiente na formao do indivduo, as teorias de ambincia e holding
de Donald Winnicott. Um trabalho interessante, que entrelaa os dois pensamentos, foi elaborado por Parente
(2011).

AGRADECIMENTOS
Agradecimentos primordiais, mais que especiais, a minha famlia: meus pais Dalva e
Aloisio que me deram exemplo de retido, busca tica, bem como suporte e incentivo para
os estudos e, tambm, tias, irmos, cunhadas, sobrinhos e enteada, por me cercarem de
carinho e estmulo para encarar este doutoramento, acreditando que eu seria capaz. A Clcio,
meu companheiro, que me apoia sempre nos meus sonhos e projetos, que me proporcionou
todas as condies para que eu pudesse perseguir esta meta e que, junto com nossos filhos
Guilherme e Gabriel aceitou pacientemente que eu passasse tanto tempo dedicada a esta
tarefa em lugar de estar com eles. A Gui e Biel por trazerem tanta luz pra minha vida.
Aos Profs. Drs. Nabil Bonduki e Silvia Schor, cujos ensinamentos me possibilitaram encarar
este desafio, cujo apoio me deu fora para no desistir desse tema e cuja competente
orientao foi decisiva para o trabalho aqui apresentado. Sem eles este trabalho nunca teria
passado de uma inteno.
Prof Dr Marja Hoek-Smit com quem eu, pela primeira vez, adentrei na histria do SFH e
me apaixonei pelo tema da poltica, financiamento e subsdios habitacionais.
A todos eles, minha mais profunda gratido.
Sou extremamente grata a Marcos Antnio Macedo Cintra pelas valiosas crticas na
qualificao e pela indicao de textos importantes para uma melhor compreenso do tema.
Aos demais membros da banca de defesa, Adauto Cardoso e Joo Whitaker Ferreira por
trazerem novas questes e abordagens, enriquecendo minha reflexo. Da mesma forma, a
Rafael Fagundes Cagnin, Paulo Antnio Neto Ribeiro e Vladmir Maciel pela cuidadosa
leitura crtica de alguns captulos e pelas inmeras discusses de questes fundamentais ao
longo da elaborao desta tese, oportunidades em que me ofereceram novas perspectivas e
contrapontos importantes, contribuindo decisivamente para este resultado.
Agradecimentos especiais s queridas amigas Fernanda Costa e Rossella Rossetto, que alm
de contribuirem, incansavelmente, com diversas reflexes e revises, me apoiaram com suas
palavras e seus ombros, nos momentos de desnimo. Do mesmo modo a Luciana Royer,
Noya Baark e Nerian Gussoni, sempre presentes, to generosas comigo. Tambm
Conceio e Tereza, anjos que cuidaram amorosamente dos meus filhos, permitindo que eu
me dedicasse elaborao desta tese.

Agradeo muito a meu assistente de pesquisa e parceiro de outros trabalhos, Henrique Botura
Paiva, pela imensa ajuda e por tornar o trabalho sempre muito mais divertido.
Sou grata, ainda, a pessoas que gentilmente dedicaram parte do seu tempo para me auxiliar
com informaes e esclarecimentos: em especial, Jos Pereira Gonalves, Ricardo Cavalcante
e Teotnio Rezende. Tambm a Janana Viti da ABECIP; Jlio Carneiro, Felipe Derzi
Pinheiro e Elisabeth Mota do Banco Central; Gildasio Silveira, Henrique Jos Santana,
Marcelo Duarte e Maurcio Migliacci da CAIXA/FGTS; e, Paulo Cesar de Almeida do
Santander.
Este trabalho fruto de um longo caminho, por sorte compartilhado com pessoas fantsticas,
com as quais tanto aprendi. Destaco Vera Vianna, parceira na consultoria ao Ministrio das
Cidades, que muito me ensinou com toda a sua competncia e simplicidade; as equipes da
Secretaria de Habitao do Ministrio das Cidades e da consultoria do Plano Nacional de
Habitao; e, por ltimo, mas no menos importante, a equipe da assessoria de planejamento
da URBIS, Cohab da Bahia, com a qual tive o prazer de trabalhar, em especial Dinamerica
Nogueira e Lcia Hasselman. Foi muito proveitoso tambm participar dos debates com
professores e colegas nos cursos de Housing Finance da Wharton e de especializao em
Economia da Construo e Financiamento Imobilirio da OEB/FIPE/ABECIP.
Sou eternamente grata Mrcia Dias, Sor e toda a equipe da ONG Santa F, por me
ensinarem a importncia da casa e da ambincia para a ressignificao do abandono e de
vivncias traumticas na infncia e adolescncia, por me apresentarem, entre as tantas
incoerncias e os absurdos da nossa sociedade, a faceta mais ausente de efetivao do
Estatuto da Criana e do Adolescente (ECA), mas, ao mesmo tempo, me inspirarem com seu
exemplo de luta e superao.
Agradeo de corao tambm a Malu Refinetti Martins e Luciana Travassos por me
aceitarem como monitora da disciplina Habitao de Interesse Social na Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de So Paulo (FAU-USP). Nessa oportunidade
ampliei minhas reflexes sobre quantos erros podemos cometer, inclusive, e especialmente,
quando temos dinheiro para subsidiar e financiar novas construes. Que a natureza e, como
diria Brecht, os que vierem depois de ns possam nos desculpar pela nossa ignorncia.
Por fim, agradeo a toda equipe do Laboratrio de Habitao da FAU-USP, pela carinhosa
acolhida.

Agradeo Fundao de Amparo Pesquisa do Estado de So Paulo (FAPESP) pelo apoio

financeiro e institucional para a realizao deste trabalho, bem como pelos comentrios
crticos que contriburam para o seu aprimoramento, em especial para o desenvolvimento do
captulo seis.

Registro, ainda, agradecimentos ao empenho da Controladoria Geral da Unio (CGU) para

fazer valer a Lei de Acesso Informao (LAI) e para o funcionamento do Servio de
Informao ao Cidado (SIC), avanos fundamentais para a democratizao do acesso
informao no Brasil.

RESUMO
ELOY, Claudia Magalhes. O papel do Sistema Financeiro da Habitao diante do desafio de
universalizar o acesso moradia digna no Brasil. 2013. 274 f. Tese (Doutorado) Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo, So Paulo, 2013.

A questo habitacional vem ocupando, recentemente, lugar de destaque entre as polticas

pblicas prioritrias no pas, configurando um movimento de revitalizao apoiado por um
marco regulatrio aprimorado e um ambiente macroeconmico favorvel, alm do
restabelecimento da Poltica Nacional de Habitao (PNH) que exibe

vertiginoso

crescimento do crdito habitacional na ltima dcada. O Sistema Brasileiro de Poupana e

Emprstimo (SBPE) e o Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), fontes
arregimentadas para serem os pilares do Sistema Financeiro da Habitao (SFH), criado em
1964, ainda sustentam preponderantemente o crdito habitacional no Brasil e constituem,
conjuntamente, a espinha dorsal de funding do atual Sistema Nacional de Habitao (SNH).
Esta tese analisa essas duas fontes de captao de recursos a partir do pressuposto de que
ambas devem ser dedicadas, de modo estratgico, ao financiamento habitacional. As
justificativas residem, de um lado, na observao do potencial de captao dessas fontes
que acumulam R$ 685 bilhes (set./2012) a taxas abaixo do livre mercado e, de outro, no
reconhecimento de que h um segmento de famlias que possui condio de acessar crdito
habitacional, desde que em condies especiais em relao s oferecidas pelo livre
mercado. A universalizao do acesso moradia digna, meta mxima estabelecida pela
nova PNH, requer o atendimento a essas famlias. Dessa forma, este trabalho parte da
hiptese de que o SFH, apesar de regulamentado, constituindo um circuito direcionado de
crdito habitacional, no tem o seu potencial estratgico utilizado plenamente para realizar
esse atendimento. Ou seja, o SFH no est aderente atual Poltica. As anlises confirmam a
hiptese postulada: apesar de o SFH ser mantido sob regulamentao especfica, preservando
a vinculao de suas fontes ao crdito habitacional, tanto o SBPE quanto o FGTS vm
apresentando desempenho abaixo do seu potencial, comprometendo a necessria expanso
downmarket. Se reformulada a regulao dessas fontes, essa expanso ganhar um ritmo
muito mais adequado ao objetivo da universalizao. Este trabalho abarcou, ainda, a reviso
do desenho proposto para o SNH e consideraes sobre limitaes do financiamento e suas
interfaces com o territrio.
Palavras-chave: Poltica Habitacional; Financiamento Habitacional; Sistema Financeiro de
Habitao; Fundo de Garantia por tempo de Servio; Sistema Brasileiro de Poupana e
Emprstimo; crdito habitacional; moradia digna; dficit habitacional.

ABSTRACT
Eloy, Claudia Magalhes. The role of the Housing Finance System in expanding access to housing in
Brazil. 2013. PhD Thesis, Faculdade de Arquitetura e Urbanismo, Universidade de So Paulo. 274
pages.

The housing issue has recently been occupying center stage in Brazils social policies,
supported by the revamp of the countrys Housing Finance System (SFH), favored by a
refined regulatory framework, by income growth and a stable macroeconomic environment.
The Brazilian Savings and Loan System (SBPE) and the Severance Indemnity Guarantee
Fund (FGTS) instituted to be the pillars of the SFH, created in 1964, predominantly support,
even today, the housing credit in Brazil and together constitute the backbone of funding for
the new National Housing Policy (PNH), established in 2004. This paper attempts to analyze
both the SBPE and the FGTS based on the assumption that they should be strategically
targeted to expand housing finance downmarket. This depository-based system has
accumulated assets of around BRL 685 billion (Sept/2012) and can offer below market
interest rates, while a significant portion of families can only access housing finance in
subsidized conditions. The main hypothesis that guides this analysis is that notwithstanding
current regulations which still make the SFH an earmarked finance market, its funding is not
being efficiently used to extend housing finance to those families. Thus, the SFH lacks better
alignment with the present national housing policy and its main target of promoting universal
access to decent homes. The analyses undertaken confirm the postulated hypothesis:
although the SFH has been kept under specific regulation, thus preserving its links to housing
credit, both the SBPE and the FGTS have been underperforming in expanding mortgage
finance to lower income groups. This paper also includes a critical overview of the design of
the National Housing System and reflects on the limits of Brazils finance system in reaching
downmarket.

Keywords: Housing finance; Housing policy; Brazilian Housing Finance System; Severance
Indemnity Guarantee Fund; Brazilian Savings and Loan System; Housing affordability;
Housing shortage.

LISTA DE FIGURAS
Figuras do Captulo 3:
3.1 Fontes de Recursos do Sistema Nacional de Habitao .........................................

p.75

3.2 Eixos de Articulao do SNHIS .............................................................................

p.78

3.3 O SNHIS e o PMCMV ...........................................................................................

p.83

3.4 Fontes e taxas de captao e financiamento ...........................................................

p.90

3.5 Segmentao das Famlias ......................................................................................

p.97

3.6 Demanda por financiamento e subsdio ..................................................................

p.98

3.7 Distribuio das fontes de recursos conforme a segmentao das famlias ............

p.99

LISTA DE QUADROS

Quadros do Captulo 3:
3.1 Atendimento sob o SNHIS e distribuio das famlias (PNAD 2011) ...................... p. 94

Quadros do Captulo 4:
4.1 Direcionamento Vigente ............................................................................................ p.107
4.2 - Operaes computadas para fins de atendimento da exigibilidade
Res. BCB n 1980/1983 ...................................................................................................... p.112
4.3 Novas operaes autorizadas para cmputo pela Res. BCB n 3005/2002 ............... p.113
4.4 Outras operaes autorizadas para cmputo pela Res. BCB n 3347/2006 ............... p.114
4.5 Mais operaes imobilirias autorizadas para cmputo, Res. BCB n 3932/2010 ... p.114
4.6 Operaes enquadrveis para fins de exigibilidade no mbito do SFH
(Res. BCB n 3932/2010, vigente).....................................................................................

p.116

4.7 Limites para verificao do atendimento da exigibilidade ....................................... p.119

4.8 Penalidades e Flexibilizaes ................................................................................... p.142

Quadros do Captulo 5:
5.1 Taxas de Juros na Operao de Emprstimo FGTS/Agente Financeiro ..............

p.168

5.2 Taxas de Juros na Operao de Financiamento Agente Financeiro/Muturio ...... p.170

5.3 Faixas de Atendimento do FGTS por Renda Familiar em 1995 ..............................

p.208

5.4 Evoluo das condies de financiamento para habitao popular

pelo FGTS 2004-2012 .......................................................................................................

p.212

LISTA DE TABELAS
Tabelas do Captulo 4:
4.1 Fontes e Usos do SFH Dez/2002 a Set/2012 ...........................................................

p.126

4.2 Financiamentos Habitacionais Efetivos no SBPE ................................................... p. 126

4.3 Regresso Linear Simples para FHE-SBPE ............................................................

p.132

4.4 Estimativa de Renda Familiar Mnima a partir de

Valores Financiados Mdios SFH ....................................................................................

p.149

Tabelas do Captulo 5:
5.1 Detalhamento da Margem Prudencial em 2011 .......................................................

p.174

5.2 Custo Seco e Excedente Bruto do FGTS entre 2002 e 2011 .................................... p.177
5.3 Reduo da Taxa da Carteira de Emprstimos e Novo Excedente Bruto
do FGTS entre 2004 e 2011 ............................................................................................... p.178
5.4 Margem Operacional para Taxa de Emprstimo reduzida para 3% a.a. ..................

p.179

5.5 Aplicaes em Letras do Tesouro entre 2008 e 2011 ............................................... p.180

5.6 Margens Operacionais Auferida, Simuladas e Requerida ........................................ p.197

LISTA DE GRFICOS
Grficos do captulo 1:
1.1 Poupana vs PIB e os Planos Econmicos ............................................................... p. 17
1.2 SBPE vs PIB e Selic ................................................................................................. p. 18
1.3 Financiamentos Habitacionais BNH/FGTS em nmero de unidades ...................... p. 34
1.4 Estoque de Ttulos Imobilirios ............................................................................... p. 44
Grficos do captulo 2:
2.1 Distribuio dos Financiamentos no PMCMV por faixa em SMs ........................... p. 60
2.2 % de famlias que teriam acesso ao financiamento habitacional (PNAD 2011) ....... p. 66
Grficos do captulo 4:
4.1 Evoluo do Direcionamento para Financiamentos Habitacionais ........................... p.110
4.2 Percentuais aplicados em FHE/SFH por classe de instituio financeira ................. p.123
4.3 Evoluo percentual do FHE/SBPE sobre a Base de Clculo .................................. p.128
4.4 Saldos do SBPE versus FHE-SBPE (Dez/2002 a Set/2012) .................................... p.131
4.5 Distribuio mdia das Aplicaces Imobilirias (Jan-Set/2012) .............................. p.137
4.6 Fontes e Usos do SBPE em 2012 .............................................................................. p.139
4.7 Distribuio mdia das Aplicaes Imobilirias nas Instituies Pblicas .............. p.140
4.8 - Distribuio mdia das Aplicaes Imobilirias nas Instituies Privadas ............... p.140
4.9 Evoluo VA Mx. pelas regras do SFH (dez/1996-set/2012) .................................. p.146
4.10 Evoluo do VF Mdio e VF Mx (Dez/2002-Set/2012) ........................................ p.150
4.11 Distribuio das prestaes e rendas mnimas equivalentes .................................... p.152
4.12 - Distribuio dos Contratos da CAIXA SBPE/SFH (Jan/2011-Set/2012)
por faixa de renda familiar .................................................................................................. p.154
Grficos do captulo 5:
5.1 Margem Operacional Apurada 2002-2011 ................................................................ p.173
5.2 Evoluo do Patrimnio Lquido, 2001 a 2011 ......................................................... p.181
5.3 Evoluo do Fundo de Liquidez em relao aos Saques, 2001 a 2011 ............ p.183
5.4 Reserva de Contas Inativas, 2001 a 2011 .................................................................. p.184
5.5 Crescimento Real dos Oramentos para Emprstimos Habitacionais
e dos Ativos Totais do FGTS .............................................................................................. p.187
5.6 Carteira de Emprstimos Habitacionais sobre Ativos Totais .................................... p.189
5.7 Valores orados e realizados em Emprstimos Habitacionais entre 2002 e 2011 .... p.190
5.8 Evoluo real da arrecadao do FGTS, 2001 a 2011 .............................................. p.192

5.9 Crescimento dos Depsitos Vinculados Totais ......................................................... p.194

5.10 Carteira de Financiamentos Habitacionais versus Ativos Totais ............................ p.195
5.11 Valores Aplicados em Emprstimos Habitacionais e em Ttulos e
Valores Mobilirios, 2005 a 2011 ..................................................................................... p.199
5.12 Crescimento real anual das Carteiras e Ativos Totais do FGTS, 2001 a 2011 ........ p.200
5.13 Ativos totais e carteiras de aplicaes, 2001 a 2011 ................................................ p.200
5.14 Fundo de Liquidez e demais aplicaes em ttulos pblicos federais,
2001 a 2011 ........................................................................................................................ p.202
5.15 Diversificao da Carteira de Ttulos e Valores Mobilirios, 2001 a 2011 ............ p.203
5.16 Evoluo do FIFGTS em relao ao Patrimnio Lquido ....................................... p.204
5.17 Evoluo dos limites de atendimento no FGTS, 2004 a 2012 ................................. p.210

LISTA DE SIGLAS
ABECIP Associao Brasileira das Entidades de Crdito Imobilirio e Poupana
APE Associao de Poupana e Emprstimo
BNH Banco Nacional de Habitao
BB Banco do Brasil
BCB Banco Central do Brasil
CAIXA Caixa Econmica Federal
CBIC Cmara Brasileira da Indstria da Construo
CDB Certificado de Depsito Bancrio
CCI Cdulas de Crdito Imobilirio
CCFGTS Conselho Curador do Fundo de Garantia do Tempo de Servio
CETIP Cmara de Custdia e Liquidao
CGU Controladoria Geral da Unio
CIBRASEC Companhia Brasileira de Securitizao
CM Correo Monetria
CMN Conselho Monetrio Nacional
COHAB Companhia de Habitao
CRI Certifi cado de Recebveis Imobilirios
CVM Comisso de Valores Mobilirios
EMGEA Empresa Gestora de Ativos
FAHBRE Fundo de Apoio Produo de Habitao para Populao de Baixa Renda
FAR Fundo de Arrendamento Residencial
FAS Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social
FAT Fundo de Amparo ao Trabalhador
FCVS Fundo de Compensao de Variaes Salariais
FDS Fundo de Desenvolvimento Social
FESTA Fundo de Estabilizao
FGHab Fundo Garantidor da Habitao Popular
FGTS Fundo de Garantia do Tempo de Servio
FIDC Fundo de Investimentos em Direitos Creditrios
FIEL - Fundo para Pagamento de Prestaes no caso de Perda de Renda por Desemprego e/ou
Invalidez Temporria
FIFGTS Fundo de Investimento do FGTS
FII Fundo de Investimento Imobilirio
GAP Grupo Tcnico de Apoio Permanente ao Conselho Curador do FGTS
GEAVO Gerncia Nacional de Ativo do FGTS (CAIXA)

IBGE Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica

IN Instruo Normativa
INPC Indice Nacional de Preos ao Consumidor
LH Letra Hipotecria
LCI Letra de Crdito Imobilirio
LTV Loan to Value
MBS Mortgage Backed Securities
MCidades Ministrio das Cidades
OGU Oramento Geral da Unio
OTN Obrigao do Tesouro Nacional
PAEG Plano de Ao Econmica do Governo
PAIH Plano de Ao Imediata para Habitao
PEP Programa de Emprstimo Popular
PLANHAP Plano Nacional de Habitao Popular
PLANHAB Plano Nacional de Habitao
PMCMV Programa Minha Casa, Minha Vida
PNAD Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio
PND Plano Nacional de Desenvolvimento
PROER Programa de Estmulo Recuperao e ao Fortalecimento do Sistema Financeiro
Nacional
PROHAP Programa de Habitao Popular
SBPE Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
SCI Sociedades de Crdito Imobilirio
SELIC Sistema Especial de Liquidao e Custdia
SEPURB Secretaria Especial de Planejamento Urbano
SERFHAU Servio Federal de Habitao e Urbanismo
SFH Sistema Financeiro de Habitao
SFI Sistema Financeiro Imobilirio
SINDUSCON Sindicato da Indstria da Construo Civil
SM Salrio Mnimo
SNH Sistema Nacional de Habitao
SNHIS Subsistema Nacional de Habitao de Interesse Social
SNM Subsistema Nacional de Mercado
STF Supremo Tribunal Federal
TR Taxa Referencial

SUMRIO

INTRODUO ..................................................................................................... p. 1
1.

A POLTICA HABITACIONAL BRASILEIRA E O SFH .................. p. 8

1.1 A criao do SFH ............................ p. 9
1.2 A construo da Poupana como um dos pilares do SFH ............... p. 13
1.3 A criao do FGTS, o outro pilar do SFH ........................................ p. 23
1.4 A pujana e a crise do financiamento habitacional ......................... p. 33
1.5 A revitalizao do SFH ....................................................................... p. 45

2.

RELEVNCIA E LIMITAES DO FINANCIAMENTO

HABITACIONAL ................................................................................................. p. 49
3.

O SISTEMA NACIONAL DE HABITAO ........................................ p. 70

3.1 O Subsistema Nacional de Habitao de Interesse Social ............... p. 75
3.2 O Subsistema Nacional de Mercado .................................................. p. 86
3.3 Segmentao das famlias conforme a capacidade de
adquirir financiamento ............................................................................. p. 92

4.

O FINANCIAMENTO HABITACIONAL PELO SISTEMA

BRASILEIRO DE POUPANA E EMPRSTIMO ......................................... p.102

4.1 Evoluo da exigibilidade ................................................................... p.106
4.2 Percentuais efetivamente aplicados em financiamento
Habitacional com recursos da Poupana ................................................ p.120
4.3 Demais aplicaes e aplicaes a taxa de mercado .......................... p.136
4.4 Enforcement do direcionamento ........................................................ p.141
4.5 Fatores de Multiplicao .................................................................... p.143
4.6 Enquadramento no SFH ..................................................................... p.144
4.7 Famlias atendidas pelo SBPE ............................................................ p.148
4.8 Concluses da anlise do SBPE .......................................................... p.156

5.

O FUNDO DE GARANTIA POR TEMPO DE SERVIO

E O FINANCIAMENTO HABITACIONAL .................................................... p.160

5.1 Custo dos Emprstimos Habitacionais concedidos pelo FGTS ...... p.166
5.2 Parcela do FGTS destinada habitao ........................................... p.186
5.3 Rendas atendidas pelo FGTS ............................................................. p.207
5.4 Outros aspectos relevantes a serem analisados ................................. p.213
5.5 Concluses da anlise do FGTS ......................................................... p.216
6.

AS INTERFACES ENTRE O FINANCIAMENTO

HABITACIONAL E O TERRITRIO ............................................................. p.219

CONCLUSO E INDICAES DE APRIMORAMENTO
DO SFH E SNH .................................................................................................... p.235

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS ............................................................... p.251

INTRODUO

Esta tese pretende analisar as duas fontes de captao de recursos que integram o Sistema
Financeiro da Habitao (SFH): o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) e o
Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS). Essas fontes, arregimentadas para serem
os pilares do SFH, criado em 1964, ainda sustentam preponderantemente o crdito
habitacional e constituem, conjuntamente, a espinha dorsal de funding do atual Sistema
Nacional de Habitao (SNH).
A questo habitacional vem ocupando, na ltima dcada, lugar de destaque entre as polticas
pblicas prioritrias no pas, configurando um movimento de retomada propiciado pelo
vertiginoso crescimento do crdito habitacional lastreado por essas duas fontes tradicionais e
pela dotao de recursos oramentrios para a concesso de subsdios.
Ambas as fontes do SFH captam depsitos, sendo o SBPE um sistema de poupana
voluntria e o FGTS, de depsitos compulsrios que compreendem o peclio de um conjunto
de trabalhadores, regidos pela Consolidao das Leis do Trabalho (CLT). Historicamente,
essas fontes do SFH tm sido bem sucedidas na captao de recursos, inclusive de baixo
custo em relao ao livre mercado 1. J seu desempenho na proviso de crdito habitacional
pode ser dividido, para fins deste estudo, em quatro perodos.
O primeiro, de alta atividade, compreendido entre o incio dos anos 70 e meados dos 80. O
segundo, de baixa atividade ou quase estagnao, entre meados dos anos 80 e dos 90,
caracterizado por forte crise econmica e desmantelamento das estruturas criadas no perodo
anterior. O terceiro, entre os anos 90 e incio dos anos 2000, ainda de atividade fraca,
compreendeu um perodo de equacionamento de heranas do passado, tais como o
descasamento entre reajustes de prestaes e prazos, saneamento do sistema financeiro, em
particular do Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS) e a criao da Empresa
Gestora de Ativos (EMGEA), tendo como pano de fundo, a conquista da estabilizao
econmica e como marcos, a insero do Direito Moradia na Constituio e a promulgao
do Estatuto das Cidades. O quarto e atual, a partir de 2003, caracterizado pela revitalizao
do SFH com crescimento significativo do financiamento e da produo habitacional e, mais
recentemente, pelos esforos de reconstruo das instituies pblicas, nos trs nveis
federativos, voltadas para a questo habitacional.

O conceito de livre mercado adotado aqui o do mercado de crdito que opera segundo as condies de
taxas de juros e prazos livremente pactuados pelas partes, fora dos ditames do circuito direcionado. No Brasil o
caso de CRIs, Letras lastreadas em crdito imobilirio e outros instrumentos de crdito, incluindo recursos
prprios dos agentes financeiros, cujas taxas so marcadas a mercado, ainda que contem com algum incentivo e
sejam submetidas a regulao.

Nesse ltimo perodo, foram realizados importantes avanos, fundamentais para o

crescimento experimentado. Aprimoramentos do marco regulatrio, que imprimiram maior
segurana jurdica, estimulando a expanso do crdito pelos agentes, dentre os quais destacase o regime da alienao fiduciria em substituio s tradicionais hipotecas. A consolidao
da estabilidade macroeconmica com a reduo das taxas de juros, aliada ao crescimento real
da renda. Por fim, avanos institucionais que compreendem a criao do Ministrio das
Cidades e a nova Poltica Nacional de Habitao, o Sistema Nacional de Habitao, dos
Conselhos e fundos de habitao, o desenvolvimento do Plano Nacional de Habitao, e, por
fim, a implantao do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Este ltimo instituiu o
mix de recursos oramentrios e onerosos, reconhecendo finalmente que o subsdio
condio sine qua non para o acesso moradia pelos segmentos de menor renda da
populao. Todos esses acontecimentos contribuiram para recolocar a questo habitacional na
agenda das polticas pblicas.
Como o atual momento de celebrada pujana, com nveis inditos de crescimento dos
financiamentos habitacionais, tanto com recursos do SBPE, quanto do FGTS, impulsionados
pelos subsdios concedidos no mbito do PMCMV, pode parecer fora de propsito analisar
um Sistema que parece estar revitalizado e desempenhando to bem. Todavia, a motivao
para realizar esta pesquisa nasce de outro olhar para o presente. Justamente quando o pas
rene condies extremamente positivas cria-se a oportunidade para enfrentar, de fato, sua
grave questo habitacional.
Delineia-se, assim, um momento mpar, que, de um lado, propicia condies por demais
favorveis para a expanso do crdito e, de outro, impe o desafio de universalizar o acesso
moradia digna meta mxima estabelecida pela PNH a um nmero to expressivo de
famlias com rendas to limitadas. O dficit habitacional estimado (Fundao Joo Pinheiro,
2008, pp.29 e 35) em 5,5 milhes de unidades 2, sendo 89,6% concentrado em famlias com
renda mensal de at trs salrios mnimos (doravente, SMs). H, ainda, a demanda por
moradia que se constitui a cada ano 3 e as habitaes que apresentam alguma inadequao
para o uso residencial 4.
tempo, portanto, de rever as estruturas que promovem o crdito habitacional no pas,
identificando as perspectivas e limitaes para o enfrentamento da questo habitacional.
2

Conforme estimativa de Magalhes Eloy e Paiva (2010), pela PNAD 2009, com base na metodologia da
Fundao Joo Pinheiro.
3
Ver os estudos do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional de Minas Gerais (Cedeplar), 2007.
4
Ver os estudos da Fundao Joo Pinheiro (FJP), 2008.

Tendo sempre em mente, como objetivo ltimo, a consecuo da meta de universalizar o

acesso moradia digna, poderiam ser escolhidos dois caminhos distintos. O primeiro, adotado
por esta pesquisa, que compreende a anlise das fontes existentes, em franca atuao, para
verificar em que medida vm atuando de modo potencializado e estratgico. O outro,
consistiria na proposio de um novo Sistema, que talvez pudesse oferecer condies para
uma maior eficincia e equidade, superando as limitaes do atual.
A proposio de um novo sistema demandaria, de todo modo, a anlise do Sistema vigente,
sendo esta, portanto, tarefa necessria, qualquer que fosse o caminho escolhido. Iria requerer,
ainda, uma avaliao criteriosa das possibilidades reais oferecidas pelo contexto brasileiro. As
experincias nacional e internacional vm revelando que modelos no so facilmente
copiveis, pois esto referenciados aos seus contextos de origem. Ademais, novos sistemas
levam alguns anos para serem implantados e comearem a dar resultados efetivos, enquanto
as necessidades habitacionais so prementes. Pareceu ser mais vivel e adequado, neste
momento, analisar criticamente o SFH estabelecido e consolidado, responsvel pela quase
totalidade do crdito habitacional formalmente concedido no pas sob a crena de que essa
anlise poder fornecer parmetros para seu aprimoramento. A escolha feita aqui no impede,
obviamente, que outros estudos, inclusive valendo-se das contribuies que aqui se busca
oferecer, possam caminhar no sentido de refletir sobre novos modelos a serem paulatinamente
implantados no mdio ou longo prazos. O intuito porm, deve ser sempre o de promover o
acesso universal, para todos os brasileiros, a uma moradia digna.
A moradia digna um conceito ampliado que incorpora o direito infraestrutura,
saneamento ambiental, mobilidade e transporte coletivo, equipamentos e servios urbanos e
sociais, de modo a garantir o direito cidade 5. Essa compreenso remete fundamental
reflexo sobre o contexto de insero da Poltica Nacional de Habitao que, frente
desigualdade de renda e regional brasileiras, precisa estar entrelaada com outras polticas
urbana, fundiria, educacional, de sade, de emprego e ambiental constituindo uma
micropoltica dentro de um espectro muito mais abrangente de ao do Estado. Se construda
de forma isolada, a PNH tem poucas chances de lograr os esperados resultados.
Feita essa importante ressalva, preciso esclarecer que o objetivo deste trabalho bem mais
modesto. Compreende apenas, e to somente, uma parte da estruturao da Poltica
Habitacional: duas fontes do sistema de financiamento, o FGTS e o SBPE. A poltica , ou
precisa ser, muito maior que o sistema de financiamento. Especialmente no contexto
5

Segundo a atual Poltica Nacional de Habitao.

brasileiro de desigualdade de renda, um sistema de financiamento, ainda que subsidiado, no

oferece acesso a todas as famlias, posto que muitas no tm disponibilidade de renda ou
estabilidade para assumir um compromisso financeiro de longo prazo. Nem garante,
necessariamente, que o acesso unidade habitacional possibilitar a incluso social e urbana.
No obstante, os sistemas de financiamento tm grande relevncia para as polticas
habitacionais, pois viabilizam a produo e alavancam a capacidade de pagamento das
famlias, expandindo o acesso habitao. Sendo a moradia um bem de alto valor em relao
s rendas, sem o crdito, raramente viabiliza-se. Por esse motivo, sistemas de financiamento
habitacional constituem pea fundamental das polticas habitacionais em todo o mundo e so,
em maior ou menor grau, regulados pelo Estado. O desafio para as polticas e,
consequemente, para os gestores pblicos, justamente calibrar a regulao de modo a fazer
com que esses sistemas desempenhem, dentro do contexto especfico, o mais eficientemente
possvel do ponto de vista dos objetivos da poltica, sem pr em risco a sustentabilidade dos
mecanismos de financiamento e do prprio sistema financeiro.
Portanto, o esforo de olhar detida e minuciosamente para a questo vale a pena.
A pesquisa, aqui apresentada, assume o pressuposto de que as fontes do SFH FGTS e SBPE
devem ser dedicadas prioritariamente e de modo estratgico ao financiamento habitacional.
O potencial oferecido por essas fontes, com seus expressivos volumes de recursos e taxas de
juros situados abaixo do livre mercado, indica que elas precisam no apenas produzir
financiamentos habitacionais expressivos, como vem acontecendo nos ltimos anos, mas,
principalmente, faz-lo de forma estratgica.
Tanto no SBPE, quanto no FGTS, a concesso de crdito vem sendo direcionada por meio de
regulamentao especfica imposta a cada fonte. Originalmente ambos estavam sob a batuta
nica do BNH, mas hoje o SBPE regulado pelo Conselho Monetrio Nacional e pelo Banco
Central, enquanto o FGTS, pelo seu Conselho Curador, uma instncia tripartite da qual
participam o governo e representaes de classe patronais e sindicais. Os agentes financeiros
captam recursos seja de uma ou da outra fonte e concedem financiamentos habitacionais
submetidos regulamentao imposta em cada caso. A regulamentao define como os
recursos captados so utilizados e , portanto, chave para compreender o desempenho desse
Sistema.
A hiptese geral formulada, que embasa esta pesquisa, que, apesar de regulamentado, o
SFH no tem o seu potencial plenamente utilizado para a expanso do crdito downmarket, e,

portanto, carece de um melhor alinhamento PNH na busca pela universalizao do acesso.

Todavia, se reformulado, poder oferecer maior contribuio para a questo habitacional.
necessrio, portanto, verificar quais os aspectos que podem estar comprometendo essa
aderncia. Tal hiptese central, ponto de partida que origina esta pesquisa, traduzida nas
seguintes hipteses:
i.

a regulamentao permite a subutilizao do potencial dessas fontes, que

convertem menos recursos para o financiamento habitacional do que
seria possvel;

ii.

tanto o SBPE quanto o FGTS no apresentam uma relao tima entre os

custos de oportunidade gerados pela captao dos recursos a taxas abaixo
das de mercado e os benefcios gerados pelo financiamento habitacional
concedido;

iii.

o FGTS e o SBPE carecem de uma atuao mais complementar.

Se confirmadas as hipteses postuladas, ser possvel identificar em que aspectos a

regulamentao

poderia promover

a expanso

do

financiamento

habitacional

e,

principalmente, de faz-lo de modo mais articulado e estratgico, oferecendo contribuio

mais alinhada com os objetivos da PNH. Essas hipteses so testadas por meio dos seguintes
mtodos:
i.

anlise crtica do arranjo das fontes de financiamento no desenho do Sistema

Nacional de Habitao, com nfase para o posicionamento do FGTS e do
SBPE;

ii.

anlise do SBPE reviso histrica da regulamentao para mapear a evoluo

da exigibilidade e do enquadramento nas condies estabelecidas pelo SFH,
bem como do exerccio do enforcement para fazer cumprir a regulamentao;
e, verificao, por meio das estatsticas disponibilizadas pelo Banco Central do
Brasil (BCB), dos nveis de captao e desempenho em crdito habitacional
pelos agentes do Sistema entre 2002 e 2012, complementada pela identificao
do perfil de renda das famlias atendidas;

iii.

anlise do FGTS, verificando, por meio dos dados fornecidos nos seus
demonstrativos financeiros, do custo de oportunidade gerado pela captao
compulsria dos depsitos, contraposta s receitas geradas pelo Fundo,
complementada pela avaliao de como esse custo de oportunidade vem sendo

utilizado e, ainda, da gerao de crdito habitacional vis--vis as

disponibilidades do Fundo, alm da amplitude de atendimento e outros
aspectos relevantes.
O presente trabalho divide-se em sete captulos.
O primeiro comea com uma retrospectiva do contexto da criao do SFH, em 1964, e sua
evoluo at o momento atual, trazendo, como destaque, a reviso do esforo empreendido
pelo pas para consolidar as duas fontes de captao de recursos o fomento poupana,
como hbito das famlias brasileiras e a criao e legitimao do FGTS de modo a constituir
os pilares de funding do SFH.
O segundo, baseado em outros trabalhos, reflete sobre a capacidade de pagamento das
famlias brasileiras para embasar o argumento, mesmo que bvio, de que o financiamento
para aquisio no pode constituir o meio universal de acesso moradia no Brasil.
O terceiro captulo inicia a anlise proposta, discutindo criticamente a estruturao do Sistema
Nacional de Habitao e o posicionamento do SBPE e FGTS nele, a partir da segmentao
das famlias conforme sua capacidade de adquirir financiamento. Outros aspectos da proposta
do SNH so tambm abordados.
O quarto e quinto compreendem, respectivamente, as anlises do SBPE e FGTS, essncia
deste trabalho, em que as hipteses postuladas so testadas.
O sexto faz uma reflexo sobre as interfaces entre financiamento e territrio, no intuito de
enfatizar a importncia das polticas urbana e fundiria, inclusive para melhor equacionar o
financiamento.
O ltimo oferece, como consideraes finais, alm da concluso conjunta das anlises,
sugestes para a busca de aprimoramentos do Sistema Financeiro da Habitao.

Captulo 1
A POLTICA HABITACIONAL BRASILEIRA E O SFH

Este Captulo pretende realizar uma restrospectiva histrica sobre o financiamento

habitacional no Brasil, iniciando com uma breve descrio do perodo anterior criao do
Sistema Financeiro da Habitao (SFH) a fim de contextualiz-lo. Busca enfatizar o percurso
de consolidao das duas fontes de captao de recursos a criao e legitimao do Fundo
de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) e a regulamentao da Poupana reunida sob o
Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) dedicando a isso as duas prximas
sees. Nas seguintes, finaliza a retrospetiva sobre o perodo do Banco Nacional de
Habitao (BNH), desta vez voltando-se para a concesso de financiamento e revendo, de
modo sinttico, a evoluo do Sistema nessas quase cinco dcadas.

1.1 A criao do SFH

Antes de 1964, ano da estruturao do Sistema Financeiro da Habitao, os esquemas de
financiamento habitacional eram bastante restritos e no havia alternativa para a proviso
formal de unidades para a populao de baixa renda. Os Institutos de Aposentadorias e
Penses produziram os primeiros conjuntos habitacionais do pas, porm destinados
exclusivamente s suas categorias profissionais, formadas por famlias de renda mdia ou
moderada. Os resultados alcanados foram, todavia, pouco expressivos cerca de 260 mil
unidades, entre 1937 e 1964, uma mdia anual de menos de 10 mil unidades 1.
O aluguel era, at ento, uma importante via de acesso moradia, mas a crise no mercado de
aluguis foi deflagrada por sucessivas Leis do Inquilinato entre 1940 e 1960, que congelaram
os preos e provocaram a estagnao da produo destinada a esse fim. Isso contribuiu para o
surgimento de estratgias privadas de produo e comercializao, montadas para alcanar
uma classe mdia em expanso, com certo poder de compra e localizada na cidade.
Segundo Rossetto (2002), 2 a expanso da propriedade foi possvel mediante a ocorrncia de
dois processos paralelos de produo: um voltado para o uso prprio e outro visando
comercializao de unidades, com o objetivo de obter lucro por meio da atividade
imobiliria. Por volta dos anos 50 houve uma mudana de escala na produo imobiliria,
com um salto significativo do montante do investimento nacional privado em novas
construes e, tambm, uma mudana na tipologia das construes popularizou-se o prdio
1 Ver: Bonduki, 1999; Trindade, (1971 apud Arago, 2007).
2 Ver: Rosseto 2002 e Bonduki, 1998.

10

de apartamentos como forma de otimizar os terrenos urbanos. A construo de edifcios de

apartamentos para venda exigia investimentos de maior porte com fluxo constante de
recursos, afastando os pequenos investidores imobilirios e concentrando a atividade
imobiliria no incorporador. Este obtinha o capital necessrio para o investimento
habitacional, em muitos casos, a partir da venda do imvel na planta.
Em meados dos anos 50, as estratgias privadas de promoo e comercializao destinadas
classe mdia j comearam a apresentar sinais de estrangulamento, particularmente devido
inflao e taxas de juros reais negativas, que inibiam tanto a poupana quanto a constituio
de mecanismos de financiamento imobilirio, impondo limites para as possibilidades de
crescimento desse setor.
O esquema de financiamento imobilirio vigente, baseado na concesso de emprstimos a
valores nominais fixos, segundo Kampel e Valle (1974, p.12.),
[...] distorcia o mercado em trs aspectos: primeiro, premiava os
muturios, os quais pagavam suas amortizaes em cruzeiros
desvalorizados; segundo, afastava a poupana voluntria desse mercado,
tendo em vista as taxas reais de juros fortemente negativas; terceiro,
minguava a capacidade de aplicao das poucas instituies existentes.

O financiamento habitacional necessitava, portanto, ser equacionado. Ademais, o governo

militar, que assume o poder aps o Golpe de 1964, precisava legitimar-se e, para tanto,
buscava o apoio das massas populares urbanas, base de sustentao do populismo afastado do
poder. Segundo Bonduki (2008, p.3) havia
[...] a preocupao de fazer da poltica habitacional, baseada na casa
prpria, um instrumento de combate s idias comunistas e progressistas
no pas, em tempos de guerra fria e de intensa polarizao poltica e
ideolgica em todo o continente.

Alm do avano do processo de urbanizao, acentuando a necessidade de moradia urbana, a

produo habitacional era, e continua sendo, alavanca para a gerao de emprego de baixa
qualificao e para a dinamizao da economia. No incio dos anos 60, a indstria da
construo civil brasileira clamava por estmulo, pois, enquanto na dcada anterior tinha
vivido uma grande expanso proporcionada pelo Plano de Metas do governo federal,
enfrentava ento uma forte retrao de atividade.

11

Nesse contexto, em 1964, no bojo da reestruturao do sistema financeiro 3 que instituiu a

correo monetria no pas, o Conselho Monetrio Nacional (CMN), o Banco Central (BCB)
e regulamentou o Sistema Financeiro Nacional foi criado o Sistema Financeiro da
Habitao (SFH), com objetivo declarado de enfrentar o dficit habitacional urbano
estimado na poca em 8 milhes de unidades 4. Com nfase voltada para as cidades com
populao superior a 50 mil habitantes ou com crescimento acima da mdia nacional e
acelerado desenvolvimento industrial, o SFH estabelecia, como prioridade, a promoo do
acesso da populao de menor renda habitao, conforme versa o Art. 8 da Lei n 4.380 de
21 de agosto de 1964 5: [...] destinado a facilitar e promover a construo e a aquisio da
casa prpria, especialmente pelas classes de menor renda da populao [...]
Historicamente, sua implementao compreendeu a primeira estruturao de uma poltica
habitacional de maior envergadura no Brasil.
O Banco Nacional de Habitao, rgo central operador do SFH, coordenava todos os
agentes, regulamentando, fiscalizando e garantindo a liquidez do Sistema, definindo as
diretrizes para os investimentos pblicos e privados, bem como as condies de
financiamento para os muturios finais. A princpio, seu esforo foi dedicado a
institucionalizar uma rede de agentes 6: Companhias de Habitao (Cohabs); cooperativas; os
3

Antes da Lei n 4.380, supra citada, houve a Lei n 4.357, de 16 de julho de 1964 (disponvel em
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4357.htm), que introduziu a correo monetria para permitir
investimentos de longo prazo em um cenrio de taxas de juros reais negativas. A seguir, em 31 de dezembro de
1964, a Lei n 4.595 regulamentou o Sistema Financeiro Nacional (SFN), criou o Conselho Monetrio Nacional
(CMN) e o Banco Central do Brasil (BCB) e extinguiu a Lei da Usura, em vigor desde 1933. A Lei n 4.728 de
14 de julho de 1965 (Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4728.htm regulamentou o
Mercado de Capitais e, em 1966, a Resoluo BCB n 18, de 18 de fevereiro de 1966, instituiu os bancos de
investimento. Um ano depois, a Resoluo BCB n 63 de 21 de agosto de 1967, permitiu a captao de recursos
no mercado financeiro internacional. Mais tarde criada a Comisso de Valores Mobilirios (CVM), pela Lei n
6.385, de 7 de dezembro de 1976. Em 1979, foi criado o Sistema Especial de Liquidao e Custdia (SELIC),
que passa a realizar a custdia e a liquidao financeira eletrnica das operaes envolvendo ttulos pblicos. O
regime de mercado para as taxas de juros praticadas pelas instituies financeiras s foi institudo pelo CMN em
5 de dezembro de 1985, pela Resoluo n 1.064. Em 1986, foi criada a Central de Custdia e de Liquidao
Financeira de Ttulos (CETIP), um mercado de balco organizado para registro e negociao de valores
mobilirios de renda fixa, permitindo a introduo dos Depsitos Interfinanceiros (DI ou CDI). Em 22 de
dezembro de 1988, a Resoluo CMN n 1.524 regulamentou o surgimento dos bancos mltiplos. Em 1996, foi
institudo o Comit de Poltica Monetria (COPOM), com o objetivo de estabelecer diretrizes da poltica
monetria. Com a introduo da sistemtica de "metas para a inflao", o COPOM passou a definir a meta da
Taxa SELIC e seu eventual vis.
4
Segundo Pereira (1989) citando o relatrio do BNH de 1970.
5
Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L4380.htm. Acesso em 10 de novembro de 2010.
6
Hoje, os agentes financeiros do SFH compreendem (Resoluo BCB n 3.157, de 17 de dezembro de 2003,): os
bancos mltiplos com carteira de crdito imobilirio, as caixas econmicas, as sociedades de crdito imobilirio,
as associaes de poupana e emprstimo, as companhias de habitao, as fundaes habitacionais, os institutos
de previdncia, as companhias hipotecrias, as carteiras hipotecrias dos clubes militares, as caixas militares, os
Montepios estaduais e municipais e as entidades de previdncia complementar.

12

Institutos de Orientao s Cooperativas Habitacionais (Inocoops); Sociedades de Crdito

Imobilirio (SCIs); Associaes de Poupana e Emprstimo (APEs); e, as Caixas, entre elas a
Caixa Econmica Federal (CAIXA) 7.
Os recursos provinham, inicialmente, da emisso de letras imobilirias (emitidas com prazo
de resgate superior a dois anos e reajuste monetrio semestral), alm de recursos da Unio e
de contribuio sobre salrios 8. Essas fontes mostraram-se, contudo, flagrantemente
insuficientes para a realizao das ambiciosas metas at 1966 apenas 57.283 unidades
haviam sido financiadas 9.
Era preciso, portanto, equacionar o funding, o que aconteceu a partir de 1966, quando foram
criadas e regulamentadas duas fontes de recursos, baseadas em captao de depsitos
voluntrios e compulsrios para prover o necessrio respaldo financeiro que, juntamente com
a estrutura organizacional de abrangncia nacional, seria capaz de empreender o
financiamento e a produo habitacional em larga escala. Assim foi regulamentada a j
existente Poupana, mais tarde reunida sob a denominao de Sistema Brasileiro de
Poupana e Emprstimo (SBPE), e foi institudo o Fundo de Garantia por Tempo de Servio
(FGTS), concluindo, do ponto de vista do funding, o desenho do SFH.
Entretanto, havia ainda um caminho a ser trilhado para atrair recursos para a Poupana e para
legitimar o FGTS. O percurso percorrido pelo pas para consolidar essas duas fontes de
captao ser relatado a seguir, nas prximas sees. No obstante haja similaridades no seu
desenvolvimento, suas especificidades, determinadas inclusive por suas distintas naturezas,
sugerem que suas histrias sejam contadas separadamente, a partir deste momento, para
depois retomar, de forma breve, a evoluo do SFH no aspecto da concesso do crdito.

As SCIs foram criadas em 1964 e regulamentadas com a Resoluo BNH n 20/1966; as Associaes de
Poupana e Emprstimo (APEs), criadas pelo Decreto-Lei n 70, de 21 de novembro de1966 (disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/decreto-lei/del0070-66.htm, acesso em 17 de novembro de 2010) e
regulamentadas pela Resoluo BNH n 12/1967; a Caixa Econmica Federal (CAIXA), instituio financeira
sob a forma de empresa pblica, vinculada ao Ministrio da Fazenda, com o Decreto-Lei n 66.303, de 6 de
maro de1970.
8
Segundo Royer (2009, p.49) os recursos iniciais destinados ao SFH e previstos na lei de criao do BNH/SFH
eram oriundos de uma contribuio de 1% incidente sobre salrios e tambm de subscrio compulsria de
letras imobilirias emitidas pelo BNH por locadores de imveis com rea superior a 160 m2, por institutos de
previdncia, SESC, SESI, Caixas Econmicas e promotores da construo de imveis com valor entre 1000 e
2000 SMs, alm de recursos subscritos pela Unio.
9
Arago, 2007, p.98.

13

1.2 A construo da Poupana como um dos pilares do SFH

A captao de poupana existia no pas desde muito antes da criao do SFH 10, mas havia
quase desaparecido sob a inflao. Em 1966 o BNH (RD 30, de 11 de maio de 1966)
reconheceu que o sistema de captao de poupana para aplicao no setor habitacional
repousa(va), fundamentalmente, no restabelecimento da confiana popular na Poupana.
A correo monetria, instituda pela Lei n 4.380/1964, seria o atrativo para restabelecer a
poupana e as Caixas Econmicas, por sua tradio, o aparelho mais adequado para o
incio do desenvolvimento desse programa de captao de depsitos. Definida pelo Banco
Central, a correo monetria passava, ento, a ser acrescida remunerao anual da
Poupana de 6% (0,5% ao ms).
Para o desenvolvimento da Poupana, o BNH disponibilizou Cr$ 60 bilhes 11 de capital
estmulo 12 e, em seguida, concluindo pela convenincia para os objetivos do Plano Nacional
de Habitao de estimular a Poupana, autorizou o resgate antecipado das Letras Imobilirias
para aplicao em contas de depsito nas carteiras de habitao das Caixas Econmicas, SCIs
e APEs 13.
A RC BNH n 29/1968 normatizou e disciplinou a abertura e movimentao das contas de
poupana, por meio de cadernetas, junto ao pblico pelas j criadas SCIs, APEs e Caixas
Econmicas, estabelecendo a rentabilidade semestral 14, regulamentando, assim as
Cadernetas de Poupana para compor uma das fontes de recursos do SFH.
Ainda em 1968, o BNH (RC BNH n 32/68) criou um fundo de promoo das Cadernetas de
Poupana para incentivar e difundir hbitos de poupana entre os brasileiros. No ano
seguinte, as 22 Caixas Econmicas Federais existentes no pas foram unificadas em uma
nica empresa pblica, a Caixa Econmica Federal (CAIXA), jurisdicionada ao Ministrio da
Fazenda 15.

10

Tem origem no Decreto n 2.723, de 12 de janeiro de 1861. Disponvel em:

http://www.caixa.gov.br/Voce/poupanca/historia.asp. Acesso em 17 de novembro de 2010.
11
O Cruzeiro (Cr$) era a moeda brasileira entre 1942 e 1967, substitudo ento pelo Cruzeiro Novo, retornando
a se chamar Cruzeiro at 1986, quando foi institudo o Cruzado. Voltou, pela ltima vez, entre 1990 e 1993.
12
O capital estmulo consistia em um emprstimo ao agente financeiro, com carncia de um ano, retorno em 15
anos, taxa de 6% a.a., mais correo monetria (CM).
13
A RC BNH n 52/1967.
14
Havia inicialmente uma carncia de seis meses para o recebimento da correo. No caso das APEs, em lugar
de juros, eram distribudos dividendos.
15
Ver Arago (2007, p.177).

14

Em 1971, o FGTS representava a principal fonte de recursos do SFH e a RC BNH n 26/71

liberou o uso dos depsitos do Fundo para amortizar total ou parcialmente dvidas de
financiamento habitacional com recursos da Poupana 16.
O esforo engendrado para estimular a captao pela Poupana logo surtiu efeito. Segundo a
Abecip (1994, p.28), em meados dos anos 70, a Caderneta de Poupana j constitua o
principal ativo financeiro no monetrio do pas. A taxa de crescimento dos seus saldos
superou sistematicamente a dos haveres financeiros no monetrios em conjunto, saltando de
7,1% do conjunto de haveres financeiros em 1970, para 33,7%, 10 anos depois. Em 1970, o
saldo da Poupana era de US$ 421 milhes e j no incio dos anos 80 ele atingia US$ 15
bilhes.
O sucesso das Cadernetas de Poupana como instrumento de captao motivou o ingresso
dos principais conglomerados financeiros no SBPE, acelerado, de acordo com Arago (2007,
p.178), com a liquidao de algumas SCIs e a progressiva perda de competitividade das SCIs
e APEs independentes, promovendo muitas aquisies pelos grandes bancos, estimuladas
pelo BNH. Desse modo, j em 1983, Arago (2007, p.180) observa uma transformao
significativa na estrutura do SBPE:
Extremamente velozes e eficientes em sua capacidade de captao de
recursos, os grandes bancos apresentavam menor velocidade quando se
tratava de aplicar tais recursos no setor habitacional [revelando sua
preferncia por] setores que lhes assegurassem retorno mais rpido e
melhor rentabilidade que o habitacional (Ibid, p.182).

Aes de estmulo Poupana continuaram no princpio dos anos 80. Em 1983, a Res. BNH
n 192/1983 estabeleceu a periodicidade mensal para o rendimento das contas de Poupana,
ento trimestral, a fim de aumentar sua atratividade. Em seguida, a RD BNH n 1/1984
determinou a divulgao da garantia oferecida pelo BNH aos depsitos de Poupana e o
Decreto Lei n 2127 de 20 de junho de 1984 17, isentou de tributao os rendimentos auferidos
na Poupana at o final de 1985.
Todavia, medidas de poltica monetria que promoveram frequentes desajustes no
alinhamento dos ndices de correo monetria de inflao e alteraes bruscas das taxas de
juros do mercado, comprometeram a estabilidade dos recursos da Poupana a partir de

16 Mais tarde, em 1978, a RD BNH n 06/1978 regulamentou a Poupana programada.

17
Disponvel em http://www010.dataprev.gov.br/sislex/paginas/24/1984/2127.htm. Acesso em 22 de novembro
de 2010.

15

meados dos anos 80. As decises de investimento passaram a ser definidas pela perspectiva
de ganho financeiro em curtssimo prazo, enquanto a poltica de arrocho salarial e a inflao
crescente corroam a capacidade de poupar das famlias.
Antes mesmo da extino do Banco Nacional de Habitao, a Res. BCB n 1103/1986
retornou o rendimento da Poupana para a periodicidade trimestral e proibiu depsitos de
pessoas jurdicas de fins lucrativos. A partir de ento, os diversos planos econmicos
implementados e a instabilidade de regras de reajuste das prestaes, expuseram o SFH a
flutuaes e inmeras demandas judiciais.
O Plano Cruzado, em 1986, deslocou a preferncia dos investidores para ativos reais e
provocou aumento significativo do consumo, motivando saques macios da Poupana,
reduzindo sobremaneira a capacidade de emprstimo das instituies do SBPE. Para
aumentar a liquidez de curto prazo do Sistema e o interesse dos bancos, o recolhimento
compulsrio dos depsitos foi reduzido e o limite da taxa de juros efetiva dos emprstimos
foi aumentado para 12%. Os anos seguintes ainda foram de instabilidade entre fluxos de
depsitos e retiradas.
No incio de 1989, outro plano econmico instituiu nova moeda, o Cruzado Novo, congelou
preos e desindexou a economia. Poucos meses depois, o descontrole do processo
inflacionrio provocou forte elevao das taxas de juros, desestabilizando a performance dos
ativos financeiros, em particular, a da Poupana.
Em 1990, o Plano Collor I 18 promoveu o confisco das aplicaes financeiras, esvaziando
drasticamente a Poupana por meio do bloqueio, por 18 meses, de cerca de 60% do saldo das
Cadernetas com a transferncia dos depsitos para o Banco Central. Acrescido aos saques
espontneos dos depsitos no bloqueados e motivados por liberaes judiciais, o confisco
resultou na reduo dos volumes de depsitos em mais de 50% de US$ 30 bilhes para US$
14 bilhes praticamente extinguindo os financiamentos habitacionais pelo Sistema (Abecip,
1994, p.29).
A volta dos recursos ocorreu em ritmo lento. O Imposto sobre Operaes Fincanceiras (IOF)
incidente sobre operaes de curto prazo favoreceu a atratividade da Poupana, livre desse
imposto.
18

Determinava o bloqueio, por 18 meses, das aplicaes financeiras que ultrapassassem o limite de NCr$ 50 mil
(cinquenta mil cruzados novos).

16

O Plano Collor II, em fevereiro de 1991, extinguiu as aplicaes em Overnight 19 e em fundos

de curto prazo, fortes concorrentes da Poupana, substituindo-os pelos Fundos de Aplicao
Financeira (FAF), com rentabilidade mais baixa, enquanto a Lei 8.177, de 1 de maro de
1991 20, instituiu a Taxa Referencial (TR) 21, que passou a vigorar como indexador dos
depsitos e contratos no mbito do SFH e determinou a volta da remunerao mensal (0,5%).
Contudo, em 1992, os cruzados retidos no Banco Central ainda no haviam retornado para a
Poupana, como se esperava inicialmente. Os Depsitos Especiais Remunerados (DER),
ativo criado pelo governo com taxas de juros de 8% ao ano, os Certificados de Depsito
Bancrio (CDBs) e os fundos de investimento eram mais atrativos.
Assim, entre 1981 e 1993, o ritmo de crescimento real da Poupana foi inferior ao dos
haveres financeiros no monetrios, caindo para uma participao de 18,7% no total desses
haveres no incio de 1994 (Abecip, 1994, p.29). Em 1993, o SBPE havia alcanado US$ 22
bilhes, volume inferior ao perodo anterior ao Plano Collor I (Abecip, 1994, p.10). A seguir,
mudanas na metodologia de clculo da TR tornaram a rentabilidade da Poupana mais
prxima dos CDBs. As Cadernetas voltaram ento a registrar crescimento real significativo.
O Grfico 1.1 apresenta a evoluo da Poupana em termos percentuais em relao ao PIB,
entre 1970 e 1994, e ilustra, claramente, o efeito das intervenes econmicas no seu
comportamento.

19

Overnight so operaes realizadas no open market por prazo mnimo de um dia, restritas s instituies
financeiras. Operaes de troca de dinheiro por um dia, para resgate no primeiro dia til seguinte
(http://www.igf.com.br/aprende/glossario/glo_Resp.aspx?id=2212).
20
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8177.htm. Acesso em 23 de novembro de 2010.
21
A TR calculada a partir da remunerao mensal mdia lquida de impostos, dos depsitos a prazo fixo
captados nos bancos comerciais, bancos de investimentos, bancos mltiplos com carteira comercial ou de
investimentos, Caixas Econmicas, ou dos ttulos pblicos federais, estaduais e municipais, de acordo com
metodologia aprovada pelo Conselho Monetrio Nacional.

17

Grfico 1.1: Poupana vs PIB e os Planos de Estabilizao Econmica

16

Collor I

Cruzado

Real

14

Vero

Bresser

Collor II

% da Poupana em relao ao PIB (%)

12

10

1970

1975

1980

1981

1982

1983

1984

1985

1986

1987

1988

1989

1990

1991

1992

1993

1994

Fonte dos dados: Banco Central, Abecip e IPEADATA. Elaborao prpria.

A despeito de todas as turbulncias aqui brevemente relembradas, a Poupana atravessou a

dcada perdida e seguiu se consolidando. Sua manuteno, no cenrio brasileiro, como
importante ativo financeiro sugere que, apesar das inmeras intervenes efetuadas entre
meados dos anos 80 e 90, o esforo inicial feito pelo governo a partir de 1966 para sua
consolidao como instrumento de captao de recursos logrou pleno xito. Tanto, que
parece fazer com que a opo pela Poupana transcenda muitas vezes as decises puramente
racionais, que tendem a mover as decises de investimento financeiro, conforme observa
Khler (2009, p.1): A Poupana adquiriu um valor simblico que a distingue das demais
aplicaes financeiras e a desloca para o campo dos traos culturais do Pas.
No obstante, a Poupana reune vantagens comparativas concretas para o poupador.
Particularmente, a prerrogativa de iseno tributria Imposto de Renda (IR) e Imposto sobre
Operaes Financeiras (IOF) para pessoas fsicas, ainda que no seja exclusiva sua 22, aliada
22

No apenas a Poupana que isenta do Imposto de Renda (IR). Atualmente, os investimentos em Fundos
Imobilirios, Letras de Crdito Imobilirio (LCI) ou Certificados de Recebveis Imobilirios (CRI) tambm o
so. Alm disso, o governo federal oferece incentivos para investimentos de longo prazo, como reduo da
alquota do IR para investimentos acima de dois anos ou a possibilidade de deduzir parte do imposto a ser pago
por meio de investimento em Planos Privados de Previdncia (PGBL), por exemplo.

18

garantia governamental sobre saldos de at R$70 mil pelo Fundo Garantidor de Crdito
(FGC) 23. Outras vantagens que, sem dvida, favorecem a sua popularidade compreendem a
reduo dos custos de transao, incluindo iseno de taxa de administrao; a simplicidade
em relao as demais aplicaes financeiras (funo dos procedimentos de abertura de conta
e aplicao); o baixo aporte mnimo inicial e a uniformidade de rentabilidade entre os
diversos bancos, alm da liquidez imediata 24.
Aps o Plano Real, com a conquista da estabilidade macroeconmica, a Poupana adquire
uma trajetria mais estvel. Embora atravessando perodos de baixa rentabilidade relativa,
quando as taxas de juros estiveram elevadas, provocando certa oscilao mensal no
desempenho das captaes, resultando em captao lquida negativa em diversos meses entre
2000 e 2006, o estoque dos depsitos vem apresentando crescimento real initerrupto desde
2006.
Destaca-se, especialmente, sua estabilidade nesses ltimos 18 anos, observada na relao com
o Produto Interno Bruto (PIB). O estoque dos depsitos vm equivalendo, em mdia, a 8,7%
do PIB, variando em um curto intervalo entre 7,4% e 10,3%, conforme pode ser visualizado
no Grfico 1.2 a seguir.
40

350.000.000

35

300.000.000

30

250.000.000

25

200.000.000

20

150.000.000

15

100.000.000

10

50.000.000

SBPE/PIB, Selic (%)

Saldos depsitos SBPE (em milhares de reais)

Grfico 1.2: SBPE vs PIB e Selic

400.000.000

1995

1996

1997

1998

1999

2000

2001

2002

SBPE/PIB

2003

2004

2005

SBPE

2006

2007

2008

2009

2010

2011

2012

Selic

Fonte: Banco Central, Abecip e IPEADATA. Elaborao prpria.

Nota: Valores do SBPE atualizados pelo INPC para R$ de 2012.
23

Por conglomerado financeiro, depositante ou aplicador.

As quantias depositadas podem ser sacadas a qualquer tempo, embora a remunerao s seja devida a cada 30
dias de permanncia dos recursos.

24

19

O comportamente observado a partir de 1995 contrasta fortemente com o do perodo

imediatamente anterior, compreendido entre o Plano Cruzado e o Plano Real, apresentado no
Grfico 1.1. Sem as constantes alteraes e interferncias, o SBPE apresenta-se como uma
fonte de captao robusta que, embora seja constituda por depsitos livres, os quais podem
ser sacados a qualquer momento, apresenta uma estabilidade em relao ao PIB que a
capacita a seguir lastreando o crdito habitacional de longo prazo.
O crescimento do nmero de poupadores outro aspecto favorvel. Entre dezembro de 2006
e de 2010, segundo o BCB (2011, p.69), o nmero de contas Poupana movimentadas saltou
de 74 milhes para 89 milhes. Em 2006, 573 em cada um mil adultos possuam contapoupana no Brasil. Em fins de 2010, eram 671. Nesse perodo, o volume de depsitos a
prazo aumentou 105%, enquanto os depsitos de Poupana aumentaram 104%, os depsitos
vista, 50% e o volume global teve aumento de 95% em valores correntes (BCB, 2011, p.70).
No primeiro semestre de 2009, os Fundos DI 25 e os CDBs voltados ao pequeno investidor
perderam atratividade para a Poupana. O aumento da competitividade do SBPE levou o
governo a anunciar, em abril de 2009, que planejava alterar as regras da Poupana para taxar
as aplicaes superiores a R$ 50 mil a partir de 2010, provocando aumento dos saques. A
medida decorria do interesse de o governo federal em reduzir a taxa Selic e privilegiar os
fundos para rolar parte relevante de sua dvida, mas a justificativa oficial alegou defesa do
interesse da populao de baixa renda: "Ns no podemos permitir que pessoas que tenham
muito dinheiro utilizem o dinheiro para aplicar na Poupana. A Poupana para guardar os
interesses da maioria da populao, que tem pouco dinheiro 26.
O Plano Nacional de Habitao (PLANHAB), elaborado em 2008, j havia sugerido alterar a
iseno, porm tributando apenas saldos superiores a R$15 mil e canalizando os recursos
oriundos da tributao para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS).
A medida de tributao da Poupana no foi adiante, mas iniciou-se um movimento de
reduo das taxas de administrao dos Fundos. A Poupana voltou a registrar captao
lquida positiva, sendo que, de janeiro a agosto de 2010, somou R$ 20,89 bilhes, valor 71%
maior que o de igual perodo em 2009.

25

Fundos referenciados nos Certificados de Depsitos Interbancrios (CDIs).

Reportagem intitulada Lula refora que caderneta de Poupana para baixa renda, citando pronunciamento
do ento presidente Lula, publicada pelo Jornal O Estado de So Paulo em 16 de abril de 2009.
26

20

Alm de popular alternativa de investimento, a Poupana exerceu papel de instrumento de

bancarizao para os segmentos de menor renda, porm parece vir perdendo essa funo.
Como analisa pesquisa do BCB (2011, p.84), o avano na quantidade de CPFs com
relacionamento bancrio ativo (de 97 milhes em 2007 para 115 milhes em 2010) est,
atualmente, mais ligado ao maior acesso conta-corrente do que a conta-poupana,
especialmente entre as famlias da classe C 52% delas j possuam conta-corrente em 2010,
contra 39% em 2005 e 46% em 2007. J o percentual de famlias dessa classe com contapoupana caiu levemente de 44% para 42%, entre 2007 e 2010.
Nas classes D e E, o percentual das famlias que possuem conta-corrrente cresceu de 27%
para 29%, entre 2007 e 2010, enquanto o percentual de famlias com conta-poupana subiu
um pouco mais, de 27% para 30%, no mesmo perodo 27. Ou seja, mesmo com iniciativas para
expandir a bancarizao, tais como a criao da Conta-Corrente Simplificada (Res. BCB n
3211 de 30 de junho de 2004) 28, com cerca de 6 milhes de contas ativas em 2011, e o Projeto
de Incluso Bancria (PIB), lanado em 2008, para inserir beneficirios do Programa Bolsa
Famlia (PBF) no Sistema Financeiro Nacional por meio de contas simplificadas (Conta
Caixa Fcil), que alcanou, at abril de 2011, apenas aproximadamente 15% dos
beneficirios do PBF 29, a Poupana ainda constitui uma via de acesso aos bancos para as
famlais de baixa renda.
Como alternativa de investimento a Poupana exerce papel relevante mesmo entre as famlias
de maior renda, que contam com conhecimento e acesso a diversas opes de investimento.
Em 2010, 70% das famlias das classes A e B possuam conta-corrente e 52% detinham
conta-poupana. A pesquisa do BCB (2011, p.83 e 84) observa, ainda, que a chance de uma
famlia das classes A e B deter uma conta-poupana 22% maior que a de uma famlia das
classes D e E, embora se trate de um instrumento financeiro com apelo popular.
A Poupana carateriza-se pela rentabilidade, paga aos depsitos, fixada historicamente em
6% a.a. acrescida de, quando da criao do SFH, correo monetria substituda
posteriormente, em 1991, pela Taxa Referencial (TR). Segundo Giambiagi e Nascimento
27

Em 2005, apenas 16% das famlias das classes D e E possuam conta-corrente,

Criada para facilitar o acesso a contas por parte da populao de baixa renda, simplificou o processo de
abertura, mas imps limites de movimentao: saldo no pode ultrapassar R$ 2 mil e o somatrio dos depsitos
efetuados no ms no pode superar esse valor. A instituio pode cobrar por servios nos seguintes casos: (a)
realizao de mais de quatro saques no ms, (b) fornecimento de mais de quatro extratos no ms, (c) realizao
de mais de quatro depsitos no ms e (d) fornecimento de folha de cheque avulso ou de recibo destinado
realizao de saque de recursos. BCB (2011, p.70).
29
BCB (2011, p.102).
28

21

(2008, p.19) a TR, em termos reais, deflacionada pelo ndice Nacional de Preos ao
Consumidor Amplo (IPCA), passou de uma mdia anual fortemente positiva de 4,4%, nos
primeiros quatro anos do Plano Real, a uma mdia real extremamente negativa em nove anos
(1999-2007), de - 4,1%. A combinao da taxa de juros fixa, independente das taxas
praticadas pelo mercado, com a TR que no constitui indexador baseado em ndices de
preos, e cuja frmula de clculo pode ser modificada a qualquer tempo, fazem a posio da
rentabilidade oferecida pela Poupana relativamente a outras opes de investimento
oscilar.
Recentemente, a Lei n 12703, de 7 de agosto de 2012, alterou a regra de remunerao da
Poupana para os depsitos realizados a partir de 4 de maio desse mesmo ano 30, definindo
uma rentabilidade bruta inferior taxa bsica de juros (Taxa Selic) equivalente a 70% da
Selic, sempre que esta for igual ou menor que 8,5% ao ano. O estoque de depsitos realizados
anteriormente permanecem remunerados a 6% aa (acrescidos da TR). Alm da reduo
imediata da rentabilidade dos novos depsitos, funo do patamar da Selic abaixo do teto de
8,5% a.a., a instituio da nova regra define, em carter definitivo, uma rentabilidade bruta
sempre abaixo da taxa bsica de juros. Essa questo de suma importncia no SFH, pois
reitera o SBPE como uma fonte cujo custo de captao permance fixado abaixo do livre
mercado 31.
Entretanto, isso pode ter impacto no resultado das captaes, mudando a tendncia observada
nos ltimos 18 anos, caracterizada por uma captao crescente e uma relao com o PIB de
certa estabilidade. A princpio, porm, nos meses subsequentes alterao na regra de
remunerao, a Poupana permaneceu bastante atrativa, surpreendendo com o crescimento
expressivo dos seus saldos. As captaes lquidas do SBPE que haviam registrado, j no
primeiro semestre de 2012, um resultado superior a todo o ano de 2011, somaram R$37,2
bilhes ao longo de todo o ano, o maior nvel desde o incio da srie histrica do BCB em
1995. Em novembro de 2012, a Poupana bateu recorde de captao lquida para o ms desde
o ano de 2009 e tambm para o ano, quebrado, em seguida, por novo recorde em dezembro,
quando o saldo entre captaes e saques atingiu R$6,9 bilhes (SBPE apenas).

30

A Medida Provisria 567, que deu origem a essa Lei, foi editada em 3 de maio de 2012.
O conceito de livre mercado adotado aqui o do mercado de crdito que opera segundo as condies de
taxas de juros e prazos livremente pactuados pelas partes, fora dos ditames do circuito direcionado. No Brasil
o caso de CRIs, Letras lastreadas em crdito imobilirio e outros instrumentos de crdito, incluindo recursos
prprios dos agentes financeiros, cujas taxas so marcadas a mercado, ainda que contem com algum incentivo
fiscal e sejam submetidas regulao prudencial.
31

22

A alterao foi motivada pela necessidade de continuar o movimento de queda da taxa bsica
de juros, pois sendo a demanda por ttulos pblicos afetada pela rentabilidade lquida relativa
oferecida pela Poupana, esta acabava por definir um piso para a Selic. Novamente o governo
alegou a defesa do interesse do pequeno poupador, ao justificar a medida, como indica o
pronunciamento da presidente Dilma Rousseff a seguir reproduzido:
A Caderneta de Poupana um patrimnio dos brasileiros e o governo
tem obrigao de proteg-la, de torn-la cada vez mais segura e mais
rentvel para o pequeno poupador. isso que estamos fazendo. No
podemos aceitar que agora, quando estamos baixando os juros, ela se
torne uma forma de lucro fcil para aqueles que s querem especular. 32

O receio que pairou sobre o impacto popular quando da deciso de modificar a regra de
remunerao da Poupana e os pronunciamentos governamentais, alguns aqui reproduzidos,
denotam o carter de patrimnio do pas e, especialmente, do pequeno poupador que
sempre atribudo Poupana.
Nesse sentido, ainda que possa ser vista por alguns como uma herana do passado, da qual
no h como livrar-se, restando apenas administr-la para que no atrapalhe a poltica
monetria e as demais aplicaes ofertadas pelos bancos, o SBPE tende a ser preservado.
A interveno efetuada agora, distancia-se da lgica anteriormente proposta de taxao
parcial, segundo a qual os pequenos poupadores seriam poupados, por meio da manuteno
da iseno para pequenas aplicaes (determinado valor de saldo).
Por outro lado, a nova sistemtica mantm as caractersticas histricas da Poupana,
particularmente, a iseno fiscal, a regra nica de remunerao para todos os poupadores e
sua posio como ativo que opera a taxas reguladas abaixo das de livre mercado, como j
mencionado. justamente esta ltima que a torna estratgica para o crdito habitacional no
contexto brasileiro: uma taxa de captao regulada abaixo do mercado permite emprstimos
tambm abaixo das taxas ofertadas pelo livre mercado, reduzindo a prestao e ampliando o
acesso ao crdito habitacional.
A utilizao dos recursos captados de forma estratgica e direcionada ao financiamento da
habitao tem sua contrapartida no custo gerado pelas vantagens comparativas oferecidas
pela Poupana. Segundo Kehler (2011), somente a iseno de imposto de renda sobre os
32

Publicado pela revista Carta Capital em 7 de maio de 2012. Disponvel em

http://www.cartacapital.com.br/economia/mudanca-na-caderneta-de-poupanca-protege-pequeno-poupador-dizdilma

23

rendimentos da Poupana, gera um custo para o setor pblico estimado em R$ 6,1 bilhes
entre julho de 2009 e junho de 2010. A garantia sobre os saldos tambm tem valor, do ponto
de vista financeiro.
Os custos, suportados por toda a sociedade, parecem s encontrar justificativa sob o vis de
poltica pblica estratgica. O presente trabalho parte justamente dessa perspectiva: a de que
a Poupana, por constituir fonte de captao de recursos a taxas abaixo das de livre mercado,
cria uma oportunidade mpar para o crdito habitacional. Por esse motivo e pelo ainda
expressivo volume de recursos captados, a Poupana compreende, conforme ser discutido ao
longo deste trabalho, um pilar extremamente importante para o crdito habitacional no Brasil.
No obstante, para garantir que a Poupana exera tal papel, preciso que seu status, perante
o governo e a sociedade brasileira evidencie tanto o seu carter de patrimnio das famlias,
em especial de mdia e baixa renda, para poupar, quanto o de funding estratgico para
habitao. preciso verificar, portanto, tarefa na qual se empenha o presente trabalho, se a
regulamentao atual a que submetido o SBPE reflete, adequadamente, a agenda
habitacional consubstanciada na Poltica Nacional de Habitao vigente no pas.

1.3 A criao do FGTS, o outro pilar do SFH

O Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) foi criado pela Lei n 5.107, de 13 de
setembro de 1966 33, estabelecendo, compulsoriamente, o recolhimento mensal, efetuado
pelos empregadores, de depsitos em valor equivalente a 8% do salrio mensal, em nome de
todos os trabalhadores cujos regimes de trabalho fundam-se na Consolidao de Leis do
Trabalho (CLT), os chamados celetistas 34. O conjunto de contas vinculadas e individuais,
pertencentes a esses trabalhadores, no qual os depsitos so feitos, constitui um fundo
contbil, de natureza financeira e privada, com duplo objetivo compor peclio para esse
segmento de trabalhadores e, ao mesmo tempo, uma fonte de recursos dedicada ao
financiamento habitacional.
A criao de sistemas de financiamento baseados em depsitos foi o caminho inicial adotado
pela maioria dos pases, pois constituem sistemas de originao primria que no requerem a
33
34

Disponvel em http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L5107.htm.
Engloba os trabalhadores urbanos e rurais, cujo regime de trabalho regido pela CLT.

24

existncia de um mercado de capitais desenvolvido. Contudo, constituir funding de longo

prazo, compatvel com os termos dos financiamentos habitacionais um desafio quando se
opera exclusivamente com depsitos voluntrios, com saques livres, como o caso do SBPE.
Nos fundos de captao compulsria, conhecidos como provident funds 35, as restries
impostas aos saques garantem um fluxo perene de entrada e o acmulo de volumes
significativos de recursos, com certa estabilidade de permanncia. Por essas caractersticas
so, em muitos casos, canalizados para o financiamento habitacional.
No caso do Brasil, o FGTS constituiu, no momento de sua criao, a possibilidade de
enfrentar duas questes prementes: a necessidade de captar recursos para o recm-lanado
SFH, posto que a captao significativa de poupana voluntria demandaria tempo, bem
como a de prover alternativa ao regime de estabilidade decenal celetista para poder extinguilo.
A CLT vigente estabelecia, desde 1943 36, uma indenizao por tempo de servio ao
trabalhador demitido equivalente a um ms de salrio por cada ano trabalhado ou perodo
acima de seis meses (Art. 478) 37. Garantia, ainda, estabilidade aps dez anos na mesma
empresa, admitindo demisses somente por falta grave ou circunstncias de fora maior,
devidamente comprovadas (Art. 492) 38. Esse sistema apresentava, ento, inconvenientes
que segundo Cintra (2007, p.1) podiam ser resumidos em trs questes principais:
O primeiro era que as empresas acabavam no se preparando para arcar
com os nus das indenizaes. No constituam as provises necessrias
e tinham problemas de caixa no momento das demisses. O segundo era
a descontinuidade que ocorria no dia do dcimo aniversrio do
funcionrio na empresa, quando a sua sada dobrava de custo. Isso fazia
com que muitas empresas demitissem sistematicamente seus
funcionrios medida que se aproximava aquela data crtica. O terceiro
era que, se o empregado se aposentasse na mesma empresa em que havia
35

Alguns exemplos so o Fovisste (funcionrios pblicos) e Infonavit (funcionrios do setor privado), no

Mxico, National Housing Trust na Nigeria, Fundo de Desenvolvimento Habitacional (PAG-IBIG) nas
Filipinas, Central Provident Fund em Cingapura.
36
Decreto-Lei No. 5.452, de 1 de maio de 1943. Sua origem data da dcada de 20, da Lei Previdenciria n
4682, de 24 de janeiro de1923, (chamada Lei Eli Chaves). Com a sistematizao das leis trabalhistas (CLT),
em 1943, a estabilidade deixa de ser ligada Previdncia para passar a constar em diploma legal vinculado ao
contrato de trabalho urbano, estendido ao trabalhador rural em 1946. O conceito de estabilidade na esfera
pblica foi, todavia, precursor, primeiramente, com os militares (Constituio de 1824) e, mais tarde, em 1915,
para os servidores pblicos, restringindo a demisso a casos especiais.
37
No caso de demisso sem justa causa, a indenizao era em dobro: dois salrios por ano no emprego (Art.
497).
38
A estabilidade s no era estendida aos que exerciam cargos de diretoria, gerncia ou outros de confiana
imediata do empregador, ressalvado o cmputo do tempo de servio para todos os efeitos legais (Art. 499).
Valeriano (1978) conclui que a obsolescncia da lei de estabilidade decorreu, em grande medida, da mudana
estrutural no processo produtivo.

25

comeado a trabalhar, jamais receberia qualquer indenizao: mais um

incentivo ao aumento da rotatividade da mo de obra.

Ou seja, encarecia o passivo trabalhista das empresas e enrijecia o mercado de trabalho,

dificultando o investimento estrangeiro no Brasil:
A reduo da importncia da estabilidade, dentro da legislao
trabalhista nacional, est sendo encarada como meio de atrair capitais
privados estrangeiros, que encontram, em nossa legislao trabalhista,
freio aos seus desejos de expanso e inverso. 39

A proposta do FGTS flexibilizava o mercado de trabalho e era vista na poca, ainda que no
de forma unnime, como um avano no sentido de favorecer a rotatividade e aumentar a
produtividade da mo de obra empregada:
Com o FGTS, o Estado brasileiro legitimou a flexibilizao do emprego
e as empresas ganharam o direito de demitir funcionrios a qualquer
momento, sem outros compromissos alm da liberao do Fundo e do
pagamento das demais obrigaes rescisrias.40

Entretanto, no momento de sua implementao, no existia consenso acerca de sua vantagem

sobre o regime da estabilidade, para o trabalhador. Havia, na verdade, forte contestao do
movimento operrio e assim foi moldada a possibilidade de o trabalhador optar entre um
ou outro regime. Desse modo, a opo pelo regime do FGTS, que deveria ser feita pelo
empregado, de forma expressa (por escrito) no momento da contratao, requeria a dispensa
do direito estabilidade. Todavia, na prtica, era pouco provvel que o trabalhador
conseguisse optar pela estabilidade e o FGTS acabou por constituir-se como a nova regra de
fato 41. A possibilidade de opo foi suprimida 22 anos mais tarde, em 1988, quando a
Constituio tornou o regime do FGTS obrigatrio, extinguindo definitivamente a
estabilidade, excetuados os servidores pblicos 42. Nesse momento, o FGTS passou a integrar
os direitos sociais dos trabalhadores urbanos e tambm rurais 43.
39

Roberto Campos, apud Deputado Joo Cunha, Dirio do Congresso, Seo I, 14-4-76, p. 7360, extrado de
http://jus.com.br/revista/texto/2471/estabilidade-fundo-de-garantia-por-tempo-de-servico-e-crisecontemporanea, Acesso em: 9 de dezembro de 2011.
40
http://www.dieese.org.br/notatecnica/notatec13FGTS.pdf. Acesso em: 9 de dezembro de 2011
41
Observa que as modificaes nos projetos de lei para tornar o FGTS uma opo refletem a preocupao do
Estado em legitimar essa mudana na legislao trabalhista, enquanto as empresas s assinavam contratos com
os optantes pelo Fundo (VALERIANO, 1978). Ver tambm Ferrante (1978).
42
Da Unio, Estados, DF, Municpios e administrao direta autrquica (Art.37). A partir da Constituio, s
restava o direito estabilidade aos trabalhadores no optantes ao regime do FGTS que houvessem completado
10 anos na mesma empresa at 1988.
43
(Art. 7) So direitos dos trabalhadores urbanos e rurais, alm de outros que visem melhoria de sua
condio social: I relao de emprego protegida contra despedida arbitrria ou sem justa causa, nos termos de
lei complementar, que prever indenizao compensatria, dentre outros direitos; II seguro-desemprego, em
caso de desemprego involuntrio; III Fundo de Garantia do Tempo de Servio.

26

Nos anos seguintes sua promulgao, foi empreendida uma intensa campanha para que
houvesse no apenas a aceitao do FGTS pela opinio pblica, mas para que se consolidasse
a crena de que o FGTS protegia o trabalhador da demisso sem justa causa 44, consistindo
em proteo e benefcio:
No atual regime da estabilidade, no caso de uma empresa falir ou fechar,
o trabalhador dificilmente receber a indenizao a que tem direito pelo
tempo de servio. O empregado fica sujeito longa espera da soluo
judicial, que pode vir at em bases mais reduzidas se os bens das
empresas no forem suficientes. No novo sistema, os depsitos
vinculados garantiro desde logo o pagamento do que for devido a partir
de sua vigncia. [...] Alm disso, o pas dever beneficiar-se largamente
pelas aplicaes no Plano Nacional de Habitao, permitindo que
disponha dos recursos na escala necessria ao atendimento da demanda
habitacional existente, decorrente do aumento da populao e do dficit
acumulado h longo tempo. 45
Pelo FGTS, em lugar da estabilidade, que vinha sendo sistematicamente
contornada pelas empresas ao demitir seus empregados antes que
completassem dez anos de servio, o trabalhador ter direito a uma conta
de Poupana. Os recursos dessa Poupana viro das empresas, que
depositaro todo ms, em nome do trabalhador, 8% do valor do seu
salrio. 46

A viso de que o FGTS um benefcio conquistado pelo trabalhador, um patrimnio do

trabalhador e da sociedade, acabou prevalescendo, sendo continuamente reiterada: [O
FGTS] prossegue produzindo resultados extraordinrios para os trabalhadores brasileiros e o
conjunto da sociedade 47.
Havia tambm a defesa explcita de que o FGTS foi benfico para o empresariado:
Em relao aos trabalhadores, com o tempo puderam conferir que a
argumentao do governo correspondia realidade. [...] Em relao aos
empresrios, foi fcil perceber que o Fundo no representava um
aumento de encargo to pesado quanto imaginado inicialmente. Ainda
que a lei fale em 8% de depsitos feitos pelo empregador, em termos
reais, o FGTS acaba no excedendo 2,8% das folhas de pagamento.
que, como compensao, foram suprimidos o Fundo de Indenizao
Trabalhista (2%), o Fundo de Assistncia do Desemprego (1%), a
Contribuio para Constituio do Capital do BNH (1,2%), a
Contribuio para o LBS (0,5%) e ainda contribuies devidas ao Sesc e
Sesi. Alm disso, com o FGTS os empresrios tm agora maior
44

Vale notar que a Conveno 158 da Organizao Internacional do Trabalho (OIT), que dificulta a demisso
imotivada, no foi ratificada pelo governo brasileiro.
45
Pronunciamento do ento Ministro do Trabalho Perachi Barcelos. Fazendo Justia: A histria do FGTS.
Disponvel em: http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/fgts/relatoriosacoes/Livro40Anos_F.pdf . Acesso em 9
de dezembro de 2010.
46
Ibid.
47
Ibid.

27

flexibilidade para dispensar seus empregados em caso de necessidade. A

viso geral que se trata de um sistema mais moderno e justo.48

Desse modo, o novo regime pode evoluir para condio de regra geral das condies de
trabalho, elevado norma constitucional 49.
Essa Poupana compulsria, recolhida ms a ms pelas empresas, em nome do trabalhador
contratado com carteira assinada pela CLT 50 promove a formao de um peclio relativo ao
tempo de servio, mas no constitui um plano de previdncia, nem substitui o sistema pblico
central de aposentadoria (INSS). Integra o conjunto de direitos dos trabalhadores,
provendo-lhes uma reserva que, como j mencionado, deve corresponder, grosso modo, a um
salrio mensal por cada ano de trabalho formal 51. O conjunto das contas compe funding para
o SFH:
Pela nova lei, todo o dinheiro depositado pelas empresas em nome dos
seus trabalhadores ser recolhido pelos bancos e depois transferido para
o BNH. Com esses recursos, o BNH poder levar adiante o Plano
Nacional de Habitao, que visa a enfrentar o grande dficit habitacional
do pas. O rendimento desses investimentos se reverter em benefcio do
FGTS. A expectativa do governo que os recursos do FGTS dem um
novo vigor ao SFH, alimentado at hoje apenas pelos depsitos em
Cadernetas de Poupana e pelas captaes em letras imobilirias. Com o
FGTS, dever haver um forte incentivo indstria da construo civil,
grande contratadora de mo de obra. 52

Os recursos depositados mensalmente auferem uma remunerao, a ttulo de juros, fixada, at

hoje, em 3% a.a.. Definida inicialmente em um intervalo entre 3% e 6% a.a., desde 1970 53 foi
unificada em 3% sob a justificativa de que uma remunerao mais baixa seria mais adequada
ao repasse de financiamentos para as populaes de baixa renda. Reafirmou-se, naquele
momento, o objetivo de constituir fonte barata de funding para o SFH.

48

Ibid.
Atualmente regido pela Lei n 8.036, de 11 de maio de 1990, e regulamentado pelo Decreto n 99.684, de 8
de novembro de 1990.
50
Para o empregado domstico, a adeso ao FGTS facultativa, decorrente de acordo com o empregador.
51
O Tribunal Superior do Trabalho (TST) editou a Smula n 98: A equivalncia entre os regimes do Fundo de
Garantia por Tempo de Servio e da estabilidade da Consolidbao das Leis do Trabalho meramente jurdica e
no econmica, sendo indevidos quaisquer valores a ttulo de reposio de diferena.
52
Disponvel em: http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/fgts/relatoriosacoes/Livro40Anos_F.pdf Acesso em
14 de dezembro de 2010.
53
Originalmente, foi estabelecida uma taxa de juros progressiva 3% a.a. para trabalhadores com at dois anos
de servio na mesma empresa; 4% a.a. para permanncia na mesma empresa entre trs e cinco anos; 5% a.a.
entre seis e dez anos; e 6% a.a. (taxa mxima) para os trabalhadores com mais de dez anos de servios prestados
mesma empresa. Essa escala parecia ter como objetivo desestimular a mobilidade do trabalhador em favor da
empresa, j que as empresas recolhiam os mesmos 8% sobre os salrios ao Fundo e apenas a remunerao
oferecida pelo FGTS variava. A partir de 1971 (Art 4 da Lei n 5.705, de 21 de setembro de 1971)) as taxas de
juros do FGTS foram unificadas em 3%a.a..
49

28

J a correo monetria era aplicada, inicialmente, segundo a Obrigao Reajustvel do

Tesouro Nacional (ORTN), mas desde 1991 foi subsituda pela TR, de modo nico para todas
as operaes de captao e financiamento do SFH, abrangendo tambm o SBPE.
Somando-se o fato de a taxa de juros ser fixada em patamar baixo, relativamente aos juros
praticados pelo livre mercado no pas e mesmo em relao Poupana, fixada em 6% a.a., a
mudana para a TR contribuiu para uma remunerao ainda menor, pelo fato de a TR no
representar um ndice de preos e, historicamente, situar-se abaixo do ndice Nacional de
Preos ao Consumidor (INPC) ou demais ndices de inflao.
As caractersticas do FGTS captao perene de recursos relativamente baratos, com
estabilidade garatida pelas restries impostas aos saques fazem dele uma fonte
privilegiada para o crdito de longo prazo, que logo se mostrou tambm uma fonte
significativa em termos de volume de captao.
Criado com um aporte de capital da Unio de Cr$1 milho, o BNH recebeu, ainda em 1967,
Cr$600 milhes do FGTS, provenientes da arrecadao de 8% sobre as folhas de salrios das
empresas. A injeo de recursos no Sistema foi to expressiva que o BNH transformou-se,
por volta de 1970, no segundo maior estabelecimento bancrio do pas, com 85,7% do seu
passivo composto pelo FGTS 54:
Mais de 70% dos trabalhadores com carteira assinada esto hoje
contratados dentro do novo modelo, alternativo ao regime de
estabilidade, cerca de 350 mil novas moradias foram compradas ou
construdas pelo Sistema Financeiro de Habitao com recursos do
Fundo e seus depsitos (que so uma poupana dos trabalhadores)
representam 12% do total de depsitos em toda a rede bancria do pas.55

Assim, com a criao do Fundo, o governo militar contemplou dois importantes objetivos: a
soluo para a questo da estabilidade decenal e a formao de uma poupana que irrigou
rapidamente o recm-criado Sistema Financeiro da Habitao. Por esse motivo, muitos
autores 56 defendem que a natureza jurdica do FGTS de trplice dimenso, composta pelas
seguintes vinculaes: relao empregado e empregador; empregador e Estado, j que a

54

Trindade, 1971 apud Arago, 2007, p.100.

Disponvel em: http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/fgts/relatoriosacoes/Livro40Anos_F.pdf . Acesso em
14 de dezembro de 2010.
56
Delgado, 2007. E, ainda, http://www.jurisite.com.br/apostilas/direito_%20trabalho.pdf. Nos acordos
individuais
no
mbito
da
justia
do
trabalho.
http://www.fa7.edu.br/recursos/imagens/File/direito/ic/v_encontro/atriplicedimensaodanaturezajuridica.pdf.
55

29

Unio parte autora de processos de cobrana do FGTS; e, entre o Estado e a sociedade,

dada a destinao social do Fundo:
O FGTS um instituto de natureza multidimensional, complexa, [...]
[que] associa traos de mera figura trabalhista com traos de figura afeta
s contribuies sociais, formando, porm, instituto unitrio[...] Um
fundo social de destinao legalmente especificada. 57

Inicialmente era administrado pelo Banco Nacional da Habitao (BNH), 58 que recolhia os
depsitos efetuados pelas empresas em nome dos trabalhadores nos diversos bancos e atuava
como banco de segunda linha, repassador dos recursos do Fundo aos agentes do SFH para
financiamentos habitacionais e, ainda, concedia emprstimos diretos a estados e municpios
para obras de saneamento e infraestrutura urbana.
Com a extino do BNH em 1986, a CAIXA, at ento um banco de primeira linha, assumiu
as atribuies relativas ao FGTS, recebendo tambm o acervo e quadro tcnico do Banco. No
incio de 1988, a arrecadao de recursos do FGTS, antes efetuada por toda a rede bancria,
foi centralizada na CAIXA (Decreto-lei n 2.408, de 5 de janeiro de 1988) e a remunerao
pelos servios de arrecadao de depsitos do FGTS regulamentada pelo CMN.
Em 1990, o Conselho Curador do FGTS (CCFGTS) assumiu papel central na gesto do
Fundo 59, estabelecendo diretrizes para a aplicao dos recursos e oramentos que distribuem
os recursos em nvel nacional por rea de aplicao, por unidade federativa e por faixa de
renda do muturio. Definiu, ainda, as condies financeiras de aplicao comprometimento
mximo da renda familiar; taxas de juros; prazos de amortizao; taxas de administrao do
agente financeiro em conformidade com as diretrizes de aplicao dos recursos fixadas em
Lei 60.
Mais tarde foi criado o Grupo de Apoio Permanente (GAP), formado por assessores dos
vrios rgos representados no Conselho Curador, sob a liderana da CAIXA, com a funo
de possibilitar sustentao tcnica s decises dos conselheiros Res. CCFGTS n 122
/1993 61. Assim foram estabelecidos critrios para as aplicaes de recursos do FGTS, sendo
os riscos das operaes de crdito junto aos muturios imputados CAIXA, seu agente
gestor, de modo a proteger o patrimnio do Fundo, conforme previsto na Lei n 8.036/1990.
57

Delgado, 2007, p. 1275.

O BNH atuava, ainda, como instituio financeira federal especializada no desenvolvimento urbano.
59
Lei n 8.036, de 11 de maio de 1990.
60
Ibid.
61
Ver Cintra, 2007, p.4.
58

30

Esse foi um perodo de intensa reformulao, do ponto de vista da regulao do Fundo, em

funo dos problemas enfrentados no que diz respeito s aplicaes, os quais culminaram na
suspenso do crdito, conforme ser relembrado na prxima seo. Importante ressaltar que
tambm a captao estava fortemente comprometida, dada a situao de crise econmica do
pas, que estava sob recesso e desemprego elevado, o que provocava o aumento dos saques.
Alm disso, a prpria natureza do Fundo, vinculada diretamente ao mercado de trabalho,
abalado pelo cenrio daquele momento, retraa a captao.
O CCFGTS passou a estabelecer, a partir de 1995, quando os financiamentos foram
retomados, as propostas oramentrias plurianuais do Fundo, juntamente com as diretrizes de
aplicao por meio de suas resolues. Desse modo, do oramento global deliberado pelo
CCFGTS para financiamentos, 60% deveria ser destinado habitao, sendo o restante
distribudo para o financiamento da infraestrutura urbana e saneamento bsico 62. No havia,
contudo, como no caso do SBPE, um direcionamento prefixado de aplicao sobre o total dos
saldos captados, nem o recolhimento obrigatrio de parte dos recursos ao Banco Central. Por
outro lado, havia a obrigatoriedade de constituir e manter um Fundo de Liquidez, reserva de
segurana para eventuais picos de saques 63.
Reivindicaes por uma melhor rentabilidade aos depsitos motivaram a criao do Fundo
Mtuo de Privatizaes/FGTS (FMP/FGTS) 64, em 1997. Elaborado pelo Ministrio do
Planejamento, o FMP autorizava seus cotistas a utilizar at 50% do seu saldo depositado para
comprar aes de empresas (Vale do Rio Doce, Petrobras), adquirindo cotas dos FMP ou
participando de clubes de investimentos (CINTRA, 2007, p.55). Essa prerrogativa tinha
como justificativa melhorar o rendimento dos depsitos, ainda que com limitadas alternativas
de investimento. Semelhante alternativa foi aberta recentemente, em 2007, por conta da
criao do Fundo de Investimento do FGTS (FI-FGTS) 65.
O Ministrio das Cidades (MCidades), criado em 2003, assumiu o papel de gestor de
aplicao do FGTS, passando a estabelecer algumas metas para os programas de habitao e

62

Resoluo CCFGTS 702/2012.

Correspondente a trs vezes a mdia mvel dos saques do trimestre anterior, limitado ao mnimo de 2% do
saldo global dos depsitos.
64
A regulao dos FMP/FGTS foi objeto de trs instrumentos legais: Lei n 9.491, de 9 de setembro de 1997;
Lei n 9.635, de 15 de maio de 1998 e o Decreto n 3.595, de 8 de setembro de 2000.
65
Lei n. 11.491, de 20 de junho de 2007.
63

31

infraestrutura, embora a definio oramentria e a gesto propriamente dita ainda caiba ao

Conselho Curador 66.
Em 2004, graas forte presso exercida pelo novo Ministrio, a Resoluo CCFGTS n
460/2004 permitiu que parte da receita lquida obtida pelo Fundo gerada pela diferena
entre a rentabilidade auferida nas aplicaes financeiras e o rendimento pago aos depsitos
fosse utilizada na concesso de subsdios (chamados de descontos), no mbito do
financiamento direto ao muturio (Programa Carta de Crdito), de modo a viabilizar a
demanda por famlias de menor renda ao financiamento habitacional. Inaugurou-se, assim, a
possibilidade de o FGTS voltar-se, de fato, para as famlias de baixa renda, adequando, por
meio dos subsdios, as condies de financiamento capacidade de pagamento das famlias.
Em 2005, o Subsistema de Habitao de Interesse Social (SNHIS), parte integrante do recmproposto Sistema Nacional de Habitao (SNH), destacou o FGTS como funding primordial
para o atendimento Habitao de Interesse Social (HIS), em conjunto com o novo Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), a ser composto por recursos
oramentrios pblicos.
Graas s diversas medidas econmicas e de saneamento adotadas entre meados dos anos 90
e incio dos anos 2000, o Fundo recuperou sua sade financeira e o ritmo de suas captaes.
A significativa parcela de recursos do Fundo, agora destinada s aplicaes financeiras
basicamente em ttulos pblicos federais, e a larga diferena entre a rentabilidade auferida
nesses investimentos e aquela paga aos cotistas do Fundo tem gerado um patrimnio lquido
crescente, mesmo com a concesso de subsdios.
A condio especial de captao, com remunerao fixada a taxas abaixo das de mercado,
provocam uma tenso permanente sobre os recursos do FGTS. De um lado, reivindicaes
dos cotistas por uma melhor remunerao, o que nunca resultou em mudanas nas regras
originais, exceto pelas mencionadas situaes extraordinrias de aplicao de parte dos
recursos em alternativas limitadas de investimento, definidas pelo CCFGTS e CAIXA. Do
outro, o interesse de que a remunerao no seja alterada, em funo do potencial que encerra
66

Cintra (2007) resgata o histrico da gesto do FGTS A Lei n 7.839, de 12 de outubro de 1989,
encarregava a CEF de ser gestora do Fundo. Posteriormente, houve a mudana do agente gestor para o
Ministrio do Planejamento e Oramento. Com a reforma administrativa introduzida pela Medida Provisria n
1.795, de 1 de janeiro de 1999, alterada pela Medida Provisria n 1.799, de 18 de janeiro de 1999, e Decreto n
2.982, de 4 de maro de 1999, o gestor da aplicao do FGTS passou a ser a Secretaria Especial de
Desenvolvimento Urbano (SEDU). A Medida Provisria n 103, de 1 de janeiro de 2003, estabeleceu o
Ministrio das Cidades como gestor de aplicao do FGTS.

32

para alavancar financiamento de baixo custo. Nesse sentido, contrapem-se, ainda, as

iniciativas em prol da habitao, saneamento e infra-estrutura urbana toda sorte de projetos,
com propsitos socialmente justificveis ou no, oriundos de diversos setores da sociedade.
A gesto do Fundo, por sua vez, permanenceu priorizando as aplicaes em ttulos pblicos,
em detrimento do financiamento habitacional, sempre sob a justificativa de buscar melhores
resultados operacionais, ainda que estes resultados no fossem revertidos para os cotistas.
O acmulo desses resultados, consubstanciado no patrimnio lquido do Fundo que atingiu,
em 2007, R$22,9 bilhes (equivalentes a R$30,2 bilhes em 2012, corrigidos pelo INPC),
tambm alvo de disputa. Assim surgiu, em 2007, o FI-FGTS, criado para realizar operaes
diretas de emprstimos s empresas, em condies taxas e prazos definidas pelo Conselho
Curador do FGTS. Desde ento, o FGTS vem diversificando suas aplicaes: antes
basicamente direcionadas aos tradicionais financiamentos habitao, saneamento e
infraestrutura e compra de ttulos pblicos; atualmente, incluem a compra de aes,
debntures, cotas de Fundos de Investimentos em Direitos Creditrios (FIDC), Certificados
de Recebveis Imobilirios (CRI), entre outros.
O Plano Nacional de Habitao (Planhab), concludo em 2008, ratificou a concepo do
FNHIS e destacou o papel estratgico do FGTS no atendimento a famlias que s conseguem
acessar financiamento habitacional em condies especiais, subsidiadas.
Mais recentemente ainda, em 2009, o Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) reiterou
o FGTS como pilar de sustentao da poltica habitacional voltada a HIS e viabilizou
algumas das recomendaes do Planhab, limitando o atendimento a rendas mensais
familiares de at 10 SMs (mantidos em R$5,4mil, em 2012, o que equivale a 8,7 SMs) e,
principalmente, promovendo a expanso das dotaes dedicadas a financiamentos e
subsdios 67. Antes do PMCMV, apenas 29% dos ativos do FGTS estavam comprometidos
com o estoque de financiamentos habitacionais. Essa anlise ser aprofundada mais adiante
neste trabalho, no captulo 5.

67

No mbito do PMCMV o limite de R$ 5mil, ou 8 SMs de 2012.

33

1.4 A pujana e a crise do financiamento habitacional

Como relatado, o SFH foi estruturado para alicerar-se em funding privado, via fontes de
captao de depsitos. Seus financiamentos previam, inicialmente, o retorno integral dos
recursos para a autossustentao do Sistema, mas a criao do Plano C 68, logo em 1967, para
atender s presses da classe mdia, estendeu os benefcios do Plano A que estabelecia
reajuste de prestaes descasados dos saldos 69, mas que deveria restringir-se a um grupo
limitado e prioritrio de famlias para a quase totalidade dos muturios. O Fundo de
Compensao de Variaes Salariais (FCVS), concebido tambm em 1967, suportaria os
saldos residuais resultantes do descasamento. Mais tarde, os Planos A e C foram unificados
no Plano de Equiparao Salarial (PES) 70, que manteve a mesma lgica de reajuste das
prestaes descasado dos saldos dos financiamentos.
Os vultosos recursos arregimentados, primeiramente pelo FGTS e, a seguir, pelo SBPE,
permitiram que, entre 1964 e 1986, o SFH financiasse aproximadamente 4,6 milhes de
unidades 71, uma mdia anual superior a 200 mil unidades, uma impressionante expanso
quando comparada com a produo anterior dos IAPIs e IAPs. Os volumes anuais, contudo,
variam bastante, como demonstra o Grfico 1.3.

68

Antes da criao do Plano C (RCBNH 25/1967), o Plano A j havia sido ampliado para financiar unidades
com valor de avaliao (VA) de at 500 SMs, quando seu limite originalnamente estabelecido (1964) era de 60
SMs.
69
As prestaes eram reajustadas pelo ndice de reajuste do Salrio Mnimo, enquanto os saldos eram corrigidos
pela variao das Obrigaes Reajustveis do Tesouro Nacional (ORTN), que seguiam a variao do poder de
compra.
70
O PES substituiu os Planos A e C para novos contratos e limitou o nmero de prestaes, conforme o prazo
previsto na contratao do financiamento, atendendo ao pleito dos muturios. Os que j eram muturios
poderiam aderir ao PES at 1970 (prazo a seguir prorrogado para 1971), desde que estivessem com a prestao
em dia. RD BNH 75/1969 e RC BNH 36/1969.
71
Segundo tabelas publicadas por Arago (2007, p.151, 159 e 192). Outras estimativas contabilizam 4,3 milhes
nesse mesmo perodo.

34

Grfico 1.3: Financiamentos Habitacionais BNH/FGTS em nmero de unidades,

1964 a setembro de 1986

Fonte: Rossetto, Eloy e Costa, 2012, com base nos dados sistematizados por Arago, 2007.

Os primeiros anos do Sistema foram tambm anos de ajustes econmicos. A economia que
havia perdido o dinamismo no incio dos anos 60, entrou em perodo de boom a partir de
1968, vivenciando forte expanso conhecida como milagre econmico, com o PIB
alcanando uma taxa mdia de crescimento anual de 11,3% a.a. at 1973 72. tambm o
primeiro perodo de crescimento para o SFH, sob forte impulso tanto na captao de
depsitos, irrigando o Sistema com recursos, quanto na demanda por financiamentos,
expandindo o crdito habitacional e a atividade do setor da construo civil que cresceu a
uma mdia de 15% a.a., acima do PIB.
Todavia, nesse perodo, tambm foi deflagrada a poltica de arrocho salarial, com
crescimento do emprego associado queda do salrio mnimo real. O Censo de 1970 j
evidenciava a perda de participao dos 40% mais pobres no total da receita nacional, caindo
de 11,2% em 1960, para 9% naquele ano. Desse modo, o crescimento econmico foi
acompanhado por um aumento na desigualdade de renda, expresso no coeficiente de Gini 73
brasileiro que subiu de 0,50 em 1960, para 0,62 em 1977 74. A inflao, menor que no perodo
anterior, na casa dos 20% a.a., era repassada aos saldos dos contratos de financiamentos, sob
72

Baer, 2003, p.91 a 101.

Coeficiente utilizado para medir o grau de desigualdadena distribuio da renda domiciliar per capita,
variando de 0 a 1, sendo maior a desigualdade quanto maior for o coeficiente.
74
IPEADATA.
73

35

o instituto da correo monetria. As famlias de renda mdia e alta, bancarizadas e com

folga no oramento, tinham acesso Poupana, tambm corrigida. Segundo a Abecip (1995,
p.12), a partir de 1976, as cadernetas tomaram o lugar das letras de cmbio, transformandose na principal modalidade de captao de poupana popular.
Em 1974, com o primeiro choque de petrleo, a inflao elevou-se para acima dos 30% a.a..
Diante do choque, o pas decidiu continuar crescendo, ainda que ao custo do aumento da
dvida externa. Em 1975, foi institudo, ento, o Segundo Plano Nacional de
Desenvolvimento (PND II), que segundo Baer (2003, p.110) tinha entre os principais
objetivos agir como uma forte poltica contracclica diante do impacto causado pela crise do
petrleo e manter uma razovel taxa de crescimento, nvel de emprego e consumo. Esse
impulso ao crescimento econmico, ainda que no tenha reproduzido os anos do milagre,
resultou em uma mdia anual de crescimento do PIB em torno de 7% at o fim dos anos 70.
Todavia, o aumento das taxas de juros internacionais a partir, especialmente, do segundo
choque do petrleo de 1979, exps o Brasil ao servio de uma dvida contrada taxas
flutuantes.
O SFH seguiu crescendo, sob uma conjuntura ainda ascendente, com o aumento populacional
alimentando a demanda por moradia e suportado pelo acmulo de recursos em suas fontes,
com desempenho mais significativo a partir de 1976 e picos de financiamento nos anos de
1980 e 1982, quando foram financiadas mais de 550 mil unidades em cada ano.
A partir de 1983, a exausto do ciclo de expanso vivido no perodo anterior eclodiu com a
escalada inflacionria, que inflava os saldos dos financiamentos, aliada ao acirramento das
polticas salariais de arrocho 75, somado ao desemprego crescente, reduzindo o ritmo das
captaes que alimentavam o crescimento dos financiamentos ao tempo em que diminuam a
capacidade de pagamento dos muturios. Sob os ditames do FMI, o governo brasileiro
empregou um rgido programa de ajuste que inclua o declnio dos salrios reais.
Ao longo dos anos 80, a crise agravou-se, caracterizada pelo desemprego, estagnao da
economia e ndices de inflao extremamente elevados, alm do aumento da dvida externa e
do dficit fiscal. A significativa perda do poder de consumo da populao fez a

75

A Lei n 4.725, de 13 de julho de 1965 estabeleceu que os reajustes salariais seriam feitos com base na mdia
aritmtica dos salrios dos ltimos 24 meses e no mais com base no pico salarial, promovendo uma forte queda
no poder de compra do salrio entre de 1964 e 1973, qualquer que fosse o indicador escolhido, apesar do forte
crescimento da economia e da produtividade do trabalho. (DO LAGO 1988, apud BRAGA, 2009, p.322).

36

inadimplncia explodir no SFH. Diante da elevao da inadimplncia e da presso dos

muturios, o governo fez sucessivas intervenes nas regras contratuais dos financiamentos
habitacionais, alargando o j existente descasamento da periodicidade e do ndice de reajuste
entre as prestaes e os saldos, bem como concedendo descontos para pagamento das
prestaes aos muturios do Sistema, por meio de diversas resolues e decretos-lei, afetando
definitivamente o equilbro financeiro do Sistema.
As medidas diretas adotadas, somadas s interferncias dos planos econmicos e das polticas
salariais, reduziram severamente o retorno dos recursos emprestados, bem como a captao,
rumo ao esgotamento do Sistema.
Por fim, como o custo do dinheiro, no ambiente de altssima inflao, era muito maior do que
a efetiva valorizao dos imveis, o saldo devedor resultava em valor muito superior ao
preo de mercado dos imveis, garantia dos financiamentos, o que comprometia, ainda mais,
a solvncia dos contratos e credores. Na tentativa de sanar tal divergncia, a sada encontrada
foi o incentivo quitao das dvidas por meio de descontos que se iniciaram em torno de
25% do saldo devedor e chegaram a atingir 100%.
As diferenas geradas pela inconsistncia financeira do descasamento e pelos sucessivos
descontos concedidos, todas imputadas ao FCVS, foram assumindo proporo inesperada,
tanto pela ampliao das concesses quanto pela escalada inflacionria, que atingia os saldos
devedores dos financiamentos, mas no era refletida nem nos salrios, nem nas prestaes.
O patrimnio inicial do FCVS, composto por um aporte de aproximadamente US$ 4 milhes
oriundos do BNH 76, mais as contribuies dos muturios optantes equivalentes a uma
prestao, tornou-se logo incompatvel com as dvidas por ele assumidas.
As instituies financeiras do Sistema passaram a acumular crditos no FCVS, que, se por
um lado, garantiam os financiamentos habitacionais no amortizados pelos muturios, por
outro, comprometiam severamente o fluxo de retorno, j que o FCVS tinha retorno previsto
somente para a partir de 5 a 10 anos aps o fim de cada contrato. A reduo do fluxo de
retorno e tambm das captaes minguavam a concesso de novos crditos rumo
estagnao.
Considerando a conjuntura econmica recessiva, cravada pela alta inflao, as intervenes
que transferiram boa parte das dvidas dos muturios para o FCVS, provavelmente,
76

Braga (2009, p.323).

37

impediram a quebra do SFH, com efeitos imprevisveis sobre o sistema financeiro nacional, o
mercado imobilirio e o conjunto de famlias muturias do Sistema. No obstante, como
sabido, o remdio administrado foi distribudo universalmente, beneficiando todos os
muturios, independentemente da real necessidade de cada um 77.
Diversos estudos j auferiram o desvirtuamento do objetivo social do Sistema,
comprometendo o atendimento das famlias de renda baixa 78. A anlise realizada por Ferreira
(2003) 79, inclusive, demonstra que alm do SFH ter se voltado para o atendimento da
demanda das classes mais altas, os subsdios empregados tambm foram regressivos, ou seja,
eram maiores quanto maior fosse o valor do financiamento habitacional e, portanto, a renda
familiar.
Esta a maior crtica feita ao SFH sob a gesto do BNH: ter perdido o objetivo de atender
prioritariamente s famlias de renda mais baixa e, ao final, distribuir subsdios de forma to
expressiva e regressiva, posto que, sendo proporcionais ao valor de financiamento, os
subsdios eram maiores para os segmentos de maior renda do conjunto de muturios. Nas
palavras da Abecip (1994, p.12) muitos muturios receberam subsdios para imveis de
luxo, localizados em zonas nobres, cujas prestaes subsidiadas correspondem a menos da
metade da cota de condomnio.
Ademais, apesar de ter experimentado um perodo de pujana, as realizaes globais no
satisfizeram a demanda por financiamento e moradia dos brasileiros. Bonduki (2007) estima
que, nesse perodo, o SFH/BNH tenha sido responsvel por 25% das moradias produzidas,
denunciando no apenas o distanciamento do atendimento prioritrio s famlias de baixa
renda, mas tambm a insuficincia do Sistema para corresponder s necessidades de
habitao no pas.

77

Abecip (1994, p.12): Em agosto de 1993, 70% dos muturios tiveram mensalidade de valor igual ou inferior
a um salrio mnimo.
78
Maricato, 1987; Bonduki, 1996; Carneiro e Valpassos, 2003; Arago, 2007.
79
Ferreira (2003) realizou diversas simulaes de financiamento no mbito do SFH, considerando tanto as
alteraes contratuais permitidas pelas resolues editadas, quanto os efeitos dos planos de estabilizao sobre
os contratos com o objetivo de estimar os subsdios concedidos para cada faixa de renda faixa popular (Valor
Financiado - VF de 450 Unidades Padro de Capital UPC); faixa intermediria (VF de 1.250 UPC, maior que
5 SMs) e faixa superior (VF de 2.500 UPC). Para todas as condies testadas os subsdios concedidos nos
financiamentos das faixas populares so, em mdia, de 79% do VF, sempre bem inferiores aos 104% para a
faixa intermediria e aos 117% da faixa superior. Conforme a condio adotada, na faixa popular os subsdios
variaram de 24% a 140% sobre o VF, enquanto que na faixa intermediria entre 37% e 172% e na superior entre
50% e 186%. Ou seja, quanto maior o valor financiado e, consequentemente, a renda da famlia, maiores foram
os subsdios concedidos. Em muitos casos, as prestaes ao final do contrato de financiamento chegavam a ser
inferiores, poca, aos aluguis de imveis semelhantes.

38

A despeito dos graves erros cometidos, esse foi um perodo de intenso desenvolvimento para
o crdito e a produo, com a criao das principais fontes de captao de recursos, que at
hoje alimentam o crdito habitacional no pas, alm de diversos agentes e instituies. Muitos
dos instrumentos criados naquele perodo tambm se mantm ativos ou foram relanados 80.
A crise financeira do Sistema combinada com a crescente oposio que aliava a luta contra o
regime autritrio, pela democracia, aos excludos e descontentes com o SFH movimentos
por moradia, sem-terra urbanos e o Movimento Nacional dos Muturios culminaram com a
extino do BNH, em 1986 81. Conforme observa Royer (2009, p.59) as polticas do BNH,
por estarem diretamente ligadas ao regime, uma das fontes de sua legitimao, passaram a ser
questionadas juntamente com ele, tornando-se smbolo do passado que se queria enterrar.
No havia soluo simples, mas o fechamento do BNH e a falta de perspectiva para o crdito
habitacional promoveram uma vasta desarticulao institucional nos anos subsequentes.
Nos ltimos anos desse decnio, denomindo dcada perdida e os primeiros anos da dcada
de 90, a crise econmica agrava-se com a escalada inflacionria. Leito (2011, p.149)
relembra que, em 1990, o escambo crescia no pas em detrimento de uma moeda que perdia
valor em alta velocidade, enquanto o percentual de pobres aumentava. Em tal ambiente
macroeconmico, o financiamento de longo prazo ficou inviabilizado ao reduzir,
significativamente, por um lado, a capacidade de pagamento das famlias frente a prestaes
e saldos absurdamente crescentes e, por outro, a disposio dos agentes financeiros de
envolverem-se com crdito de longo prazo.
Os diversos planos econmicos implantados para tentar conter a inflao a partir de 1986
ampliaram os descasamentos entre prestaes, salrios e saldos imputados ao FCVS. A Lei
8.692, de 28 de julho de 1993, 82 estabeleceu que a remunerao da Poupana fosse o novo

80

A exemplo do Projeto Empresa - PROEMP - criado em 1966 para financiar as iniciativas de proviso
habitacional de uma empresa a seus empregados (desde que ela participasse com, no mnimo 50% dos custos da
operao), atualmente, tambm uma prerrogativa enquadrvel entre os financiamentos habitacionais efetivos
(Res.3932/2010, Art. 2, Inciso IV). Outro pode ser encontrado na matemtica do modelo de induo, cujo
paralelo so os atuais fatores de multiplicao constantes das resolues do SBPE, pois ambos buscam ampliar
a concesso de emprstimos de valor mais baixo, acessvel s camadas da populao de menor renda, embora na
sistemtica de hoje a induo tenha sido substituda pelo estmulo apenas. A criao do Fundo para Pagamento
de Prestaes em Caso de Perda de Renda por Desemprego ou Invalidez Temporria (FIEL, RC BNH 11/1971,
extinto pelo CMN em 2010), que garantia o pagamento das prestaes em caso de perda de renda por
desemprego ou invalidez temporria. Em 2009 foi criado, no mbito do PMCMV, o Fundo Garantidor (FGHab),
que busca, inclusive, corrigir os erros do modelo do FIEL, com relao s garantias efetivamente oferecidas aos
agentes.
81
Decreto-Lei n 2.291, de 21 de novembro de 1986.
82
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8692.htm. Acesso em 16 de dezembro de 2010.

39

indexador dos contratos baseados na UPC, no salrio mnimo e nas Obrigaes do Tesouro
Nacional (OTN), assim como dos novos contratos gerados a partir de ento 83, estancando o
descasamento nos novos contratos.
Todavia, o equacionamento da dvida acumulada pelo FCVS, estimada em R$170 bilhes,
somente seria realizado a partir de 1996 84, por meio da securitizao das dvidas do Tesouro
e alongamento de seu perfil junto aos agentes financeiros. Os crditos junto ao FCVS foram
utilizados para aquisies junto ao Programa de Estmulo Reestruturao e ao
Fortalecimento do Sistema Financeiro Nacional (PROER) e tambm para o cumprimento da
exigibilidade junto ao SBPE.
O SFH teve o seu desempenho duramente comprometido durante os anos que se seguiram
extino do BNH, quando houve um completo desmonte da poltica e da estrutura montada
na dcada de 60. Ao longo de quase duas dcadas a parcela de novos domiclios atendidos
com crditos oriundos do SFH caiu drasticamente 85.
No caso da Poupana, conforme j comentado, houve os efeitos perversos dos planos
econmicos, em especial o Collor I que promoveu o confisco de boa parte dos saldos,
comprometendo o lastro de recursos e, tambm, os financiamentos.
No caso especfico do FGTS, houve, ainda, um agravante: a CAIXA aprovou o
financiamento de inmeros projetos com critrios meramente poltico-eleitoreiros,
promovendo os chamados conjuntos-problema caracterizados pela ausncia de
infraestrutura, abandono de obras, baixa qualidade construtiva, superfaturamento,
dificuldades de comercializao, ocupao irregular e/ou inadimplncia contabilizando
mais de 200 mil unidades. Vrias alternativas foram adotadas na tentativa de equacionar
esses empreendimentos, incluindo a ampliao dos prazos de amortizao e oferta de
descontos que contriburam para a dilapidao da capacidade de financiamento do FGTS 86.
Seguiram-se, a isso, denncias sobre desvios com auditorias externas e a suspenso dos
financiamentos com recursos do Fundo. A Res. n 129/1993, determinou a reviso de todas as

83

Nesse momento foi extinto o PES, substitudo pelo Plano de Comprometimento da Renda (PCR), cuja funo
principal era evitar o acmulo de saldo devedor ao final do perodo de financiamento.
84
MP 1.520 de 24 de setembro de 1996, transformada, em 2000, na Lei n 10.150, de 21 de dezembro de 2000.
85
Segundo a FGV (2007, p.7), enquanto entre 1965 e 1980 o estoque de capital habitacional per capita havia
crescido a uma mdia de 4,6% ao ano, entre 1986 e 2003 a mdia de crescimento anual foi de apenas 2,7%.
86
Ver, por exemplo, Resolues CCFGTS 105/1993 e 83/1992.

40

condies de aplicao e retorno dos recursos do FGTS, incluindo os programas de aplicao

nas reas de habitao, saneamento bsico e desenvolvimento urbano.
As operaes de emprstimo com recursos do FGTS foram retomadas em 1995, com nfase
para uma nova linha de financiamento habitacional destinada ao usurio final Carta de
Crdito. Esse programa, subdividido nas modalidades individual e associativo, utilizado para
aquisio e construo ou para o financiamento de materiais de construo apenas, atendia, a
princpio, famlias com renda mensal bruta de at 12 SMs. Permanecia, ainda, o
financiamento destinado s construtoras (Apoio Produo), embora pouco utilizado nesse
primeiro momento, em funo dos problemas incorridos e que levaram suspenso dos
financiamentos, agora modificado para exigir a comprovao de pelo menos uma parcela da
comercializao j efetivada.
Restries aos gastos pelo setor pblico, em especial pelo Programa de Apoio
Reestruturao e ao Ajuste Fiscal dos Estados (1997) e a Lei de Responsabilidade Fiscal (LC
101 de 4 de maio de 2000) 87 reduziram sobremaneira a capacidade dos entes pblicos de
contrarem crdito. No setor habitacional, as Companhias de Habitao (COHABs), que em
sua origem tambm atuavam como agentes financeiros, captando recursos junto ao FGTS,
passaram a atuar somente como agentes promotores. Muitas acabaram extintas ou
incorporadas pelas secretarias municipais ou estaduais. Com a ausncia do setor pblico, no
apenas na rea habitacional, mas tambm na de saneamento e infraestrutura, os nveis de
contrataes de emprstimos junto ao FGTS passaram a ficar situados muito abaixo das
disponibilidades.
Destacou-se, assim, o programa Carta de Crdito, que, financiando diretamente os muturios,
no dependia da capacidade de endividamento dos Estados e Municpios. Todavia, como
reflexo, ficou significativamente limitado ao alcance do financiamento pelas famlias, criando
oportunidade para ampliao dos limites de atendimento do FGTS de uma renda familiar
mxima de 12 para 20 SMs, ampliando o acesso aos recursos mais baratos do sistema pelos
segmentos de renda mais alta. 88 A ampliao dos limites consubstanciava-se na ausncia de
demanda solvvel.

87

Essa Lei, promulgada em 2000, imps controles rgidos aos gastos e endividamento dos estados e municpios.
Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LCP/Lcp101.htm. Acesso em 17 de dezembro de
2010.
88
Maricato (1998).

41

A omisso do governo federal na rea habitacional e o crescimento da mobilizao dos

movimentos por moradia instigaram a ao de estados e municpios, denotando um
movimento condizente com o preconizado na Constituio de 1988, segundo a qual a
habitao uma atribuio concorrente dos trs nveis de governo.
Em diversos municpios e estados surgiram experincias e programas implementados com
recursos oramentrios locais, apresentando solues inovadoras e mais alinhadas com as
demandas sociais que, conforme relatado por Bonduki (1996) 89, incluiam diversidade de
tipologias, estmulo a processos participativos e autogestionrios, parceria com a sociedade
organizada, projetos integrados e articulao com a poltica urbana.
Observou-se, portanto, um movimento descentralizador e divergente dos pressupostos
estabelecidos pelo BNH/SFH, que estabeleciam o financiamento como via nica de acesso
habitao produzida em larga escala. Nem todas essas experincias, contudo, mantiveram-se
com oferta regular ao longo do tempo e, nesse sentido, tampouco constituram soluo
significativa para a questo habitacional do pas.
No obstante, apesar da ampla crise vivida, o SFH conseguiu preservar suas fontes de
captao de depsito e sua vinculao, ainda que fragilizada, ao crdito habitacional. Com a
estabilidade macroeconmica conquistada a partir do Plano Real, em 1994, um marco na
histria do pas, constitui-se a base econmica para a revitalizao das suas fontes de
captao e, consequentemente, para a retomada do financiamento de longo prazo.
No obstante, avaliaes negativas sobre o desempenho passado do SFH e, em especial,
projees do seu esgotamento, divulgadas pela Abecip com o intuito de apoiar a proposta do
Sistema de Financiamento Imobilirio (SFI), redundaram na sua criao em 1997 90. Com o
objetivo de atrair recursos do mercado de capitais, criando vasos comunicantes entre o
mercado primrio de hipotecas e investidores financeiros, o SFI pretendia expandir a liquidez
e impor maior dinmica ao financiamento imobilirio (no apenas habitacional) no Brasil.
Esse novo Sistema fundamenta-se, prioritariamente, na securitizao de crditos imobilirios
por meio de Certificados de Recebveis Imobilirios (CRIs) emitidos por companhias
securitizadoras com lastro nos referidos crditos. Inclui, ainda, as Letras de Crdito
Imobilirio (LCIs) e os Fundos de Investimento Imobilirio (FIIs) 91. A instituio do SFI
89

Ver exemplos dessas experincias em Bonduki (1996).

Lei 9.514 de 20 de novembro de 1997.
91
Esses outros instrumentos foram regulamentados em 2001.
90

42

compreendeu a primeira alterao substancial no circuito de financiamento imobilirio, at

ento restrito ao SFH.
Propagava-se que o SFI possua enorme potencial de ampliar o funding destinado a novos
financiamentos habitacionais semelhana do robusto sistema de financiamento imobilirio
americano, fortemente baseado na securitizao de recebveis. Para desenvolver-se, requeria,
contudo, a existncia de um mercado secundrio forte, no qual os ttulos emitidos seriam
negociados. Por esse e outros motivos 92 o SFI vem demorando sobremaneira a apresentar
resultados significativos, sendo que 10 anos aps sua criao, no final de 2007, o estoque de
CRIs registrado na CETIP no chegava a R$ 3 bilhes.
Com a dificuldade para emplacar a securitizao, foram concedidos incentivos fiscais por
meio da iseno tributria. Alm disso, o SFI buscou recursos junto s fontes do SFH FGTS
e SBPE um contrasenso. Como ser visto mais adiante, no captulo 5, o Conselho Curador
do FGTS 93 autorizou a compra de CRIs com recursos do Fundo, estendendo depois a
autorizao para FIIs, FIDCs e debntures 94. Na mesma linha, a regulamentao do SBPE
passou a admitir a contabilizao de CRIs adquiridas e dos investimentos em FIIs e FIDCs
como parte do cumprimento da exigibilidade em crdito habitacional. No caso das CRIs, no
SBPE sua aquisio , ainda, exponencializada por um fator multiplicador. A canalizao de
recursos do SFH para o SFI, segundo Cagnin (2011, p.14), representa menos uma injeo de
novos recursos s operaes de financiamento habitacional e mais uma transformao dos
instrumentos financeiros utilizados.
Em 2008, o SFI alcanou a marca de R$ 4,9 bilhes em emisses primrias de Certificados
de Recebveis Imobilirios (CRIs), um marco para esse Sistema, mas pouco representivo no
crdito imobilirio e, especialmente, habitacional total, pois nesse mesmo ano, o FGTS e
SBPE juntos contabilizaram R$ 40,4 bilhes de financiamentos concedidos. Desde ento,
vem crescendo mais sistematicamente e fechou 2011 com um estoque acumulado de R$ 27,8
bilhes. No obstante, a quase totalidade dos seus recebveis vem sendo constituda de
crditos imobilirios no residenciais, relativos a operaes dos segmentos comercial e
industrial.
92

Alm da ausncia de um mercado para os ttulos, reduzindo a liquidez para o investidor, os entraves ainda
existentes incluem os burocrticos trmites cartorrios, a questo da padronizao dos contratos, o baixo apetite
dos investidores institucionais (basicamente funo dos limites impostos para aquisio versus baixo volume das
emisses), e tambm a indexao pela TR, no caso dos contratos originados no SFH.
93
Res CCFGTS n 375/2001 e 390/2002.
94
Res CCFGTS n 578/2008.

43

Com o SFI, o Brasil passou a ter um modelo misto de sistema de financiamento imobilirio,
com a presena dos depsitos, ttulos securitizados e papis lastreados em crdito imobilirio
(CRIs, LCIs, etc.), mas na prtica, no tocante ao financiamento habitacional, as fontes de
captao de depsitos SBPE e FGTS continuam dominantes 95.
As LCIs, mais recentemente, ganharam flego, sobretudo, impulsionadas pela iseno de IR e
cobertura do Fundo Garantidor de Crdito (FGC). O estoque de LCIs registrado na Cetip
somou quase R$ 57 bilhes em junho de 2012, tendo crescido 49% nos 12 meses anteriores e
totalizando mais de R$ 62 bilhes no final deste ano. O estoque do mercado, contudo, pode
ser maior, j que o registro no CETIP no obrigatrio. Todavia, assim como as CRIs, as
Letras ainda no tm sido usadas para expandir a oferta de crdito habitacional,
concentrando-se no segmento comercial.
O crescimento dos ttulos imobilirios nos ltimos anos sugere uma perspectiva mais
promissora para esses instrumentos de captao e pode ser observado no Grfico 1.4, que traz
os valores dos estoques desses ttulos registrados na Cetip, entre 2006 e 2012, em valores
constantes em R$ de 2012.

95

As dificuldades enfrentadas pelo SFI ao longo desses 15 anos incluem a falta de competitividade dos ttulos
securitizados (CRIs), com forte concorrncia, pelo lado dos investidores, dos ttulos pblicos remunerados
altas taxas de juros, recentemente reduzidas e, pelo lado dos muturios, das fontes mais baratas no SFH. Outro
aspecto limitador preponderante reside na incipincia do mercado secundrio brasileiro, no deixando opo aos
compradores de CRIs seno permanecerem com esses ttulos at sua maturity. Outros fatores compreendem a
necessidade de padronizao dos contratos; a indexao utilizada; as regras impostas distribuio de
investimento dos principais clientes potenciais fundos de penso contra os baixos volumes e ratings das
emisses, entre outros.

44

Grfico 1.4: Estoque de Ttulos Imobilirios

(R$ milhes de 2012)
180.000,00
160.000,00
140.000,00
120.000,00
100.000,00
80.000,00
60.000,00
40.000,00
20.000,00
2006

2007
CCI

2008
CRI

2010

2009
LH

LCI

2011

2012

Estoque total

Fonte: Cetip. Elaborao prpria.

Nota: Valores atualizados pelo INPC.

Os custos de captao e intermediao, mais altos nesses instrumentos do que no sistema

direcionado do SFH, podem explicar a baixa capacidade do SFI de atuar no segmento
habitacional.
Merece, ainda, destaque o fato do SFI, apesar de no mostrar-se, at o momento, capaz de
irrigar o sistema de crdito habitacional com novos recursos, vir buscando recursos do SFH,
em detrimento da originao de financiamento habitacional, conforme alerta Royer (2009,
p.163):
Apesar do foco mais expressivo do SFI no financiamento de imveis no
residenciais, a habitao acabou virando um excelente pretexto para o
discurso da alocao de recursos do SFH na promoo de produtos
imobilirios em geral, por meio do ambiente de negcios do SFI.

Essa questo apontada por Royer ser examinada nos captulos 4 e 5, na anlise do SBPE e
FGTS.
O crdito habitacional no Brasil permanece, portanto, at o momento, lastreado nas fontes de
captao de depsitos originais do SFH e tudo indica que assim permanecer por mais algum
tempo, j que no h alternativa suficientemente desenvolvida para substitu-las, nem do
ponto de vista do volume de recursos disponveis, nem do custo do funding.

45

1.5 A revitalizao do SFH

Aliado estabilizao macroeconmica, significativos avanos no marco regulatrio foram
deflagrados a partir da Lei n 9.514, de 20 de novembro de 1997, e aperfeioados pela Lei n
10.931 de 2 de agosto de 2004, ampliando a segurana jurdica e favorecendo a expanso do
crdito habitacional. Esses avanos compreendem, principalmente, a instituio da alienao
fiduciria, como alternativa tradicional hipoteca; o patrimnio de afetao, que blinda o
ativo financivel e o bem do muturio frente situao econmico-financeira da
construtora/incorporadora; e, o depsito do Valor Incontroverso, que restringiu o uso de
processos judiciais como medida eminentemente protelatria.
Parece oportuno aqui enfatizar o impacto positivo do instituto da alienao fiduciria sobre a
inadimplncia. Em junho de 2009, a inadimplncia global do SBPE era de 11,34%, contra
29,85% em dezembro de 2004, fruto da diluio dos contratos firmados aps 24 de junho de
1998 sob o novo instituto que, naquele momento, j contabilizavam 72% do total. Se
considerados apenas esses contratos, o nvel de inadimplncia caa para 2,96% (junho de
2009). 96
Fora dos circuitos de crdito, avanos importantes para a questo habitacional ocorreram
tambm nesse perodo. Em 2000, o acesso moradia digna foi finalmente elevado categoria
de direito constitucional pela Emenda n 26 de 14 de fevereiro de 2000 (Art. 6, modificado),
que estabeleceu ainda a funo social da propriedade, o que reforou a urgncia de
construir uma agenda para solucionar o dficit habitacional no pas, embora no obrigue,
efetivamente, o Estado a prover moradia para todos 97.
Em 2001, a promulgao do Estatuto da Cidade 98 introduziu instrumentos com amparo legal
para promover a disponibilidade do solo urbano para habitao social: o carter compulsrio
do parcelamento ou edificao, o imposto sobre a propriedade predial e territorial urbana
progressivo no tempo e a desapropriao para fins de reforma urbana. Esse Estatuto
estabelece, como instrumentos de poltica de regularizao fundiria, as Zonas Especiais de
96

Fonte: Boletim Abecip, baseado nos dados do Banco Central.

Isso porque a moradia elevada a direito social enquadra-se como norma constitucional de princpio
programtico, no constituindo propriamente uma obrigao jurdica, mas uma dimenso a ser socialmente
atingida, submetida reserva do financeiramente possvel. Ver Silva (2000), Mendes (1999; 2000). Nas
palavras de Nolasco (2003, p.10): integra um dever poltico imposto ao Estado no sentido deste adotar
providncias tendentes realizao, prestao do direito de habitao. Disponvel em:
http://sisnet.aduaneiras.com.br/lex/doutrinas/arquivos/100807.pdf. Acesso em 10 de janeiro de 2011.
98
Lei de Desenvolvimento Urbano n 10.257, de 10 de julho de 2001. Disponvel em:
http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/LEIS_2001/L10257.htm. Acesso em 11 de janeiro de 2011.
97

46

Interesse Social (ZEIS), a Concesso de Direito Real de Uso, a Concesso de Uso Especial
para fins de moradia e o Usucapio Especial de Imvel Urbano.
Logo em seguida, iniciou-se um movimento do governo federal, por meio da recomposio
do arcabouo institucional com a criao do Ministrio das Cidades, em 2003, absorvendo
as funes da antiga Secretaria Especial de Desenvolvimento Urbano e do Conselho das
Cidades 99 e da instituio, em 2004, da Poltica Nacional de Habitao. Na esteira dessas
mudanas, em 2005, foi configurado o Sistema Nacional de Habitao, com dois subsistemas
o Sistema Nacional de Habitao de Interesse Social (SNHIS) e o Sistema de Mercado,
definindo que a Habitao de Interesse Social precisa ser viabilizada por meio de circuitos e
instrumentos especiais que incluem o uso de subsdios. Foi criado, assim, o Fundo Nacional
de Habitao de Interesse Social (FNHIS) 100, primeiro Fundo a integrar o SFH, com recursos
provenientes do Oramento Geral da Unio (OGU) e do Fundo de Apoio ao
Desenvolvimento Social. O FNHIS passou, junto com o FGTS, a compor as fontes de
recursos do SNHIS.
Essa sucesso de medidas representa a primeira retomada, ps-64, da questo habitacional
como poltica pblica, agora com o reconhecimento formal, mediante a criao do SNHIS e
FNHIS, que uma parcela das famlias est excluda do Sistema de Mercado e que recursos
oramentrios precisam compor esse Sistema Social. Os objetivos estabelecidos pela nova
poltica eram ambiciosos e incluam a universalizao do acesso moradia digna, alando a
questo habitacional ao patamar de prioridade nacional.
Desde o ano 2000, o SFH comeou a dar sinais de revitalizao, aquecido a partir de 2003 e,
particularmente, aps 2005, com fortes nveis de crescimento real do crdito e da produo
imobiliria. Entre 2003 e 2011, o volume de crdito habitacional concedido no mbito do
SFH SBPE e FGTS saltou de um patamar de R$ 6 bilhes, no ano de 2003, para R$ 114,1
bilhes, em 2011, tendo sido concedidos mais de 1 milho de financiamentos em 2011.

99

A quem cabe propor diretrizes para a distribuio regional e setorial do oramento do MCidades. Sua origem
o Conselho Nacional de Poltica Urbana, criado em 2001.
100
Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato20042006/2005/lei/l11124.htm . Acesso em 16 de dezembro de 2010.

47

Em 2008, como decorrncia da PNH, o Plano Nacional de Habitao (Planhab) 101 props
uma estratgia de enfrentamento do dficit habitacional baseada no mix de recursos do OGU
e FGTS, propondo assumir, conforme sugerido no Projeto Moradia 102 o financiamento
atrelado a concesso de subsdios diretos provenientes de recursos oramentrios, em
consonncia com as diretrizes da PNH.
Ainda em 2008, a crise internacional, originada no mercado imobilirio americano, comeou
a afetar o Brasil, atingindo, no segundo semestre, o setor imobilirio, com retrao abrupta no
crdito e nas vendas e, a seguir, nos lanamentos, provocando esvaziamento do caixa das
empresas do setor e acentuada queda no valor de suas aes (algumas haviam recentemente
aberto capital com lanamento de Initial Public Offerings (IPOs) na Bolsa de Valores. Como
resposta, em maro de 2009, o governo federal anunciou um pacote de cunho anticclico, que
incluia um programa habitacional de larga escala o Programa Minha Casa Minha Vida
(PMCMV) com foco nas famlias com renda mensal de at 6 Salrios Mnimos (SMs) e
meta inicial de 1 milho de unidades, a seguir ampliada em 2011, adicionando mais 2
milhes de unidades. Seu intuito era tambm gerar emprego rapidamente, especialmente os
de baixa qualificao, mais duramente afetados na conjuntura econmica de crise, por meio
de estmulo direto ao setor da construo.
O PMCMV utiliza recursos do FGTS para o financiamento s famlias e, conforme
preconizado, apoia-se em um mix de recursos oramentrios (OGU) e de descontos do
FGTS para atrelar maiores subsdios aos financiamentos. Nesse sentido, promove, sob o mote
da interveno econmica, trs importantes avanos para a questo habitacional. Em primeiro
lugar, prioriza, do ponto de vista do financiamento, as famlias com renda familiar mensal de
at 6 SMs, embora mantenha a amplitude de atendimento ainda alta, fixada em R$ 5mil (em
2012). Em segundo, assume a necessidade de atrelar subsdios diretos aos financiamentos
para viabilizar o acesso dessas famlias. Em terceiro, reduz a taxa de emprstimo cobrada
pelo FGTS e aumenta sigificativamente as dotaes oramentrias do Fundo destinadas a
habitao, seguindo as recomendaes do Planhab, conforme ser analisado mais adiante, no
Captulo 5.

101

Disponvel em:
http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/Publicacoes/Publiicacao_PlanHab_Capa
.pdf Acesso em 15 de janeiro de 2011.
102
Originado no mbito do Instituto Cidadania, objetivava criar uma estratgia geral envolvendo todos os
nveis de governo, setor privado, ONGs, universidades, movimentos sociais etc para enfretar a questo
habitacional e eleg-la como uma prioridade nacional.

48

Embora no tenha sido arregimentado no mbito do PMCMV, o SBPE vem liderando a

revitalizao do crdito, tanto na captao de recursos pela Poupana, que ainda supera, em
volumes globais, o FGTS, quanto em financiamentos concedidos. Observa-se, ainda, por
meio da concorrncia entre os agentes financeiros, uma maior dinmica no sentido de
reduo das taxas de financiamento ao muturio, aproximando as taxas finais do SBPE s do
FGTS e ampliando o carter estratgico do primeiro para a expanso do crdito habitacional
no Brasil.
Como se pode perceber, a revitalizao do crdito habitacional promovida pelas duas fontes
originrias do SFH, que permanecem como os pilares de sustentao do financiamento
habitacional no Brasil. Ambas so sujeitas a regulao prpria que direciona parcela de seus
recursos para o financiamento habitacional em condies determinadas.
O papel proposto para essas fontes pelo Sistema Nacional de Habitao objeto de anlise no
captulo 3. Nos captulos 4 e 5, cada fonte analisada detalhadamente, de modo a verificar
seu desempenho no financiamento habitacional confrontado com o potencial para a expanso
do crdito downmarket. Antes, porm, o prximo captulo realiza uma breve reflexo sobre a
importncia do crdito e tambm das suas limitaes, no contexto brasileiro, para promover o
acesso das famlias moradia. Nesse sentido, so analisados os determinantes para a
capacidade das famlias de contrarem crdito habitacional e a consequente segmentao das
famlias conforme essa capacidade. Por meio da reviso de outros trabalhos, busca respaldar
a premissa assumida pelo presente estudo de que nem todas as famlias so capazes de
participar de um sistema de financiamento habitacional, ainda que em condies facilitadas,
contando com subsdios. H um limite que define o conjunto de famlias a ser includo em
um sistema de financiamento.

49

Captulo 2
RELEVNCIA E LIMITAES DO FINANCIAMENTO HABITACIONAL

50

Nas economias de mercado, a produo e o acesso moradia esto relacionados

disponibilidade do crdito, especialmente nos casos em que a poltica habitacional prioriza a
aquisio da casa prpria, como o caso brasileiro. O crdito o mecanismo pelo qual o
consumo imediato viabilizado mediante a diluio do pagamento no tempo. Segundo
Coutinho e Nascimento (2006, p.3) o crdito permite a efetivao de uma demanda por um
bem de elevado valor em troca de um comprometimento de parte da renda futura do devedor
por um longo perodo.
A aquisio de uma moradia viabilizada pela equao que tem, de um lado, o preo da
habitao e, do outro, a disponibilidade de renda e poupana das famlias para arcar com esse
preo. Se tal disponibilidade insuficiente para uma compra vista, a viabilizao do acesso
pode ser equacionada por intermdio de financiamento. Sendo o preo da habitao, para a
vasta maioria das famlias, um mltiplo da renda, o crdito consiste no meio de alavanc-la,
possibilitando a aquisio ou produo. Por esse motivo, quanto mais baixa a renda das
famlias em relao ao valor dos imveis, maior a dependncia do crdito para a sua
aquisio.
Na ausncia de financiamento, as famlias precisariam poupar at acumular recursos
suficientes para fazer face ao preo total da habitao, adiando o consumo da moradia para
um momento futuro. A ttulo de ilustrao, uma famlia que consegue poupar mensalmente o
equivalente a R$ 500,00 e pretende comprar um imvel de R$ 100.000,00, sem o crdito,
levar 14 anos poupando para conseguir fazer essa aquisio 1. Esse prazo aumenta para 21,3
anos, caso a disponibilidade de poupar seja reduzida para R$300,00/ms. Se a habitao
necessria no momento presente e seu consumo no pode ser postergado, a famlia ter de
alugar uma moradia e abdicar da sua capacidade de poupana, ou fazer um financiamento,
adquirindo a moradia hoje e comprometendo sua renda futura.
O setor imobilirio residencial , portanto, totalmente dependente do crdito. Segundo o
Relatrio de 2005 do Programa de Assentamentos Humanos das Naes Unidas, a
experincia dos programas habitacionais da dcada de 80 levou ao reconhecimento de que
sistemas de financiamento habitacional adequados eficientes e acessveis so condio
fundamental para o equacionamento da questo habitacional no mundo.

Considerando que os recursos poupados so remunerados a uma taxa real mensal de 0,2% e que o preo dos
imveis evolui exatamente conforme os ndices de inflao.

51

O crdito habitacional , tipicamente, de longo prazo e quanto mais expressivos os valores

dos imveis em relao s rendas das famlias, maiores os prazos exigidos para diluir o
pagamento. Essa caracterstica torna o crdito habitacional extremamente sensvel ao
ambiente macroeconmico, pois exige maior grau de previsibilidade. Por conseguinte,
enquanto a estabilidade impulsiona os volumes transacionados, as incertezas e volatilidades
fazem o crdito encolher. A instabilidade econmica e a alta inflao minaram a capacidade
de pagamento e a poupana das famlias e esto na raiz da extino do BNH e do grave
arrefecimento do crdito nos anos 80 e 90, assim como o significativo crescimento recente do
SFH reflexo da estabilidade que vem se consolidando no pas desde o Plano Real, em 1994.
A implantao do conjunto de polticas macroeconmicas coerentes a poltica fiscal, com
controle do dficit e da dvida pblica; a monetria, baseada no sistema de metas
inflacionrias; e a cambial, com o regime de cmbio flutuante permitiu ao pas deixar para
trs, paulatinamente, o padro de taxas de juros reais e de inflao fortemente elevadas. A
manuteno dessas polticas, bem como sua perspectiva de continuidade sugerem a
sustentao de juros relativamente mais baixos e conduzem a um gradual deslocamento das
aplicaes em ttulos pblicos para outros investimentos, inclusive os de maior prazo de
maturao como os investimentos na rea imobiliria, favorecendo a expanso do crdito
habitacional.
As polticas de estmulo ao crescimento do emprego e da renda e a reduo da desigualdade,
vem causando, igualmente, decisivo impacto sobre o crdito habitacional, alimentando o
funding do SBPE e FGTS e aumentando a capacidade das famlias de acessarem crdito. Tem
destaque aqui a transformao na tradicional pirmide de renda brasileira. O aumento da
renda e do emprego formal representam, sem dvida, uma oportunidade para expandir o setor
habitacional e viabilidar os objetivos da Poltica Habitacional Brasileira.
Contudo, e este o foco principal da discusso realizada neste Captulo, a aquisio de uma
moradia, ainda que financiada, no acessvel para todas as famlias. No Brasil, uma
expressiva parcela das famlias ainda tem renda insuficiente e insero social instvel para
assumir despesas habitacionais ou um compromisso financeiro de longo prazo e do porte de
um financiamento habitacional, ou seja, no se qualifica para esse tipo de crdito. Os
programas de garantia de renda, embora tenham sido ampliados em cobertura populacional e
valores de transferncia, no so, de modo geral, suficientes para compensar a insuficincia
de renda no tocante ao consumo da moradia.

52

A possibilidade de adquirir uma moradia por meio de financiamento requer uma determinada
capacidade de pagamento mensal compatvel com a prestao gerada pelo financiamento. A
diluio do valor presente do imvel no tempo gera uma srie de prestaes que recompem
o valor presente, descontada a taxa de juros e demais encargos financeiros pactuados na
operao de emprstimo. Em geral, o financiamento no cobre 100% do valor da aquisio
ou produo, requerendo ainda uma poupana prvia, suficiente para cobrir a parcela no
financiada. A quota financiada (Loan to Value LTV) no Brasil, em geral, no ultrapassa
90% no caso do FGTS e, no caso do SBPE, est em 63% (2012).
Desse modo, o crdito, para efetivar-se, precisa que 3 condies sejam atendidas:
i.

que a famlia possua capacidade de pagamento mensal regular para habitao ao

longo de anos;

ii.

que essa capacidade seja, no mnimo, equivalente prestao do financiamento;

iii.

que a famlia possua poupana prvia suficiente, equivalente diferena entre o preo
da habitao e o valor disponibilizado pelo agente financeiro para o crdito, conforme
a quota mxima de financiamento (LTV) que o agente define.

As polticas de subsdio habitacional podem suprir total ou parcialmente as condies ii e iii,

alocando recursos para completar a capacidade de pagamento mensal das famlias, seja de
forma direta ou indireta, por meio da alterao das condies de financiamento, e/ou,
complementando a poupana prvia. Nesse caso, o subsdio compensa a deficincia de renda
familiar e viabiliza o financiamento.
A condio i, todavia, precisa existir. Isto , a famlia precisa dispor de uma capacidade
mnima, regular de gasto com o item habitao, com algum grau de previsibilidade
compatvel com o prazo do financiamento e em montante mnimo tal para que esse se
viabilize.
Se a condio i est ausente, ou seja, se a famlia no possui renda mensal disponvel para
assumir o compromisso de uma prestao, ainda que subsidiada, ou quando sua
vulnerabilidade indica que ela no sustentar esse pagamento at o seu termo, a contratao
de um financiamento no se justifica, posto que envolve custos de transao e pe em risco o
retorno dos recursos, comprometendo, no fim da linha, a manuteno da moradia pela famlia
e a prpria sustentabilidade do sistema.

53

Parte das famlias brasileiras, infelizmente, no satisfaz a primeira condio. Desse modo, em
relao capacidade de adquirir um crdito habitacional, o conjunto de famlias pode ser,
assim, segmentado:
(A)
As que no possuem qualquer capacidade de pagamento mensal regular para habitao,
pois seus limitados recursos so consumidos com a realizao de gastos para assegurar
outros direitos sociais inalienveis tais como alimentao.

(B)
As que dispem de alguma capacidade de pagamento para habitao, porm insuficiente
para arcar com uma prestao de financiamento de longo prazo.

(C)
As que tm alguma capacidade de assumir um compromisso financeiro de longo prazo
com a habitao, porm, precisam de algum nvel de subsdio para contrair o
financiamento, dadas as condies do crdito e os preos das habitaes. As famlias
deste subconjunto diferenciam-se conforme o nvel de subsdio necessrio;

(D)
As que podem acessar uma moradia por meio de aquisio financiada, nas condies
de livre mercado, portanto, sem necessitar quaisquer subsdios;

(E)
As que podem adquirir uma moradia vista, sem necessitar de financiamento.
Para os grupos A e B, a Poltica Habitacional deve prever formas de atendimento que
promovam alternativas para o acesso moradia outras que no a aquisio ou produo
financiada de uma unidade. Em diversos pases, esses grupos so atendidos por meio de
estratgias de locao social e concesso de uso. As alternativas podem ser distintas, j que o
grupo B possui alguma capacidade de pagamento com o item habitao que deve ser
aproveitada.
Os sistemas de financiamento ocupam-se, portanto, do grupo D e tambm do C, desde que,
no caso deste ltimo, haja subsdios. Na ausncia de subsdios, o grupo C assume a mesma
condio do grupo B, ou seja, torna-se incapaz de contrair um financiamento. A retrospetiva

54

da poltica habitacional brasileira, desde 1964, evidencia claramente essa dinmica, bem
como as solues informais encontradas pelas famlias para satisfazer suas necessidades de
moradia na ausncia de polticas habitacionais, de crdito e subsdios eficientes e adequadas.
A construo das polticas de crdito e subsdio deve partir, portanto, da identificao desses
grupos.
Existe, como j mencionado, um passivo de necessidades habitacionais no atendidas no pas.
O dficit habitacional 2 oficialmente adotado o calculado pela Fundao Joo Pinheiro (FJP),
com base em mtodo prprio aplicado sobre a base de dados da Pesquisa Nacional por
Amostra de Domiclios (PNAD-IBGE). Segundo a FJP, o dficit em 2008 era da ordem de
5,54 milhes de unidades a serem acrescidas ao estoque habitacional, absolutamente
concentrado em reas urbanas 83,5% em funo da consolidao do processo de
urbanizao no Brasil. tambm concentrado, como seria de se esperar, nas famlias de
menor renda 89,6% em famlias que ganham at 3 SMs e mais 7% em famlias com renda
maior que 3 e at 5 SMs. Magalhes Eloy e Paiva (2011), seguindo o mtodo da FJP,
estimaram o dficit pela PNAD 2009 em 5,57 milhes de unidades, composto em 98% por
famlias com renda mensal de at 5 SMs. Segundo esta estimativa, o dficit total manteve-se
praticamente estvel entre 2008 e 2009, mas se acentuou entre as famlias de menor renda e
no seu componente do nus excessivo com aluguel, que cresceu de aproximadamente 1,9
milho de unidades, representando 34% do dficit total em 2008, para 2,2 milhes ou 39%.
Alm desse passivo, h uma nova demanda que se forma a cada ano, estimada em 27 milhes
de novas unidades, para o perodo 2007-2023, o que equivale a uma mdia de 1,8 milho de
unidades a cada ano 3, sendo aproxidamente 80% dela localizada em reas urbanas, de acordo
com os estudos do Centro de Desenvolvimento e Planejamento Regional (CEDEPLAR), que
subsidiaram o Plano Nacional de Habitao (Planhab). 4

2 Engloba aquelas [unidades] sem condies de serem habitadas em razo da precariedade das construes ou
do desgaste da estrutura fsica. Elas devem ser repostas. Inclui ainda a necessidade de incremento do estoque,
em funo da coabitao familiar forada (famlias que pretendem constituir um domiclio unifamiliar), dos
moradores de baixa renda com dificuldade de pagar aluguel e dos que vivem em casas e apartamentos alugados
com grande densidade. Inclui-se ainda nessa rubrica a moradia em imveis e locais com fins no residenciais. O
dficit habitacional pode ser entendido, portanto, como dficit por reposio de estoque e dficit por incremento
de
estoque.
FJP,
Dficit
Habitacional
no
Brasil
2008,
disponvel
em:
<http://www.fjp.gov.br/index.php/servicos/81-servicos-cei/70-deficit-habitacional-no-brasil>, Acesso em 20 de
maio de 2011.
3
Este estudo desenvolveu projees populacionais, por estado, construdas segundo um mtodo que considera
dados relativos fecundidade, mortalidade e migrao. Cedeplar/UFMG, 2007.
4
De acordo com a Construbusiness (2010), a demanda anual de 1,3 milho de novas unidades.

55

Como segmentar as famlias do dficit e da demanda conforme sua capacidade de adquirir

financiamento?
Na prtica, a capacidade real de cada famlia de contrair um financiamento habitacional
definida pelos agentes financeiros, que, para tanto, consideram o perfil de gastos da famlia
com despesas mensais habituais ou recorrentes e demais compromissos financeiros de mdio
e longo prazo j assumidos, alm da estabilidade dessa renda. As despesas mensais familiares
so geralmente declaradas pela prpria famlia, mas checadas por meio de documentao
fornecida e modelos financeiros, que levam em conta, entre outras coisas, o custo de vida
local. Esse processo individualizado de anlise que resulta na definio do comprometimento
de renda com a prestao que pode ser suportado pela famlia e, consequentemente, na
qualificao (ou no) para um determinado financiamento integra a inteligncia de risco de
crdito de cada agente e segue mtodo prprio. A regulamentao tanto do FGTS quanto do
SBPE reconhece isso:
O nvel de comprometimento de renda familiar dos adquirentes em
operaes no mbito do SFH e as condies de sua comprovaco sero
fixados pelo agente financeiro5 [... e ...] os limites de financiamento sero
estabelecidos pelos agentes financeiros em funo de anlise de
capacidade de pagamento. 6

Todavia, o desenho da Poltica Habitacional, de crdito e subsdio, requer que se estime a

capacidade das famlias de arcar com despesas habitacionais e de contrair financiamento
habitacional e que se segmente a populao alvo do atendimento de acordo. Essa estimativa
no tarefa trivial do ponto de vista metodolgico, posto que a capacidade financeira varia
conforme a composio familiar e a consequente renda per capita, com o custo de vida em
cada regio e as despesas necessrias para satisfazer os demais direitos sociais, alm das
condies em que o crdito ofertado e dos preos dos imveis.
No Brasil, a extrema carncia de bases de dados torna essa tarefa ainda mais complicada. As
estimativas, em geral so feitas de forma grosseira, recorrendo a uma espcie de regra de
ouro, que estabelece uma capacidade de pagamento com a prestao do financiamento
genrica, correspondente a at 30% da renda bruta familiar 7. A FJP convenciona esse
percentual como mximo aceitvel, definindo que entre as famlias com renda mensal de at

Art.11 da Res BCB 1980/1993, disponvel em:

http://www.bcb.gov.br/pre/normativos/res/1993/pdf/res_1980_v1_O.pdf Acesso em 19 de junho de 2011.
6
Art. 21 da Res CCFGTS 702/2012, disponvel em: www.fgts.gov.br. Acesso em 19 de junho de 2011.
7
Este o coeficiente mximo estabelecido pelo FGTS.

56

3 SMs, percentuais de gasto com aluguel acima dos 30% constituem nus excessivo e
configuram situao de dficit habitacional.
Desenvolver mtodos mais coerentes com a realidade tarefa imprescindvel para o desenho
da poltica habitacional e de sistemas de financiamento e subsdio mais adequados e
eficientes.
O Planhab segmentou as famlias em grupos de atendimento, cinco no total, conforme a
capacidade estimada a partir de percentuais de comprometimento definidos em um intervalo
entre 17% e 25% 8. Desse modo identificou um subconjunto de famlias, denominado Grupo
I, cuja renda seria insuficiente para acessar um financiamento famlias sem renda ou com
renda lquida abaixo da mnima necessria assuno de um compromisso de retorno regular
e estruturado (abaixo da linha de financiamento) e estabeleceu uma linha de corte em
torno de 2 SMs, o que correspondia, naquele momento, a cerca de 70% do dficit acumulado
e 27% da demanda futura. Os demais grupos compreendiam, no outro extremo, ao Grupo 5,
formado por famlias que tm capacidade de obter financiamento ou adquirir imvel no
mercado, sem qualquer tipo de subveno; e, os 3 grupos intermedirios, compostos por
famlias que possuem condio de acessar um financiamento habitacional, desde que
contando com variados nveis de subsdio direto e indireto.
A segmentao aqui delineada seguiu conceito similar ao proposto pelo Planhab, mas
resultou em estratificao diversa ao diferenciar os primeiros dois grupos, separando os que
no tm qualquer capacidade de realizar gastos com o item habitao daqueles que tm
alguma, ainda que insuficiente para contrair financiamento mesmo que subsidiado. Embora
essa diferenciao no tenha repercusso direta no crdito para aquisio, j que em ambos os
casos a possibilidade de contrair financiamento habitacional inexiste, ela de fundamental
importncia no desenho das intervenes que visam dar acesso moradia.
Por outro lado, a presente segmentao reune em um s grupo as famlias que dependem de
subsdios para acessar o financiamento. O conceito aqui proposto considera que o segmento
intermedirio representa o conjuto de famlias que podem realizar gastos com habitao de
certa monta e modo estvel no longo prazo, o que as habilita para contrair crdito, mas ainda

Comprometimento da renda para famlias com at 4 membros, mdia nacional:de R$ 400,00 a R$1.200,00, CR
= 17%; de R$1.201,00 a R$ 2.000,00, CR = 20% e acima de R$ 2.000,00, CR = 25%. Esses percentuais foram
calculados com base na prtica da Caixa, que utilizava percentuais entre 15% e 28%, Vide Relatrio 5 do
Planhab, 2008.

57

no nas condies que o mercado oferece. Para adquirir financiamento, dependem, portanto,
de subsdio. No importa a princpio, para o entendimento que aqui se busca, se o subsdio
vai vir de forma indireta, na taxa de juros, ou direta. Como o SFH j inclui taxas reduzidas
em relao ao mercado, na hora de quantificar a demanda por subsdio direto, a sim, ser
preciso estimar as famlias que ainda precisam de subsdios diretos para ter seu acesso
viabilizado.
A alternativa estabelecida pelo PMCMV para atender s famlias que no so capazes de
contrair financiamento foi estabelecer um limite genrico de renda de 3 SMs para todo o pas,
desconsiderando as diferenas conforme regio e porte do municpio, delegar s prefeituras a
seleo das famlias beneficirias e financiar diretamente a produo de unidades
habitacionais que so repassadas s famlias selecionadas em troca de um pagamento,
tambm genrico de 5% da sua renda por um prazo de 10 anos. Esse modelo no configura
um financiamento, mas uma doao com contrapartida, pois ocorre fora do sistema
financeiro, os recursos para a produo so pblicos, oramentrios; a qualificao (seleo)
das famlias obedece a critrios meramente sociais, no financeiros; e, por fim, o retorno dos
recursos no guarda relao com o valor do imvel (ou financiamento).
Nesse sentido, o PMCMV reconhece a incapacidade dessas famlias de contrarem
financiamento e desenha uma soluo que viabiliza o acesso. Contudo, a estratgia adotada
tem como ponto negativo, nivelar a participaao das famlias (contrapartida) em 5% da renda,
o que pode ser invivel para o grupo A, requerendo um pagamento aqum da sua capacidade
ou comprometendo outros gastos essenciais dessas famlias. Por outro lado, pode estar
subdimensionado para uma parcela das famlias do grupo B. Nesse caso, os recursos
oramentrios substituem a capacidade de investimento das famlias de forma
contraproducente, desperdiando recursos que poderiam subsidiar outras famlias, em
detrimento da universalizao do acesso.
A reflexo sobre o PMCMV enfatiza a importncia de aferir, o mais precisamente possvel, a
capacidade de pagamento das famlias com despesas habitacionais, de modo a desenhar
intervenes mais eficientes.
Schor (2011, p.4) desenvolveu uma metodologia para aprimorar a estimativa da capacidade
de pagamento em estudos realizados para a Companhia de Desenvolvimento Habitacional do
Estado de So Paulo (CDHU). Visando a determinar o que ela denominou de renda

58

disponvel para habitao das famlias paulistas, partiu da renda bruta familiar, extrada da
PNAD, e dela subtraiu os gastos per capita com alimentao, considerados minimamente
adequados e calculados pela cesta de alimentos do Instituto de Estudos do Trabalho e
Sociedade IETS (segundo uma escala de equivalncia que determina o valor para mulheres
e crianas a partir do consumo de um adulto do sexo masculino9). Excludos os gastos com a
satisfao do consumo alimentar da famlia, obtido, ento, o saldo da renda que pode ser
utilizado para outras necessidades, incluindo a moradia. O comprometimento de renda, em
percentual ainda arbitrado, foi aplicado sobre os saldos de renda disponvel calculados.
O modelo de Schor (2011, p.5) representa um avano, em lugar do comumente utilizado que
aplica o percentual diretamente sobre a renda bruta total, medida que assegura, pelo menos,
a satisfao das necessidades alimentares das famlias. A premissa a de que uma poltica
habitacional no pode exigir das famlias a privao das suas necessidades nutricionais
mnimas a fim de equacionar o acesso habitao.
Para identificar o nmero de famlias aptas a contrair financiamento de determinado valor,
eram estabelecidos os nveis de subsdio a serem concedidos e as demais condies de
financiamento. A ttulo de exemplo, subsdios diretos correspondentes a 45% da prestao
mensal, taxa de juros de 5% a.a., prazo de 300 meses, amortizao pelo sistema Price 10 e um
comprometimento arbitrado em 25% da renda disponvel. Nesse caso particular, os
resultados obtidos por Schor (2011, p.9) indicaram que famlias com rendas familiares brutas
mensais abaixo de 2 SMs no conseguiriam acessar financiamentos em valor superior a R$
60 mil.
Seguindo esse mtodo, a renda familiar mnima exigida para participar dos programas de
financiamento passa a ser determinada a partir da definio dos demais parmetros. Se
mantidas as demais condies, mas reduzida a taxa de juros para 3,5% a.a., a renda familiar
bruta mnima descia para 1,7 SMs. Se adicionado um subsdio extra, direto, para o pagamento
da entrada, reduzindo o valor financiado de R$ 60 mil para R$ 45 mil, preservando os
parmetros iniciais, a renda mnima para contrair o financiamento passava a ser de 1,5 SMs.

A cesta de alimentos refere-se ao valor do consumo per capita de um adulto masculino. A escala de
equivalncia atribui 75% desse valor aos adultos femininos e 50% s crianas at 12 anos, independentemente
do sexo.
10
Sistema (Francs) de amortizao, apelidado no Brasil de Tabela Price, estabelece prestaes constantes e
amortizaes crescentes. Sobre este Sistema, ver os trabalhos de Rezende (2003) e Eloy & Paiva (2010),

59

Ou seja, mesmo em condies por demais subsidiadas, h um limite mnimo de renda

necessrio para o acesso pela via da aquisio financiada.
Schor (2011, p.10) concluiu, portanto, pela necessidade de segmentar o pblico-alvo da
poltica habitacional entre os aptos a financiamento com ou sem subsdio e os no aptos, e
sugeriu que, uma vez definidos os parmetros pela poltica habitacional estadual, o conjunto
de famlias incapaz de acessar financiamento fosse alvo de outras estratgias para o acesso
moradia que no a aquisio por financiamento, denominando-o de Grupo de Atendimento
Especial.
A anlise do primeiro ano do PMCMV (at 4 de maio de 2010), demonstra que, do total de
financiamentos concedidos pelo FGTS, adicionados os subsdios diretos e indiretos ofertados
pelo Programa, famlias com renda mensal de at 2 SMs responderam por apenas 7,2% do
total de unidades financiadas em todo o pas, caindo para 5,9% quando a anlise restrita ao
grupo das 27 RMs e para 3,4% quando olhadas apenas as capitais, onde o custo de vida e,
principalmente, o preo da moradia (funo do preo da terra) elevam-se. O grfico 2.1
apresenta a distribuio dos financiamentos do Programa na modalidade at 6 SMs, via
FGTS, por faixa de renda em SMs, para todo o Brasil, RMs e Capitais.

60

Grfico 2.1: Distribuio dos Financiamentos no PMCMV por faixa em SMs

40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
0,00%
Brasil
at 1 salrio mnimo

RMs

Capitais
acima de 1 at 2 salrios mnimos

acima de 2 at 3 salrios mnimos

acima de 3 at 4 salrios mnimos

acima de 4 at 5 salrios mnimos

acima de 5 at 6 salrios mnimos

acima de 6 salrios mnimos

Fonte: CAIXA (dados at 4 de maio de 2010). Elaborao prpria. No inclui a modalide 0a3SMs, exclusiva do FAR.

Dados do PMCMV desde 2009 at 31 de dezembro de 2012, disponibilizados pela CAIXA,

agregados em trs faixas de renda at R$1.600,00, entre R$1.600,01 e R$3.275,00 e entre
R$3.275,01 e R$5.000,00 mostram que a faixa de menor renda respondeu por, em mdia,
18,4% do total financiado pelo FGTS no mbito deste Programa (pouco mais de 1,3 milho
de contratos), sendo que no estado de So Paulo essa faixa ficou com apenas 9,6% dos
financiamentos, no Rio de Janeiro com 5,5% e no Distrito Federal com apenas 1,8%. Do total
de atendimentos realizados pelo PMCMV, incluindo o FAR 0 a 3SMs, as famlias com renda
de at R$1.600,00 que conseguiram contrair financiamento subsidiado somaram 10,5%.
Os estudos aqui mencionados e os dados do PMCMV sugerem que o limite mnimo de renda
que viabiliza o acesso ao crdito habitacional subsidiado deve situar-se em torno de 2 SMs.
Novamente, conforme j argumentado, no se deve pressupor uma linha de corte nica,
genrica para todas as famlias, mas uma faixa, j que, dadas determinadas condies de
financiamento, h que se considerar, ainda, a composio da famlia, ou seja, a renda per
capita, e o custo de vida local, para estimar, o mais acuradamente possvel, a disponibilidade

61

para despesas com habitao. Fica evidenciada, sobretudo, a dificuldade, ainda que na
presena de significativos subsdios, que famlias com rendas to exguas tm para conseguir
financiar sua moradia. Ou seja, mesmo diluindo o pagamento no tempo, no se viabiliza a
aquisio, tal a distncia entre a renda e o custo da moradia, alm dos custos do prprio
financiamento.
Essa concluso reforada pela anlise do LTV nos dados do PMCMV supracitados.
Famlias com rendas de at 2 SMs conseguem financiamentos de at, em mdia, 45% do
valor estimado para a garantia, enquanto famlias acima de 2 SMs, obtm LTVs mdios de
77%. Ou seja, famlias de menor renda obtm financiamentos menores, no apenas em
valores absolutos, mas tambm em percentuais sobre o valor do imvel, necessitando de um
maior aporte para o valor da entrada.
As evidncias sugerem que a reduo do LTV para rendas menores fruto dos maiores
subsdios diretos concedidos que, no caso de imveis de menor valor, podem compor
percentual significativo. possvel supor, ainda, que isso reflita as estratgias de preveno
de risco dos agentes financeiros que, em face da maior vulnerabilidade das famlias de menor
renda e, em geral, do maior risco de desvalorizao dos imveis mais simples, pior
localizados, que garantem a operao, tendem a reduzir os valores financiados relativamente
ao valor estimado da garantia. Essas consideraes remetem importncia dos subsdios
diretos para viabilizar o acesso ao financiamento pelas famlias de renda mais baixa.
Vale lembrar que alm dos subsdios o PMCMV oferece certa cobertura, por meio do Fundo
Garantidor Habitacional (FGHab), ao risco de inadimplncia por insuficincia temporria de
renda, o que tende, tambm, a facilitar o crdito para essas famlias.
razovel inferir, ainda, que entre os agentes financeiros privados as restries tendam a ser
maiores e o ponto de corte na escala de renda eleve-se. Essas so questes que merecem
aprofundamento, mas que indicam claramente que abaixo de um determinado nvel de renda
a aquisio da moradia via financiamento simplesmente invivel.
Alm da exiguidade da renda, h tambm questes relativas regularidade e estabilidade.
Enquanto no caso do crdito rural a renda sazonal pode ser contornada com arranjos
especficos de financiamento, a renda irregular e informal eleva o risco de crdito,
dificultando a obteno de financiamento.

62

No Brasil, embora a formalizao do emprego venha crescendo segundo o censo de 2010,

do conjunto de empregados da populao ocupada, 65% tm carteira assinada contra 54% em
2000 essa ainda uma questo importante, particularmente no conjunto de famlias do
dficit, com renda inferior a 5 SMs.
Portanto, o acesso das famlias habitao por meio da aquisio financiada tem limites,
mesmo na presena de subsdios e garantias. Como demonstrou o estudo de Schor (2011,
p.8), o nmero de famlias que se qualificam para um financiamento cresce com a elevao
do montante mximo de subsdio a ser concedido, mas a incluso aumenta mais lentamente
do que o volume de subsdio requerido. Desse modo, no intuito de universalizar o acesso, o
conjunto de subsdios e garantias governamentais exigidos pode crescer a tal monta que
descaracterize ou dispense, por completo, o financiamento, como ocorreu no antigo Programa
de Subsdio Habitacional (PSH) e na Faixa I do PMCMV.
A fim de fazer uma ltima ilustrao desse argumento, so realizadas simulaes de
financiamento a partir de alguns preos selecionados de imvel, que provm dos limites
estabelecidos pelo PMCMV 11; e de valores do metro quadrado (m2) com base no ndice
FipeZap 12 (dezembro de 2012), para uma unidade habitacional hipottica de 50 m.
Com base nas condies de financiamento listadas a seguir, semelhantes s mais facilitadas
oferecidas no mbito do PMVMV 13, so calculadas as prestaes de financiamento e
estimadas as rendas familiares necessrias, com base em um comprometimento arbitrado em
30% da renda familiar bruta.

11

Programa Nacional de Habitao Urbana, conforme as Portarias n 435 e 521/2012.

O ndice FipeZap, desenvolvido e calculado pela Fundao Instituto de Pesquisas Econmicas (Fipe) em
parceria com o portal ZAP Imveis, acompanha o preo mdio do m2 de apartamentos prontos em 6 municpios
brasileiros e no Distrito Federal com base em anncios da internet. A metodologia utilizada para o clculo do
ndice FipeZap est disponvel em <http://www.fipe.org.br>. Os valores mdios para apartamentos de 2
dormitrios tendem a ser os menores encontrados, abaixo da mdia global em cada municpio e representa um
padro condizente com a metragem escolhida.
13
O LTV segue o Art.22 da Res CCFGTS 702/2012, que estipula uma contrapartida mnima de 5% no mbito
dos financiamentos do FGTS. O prazo de amortizao segue o mximo estabelecido no Art.23 da mesma
Resoluo. A taxa de administrao cobrada pelo agente financeiro, hoje subsidiada no mbito do
FGTS/PMCMV, no foi includa na prestao, para efeito da simulao aqui realizada. A taxa de
acompanhamento da operao definida pelo Art. 39 da Resoluo CCFGTS n 702/2012. O MIP e DFI so
isentos, conforme a Lei n 11.977/2009, Art. 28: Os financiamentos imobilirios garantidos pelo FGHab, na
forma do inciso II do caput do Art. 20, sero dispensados da contratao de seguro com cobertura de Morte,
Invalidez Permanente - MIP e Danos Fsicos ao Imvel - DFI.
12

63

Taxa de juros: 5% aa + TR
Prazo de amortizao: 30 anos
Sistema de amortizao: Price
LTV: 95%
MIP: zero
DFI: zero
Taxa de Administrao do agente: zero
Taxa de acompanhamento da operao: 1,5% do VF
As condies de financiamento foram propositalmente estabelecidas entre as mais
favorveis disponveis menor taxa de juros pelo FGTS; maior comprometimento de
renda aceitvel; prazo de pagamento, LTV mximo e sistema de amortizao Price, que
ao definir uma prestao inicial inferior ao SAC, expande a acessibilidade, conforme
demonstrou o estudo de Magalhes Eloy e Paiva (2010). Os custos com seguro MIP e
DFI e a taxa de administrao, hoje subsidiados no mbito do PMCMV, com cobertura
do FGHab, foram zerados. A TR, com base na TR apurada em setembro de 2012,
tambm est zerada.
Os valores de imvel selecionados a partir dos levantamentos do FipeZap e dos limites
do PMCMV foram:
i. Preos de imvel de 50m, estimados com base no ndice FipeZap (dezembro
de 2012):
. Menor valor encontrado no municpio do RJ, em Anchieta,
(R$1.100,00/m) = R$55.000,00;
. Menor valor encontrado no municpio de SP, em Cidade A. E. Carvalho
(R$2.670,00/ m) = R$133.500,00;
. Valor mdio para apartamento de 2 dormitrios em Salvador
(R$3.755,00/m) = R$187.750,00;
. Valor mdio para apartamento de 2 dormitrios em Belo Horizonte
(R$4.643,00/m) = R$232.150,00;
. Valor mdio nacional composto para todos os tipos de apto
(R$7.049,00/m) = R$352.450,00;
. Valor mdio para apto de 2 dormitrios no Distrito Federal
(R$7.655,00/m) = R$382.750,00.

64

ii.

Alguns valores mximos de imvel no PMCMV/FAR 0a3:

. Menor valor mximo de aquisio de R$57.000,00 para o interior (municpios
com populao maior ou igual a 50 mil habitantes) dos estados do Mato
Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Maranho, Piau, Paraba, Rio Grande do
Norte, Sergipe e Alagoas;
. Maior valor mximo de aquisio de R$76.000,00 para a Regio Metropolitana
de SP e do DF.

A seguir, calculado, com base na PNAD 2011, o percentual de famlias que possuem
renda igual ou superior necessria para cada financiamento, nas condies estipuladas,
definindo, assim, as famlias que poderiam, teoricamente, adquirir cada imvel
selecionado. importante observar que aqui se considera todo o universo das famlias
brasileiras e no apenas as famlias do dficit habitacional, muito mais concentradas nas
rendas mais baixas.
Vale ressaltar, ainda, que, na prtica, conforme j discutido aqui, nem todas as famlias
podem, de fato, despender 30% de sua renda mensal apenas para o pagamento da
prestao do financiamento da moradia e, ainda, dispor de 5% do valor do imvel para
cobrir o percentual no financiado. Tampouco possvel supor que todas essas famlias
conseguiriam, de fato, ser aprovadas pelos agentes financeiros nesse nvel de
comprometimento de renda e demais condies de prazo, LTV e sistema de amortizao.
Conforme admite o Art. 21 da Res CCFGTS 702/2012, os limites de financiamento
sero estabelecidos pelos Agentes Financeiros em funo de anlise de capacidade de
pagamento, observadas as condies definidas nesta Resoluo. Por fim, seria preciso,
ainda, garantir a oferta de imveis nessas condies de preo.
Um estudo acurado iria requerer, como j mencionado, a distribuio das famlias que
compem o dficit e a demanda, conforme suas rendas, pelas diversas regies e
municpios brasileiros, com o levantamento do custo de vida local e demais despesas
bsicas para estimar a renda disponvel para pagamento da prestao de financiamento,
confrontada com a oferta, existente ou potencial, de imveis em cada local. Tal estudo
est fora do escopo deste trabalho e, como mencionado, enfrentaria limitaes relativas
s bases de dados disponveis.

65

O Grfico 2.2 mostra o resultado das simulaes de financiamento dos imveis

selecionados, contraposta renda das famlias contabilizada pela PNAD 2011. Como
resultado, obtm-se uma curva descendente que representa o acesso ao financiamento
pelas famlias brasileiras para valores de imvel entre R$ 55 mil e R$ 390 mil.
As simulaes estimam que, nas referidas condies de financiamento, apenas 67,7% das
famlias seriam capazes de adquirir uma unidade habitacional de R$ 55 mil, que,
conforme o ndice Fipe-ZAP, seria o menor preo encontrado para uma unidade
hipottica de 50 m no municpio do RJ, localizada em Anchieta (R$1.100,00/m). J
para uma moradia no valor de R$ 57 mil o menor limite de preo encontrado no
PMCMV, para unidades habitacionais no interior (municpios com populao maior ou
igual a 50 mil habitantes) de Mato Grosso, Mato Grosso do Sul, Gois, Maranho, Piau,
Paraba, Rio Grande do Norte, Sergipe e Alagoas o percentual de famlias aptas cairia
para 67,2%. Um acrscimo de R$2 mil no preo do imvel elimina 0,5% das famlias.
A curva do Grfico 2.2 mostra claramente que h um conjunto de famlias que no
dispe de condio financeira para acessar financiamento habitacional a partir de
R$52.250,00 (LTV de 95% e valor de imvel de R$55.000,00) mesmo nas condies
mais facilitadas de financiamento encontradas, definidas como parmetro das
simulaes.

66

Grfico 2.2: % de famlias que teriam acesso ao financiamento habitacional (PNAD 2011)
80,00%

70,00%

R$55.00 - Imvel de 50m2 em Anchieta, RJ (FipeZap)

R$57.000,00 - Menor limite mximo de imvel no PMCMV
R$76.000,00 - Maior limite mximo de imvel no PMCMV

% das Famlias Includas (PNAD 2011)

60,00%

50,00%
R$133.500,00 - Imvel de 50m2 em Cid. A E Carvalho, SP (FipeZap)
40,00%
R$187.750,00 - Imvel de 50m2 em Salvador (FipeZap)
30,00%
R$232.150,00 - Imvel de 50m2 em BH (FipeZap)
R$352.450,00 Vmdio 50m2 (FipeZap)

20,00%

R$382.750,00 - Imvel de
50m2 em DF (FipeZap)
10,00%

0,00%
R$ -

R$ 50.000,00 R$ 100.000,00 R$ 150.000,00 R$ 200.000,00 R$ 250.000,00 R$ 300.000,00 R$ 350.000,00 R$ 400.000,00 R$ 450.000,00

Preo do Imvel

Fontes: PMCMV, FipeZap e PNAD. Elaborao prpria.

67

Para reduzir o valor financiado (VF), mantendo os valores de imvel, reduziu-se o LTV
para 80%. Quando o valor financiado relativamente ao imvel diminui, supondo que as
famlias dispem de 20% para pagar de entrada ou que esse percentual seria coberto
pelos subsdios diretos, os percentuais de famlias includas acima sobem de 67,7% e
67,2% para 73,8% e 72,7%, respectivamente, para os imveis de R$ 55 mil e R$ 57 mil.
Ainda assim, parcela considervel das famlias ficaria excluda do financiamento dos
imveis de menor valor entre 26,2% e 27,3%. Esse exerccio mostra, todavia, que os
subsdios diretos ocupam papel relevante ao reduzirem o valor a ser financiado, dado um
determinado valor de imvel. A reduo do LTV tambm facilita a aprovao do
financiamento pelo agente financeiro, por aumentar a garantia relativamente ao saldo
devedor, reduzindo o risco da operao.
Ainda no intuito de ilustrar a sensibilidade das famlias s condies de financiamento,
no contexto de renda brasileiro, mais duas simulaes so realizadas. Primeiramente
includa a Taxa de Administrao 14, retirando o atual subsdio no mbito do FGTS,
adicionando R$ 25,00 prestao a ser paga pelo muturio e simulando, novamente, um
financiamento correspondente a 95% (LTV) de um imvel de R$ 55 mil, mantidas as
demais condies. Em lugar de 67,7%, apenas 62,1% das famlias seriam capazes de
acessar esse imvel. No caso do imvel de R$ 57 mil, o aceso reduz-se de 67,2% para
60,7% das famlias. Ou seja, a adio de R$ 25,00 prestao mensal do financiamento
exclui em torno de 6% do total das famlias brasileiras do acesso aos imveis de menor
valor selecionados. Vale salientar, portanto, que a taxa de administrao to mais
representativa, do ponto de vista da acessibildiade, quanto menor for o valor financiado e
a correspondente prestao.
Caso, alm da TA, o subsdio indireto sobre o spread 15 de 2,16% nos financiamentos do
FGTS fosse tambm eliminado e o muturio passasse a arcar com a taxa de
financiamento integral de 7,16%, a acessibilidade cairia para 53,4% e 53,5% das
famlias, para os imveis de R$ 55 mil e R$ 57 mil, respectivamente.

14

A Res CCFGTS 460/2004, estipulava uma Taxa de Administrao de R$ 24,75, vigente at agosto de 2005,
reduzida para R$ 22,28 at agosto de 2007. Atualmente, conforme o Art. 38 da Resoluo CCFGTS n
702/2012, a Taxa de Administrao de R$ 25,00.
15
Taxa cobrada pelo agente financeiro composta pelo risco precificado por meio da expectativa de
inadimplncia, pelas despesas estruturais (pessoal e administrativas), pelos gastos com impostos e pela margem
de lucro.

68

importante destacar que em nenhum desses exerccios, at o momento, foram includos

os custos dos seguros de Morte e Invalidez Permanente (MIP) e Danos Fsicos ao Imvel
(DFI) nas prestaes de financiamento. Sua incluso promoveria maior reduo do
acesso, tanto maior quanto maior fosse o seu custo.
Em suma, preciso assegurar a produo e comercializao de imveis e a concesso de
crdito habitacional pelos menores custos possveis a fim de expandir o acesso das
famlias. No obstante, no contexto de desigualdade de renda, uma parcela das famlias
ainda restar excluda do acesso ao financiamento e precisar de outras estratgias de
acesso moradia.
O Planhab propunha um leque de alternativas de proviso habitacional que incluam a
promoo via cooperativas e a aquisio de lotes com cesta de materiais e assistncia
tcnica. Outras estratgias compreendem a locao social e a concesso de uso. A
promoo da universalizao do acesso, pretendida pela PNH, precisa, de fato, contar
com outras estratgias alm da aquisio financiada do imvel pronto e acabado.
Morais e Cruz (2011, p.105), corroboram com o argumento acima, citando autores como
Van Lindert e Van Westen (1991) e Rakodi (1992) que defendem a ideia de que as
polticas habitacionais devem ser dirigidas a todos os submercados e que uma ampla
variedade de opes habitacionais, incluindo a escolha da forma de ocupao (tenure
choice) deve estar disponvel para cada famlia. Ainda, referindo-se ao estudo realizado
por Morais, Cruz e Oliveira, em 2003, concluem que no apenas a renda, mas tambm o
estgio das famlias no ciclo de vida uma varivel importante a ser considerada no
desenho dos programas habitacionais quanto definio da forma de ocupao:
[...] Os policy makers no deveriam focar apenas no acesso casa
prpria como a soluo habitacional ideal. [...] Uma gama maior de
opes habitacionais com diferentes modalidades de acesso,
preos, qualidades e localizaes deveria estar disponvel para as
famlias brasileiras, dentre as quais elas pudessem escolher as
solues mais adequadas s suas necessidades habitacionais. Nesse
sentido, a locao social pode se configurar como excelente
soluo habitacional para jovens em busca de oportunidades de
emprego num mercado de trabalho crescentemente voltil, informal
e disperso no espao, bem como para migrantes recentes e idosos
que no tm condies de contrair um emprstimo, com a
importncia dos mercados de aluguel para aliviar o dficit
habitacional sendo maior nas RMs e nas reas densamente

69

povoadas e/ou com elevado crescimento demogrfico. (MORAIS e

CRUZ, 2011, p.107)
Por fim, preciso assegurar que a famlia tenha condies de permanecer na moradia, o que
requer capacidade de pagar outras despesas habitacionais alm da prestao de financiamento
ou aluguel. O morar requer pagamento de taxas, tais como Imposto Predial Territorial Urbano
(IPTU) e, em muitos casos condomnio, alm do pagamento das utilidades (gua, luz, gs),
comprometendo maiores parcelas da renda familiar. Essa questo assume maior relevncia
quanto menor for a renda e sua estabilidade. No caso da aquisio financiada, quando o
conjunto dessas despesas no pode ser suportado, comum a famlia passar o imvel
adiante por meio de uma venda informal, o chamado contrato de gaveta. O desafio,
portanto, consiste em assegurar o direito moradia, ou seja, o direito de morar dignamente,
no necessariamente a aquisio de uma unidade habitacional.
A breve discusso realizada neste Captulo teve como objetivo embasar a premissa de que
nem todas as famlias so capazes de participar de um sistema de financiamento habitacional,
ainda que em condies facilitadas, contando com subsdios. H um limite que define o
conjunto de famlias a ser includo em um sistema de financiamento.
A recente crise imobiliria americana, deflagrada em 2008, demonstrou o que acontece
quando esse limite ultrapassado por meio de artifcios como anlises de qualificao
frouxas, sistemas de amortizao em gradiente, LTVs a partir de 100%, entre outros.
A Poltica Habitacional brasileira, ao pretender universalizar o acesso moradia, precisa
reconhecer a segmentao das famlias, conforme sua capacidade financeira e estruturar um
sistema de atendimento adequado a essa segmentao. Esse o tema de anlise do prximo
captulo o Sistema Nacional de Habitao.

70

Captulo 3

O SISTEMA NACIONAL DE HABITAO

71

O objetivo deste captulo analisar a insero das fontes do SFH no Sistema Nacional de
Habitao (SNH), a fim de identificar o papel reservado a cada uma no atendimento s
famlias. Nesse percurso realiza uma anlise mais ampla sobre a concepo desse Sistema,
refletindo sobre os avanos promovidos pela sua concepo, bem como algumas contradies
em relao aos princpios fundadores, que impedem a lgica proposta de se concretizar. Por
esse motivo, as anlises a seguir extrapolam o SFH, ao tempo em que enriquecem a reflexo
sobre o papel estratgico de suas fontes.
O eixo norteador para analisar a distribuio das fontes compreende a segmentao das
famlias conforme sua capacidade de adquirir financiamento habitacional e em que
condies, subsidiadas ou no sugerida no captulo anterior. Nesse sentido, ganham
destaque a diviso em dois subsistemas distintos, a distribuio das fontes de recursos nesses
subsistemas e as articulaes estabelecidas (ou no) entre elas. Deste modo, as anlises aqui
realizadas evidenciam o carter estratgico das fontes do SFH SBPE e FGTS para a PNH,
delineando a moldura das anlises especficas a serem realizadas nos prximos captulos.
Em um cenrio de recursos oramentrios inditos as alocaes pblicas para habitao
passaram de 0,02% do PIB para 1,32% do PIB em 2010 1, incluindo significativa distribuio
de subsdios difcil avaliar as contradies que permeiam o SNH, em especial, as
relacionadas prpria injeo de recursos que vem estimulando intensamente a indstria da
construo e a gerao de empregos. Mas imperativo olhar para essa questo a fim de criar
um Sistema verdadeiramente altura de seu desafio.
A atual PNH, elaborada em 2004 2, estabelece o direito universal moradia, definida em um
conceito amplo de incluso social, insero urbana, integrao s demais polticas sociais e
ambientais e eleva a questo habitacional novamente ao status de poltica de Estado. Seus
princpios incluem a gesto democrtica, a fim de possibilitar controle social e transparncia
e, tambm a descentralizao, visando promover a articulao dos trs nveis de governo. Sua
meta mxima a universalizao do acesso moradia.
Para a consecuo da Poltica foi proposta a criao de um sistema nico, o Sistema Nacional
de Habitao (SNH). Inspirado no pioneiro Sistema nico de Sade (SUS), o SNH foi

Estatsticas do Anurio Uqbar 2011.

Poltica Nacional de Habitao. Disponvel em:
<http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/4PoliticaNacionalHabitacao.pdf >.
Acesso em 4 de abril de 2011.
2

72

desenhado seguindo a estratgia sugerida pelo Projeto Moradia 3 embrio da Poltica

Habitacional e do Ministrio das Cidades como um sistema descentralizado, articulado nos
trs nveis de governo e permevel ao controle social:
O Sistema Nacional de Habitao, principal instrumento da PNH,
estabelece as bases do desenho institucional que se prope participativo e democrtico; prev a integrao entre os trs nveis de
governo e com os agentes pblicos e privados envolvidos com a
questo; e define as regras que asseguram a articulao financeira,
de recursos onerosos e no onerosos, necessria implementao da
Poltica Nacional de Habitao. 4

A proposta de estruturao do Sistema Nacional de Habitao consiste na primeira iniciativa,

aps a extino do BNH e a desestruturao da arquitetura criada em 1964, de recriar um
Sistema habitacional abrangente que arregimenta funding, mas transcende as fontes de
recursos, estabelecendo uma rede de agentes, articulada horizontal e verticalmente (entre os
entes federativos), sistemas de planejamento, controle e participao.
A reestruturao do Sistema habitacional era absolutamente necessria, posto que, conforme
j mencionado, com a extino do BNH, o sistema existente foi desarticulado, restando dele
apenas as fontes de recursos e uma parte dos agentes, atuando de forma dispersa. A proposta
de um Sistema para consolidar um novo ambiente institucional e reorganizar o papel e
contribuio de cada ente ou agente vem ao encontro das demais iniciativas, de criao do
Ministrio e Conselho das Cidades e elaborao da PNH, para recolocar a questo
habitacional em destaque no mbito das Polticas Pblicas priorittias para o pas. Ao
desenhar um Sistema nico, regido por objetivo comum, mas descentralizado em sua
implementao, a proposta concebe um modelo realmente novo, que elege o Municpio como
o principal executor da poltica habitacional em consonncia com o protagonismo dado aos
Municpios na Constituio de 1988 5. Ademais, ao incluir uma sistemtica de controle social
e de participao, aprimora o Sistema implantado pelos militares, imprimindo maior
transparncia e reduzindo o problema de assimetria de poder 6.
O Sistema proposto foi subdividido em Subsistema Nacional de Habitao de Interesse Social
(SNHIS) e Subsistema Nacional de Mercado (SNM) e neles so distribudos os diversos
3

Ver Bonduki, 2009.

Caderno MCidades 4 Habitao, p.29. Disponvel em http://www.cidades.gov.br/index.php/politicanacional-de-habitacao-pnh. Acesso em 4 de abril de 2011. Grifo nosso.
5
Relatrio do Planhab, Produto 3, 2008, p.13.
6
Esses pincpios fazem parte de um contexto de polticas pblicas desencadeadas a partir de 2003 em que a
participao, por meio de Conselhos, tornou-se a forma de ouvir e partilhar decises com a sociedade.
4

73

agentes pblicos e privados envolvidos na questo habitacional, nos trs nveis federativos.
Conforme preconizava o Projeto Moradia, deveria incluir, ainda, a Agncia Nacional de
Regulao do Financiamento Habitacional (ANAHAB), que seria constituda como

organismo independente, subordinado s diretrizes da PNH, para assumir,

especialmente, a regulao do Subsistema de Mercado. A Agncia visava corrigir o j
diagnosticado divrcio ocorrido entre a conduo do SBPE a cargo do Banco Central e
Conselho Monetrio, subordinada exclusivamente poltica monetria e a poltica
habitacional 7. Com exceo dessa Agncia, ainda no criada, os demais rgos e agentes
previstos para a composio do Sistema esto postos e compreendem os diversos Conselhos,
os agentes financeiros 8, promotores e tcnicos; alm de fundaes e cooperativas.
No momento o SNH ainda uma abstrao, pois embora rena entidades existentes, no
opera ainda, de fato, como sistema articulado em torno de um objetivo comum, como se
espera, por definio, que os sistemas atuem. A Teoria Geral dos Sistemas postula que
sistemas so um conjunto de elementos em constante interao (VON BERTALANFFY,
1968) ou, ainda, uma quantidade ou conjunto de elementos ou constituintes em ativa e
organizada interao, como que atados formando uma entidade, de maneira a alcanar um
objetivo ou propsito comum que transcende aqueles dos constituintes quando isolados (DE
GREENE, 1973).
Seus diversos entes ainda no atuam em organizada interao, formando um todo com
objetivo comum, mas justamente isso que se pretende alcanar quando se institui o
Sistema, reunindo os elementos para, de forma sinrgica e especializada, realizar as metas da
Poltica Habitacional.
A ideia de dividir o Sistema em dois estava amparada no intuito de distinguir a ao
pblica da privada e de constituir um Subsistema especializado na Habitao de Interesse
Social, lastreado na combinao de recursos onerosos com recursos oramentrios. A
especializao evitaria, conforme a proposta, que recursos pblicos fossem apropriados
indevidamente por famlias que no necessitam, de fato, desses subsdios. O temor era a
repetio do ocorrido na poca do BNH, que culminou no que se convencionou chamar de
rombo do FCVS.

Ibid, pp.12, 29 e 30; e, tambm, Bonduki, 2008.

Bancos mltiplos, companhias hipotecrias e securitizadoras, cooperativas de crdito habitacional e consrcios
habitacionais.

74

As fontes de captao de recursos foram tambm distribudas conforme o entendimento do

papel a ser exercido por cada uma no funcionamento do SNH e seus Subsistemas, visando
viabilizao do acesso moradia. O FGTS foi alocado ao SNHIS e o SBPE, junto com o SFI,
ao SNM, com base no entendimento de que o FGTS uma fonte dedicada ao financiamento
habitacional das faixas de interesse social e o SBPE uma fonte de mercado. Integram,
ainda, o SNHIS, as fontes oramentrias FNHIS, fundos estaduais (FEHIS) e municipais
(FMHIS) de habitao. Exceto por esses Fundos de Habitao, ainda a serem criados nos trs
nveis federativos para receber recursos oramentrios, o desenho do SNH no introduziu
novas fontes de recursos, valendo-se das j existentes.
No conjunto, o SNH conta, assim, com uma gama de recursos de origens variadas que inclui
os oramentrios, os depsitos (compulsrios e voluntrios) e as captaes no mercado de
capitais, constituindo-se, assim, um sistema misto, como so os sistemas de financiamento
encontrados nos pases que apresentam nveis de crdito habitacional mais elevado. O novo
desenho apresenta-se, portanto, bem mais diversificado do ponto de vista da captao e
origem dos recursos em relao ao modelo criado em 1964, quando o sistema era
exclusivamente alimentado pelos depsitos (voluntrios e compulsrios), restringindo-se ao
SFH. Ademais, inclui os recursos oramentrios no retornveis como parte integrante e
essencial da Poltica, assumindo os subsdios habitacionais diretos de modo explcito e,
portanto, indito na histria brasileira, pressupostos reiterados pelo Plano Nacional de
Habitao, como analisaram Rossetto, Eloy e Costa (2012, p.10).
Todavia, como ser revisto mais adiante neste captulo, mesmo com a consolidao do
SNHIS em Lei, no so especificadas as dotaes oramentrias pblicas a serem apropriadas
pelo Sistema, coisa que s vai ocorrer, bem mais adiante, porm em carter temporrio, em
2009, quando da implementao do Programa Minha Casa Minha Vida (PMCMV). Ainda
assim, as fontes do SFH permanecem constituindo os pilares de sustentao do financiamento
habitacional no Brasil.

75

Figura 3.1: Fontes de Recursos do Sistema Nacional de Habitao

SNH

SNHIS
FNHIS

SNM
FGTS

SBPE

SFI

FEHIS
SFH

FMHIS
Elaborao prpria.

3.1 O Subsistema Nacional de Habitao de Interesse Social

Apenas o SNHIS foi institudo oficialmente pela Lei n 11.124, de 16 de junho de 2005, 9 com
o objetivo expresso de promover o acesso moradia para a faixa de interesse social, por meio
de polticas e programas de investimento e subsdio 10, sendo composto pelos Fundos
oramentrios FNHIS, FEHIS, FMHIS e tambm pelo FGTS. Prev, ainda, que outros
fundos porventura existentes 11 possam ser canalizados integral ou parcialmente para HIS,
bem como a contratao de emprstimos internacionais e a eventual criao de tributos e
contribuies especificamente voltados para essa finalidade. Esses outros fundos, entretanto,
seja pela exiguidade de recursos (caso do FAS), como pela sua vinculao a outros
financiamentos e sistemas (caso do FAT), no chegam a constituir de fato, base de

Disponvel em: <http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2004-2006/2005/lei/l11124.htm>. Acesso em 16

de maio de 2011.
10
Outro objetivo, que aparece equivocadamente como pertencendo ao SNHIS, em lugar de a um de seus rgos
constituintes, o de articular, compatibilizar, acompanhar e apoiar a atuao das instituies e rgos que
desempenham funes no setor da habitao. Esse rgo poderia ser a Agncia Nacional de Regulamentao do
Financiamento Habitacional, proposta pelo Projeto Moradia, ainda no criada, porm com escopo ampliado para
a proviso habitacional e no apenas o financiamento.
11
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS), institudo
pela Lei N 6.168, de 9 de dezembro de 1974.
.

76

sustentao oramentria para o SNHIS que se apoia, preponderantemente, no FGTS,

complementado pelos fundos oramentrios.
Ao definir um subsistema voltado para HIS, o SNH apresenta uma contribuio interessante
expressa no reconhecimento de que parte da populao a ser atendida requer um atendimento
diferenciado daquele dado pelo mercado que inclui a dotao de recursos oramentrios, no
retornveis. Conforme analisado no Captulo anterior, de fato, uma parcela significativa da
populao brasileira, a vasta maioria, ainda no possui condies de adquirir uma moradia
financiada em condies estritas do livre mercado brasileiro tanto pela distncia entre a
renda e o custo da habitao, quanto pelo custo do financiamento em condies no
subsidiadas. Ao alocar os fundos oramentrios, em especial o FNHIS, na composio das
fontes do SNHIS, o novo Sistema consolida o entendimento de que a viabilizao do acesso
moradia para a faixa de interesse social precisa contar com subsdios, seja exclusivamente ou
por meio da combinao de recursos oramentrios com recursos onerosos. Uma evoluo
importante em relao ao modelo criado em 1964, quando os recursos arregimentados eram
de origem privada, portanto, retornveis e os subsdios inicialmente previstos indiretos e
cruzados, por meio de taxas diferenciadas aplicadas entre os muturios do prprio sistema
eram notadamente insuficientes para promover o acesso dos segmentos populares.
Como se pode observar na Figura 3.2, o SNHIS um subsistema mais complexo que o SNM,
pois prev uma rede de articulaes horizontais e verticais, entre Conselhos, Planos e Fundos,
enfatizando a participao e o controle, justamente por arregimentar recursos pblicos.
Pressupe, no eixo horizontal, a combinao de recursos oriundos de fontes oramentrias
com o FGTS, contemplando assim famlias que possuem condio de contrair financiamento
em algum nvel, mas precisam de uma carga maior de subsdio que simplesmente a taxa de
juros inferior s praticadas pelo mercado, propiciada pelo Fundo de Garantia. No eixo
vertical, estabelece a articulao com estados e municpios, por meio da replicao de
semelhante estrutura conselhos, plano e fundo em mbito local como condio para
acesso aos recursos do FNHIS:
Os recursos de origem fiscal, objeto de programao prvia e inscrio
no OGU, sero carreados ao Fundo Nacional de Habitao de Interesse
Social e, a partir deste, transferidos aos respectivos simtricos fundos
estaduais e municipais (transferncias fundo a fundo). 12

12

Produto 2 da Consultoria Via Pblica , 2008, p.21.

77

A realizao de transferncias fundo a fundo tem como propsito estimular a constituio

de fundos estaduais e municipais de financiamento a HIS, garantindo transferncias
realizadas pelo fundo nacional, mas buscando tambm angariar aportes feitos diretamente
pelos governos estaduais e municipais, oriundos de fontes diversas tais como: operaes de
emprstimos, alienao de bens pertencentes ao seu patrimnio e de suas autarquias e
empresas, doaes, entre outros. Desse modo, busca promover o alinhamento dos planos de
habitao nos trs nveis federativos, contribuindo para a atuao do conjunto de elementos
em prol de uma agenda comum. Segundo Rossetto (2012):
Havia nessa proposta um novo desenho em relao aos papis entre os
entes federados. A transferncia fundo a fundo pressupunha instncia
federal estabelecer as diretrizes da poltica de alocao dos recursos,
enquanto caberia a instncia local (estados e municpios) implementar a
poltica conforme seus planos de habitao. Desse modo, o governo
federal perderia o papel de aprovar os projetos a serem financiados. 13

O SNHIS configura, assim, um sistema descentralizado, em que, conforme previsto na

Constituio de 1988, os entes federativos assumem responsabilidades concorrentes na
questo habitacional, a partir de macrodiretrizes traadas pelo governo federal.
O controle social constitui, conforme j mencionado, outro aspecto fundamental na
concepo desse Sistema, a cargo do conjunto de conselhos que o integra o Conselho
Nacional das Cidades e demais conselhos habitacionais estaduais e municipais.
Especialmente no que tange ao controle dos recursos financeiros oramentrios, cada Fundo
deve possuir seu Conselho Gestor para estabelecer diretrizes e critrios de aplicao de
recursos e controlar a efetiva utilizao 14.

13

Informao pessoal fornecida por Rossella Rossetto, por e-mail, em 10 de outubro de 2012.
A possibilidade de determinar normas peculiares de controle para gerir os recursos de Fundos especiais est
estabelecida pela Lei n 4320 de 17 de maro de 1964 (que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaborao e conrole de oramentos e balano da Unio, dos Estados, dos Municpios e Distrito Federal).
14

78

Figura 3.2: Eixos de Articulao do SNHIS

Articulao horizontal

Articulao Vertical

ConCidades

CFNHIS

SNH

SNHIS

SNM

Planhab

Cam Tecn Hab

FNHIS

FGTS

CFEHIS
Plano E Hab

FEHIS
CFMHIS

Plano M Hab

FMHIS

Elaborao prpria.

Todavia, o SNHIS apresenta algumas contradies importantes, destacadas a seguir, que

comprometem a efetivao da arquitetura proposta, bem como a realizao da meta mxima
da Poltica Habitacional.
O FGTS permanece como fonte principal de recursos para a Habitao de Interesse Social,
mas o desenho proposto mantm o atual esquema de regulao e gesto dessa fonte sem
estabelecer vinculao expressa com as metas da PNH. O fato de constituir a fonte mais
barata de recursos, em funo da rentabilidade fixada em TR + 3% a.a., aliada estabilidade
da sua captao, obtida graas compulsoriedade e s limitaes que restringem os saques,
justificam sua preponderncia no SNHIS. Qualquer outra fonte utilizada para o financiamento
habitacional tem maior custo de captao e emprstimo, requerendo maiores aportes de
subsdios.
Apesar da PNH prever a ampliao da utilizao dos recursos do FGTS, no estabelece como
isso seria garantido, j que no h alterao na sistemtica de definio dos oramentos que
permanecem sob a tutela do Conselho Curador do FGTS (CCFGTS), nem como esse
Conselho deveria articular-se com o Ministrio das Cidades, que sequer ocupa sua
presidncia.

79

De fato, at o lanamento do PMCMV, o CCFGTS continuou estabelecendo oramentos e

aplicando recursos bem abaixo do potencial do Fundo, como ser explicitado mais adiante,
no captulo 5. Os oramentos voltados para subsdios (descontos), no mbito da Res.
CCFGTS n 460/2004, tambm permaneceram subdimensionados. O PMCMV estabeleceu
um novo marco em termos de aplicao das disponibilidades do FGTS, que contradiz as
justificativas do CCFGTS e da CAIXA para limitar os oramentos anteriores. O aporte de
recursos do OGU em complemento aos subsdios fornecidos pelo Fundo de Garantia podem
ter motivado a expanso de seus oramentos, mas o fato que o FGTS tinha um potencial
bem superior ao que vinha sendo aplicado em habitao, mesmo aps a estruturao do
SNH/SNHIS. Essas questes sero retomadas no captulo 5.
Outra questo identificada o fato de o FGTS ser regulado pelo Conselho Curador, um
colegiado tripartite formado pelo prprio governo que ocupa metade dos assentos e pela
representao de algumas entidades patronais e laborais. Sua composio bem mais restrita
que a dos Conselhos de participao popular ampla, previstos nos demais fundos e, portanto,
no espelha os avanos pretendidos para um sistema mais participativo.
Ademais, esse Conselho tem por objetivo primordial zelar pela solvncia do Fundo enquanto
patrimnio dos trabalhadores 15. Assim, ainda que entre suas competncias inclua-se o
estabelecimento de diretrizes e programas de alocao de todos os recursos do FGTS [...] em
consonncia com a poltica nacional de desenvolvimento urbano e as polticas setoriais de
habitao popular, saneamento bsico e infraestrutura urbana estabelecidas pelo governo
federal 16, no h vinculaes mais efetivas que balizem as decises do CCFGTS, garantindo
maior aderncia PNH. Nesse sentido, destaca-se o fato de no haver, como no SBPE, uma
exigibilidade expressa de percentual de aplicao das disponibilidades do Fundo para
habitao 17. O oramento destinado s polticas setoriais de habitao, saneamento e
infraestrutura, definido, a cada perodo, livremente pelo Conselho Curador, estabelecendo,
conforme a regra vigente determina que, do oramento definido, 60% seja destinado
habitao popular. Ou seja, cabe unicamente ao Conselho deliberar sobre o percentual de
recursos que cada oramento representa em relao s disponibilidades do Fundo.

15

Conforme os limites estabelecidos pela Lei, que estabelece um rendimento de 3% a.a. + TR. Isso no significa
dizer que o CCFGTS busque, portanto, otimizar o retorno das aplicaes do Fundo.
16
Art. 5, pargrafo 1 da Lei n 8036, de 11 de maio de 1990, disponvel em:
<https://www.planalto.gov.br/ccivil_03/Leis/L8036consol.htm#art32>. Acesso em 19 de maro de 2011.
17
Ibid.

80

A anlise detalhada sobre as aplicaes do FGTS na rea habitacional relativas ao potencial

deste Fundo, ser realizada no captulo 5. Como j mencionado, apenas para ilustrar a
questo aqui levantada, vale observar que, enquanto o perodo imediatamente anterior ao
PMCMV, denota uma gesto de recursos que privilegia outros investimentos em detrimento
da aplicao em financiamentos habitacionais, a partir do lanamento do Programa, na
presena de uma estratgia governamental com o status que adquiriu o Programa Minha Casa
Minha Vida, os oramentos aprovados assumem um posicionamento bem mais alinhado com
as metas habitacionais traadas pelo governo federal, embora outros investimentos
financeiros permaneam concorrendo com o financiamento habitacional na alocao dos
recursos do Fundo.
A essncia do argumento da presente anlise o posicionamento absolutamente estratgico
do FGTS para o SNHIS e a constatao de possveis conflitos em sua gesto no enfrentados
no desenho do novo Sistema.
Outra contradio importante, ainda no mbito do SNHIS, presente no na concepo do
Sistema, mas em sua implantao diz respeito ao carter frgil da implementao do Fundo
Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS), que tem origem na proposta do Fundo
Nacional de Moradia, um dos primeiros projetos de lei de iniciativa popular apresentado ao
Congresso Nacional, em 1991, com mais de 1 milho de assinaturas. O FNHIS consistia na
grande inovao do SNH. Para ele seriam canalizados os recursos oramentrios federais
destinados aos subsdios para a promoo da habitao de interesse social em suas diversas
formas aquisio, construo, concluso, melhoria, reforma, locao social e arrendamento
de unidades habitacionais; produo de lotes urbanizados para fins habitacionais;
regularizao fundiria e urbanstica de reas de interesse social; implantao de saneamento
bsico, infraestrutura e equipamentos urbanos complementares aos programas habitacionais
e, a partir dele, seriam feitas as transferncias fundo a fundo, para os fundos estaduais e
municipais de habitao.
Como j mencionado, a pretendida articulao vertical com estados e municpios
consolidada a partir da adeso ao SNHIS, de modo voluntrio e mediante a assinatura do
termo de adeso, por meio do qual cada ente federativo compromete-se a constituir no seu
mbito de gesto, um fundo habitacional de interesse social local FEHIS ou FMHIS e a
elaborar um Plano Local de Habitao. O termo de adeso envolve, ainda, o estabelecimento
de compromissos comuns, objetivos, deveres e responsabilidades das partes. Essa estrutura

81

espelha, em nvel local, a montada no mbito federal, tambm atribui ao FNHIS o papel de
indutor, conforme prev o texto da PNH:
O FNHIS ser o instrumento do governo federal para induzir os estados,
DF e municpios a constiturem fundos com a mesma destinao. Dessa
maneira, o FNHIS ser de suma importncia para a organizao do
Subsistema de Habitao de Interesse Social e para convergir as
aes nos trs nveis de governo.[...] O FNHIS receber todos os
recursos de origem fiscal destinados habitao que sero objeto de
inscrio no OGU incluindo as emendas parlamentares. 18

A concepo do Sistema previa, portanto, um sistema robusto de dotaes oramentrias

arregimentadas a partir do FNHIS, para dar lastro ao mix de recursos do SNHIS. Todavia,
institudo pela Lei Federal n11.124/2005, com a aprovao do Conselho das Cidades,
restringiu-se a um fundo de natureza meramente contbil, no financeira. Ou seja, a dotao
oramentria definida no lhe transferida nem fica, de fato, nele alocada, recebendo apenas
o respectivo registro contbil, e somente medida que os recursos so transferidos para os
projetos aprovados. Dessa forma, o FNHIS no pode gerir os recursos orados e incorporar os
rendimentos provenientes de suas aplicaes como faz o FGTS, nem pode manter recursos
no aplicados em um exerccio para utilizao nos exerccios seguintes.
Embora ainda seja tido como uma grande conquista dos movimentos por moradia e um passo
efetivo rumo ao enfrentamento da questo habitacional brasileira, o FNHIS nasceu, portanto,
j fragilizado para assumir o relevante papel esboado. Ademais, a no concretizao, at o
momento, da sonhada dotao oramentria permanente, vinculada constitucionalmente, a
exemplo das reas da sade e educao consubstanciada na Proposta de Emenda
Constitucional 285/2008 (PEC da Habitao) 19 deixa o FNHIS a merc dos oramentos
plurianuais e emendas parlamentares. Sua condio , portanto, extremamente restritiva em
relao funo para a qual foi criado, reduzindo signficativamente sua importncia e
efetividade como novo pilar de sustentao do SNHIS. Nas palavras de Martins (2006,

18

PNH 2004, p.66 e 68. Disponvel em:

http://www.cidades.gov.br/images/stories/ArquivosSNH/ArquivosPDF/4PoliticaNacionalHabitacao.pdf. Grifo
nosso.
19
Proposta de incluso no Ato das Disposies Constitucionais Transitrias (ADCT) para dispor sobre a
vinculao de recursos oramentrios equivalentes a 2% das receitas da Unio e 1% dos estados, do Distrito
Federal e dos municpios aos respectivos fundos de habitao de interesse social, inicialmente por um perodo
de 30 anos ou at a eliminao do dficit habitacional. Depois foi proposta a reduo para 20 anos, considerando
os avanos do PMCMV e a iseno da obrigatoriedade para municpios com menos de 20 mil habitantes.
Incluiu, por fim, proposta de dispositivo para que os recursos destinados, mas no aplicados, fiquem
assegurados para aplicao nos exerccios subsequentes. J aprovada em comisso especial, a PEC aguarda
votao pelo Plenrio.

82

p.40) 20, compreender o que ocorreu no processo de aprovao do FNHIS [...] reconhecer a
correlao de foras presente na sociedade atual e o limite da negociao possvel, mas
defend-la como conquista social , no mnimo, um histrico equvoco.
O Planhab destacou o fato do FNHIS receber baixos volumes de recursos do OGU em
relao demanda, alm de no receber recursos de outras fontes previstas PAC, FCS,
PSH, FAT e props mudanas que ainda no se efetivaram.
O

Programa

Minha

Casa

Minha

Vida

(PMCMV)

embora

tenha

engrossado

significativamente as dotaes oramentrias, ainda no o fez em carter definitivo e,

principalmente, enfraqueceu ainda mais o FNHIS ao canalizar os recursos oramentrios a
serem aportados no programa para o Fundo de Arrendamento Residencial (FAR). No mbito
desse Programa, apenas so registrados contabilmente no FNHIS os recursos destinados a
subsdios na modalidade Entidades, pouco representativa, com apenas 1,5% das dotaes.
O PMCMV surge, no incio de 2009, no bojo do pacote de medidas anticclicas, em uma
conjuntura de ameaa de crise interna provocada pelo incio da crise internacional deflagrada
no ano anterior. Gestado sob a liderana da Casa Civil e Ministrio da Fazenda, esse programa
nasceu, sem dvida, de uma perspectiva de estmulo econmico, mas sofreu influncia, por meio
do Ministrio das Cidades e da equipe da consultoria do Planhab, dos estudos e diretrizes
desenvolvidos por esse Plano, amplamente discutidos com os segmentos empresariais, populares
e tcnicos. Todavia, apenas algumas propostas do Planhab foram adotadas, tais como mix de
recursos onerosos e no onerosos e o fundo garantidor, resultando em uma interveno bem mais
simples, em que apenas uma soluo habitacional a unidade pronta e acabada seria
promovida 21.

Enquanto provavelmente necessrio naquele momento, como interveno econmica, o

PMCMV reeditado em uma segunda fase em 2011, na qual so ampliadas as metas de
produo e financiamento de unidades, mas mantida a sistemtica de funcionamento com a
canalizao de recursos para o FAR e a lgica centralizadora. Atua, portanto, na contramo
dos esforos imeditamente anteriores de consolidar o SNH como Sistema democrtico,
participativo, articulado e descentralizado, quando o Governo Federal conclamava estados e
municpios a investirem na consolidao dos instrumentos de planejamento e de gesto
20

A citao retirada do livro Moradia e Mananciais: Tenso e Dilogo na Metrpole, no qual Martins referese a incorporao das Operaes Urbanas entre os instrumentos urbansticos introduzidos pelo Estatuto das
Cidades.
21
Conforme informao pessoal fornecida por Rossella Rossetto, em entrevista realizada em em agosto de 2012.

83

participativos da rea habitacional e no pacto federativo 22. Apesar de constituir um

programa habitacional voltado para os segmentos de interesse social, alvo do SNHIS, o
PMCMV rompe com o desenho institucional proposto que visava promover articulaes
horizontais e verticais e instituir intervenes decorrentes de processos de planejamento e
articuladas com as demais polticas, abandonando a lgica do financiamento de balco.
A urgncia empregada no seu lanamento, para a consecuo de suas metas em curto espao
de tempo, determina a escolha do FAR, em detrimento do FNHIS, para aporte dos recursos
oramentrios da Unio destinados a subsdios. As limitaes impostas ao FNHIS para a sua
constituio servem, naquele momento, justamente para a sua substituio.
O FAR um fundo privado, sob gesto da CAIXA, institudo em 2001 (Lei n 10.188, de 12
de fevereiro de 2001), a princpio para fins de segregao patrimonial e contbil dos haveres
financeiros e imobilirios destinados exclusivamente ao Programa de Arrendamento
Residencial (PAR). Na poca do PAR, seus recursos advinham preponderantemente de
operaes de emprstimos contrados junto ao FGTS, alm de pequenas sobras de fundos
diversos 23. No desenho do PMCMV, o FAR toma o lugar do FNHIS e passa a ser composto
por recursos advindos da integralizao de cotas pela Unio, reconfigurando o esquema
proposto para o SNH/SNHIS, conforme ilustrado na Figura 3.3.
Figura 3.3: O SNHIS e o PMCMV

PMCMV

SNHIS
FNHIS

FAR
FGTS
Elaborao prpria.
22

Trecho
extrado
do
Guia
de
Adeso
SNHIS/FNHIS,
de
2006,
disponvel
em
http://www.google.com.br/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&frm=1&source=web&cd=8&cad=rja&sqi=2&ved=0CF
oQFjAH&url=http%3A%2F%2Fwww.amavi.org.br%2Fsistemas%2Fpagina%2Fsetores%2Fassocial%2Farquiv
os%2Fguia_adesao_snhis_fnhis.pdf&ei=RWxqUMrnG4v0AH9xoGACg&usg=AFQjCNEjVhv9X3LvnAvOJ_6E4jiriRB05g Acesso em 20 de abril de 2012.
23
Fundo de Apoio ao Desenvolvimento Social (FAS); Fundo de Investimento Social (FINSOCIAL); Programa
de Difuso Tecnolgica para Construo de Habitao de Baixo Custo (PROTECH) e Fundo de
Desenvolvimento Social (FDS).

84

O Comit de Acompanhamento do PMCMV 24, composto pela Casa Civil (coordenao) e

Ministrios das Cidades, Fazenda, Planejamento, Oramento e Gesto, no corresponde
lgica de participao, transparncia e controle social preconizada pela concepo do
SNH/SNHIS.
Assim, se, por um lado, o PMCMV inaugura dotao oramentria indita para a questo
habitacional, por outro, o faz assumindo uma configurao de apndice ao SNH ao no
utilizar o FNHIS, mas o FAR, para a alocao desses recursos. No se trata, apenas, de uma
questo de desenho. Com isso, fica alterada, ao menos temporariamente, a lgica de
articulao do Sistema, as diretrizes e os princpios estabelecidos pela Lei que o criou (Art. 4
Incisos I e II, Lei n11.124/2005), bem como o reiterado posicionamento da PNH em relao
ao papel do FNHIS:
Para ampliar o estoque de moradias, gerando uma reduo progressiva
do dficit e atendimento da demanda demogrfica, o atendimento ao
segmento de mais baixa renda ocorrer por meio do FNHIS,
integrando as aes dos trs nveis de governo e agentes no
governamentais afetos ao setor habitacional. 25

Essa lgica tambm ameaada pelo abandono ao Planhab, que pretendia articular-se com os
Planos Habitacionais Estaduais e Municipais e que estabelecia um planejamento de longo
prazo, at 2023, articulado com os Planos Plurianuais (PPAs).
Estudo do IPEA (2011, pp. 12 e 19) reconhece a
[...] no efetivao programtica por parte do governo federal de suas
teses tratadas como princpios e diretrizes, fato este que pode ser
verificado pela alocao de recursos para o setor habitacional fora do
marco do FNHIS. [...] H mostras de que a existncia do SNHIS no
est impedindo a alocao de recursos habitacionais em outros marcos
legais, sendo exemplo o programa Minha Casa, Minha Vida, o que pode
levar a situaes de competio por recursos, de pulverizao da
capacidade de gesto dos entes federativos e de no conformidade ao
planejamento territorial e setorial.26

O referido documento observa a ausncia, nas sistemticas de seleo e transferncia de

recursos pelo Ministrio das Cidades, de critrios de eliminao ou priorizao para os
municpios, conforme a existncia ou no de Planos Locais de Habitao de Interesse Social
24

Institudo pelo Decreto n 6.962/2009.

Caderno MCidades 4 Habitao, p.41. Disponvel em http://www.cidades.gov.br/index.php/politicanacional-de-habitacao-pnh. Grifo nosso.
26
Disponvel em
http://www.ipea.gov.br/portal/images/stories/PDFs/comunicado/111025_comunicadoipea118.pdf Acesso em 22
de maro de 2012. Grifo nosso.
25

85

(PLHIS); bem como, na alocao de recursos pelo PMCMV, de qualquer meno

priorizao de investimentos pelos PLHIS; e, o afastamento do FNHIS da produo social da
moradia.
Se no era possvel para uma ao de carter quase emergencial como o PMCMV, adequar-se
lgica de um sistema ainda em fase de implantao, seria razovel esperar que ele pudesse
ao menos coexistir com aes de implementao do SNH e do Planhab, em lugar de suplantlos em carter indefinido como vem ocorrendo.
Ao sobrepujar o FNHIS e comprometer a articulao fundo a fundo FNHIS, FEHIS,
FMHIS o FAR assume para si a tarefa de equacionar, junto com o FGTS, o atendimento
que seria de responsabilidade de todo o SNHIS e que deveria envolver, de maneira mais
efetiva, os trs nveis de governo. Outro aspecto fundamental do apndice criado, contrrio
s premissas de estruturao do Sistema (Art. 4 Inciso I, Lei n 11.124/2005) de
democratizao, descentralizao, controle social e transparncia dos procedimentos
decisrios, a ausncia de controle social sobre a aplicao dos recursos, j que o FAR,
gerido exclusivamente pela CAIXA no se sujeita a qualquer Conselho Gestor, como o caso
do FNHIS. No FAR a CAIXA gere os recursos e estabelece os critrios de aquisio,
construo, recuperao, arrendamento e venda de imveis, dispensada, inclusive, da
observncia da Lei geral de licitao.
Seja no FNHIS ou FAR, a dotao de recursos oramentrios estabelecida a cada oramento
plurianual impossibilita o estabelecimento de uma poltica de longo prazo e o consequente
planejamento pelos agentes integrantes do Sistema. Conforme observou o Planhab:
Sabe-se das dificuldades polticas existentes para criar novas vinculaes
constitucionais e, por esta razo, o PlanHab, ao menos inicialmente, no
trabalha com essa hiptese. No entanto, impossvel formular um plano
de investimentos de longo prazo, num setor onde as necessidades so
permanentes, sem que haja uma estabilidade na alocao de recursos. 27

A sustentabilidade do SNHIS e sua efetividade no atendimento de parcela significativa das

famlias brasileiras, cuja condio econmica as impede de participar de esquemas de
financiamento, depende do fluxo perene de recursos oramentrios.
Deve valer-se ainda do FGTS, grande sustentculo deste Subsistema, com capacidade para
oferecer condies mais acessveis de financiamento para as famlias, pode tambm financiar
27

Relatrio do Planhab, Produto 7, Captulo 3, 2008.

86

intervenes do setor pblico. Nesse sentido que o desenho proposto para o SNH estava
ancorado no mix de recursos do Fundo de Garantia e oramentrios, como pode ser
depreendido do trecho destacado a seguir:
Essa articulao entre a destinao de recursos onerosos e no onerosos,
ao abrigo de um subsistema de financiamento operado atravs de fundos
pblicos interligados e sob processos participativos de homologao de
planos e programas, alicerados na ratificao de projetos e iniciativas
descentralizadas, constitui a pedra angular da institucionalidade da
Nova Poltica. 28

Tanto Cintra (2007) quanto o projeto proposto para o SNH (2003) chamam ateno para as
limitaes de endividamento impostas ao setor pblico pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF) e seu impacto no equacionamento da questo habitacional. Ambos destacam a
contabilizao das operaes de crdito habitacional na apurao do dficit pblico e
sugerem medidas de flexibilizao.

3.2 O Subsistema Nacional de Mercado

J o Subsistema Habitacional de Mercado (SHM) previa a reorganizao do mercado privado
da habitao, ampliando as formas de captao de recursos e a incluso de novos agentes,
aliviando a presso sobre os recursos subsidiados. A proposta alocou como fontes desse
Subsistema o SFI e o SBPE, ao tempo em que reconheceu as dificuldades enfrentadas pelo
SFI para deslanchar e diagnosticou o vis de poltica monetria impresso gesto da
poupana pelo BCB e CMN. A dissociao da conduo do SBPE em relao a orientao da
Poltica Habitacional foi ressaltada no documento que apresenta a PNH, em 2004:
O arranjo institucional, configurado aps a extino do Banco Nacional da Habitao
(BNH), decreto-lei n 2.291/86, passou a atribuir ao Conselho Monetrio Nacional
(CMN) a funo de orientar, disciplinar e controlar o Sistema Financeiro da Habitao (SFH), o que vem provocando a aplicao inadequada dos recursos do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), isto , os recursos das
Cadernetas de Poupana e dos Fundos Habitacionais de Apoio, bem como dos
agentes financeiros e do SFH, so aplicados de forma divorciada do rgo detentor
da competncia de definir e implementar a Poltica Nacional de Habitao. 29

28

Relatrio do Planhab, Produto 2, 2008, p.19.

Caderno Mcidades 4 Habitao, p.23. Disponvel em http://www.cidades.gov.br/index.php/politicanacional-de-habitacao-pnh. Acesso em 4 de abril de 2011. Grifo nosso.
29

87

Conforme j mencionado, o desenho do SNH recomendava a criao da ANAHAB, agncia

que deveria assumir a gesto do financiamento habitacional de mercado, incluindo a
poupana, em absoluta consonncia com a PNH 30.
A agncia sugerida no foi criada e o SBPE continua sendo gerido pelo BCB e CMN. O
prximo Captulo dedica-se justamente ao quanto a regulao e o uso efetivo que vem sendo
dado poupana esto alinhados com a PNH. A mera existncia de exigibilidade de
aplicao no configura, necessariamente, aderncia poltica habitacional, nem assegura
articulaes importantes com demais fontes. A gesto e, especialmente, a fiscalizao do
CMN/BCB sobre esse Sistema , sem dvida, necessria e extremamente valiosa do ponto de
vista da solvncia do prprio SBPE e do Sistema Financeiro Nacional como um todo.
Todavia, o SBPE , conforme ser argumentado nesta parte do trabalho, demasiado
estratgico para ser gerido de modo desvinculado da Poltica Habitacional.
Ao alocar o SBPE no Subsitema de mercado, a proposta do SNH deixa de reconhecer o
potencial dessa fonte para atender s famlias que no possuem capacidade de contrair
financiamento nas condies de livre mercado, embora afirme textualmente que aqueles
que demonstrarem capacidade de pagamento compatvel ao custo do financiamento devero
obter crdito em condies de mercado 31.
Apesar de captar recursos e conceder financiamento a taxas abaixo do livre mercado e de
possuir potencial, em termos de volume de recursos maior que o FGTS, o SBPE parece atuar
de modo desvinculado dos programas e polticas habitacionais. O desenho do SNH, embora
clame por uma gesto mais ajustada (nova) PNH, reitera a posio do SBPE como
instrumento de mercado, a despeito das taxas de juros praticadas pelo SBPE serem fixadas
abaixo das taxas do livre mercado, j se situarem prximas das do FGTS e do prprio texto
da PNH referir-se ao SBPE como fonte subsidiada:
[...] a criao de um sistema de financiamento que permitiu a captao de
recursos especficos e subsidiados, o Fundo de Garantia de Tempo de
Servio (FGTS) e o Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo
(SBPE), que chegaram a atingir um montante bastante significativo para
o investimento habitacional. 32

30

Relatrio do Planhab, Produto 2, 2008, p.35.

Ibid, p.27.
32
Caderno Mcidades 4 Habitao, p.9. Disponvel em http://www.cidades.gov.br/index.php/politica-nacionalde-habitacao-pnh.
31

88

O SBPE possui caractersticas que o credenciam para ser utilizado estrategicamente, pois
conta com garantia governamental e iseno fiscal, opera a taxas reguladas abaixo do livre
mercado e constitui instrumento de crdito direcionado, dedicando obrigatoriamente parte
das suas disponibilidades para o financiamento habitacional.
No se pretende aqui conceituar o que seria uma fonte de mercado, mas apenas reconhecer
as condies em que o SBPE opera, ou tem potencial para operar e, a partir desse
reconhecimento, refletir sobre o papel que deveria ser reservado a ele no Sistema Nacional de
Habitao e na Poltica Habitacional.
O primeiro ponto observado que o SBPE tem taxas de captao inferiores s do SFI e,
portanto, pode oferecer financiamentos a taxas (custos) tambm inferiores. Por consequncia,
poderia atender a segmentos de renda especficos, diferenciados em relao ao SFI,
adquirindo, assim, uma conotao estratgica em um Sistema que pretende universalizar o
acesso habitao. A nova regra de rentabilidade da poupana, vigente desde maio de 2012 33,
que determina taxas de rentabilidade na captao sempre abaixo da taxa Selic, reitera essa
condio bsica de funcionamento do SBPE, que a de poder captar recursos e conceder
financiamentos a taxas reguladas e inferiores s praticadas pelo mercado. Nesse sentido, o
SBPE parece pairar de forma autnoma no conjunto de fontes do SNH por no se articular
para atuar de forma complementar ao FGTS e ao SFI. Em relao ao ltimo, pode vir
comprometendo o seu desenvolvimento ao oferecer taxas de juros mais baixas e ser
direcionado, de modo geral, ao mesmo pblico.
De fato, exceto pela limitao de valor de imvel ao qual se sujeitam as operaes
enquadradas no SFH para cumprimento da exigibilidade, no havendo distino de pblicoalvo entre o SBPE e o SFI sendo o primeiro um sistema mais conhecido, acessvel e barato
famlias e incorporadores tendem a preferi-lo como fonte de financiamento, em detrimento
do segundo. Os ainda insignificantes volumes de financiamentos habitacionais realizados
pelo SFI podem configurar evidncia dessa hiptese aqui levantada. Ou seja, as vantagens
comparativas do SBPE podem estar, em algum nvel, atrapalhando o crescimento do
financiamento habitacional pelo SFI, de modo contrrio ideia de complementaridade e
sinergia entre os componentes de um sistema.

33

Medida Provisria n 567, de 3 de maio de 2012, que altera o art. 12 da Lei n 8.177 de 1 de maro de 1991,
convertida depois na Lei n12.703/2012.

89

Por outro lado, como j apontado por autores diversos 34, os dados relativos ao SBPE e FGTS
mostram que o SFI vem se valendo, cada vez mais, dos recursos captados por essas fontes
primrias do SFH, que deveriam ser canalizados para o crdito habitacional. Sob a
justificativa de estmulo ao desenvolvimento dos novos instrumentos de captao
regulamentados pelo SFI, que, esperava-se, irrigariam o SNH com novos recursos, oriundos
do mercado de capitais, a regulamentao do SFH vem sendo modificada para permitir a
canalizao de seus recursos para esses instrumentos. Essa prtica sugere perdas de eficincia
para todo o Sistema e enfatiza a importncia da delimitao precisa do papel de cada fonte.
As simulaes realizadas no captulo anterior evidenciaram a dificuldade para equacionar o
acesso das famlias brasileiras moradia por meio da aquisio financiada, destacando a
importncia de condies subsidiadas para expandir esse acesso para famlias que no
conseguem contrair crdito em condies de mercado. Nesse sentido, as fontes do SFH, ao
oferecerem taxas reduzidas em relao s taxas praticadas pelo livre mercado, detm um
potencial de atendimento que deve ser utilizado de forma estratgica.
O Planhab (2008, p.88) j observava que os subsdios especialmente, mais escassos e
preciosos por serem no retornveis, precisam ser direcionados de forma racional, focada
estritamente nos que deles mais necessitam e distribudos com base em uma poltica nica e
equnime. 35 Esse plano j indica um aprimoramento em relao ao desenho do SNH no que
tange ao posicionamento do SBPE, embora o faa ainda muito timidamente. A anlise aqui
realizada indica que preciso um maior aprofundamento nessa direo.
O SNH, ao subdividir-se em dois Subsistemas a serem operados com lgicas e fontes
absolutamente distintas, cindindo o SFH, parece desconsiderar justamente essas diferenas de
potencial e condies de financiamento oferecidas por cada uma das quatro fontes. As
especificidades de cada fonte e no dos subsistemas criados que determinam vocaes
diferenciadas para o atendimento das famlias. A Figura 3.4 apresenta, de modo sinttico, as
caractersticas especficas de cada fonte do SNH, consubstanciadas nas taxas de captao e
financiamento, bem como na delimitao dos limites de atendimento, quando existente.

34
35

Ver Royer (2009) e Cagnin (2012).

Relatrio do Planhab, Produto 7, 2008, p.88.

90

Figura 3.4: Fontes e taxas de captao e financiamento

SNH

SNHIS

FNHIS/FAR
(OGU)

SNM

FGTS

SBPE

SFI

Rendas at R$3.275,00

Rendas at R$5.400,00

Sem limite de renda

Sem limite de renda

Captao:
Selic = 7,5%

Captao:
3% + TR

Captao:
6%+TR ou
75%Selic

Captao:
taxas ref. CDI,
IGPM

Financiamento:
Zero

Financiamento:
7,16% a 8,16%+TR

Financiamento:
a partir de
8%+TR

Financiamento:
tx captao +
spreads

Elaborao prpria. Base: nov/2012.

Nota: As taxas de financiamento apresentadas para o SBPE, correspondem s taxas praticadas no mbito do
SFH. Na CAIXA, a taxa balco de 8,5% a.a., mas cliente servidor, com relacionamento e conta-salrio pode
pagar taxa em torno de 7,5%a.a.. Fora do SFH as taxas so mais altas, porm j abaixo do teto estabelecido para
o prprio SFH, de 12%.

As taxas de captao diferenciam-se conforme a origem dos recursos. No caso das fontes
oramentrias, o custo definido pela taxa Selic, conforme orienta o Art.82-A da Lei 12.424
de 16 de junho de 2011 36:
Enquanto no efetivado o aporte de recursos necessrios s subvenes
econmicas de que tratam os Incisos I e II do art. 2o e o art. 11 desta Lei,
observado o disposto na lei oramentria anual, o agente operador do
FGTS, do FAR e do FDS, que tenha utilizado as disponibilidades dos
referidos fundos em contrataes no mbito do PMCMV, ter direito ao
ressarcimento das quantias desembolsadas, devidamente atualizadas pela
taxa Selic.

De acordo com essa Lei, caso a CAIXA tenha de utilizar recursos dos fundos que gere, at os
aportes destinados s subvenes serem efetivados pela Unio, ser ressarcida pelas quantias
36

Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2011/Lei/L12424.htm. Acesso em 3 de

julho de 2011.

91

desembolsadas, atualizadas pela taxa Selic. De fato, a Selic 37 taxa bsica de juros, definida
pelo Banco Central por meio de decises do seu Comit de Poltica Monetria (COPOM) 38
representa o custo de oportunidade e de endividamento do governo, posto que baliza a
remunerao oferecida nos ttulos de dvida pblica federal.
Na outra ponta, os recursos captados pelo SFI apresentam custo de captao sempre acima da
Selic, posto que devem oferecer uma rentabilidade aos investidores superior taxa bsica de
juros, como forma de compensar o risco mais elevado do que o investimento em Ttulos
Garantidos pelo Tesouro Nacional risk premium.
Os recursos captados, no mbito do SFH, tm taxas de captao (rentabilidade oferecida aos
depsitos) reguladas individualmente para cada fonte sempre abaixo da Selic, constituindo,
portanto, os recursos de menor custo de captao disposio do financiamento habitacional
no SNH. O FGTS capta recursos a 3% a.a. e o SBPE, atualmente, 39 a 70% da Selic, sempre
que essa estiver abaixo de 8,5% a.a. e, de outro modo, a 6% a.a.. Ambas as taxas so sempre
acrescidas da Taxa Referencial (TR) que, at setembro de 2012, esteve acumulada em
0,2897%, e que no ms de setembro de 2012 foi zero.
J as taxas de financiamento so ditadas pelo custo de captao acrescidas dos spreads de
intermediao dos agentes, exceto no caso dos recursos oramentrios dedicados de forma
no retornvel, quando a taxa zerada a ttulo de subsdio. As taxas mais elevadas so,
naturalmente, as do SFI, consideradas como taxas de livre mercado, enquanto o FGTS e o
SBPE oferecem taxas de financiamento relativamente mais baixas, a partir de 7,16% a.a. +
TR . As duas fontes do SFH possuem, por suas peculiaridades na captao, condio de
oferecer taxas de financiamento subsidiadas sem recorrerem a recursos oramentrios,
sendo que o FGTS dispe de condio de oferecer condies ainda mais acessveis que o
SBPE, por ter um custo de captao mais baixo, razo pela qual sempre sofreu muita presso
para que tivesse seus financiamentos liberados para rendas mais elevadas.

37

Taxa mdia ponderada pelo volume das operaes de financiamento por um dia, lastreadas em ttulos pblicos
federais e realizadas no SELIC (Sistema Especial de Liquidao e Custdia), na forma de operaes
compromissadas.
38
O COPOM rene-se mensalmente para establecer as diretrizes da poltica monetria e a taxa de juros meta
para a Selic, que a taxa mdia ajustada dos financiamentos dirios com lastro em ttulos pblicos, apurados no
Sistema Especial de Liquidao e Custdia (Selic). A taxa definida pelo COPOM com base no comportamento
da inflao, de modo a mant-la dentro da meta.
39
Lei 12703/2012.

92

As diferenas aqui ressaltadas parecem validar o argumento de que cada fonte adequa-se a
segmentos especficos de renda. Ademais, que sua composio em um sistema nico poderia
favorecer a atuao de modo articulado, complementar e sinrgico. Exemplo de uma atuao
complementar, que poderia ser ainda otimizada, pode ser encontrado na reduo do limite de
atendimento do FGTS para rendas familiares de at 10 SMs, atualmente fixado em
R$5.400,00 (com exceo do Programa Pr-Cotista), inferior aos limites de 12 e at 20 SMs
praticados na dcada de 90, que foi viabilizada pelo crescimento dos volumes de
financiamento concedidos pelo SBPE aliado a juros mais baixos.

3.3 Segmentao das famlias conforme a capacidade de adquirir financiamento

A segmentao das famlias conforme sua capacidade de adquirir financiamento permite
identificar, face as diferenas de condies de captao e financiamento anteriormente
analisadas, a vocao de cada fonte. A delimitao de atendimento por cada fonte, existente
ou no em cada caso, utilizada neste momento para concluir a anlise do desenho
originalmente proposto para o SNH, incorporando a dimenso do volume de recursos
disponvel em cada fonte, que se traduz em potencial de atendimento.
O limite de renda familiar imposto para atendimento pelo FGTS, mas ausente no SBPE,
desponta assim

como um aspecto importante na distribuio das fontes conforme sua

vocao de atendimento. Exceto indiretamente pelo limite de valor de imvel para a parcela
de financiamentos enquadrados no SFH, os recursos mais baratos oferecidos pelo SBPE
podem ser acessados por famlias que poderiam contrair crdito em condies de livre
mercado. A ausncia de limites de renda na regulao do SBPE, contraposta lgica
financeira dos agentes, em especial os privados, de privilegiarem, na demanda por crdito, os
estratos de renda mais alta, tende a fazer com que o SBPE, mesmo a parcela direcionada ao
SFH dentro dele, mova-se na direo contrria de fonte complementar ao FGTS,
posicionando-se como fonte autnoma de mercado.
A presso exercida pelos incorporadores 40, no sentido de ampliar os atuais limites de
atendimento para rendas mais altas, no mbito do FGTS/PMCMV e tambm dos bancos para
40

O governo Dilma prepara mudanas para atualizar o foco do programa Minha Casa, Minha Vida... [no
sentido de] aumentar os limites de renda familiar e o valor dos financiamentos do programa[...] ajustar para que
possa atender mais gente." Reportagem publicada pela Folha de So Paulo, em 25.9.2012, sob o ttulo Minha
Casa muda para atingir classe mdia.

93

expandir os limites de valor de imvel financiado pelo SBPE/SFH, constituem evidncia do

argumento acima e ameaam deslocar ambas as fontes para cima na escala da renda,
ampliando ainda mais o intervalo de atendimento do SNHIS e do SFH, reduzindo a
produtividade dos recursos subsidiados, sejam eles oramentrios ou privados.
Em funo dessas presses, os limites internos do Programa Minha Casa Minha Vida foram
ampliados 41, enquanto manteve-se, ao menos por enquanto, o limite mximo de renda
atendida em R$5.000,00, sendo de R$ 5.400,00 no FGTS fora do MCMV.
Como o termo Habitao de Interesse Social (HIS) carece de uma definio precisa 42, a
amplitude de atendimento do SNHIS ser estabelecida aqui pela delimitao do limite
mximo de renda para atendimento pelo FGTS.
A PNAD (2011) utilizada para, a partir da distribuio de renda da populao brasileira,
verificar a quantidade de famlias que seria alvo de atendimento pelo SNHIS FGTS e
OGU 43. O Quadro 3.1 mostra que, de acordo com os limites de renda atualmente
estabelecidos, o conjunto das fontes do SNHIS poderia ser acessado por 92,6% das famlias
brasileiras.

41

Decreto n 7.825, de 15 de outubro de 2010 e Resoluo CCFGTS n 702/2012. No mbito do PMCMV, o

limite de R$5.000,00.
42
O Ministrio das Cidades (2009, p.31) alerta para a necessidade de estabelecer essa definio em nvel
municipal, levando em conta o contexto especfico local e sugere, para tanto, duas categorias de condicionantes:
o tipo ou padro da moradia e a caracterizao da populao beneficiria: Na maioria dos municpios que j
regulamentaram a questo, a definio de HIS foi estabelecida mediante: i) a articulao do padro da moradia,
caracterizado por: rea til (por exemplo, mnima de 30 m e mxima de 80 m); nmero mximo de um
banheiro e de uma vaga de garagem; e, ii) a faixa de renda das famlias beneficirias, estabelecida at o mximo
de seis salrios mnimos [...] As variveis utilizadas para caracterizar o padro podem ser importantes para
distringuir o padro habitacional popular do padro destinado a outras faixas de renda, no caso de habitaes
pequenas em reas bem localizadas. Em relao faixa de renda, trata-se de uma varivel que sintetiza as
dificuldades de acesso moradia e que, ao mesmo tempo, permite associao direta, tanto com os estudos do
dficit habitacional, quanto com a populao alvo dos programas direcionados soluo desse dficit.
43
Foi utilizado o arquivo do registro de pessoas da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios (PNAD)
2011. Os registros foram agregados em famlias, somando-se as rendas individuais (registradas na varivel
V4720) no interior de cada famlia, atualizando as rendas para valores de agosto de 2012 pelo INPC. A
distribuio encontrada difere da de Neri (2011) que se baseia no cruzamento dos dados da PNAD (2009),
Pesquisa Mensal de Emprego (PME) e Pesquisa de Oramento Familiar (POF) para considerar, inclusive, rendas
no monetrias e distribuir a populao em classes de renda. Conforme mencionado, o exerccio aqui realizado
simples, sem grandes pretenses alm de ilustrar a distribuio das fontes comparativamente a das famlias
conforme sua renda.

94

Quadro 3.1: Atendimento sob o SNHIS e distribuio das famlias (PNAD 2011)
Distribuio Famlias*

Faixas de Renda

OGU

FGTS

57,5%

At R$1.600,00

25,9%

De R$1.600,00 a R$3.275,00

9,2%

De R$3.275 a R$5.400,00

92,6%

Total at R$5.400,00

Elaborao prpria.
Nota: baseado nos dados da PNAD 2011, rendas atualizadas para 2012 pelo INPC.

Os recursos oramentrios devem atender em torno de 83% das famlias, seja exclusivamente
pelo subsdio ou pelo subsdio complementar a financiamento pelo FGTS. J o FGTS fica
responsvel por atender certamente a, pelo menos, 35% das famlias aquelas com renda
entre R$ 1.600,00 e R$ 5.400,00 podendo atender tambm a uma parcela do conjunto
equivalente a 57,5% das famlias brasileiras que, com renda de at R$ 1.600,00, apresentam,
segundo julgamento do agente financeiro, condio de contrair financiamento.
Essa amplitude de atendimento reservada ao SNHIS, que abarca mais de 90% do conjunto
das famlias brasileiras, evidencia uma sobrecarga que contrasta com o volume de recursos de
suas fontes, inferior ao das fontes que compem o SNM, sendo este ltimo responsvel pelo
atendimento de menos de 10% das famlias. A subdiviso em dois subsistemas e a
distribuio das fontes feita pelo SNH parecem ter desconsiderado no apenas a vocao
intrinseca das fontes, mas o potencial de atendimento funo do volume de recursos
arregimentado por cada uma vis--vis a demanda.
fato que uma perfeita distribuio das fontes dificilmente ser obtida, em funo da
desigualdade existente na distribuio de renda da populao, que impede o acesso aos
recursos retornveis, ainda que em condies abaixo do livre mercado, por boa parte das
famlias. Entretanto, uma melhor distribuio do que a atual precisa ser buscada, a fim de
minimizar a distoro identificada.
Diferentemente dos limites vigentes, a PNH estipulava, de modo mais alinhado com o
passivo representado pelo dficit, a limitao do atendimento com recursos do FGTS para
famlias com rendas de at 5 SMs 44, equivalentes a atuais (R$ de 2012) R$ 3.100,00. A
44

Caderno MCidades 4 Habitao, p.42.

95

restrio de atendimento pelo SNHIS e FGTS para rendas em torno de R$ 3.275,00, j

reduziria a amplitude do atendimento em pouco mais de 9% das famlias. A redefinio dos
limites de atendimento pode, portanto, melhor equilibrar a distribuio das fontes, mas
requer, conforme discutido no Captulo anterior, estudos mais aprofundados, fora do escopo
deste trabalho.
No obstante, conceitualmente, a essncia da reflexo aqui realizada consiste em partir da
segmentao das famlias, de acordo com sua capacidade de arcar com despesas habitacionais
e de contrair financiamento habitacional, para alocar as fontes de financiamento e definir o
pblico-alvo de atendimento em cada caso. O Sistema, portanto, deve se adequar
diversidade de situao das famlias, dedicando fontes especializadas conforme cada
necessidade.
Como analisado no captulo anterior, esta capacidade determinada, primeiramente, pela
disponibilidade financeira para dispndio com habitao e, em seguida, pela condio de
manter um compromisso de longo prazo e a partir de determinado valor mnimo com esse
dispndio, em face das condies de financiamento possveis. Pode ser expressa
matematicamente, portanto, por meio de uma equao que tem, de um lado, a renda
disponvel para a prestao de financiamento, e do outro, o custo da habitao 45 e as
condies de financi-la.
Essa abordagem define, como ponto de partida da segmentao, o grupo de famlias que no
dispem de renda suficiente para arcar com qualquer despesa habitacional, sob pena de
comprometer outros gastos essenciais tais como alimentao e sade. As atuais condies
macroeconmicas aliadas aos programas de transferncia de renda vm reduzindo a
quantidade de famlias nessa situao, mas elas ainda existem.
Em seguida vm as famlias que tm capacidade de arcar com alguma despesa habitacional,
mas o volume de recursos disponvel para essas despesas insuficiente para uma prestao
mnima de financiamento ou, mesmo sendo suficiente no momento presente, sua
vulnerabilidade as impede de assumir um compromisso de longo prazo. Este grupo, portanto,
embora possa arcar com algum nvel de despesa de cunho habitacional, ainda no consegue

45

A habitao aqui poderia ser substituda por soluo habitacional admitindo-se que, conforme propunha o
Planhab, podem ser oferecidas alternativas moradia pronta e acabada, tais como o lote com cesta de materiais
de construo.

96

ter o acesso habitao por meio de uma aquisio financiada, mesmo que em condies
subsidiadas.
O reconhecimento de que as famlias desses dois primeiros grupos no podem participar de
esquemas de financiamento fundamental para o desenho de estratgias eficazes de
atendimento. Somente a partir desse reconhecimento que as polticas pblicas podem
desenhar solues adequadas para essas famlias, evitando exp-las presso de assumirem
um compromisso alm de sua real condio, sujeitando-as ao risco de despejo e a uma maior
fragilizao. Poupa, tambm, os sistemas de financiamento a riscos inerentes incluso de
famlias sem capacidade suficiente de cumprirem com o retorno dos recursos emprestados.
Esses dois primeiros grupos foram considerados no Planhab como um nico. Embora, do
ponto de vista estrito do financiamento eles possam ser unificados, pois compreendem as
famlias que no conseguem acessar financiamento, mesmo que subsidiado, no desenho de
solues de atendimento, no. Nesse sentido, a distino aqui feita de suma importncia
para equacionar o acesso dessas famlias habitao digna.
importante distingui-las, primeiramente, no sentido de evitar a substituio dos recursos
privados no caso das famlias que possuem alguma capacidade de pagamento de despesas
habitacionais por recursos pblicos sob a forma de subsdios. tambm fundamental para
modelar aes que viabilizem no apenas o acesso moradia digna, mas tambm a
manuteno das famlias na nova moradia, aspecto crucial nesse nvel de vulnerabilidade, que
uma vez negligenciado, pode comprometer o sucesso das intervenes.
O grupo seguinte formado pelas famlias que j conseguem assumir um compromisso de
longo prazo, ou seja, contrair um financiamento habitacional, mas que, em funo do preo
da habitao e das condies de financiamento existentes no livre mercado, necessitam de
subsdio para concretizar a aquisio de uma habitao financiada. Esse grupo assume
diferentes combinaes de nvel de subsdio requerido e nvel de financiamento possvel,
conforme sua renda, composio familiar, mercado imobilirio e regio onde se localizam.
No Planhab essas combinaes foram reunidas em trs grupos distintos. Aqui, opta-se por
apresent-las em um nico grupo, de modo a garantir um maior leque de gradao entre
nveis de subsdios e de financiamento.

97

No prximo segmento, as famlias capazes de adquirir uma habitao financiada em condio

plena de livre mercado, necessitando apenas da oferta de crdito, dispensando a concesso
de subsdios de qualquer tipo ou origem.
Por fim, o pouco numeroso conjunto de famlias que pode adquirir uma habitao vista, por
meio de ativos acumulados, sem necessidade sequer de financiamento.
A Figura 3.5 apresenta, graficamente, essa segmentao em cinco grupos distintos, conforme
a capacidade de arcar com despesas habitacionais e contrair financiamento.
Figura 3.5: Segmentao das Famlias

famlias sem
renda disponvel
para habitao

famlias com alguma

renda disponvel
para habitao, mas
sem capacidade de
contrair
financiamento,
ainda que
subsidiado

famlias em condio
de adquirir uma
habitao financiada,
desde que com
subsdio

famlias em
plena
condio de
adquirir
uma
habitao
financiada
pelo
mercado

famlias
que
podem
adquirir
uma
habita
o vista

Elaborao prpria.

A segmentao das famlias, conforme sua capacidade de assumir despesas habitacionais e de

contrair financiamento habitacional, no fornece amparo para a ciso entre SNHIS e SNM.
Pelo contrrio, ela sugere o desenho de um sistema nico, no qual as diversas fontes tenham o
seu pblico-alvo delimitado, mas operem de modo articulado e complementar.
Na segmentao aqui sugerida, cada grupo apresenta diferentes demandas por financiamento
e subsdio apresentadas sinteticamente na Figura 3.6 a seguir requerendo, portanto,
arranjos especficos de atendimento que podem incluir uma ou mais fontes:

98

Figura 3.6: Demanda por financiamento e subsdio

100% subsdio*
Zero
financiamento

X% subsdio**
Zero
financiamento

X% subsdio
Y% financiamento

Zero
subsdio
Y%
financiame
nto

Zero
subsdio
Zero
financia
mento

Elaborao prpria.
Notas:
* O subsdio integral no significa, necessariamente, promover uma aquisio de unidade habitacional
totalmente subsidiada. Significa que o acesso habitao precisa ser 100% subsidiado, j que a famlia no
dispe de qualquer disponibilidade adicional de renda para arcar com despesas habitacionais.
** Sendo X < 100%. Aqui o subsdio parcial e visa a complementar a renda da famlia para promover o
acesso habitao. Uma aquisio financiada para esse grupo iria requerer uma carga elevada de subsdio
e/ou instrumentos (tais como seguros ou Fundo Garantidor) de modo a compensar o agente financeiro pela
insuficincia ou vulnerabilidade de renda que desqualificam essas famlias para um fiananciamento de
longo prazo.

Os dois primeiros grupos coincidem ao no apresentarem demanda por financiamento, mas

diferem na demanda por subsdio integral ou parcial para acessar a moradia. O ltimo,
tampouco apresenta demanda por financiamento, mas, nesse caso, em funo da plena
capacidade de aquisio sem recorrer sequer ao crdito. Os terceiro e quarto grupos
compreendem as famlias que participam dos sistemas de financiamento, sendo que um s
constitui demanda solvvel por financiamento na presena de subsdios, seja na reduo da
taxa de juros, na cabea, complementando o valor a ser financiado ou ambos. Como j
mencionado, no apenas o tipo de subsdio, mas tambm a quantidade vai variar
significativamente para o conjunto das famlias que compem esse segmento. No desenho
das intervenes voltadas a esse segmento preciso estimar, o mais acuradamente possvel, a
necessidade de subsdio, calibrando-o de acordo.

99

Vale destacar que, conforme j mencionado no captulo anterior, a ausncia de subsdios

empurra essas famlias para a condio do segundo grupo, tornando-as incapazes de
contrair financiamento. Portanto, erros na calibragem que gerem carncia de subsdios
suficientes para parte das famlias faz com que esse subgrupo migre para o grupo anterior.
Por outro lado, subsdios em excesso substituem desnecessariamente a capacidade de
pagamento das famlias, reduzindo a eficincia no emprego desses recursos. Essa observao
crucial para confirmar a importncia dos subsdios na viabilizao do financiamento e para
destacar que a assertividade de sua calibragem pode maximizar o nmero de famlias
atendidas.
O reconhecimento da capacidade de financiamento e necessidade de subsdio de cada
segmento das famlias sugere, por sua vez, as fontes de recursos mais adequadas para o
atendimento a cada grupo.
Figura 3.7: Distribuio das fontes de recursos conforme a segmentao das famlias

Fundos
Oramentrios:
FNHIS
+ FEHIS
+ FMHIS

Fundos
Oramentrios:
FNHIS
+ FEHIS
+ FMHIS

Subsdios diretos dos

fundos oramentrios:

FNHIS/FEHIS/FMHIS
Financiamento pelo
circuito direcionado:

FGTS
SBPE

SFH

"Livre
mercado"
LCIs, CRIs

Consrcios
etc.

Elaborao prpria.

Os recursos oramentrios aparecem sempre que h necessidade de subsdio.

O FGTS e o SBPE encarregam-se do atendimento ao grupo capaz de contrair financiamento
desde que em condies subsidiadas, diferenciadas em relao ao livre mercado. Podem
aparecer tambm no financiamento de intervenes patrocinadas pelo setor pblico, mas o
esquema acima trata apenas do acesso direto s famlias.

100

O SFI, ou mais amplamente, todas as fontes de financiamento fora do SBPE e FGTS LCIs,
CRIs, FIIs, recursos de tesouraria, consrcios etc ocupam-se assim das famlias que tm
condio de contrair financiamento em condies de livre mercado.
Essa reflexo aqui realizada sugere que a diviso do SNH em dois subsistemas gera um
sistema cindido, que no encontra correspondncia na segmentao das famlias conforme
sua capacidade de financiamento.
A construo de um Sistema nico, que contemple a segmentao por meio da alocao e
especializao das fontes de recursos, conforme suas vocaes no tocante ao atendimento
parece melhor favorecer a complementaridade e articulao, sem prejuzo aos princpios
bsicos e fundantes propostos de descentralizao, participao, controle e transparncia.
A anlise aqui elaborada evidencia a importncia estratgica das fontes do SFH para o SNH.
Operando a taxas abaixo das do livre mercado, o SFH viabiliza o atendimento das famlias
que tm capacidade de contrair financiamento habitacional, mas precisam de condies
especiais para faz-lo. um papel estratgico porque, de um lado, viabiliza o acesso para
essas famlias no atendidas pelo mercado e, de outro, aproveita a capacidade de pagamento
dessas famlias, aliviando a demanda sobre os recursos oramentrios, potencializando, em
ltima instncia, o atendimento dos dois primeiros segmentos, contribuindo para o
equacionamento da universalizao do acesso.
Isso no significa dizer que as fontes oramentrias tm importncia menor. Pelo contrrio,
esta anlise ressalta seu papel fundamental, posto que so elas, disponibilizadas pelos trs
nveis federativos, que devem assumir a responsabilidade exclusiva pelo atendimento dos
dois primeiros segmentos e ainda atuar, em composio com as fontes do SFH, para o
atendimento de parte do terceiro.
A fim de potencializar o uso dos recursos oramentrios no atendimento desses trs
segmentos absolutamente majoritrios em termos populacionais e totalitrios no passivo
habitacional acumulado (dficit) essencial atentar, como j mencionado, para a
calibragem dos subsdios, diretos e indiretos. Isso s ser alcanado mediante o
aprimoramento das bases de dados e a ampliao do conhecimento acerca desses grupos bem
como das condies da oferta de crdito e de imveis residenciais. A questo da
sistematizao e do acesso informao assume, portanto, extrema relevncia.

101

J as famlias que podem acessar financiamento em condies de livre mercado devem ser
atendidas com recursos captados junto ao mercado de capitais (CRIs e LCIs), bem como por
outros instrumentos existentes (Consrcios) ou que venham a ser implantados, tais como os
Covered Bonds, de forma a no concorrerem com as famlias do grupo imediatamente
anterior, que necessitam de condies subsidiadas. A constatao aqui que o Sistema
precisa estruturar-se para evoluir nesse sentido, em lugar de aceitar a manuteno do SBPE
como instrumento de livre aplicao pelos agentes financeiros no quesito das famlias alvo do
atendimento. Essa questo ser retomada no prximo captulo.
Este captulo conclui com a confirmao de que o SBPE e o FGTS, por constituirem
alternativa de financiamento mais acessvel, diferenciada do livre mercado, tm vocao
privilegiada para atender ao segmento de famlias que possuem capacidade de assumir
financiamento habitacional em algum nvel, mas precisam de condies especiais,
subsidiadas, para faz-lo. A constatao do carter estratgico das fontes do SFH para o SNH
norteia o presente trabalho e enfatiza a necessidade de averiguar sua aderncia em relao
poltica habitacional vigente.
preciso verificar, portanto, em que medida o SBPE e FGTS esto aptos a exercer esse papel
estratgico, de modo alinhado com os objetivos da PNH. O recorte escolhido para anlise o
da regulao. Considerando que se tratam de fontes reguladas, de aplicao direcionada,
justamente essa regulao que estabelece, historicamente, como essas fontes so utilizadas,
quanto dos recursos captados so destinados ao crdito habitacional, em que condies e para
quais segmentos. A anlise das regulamentaes que regem o SBPE e o FGTS, que ser
realizada nos prximos captulos, tem como propsito identificar tendncias, limitaes e
ineficincias possivelmente presentes seja na regulao, seja no uso efetivo dessas duas
fontes, em relao ao potencial estratgico aqui vislumbrado. A hiptese subjacente que, em
ambos os casos, o potencial das fontes est subestimado e seu carter estratgico
comprometido.
Cada fonte ser analisada isoladamente, conforme as hipteses postuladas, mas o somatrio
das anlises a seguir pretende demonstrar que a expanso downmarket, necessria para
contribuir com a meta de universalizao da PNH, ganhar um ritmo muito mais adequado se
a regulamentao do SFH for ajustada para tanto.

102

Captulo 4

O FINANCIAMENTO HABITACIONAL PELO

SISTEMA BRASILEIRO DE POUPANA E EMPRSTIMO

103

A anlise das duas fontes do SFH SBPE e FGTS ser realizada a partir deste momento,
neste captulo e no seguinte, com o objetivo de verificar o desempenho de cada uma no
financiamento habitacional. Tem incio pelo mapeamento da evoluo da regulamentao
que rege o direcionamento dessas fontes, prospectando, no atual estgio, os aspectos que
favorecem ou comprometem o uso potencial e estratgico de cada uma para o atendimento
ao segmento de famlias que no consegue acessar crdito nas condies de livre mercado.
Verifica, ainda, o uso efetivo empregado a cada uma das fontes pelos agentes nos ltimos
dez anos o volume de recursos destinados aos financiamentos habitacionais; as condies
em que o crdito ofertado; o pblico-alvo de atendimento a fim de constatar o quanto do
potencial oferecido vem sendo utilizado, bem como o posicionamento de cada fonte frente
ao universo do atendimento que cabe ao SNH.
As anlises tomam cursos metodolgicos ora semelhantes, ora distintos, justamente em
funo dos diferentes formatos de regulamentao e gesto de cada fonte, alm das
especificidades de suas naturezas. O que elas demonstram , justamente, que, em ambos os
casos, o potencial apresentado pelas fontes para o crdito habitacional vm sendo
subutilizado, carecendo de maior aderncia PNH.
O crdito habitacional constitui um segmento dos mercados financeiros dos mais complexos,
tanto pela multiplicidade de atores envolvidos, como pela variedade de formas tcnicas,
pelos prazos longos e, principalmente, pelas implicaes e rebatimentos sociais. Seu
desenvolvimento condicionado fundamentalmente pela paisagem institucional de cada
pas e est imbricado com a evoluo macroeconmica.
Muito se tem debatido sobre as inovaes legais que compem o novo marco regulatrio do
setor, implantado a partir de 1997, entre elas, especialmente, a instituio da alienao
fiduciria como alternativa ao tradicional regime de hipoteca, com importante impacto na
reduo da inadimplncia e riscos associados, bem como no interesse dos agentes pelo
crdito imobilirio. Sem dvida, do vasto conjunto de regras que compe o desenho
institucional, o aspecto, em geral, mais ressaltado o marco regulatrio que rege os direitos
de propriedade e o nvel de enforceability of legal rights 1.
A paisagem institucional do crdito habitacional no Brasil vai alm desses aspectos. Como
j mencionado, aqui se criou e mantm, desde 1964, um sistema especfico para direcionar
1

Ver Warnock & Warnock (2008); FMI (2012).

104

recursos captados em poupana e peclio para o crdito habitacional, responsvel pela

pujana de crdito e produo habitacional do perodo compreendido entre 1976 e 1982 e,
novamente, pelo boom atual (2005-2012).
A regulamentao que caracteriza o SFH engloba a captao de recursos com rendimento
fixado abaixo das taxas de mercado e o direcionamento obrigatrio de parte dos recursos
captados para o crdito habitacional em condies tambm fixadas. A interveno do Estado
no Sistema aparece tambm sob a forma de garantia sobre os recursos captados em
depsitos, iseno fiscal sobre os rendimentos e, ainda, mais recentemente, subsdios diretos
atrelados aos financiamentos. Segundo Costa e Nakane (2005, p.30 e 31):
Quando o governo considera que algumas camadas da sociedade tm
acesso limitado a crdito, e que, do ponto de vista de avaliao social,
isso tem efeitos negativos em termos de bem-estar, pode-se justificar a
presena governamental nesse mercado. [...] Dessa forma, a interveno
governamental sobre o mercado de crdito visa canalizao de
recursos para esses segmentos, de forma que se viabilizem
investimentos em volumes e preos que no seriam observveis se o
mercado atuasse de forma livre. [...] A garantia de provimento de
recursos a esses segmentos especficos se justifica com base nos ganhos
econmicos e sociais que a aplicao de recursos nesses setores
representa em curto e longo prazo.

Lundberg (2011, p.35) tambm reflete sobre a importncia da ao do Estado brasileiro na

atividade creditcia, no apenas por meio da atuao dos bancos oficiais, mas tambm por
meio da regulamentao que direciona crdito aos setores rural e habitacional com base nos
depsitos captados na rede bancria, incluindo a os bancos privados, constatando que o
crescimento dos crditos direcionados, aps a crise internacional de 2008/2009, refora o
entendimento de que esses crditos ainda tm papel relevante na economia brasileira.
Embora o efeito do crdito direcionado na economia seja um aspecto importante da
regulao do SFH, na presente anlise a nfase recai sobre o papel desse Sistema na oferta e
expanso de crdito habitacional em direo universalizao pretendida pela Poltica
Nacional de Habitao. Por meio do direcionamento, possvel promover a destinao de
parte dos recursos captados para o crdito habitacional, bem como o atendimento, em certas
condies, para determinados segmentos de renda, para os quais as condies de mercado
no so acessveis.
Conforme analisado no captulo anterior, o SFH com suas fontes, SBPE e FGTS, tem papel
estratgico no atendimento de um vasto conjunto de famlias que tem alguma capacidade de

105

acessar crdito habitacional, mas s consegue faz-lo em condies especiais, diferenciadas

das condies de livre mercado 2. Nesse contexto, a regulamentao do SFH assume,
portanto, papel fundamental.
No presente captulo analisado o SBPE, a partir, principalmente, dos dados oficiais
divulgados pelo Banco Central e pela Abecip, bem como os normativos disponibilizados por
essas instituies e no stio da Prognum 3. Outros dados, no disponibilizados na internet,
foram obtidos diretamente junto ao BCB e CAIXA. Alguns dados solicitados no estavam
disponveis, seja por falta de registro, sistematizao ou sigilo.
O SBPE, como mencionado, capta depsitos voluntrios de poupana e submetido ao
direcionamento de parte dos recursos captados para o crdito habitacional. Esse Sistema vem
apresentando um vertiginoso crescimento na captao de recursos, na ltima dcada,
especialmente a partir de 2005 e aumentando significativamente os financiamentos
habitacionais concedidos, quando comparado com a dcada anterior.
O celebrado vigor recente do crdito habitacional apresenta diferenas para o conjunto dos
bancos pblicos e privados como ser discriminado no decorrer da anlise. Segundo estudo
economtrico realizado por Martins, Lundberg e Takeda (2011), a expanso das carteiras de
crdito habitacional das instituies privadas est mais fortemente correlacionada aos nveis
de exigibilidade estabelecidos pela regulamentao. J nos bancos pblicos,
particularmente na CAIXA o crescimento vem sendo impulsionado pelo ganho real de
renda das familias e pela reduo do risco, refletida na queda da inadimplncia propiciada
pela introduo da alienao fiduciria. Ou seja, a CAIXA, com expertise acumulada na
qualidade de executora da poltica habitacional, expande sua carteira na presena de
condies mais favorveis de demanda e risco, enquanto os demais bancos privados, embora
diante das mesmas condies, so mais sensveis ao direcionamento. O direcionamento
parece ser, portanto, fator mais decisivo, para a performance dos bancos privados no crdito
habitacional.
Este captulo busca analisar, por trs das cifras de captaes e crdito, trs questes de
extrema relevncia:

Como mencionado no Captulo 1, o conceito de livre mercado adotado aqui o do mercado de crdito que
opera segundo as condies de taxas de juros e prazos livremente pactuados pelas partes, fora dos ditames do
circuito direcionado de crdito.
3
www.prognum.com.br.

106

i.

A regulamentao atual do SBPE potencializa ou subutiliza o uso dos recursos

captados para a gerao de crdito habitacional, chamado aqui de financiamento
habitacional efetivo 4?

ii.

Quanto dos recursos captados efetivamente destinado ao crdito habitacional?

iii.

O SBPE atende a que segmentos de renda da populao? O SBPE desempenha papel

estratgico, complementar ao FGTS, no Sistema Nacional de Habitao?

Para tanto, ser analisada, primeiramente, a evoluo histrica da regulamentao de

direcionamento do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE). A reviso da sua
trajetria ao longo de quase cinco dcadas e seu estgio atual revelam tendncias de
posicionamento

do

SBPE.

Complementarmente,

reviso

do

cumprimento

da

regulamentao e do enforcement das penalidades previstas, bem como dos fatores de

multiplicao introduzidos, auxiliam a compreenso acerca das condies de acesso e
apropriao desses recursos. Em seguida, estimado o percentual de recursos destinados
especificamente para o financiamento habitacional efetivo, expurgando as demais
utilizaes.
A hiptese subjacente que o potencial deste funding para o financiamento habitacional est
subutilizado pela atual regulamentao, com reflexo na utilizao efetiva.
Por fim, a anlise debrua-se sobre as esparas variveis coletadas e disponibilizadas pelo
Banco Central e por estudo de iniciativa da CAIXA, para tentar identificar que rendas
familiares so atendidas com financiamentos habitacionais no mbito do SBPE.

4.1 Evoluo da exigibilidade

Sobre os depsitos do SBPE as Cadernetas de Poupana recai uma exigibilidade que
compreende, basicamente, os percentuais mnimos de recursos que devem ser canalizados
para o crdito habitacional ou imobilirio e os que devem ser recolhidos compulsoriamente
ao Banco Central. A parcela do estoque de aplicaes exigida em financiamentos
habitacionais est condicionada observncia dos limites estabelecidos pelo SFH. O no
cumprimento dessa exigibilidade gera, segundo a regulamentao, penalidade ao agente
4

Esta a nomenclatura utilizada pelo Banco Central e adotada por bancos de dados de entidades como Abecip e
CBIC, para distinguir os recursos aplicados em financiamentos habitacionais no mbito do SFH, dos recursos
aplicados, em valores mobilirios diversos, crditos junto ao FCVS e outros.

107

financeiro sob a forma de recolhimento de recursos junto ao Banco Central, subordinada a

determinada condio de remunerao.
Segundo as regras atuais 5, 65% da base de clculo devem ser aplicados em financiamentos
imobilirios (no apenas habitacionais), sendo 80% desses obrigatoriamente em
financiamentos habitacionais no mbito do SFH, perfazendo 52% do total da base.
Estabelecem, ainda, que 20% do total de recursos captados sejam recolhidos
compulsoriamente ao Banco Central. O Quadro I a seguir apresenta, de maneira sinttica, as
regras vigentes:
Quadro 4.1: Direcionamento Vigente
Rubrica

Percentual de Direcionamento

Referncia para clculo

Encaixe Obrigatrio BCB

(Compulsrio)

20%

Saldo dos depsitos

Exigibilidade em financiamentos

65%

min 80% em financiamentos hab pelo SFH (52%)

Base de Clculo*
20% em financ imob a taxa de mercado (13%)

Disponibilidades e aplicaes livres

saldo (15%)

Saldo dos depsitos

Fonte: Resoluo 3932/2010. Elaborao prpria.

Nota*: Para clculo da base utiliza-se, sempre, o menor dos seguintes valores, pelo critrio de dias teis:
I - A mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana nos doze meses antecedentes ao
ms de referncia;
II - A mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana no ms de referncia.

Esses percentuais, contudo, sofreram alterao ao longo da histria do SFH, desde 1966,
quando as Cadernetas de Poupana foram regulamentadas para constiturem funding para
o Sistema e aderirem sistemtica de correo monetria introduzida em 1964.
Originalmente, a quase totalidade dos recursos captados era destinada a financiamentos
habitacionais e de desenvolvimento urbano. A RC BNH n 25/1971estabelecia que os
agentes do SBPE deveriam, excetuando o encaixe, dedicar 90% no mnimo ao
financiamento para construo ou aquisio habitacional e 10% em operaes correlatas
reforma habitacional, obras comunitrias e infraestrutura dos conjuntos. Segundo Arago
(2007, p.453) os financiamentos habitacionais nas condies do SFH ficavam, nessa poca,
com cerca de 70% do total dos recursos.
O direcionamento dos recursos da Poupana, no modelo tal qual se impe hoje,
caracterstico do perodo em que o CMN/BCB assumem integralmente a regulamentao do
SBPE. Na poca do BNH, o direcionamento era distribudo em faixas de atendimento,
conforme o valor financiado e o valor do imvel. A Res. BNH n 80/1980 havia inaugurado
5

Segundo a Res. BCB n 3932/2010.

108

o modelo de induo, segundo o qual, medida que as instituies orientassem

primordialmente os financiamentos para estratos inferiores classe mdia, adquiriam o
direito de aplicar parte dos recursos na denominada faixa especial, precursora da atual
taxa de mercado 6. A primeira resoluo emitida pelo Conselho Monetrio Nacional, ainda
em 1986, a de n 1.221, em novembro, logo aps a extino do BNH, foi a primeira
iniciativa de implantar um novo modelo que rompia com a lgica da induo do BNH e
estabelecia simplesmente uma exigibilidade de aplicao de 60% dos recursos para
habitao. Do total exigido, metade podia ser aplicado em financiamentos habitacionais a
taxa de mercado e a outra metade pelas regras do SFH 7.
Mais tarde, em 1993, esse novo modelo foi aprimorado com a Res. BCB n 1980, que
constituiu o primeiro marco do novo modelo de direcionamento, regendo os principais
aspectos da exigibilidade no SBPE e direcionando o percentual de 70% dos recursos
exclusivamente para o financiamento habitacional. Esse percentual que se distribua em 56%
pelo SFH e 14% a taxas de mercado, seria o recorde da destinao de recursos para
habitao no SBPE no perodo ps-BNH. Essa exigibilidade permeneceu vigente entre maio
de 1993 e dezembro de 1997, quando entrou em vigor a Res. BCB n 2458/1997.
A Res. BCB n 2458/1997 alterou a exigibilidade exclusiva para financiamentos
habitacionais para, pela primeira vez na histria do SBPE, abarcar a concesso de
financiamentos imobilirios em geral, na rubrica a taxas de mercado. Essa Resoluo
reduziu de 70% para 63% o total de recursos destinados a financiamentos habitacionais,
sendo 56% (SFH e Faixa Especial) e 7% a taxas de mercado. Os demais 7% aplicveis a
taxas de mercado seriam destinados ao crdito imobilirio, no necessariamente
habitacional. de 1997 tambm a criao do SFI e Royer (2009, p.49) indentificou nesse
momento o uso indistinto feito entre os termos imobilirio e habitacional na imprensa e
nos documentos setoriais. A nfase passava a recair sobre a origem dos recursos em
detrimento de sua destinao. A partir da, o financiamento habitacional perdeu nfase na
regulamentao que rege a exigibilidade.

A frmula estabelecida pela Res. BNH n 80/1980 era SFE = 0,30 [(SFIi SFIo) + (SFIIi-SFIIo) + (SFIIIiSFIIIo)] + 0,15(SFIVi-SFIVo) + 0,08 (SFVi-SFVo); sendo SF o saldo em financiamentos em cada faixa, de I a
IV e SFE o saldo permitido em financiamento na faixa especial.
7
Arago (2007, p.199) registra, desde a poca do BNH, a presso dos grandes agentes financeiros pela
desregulamentao da Poupana, a fim de que fosse permitido um maior volume de operaes fora do setor
habitacional e dos limites de taxas de juros.

109

Em 2002, com a Res. BCB n 3005/2002, o percentual mnimo dedicado a financiamento

habitacional pelo SFH foi reduzido para 52% e foi extinta a parcela dos financiamentos a
taxa de mercado dedicada obrigatoriamente ao crdito habitacional, deixando ento 13%
livres

para

serem

inteiramente

aplicados

em

financiamentos

imobilirios,

no

necessariamente habitacionais. Desde ento, esses percentuais mantm-se inalterados,

mantidos pela Res. BCB n 3932/2010, atualmente vigente. Essa Resoluo tambm
ampliou a diversidade de instrumentos de crdito imobilirio do SFI que podem ser
computados para fins de exigibilidade no mbito do SFH, bem como os percentuais que
podem fazer parte desse cmputo. A abertura para cumprir o direcionamento com crditos
outros que no financiamentos habitacionais extremamente relevante para esta anlise e
ser objeto de detalhamento mais adiante.
Observa-se, portanto, primeiramente, trs movimentos:
i.

no primeiro, a substituio do sistema de induo, que estimulava financiamentos

para segmentos de renda mais baixa, por um sistema em que as quotas esto
predefinidas entre financiamentos a taxa de mercado e pelas condies do SFH,
sendo que este ltimo compreende um enquadramento nico, sem as subdivises
em faixas;

ii.

no segundo, evidenciado no Grfico 4.1, a reduo dos percentuais dedicados a

financiamentos habitacionais de 70% para 52%, bem como da reduo dos
financiamentos habitacionais condicionados s regras do SFH, de 56% para 52%;
e

iii.

no terceiro, a abertura do Sistema para os financiamentos imobilirios,

justamente quando criado o SFI e com ele os instrumentos para financiar
empreendimentos imobilirios com recursos do mercado de capitais.

110

Grfico 4.1: Evoluo do Direcionamento para Financiamentos Habitacionais

Fonte: Resolues BCB. Elaborao prpria.

111

Portanto, em uma perspectiva histrica, quando observada a evoluo da regulamentao do

SBPE entre 1993 e 2012, constata-se a reduo das exigibilidades para aplicao em
financiamento habitacional, atingindo hoje o menor patamar desde 1990, a despeito das
condies para o aumento do crdito habitacional tanto do ponto de vista macroeconmico
quanto do marco regulatrio terem evoludo consideravelmente em relao ao cenrio das
dcadas de 80 e 90.
Outro movimento observado, diz respeito frmula de definio da base de clculo, sobre
a qual aplicado o percentual de direcionamento, que tambm sofreu alterao ao longo do
perodo observado. Enquanto a Res. BCB n 1980/1993 estabelecia como base o menor dos
valores encontrados nas mdias aritmticas dos saldos dirios do ms de referncia ou dos
trs meses imediatamente anteriores, desde (tambm) a Res. BCB n 2458/1997 a base passa
a retroagir mdia dos saldos dirios dos 12 meses anteriores. Como os saldos da poupana
so sempre crescentes, quanto mais longe retroage-se no tempo, menor a base resultante.
Entre janeiro de 2010 e agosto de 2012, a posio da base de clculo mensal correspondeu a,
em mdia, 92% dos saldos correntes dos depsitos no mesmo ms. Utilizando as posies
mensais dos saldos divulgadas pelo Banco Central e calculando a base pela regra anterior
mdia das trs posies mensais anteriores a base cresceria para, aproximadamente, 98%
dos saldos dos depsitos, elevando junto os volumes exigidos para as aplicaes em
financiamentos habitacionais. Com efeito, a base reduzida para 92% dos depsitos traduz-se
em uma exigibilidade menor que 52%, de apenas 48% em relao aos saldos dos depsitos.
Aqui no se julga o mrito da mudana, posto que ela pode ter embasamento na preocupao
com a liquidez do Sistema, a fim de proteg-lo de picos de aplicaes ou saques, apenas se
constata o fato de que tambm essa mudana contribuiu no sentido de reduzir as aplicaes
em financiamentos habitacionais em relao ao potencial da fonte.
A reduo dos percentuais de exigibilidade complementada, ainda, por outro movimento
extremamente relevante, o de aumento do conjunto de aplicaes que podem ser computadas
como se financiamentos habitacionais fossem para fins de atendimento regulamentao,
promovendo ainda maior reduo dos financiamentos habitacionais efetivos, ou seja,
comprometendo a parcela lquida que corresponde, efetivamente, a crditos habitacionais.
O Quadro 4.2 apresenta as aplicaes autorizadas para cmputo, para efeito de cumprimento
da exigibilidade em financiamentos habitacionais, pela Res. BCB n 1980/1983.

112

Quadro 4.2: Operaes computadas para fins de atendimento da exigibilidade

Res. BCB n 1980/1983
I - o saldo bruto dos financiamentos habitacionais, inclusive suas rendas a incorporar;
II - os financiamentos habitacionais transferidos para crditos em liquidao, de forma decrescente;
III - os saldos dos depsitos no Fundo de Apoio Produo de Habitaes para a Populao de Baixa
Renda (FAHBRE);
IV - os saldos dos depsitos no fundo de estabilizao (FESTA);
V - o montante dos desembolsos programados para os prximos 12 (doze) meses, referente a
contratos firmados para a construo de unidades habitacionais, desde que efetuada a liberao da
primeira parcela e os recursos estejam aplicados em ttulos pblicos federais, os quais sero
intransferveis enquanto computados como financiamento habitacional;
VI - os crditos junto ao fundo de compensao de variaes salariais (FCVS);
VII - o montante das letras hipotecrias adquiridas, desde que garantidas por crditos hipotecrios
decorrentes de operaes realizadas no mbito do SFH, limitado a 10% da base de clculo;
VIII - o montante das letras hipotecrias recebidas a ttulo de pagamento de crditos junto ao FCVS;
IX - o valor das cdulas hipotecrias adquiridas e decorrentes de operaes realizadas no mbito do
SFH;
X - o valor dos descontos absorvidos pelas instituies financeiras em decorrncia do disposto nos
arts. 3 e 5 da Lei n 8.004, de 14.03.90, ajustado em cada posio pelos ndices de remunerao
bsica dos depsitos de poupana, por dois anos a partir da absoro.
Fonte: Res. BCB n 1980/1983, Art. 8. Elaborao prpria.

J estava previsto, portanto, o cmputo de itens que no correspondiam concesso de

financiamentos habitacionais, tais como os crditos junto ao FCVS e as letras hipotecrias
adquiridas. Essas ltimas permitiam, inclusive, que os agentes trocassem posio para
contornar o direcionamento obrigatrio.
A Res. BCB n 2458/1997 acrescentou a esses cmputos os crditos da dvida novada do
Fundo de Compensao de Variaes Salariais (FCVS), que mesmo tendo sido vendidos no
mbito do PROER (com desgio de 50%), podiam continuar a ser computados para efeito do
direcionamento, como se permanecessem na carteira de crdito da instituio, o chamado
FCVS virtual. Essa prerrogativa foi estendida a demais crditos do FCVS vendidos ou
trocados por qualquer outro motivo, a exemplo da CAIXA, que adquiriu o direito de
computar FCVS virtual porque o Tesouro Nacional trocou obrigaes do fundo por ttulos
de dvida de sua emisso (LFTs). Em 2000, segundo Royer (2009, p.82), esses crditos
representavam 52% do total das aplicaes imobilirias contabilizadas pelo SBPE. Essa
mesma Resoluo, estabelece que as operaes taxa de mercado, at o limite de 5% da
base de clculo, podem incluir os ttulos de emisso de companhias hipotecrias e de
companhias securitizadoras vinculados a operaes de financiamento habitacional, alm dos

113

direitos creditrios originados de compromissos de compra e venda, junto a pessoas fsicas,

de bens imveis residenciais novos ou em construo.
J a Res. BCB n 3005/2002, enquanto estabeleceu fator de deduo de 1% no cmputo dos
crditos da dvida novada do FCVS, utilizados ou alienados, acelerando, ainda que
lentamente, a deduo desses crditos, ampliou o leque de aplicaes, inclusive imobilirias,
que podiam ser computadas para efeito de cumprimento da exigibilidadede relativa a
financiamentos habitacionais (52%). O Quadro 4.3 abaixo reproduz as inseres realizadas
pela referida Resoluo.
Quadro 4.3: Novas operaes autorizadas para cmputo pela Res. BCB n 3005/2002
VIII - Os certificados de recebveis imobilirios (CRIs) de emisso de companhias securitizadoras de
crditos imobilirios;
X - As quotas de fundos de investimento imobilirio e de fundos de investimento em direitos
creditrios, cujas carteiras sejam constitudas por financiamentos habitacionais ou por direitos
creditrios vinculados a imveis residenciais;
XIV - Os crditos correspondentes s dvidas novadas do FCVS, nos termos do art. 10 da Lei 10.150,
de 2000.
Fonte: Res. BCB n 3005/2002, Art. 2 (Anexo).

Ou seja, a Res. BCB n 3005/2002 estabelece um horizonte para extinguir o cmputo do

FCVS virtual, mas o faz em um ritmo bem suave, razo de 1/100, enquanto aumenta as
aplicaes enquadrveis no cmputo da exigibilidade, comprometendo a gerao de novos
crditos habitacionais, enfatizando o uso de recursos do SBPE para fomentar instrumentos
do mercado imobilirio, tais como CRIs e Fundos de Investimento (FII e FIDC). Conforme
j mencionado, essa Resoluo promove, ainda, a reduo do percentual direcionado a
financiamentos habitacionais de modo geral, ao extinguir a parcela de financiamentos
habitacionais obrigatrios a taxa de mercado e, principalmente, o percentual dedicado a
financiamentos habitacionais no mbito do SFH, a despeito da evoluo do marco
regulatrio e da estabilidade macroeconmica que favorecem a expanso do crdito
habitacional.
A seguir, intensifica-se a excluso de volumes crescentes de direitos junto ao FCVS, por
meio da mudana da razo de deduo para 1/50 e 1/36 respectivamente pelas Resolues
BCB n 3177/2004 8 e n 3347/2006. Por outro lado, assim como fez a Res. BCB n
3005/2002, a Res. BCB n 3347/2006 expandiu ainda mais as aplicaes que no
8

Segundo Arago (2007, p.455), a acelerao da excluso dos crditos do FCVS foi motivada pelo agravamento
da crise da indstria imobiliria em 2003.

114

correspondem a financiamento habitacional, mas que podem ser computadas para efeito do
cumprimento da exigibilidade pelos agentes financeiros, sem alargar o percentual exigido de
52% da base de clculo. Os novos itens so destacados no Quadro 4.4.
Quadro 4.4: Outras operaes autorizadas para cmputo pela Res. BCB n 3347/2006
XX - os financiamentos a projetos de investimento de concessionrias privadas do setor de
saneamento;
XXI - os financiamentos de estudos tcnicos para a estruturao de modelos de parceria
entre o setor pblico e o setor privado, em saneamento ambiental;
XXIII - at 35% do valor das cartas de garantia 9 de aquisio de certificados de recebveis
imobilirios emitidos aps 18.12.2003, com lastro em direitos creditrios originados de
operaes de compra e venda de bens imveis residenciais ou em financiamentos
habitacionais, nesse ltimo caso desde que concedidos aps 18.12.2003.
Fonte: Res. BCB n 3347/2006, Art. 2 (Anexo).

A Res. BCB n 3932/2010, atualmente vigente, manteve os baixos percentuais de

direcionamento estabelecidos desde a Res. BCB n 3005/2002 e o amplo espectro de
cmputos j admitidos, acrescentando, ainda, outras operaes de financiamento a
incorporaes imobilirias como enquadrveis para o cmputo da exigibilidade, conforme
apresenta o Quadro 4.5.
Quadro 4.5: Mais operaes imobilirias autorizadas para cmputo, Res. BCB n3932/2010
XXV - os financiamentos de capital de giro, com prazo mximo de sessenta meses,
observado o disposto no art. 8, concedidos at 31 de dezembro de 2009, destinado a
incorporaes imobilirias submetidas ao regime do patrimnio de afetao, ou a sociedades
constitudas com o propsito especfico de administrar riscos, benefcios, haveres e
obrigaes decorrentes de atividade exercida com o intuito de promover e realizar a
construo, para alienao total ou parcial, de edificaes ou conjunto de edificaes
compostas de unidades autnomas;
XXVI - os financiamentos para obras de infraestrutura em loteamentos urbanos, destinados a
imveis residenciais concedidos a incorporaes imobilirias submetidas ao regime do
patrimnio de afetao, ou a sociedades constitudas com o propsito especfico de
administrar riscos, benefcios, haveres e obrigaes decorrentes de atividade exercida com o
intuito de promover e realizar a construo, para alienao total ou parcial, de edificaes ou
conjunto de edificaes compostas de unidades autnomas.
Fonte: Res. BCB n 3932/2010, Art. 2 (Anexo).

Embora as operaes correlatas, tais como o financiamento infraestrutura em loteamentos

e aos projetos de saneamento, possam ser consideradas complementares ao financiamento
habitacional, fato que sua incluso reduz o efeito potencial do direcionamento para o
9

As cartas de garantia visavam adicionar liquidez aos CRIs, estimulando novas emisses e compras por
investidores e enfatizam o uso, desde a Res BCB n 3005/2002, de recursos da poupana para o
desenvolvimento do SFI.

115

acesso habitao. Todavia, o financiamento de capital de giro para incorporaes

imobilirias abrange, sem dvida, aplicaes para outros fins que no o habitacional.
Esta ltima, Res. BCB n 3932/2010, permite, por fim (Art. 1 e 2), que os crditos
imobilirios cedidos pelas instituies financeiras s companhias securitizadoras de crditos
imobilirios, vinculados a certificados de recebveis imobilirios (CRIs) 10, permaneam
computados como se ainda estivessem na carteira dessas instituies, deduzidos gradativa e
cumulativamente razo de 1/36 a cada posio mensal. Visa estimular os CRIs, concedendo
prazo para que a instituio possa recompor sua carteira.
Restringe, todavia, o uso do fator multiplicador sobre os CRIs adquiridos segundo o qual
possvel computar um CRI por 20% a mais e que desde a Res. BCB n 3259/2005 valia para
CRIs de qualquer lastro apenas aos CRIs com lastro em financiamento habitacional. O

advento do fator de multiplicao ser abordado mais adiante. Esse acrscimo de 20% ao
valor dos recebveis, ainda que limitado (5% do limite de cmputo dos CRIs), refora a
utilizao de recursos direcionados do SBPE para o incentivo ao desenvolvimento do SFI,
em detrimento de novas originaes de financiamento habitacional.
Ou seja, em 2010, ainda se observa o movimento de expandir as operaes sem vnculo com o
crdito habitacional que podem ser computadas como se fossem financiamento habitacional
para efeito de cumprimento da exigibilidade, sem sequer a compensao de um aumento no
percentual de direcionamento obrigatrio dos recursos captados pelo SBPE, no obstante os
avanos mencionados marco regulatrio, estabilidade macroeconmica e crescimento real
da renda favorecerem a expanso do crdito habitacional.
Desde 1997, portanto, h um movimento claro, enfatizado a partir de 2002 e reiterado em
2010, de reduzir os percentuais de direcionamento e, tambm, de diminuir a exigibilidade
lquida incluindo operaes, inclusive as do setor imobilirio, antes enquadrveis somente
nas faixas de mercado ou livre, no cmputo do financiamento habitacional. Ou seja, apesar
de mantida a sistemtica de direcionamento, observa-se uma gradual flexibilizao na
utilizao dos recursos, promovendo a desregulamentao do Sistema.
O conjunto de movimentos aqui observados parece desconsiderar a evoluo da questo
habitacional no mbito das polticas pblicas, posicionando o SBPE de modo desvinculado

10

Esta ltima norma exclui, todavia, o cmputo dos CRIs com lastro em contratos de locao.

116

ao SNH. Isso reitera o argumento, construdo no captulo 2, sobre a importncia das fontes
comporem um sistema nico.
O Quadro 4.6 sumariza o conjunto de aplicaes aceitas desde 2010 para o cmputo do
direcionamento, classificadas em financiamentos habitacionais efetivos conforme
definio do prprio Banco Central e outras aplicaes: Res. BCB n 3932/2010, Art. 2:
Para fins da verificao do atendimento da exigibilidade estabelecida no art. 1, inciso I, so
computados como operaes de financiamento habitacional no mbito do SFH. 11
Quadro 4.6: Operaes enquadrveis para fins de exigibilidade no mbito do SFH
(Res. BCB n 3932/2010, vigente)
Financiamentos habitacionais efetivos*

Outras aplicaes

I - para aquisio de imveis residenciais, novos

ou usados;

VII - cdulas de crdito imobilirio e cdulas hipotecrias

representativas de operaes de financiamento habitacional pelo SFH;

II - para construo de imvel residencial por

pessoas naturais;

VIII - letras de crdito imobilirio, as letras hipotecrias e os

depsitos interfinanceiros imobilirios, garantidos ou lastreados por
operaes de financiamento habitacional no mbito do SFH;
IX - certificados de recebveis imobilirios (CRIs) de emisso de
companhias securitizadoras de crditos imobilirios, com lastro em
financiamentos imobilirios;
X-direitos creditrios originados de compromissos ou contratos
definitivos de compra e venda, celebrados com pessoas naturais, de
bens imveis residencial novos ou em construo;
XI - cotas de fundos de investimento imobilirio e de Fundos de
Investimento em direitos creditrios, cujas carteiras sejam
constitudas exclusivamente por financiamentos habitacionais nas
condies do SFH ou por direitos creditrios at o limite de 20% da
carteira, por ttulos pblicos federais e outras disponibilidades
financeiras;
XIV- crditos junto ao Fundo de Compensao de Variaes Salariais
(FCVS);

III - os emprstimos contratados, nas condies

do SFH, para quitao de financiamentos
habitacionais**;
IV - para a produo de imveis residenciais por
empresas (VF mdio dentro dos limites do SFH)
V- montante dos desembolsos programados para
liberao
at
final
dos
contratos
de
financiamento;

VI - para a aquisio de material para a

construo ou ampliao de habitao (em lote de
propriedade do pretendente ao financiamento ou
cuja posse regularizada seja por este detida);
XIX - os financiamentos para aquisio de
material de construo, concedidos, a partir de
1.01.2006, a empresas construtoras e/ou
incorporadoras, desde que os materiais sejam
para
produo
efetivamente
utilizados
habitacional;

XV crditos correspondentes s dvidas novadas do FCVS, nos

termos do art.10, Lei 10150/2000;

XVI - valor dos descontos absorvidos pelas instituies financeiras

em contratos com previso de cobertura de eventuais saldos residuais
pelo FCVS (Lei 10150/2000) 12;
XVII - valor dos imveis recebidos em liquidao de financiamentos
habitacionais firmados no mbito do SFH, enquanto no alienados,
observado o prazo mximo para alienao;
XXI - financiamentos a projetos de investimento de concessionrias
privadas do setor de saneamento;
11

Grifo nosso.
Ajustado pela remunerao bsica dos depsitos de poupana - pela sua totalidade, pelo prazo de um ano
contado da respectiva absoro e, depois, por 50% de seu montante, pelo prazo de mais um ano.
12

117

XXII - financiamentos de estudos tcnicos para a estruturao de

modelos de parceria entre o setor pblico e o setor privado, em
saneamento ambiental;
XXIV - valor das cartas de garantia, at o limite de 35%, de aquisio
de certificados de recebveis imobilirios com lastro em direitos
creditrios originados de operaes de compra e venda de bens
imveis residenciais ou em financiamentos habitacionais;
XXV - financiamentos de capital de giro destinado a incorporaes
imobilirias submetidas ao regime do patrimnio de afetao; ou, as
sociedades constitudas com o propsito especfico de administrar
riscos, benefcios, haveres e obrigaes decorrentes das atividades de
construo para alienao total ou parcial, de edificaes ou conjunto
de edificaes compostas de unidades autnomas;
XXVI - financiamentos para obras de infraestrutura em loteamentos
urbanos destinados a imveis residenciais concedidos, destinados a
incorporaes imobilirias submetidas ao regime do patrimnio de
afetao; ou, as sociedades constitudas com o propsito especfico de
administrar riscos, benefcios, haveres e obrigaes decorrentes das
atividades de construo para alienao total ou parcial, de
edificaes ou conjunto de edificaes compostas de unidades
autnomas;
XXVII descontos concedidos a contratos de financiamento (SFH)
formalizados at 5.9.2011, em desequilbrio financeiro e sem a
cobertura do FCVS (originariamente ou por perda desta cobertura) 13
Fonte: Res. BCB n 3932/2010, Art. 2 (Anexo). Elaborao prpria.
Notas:
* Os financiamentos habitacionais efetivos incluem, ainda, o Art. 2, incisos III e IV da Res. BCB n
3347/2006: o montante dos financiamentos a serem concedidos, nas condies do SFH, aos adquirentes de
unidades habitacionais em fase de produo; e, as cartas de crdito concedidas para a produo de unidades
habitacionais e para a aquisio de imveis residenciais novos ou usados, com prazo de validade no superior a
120 dias, desde que identificado o respectivo imvel e formalizadas as correspondentes propostas de
financiamento nas condies do SFH. Outras rubricas, presentes na Res. BCB n 3932/2010, mas que so
apenas resqucios de aplicaes do passado compreendem, conforme incisos apresentados a seguir: XII Saldos remanescentes de operaes as operaes computadas como de faixa especial durante a vigncia da
Res. BCB n 2458/1997; XIII-Saldos dos depsitos no Fundo de Apoio Produo de Habitaes para a
Populao de Baixa Renda (Fahbre); XVIII - Saldos remanescentes das operaes de financiamento para
produo de imveis no mbito do SFH, contratadas ou renegociadas at 30.6.2000, com base no Art. 2 da
Res. BCB n 2623/1999; XX financiamentos para pessoas jurdicas para construo de habitaes para seus
empregados; e, XXIII - Para a reforma de imveis no residenciais com o objetivo de adequ-los ao uso
residencial
**Esse dispositivo visou facilitar a portabilidade de crdito entre as instituies.

Os Certificados de Recebveis Imobilirios (CRIs), os Fundos de Investimento Imobilirio,

as Cdulas e Letras Hipotecrias e de Crdito Imobilirio so operaes de captao de
recursos junto ao mercado de capitais. Compreendem instrumentos de gesto de passivo dos
bancos para aumentar sua liquidez e reduzir riscos de descasamento entre ativos e passivos.

13

Conforme o incisos I e II, bem como paragrafo nico, doArt. 1 da Res. BCB n 3.841/2010, esses valores
podem ser computados:
I - pela sua totalidade, at o 12 ms subsequente data de assinatura do aditivo contratual de que trata o Art. 5
da Lei n 11.922/2009; e
II - pelo valor de que trata o inciso I, deduzido, cumulativamente, razo de 1/36 a cada posio mensal a partir
do 13 ms subsequente data de assinatura do aditivo contratual de que trata o Art. 5 da Lei n 11.922/2009.
Pargrafo nico: Os valores de que trata este artigo sero ajustados mensalmente pela remunerao bsica dos
depsitos de poupana.

118

So instrumentos que ampliam e modernizam a captao dos bancos, mas que deveriam,
todavia, expandir, com novos recursos, captados junto ao mercado de capitais, o funding
para o financiamento imobilirio. Seu desenvolvimento j deveria ter permitido, inclusive,
que o direcionamento voltasse a exigir exclusivamente aplicaes em financiamentos
habitacionais e restritas ao mbito do SFH. A permisso para utiliz-los para o cmputo do
direcionamento em financiamento habitacional pelo SFH promove, ao contrrio, a reduo
dos percentuais que obrigatoriamente devem gerar crditos habitacionais. Um contrasenso,
posto que em lugar de alargar as captaes e aplicaes, resulta na reduo da exigibilidade
lquida para financiamento habitacional, perfazendo um movimento contrrio ao de
complementaridade entre as fontes que compem o Sistema (nico) Nacional de Habitao.
Ao permitirem o cmputo de novas operaes, as resolues, em geral, determinam os
limites que podem ser ocupados com essas incluses. Conforme o Artigo 5 da Res. BCB n
3932/2010, os valores correspondentes aos incisos IX, XI e XXIV certificados de
recebveis imobilirios, as cotas de fundos de investimento imobilirio e de fundos de
investimento em direitos creditrios e os recursos correspondentes ao percentual de at 35%
das cartas de garantia de aquisio de certificados de recebveis imobilirios computados
para fins da verificao do atendimento da exigibilidade no podem exceder 50% dos 52%
exigidos pelo direcionamento para as aplicaes no mbito do SFH. J o Art. 7 autoriza o
cmputo dos financiamentos concedidos a projetos de investimento de concessionrias
privadas do setor de saneamento, os financiamentos de estudos tcnicos para a estruturao
de modelos de parceria entre o setor pblico e o setor privado, em saneamento ambiental e
os financiamentos para obras de infraestrutura em loteamentos urbanos incisos XXI, XXII
e XXVI at o limite de 5% da alquota de 52% de direcionamento. O Art. 8 estabelece
que os financiamentos concedidos para capital de giro inciso XXV computados para
efeito de exigibilidade, no podem exceder 5% da base de clculo dos saldos.
Caso todas essas aplicaes sejam computadas no limite estabelecido, pela letra da
regulamentao, a exigibilidade lquida para aplicao em financiamento habitacional
efetivo poderia ser de apenas 18,4% da base de clculo dos saldos de poupana, conforme
sintetiza o Quadro 4.7.

119

Quadro 4.7: Limites para verificao do atendimento da exigibilidade

Base de clculo dos depsitos*
Direcionamento - financiamentos imobilirios

100%
65%
52%

Direcionamento - financiamentos habitacionais nas condies do SFH

Art. 5: limite de deduo do Art. 2 incisos IX, XI, XXIV

-26%

Art. 7: limite de deduo do Art. 2 incisos XXI, XXII e XXVI

-2,6%

Art. 8:limite de deduo do Art. 2 inciso XXV

Limite mnimo de exigibilidade para os financiamentos habitacionais efetivos
(e demais incisos do Art.2o, no mencionados)

-5%
18,4%

Fonte: Resoluo BCB n 3932/2010. Elaborao prpria.

Nota*: Para clculo da base utiliza-se, sempre, o menor dos seguintes valores, pelo critrio de dias teis:
I - A mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana nos doze meses antecedentes ao
ms de referncia;
II - A mdia aritmtica dos saldos dirios dos depsitos de poupana no ms de referncia.

Dessa forma, a atual regulamentao possibilita que um percentual inferior a 18,4% do saldo
corrente dos depsitos seja efetivamente destinado a crditos habitacionais, j que a base de
clculo historicamente menor que os saldos correntes e que os crditos remanescentes junto ao
FCVS e as Letras adquiridas, no submetidos a limites para o cmputo, concorrem, ainda, com
as aplicaes em financiamento habitacional efetivo. Desse modo, de acordo com a

regulamentao vigente, possvel canalizar apenas uma pequena parte das captaes para a
concesso de crditos habitacionais dentro dos limites do SFH. Isso no significa dizer que
os agentes financeiros do Sistema usam ou conseguem usar todas essas prerrogativas no
limite mximo e mantm estoques de financiamentos habitacionais efetivos, enquadrveis
no SFH, apenas pelos limites mnimos. Quer dizer apenas e to somente que, pela
regulamentao, ser-lhes-ia permitido.
O estabelecimento desses limites poderia ser lido de outra forma: como a garantia de que
essas operaes no somem 100% da exigibilidade, resultando em zero financiamento
habitacional efetivo. Mas se o objetivo fosse garantir recursos para a concesso e expanso
do crdito habitacional, no faria sentido permitir que o total de aplicaes em
financiamentos habitacionais efetivos pudesse representar um percentual to pequeno dos
recursos captados. Ademais, expandir as operaes enquadrveis e no as limitar
minimamente, equivaleria a desregulamentar o SBPE, extinguindo o direcionamento para o
crdito habitacional.
Em suma, a anlise da trajetria da regulamentao, que compreende a reduo nos limites
de exigibilidade e a incluso de operaes diversas no cmputo da exigibilidade, conduz
concluso de que a regulamentao vem evoluindo no sentido da flexibilizao e da gradual

120

reduo do direcionamento, permitindo, inclusive, a sua utilizao para incentivar o

desenvolvimento de instrumentos de crdito imobilirio, de modo geral, em detrimento da
originao primria de financiamentos habitacionais. Infere-se, portanto, que o compromisso
com a questo habitacional parece estar paulatinamente saindo da agenda do SBPE. Na
perspectiva adotada pelo presente trabalho, isso traz consequncias importantes para a
Poltica Habitacional que precisam ser avaliadas.
Os movimentos verificados de flexibilizao e reduo da exigibilidade estariam baseados
na crena de que o direcionamento no seria mais necessrio no contexto atual? Ou seja, as
instituies estariam dispostas a expandir suas carteiras de financiamento habitacional na
direo almejada pela PNH sem que seja necessrio impor-lhes uma regulamentao?
A concluso do estudo de Martins, Lundberg e Takeda (2011) indica que, ao menos para as
instituies privadas, isso no , ainda, a realidade. Segundo eles, os bancos privados
tendem a expandir seus estoques de crdito habitacional de maneira mais correlacionada aos
nveis de exigibilidade que os bancos pblicos, j mais afeitos a esses crditos,
particularmente a CAIXA, herdeira da tradio do BNH. Com base nesse estudo, possvel
supor que a flexibilizao no promoveria uma maior concesso de financiamento
habitacional, pelo contrrio, iria na contramo dos interesses da questo habitacional.
Este trabalho parte, ento, para verificar o percentual de recursos captados pelo SBPE que
vem sendo destinado, de fato, para o financiamento habitacional efetivo no Brasil pelo
conjunto de agentes deste sistema.

4.2 Percentuais efetivamente aplicados em financiamento habitacional com

recursos da Poupana
As Aplicaes Imobilirias realizadas, divulgadas entre as Estatsticas do SFH, no stio
do BCB na internet, englobam, conforme prev a legislao, os financiamentos habitacionais
pelo SFH, os financiamentos imobilirios taxa de mercado, os crditos junto ao FCVS e
dvida Novada FCVS, Crditos Cedidos e CRIs, Letras e Cdulas Hipotecrias/Imobilirias
Adquiridas, Fundos e outros.
Para a anlise aqui pretendida, interessa verificar os volumes de recursos aplicados em
financiamentos habitacionais apenas, excluindo demais operaes passveis de computo pela

121

regulamentao e contrapondo-os aos saldos dos depsitos (ou base de clculo, para seguir
a regulamentao). Para tanto, ser utilizada a definio, adotada pelo prprio Banco
Central, de aplicaes em Financiamentos Habitacionais Efetivos, aqui denominados,
FHE. Tal definio, utilizada pelo BCB para distinguir o financiamento habitacional das
demais operaes computadas consistente com os objetivos desta anlise 14. As operaes,
realizadas no mbito do SFH, classificadas como FHE incluem, conforme detalhamento no
Quadro 4.6, os financiamentos: para aquisio, construo (incluindo apenas materiais) e
produo de imveis residenciais novos ou usados.
A fonte dos dados o Banco Central que divulga as estatsticas do SFH em seu stio na
internet 15. A divulgao dos dados referentes s captaes e aplicaes segue a seguinte
lgica (Quadro 2.1): de um lado so apresentadas as Aplicaes Imobilirias e o Encaixe
Obrigatrio ao BCB, classificados como USOS; e, de outro, as FONTES, que incluem
os saldos dos depsitos em poupana, as Letras e Cdulas hipotecrias/imobilirias
emitidas/captadas e os Repasses, Refinanciamentos, Fundos e Programas Sociais 16 que
compreendem recursos oriundos de outras fontes, tais como o FGTS. Nos USOS, dentro
da rubrica aplicaes imobilirias esto todas as operaes contabilizadas pelos agentes
financiamentos habitacionais, financiamentos imobilirios a taxa de mercado, crditos junto
ao FCVS, CRIs, Fundos, Letras adquiridas etc. As aplicaes em FHE computadas so todas
aquelas efetuadas pelas instituies captadoras de poupana que se enquadram nas regras do
SFH, no apenas as realizadas exclusivamente com recursos oriundos dos depsitos de
poupana (SBPE).
Primeiramente, analisam-se os valores consolidados de financiamentos habitacionais
efetivos (FHE) divulgados no stio do BCB 17 e tambm para cada conjunto de instituies

14

E tambm com a Circular BCB n 3.614/2012, expedida pelo Banco Central para disciplinar as emisses das
Letras de Crdito Imobilirio.
15
Estatsticas do SFH, www.bcb.gov.br.
16
Os repasses compreendiam as operaes de emprstimo que o BNH realizava junto aos seus agentes
financeiros. Inicialmente essa rubrica no inclui recursos de outros Fundos e Programas. A mudana veio com a
Res. BCB n 2458/1997.
17
Conforme a Carta Circular BCB n 3492/2011: essas operaes compreendem: o saldo devedor bruto dos
financiamentos para a aquisio de imveis residenciais, novos ou usados (CodItem 6100, Art.2, inciso I); saldo
devedor bruto dos financiamentos a pessoas naturais para construo de imvel residencial (CodItem 6166,
Art.2, inciso II); ao saldo devedor bruto dos emprstimos contratados, para quitao de financiamentos
habitacionais (CodItem 6161, Art.2, inciso.III); ao montante, no ms de referncia, dos financiamentos a serem
concedidos, nas condies do SFH, aos adquirentes de unidades habitacionais em fase de produo (CodItem
6103, Art.2, inciso.III); ao saldo devedor bruto dos financiamentos para a produo de imveis residenciais
(CodItem 6101, Art.2, inciso.IV); ao valor, no ms de referncia, das cartas de crdito concedidas, at 28 de
fevereiro de 2011, para a produo de unidades habitacionais e para a aquisio de imveis residenciais novos

122

do sistema pblicas, privadas e Caixas Econmicas contrapostos base de clculo.

Observa-se um forte crescimento entre dezembro de 2002, quando o estoque desses
financiamentos correspondia a apenas 20% da base de clculo, atingindo 39,7% em
dezembro de 2008, 50,8% em dezembro de 2010 e 67,7% em setembro de 2012. No foi
possvel trabalhar com uma srie histrica mais longa, isso porque, antes de 2002, os dados
de financiamentos habitacionais pelo SFH e a taxa de mercado no esto separados nos
quadros disponibilizados pelo BCB. necessrio ressalvar que os valores dos estoques de
crdito habitacional em 2002 refletem o expurgo dos crditos da CAIXA para a EMGEA,
estimados em R$ 26,6 bilhes, permanecendo em seu estoque crditos remanescentes no
valor de R$ 4,9 bilhes.
Como esperado, as Caixas Econmicas, as demais instituies financeiras pblicas e as
privadas apresentam desempenho bastante diferenciado. Conforme elucida o Grfico 4.2, as
Caixas Econmicas, na realidade a CAIXA, 18 vm puxando o crescimento global das
aplicaes em FHE. As demais IFs, tanto pblicas quanto privadas, aplicam ainda menos
que 52% da base de clculo em FHE, sendo que as privadas apresentam uma tendncia
ligeiramente decrescente, saindo de um percentual de aproximadamente 48%, em dezembro
de 2010 e 2011, para atuais 44,8%. Nesse perodo, as demais instituies pblicas
cresceram, mas somente superaram a marca de 40% em abril de 2012, provavelmente graas
recente entrada do Banco do Brasil. A reduo observada por parte dos bancos privados
insere-se em um contexto de desacelerao geral do crdito a partir do ltimo trimestre de
2008. J os bancos pblicos, segundo Freitas (2011) por orientao da poltica financeira do
governo federal, ampliaram a oferta de crdito no perodo, ampliando, consequentemente,
suas bases de cliente. 19

ou usados (CodItem 6105, Art.2, inciso.IV); ao valor total dos desembolsos programados, no ms de referncia,
para liberao at o final dos contratos de financiamento para construo ou produo de Imveis (CodItem
6102, Art.2, inciso.V); ao saldo devedor bruto dos financiamentos para a aquisio de material para a
construo ou a ampliao de habitao em lote de propriedade do pretendente ao financiamento ou cuja posse
regularizada seja por este detida (CodItem 6104, Art.2, incisoVI); ao saldo devedor bruto dos financiamentos
para aquisio de material de construo, concedidos a empresas construtoras e/ou incorporadoras (CodItem
6152, Art.2, inciso XIX);
18 Embora os dados no sejam disponibilizados de forma individualizada, mas agrupados por classe de
instituio, lgico supor que a CAIXA responde pela quase totalidade dos valores apresentados no grupo
Caixas Econmicas.
19
Segundo Freitas (2011, p.22), enquanto as instituies financeiras pblicas ampliaram a participao no
mercado de crdito, passando de 35,1% em dezembro de 2008 para 39,3% do total de crdito em dezembro de
2009, as privadas nacionais recuaram de 43,4% para 41,6% no mesmo perodo e as estrangeiras reduziram sua
participao para 18,9% no total de crdito do SFN.

123

No obstante, as IFs privadas detm, em conjunto, o maior percentual da base de clculo dos
depsitos, equivalente a 47% da base global em 2012. Embora a CAIXA prevalesa
individualmente, tanto em captao quanto em aplicaes, esses agentes so, portanto,
estratgicos para o SBPE. Considerando a base de clculo de setembro de 2012, se as IFs
privadas tivessem elevado suas aplicaes em FHE, at o momento, neste ano, para a marca
de 52%, um volume adicional de recursos de cerca de R$ 11,5 bilhes j teria sido
disponibilizado para o crdito habitacional, adicionando quase 71 mil contratos de
financiamento habitacional, se considerado o VF mdio atual (SFH) de R$ 162 mil.
Grfico 4.2: Percentuais aplicados em FHE/SFH por classe de instituio financeira
100,0%

90,0%

80,0%

70,0%

67,7%
61,7%

60,0%

50,8%

50,0%

39,7%
40,0%

33,4%

30,0%

24,9%
20,0%

44,6%

35,3%

28,7%

22,4%
20,2%

10,0%

0,0%
Dec-02

Dec-03

Dec-04

Caixas Econmicas

Dec-05

Dec-06

Instit Pblicas

Dec-07

Dec-08

Instit Privadas

Dec-09

Dec-10

Dec-11

Set-12

FHE Consolidado

Fonte: Dados extrados de Estatstica do SFH (Quadros 2.1, 4.1, 4.2 e 4.3), BCB. Elaborao prpria.
Nota: Os percentuais destacados correspondem ao FHE Consolidado (Instituies Pblicas e Privadas).

Todavia, conforme anteriormente mencionado, esses valores de aplicaes em FHE no

podem ser atribuveis exclusivamente aos depsitos de poupana, j que permitido aos
agentes contabilizar 20 todas as operaes de financiamento com recursos de outras fontes,
desde que enquadrveis nas regras do SFH, notadamente o FGTS. A fim de expurgar as
operaes realizadas com recursos de outras fontes que no a poupana e identificar o
20

A contabilizao feita em sistema conhecido por "Mapa 4", em aluso ao antigo mapa utilizado. Essa
sistematizao d origem s estatsticas divulgadas pelo Banco Central.

124

cumprimento do direcionamento no mbito do SBPE, a regulamentao estabelece a

deduo dos seguintes saldos credores das posies de Aplicaes Imobilirias
computadas (Res. BCB n 3932/2010, Art.9 21:
a) das operaes de repasses e refinanciamentos, inclusive as realizadas com
recursos de fundos e programas sociais;
b) dos depsitos interfinanceiros imobilirios captados e das letras hipotecrias e
letras de crdito imobilirio emitidas com lastro em financiamentos imobilirios.
Ou seja, deduzidos os saldos credores acima do total das Aplicaes Imobilirias
contabilizadas, possvel, ento, aferir o cumprimento da exigibilidade por cada instituio
financeira do SBPE, identificando-se, assim, o que foi realizado com recursos do SBPE.
Sem a deduo, ocorre uma sobreposio que vem de longa data, como constata o trecho
abaixo extrado de documento elaborado pela Abecip (1994, pp.52 e 53):
Dados oficiais divulgados pelo Banco Central, referentes a usos e fontes
dos recursos das Cadernetas de Poupana, para o ms de outubro de
1993 [...] relativos ao segmento estatal revelam a existncia de um
excesso de aplicao em relao ao total dos recursos de Caderneta de
Poupana captados de CR$ 2,36 trilhes, o que representa
aproximadamente US$ 13,5 bilhes. Considerando que dificilmente o
segmento estatal buscou todos esses recursos no mercado, pode-se
concluir que nos dados de financiamentos habitacionais desse segmento
estejam computados aqueles concedidos com recursos do FGTS e
outros, sem que, em contrapartida, esses recursos tenham sido includos
nas fontes de recursos, gerando assim esse alto percentual de aplicao.

De fato, a Res. BCB n 1980/1993, em seu Art.7 previa a deduo dos saldos de operaes
realizadas com recursos oriundos de Repasses e Refinanciamentos apenas, uma rubrica
das obrigaes junto ao BNH. Mais tarde, a Res. BCB n 2458/1997, em seu Art. 11,
incluiu, nas dedues, os saldos de operaes realizadas com recursos de Fundos e
Programas Sociais, atualizando a sistemtica para eliminar a sobreposio. A partir da,
esses recursos passaram a ser deduzidos das aplicaes para verificar o atendimento da
exigibilidade. Deste modo, os recursos oriundos de outros fundos tais como FGTS e
Programas Sociais do Governo no interferem na verificao do cumprimento do
direcionamento (Art. 9 da Res. BCB n 3932/2010, vigente) 22.

21

Grifo nosso. Esta orientao data desde a Res. BCB n 1980/1993 (Art.7), sendo que a partir da Res. BCB n
3005/2002 (Art.8) passa a incluir os repasses de Fundos e Programas Sociais e engloba as Letras lastreadas em
crditos imobilirios, no apenas habitacionais.
22
Provavelmente por esse motivo, a divulgao dos nmeros no site do BCB est denominada de Estatsticas
do SFH em lugar de Estatsticas do SBPE.

125

Contudo, os nmeros divulgados pelo BCB como Aplicaes Imobilirias correspondem

aos totais computados antes de sofrerem essa deduo. Da mesma forma, os financiamentos
habitacionais efetivos.

Essa sobreposio, ainda que no comprometa a aferio do

cumprimento da exigibilidade pelo BCB, obsta a compreenso plena sobre o real

desempenho do SBPE em habitao. No obstante, a presente proposta de anlise pretende
identificar os Financiamentos Habitacionais Efetivos (FHE) gerados com recursos do
SBPE, sem incluir outras fontes, dado esse no publicizado.
Para encontrar os percentuais aplicados em Financiamentos Habitacionais Efetivos (FHE)
atribuveis exclusivamente aos recursos captados pelo SBPE, os valores das operaes de
crdito informadas na rubrica de FONTES: Repasses, Refinanciamentos, Fundos e
Programas Sociais so aqui abatidos diretamente dos Financiamentos Habitacionais
Efetivos contabilizados pelas instituies financeiras, resultando no que ser chamado de
Financiamentos Habitacionais Efetivos, expurgadas outras Fontes, doravante chamado de
FHE/SBPE. Desse modo, foram estimados os valores aplicados em financiamentos
habitacionais apenas com recursos oriundos das captaes do SBPE para o consolidado das
instituies. A Tabela 4.1, apresenta os valores de fontes e usos para o perodo 2002 a
2012, sempre com base no ms de dezembro, exceto para o ltimo ano que apresenta o ms
de setembro. A seguinte, Tabela 4.2, detalha os financiamentos habitacionais efetivos
oriundos dos recursos captados no mbito do SBPE, expurgando as demais fontes do SFH e
apresenta os percentuais que esses financiamentos representam, ano a ano, em relao ao
estoque dos saldos da Poupana e base de clculo.

126

Tabela 4.1: Fontes e Usos do SFH Dez/2002 a Set/2012 (R$)

FONTES

USOS

Depsitos
SBPE

Repasses,
Refinanciam,
Fundos e
Progr.Sociais

Dec-02

112.423.442

4.471.805

10.623.320

127.518.567

68.000.531

22.414.061

90.414.592

Dec-03

115.258.086

6.966.901

13.465.959

135.690.946

71.719.908

22.938.069

94.657.977

Dec-04

126.870.740

9.306.415

12.863.730

149.040.885

78.871.300

25.144.118

104.015.418

Dec-05

135.516.998

12.094.595

11.386.979

158.998.572

90.477.263

26.720.350

117.197.613

Dec-06

150.713.838

15.715.553

9.858.822

176.288.213

108.480.558

29.239.557

137.720.115

Dec-07

188.575.515

18.663.695

9.258.205

216.497.415

129.276.289

36.871.705

166.147.994

Dec-08

215.400.282

24.530.026

10.530.546

250.460.854

165.601.745

42.878.545

208.480.290

Dec-09

253.604.980

33.535.326

15.969.369

303.109.675

206.200.626

50.352.178

256.552.804

Dec-10

299.878.217

48.460.311

29.520.355

377.858.883

260.133.398

59.681.058

319.814.456

Dec-11

330.569.275

71.852.697

46.252.833

448.674.805

335.950.812

65.705.871

401.656.683

Sep-12

369.527.367

87.770.008

57.425.275

514.722.650

391.107.386

73.966.787

465.074.173

Data

Letras e Ced
Hip Emitidas
cap
Total Fontes

Aplicaes
Imobilirias
totais

Compuls BCB

Total Usos

Fonte: dados das Estatsitcas do SFH (Quadro 2.1), BCB. Elaborao prpria.
Notas: As fontes incluem no apenas a captao via depsitos de poupana, mas os repasses oriundos de outros
fundos e programas no mbito do SFH, bem como as letras e cdulas hipotecrias emitidas. Os usos computam
apenas as aplicaes imobilirias, incluindo os financiamentos habitacionais, enquadrveis segundo a
regulamentao e o recolhimento compulsrio ao Banco Central.

Tabela 4.2: Financiamentos Habitacionais Efetivos no SBPE Dez/2002 a Set/2012 (R$)

Detalhamento Aplicaes
Imobilirias

Anlise dos Financiamentos Habitacionais Efetivos com recursos exclusivos do

SBPE
Financiamentos
Habitacionais
Efetivos exclusivos
SBPE (expurgadas
outras fontes)

Estoque de
Depsitos
SBPE

Data

Financiamentos
Habitacionais
Efetivos (SFH)

Dec-02

20.718.303

47.282.228

16.246.498

112.423.442

102.476.415

14,5%

15,9%

Dec-03

24.909.766

46.810.142

17.942.865

115.258.086

111.162.344

15,6%

16,1%

Dec-04

29.330.133

49.541.167

20.023.718

126.870.740

117.822.719

15,8%

17,0%

Dec-05

36.686.380

53.790.883

24.591.785

135.516.998

127.900.109

18,1%

19,2%

Outras
aplicaes

Base de
Clculo

FHE(SBPE)/
Depsitos

FHE(SBPE)/
Base de
Clculo

Dec-06

45.262.803

63.217.755

29.547.250

150.713.838

135.454.420

19,6%

21,8%

Dec-07

56.802.181

72.474.108

38.138.486

188.575.515

160.828.590

20,2%

23,7%

Dec-08

76.465.785

89.135.960

51.935.759

215.400.282

192.697.728

24,1%

27,0%

Dec-09

100.485.857

105.714.769

66.950.531

253.604.980

225.520.339

26,4%

29,7%

Dec-10

136.687.774

123.445.624

88.227.463

299.878.217

269.112.657

29,4%

32,8%

Dec-11

188.432.893

147.517.919

116.580.196

330.569.275

305.272.196

35,3%

38,2%

Sep-12

229.795.567

161.311.819

142.025.559

369.527.367

339.393.177

38,4%

41,8%

Fonte: dados das Estatsitcas do SFH (Quadro 2.1), BCB. Elaborao prpria.
Notas: Os valores de FHE(SBPE) foram obtidos pela deduo dos recursos oriundos de outras fontes e
programas no mbito do SFH dos Financiamentos Habitacionais Efetivos informados nas estatsticas do Banco
Central. Considera, portanto, como prev a regulamentao, que os recursos repassados pelas demais fontes
informados pelos agentes so utilizados exclusivamente em financiamentos habitacionais.

127

Os volumes de Financiamentos Habitacionais Efetivos so naturalmente reduzidos quando

se expurgam aqueles oriundos da utilizao de recursos de outras fontes do SFH. As
aplicaes em financiamentos habitacionais efetivos que podem ser atribudas ao SBPE,
descontadas as demais fontes, quando contrastadas com os estoques de recursos captados
pela Poupana resultam em percentuais em torno de 15% no incio da srie apresentada, em
dez/2002, crescendo para pouco mais de 38% em setembro de 2012. J em relao base de
clculo, como prev a regulamentao do direcionamento, esses percentuais sobem para
cerca de 16% e 42%, respectivamente no primeiro e ltimo anos da srie, pois conforme j
foi demonstrado, o clculo da base reduz as disponibilidades, face ao estoque.
Ou seja, o percentual de recursos captados pelo SBPE efetivamente direcionados para
financiamentos habitacionais representam menos do que se costuma creditar ao
direcionamento, estabelecido em 52% da base de clculo, mas que, como j visto, pode ser
parcialmente cumprido por outras aplicaes que no so, necessariamente, financiamentos
habitacionais efetivos (FHE), tais como aplicaes em CRIs, Fundos e crditos junto ao
FCVS. Por outro lado, esto, desde 2005, acima do mnimo de 18,4% estabelecido pela
regulamentao, quando consideradas todas as aplicaes que podem ser computadas como
financiamentos habitacionais para efeito de cumprimento da referida exigibilidade.
Se o volume de FHE/SBPE for contraposto ao saldo de depsitos acrescidos das captaes
por emisso de Letras, representam, apenas, 33% do total de recursos disponveis em
setembro de 2012. Embora sobre a captao por outros instrumentos no recaia qualquer
exigibilidade, esse dado expe a folga do sistema, ou por outra, que o financiamento
habitacional ainda no se tornou a principal destinao desses recursos para os agentes de
crdito.
Embora os percentuais consolidados de aplicao sejam crescentes, a utilizao, em
setembro de 2012, de uma fatia de 41,8% da base de clculo muito baixa, considerando o
envolvimento do Estado com esse Sistema por meio de garantias e isenes tributrias e a
importncia do SBPE para o SNH. O desafio enfrentado pela PNH no deveria permitir a
perda de tamanha oportunidade de utilizar recursos relativamente baratos para o fomento ao
crdito habitacional no pas.
Para a anlise desses percentuais individualizados por tipo de instituio nesse caso os
dados so agregados pelo Banco Central nas categorias pblicas (incluindo Caixas) e

128

privadas foram coletados os dados relativos ao ms de dezembro para os anos entre 2002 e
2006 e sries trimestrais para os anos de 2007 a 2012, permitindo assim um maior
detalhamento da anlise. Os valores relativos a Repasses, Refinanciamentos, Fundos e
Programas Sociais apresentam-se zerados, desde maro de 2009, para as Instituies
Privadas, embora os balanos do FGTS apontem captao por essas instituies nesse
perodo. Na Demonstrao Financeira do FGTS de 2011, o saldo de operaes de crdito
habitacional detido por instituies privadas era de histricos R$3,1 bilhes. O fato de esses
valores no constarem das estatsticas do SFH, sistematizadas pelo BCB, provavelmente
pode ser atribudo deciso dessas instituies de no comput-los, omitindo por certo
tambm os FHE produzidos com esses recursos, no interferindo, assim, nos resultados
obtidos por esta anlise.
Os percentuais aplicados em financiamentos habitacionais efetivos, expurgadas outras
fontes (FHE/SBPE) em relao base de clculo do SBPE, esto apresentados, no Grfico
4.3 a seguir, para os conjuntos das instituies pblicas e privadas, de modo consolidado.
Como mencionado na Tabela 4.1 anterior, em setembro de 2012, as aplicaes em
FHE/SBPE para o conjunto das instituies atingem 41,8%, sendo que as instituies
privadas aplicam 44,8% de suas base de clculo em FHE/SBPE, enquanto as pblicas,
apenas 39,2%.
Grfico 4.3: Evoluo percentual do FHE/SBPE sobre a Base de Clculo
(Dez/2002 Set/2012)
100,0%
90,0%
80,0%
70,0%
60,0%
50,0%
41,8%

40,0%

32,8%
27,0%

30,0%
20,0%
10,0%

19,2%

15,9%

0,0%
dez-02

dez-03

dez-04

dez-05

Consolidado

dez-06

dez-07
Inst. Pblicas

dez-08

dez-09

dez-10

Inst. Privadas

Elaborao prpria. Valores deduzidos a partir dos dados publicados pelo BCB.

dez-11

set-12

129

Como possvel observar no Grfico 4.3, os comportamentos das instituies pblicas e

privadas, ao longo do perodo compreendido entre 2002 e 2012, mostram-se bem distintos,
quase espelhados. Em dezembro de 2002, ambos os conjuntos de instituies apresentavam
percentuais muito baixos relativos s bases de clculo, em torno de 15%. No caso das
pblicas, majoritariamente representadas pela CAIXA, o baixo percentual pode ser
explicado pela transferncia de boa parte de seu estoque de crditos para a Empresa Gestora
de Ativos (EMGEA), a partir do final de 2001. Desse ponto de partida, verifica-se o
crescimento do percentual das aplicaes, porm em ritmos distintos. As privadas, de modo
mais acelerado, especialmente aps 2005, provavelmente pressionadas pela regra de
exigibilidade e enforcement, atingindo 40% ainda no terceiro trimestre de 2008, mas
apresentando certa estabilidade desde ento, em torno de 46%. J as pblicas cresceram em
um ritmo mais lento, com breve recuo para nveis abaixo de 10% entre setembro de 2007 e
2008, provavelmente em funo do vasto estoque de crditos junto ao FCVS, inclusive os
virtuais, computados para efeito de cumprimento da exigibilidade. Com acelerao maior a
partir de dezembro de 2009, acentuada ao longo de 2011, as pblicas atingem 31% somente
em fins de 2011, chegando a setembro de 2012 com 39,2% de FHE/SBPE relativo base de
clculo dos depsitos.
Est fora do escopo deste trabalho, contudo, explicar os movimentos, cabendo, to somente,
testar a hiptese do subaproveitamento do SBPE. Tanto por parte das instituies privadas
quanto das pblicas, verifica-se que o potencial oferecido pelo SBPE est sendo
subaproveitado como fonte do SNH e esse subaproveitamento tem sido permitido pela
prpria regulamentao imposta pelo Estado. Isso mostra que as regras de direcionamento
vigentes podem ser recalibradas para tornar o uso do SBPE mais alinhado com a meta
mxima da Poltica que, utilizando-se, entre outros, da expanso do acesso ao crdito
habitacional, visa universalizar o acesso habitao. Os resultados enfatizam, portanto, a
importncia de resgatar o papel do SBPE como pilar do financiamento habitacional no
Brasil e sugerem, preliminarmente, que esse resgate dever acontecer pela regulamentao.
Dentro dos determinantes estabelecidos pela regulamentao, o valor aplicado em
FHE/SBPE depende da estratgia, filosofia e cultura que embasam o direcionamento de
negcios de cada agente. Assim, as diferenas na evoluo das aplicaes entre os grupos de
instituies acima observadas so explicadas pelas diversas ordens de preferncia relativas
ao crdito habitacional que regem os agentes financeiros privados e pblicos, sendo que os

130

ltimos sofrem certa interferncia para alinhamento s polticas do seu controlador, o

Estado. Nesse caso, pode ocorrer um direcionamento extrarregulamentao, o que poderia
explicar o ritmo de crescimento dos financiamentos habitacionais no SBPE, a partir de 2009,
para as pblicas, condizente com o movimento ocorrido com o crdito em geral e tambm
com o FGTS, no caso especfico do crdito habitacional sob o PMCMV.
possvel, ainda, encontrar diferenas significativas dentro de um mesmo grupo de
instituies. A anlise dos balanos dos maiores bancos brasileiros mostra, por exemplo, que
enquanto o Ita e Bradesco detinham, em junho de 2012, cerca de 16% e 14%,
respectivamente, dos depsitos de poupana captados, respondiam naquele momento por
aproximadamente apenas 9% e 8% dos financiamentos imobilirios, enquanto o Santander
possuia cerca de 5% do total de depsitos de poupana contra uma participao de 7% nos
financiamentos imobilirios. Os dados apresentados referem-se ao conjunto dos
financiamentos imobilirios e no permitem visualizar o desempenho desses bancos
especificamente no financiamento habitacional, mas parecem indicar que os bancos privados
nacionais ainda sejam menos afeitos ao crdito habitacional que os demais.
O Grfico 4.4 apresenta uma comparao entre os valores dos saldos correntes dos depsitos
e os FHE/SBPE, reiterando o argumento que, do ponto de vista do potencial do funding, o
crdito para habitao tem bastante espao para crescer, mas sem um direcionamento mais
efetivo, talvez o crescimento potencial no acontea, especialmente no caso dos bancos
privados.

131

Grfico 4.4: Estoque dos Depsitos do SBPE vs. FHE-SBPE (Dez/2002-Set/2012)

400.000.000

350.000.000

300.000.000

250.000.000

200.000.000

150.000.000

100.000.000

50.000.000

0
dez-02

dez-03

dez-04

dez-05

Depsitos SBPE

dez-06

dez-07

dez-08

dez-09

dez-10

dez-11

set-12

Financiamentos Habitacionais Efetivos (SBPE)

Elaborao prpria.
Nota: valores em R$ histricos.

A anlise aqui realizada aponta, assim, para a recalibragem da regulamentao como o

caminho para potencializar o uso do SBPE como pilar estratgico do crdito habitacional no
Brasil. Sem isso, parece no haver garantia de quando o sistema atingiria uma destinao
tima para o crdito habitacional, tampouco por quanto tempo a sustentaria.
Como um exerccio rudimentar, de carter preliminar, foi feita uma regresso linear simples
com base em trs perodos de tempo, todos recentes, para inferir possveis tendncias.
Tomando-se o perodo de dezembro de 2006 a setembro de 2012, a regresso sugere uma
tendncia de crescimento tanto para as instituies pblicas quanto privadas, sendo que o
conjunto de instituies atingiria 52% de FHE/SBPE, no primeiro trimestre de 2016, e 70%,
no segundo trimestre de 2021. J no perodo mais recente e curto considerado, entre junho
de 2010 e setembro de 2012, as instituies pblicas apresentam tendncia ao crescimento
das aplicaes, enquanto as privadas, estabilidade, em torno de 43%. No global, o SBPE
atingiria 52%, no quarto trimestre de 2014, e 70%, no segundo trimestre de 2018. Por
ltimo, o perodo intermedirio, de dezembro de 2008 e setembro de 2012, sugere o mesmo
resultado, com as aplicaes crescendo nas instituies pblicas, porm mais estveis em

132

torno de 45% nas instituies privadas, aplicando 52% dos recursos, no segundo trimestre de
2015, e 70%, no terceiro de 2019. Os resultados esto resumidos na Tabela 4.3.
Tabela 4.3: Regresso Linear Simples para FHE-SBPE
Instituies
Financeiras
Pblicas
Privadas
Pblicas
Privadas
Pblicas
Privadas

Coeficiente
FHE-SBPE
P
Value
Linear
52%
R ajustado
perodo: dez/2006 a set/2012
0,80786
0,01239
1,49E-09
4o trimestre 2016
0,57011
0,00463
0,00001
2o trimestre 2014
perodo: dez/2008 a set/2012
0,95048
0.00022
9,63E-11
3o trimestre 2014
0,04497
-6,87E-06
0,21251
perodo: jun/2010 a set/2012
0,97835
0,00029
3,78E-08
4o trimestre 2013
0,42198
-2,53E-05
0,025004
-

FHE-SBPE
70%
2o trimestre 2020
4o trimestre 2023
4o trimestre 2016
3o trimestre 2015
-

Elaborao prpria.
Nota: Foi utilizado um grau de confiana de 95%.

Esse exerccio mostra que preciso realizar testes estatsticos mais robustos, baseados em
sries temporais mensais e mais longas, a fim de estimar possveis tendncias para cada
conjunto de instituies, de modo mais adequado. No caso das instituies privadas, seria
preciso checar a estacionariedade, ou seja, se as aplicaes habitacionais efetivas com
recursos do SBPE no apresentam tendncia, estabilizando-se, de fato, em determinado
patamar. A brevidade do processo aparentemente de estabilizao observado seria, contudo,
um limitador para essa verificao. J para as pblicas, seria verificada a manuteno da
tendncia de crescimento, estimando seu ritmo. Como resultado, ser possvel obter
melhores inferncias para auxiliar a alterao adequada da regulamentao de acordo com os
objetivos que se pretende alcanar.
Apesar das limitaes dos dados, a anlise aqui realizada indica que:
i.

os estoques de Financiamentos Habitacionais Efetivos, expurgadas outras Fontes

(FHE/SBPE), relativamente aos depsitos, apresentam crescimento desde 2002,
quando correspondiam a apenas 14% dos saldos;

ii.

os estoques de FHE/SBPE refletem um uso atual (setembro de 2012) em torno de

42% da base de clculo da poupana e de apenas 38% do saldo corrente dos
depsitos. Uma utilizao baixa, portanto, comparada ao potencial da fonte e ao seu
carter estratgico;

133

iii.

as instituies pblicas e privadas apresentam evolues bem diferenciadas, no

sendo possvel, no mbito deste trabalho, identificar, de forma robusta, tendncias que
possam predizer o comportamento futuro desses agentes;

iv.

como os percentuais efetivamente aplicados encontram-se acima do mnimo requerido

pela regulamentao, possvel admitir um recuo dos atuais nveis de aplicao. O
crescimento de outras aplicaes, cujo cmputo permitido para efeito de
cumprimento da exigibilidade, tais como os Fundos, poderia representar essa ameaa.

Assim, para garantir que percentuais mais expressivos dos recursos da poupana sejam
canalizados para o crdito habitacional, tudo o mais constante, seria indicado aumentar o
percentual de direcionamento e/ou eliminar o cmputo das operaes que no correspondem
a financiamentos habitacionais efetivos. Essa afirmao pode parecer estranha, quando
confrontada com as reiteradas constataes sobre a vertiginosa expanso do crdito
habitacional do SBPE nos ltimos anos, mas o que a anlise dos nmeros realizada aqui
mostra que essa expanso relativa a uma base muito baixa, e, principalmente, que o
estoque de crdito habitacional efetivo oriundo de recursos do SBPE ainda pequeno,
quando comparado com o volume de recursos captados.
Se a manuteno do direcionamento j alvo de contestao, o argumento de que seria
preciso aumentar o percentual de direcionamento e eliminar o cmputo das operaes que
no correspondem a FHE enfrentar, provavelmente, forte resistncia por alguns
representantes do setor financeiro, j que vai de encontro opinio daqueles que advogam
pela desregulamentao do SBPE:
O correto seria eliminar o direcionamento obrigatrio dos recursos da
caderneta, liberando as taxas de captao e aplicao no crdito
imobilirio.[...] Desse modo, a liberalizao das normas que regem os
financiamentos imobilirios torna-se condio precedente para a prpria
expanso da capacidade de emprestar dos agentes financeiros nesse
campo. 23

O aumento do direcionamento vai, possivelmente, suscitar duas alegaes contrrias. A

primeira diz respeito ao temor do descasamento entre os prazos dos ativos e passivos, j que
a poupana compreende depsitos livres de qualquer restrio aos saques, enquanto os
financiamentos habitacionais tm prazos cada vez mais alongados. Outros instrumentos de
captao via mercado, tais como as LCIs e CRIs, so considerados, em geral, do ponto de

23

Loyola, 2009, p.27

134

vista do descasamento, mais adequados que os depsitos vista, embora no tenham

necessariamente, mesmo em mercados mais desenvolvidos, seus prazos perfeitamente
casados com os prazos dos crditos imobilirios. No Brasil, os prazos das LCIs geralmente
variam de dois meses a dois anos, enquanto os dos CRIs, de sete a dez anos, prazos ainda
bem inferiores aos dos crditos habitacionais, que chegam a 30, at 35 anos. De todo modo,
quando o funding para crdito de longo prazo vem de depsitos que podem ser livremente
sacados, o temor do descasamento no infundado e representa um risco considervel, mas
poderia ser contornado com o fim da liquidez diria da Caderneta. Cagnin (2012) postula
essa alternativa para a Poupana, lembrando que a liquidez diria e a remunerao mensal,
das quais a Caderneta goza atualmente, tm suas razes nas distores geradas pelos
elevados ndices de inflao do final dos anos 1980. Essa possibilidade tambm
apresentada no mbito do projeto original do SNH.
No obstante, conforme a retrospectiva realizada no captulo 1, quando analisado o histrico
da Poupana no Brasil, ao longo de quase cinco dcadas, perodo no qual o pas viveu
momentos to adversos de aguda crise interna, de crises internacionais, de alta inflao e
de planos econmicos para tentar cont-la percebe-se uma fonte de captao que
sobreviveu a despeito de toda essa turbulncia, o que incluiu mudanas na periodicidade de
reajustes e ndices de correo e, particularmente, o episdio do confisco da poupana pelo
governo Collor. No perodo mais recente, inaugurado com o Plano Real e caracterizado pela
conquista da estabilidade macroeconmica, a Poupana, conforme Grfico 1.2 apresentado
no captulo 1, apresenta-se como uma fonte de captao bastante estvel em relao ao PIB
em torno de 9%, com tendncia de crescimento em valores reais 24.
A perspectiva futura, portanto, parece ser, ao menos no mdio prazo, de manuteno da
tendncia de crescimento do SBPE. As perspectivas de continuidade de crescimento da
renda e da taxa de bancarizao permitem s famlias pouparem e, conforme visto, na
escolha do investimento pesam a favor da Poupana a simplicidade da aplicao, a
acessibilidade a qualquer famlia, a ausncia de taxas de administrao e de tributos, a
garantia governamental sobre os depsitos, alm dos aspectos culturais. Ademais, do ponto
de vista do funding para suporte ao crescimento das operaes de crdito habitacional, a
reativao do fluxo de retorno dos financiamentos, a partir do equacionamento do FCVS e

24

Calculados pelo deflator do PIB.

135

da forte expanso dos financiamentos dos ltimos anos, garante uma receita crescente para a
contnua expanso do SBPE.
preciso considerar, contudo, a recente alterao na regulamentao que define a
rentabilidade da Poupana. Segundo a nova regra, implantada pela Lei n 1.2703/2012 25,
vlida a partir de 4 de maio de 2012, sempre que a Selic for igual ou menor que 8,5% a.a., o
rendimento da poupana passa a ser de 70% da Selic, sempre acrescido da TR. Sendo a Selic
superior a 8,5% a.a., a Poupana volta a auferir sua histrica rentabilidade fixada em 6%
a.a. + TR. Vincula-se agora a rentabilidade da Poupana aos movimentos de queda da taxa
de juros, enquanto se mantm sua rentabilidade mxima fixa abaixo das taxas de mercado. A
poupana tenderia, ento, a perder a atrativa rentabilidade em relao ao CDB que, segundo
Martins et al (2011, p.19), elevou as captaes irrigando o Sistema e impulsionando o
crdito habitacional no perodo recente. At novembro de 2012, seis meses aps instaurada a
nova regra, perodo durante o qual a Selic manteve-se abaixo de 8,5% e a poupana
rendendo menos de 0,5% ao ms, a captao no apenas continua apresentando tendncia de
crescimento, como tem crescido em maior ritmo que em 2011, conforme relatado no
captulo 1. Seria necessrio, por certo, um perodo mais longo de anlise para verificar se
esta nova medida trar um impacto que possa alterar o comportamento das captaes
relativamente estvel quando comparada ao PIB e crescente em valores reais observado
nos ltimos 18 anos. A recente alterao traz outro e importante aspecto para esta anlise
que a manuteno da Poupana como ativo regulado a taxas abaixo daquelas praticadas
pelo livre mercado. Essa prerrogativa confirma o carter estratgico do SBPE para o SNH,
na condio de funding que deve atender ao segmento de famlias que no tem condio
financeira de acessar financiamento de longo prazo a taxas de livre mercado.
A segunda alegao contrria dir respeito ao risco de insuficincia de demanda. De novo, a
carncia de informaes a respeito do prprio Sistema, das famlias e dos imveis, dificulta
a realizao de estudos mais consistentes para estimar a demanda solvvel. Mas fato que o
crescimento real da renda, a conjuntura macroeconmica e o marco regulatrio atual
apresentam condies inditas, do ponto de vista histrico, para a expanso da demanda
solvvel. O direcionamento, no apenas quantitativo, mas voltado a um conjunto especfico
de famlias deve ser calibrado e monitorado em funo justamente do conjunto dessa
demanda. O aprimoramento da sistemtica de direcionamento faz-se, portanto, necessrio,
25

Promulgada em 7 de agosto de 2012.

136

no sentido de apresentar soluo para fazer com que o Sistema opere mais prximo do seu
potencial e, de modo estratgico, aderente PNH. Esse aprimoramento deve incluir o
monitoramento no mbito da poltica habitacional, podendo, ainda, prever mecanismos para
acomodar um eventual descompasso com a demanda solvvel, por meio, por exemplo, de
encaixe ao BCB. Nesse sentido, a possibilidade de insuficincia de demanda no pode ser
usada como um impeditivo para manter o Sistema funcionando aqum da sua capacidade e
desvinculado de um posicionamento estratgico, especialmente quando a conjuntura
econmica favorvel e a necessidade de enfrentar os desafios da questo habitacional to
latente.

4.3 Demais aplicaes e aplicaes a taxa de mercado

As Aplicaes Imobilirias totais realizadas pelo conjunto dos agentes, expurgadas as
operaes relativas a Repasses, Refinanciamentos, Fundos e Programas somam R$ 303
bilhes em setembro de 2012 contra um saldo de depsitos de R$ 369,5 bilhes. Essas
aplicaes vm representando, em mdia, entre janeiro e setembro de 2012, 81% do saldo
mdio dos depsitos ao longo desse perodo. Pela regulamentao, essas aplicaes devem
somar, pelo menos, 65% da base de clculo a cada posio, mas na mdia de 2012,
corresponderam a 72% da base (j descontados tambm os valores relativos s Letras
emitidas, como estabelece a regulamentao). Sua distribuio, conforme o tipo de
aplicao, est apresentada no Grfico 4.5.

137

Grfico 4.5: Distribuio mdia das Aplicaces Imobilirias (Jan-Set/2012)

FHE-SBPE

20,5%

Financ. Imobilirios a Taxa

Mercado

0,1%
1,1%
45,5%

Crditos Junto ao FCVS e Divida

Novada FCVS
Crditos Cedidos e CRI - Arts.1 e
2 Res. 3932

10,3%

Letras, Cd. Hip. Adq.,CCI, LCI e

DII
Fundos e Outros
22,5%

Fonte: Dados extrados de Estatsticas do SFH (Quadro 2.1), BCB. Elaborao prpria.
Valores mdios entre janeiro e setembro de 2012.

Individualmente, a maior parcela ocupada pelos FHE/SBPE (Finaciamentos

Habitacionais Efetivos expurgados os recursos de Repasses, Refinanciamentos, Fundos e
Programas): um estoque de R$142 bilhes em setembro de 2012, que representa, em mdia,
45,5% do total das aplicaes totais ao longo do ano. Ou seja, menos da metade do total das
aplicaes imobilirias computadas, ainda pouco se considerado que os Financiamentos
Habitacionais Efetivos deveriam ser a prioridade do Sistema. O Grfico 4.5 evidencia,
assim, a j constatada baixa prioridade conferida pelo SBPE aos financiamentos
habitacionais no mbito do SFH.
Os crditos junto ao Fundo de Compensao da Variao Salarial (FCVS) correspondem,
em mdia, a 10,3% do cmputo das aplicaes entre janeiro e setembro de 2012. O
equacionamento da dvida do FCVS era absolutamente necessrio para a retomada dos
financiamentos. A soluo a essa questo veio com a Lei n 10.150, de 21 de dezembro de
2000, que regulamentou a novao e a renegociao das dvidas e responsabilidades desse
Fundo. A paulatina reduo dos crditos no FCVS na carteira de aplicaes imobilirias em
funo da renegociao da dvida e a progressiva excluso do cmputo desses crditos para
efeito de cumprimento das exigibilidades, a partir da Res. BCB n 3005/2002, sinalizam para

138

a gradual extino desse cmputo, contribuindo para o incremento do crdito habitacional

originado com recursos do SBPE 26.
Os Fundos ocupam, em mdia, 20,5% do total das aplicaes e os financiamentos
imobilirios a taxa de mercado, 22,5%, correspondendo a 18% e 20%, respectivamente, da
base de clculo. Os financiamentos imobilirios a taxa de mercado, introduzidos pela Res.
BCB n 2458/1997 e as aplicaes em Fundos vm extrapolando os limites mnimos
estabelecidos pela regulamentao, consumindo, portanto, parte dos recursos direcionados e
tambm os deixados livres. Ao longo do ano de 2012, os Fundos, CRIs e Financiamentos
Imobilirios a taxa de mercado contabilizaram quase o mesmo volume de recursos que os
FHE/SBPE R$ 125 bilhes contra R$ 129 bilhes, em mdia das aplicaes.
Se os financiamentos imobilirios a taxa de mercado sassem da exigibilidade e esta
passasse a requerer 65% das aplicaes em financiamentos habitacionais pelo SFH,
excluindo o cmputo dos Fundos, CRIs e Letras adquiridos, permitindo que fossem
contabilizados apenas os Financiamentos Habitacionais Efetivos e crditos junto ao FCVS, o
Sistema teria de aplicar recursos extras, da ordem de R$ 49 bilhes em FHE/SBPE (posio
em setembro de 2012). Isso promoveria um incremento de 35% do atual (setembro de 2012)
estoque de FHE/SBPE e alavancaria, pelo atual valor mdio financiado de R$ 172 mil, cerca
de 285 mil novos financiamentos, volume um pouco superior aos 279,5 mil financiamentos
concedidos pelo SBPE/SFH em 2008.
O Grfico 4.6 apresenta um comparativo das FONTES (saldos dos depsitos e Letras
emitidas) com os USOS (Aplicaes Imobilirias e Compulsrio BCB), j expurgados os
valores relativos a outros Fundos das Aplicaes. Este Grfico demonstra que, considerando
o atual nvel de emisses de Letras, o Sistema opera com uma folga de aproximadamente R$
50 bilhes, o que reduz sobremaneira o temor do descasamento e pe em cheque a
permanncia da incluso dos financiamentos imobilirios no direcionamento do SBPE.
Os financiamentos imobilirios poderiam ser realizados com os recursos captados com
Letras, que adicionaram R$ 57 bilhes ao Sistema em setembro de 2012. A emisso das
Letras de Crdito Imobilirio (LCIs) vem apresentando forte crescimento, saindo de R$ 10,5
bilhes em dezembro de 2008, para R$57 bilhes em setembro de 2012. Criadas com o

26

Ver Lundberg (2011, p.21) que corrobora com esta observao e tambm a Poltica Nacional de Habitao
(PNH p.72).

139

objetivo de oferecer novos instrumentos de captao de recursos para os bancos que

financiam o setor imobilirio, as LCIs tambm contam com iseno fiscal, cobertura do
Fundo Garantidor de Crditos (FGC) no valor at R$ 70 mil e, ainda, com garantia de
recompra pelos bancos emissores. Por esse motivo, as LCIs tm sido capaz de concorrer
com os Certificados de Depsito Bancrio (CDBs) oferecendo uma taxa menor,
relativamente ao CDI, uma vez que em ambos os casos o risco de crdito est atrelado s
instituies financeiras emissoras, constituindo assim uma fonte mais barata de captao
para as instituies financeiras que os CDBs 27.
Grfico 4.6: Fontes e Usos do SBPE em set/2012
450.000.000,00
400.000.000,00
350.000.000,00
300.000.000,00
250.000.000,00
200.000.000,00
150.000.000,00
100.000.000,00
50.000.000,00
Fontes

Depsitos SBPE

Letras Emitidas

Usos

Aplicaes Imobilirias

Compuls. BCB

Fonte: Dados extrados de Estatsticas do SFH (Quadro 2.1), BCB. Elaborao prpria.

Separando o grupo de instituies pblicas e privadas, a anlise mostra perfis bem distintos
de composio das aplicaes em financiamentos imobilirios, como fica evidenciado,
comparando os Grficos 4.7 e 4.8.
No grupo das pblicas, os financiamentos habitacionais ocupam, em mdia, 41,9%, nos
primeiros nove meses de 2012, percentual equivalente soma dos cmputos com Fundos e
FCVS, que constituem as maiores aplicaes depois dos financiamentos. J entre as
instituies privadas, a nfase recai largamente sobre os financiamentos imobilirios a taxa
27

Bancos pagam, em mdia, entre 85% e 95% do CDI nas LCIs e entre 95% e 112% do CDI. Banco emite LCI
sem lastro em crdito imobilirio. Valor Econmico, 8.8.2012.

140

de mercado, que consomem pouco mais de 30% do total das Aplicaes Imobilirias, contra
49% destinados a financiamentos habitacionais e cerca de 18% aos Fundos. Nesse caso, o
FCVS j residual, ocupando pouco mais de 2% do total aplicado.
Grfico 4.7: Distribuio mdia das Aplicaes Imobilirias nas Instituies Pblicas
(Jan-Set/2012)

FHE-SBPE

23,4%

Financ. Imobilirios a Taxa Mercado

0,1%
41,9%
1,4%

Crditos Junto ao FCVS e Divida

Novada FCVS
Crditos Cedidos e CRI - Arts.1 e 2
Res. 3932
Letras, Cd. Hip. Adq.,CCI, LCI e DII

18,3%
Fundos e Outros

14,9%
Fonte: Dados extrados de Estatsticas do SFH (Quadro 2.3), BCB. Elaborao prpria.

Grfico 4.8: Distribuio mdia das Aplicaes Imobilirias nas Instituies Privadas entre
(Jan-Set/2012)

17,6%

FHE-SBPE

0,1%
0,7%

Financ. Imobilirios a Taxa

Mercado

2,4%
49,0%

Crditos Junto ao FCVS e

Divida Novada FCVS
Crditos Cedidos e CRI - Arts.1
e 2 Res. 3932
Letras, Cd. Hip. Adq.,CCI, LCI
e DII

30,1%

Fundos e Outros

Fonte: Dados extrados de Estatsticas do SFH (Quadro 2.3), BCB. Elaborao prpria.

141

4.4 Enforcement do direcionamento

A anlise de uma regulamentao deve olhar no apenas para a regra estabelecida, mas para
o efetivo enforcement, aspecto de grande relevncia para as instituies formais.
A regulamentao original, estabelecida pela Lei n 4.380, de 21 de agosto de 1964, e
resolues seguintes, s eram respeitadas pelas Sociedades de Crdito Imobilirio. Os
bancos no obedeciam vinculao estabelecida entre recursos captados e financiamentos.
A Res. BCB n 1980/1993 estabeleceu que os recursos no aplicados pelas IFs conforme a
exigibilidade seriam recolhidos ao BCB e aufeririam rendimento equivalente a 80% do
rendimento dos depsitos de poupana, regra vlida tambm hoje. Ao longo dos anos,
contudo, a rentabilidade definida para esse recolhimento foi sendo alterada, oscilando. As
remuneraes mais altas, logo menos punitivas, foram estabelecidas pelas Res. BCB n
3005/2002 e 3259/2005, mais tarde modificadas pelas Res. BCB n 3177/2004 e 3347/2006
que retornaram a remunerao para 80% do rendimento dos depsitos de poupana.
Todavia, em alguns momentos, como em 1997 e em 2005, na eminncia de forte penalidade
para os bancos, observa-se a flexibilizao das regras por meio da suspenso temporria da
punio, em troca de aumento percentual das aplicaes em relao a algum perodo
anterior. Segundo Khler (2005, p. 25 e 26) essa foi uma medida ad hoc que altera
momentaneamente o conceito de estoque para o de fluxo no intuito de evitar a imposio das
penalidades previstas. Essa evoluo est explicitada no Quadro 4.8.

142

Quadro 4.8: Penalidades e Flexibilizaes

Remunerao dos recursos
recolhidos ao BCB
80% do ndice de remunerao
da poupana

Resoluo

Data

1980

1993

2442

1997

ndice de remunerao da
poupana

2458

1997

80% do ndice de remunerao

da poupana

3005

2002

ndice de remunerao da
poupana + 0,5% a.m.

3177

2004

80% do ndice de remunerao

da poupana

ndice de remunerao da
poupana + 0,5% a.m.

3259

2005

3280

2005

3304

2005

3347

2006

80% do ndice de remunerao

da poupana

3932

2010

80% do ndice de remunerao

da poupana

Flexibilizao

Autorizava o cumprimento com base na

exigibilidade apurada para o ms de out./1997,
se fosse menor que a do ms referncia.
Autorizava o cumprimento com base na
exigibilidade apurada para o ms de out./1997,
se fosse menor que a do ms referncia.

Autorizava o cumprimento da exigibilidade

para os meses de jan., fev. e mar. de 2005,
desde que o valor dos financiamentos para
aquisio e produo de imveis no mbito do
SFH fosse 30% maior do que os valores
alcanados nos mesmos meses de 2004. Dessa
forma, a IF ficaria dispensada do recolhimento
de recursos ao BCB
Dispensa a reduo mensal de 2% do saldo dos
crditos de FCVS computados, desde que o
valor dos financiamentos habitacionais
concedidos em 12 meses superasse em 45% o
do ano imediatamente anterior.
Dispensa as IFs do cumprimento da
exigibilidade, desde que o valor dos
financiamentos para aquisio e produo de
imveis, concedidos seja superior em, no
mnimo, 50% em relao aos valores
concedidos em igual perodo de 2004.

Fonte: Resolues BCB. Elaborao prpria.

Arago (2007, p.452) observa que a flexibilizao ocorrida em 2005 foi atribuda
acelerao da deduo dos crditos do FCVS, a partir de 2004, aliada suposta ausncia de
demanda solvvel.
A partir de 2005, no foram observadas outras flexibilizaes s penalidades como citado a
cima, fazendo crer que o enforcement da regulamentao, por parte do Banco Central junto
aos agentes do Sistema, vem crescendo, contribuindo possivelmente para as aplicaes do
SBPE em financiamentos habitacionais efetivos, em especial, por parte dos bancos privados,
que apresentavam um percentual de apenas 27,3% dos recursos da base em FHE em

143

dezembro de 2005 e alcanaram, em setembro de 2012, 44,8%. Essa deduo encontra

amparo no j citado estudo de Martins, Lundberg e Takeda (2011), segundo o qual a
expanso das carteiras de crdito habitacional est correlacionada aos crescimentos das
captaes combinados aos nveis de exigibilidade.

4.5 Fatores de Multiplicao

A partir da Res. BCB n 3005/2002 foram introduzidos fatores de multiplicao que
aceleram o cumprimento da exigibilidade para financiamentos habitacionais 28 com valor de
avaliao reduzido e com custo efetivo reduzido 29. A introduo desses fatores aplicveis a
financiamentos de habitaes de menor valor e a um menor custo visa a estimular o
atendimento de faixas de menor renda, portanto, a expanso do SBPE downmarket. O fator
de multiplicao para o valor do imvel s tem efeito para imveis abaixo de R$
150.000,00 30, conforme o Art. 11 da Res. BCB n 3932/2010, sendo maior quanto menor
for o valor do imvel e permite ao agente computar o valor financiado acrescido de um
percentual, que pode chegar at 37%, para imveis avaliados em R$ 50.000,00.
Foram obtidos dados, junto ao Banco Central, de valores originais de financiamento
(Coditem 6142), de avaliao (Coditem 6146) e os quantitativos de imveis financiados
abaixo de R$ 150 mil. Em setembro de 2012, o estoque desses financiamentos soma 340.859
imveis, sendo que apenas 10% desse estoque pertencem s Instituies Privadas. Esse fator
no parece, portanto, constituir um estmulo muito importante para a expanso do sistema na
direo downmarket, principalmente entre os agentes privados. Na mdia global, a aplicao
desse fator tem permitido aos agentes computarem os saldos desses financiamentos por
cerca de 12,8% a mais que seu valor.
O valor mdio financiado de R$ 67,5 mil e o de avaliao, R$ 111,5 mil, o que resulta em
um LTV mdio de 61%, um pouco abaixo do LTV mdio global do SBPE que, segundo a

28

Para aquisio de imvel e para a construo e produo de imveis residenciais, desde que adotado o
instituto do patrimnio de afetao.
29
Aplicvel a cada ponto percentual de reduo no custo efetivo mximo ou na taxa de juros para o muturio
final, desde que (Res.3304/2005) a deduo na taxa de juros seja contratualmente garantida por, no mnimo, 36
meses. A frmula Ai = 0,9 x [(R$ 150.000,00 - Vi) / R$ 150.000,00].
30
A frmula Mi = 1,6 ^ [(R$ 150.000,00 - Vi) / R$ 150.000,00], onde V o valor de avaliao ou negociao.

144

Abecip (2012) 31, de 63,2%. Coeficientes muito baixos de LTV comprometem o acesso de
famlias de renda mais moderada, para as quais mais difcil compor um percentual to alto
de entrada, especialmente na aquisio da primeira moradia. Outro aspecto a ser destacado
que o limite de R$150.000,00 aplicado universalmente para todas as regies e municpios,
desconsiderando as significativas diferenas encontradas nos mercados imobilirios locais.
A Res. BCB n 3005/2002 tambm concedeu o uso de Fator de Multiplicao de 1,2 para os
CRIs adquiridos, originados por outras instituies, para efeito de verificao do
atendimento da exigibilidade de financiamentos habitacionais pelo SFH. Ou seja, um
acrscimo superior ao que vem sendo concedido, em mdia, aos financiamentos
habitacionais de valor abaixo de R$ 150.000,00. A Res. BCB n 3932/2010), em seu Art.12,
restringiu a aplicao desse fator aos certificados com lastro em financiamentos
habitacionais, antes disponvel para CRIs com lastro imobilirio. No caso, no h limite de
valor por certificado, mas h um limite de cmputo para o uso do fator de at 5% do limite
de cmputo dos CRIs (50% dos 52% da exigibilidade).
De modo geral, contudo, o efeito desses fatores no direcionamento global relativamente
baixo: dos R$ 183,7 bilhes computados em junho de 2009 pelos agentes do sistema para
efeito de cumprimento da exigibilidade, todos os fatores de multiplicao contabilizados,
incluindo os relativos a CRIs e Fundos, responderam por apenas R$ 6,7 bilhes (4% do
total).

4.6 Enquadramento no SFH

O enquadramento no SFH, conforme o Art. 14, da Resoluo BCB n 3932/2010 em vigor,
deve considerar as seguintes condies:
I valor unitrio dos financiamentos, compreendendo principal e despesas acessrias,
no superior a R$450.000,00;
II limite mximo do valor de avaliao do imvel financiado de R$ 500.000,00;

31

No primeiro semestre de 2012, segundo a Abecip, disponvel em:

http://www.abecip.org.br/imagens/coletivesemestre_260712.pdf Acesso em 8 de novembro de 2012.

145

III custo efetivo mximo 32 para o muturio final de 12% a.a.;

IV Loan to Value Ratio (LTV), ou quota de financiamento mxima de 90%;
IV previso contratual de que eventual saldo devedor, ao final do prazo ajustado, ser
de responsabilidade do muturio, podendo o prazo do financiamento ser prorrogado por
perodo de at 50% daquele inicialmente pactuado.
O custo efetivo mximo permanece praticamente inalterado, desde a Res. BCB n
1980/1993, em 12% a.a., a despeito da tendncia de queda da taxa bsica de juros da
economia, da consequente reduo da rentabilidade dos depsitos do SBPE, sempre que a
Selic for igual ou menor que 8,5% ao ano, bem como dos esforos recentes do governo que
desencadearam primeiramente a reduo dos spreads dos bancos pblicos e, em seguida, dos
bancos privados. Em funo do movimento de queda das taxas e da concorrncia entre os
bancos, ficou mais difcil averiguar as taxas efetivas cobradas atualmente. Em um esforo de
aproximao, por meio de simulaes diversas nos simuladores dos sites dos bancos,
possvel estimar uma taxa mdia balco ps-fixada em torno de 9% a.a. e uma mnima de,
em mdia, 8% a.a 33. conforme o relacionamento entre o candidato a financiamento e o
agente, em maio de 2012. Em maio de 2009 o mesmo exerccio havia estimado uma taxa
mdia anual de 10,4% e uma mnima de 8,4%.
O prazo, que era limitado a um mximo de 20 anos at a Res. BCB n 2458/1997, desde a
Res. BCB n 3005/2002, no h mais limite estabelecido, ficando a critrio de cada agente.
Nos ltimos anos, os prazos vm sendo alargados para 30, mais recentemente, em alguns
casos chegando at 35 anos.
J os limites de valores de financiamento e avaliao so continuamente revisados. Na poca
da implantao do SFH (Lei n 4.380, de 21 de agosto de 1964), o limite mximo de valor da
unidade habitacional era de 300 SMs, com uma aplicao mnima de 70% dos recursos para
valores de at 60 SMs, equivalentes a R$ 227 mil e R$ 45mil, respectivamente, em agosto

32

O custo efetivo mximo compreende os juros, comisses e outros encargos financeiros, mas exclui os custos
de contratao de aplice de seguros de morte e invalidez permanente, danos fsicos ao imvel e, quando for o
caso, responsabilidade civil do construtor, ou o valor de tarifa mensal eventualmente cobrada do muturio de
contrato de financiamento imobilirio com o objetivo de ressarcir custos de administrao desse contrato,
limitado a R$25,00 por ms.
33
Mdia simples, sem ponderao pelos volumes de financiamento.

146

de 2012 34. O valor mximo permitido foi, em seguida, por meio da Lei n 4864, de 29 de
novembro de 1965, elevado para 400 SMs, que representa, em agosto, R$246mil. O valor
mximo admitido hoje pelo SFH corresponde, pelo Salrio Mnimo vigente, a 803 SMs. A
fim de evitar, contudo, comparaes em Salrios Mnimos e possveis distores, a evoluo
dos valores ser analisada somente a partir da implantao do Real. Quando analisados em
valores reais, desde a Res. n 2261/1996 35 at o presente, nota-se uma oscilao, conforme
demonstra o Grfico 4.9, apresentando um leve vis de alta, saindo de um patamar de
aproximadamente R$461 mil para R$ 500 mil, um aumento de 8%, em termos constantes, ao
longo de 16 anos. O pico do valor ocorreu em 2009, quando o valor de avaliao mximo
(VA mx.) chegou a R$ 585.634,14. J o mais baixo foi registrado em 2001, quando o VA
mx. era R$ 346.606,82 em valores atuais. O ano de 2002 representa uma mudana de
patamar para o limite do VA estabelecido pela regulamentao. Entre 1996 e 2002, a mdia
dos VA mx. foi de R$ 427 mil, enquanto entre 2002 e o presente 2012, o VA mx. ficou,
em mdia, em R$ 496 mil.
Grfico 4.9: Evoluo VA Mx. pelas regras do SFH (dez/1996-set/2012)
R$700.000,00

R$585.634,14

R$600.000,00
R$531.023,82
R$492.132,34

R$500.000,00

R$500.000,00

R$461.141,23
R$445.149,10

R$ de 2012

R$431.620,30

R$427.021,00

R$400.000,00

VA max

R$346.606,82
R$300.000,00

R$200.000,00

R$100.000,00

R$0,00
Dec-95

Dec-97

Dec-99

Dec-01

Dec-03

Dec-05

Dec-07

Dec-09

Dec-11

Fonte: Resolues SBPE/BCB. Elaborao prpria.

Nota: Os valores apresentados esto atualizados para R$ de 2012 pelo INPC.
34

O Salrio Mnimo em ago./1964 equivale a R$758,08 em ago./2012, assim sendo, 300SMs = R$ 227.424,00 e
60 SMs = R$ 45.484,80. J o SM de nov./1965 corresponde, em ago./2012 a R$615,17, logo 400 SMs = R$
246.068,00. Fonte: Instituto de Pesquisa Economica Aplicada (IPEA).
35
A anlise inicia-se em 2006, pela dificuldade de comparar valores da poca em SMs, UPC, UPF e ORTN com
Reais.

147

Vale ressaltar que, especialmente no caso das IFs privadas, limites mais altos tendem a
mover o Sistema para cima, na escala das rendas. A lgica financeira estimula os agentes a
privilegiarem o atendimento s famlias com rendas mais altas, caso em que os retornos da
operao e as vantagens do cross-selling 36 tendem a ser mais elevadas.
O SBPE no se sujeita mais, como no perodo do BNH, a tranches de valores mximos de
avaliao e financiamento distribudos em faixas com correspondncia nos segmentos de
renda, com metas de atendimento 37. A RC BNH n 35/1968 estabelecia que 60% dos
recursos do BNH deveriam ser destinados s Faixas I, II e III, cujo financiamento limitavase, ento, a 1.350UPCs (hoje equivalente a aproximadamente R$190 mil) 38. Conforme
mencionado, a Res. BNH n 80/1980 estabelecia o percentual que poderia ser destinado
Faixa Especial, mais desregulamentada, equivalente hoje taxa de mercado, em funo
dos percentuais que fossem aplicados nas demais, atribuindo maior peso para as Faixas I, II
e III.
O enquadramento no SFH nada mais do que o atendimento a limites mximo de taxas, VA
e VF. Ou seja, um conjunto bastante simples, genrico de condies, que no distribui as
aplicaes em faixas de valores de avaliao e financiamento, nem especifica as rendas a
serem atendidas, como fazem as regulamentaes expedidas pelo CCFGTS e a Lei do
PMCMV, segundo as quais o FGTS atende rendas familiares de at R$ 5,4 mil e o PMCMV,
at R$ 5 mil. No est respaldado, portanto, em uma estratgia clara, aderente poltica
habitacional. Todavia, a anlise realizada no Captulo anterior, sobre o Sistema Nacional de
Habitao, que conclui pela importncia estratgica do SBPE para as famlias que no
possuem, de fato, condies de acessar financiamento habitacional em condio plena de
mercado, sugere que essa limitao pode ser necessria para garantir que os recursos do
SBPE sejam estrategicamente direcionados, atuando de modo complementar ao FGTS e
evitando que famlias que tm plena condio de acessar financiamento no livre mercado
por meio de LCIs, CRIs etc. apropriem-se desses recursos oferecidos taxas abaixo das de
mercado. Nesse sentido, assim como feito quando da anlise da exigibilidade, preciso
averiguar no apenas a regulamentao, mas como os recursos esto sendo efetivamente
36

Especialmente em mercados de crdito mais maduros, o crdito hipotecrio visto como um produto-chave
para estabelecimento de relacionamento com clientes, devido aos prazos longos, oportunizando a venda de
outros produtos ao longo de todo o perodo de amortizao.
37
De 5 a 7 faixas no total, sendo que para cada uma eram definidos limites de valor, alm de prazos e taxas de
juros diferenciadas.Vide, por exemplo, Res. BNH (RC) 35/68; (RD) 48/69; (RC) 24/71; (RC) 25/71; 142/82.
38
Nessa poca, a converso feita era de 1 SM para 4 UPCs. A equivalncia em Reais foi obida atualizando-se o
valor do SM para ago./2012 em R$ 562,93, com base na srie do IPEA.

148

aplicados. Trata-se de identificar para que famlias, conforme suas rendas, destina-se o
atendimento do SBPE.

4.7 Famlias atendidas pelo SBPE

Identificar quais segmentos de renda familiar so atendidos pelo SBPE fundamental para
compreender seu atual posicionamento no SNH em relao ao universo das famlias e ao
atendimento ofertado pelo FGTS. Infelizmente, essa uma tarefa para a qual existem ainda
menos informaes disponveis. Segundo esclarecimento do prprio Banco Central, essa
informao no solicitada aos agentes, explicitando sua preocupao restrita com aspectos
relacionados regularidade financeira das operaes e no sob uma tica de poltica
habitacional, com a finalidade social das operaes. Essas informaes no constam,
portanto, das tabelas disponibilizadas no site do BCB. A Abecip afirma tampouco dispor
dessa informao.
Na tentativa de estimar quais rendas mnimas estariam acessando financiamento por meio do
SBPE, foram utilizados os nicos dados disponveis: os valores mdios de financiamento
SFH residencial e a distribuio das prestaes de financiamento imobilirio para aquisio,
por faixa de valor. O formato de disponibilizao desses dados, como ser explicitado a
seguir, impede qualquer concluso, permitindo apenas suposies a respeito do atendimento
do SBPE.
Os valores mdios de financiamento foram tabulados para, a partir deles, estimar, na mdia,
a renda mnima exigida. No um clculo robusto porque alm de basear-se no
financiamento mdio, no permitindo, portanto, concluir qual a renda mnima de fato
atendida pelo Sistema requer a arbitragem dos parmetros. No obstante, o clculo
possvel de ser feito, dadas as restries mencionadas.
Os dados disponibilizados apresentam, segundo o BCB, os Financiamentos Imobilirios
para Aquisio por faixa de aplicao com recursos do SBPE concedidos no perodo 39.
Foram coletados apenas os dados referentes aos contratos de imveis residenciais pelo
SFH valores totais e nmeros de contratos/unidades e obtidos os valores mdios de

39

Quadro 2.6, Estatsticas do SFH, disponvel em www.bcb.gov.br.

149

financiamento (VFmdio) concedidos em cada ms. Para estimar a renda, a partir do

VFmdio, o comprometimento de renda foi definido utilizando-se o percentual tradicional
de 30% da renda, embora, na realidade, o comprometimento varie conforme o perfil
socioeconmico da famlia, a estabilidade da fonte geradora de renda e at o sistema de
amortizao escolhido. Ou seja, a renda mnima estimada com base nesse percentual, pode
estar subestimada, especialmente para as IFs privadas. O prazo foi fixado em 300 meses.
Foram feitas simulaes apenas para os meses de maio de 2009 e maio de 2012, para os
quais as taxas de juros mnima e mdia e os custos de MIP e DFI aplicados pelo SBPE
haviam sido mapeados, por meio de pesquisa nos simuladores dos sites dos principais
bancos. Vale ressaltar que essas taxas de juros so meras estimativas, j que os simuladores
tendem a no expressar de modo fidedigno as reais taxas aplicadas pelos bancos,
especialmente no contexto atual de acirramento da concorrncia. A Tabela 4.3 apresenta os
resultados encontrados:
Tabela 4.4: Estimativa de Renda Familiar Mnima
a partir de Valores Financiados Mdios SFH
Ms/Ano
set./2009
set./2012

VF Mdio
R$
143.711,12
R$
172.109,98

Taxa Juros
8,40%*
10,40%
7,90%*
8,90%

Prestao
Mdia**
R$ 1.443,43
R$ 1.664,02
R$ 1.681,41
R$ 1.790,19

Renda Mnima
R$ 4.811,44
R$ 5.546,73
R$ 5.604,69
R$ 5.967,30

Fonte: Valores de Financiamento Mdio, Quadro 2.6, Estatsticas SFH, BCB. Taxas de juros
e demais encargos. Bancos: CAIXA, Banco do Brasil, Bradesco, Ita, Santander e HSBC.
Elaborao prpria.
Notas:
* As taxas menores correspondem a taxas obtidas conforme o relacionamento com a
instituio financeira.
**A prestao mdia foi obtida a partir do VFmdio, calculando-se, primeiramente, A+J
com base nas taxas de juros estimadas junto as IFs em cada ms/ano; e, depois
acrescentando-se prestao A+J os custos de MIP (idade arbitrada em 40 anos) e DFI
identificados em cada perodo junto s IFs, mais a Taxa de Administrao.

A reduo das taxas de juros e demais encargos associados (seguros e taxa de administrao)
tendem a permitir s famlias acessarem financiamentos mais elevados, aumentando o VF
mdio e o LTV. No obstante, as simulaes apontam uma elevao real nas rendas mnimas
exigidas (para arcar com a prestao mdia), estimadas em valores constantes (R$ de 2012),
entre 7% e 16%, apesar da reduo de 1,5 pontos percentuais entre as taxas de juros
identificadas em 2009 e 2012.

150

Essa elevao pode estar justificada pelo maior aumento percentual verificado nos valores
de financiamento, para esse mesmo perodo (2009 e 2012), quando os VFmdios apresentam
aumento real de 18%. Quando observada uma srie mais longa, desde 2002, apresentada no
Grfico 4.10, o aumento real acumulado no VFmdio de quase 74%, embora ao longo
dessa dcada verifiquem-se momentos de queda no VFmdio.
Grfico 4.10: Evoluo do VF Mdio e VF Mx (Dez/2002-Set/2012)
R$600.000,00

R$527.070,72
R$500.000,00

R$450.000,00
R$400.000,00

R$344.492,64
R$300.000,00

R$298.914,70

R$265.511,91

R$222.574,55

R$200.000,00

R$172.109,98
R$146.168,91

R$100.000,00

R$99.622,51

R$110.027,91

R$113.328,25
R$94.024,25

R$0,00
dez-02

dez-03

dez-04

dez-05

dez-06

VF Mdio

dez-07

dez-08

dez-09

VF Mx

dez-10

dez-11
set-12

Fontes: Resolues SBPE/BCB e dados de Estatsticas do SFH, BCB. Elaborao prpria.

Nota: Valores atualizados para Set/2012 pelo deflator do INPC.

Como observou Cagnin (2012, p.24), evidencia-se o

efeito cumulativo da relao entre a expanso do crdito e a valorizao
dos imveis: a maior disponibilidade de crdito imobilirio amplia a
demanda por imveis que, frente oferta relativamente inelstica, tpica
desse mercado de ativos, tm seus preos elevados; por sua vez, quanto
maior os preos dos imveis, maior deve ser o valor do emprstimo
tomado para sua aquisio. Decorrem, ento, dessa dinmica, evolues
de mesmo sentido para o estoque de financiamento habitacional e para o
preo dos imveis residenciais.

Notcias recentemente veiculadas de que o governo, sob presso convergente dos agentes
financeiros e incorporadores, estuda aumentar os limites do SFH, confirmam a observao
de Cagnin:

151

[...] a mudana permitiria uma atuao mais forte dos bancos privados,
que costumam financiar imveis de valor prximo do teto atual de R$
500 mil [...] A elevao desse limite estaria acompanhando uma
valorizao que j ocorreu [...] necessria uma nova atualizao para
atender melhor o consumidor que vai financiar um imvel. 40

A anlise aqui realizada mostra que o VA mximo permitido, em valores constantes, foi, em
mdia, de R$466 mil, abaixo dos atuais R$ 500 mil, o que invalida a generalizao do
argumento de defasagem do atual limite. O pico de valor do VA foi em 2009, quando atingiu
R$ 585,6 mil, abaixo do novo teto de R$ 750mil pleiteado agora. A alegada defasagem
aplicar-se-ia, assim, apenas s famlias de renda mais elevada que buscam financiar imveis
de valor superior aos limites de VA, mas no ao conjunto das famlias atendidas pelo
Sistema SFH/SBPE.
A ampliao dos valores mdios financiados e, consequentemente, das rendas atendidas pelo
SBPE tem, pelo menos, trs efeitos perversos para a performance do SFH, do ponto de vista
da alavancagem dos atendimentos:
i.

aumenta a presso para elevao dos limites do FGTS e do PMCMV;

ii.

amplia os saques ao FGTS, reduzindo os recursos disponveis do Fundo para o

atendimento das rendas mais baixas;

iii.

contribui para a manuteno da elevao dos preos no mercado imobilirio.

Outra inferncia possvel de ser feita a partir dos dados acima que parece no existir vazio
de atendimento entre o SBPE e o FGTS, ao menos do ponto de vista das rendas familiares,
posto que no FGTS os financiamentos habitacionais abarcam rendas de no mximo R$
5.400,00, enquanto o SBPE parece j atender rendas a partir desse limite ou talvez at
abaixo dele, considerando que na mdia, a renda mnima j est muito prxima desse limite.
A seguir, os dados de Financiamentos Habitacionais (SBPE) Distribuio do Nmero de
Prestaes por Faixa de Valor, disponibilizados pelo BCB 41 conforme censos semestrais,
para os meses de junho e dezembro entre 2002 e 2012, so analisados. Os valores
apresentados esto consolidados para todo o Sistema e compreendem apenas os somatrios
das prestaes e a quantidade de prestaes (contratos) em cada faixa de valor, de R$50,00 e
depois de R$100,00, at o valor de R$900,00 e, genericamente, acima de R$900,00,
impossibilitando a quebra de valores no intervalo superior. Os valores somados so os
40
41

Limite para compra de imvel com o FGTS pode subir para R$ 750 mil. Folha de So Paulo, 6.12.2012.
Quadro 2.12, Estatsticas do SFH, disponvel no www.bcb.gov.br.

152

histricos, enquanto as faixas so mantidas fixas, tornando invivel a comparao por faixas
em perodos distintos de tempo, o que permitiria observar a evoluo dos valores das
prestaes. Por esse motivo, foram utilizados apenas os valores de junho de 2012 e mantidas
as faixas definidas pelo BCB, agregando-se as primeiras apenas. A partir do valor mdio de
prestao encontrado em cada faixa, foram calcudas as rendas mnimas exigidas (na mdia),
para um comprometimento de 30% da renda com a prestao.
Essa anlise mostra, conforme pode ser observado no Grfico 4.11, que 63,4% das
prestaes no mbito do SBPE tm valor acima de R$900,00, em mdia de R$2.795,06, o
que requer uma renda mensal de, pelo menos, R$9.316,88. Por outro lado, os demais 36,6%
dos contratos de 2012, cobram prestaes que, em mdia, atingem no mximo, cerca de
R$750,00, o que exige uma renda mnima de apenas R$2.500,00. Isso no significa dizer
que os muturios desses contratos tenham, de fato essas rendas mnimas, mas pode sinalizar
que, embora hoje privilegiando rendas mais elevadas, o SBPE poderia abarcar rendas talvez
j a partir de R$2.500,00 mensais.
Grfico 4.11: Distribuio das prestaes e rendas mnimas equivalentes
10000

70,00%

9000
60,00%

50,00%

7000

6000
40,00%
5000
30,00%
4000

3000

20,00%

2000
10,00%
1000

0,00%
At R$20,00 De R$20,01 De R$50,01 a De R$100,01 De R$200,01 De R$300,01 De R$400,01 De R$500,01 De R$600,01
a R$50,00
R$100,00 a R$200,00 a R$300,00 a R$400,00 a R$500,00 a R$600,00 a R$900,00
Prest. Mdia

Renda Mnima Necessria

Fonte: Estatsticas do SFH, BCB. Elaborao prpria.

% dos Contratos

% dos Contratos

Prestao Mdia, Renda Mnima Necessria (R$)

8000

153

Apesar dos resultados serem inconclusivos, o exerccio aqui realizado importante no

sentido de tentar obter ao menos uma aproximao a respeito das rendas atendidas pelo
SBPE, a partir dos poucos dados disponveis. Vale, tambm, por ressaltar a importncia de
reunir e disponibilizar informaes sobre as famlias atendidas (e no atendidas) por esse
Sistema.
A seguir, estudo disponibilizado pela CAIXA, sobre suas contrataes de financiamento a
pessoas fsicas nos anos de 2011 e 2012 com recursos do SBPE/SFH, por faixa de renda, 42
tambm utilizado a ttulo de inferir sobre as rendas atendidas pelo SBPE. Esse estudo, ainda
que apresente os dados de um nico agente, bastante elucidativo e representativo da
posio global do SBPE, considerando que a CAIXA detm o maior market share do
Sistema, com 69% do estoque total de crdito imobilirio entre os bancos 43.
Segundo esse estudo, resumido no Grfico 4.12, cerca de 48% dos contratos realizados entre
janeiro de 2011 e setembro de 2012 so para famlias com rendas mensais superiores a R$
7.500,00. Ou seja, quase metade dos recursos aplicados em FHE destina-se ao grupo de
famlias que representa pouco mais de 4% das famlias brasileiras 44. possvel supor que
nos bancos privados, as rendas mensais superiores a R$ 7.500,00 assumam percentual ainda
mais elevado no total das suas contrataes.

42

Abarca todos os produtos com exceo da linha de financiamento a material de construo, no utilizada pela
CAIXA com recursos do SBPE.
43
Com base nos balancetes dos bancos disponibilizados em http://www4.bcb.gov.br/fis/cosif/balancetes.asp
44
Segundo a PNAD 2009, rendas atualizadas para valores de ago./2012.

154

Grfico 4.12: Distribuio dos Contratos da CAIXA SBPE/SFH (Jan/2011-Set/2012)

por faixa de renda familiar
> R$ 20.000

6%

> R$ 15.000 at R$ 20.000

7%
17%

> R$ 10.000 at R$ 15.000

18%

> R$ 7.500 at R$ 10.000

29%

Renda

> R$ 5.000 at R$ 7.500

18%

> R$ 3.000 at R$ 5.000

> R$ 1.600 at R$ 3.000

5%

> R$ 1.000 at R$ 1.600

> R$ 500 at R$ 1.000
At R$ 500
-

20.000

40.000

60.000
80.000
n contratos

100.000

120.000

140.000

Fonte: CAIXA. Elaborao prpria.

Nota: Os dados de 2011, em valores histricos, agregados em faixas de renda constantes no tempo, no
permitiram a atualizao para R$ de 2012 e uma leitura fidedigna da distribuio, possibilitando alguma
diferena nos percentuais de distribuio apresentados em relao aos reais. Contudo, considerando a inflao
no perodo, essa diferena tende a ser pouco relevante.

Por outro lado, entre janeiro de 2011 e setembro de 2012, cerca de 18% dos financiamentos
contratados pela CAIXA, com recursos da poupana, atenderam rendas entre R$ 3.000,00 e
R$ 5.000,00, compreendendo 74 mil contratos de financiamento, enquanto o PMCMV
realizou, entre janeiro de 2011 e maio de 2012, 63 mil contrataes na Faixa III (entre
R$3.100,00 e R$5.000,00). Isso indica que o SBPE poderia atuar de forma complementar ao
FGTS, possibilitando, inclusive, a reduo do atual limite do Fundo e do PMCMV,
permitindo que ambos concentrem-se ainda mais fortemente nas rendas inferiores aos atuais
R$ 3.275,00.
Outro aspecto importante da distribuio acima compreende os aproximadamente 13% de
contratos no mbito do SFH para rendas familiares a partir de R$ 15.000,00, um segmento
que talvez pudesse j estar sendo financiado pelo mercado, a partir de outras fontes, tais
como as LCIs. Simulaes foram feitas para verificar se, de fato, famlias com rendas acima
de R$ 15.000,00 poderiam ser excludas do atendimento do SBPE/SFH. Levantamento
realizado em novembro de 2012, sobre as taxas de juros cobradas pelos bancos em
financiamentos habitacionais fora do SFH, mostra que essas se situam em um intervalo de

155

8,9% a 11% a.a., acrescidas de TR ou IGPM, conforme a origem do funding, as estratgias

do agente, o relacionamento com o cliente e o estabelecimento de consignao. Foram
utilizadas taxas de 9% e 11%, prazos entre 300 e 360 meses e amortizaes pelos sistemas
SAC e PRICE, de modo a estabelecer cenrios variados. O resultado da simulao para cada
cenrio adotado est apresentado a seguir:
Cenrio 1: condio mais facilitada, VF = R$ 172.109,08 (mdio estimado no SBPE)
i = 9%a.a.; 360 meses; PRICE;
1a Prestao A+J = R$ 1.571,97
1a Prestao Total (A+J+MIP+DFI+TA) = R$1.656,88
Renda familiar mnima exigida (CR de 30%) = R$5.522,94

Cenrio 2: condio mais facilitada, VF = R$450.000,00 (mximo pelo SBPE)

i = 9%a.a.; 360 meses; PRICE;
1a Prestao A+J = R$ 3.507,67
Prestao Total (A+J+MIP+DFI+TA) = R$3.689,32
Renda familiar mnima exigida (CR de 30%) = R$12.297,74

Cenrio 3: condio mais rgida, VF = R$ 172.109,08 (mdio estimado no SBPE)

i = 11%a.a.; 300 meses; SAC;
1a Prestao A+J = R$2.077,00
Prestao Total (A+J+MIP+DFI+TA) = R$ 2.161,91
Renda familiar mnima exigida (CR de 30%) = R$7.206,37

Cenrio 4: condio mais rgida, VF = R$ 450.000,00 (mximo pelo SBPE)

i = 11%a.a.; 300 meses; SAC;
1a Prestao A+J = R$5.430,57
1a Prestao Total (A+J+MIP+DFI+TA) = R$ 5.612,21
Renda familiar mnima exigida (CR de 30%) = R$18.707,38

As simulaes acima no tm a pretenso de indicar o valor preciso do corte a ser feito, mas
apenas demonstrar que as taxas praticadas pelo SBPE/SFH, inferiores s do livre mercado,
esto atendendo famlias que j poderiam estar se financiando pelo mercado. Ou seja, muitas
das famlias hoje financiadas pelo SBPE, no precisam das condies especiais que esse
Sistema oferece. A imposio de limite de atendimento conduz o SBPE para um uso mais
estratgico, aderente a PNH e condizente com suas condies diferenciadas. Desse modo,
fica evidenciado que a regulamentao do SBPE no apenas poderia, como deveria
estabelecer limite mximo de renda para atendimento.

156

Na CAIXA, as famlias com rendas superiores a R$15 mil mensais ficaram com 13% dos
financiamentos no mbito do SFH e com 81% dos contratos realizados a taxa de mercado,
com recursos do SBPE, entre janeiro de 2011 e setembro de 2012.

4.8 Concluses da anlise do SBPE

Esta etapa do trabalho buscou lanar luzes sobre a regulamentao e o desempenho do SBPE
no crdito habitacional, a fim de compreender seu atual posicionamento no SNH vis--vis
sua origem, mas, principalmente, em relao a um posicionamento mais estratgico que,
conforme a anlise realizada no captulo anterior, deveria ser direcionado para atuar de
forma complementar ao FGTS. As anlises aqui tecidas conduzem s seguintes concluses:
Em primeiro lugar, a nfase dada habitao pela regulamentao vem caindo em relao
origem do Sistema e tambm em relao aos anos 90, j sob a gesto do CMN/BCB. Essa
constatao verificada em importantes alteraes:
i.

no decaimento dos percentuais de exigibilidade destinados especificamente

habitao;

ii.

na ampliao do escopo da exigibilidade para abarcar financiamentos imobilirios e

no mais apenas habitacionais;

iii.

na alterao da frmula da base de clculo; e, por fim,

iv.

na admisso para que aplicaes imobilirias diversas que no compreendem

financiamentos habitacionais efetivos sejam computadas como se financiamentos
habitacionais fossem, para fins de cumprimento da exigibilidade.

A regulamentao do SBPE, portanto, direciona parte dos recursos para o financiamento

imobilirio (prdios comerciais, escritrios, shoppings etc.) tanto nos recursos aplicveis
s taxas de mercado, quanto no cmputo do direcionamento pelo SFH justamente a partir
do momento em que surge o SFI, em 1997. Desde ento, mesmo medida que o SFI vai se
consolidando, ampliando seu desempenho especialmente no financiamento imobilirio, no
se percebe na regulamentao uma reverso da tendncia, que amplie novamente a nfase no
crdito habitacional. Pelo contrrio, percebe-se o fortalecimento da tendncia de
flexibilizao.

157

A despeito da regulamentao, observa-se um crescimento dos financiamentos

habitacionais efetivos expurgados de outras fontes (FHE/SBPE), ou seja, dos
financiamentos habitacionais atribuveis aos recursos captados em poupana, no perodo
compreendido entre setembro de 2002 e setembro de 2012. Todavia, embora apresentando
crescimento ao longo da ltima dcada, os FHE/SBPE representam, ainda, menos de 42% da
base de clculo e 38% dos saldos correntes dos depsitos. Muito pouco para um Sistema que
integra o Sistema Financeiro da Habitao e que, conforme analisado no Captulo anterior,
ocupa posio estratgica para o Sistema Nacional de Habitao.
Essas observaes tornam-se ainda mais relevantes quando contrastadas com o esforo
engendrado por meio do Programa Minha Casa Minha Vida, para arregimentar significativos
recursos do OGU e FGTS para promover a expanso do crdito habitacional, enquanto o
SBPE deixado parte, como um Sistema que possui um fim nele mesmo, no obstante
conte com garantia governamental e iseno tributria.
A observao da evoluo da performance das instituies pblicas, privadas e CAIXAs nos
percentuais dedicados a FHE parece confirmar as constataes de Martins et al (2011)
quanto importncia do direcionamento para a expanso do crdito pelas instituies
privadas. O custo de oportunidade oferecido pelas altas taxas de juros at recentemente,
vinha desincentivando a concesso de crdito de longo prazo pelos bancos, particularmente
os privados nacionais, sem tradio no crdito habitacional de longo prazo. As duas maiores
Ita e Bradesco que possuem uma fatia de 15,6% e 13,9%, respectivamente, dos recursos
depositados em poupana, participam com apenas 8,8% e 7,6% dos estoques de crdito
imobilirio do Sistema. Infelizmente, a anlise dos balancetes dos bancos 45 no permite
constatar o percentual relativo aos estoques de crditos habitacionais. De todo modo, fica
evidente a oportunidade e a pertinncia de estimular as diversas instituies a expandirem
suas carteiras de crdito habitacional.
A anlise indica que sem mudana na regulamentao seja de aumento do percentual e/ou
de restrio dos cmputos o cenrio provvel de manuteno da tendncia de
crescimento dos financiamentos habitacionais, porm canalizando percentuais ainda abaixo
de 50% dos depsitos por vrios anos. O enforcement das regras tambm de suma

45

Informao disponvel em www.bcb.gov.br.

158

importncia e precisa ser mantido. Sem isso, a regulamentao perderia o potencial de

predizer o comportamento dos agentes.
A projeo do crescimento, segundo a qual o FHE-SBPE atingiria o nvel de 52% da base de
clculo somente em agosto de 2022, sugere que o esgotamento dos recursos do SBPE para
o crdito habitacional pode estar ainda bem distante, dependendo da regulamentao e dos
objetivos subjacentes a ela. Quando se prev, para breve, seu esgotamento, as discusses
giram em torno da busca de alternativas ao SBPE. Alternativas ao SBPE devem ser
buscadas, sem dvida, mas para atender aos segmentos de renda que tm capacidade para
contrair crdito nas condies de livre mercado. Suas vantagens comparativas sobre as
fontes de mercado, quando confrontadas com a segmentao de renda da populao a ser
atendida, deixam claro que o SBPE tem um papel importante e estratgico ainda a cumprir.
Nesse sentido, a mudana da sua regulamentao mostra-se, nesse momento, um caminho
adequado para direcionar a aplicao desses recursos ao atendimento de parte do segmento
que no tem condio de acessar financiamento em condies de mercado, atuando de modo
complementar ao FGTS e, assim, maximizando o acesso das famlias ao crdito habitacional
e tornando o SBPE mais alinhado com os objetivos da PNH.
Khler (2005, p.12), que tambm entende que o SBPE apresenta um custo de oportunidade
pelas taxas de captao abaixo das taxas de mercado, defende que ou o sistema continue
operando com subsdios e os repasse efetivamente aos devidos destinatrios ou deva ser
abandonado, permitindo que o mercado opere livremente na satisfao da demanda
solvente. Segundo ele, no faz sentido manter o sistema de subsdios operando na forma
atual, sendo necessrio verificar as causas da relativa ineficincia dos sistemas de
financiamento em conseguir chegar at a populao de baixa renda. A anlise aqui tecida
demonstra que o abandono no deve ser a opo dos gestores da poltica pblica.
No obstante, para posicionar-se o SBPE de modo mais estratgico e complementar no
mbito do SNH, o direcionamento deve evoluir do modelo meramente quantitativo,
definindo tambm o segmento de famlias a ser atendido e priorizado por esses recursos.
Mesmo com as limitaes impostas pela carncia de informaes, as anlises relativas
renda das famlias demonstram que o SBPE poderia atuar mais fortemente nos segmentos de
renda a partir de R$ 3.000,00 at R$ 10.000,00. A limitao ou priorizao de atendimento
tem origem em uma nova lgica de regulamentao que visa conjugar o SBPE aos esforos
de expanso do crdito habitacional downmarket. A faixa de renda de atendimento deve ser

159

estabelecida a partir de estudos de dficit e demanda e deve variar conforme a localizao

nveis de renda, custo de vida e preos dos imveis.
Por fim, um aspecto fundamental, bastante evidenciado aqui a incipincia das informaes
coletadas e disponibilizadas sobre um Sistema que integra o SNH. A falta de divulgao dos
percentuais efetivamente aplicados em financiamentos habitacionais com recursos do SBPE
e a ausncia de conhecimento e monitoramento acerca da populao atendida so, por si,
fortes indicadores do quanto o SBPE carece de uma estratgia habitacional. Sem dados para
monitor-lo, no h como fazer avaliaes e calibragens, ajustando as diversas variveis
para que o Sistema opere de modo mais eficiente e alinhado com os objetivos no apenas
macroeconmicos, mas tambm da PNH. , portanto, urgente evoluir nesse sentido. Fica
constatada, ainda, a dificuldade de acompanhar e compreender a regulamentao, reduzindo
a capacidade das famlias de participarem das negociaes que podem preceder o
estabelecimento dessas normas, restando, portanto, a representao do seu interesse pelo
Ministrio das Cidades, que, para tanto, precisaria passar a participar das formulaes e do
monitoramento do SBPE.

160

Captulo 5
O FUNDO DE GARANTIA POR TEMPO DE SERVIO E O FINANCIAMENTO
HABITACIONAL

161

O Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS) foi, conforme visto no Captulo 1, a
primeira fonte a dar sustentao para o SFH/BNH e, embora tenha sido logo superada, em
termos de volume de captao, pelo SBPE, permanece sendo a segunda principal fonte de
recursos para o financiamento habitacional no pas. tambm a fonte mais barata de
captao, pois remunera os depsitos a uma taxa fixada em 3% a.a., acrescida da TR, inferior
rentabilidade ofertada aos depsitos de poupana e demais fontes. Ademais, a
compulsoriedade da captao e as restries impostas aos saques propiciam estabilidade aos
saldos captados. Por esses motivos, hoje o principal funding de financiamento para a
chamada Habitao de Interesse Social (HIS).
A hiptese que motiva a presente anlise que, embora seja esse o Fundo tradicionalmente
usado pelas polticas habitacionais, ele poderia estar ainda melhor alinhado atual PNH,
vertendo recursos em volumes e condies mais condizentes com seu potencial e atuando de
forma mais estratgica, inclusive no que tange delimitao das famlias alvo de
atendimento. A anlise aqui tecida mostra que o FGTS, mesmo com as mudanas incitadas
pelo Planhab e PMCMV, ainda promove financiamentos habitacionais aqum do seu
potencial, tanto no volume de recursos destinados a esse fim, quanto na taxa de juros imposta
aos emprstimos. Tem hoje um atendimento mais direcionado para as rendas mais baixas,
mas de uma amplitude ainda muito larga.
O maior potencial oferecido pelo FGTS provm da combinao da captao compulsria e
remunerada a uma taxa fixa de 3% a.a. + TR, abaixo das taxas de mercado. No que tange aos
seus cotistas, uma crtica importante e recorrente alega que esse Fundo configura um imposto
ao trabalhador, justamente pelo fato de a rentabilidade oferecida aos recursos depositados
TR + 3% a.a. situar-se abaixo da rentabilidade obtida na poupana do SBPE e nos demais
investimentos disponveis no mercado, e por ter auferido, em diversos momentos aps a
instituio da TR, remunerao real negativa, em funo de a TR no corresponder a ndice
de preos. J os resultados obtidos pelas aplicaes dos recursos do FGTS no mercado geram
resultados positivos, que no so, contudo, revertidos para os seus cotistas.
Sob esse prisma, seria possvel classificar o FGTS como um imposto, na medida em que
estabelece um recolhimento compulsrio, restringe a utilizao dos recursos poupados e fixa
rentabilidades inferiores s que so efetivamente auferidas com a aplicao global dos
recursos ou que seriam possivelmente obtidas caso o cotista pudesse dispor individualmente
dos recursos e aplic-los livremente.

162

Os princpios da indisponibilidade dos direitos trabalhistas e da imperatividade das normas

trabalhistas, bem como a expressa previso constitucional do FGTS como direito social dos
trabalhadores (inciso III, do Art. 7 da Constituio Federal de 1988), impedem que o
empregado negocie outra condio com o seu empregador, em substituio ao FGTS, ainda
que essa lhe parea mais vantajosa. O FGTS foi institudo para funcionar como uma
compensao pela perda da estabilidade no emprego, extinta com a Constituio Federal.
Compreende, portanto, sob a forma de poupana compulsria, um peclio. No constitui um
plano de previdncia, nem substitui o sistema central de aposentadoria, por meio do Instituto
Nacional de Seguridade Social (INSS), mas integra o conjunto de direitos indisponveis dos
trabalhadores, provendo-lhes uma reserva que deve corresponder a, aproximadamente, um
salrio mensal por cada ano de trabalho formal 1.
No obstante, alm da condio legal, h o aspecto da legitimidade social. O Fundo de
Garantia percebido pelos trabalhadores como um direito conquistado. Ainda que pesem as
crticas fixao da remunerao sobre os depsitos, esta permanece historicamente
inalterada, limitada por Lei, viabilizada pela consagrao do FGTS como um direito social
trabalhador, garantido constitucionalmente e protegido, inclusive, da supresso por emendas
(inciso IV do pargrafo 4 do Art. 60 da Constituio Federal).
O FGTS parece estar, portanto, definitivamente consolidado como peclio do trabalhador
brasileiro. Gozando de legalidade, legitimidade social e proteo constitucional, improvvel
que ocorra, ao menos em futuro prximo, sua extino, pois representaria retrocesso social
no admissvel no sistema jurdico brasileiro. Ademais, acarretaria custo poltico, pois seria
percebido como perda" pelos trabalhadores. tampouco duvidosa uma mudana nas regras
de rentabilidade, no sentido de aument-la, especialmente em um cenrio de taxas de juros
menores e da menor rentabilidade da poupana.
Contudo o FGTS no se resume ao seu objetivo perante o trabalhador cotista, pois possui
duplo objetivo, que vincula a destinao de seus recursos ao financiamento habitacional, de
saneamento e infraestrutura urbana. A teoria fiscal, no pacificada, entende o FGTS como
uma obrigao tributria, por estabelecer uma prestao compulsria com a finalidade de
constituir um Fundo econmico para financiamento do SFH, enquanto a teoria parafiscal
enfatiza o fato de os depsitos no se misturarem ao oramento do Estado. Essas teorias so

O FGTS incide sobre os salrios mensais e tambm o 13 e o abono de frias.

163

rebatidas pela vinculao dos recursos ao trabalhador, que classificaria ento o FGTS como
contribuio social.
Sua importncia central para o crdito habitacional no Brasil histrica, tendo sido originada
no momento de sua criao e continuamente reiterada pela PNH, SNH, Planhab e PMCMV.
O presente trabalho abstm-se, todavia, da discusso em torno dos benefcios ou perdas dos
cotistas para voltar-se exclusivamente para o objetivo de financiador da habitao, assumindo
como premissa norteadora que, desde que garantido o patrimnio dos cotistas, o FGTS deve
tornar-se mais aderente aos desafios impostos pela questo habitacional, passando a
desempenhar, de forma inequvoca, seu papel estratgico como fonte do SNH. Deste modo,
ao tempo em que reconhece a importncia primordial de garantir o peclio dos trabalhadores,
concentra-se no fato de o FGTS constituir pilar estratgico do SNH/SNHIS para verificar sua
aderncia PNH.
A dupla caracterstica do FGTS de peclio do trabalhador e fonte de financiamento da
habitao popular (hoje denominada HIS) justificou, segundo Cintra (2007, p.2) a tese de que
o Fundo deve remunerar os depsitos com juros reais, mas compatveis com a destinao
dos recursos para reas e atividades no atendidas pela iniciativa privada, gerando empregos
e bens de valor social. De acordo com este entendimento, ao conceder uma rentabilidade
inferior a do mercado, o FGTS tem por dever conceder emprstimos a taxas compatveis
com a capacidade de pagamento das famlias que no conseguem ser atendidas pelo livre
mercado.
Considerando as altas taxas de juros reais praticadas no Brasil e a baixa capacidade de
pagamento das famlias, essa equao proposta s viabilizada, em sua essncia, mantendo,
de um lado, os juros reais pagos s contas do Fundo abaixo dos juros reais praticados pelo
livre mercado e, de outro, a taxa de juros cobrada nos emprstimos concedidos pelo FGTS
o mais baixo possvel, relativamente ao seu custo. Caso contrrio, a oportunidade gerada pela
captao regulamentada no se traduz em benefcio potencial para a questo habitacional. Ou
seja, a fixao da remunerao para o cotista seria justificada por essa funo social, mas
ela precisa estar refletida, de fato, pelo aproveitamento timo do potencial gerado pelo
Fundo.

164

Conforme j mencionado, entre as fontes existentes a que apresenta menor custo de

captao de recursos, remunerando os depsitos a 3% a.a. + TR 2, independente das
flutuaes das taxas de juros praticadas pelo mercado. Logo, capaz de oferecer taxas de
financiamento mais baixas do que as do SFI e, tambm, do SBPE (que capta a 6% a.a. + TR
ou 75% da Selic). Por esse motivo, a dependncia ao FGTS para o financiamento de rendas
mais baixas vem sendo, desde a poca do BNH, continuamente reiterada, conforme debatido
no captulo 3, primeiramente pelo SNH, pelo Planhab e, por ltimo, pelo Programa Minha
Casa Minha Vida.
Para os objetivos aqui traados, partindo da premissa de que o FGTS tem tambm uma
funo social como funding de financiamento habitacional estratgico, fundamental ento
verificar se o seu potencial tanto no que concerne ao volume de recursos captados quanto
ao custo de oportunidade gerado pela remunerao fixada abaixo do mercado tem sido
canalizado, de forma tima, para o cumprimento dessa funo social. Outro aspecto
importante a ser investigado, tambm relativo a essa funo social na sua relao com a PNH,
refere-se ao segmento de famlias alvo da destinao dos seus recursos.
Este trabalho verifica que, na prtica, o potencial do FGTS como financiador de habitao
vem sendo subaproveitado, comprometendo uma atuao mais otimizada na funo social
habitacional. Como fica demonstrado com as anlises aqui realizadas, a captao dos recursos
a taxas abaixo das praticadas pelo mercado no vem se traduzindo plenamente em condies
de financiamento habitacional mais favorveis, em funo de um estilo de gesto que parece
perseguir uma alocao tima sob uma tica estritamente financeira. Se, por um lado,
garante, como seria esperado, a preservao do patrimnio dos cotistas, por outro, poderia
faz-lo perseguindo tambm condies mais favorveis para expandir estrategicamente o
crdito. Como resultado, o FGTS vem acumulando resultados consubstanciados em
patrimnio lquido que, como j visto, no pode ser revertido para os cotistas, mas tampouco
tem sido canalizado preponderantemente para um melhor desempenho como pilar do Sistema
Nacional de Habitao voltado para HIS.
A primeira parte da anlise compreende, assim, justamente a verificao da taxa de juros dos
emprstimos concedidos. Para inferir se o Fundo tem sido capaz de ofertar recursos para o
financiamento habitacional a taxas as mais baixas possvel, no apenas relativamente ao
2 Como mencionado no primeiro captulo, inicialmente, os depsitos nas contas vinculadas recebiam correo
monetria pela Obrigao Reajustvel do Tesouro Nacional (ORTN).

165

mercado, mas a seu prprio custo de captao, ou seja, ao custo de oportunidade por ele
gerado, so analisadas as receitas obtidas com as diversas aplicaes, contrapostas ao custo
de remunerao dos depsitos. A TR excluda do presente raciocnio, j que ela aplicada
tanto sobre os depsitos, quanto sobre os financiamentos. No obstante, ela constitui um
aspecto relevante tanto do ponto de vista do custo real dos financiamentos e, portanto, da
acessibilidade, quanto da rentabilidade real das contas, isto , pela perspectiva do cotista.
Outro aspecto decisivo para avaliar o alinhamento PNH refere-se ao potencial de
financiamento do FGTS. A compulsoriedade dos recolhimentos garante uma captao regular
e expressiva, gerando um funding importante, que somava recursos da ordem de R$ 290
bilhes 3, em dezembro de 2011, logo atrs do SBPE que, na mesma poca, contava com um
saldo de depsitos de R$ 330 bilhes. A captao compulsria aliada s restries impostas
aos saques 4 garantem, ainda, a permanncia dos recursos por prazos mais longos, reduzindo o
risco de liquidez presente nos sistemas de depsitos do tipo poupana livre. Novamente,
como analisado no SBPE, surge a necessidade de confrontar as aplicaes efetivas em
financiamentos habitacionais com as disponibilidades do FGTS. Nesse sentido, fica
evidenciada a falta de um direcionamento, a priori, vinculado diretamente, ao potencial
efetivo do Fundo.
Um terceiro aspecto da anlise, tambm realizado no caso do SBPE, busca refletir sobre a
amplitude de atendimento do FGTS, em relao ao universo a ser atendido pela PNH, em
complemento discusso j realizada no captulo 2.
As anlises valem-se dos dados divulgados por meio das demonstraes financeiras (DFs) do
FGTS, disponibilizadas no stio eletrnico do FGTS 5. Diferentemente do SBPE, dados
parciais relativos a 2012 no puderam ser includos, j que a DF a via de publicizao dos
dados do FGTS e os dados relativos a um ano so somente divulgados no ano seguinte.
importante enfatizar que a maior parte dos dados corresponde ao fechamento do ano 31 de
dezembro tornando as anlises sempre baseadas nessas datas, mesmo quando o texto refere3

Conforme a Demonstrao Financeira do FGTS em 2011. Os saldos em contas ativas e inativas somavam,
ento, R$231 bilhes.
4
O saque dos recursos do FGTS pelo trabalhador permitido, basicamente, nos casos de demisso sem justa
causa ou fechamento da empresa empregadora; resciso do contrato de trabalho ou extino do contrato a termo,
permanncia por trs anos initerruptos fora do regime do FGTS, aposentadoria, invalidez ou morte; aquisio ou
financiamento (inclusive por consrcio) da casa prpria ou pagamento das prestaes de financiamento
habitacional nas condies estabelecidas pelo SFH; doena grave (HIV ou neoplasia maligna) ou estado
terminal do trabalhador ou seu dependente.
5
No endereo: www.fgts.gov.br

166

se ao ano. Na maior parte das anlises, conforme indicado, os valores histricos apresentados
nos demonstrativos foram convertidos para valores constantes, atualizados pelo ndice
Nacional de Preos ao Consumidor (INPC) para valores de 2012. Os dados relativos ao
PMCMV foram obtidos diretamente com a CAIXA.
Essas anlises conduzem constatao de que o FGTS capaz de expandir o atendimento
por meio do crdito habitacional e, principalmente, de faz-lo de modo mais acessvel,
articulado e estratgico, oferecendo contribuio mais alinhada com os objetivos da PNH.

5.1 Custo dos Emprstimos Habitacionais concedidos pelo FGTS

O custo dos emprstimos habitacionais concedidos pelo FGTS aos agentes financeiros
definido a partir do custo de captao dos recursos, que corresponde remunerao dos
depsitos, TR + 3% aa, acrescidos os demais custos incorridos pelo Fundo e uma margem de
segurana. Essa margem visa prover uma folga que garanta a remunerao dos depsitos.
Os agentes financeiros, por sua vez, contratam operaes de financiamento com os muturios
finais lastreados nesses recursos captados junto ao FGTS, adicionando ao custo do
emprstimo, um spread e demais taxas que visam cobrir seus custos de intermediao, riscos
e margem.
Nas aplicaes dos recursos do FGTS deve ser assegurada uma rentabilidade superior ao
custo do dinheiro depositado. A ideia pagar a remunerao das contas e, ainda, gerar um
supervit, uma espcie de seguro contra flutuaes econmicas e mudanas institucionais
bruscas, garantindo o equilbrio econmico financeiro do Fundo. Em 1995, a Resoluo
CCFGTS n 200 estabelecia uma margem de 0,75% para as operaes de crdito da rea
habitacional. Mais tarde, a Res. CCFGTS n 460/2004 estabeleceu que o conjunto das
operaes realizadas pelo Agente Operador com recursos do FGTS, deve oferecer
rentabilidade suficiente para cobrir a taxa de custo do Fundo, constante do oramento
aprovado pelo Conselho Curador, e gerar margem operacional de, no mnimo, 1%.

167

A Res. CCFGTS n 45/1991 estabeleceu que os recursos lquidos disponveis, inclusive os

do Fundo de Liquidez 6, (seriam) remunerados, no mnimo, a taxa anual de juros de 6%,
definindo assim o patamar mnimo para o retorno das aplicaes, incluindo os emprstimos
habitacionais, que eram realizados entre o FGTS e os agentes financeiros, a uma taxa de 6%
a.a. + TR.
Como observou o Planhab (2008, p.45), esse patamar mnimo de remunerao para as
aplicaes do Fundo, estabelecido por Resoluo, permaneceu inalterado por 17 anos, apesar
da reduo dos custos efetivos ocorrida nesse perodo. A diminuio dos custos ocorreu nas
remuneraes dos depsitos e tambm no mbito das despesas operacionais. Em 1971, a
rentabilidade dos depsitos que at ento variava entre 3% e 6% a.a. foi unificada em 3%
a.a. 7. A partir da, portanto, quanto mais se distancia no tempo, mais o custo com a
remunerao dos depsitos tende aos 3% a.a. acrescido da TR. J no quesito das despesas
operacionais, a reduo vem sendo propiciada por diversas mudanas transcorridas, entre
elas, notadamente, a evoluo tecnolgica, alm do crescimento do prprio Fundo,
promovendo ganhos de escala. A ttulo de exemplo, a Demonstrao Financeira do ano de
2009 registra que ao aderir ao servio [de envio de extrato] pelo celular o trabalhador deixa
de receber em casa o extrato em papel propiciando economia na operacionalizao do
FGTS, pois o custo de impresso e correio superior ao das mensagens de texto via celular
(SMS). O Planhab registrou, ainda, que segundo a CAIXA 8, a informatizao do FGTS
permitiu o remanejamento para outras reas do banco de cerca de 2.300 funcionrios, que
antes se dedicavam exclusivamente ao atendimento de balco ao cotista.

Conforme regulamentao do FGTS, deve ser constituda reserva lquida, a ttulo de Fundo de Liquidez,
destinada a assegurar a capacidade de pagamento de gastos eventuais no previstos relativos aos saques das
contas vinculadas, correspondente a, mensalmente, trs vezes a mdia dos saques mensais ocorridos no trimestre
anterior, em escala mvel. O valor obtido pela aplicao da metodologia estabelecida no pargrafo anterior no
poder representar, mensalmente, resultado inferior a 4% do saldo global dos depsitos efetuados nas contas
vinculadas dos trabalhadores, verificado por ocasio do fechamento do balancete do FGTS do ltimo ms
considerado na apurao da base de clculo. (Resoluo CCFGTS n 460/2004 e n 702/2012, Art.3).
7
Lei n 8036 de 11 de maio de 90, Art. 13 3 Para as contas vinculadas dos trabalhadores optantes existentes
data de 22/9/1971, a capitalizao dos juros dos depsitos continuar a ser feita na seguinte progresso, salvo no
caso de mudana de empresa, quando a capitalizao dos juros passar a ser feita taxa de 3% ao ano:
I 3% a.a. durante os dois primeiros anos de permanncia na mesma empresa;
II 4% a.a. do terceiro ao quinto ano de permanncia na mesma empresa;
III 5% a.a. do sexto ao dcimo ano de permanncia na mesma empresa;
IV 6% a.a. a partir do dcimo primeiro ano de permanncia na mesma empresa.
8 Planhab, 2008, Produto 3, p.45.

168

De fato, em dezembro de 2006, a CAIXA havia contabilizado um custo efetivo de TR +

4,08% a.a. 9. A determinao de uma taxa mnima de rentabilidade de 6% a.a. + TR,
resultava, ento, em uma margem mnima de 1,92% sobre os custos efetivos e de quase 3%
sobre a remunerao dos depsitos. Considerando esse custo efetivo apurado em 2006 e
estabelecendo uma taxa de emprstimos equivalente ao custo do Fundo, adicionada margem
operacional de 1% os emprstimos habitacionais destinados ao muturio, pessoa fsica, j
poderiam ter sido feitos a taxa de 5,08% + TR, em lugar de 6% +TR.
No obstante, a regulamentao do FGTS relativa margem operacional estabelece que o
conjunto das aplicaes deve ser capaz de garanti-la e no, necessariamente, toda e
qualquer aplicao realizada pelo Fundo. Com base nesse entendimento, o Planhab props
fixar a taxa de juros dos emprstimos habitacionais em 4% a.a. + TR, estabelecendo, ainda, a
meta de reduo para 3,6% a.a. + TR em 2012, afirmando que as quedas gradativas [nos
custos] permitiriam que os financiamentos concedidos pelo FGTS tambm acompanhassem a
tendncia de declnio das taxas de juros. A diferena necessria para produzir a margem de
1% poderia ser promovida pelas demais operaes do Fundo.
Baseado nas recomendaes do Planhab, a taxa de juros dos emprstimos foi reduzida,
quando do lanamento do PMCMV, porm no para os 4% recomendados pelo Plano, mas
para 5% + TR para o segmento de renda considerado prioritrio, tendo sido mantida em 6%
para os demais, conforme explicita o Quadro 5.1.
Quadro 5.1:
Taxas de Juros na Operao de Emprstimo FGTS/Agente Financeiro
Taxa de Juros Emprstimo
FGTS/Agente Financeiro

Renda Familiar Mxima

5% + TR

R$3.275,00

6%+TR

R$3.275,01 a R$5.400,00

Fonte: Resoluo CCFGTS 702/2012. Elaborao prpria.

Nota: Operaes de emprstimo habitacional para o setor pblico
tambm usufruem da taxa de 5% a.a., enquanto as demais operaes
de emprstimo habitacional pagam taxa de 6,5% a.a. + TR.

Como j mencionado, ao custo de emprstimo entre o Fundo e os agentes financeiros

acrescido o spread do agente para conceder o financiamento, resultando no custo final para o

Projetou um custo ainda menor, de TR + 3,75%, para 2008. Voto n 03/2007/MCd/CEF, de 10 de abril de 2007
e FGTS Oramento de 2008, VICOR/SUMAV/GEOC-CEF de 18 de dezembro de 2007.

169

muturio e, consequentemente, definindo a parcela da demanda solvvel o segmento de

famlias capaz de contrair financiamento nessas condies. Ou seja, quanto mais alto o custo
do financiamento, menor a quantidade de famlias capazes de contrair o crdito.
Custos de financiamento reduzidos ampliam a demanda solvvel, aumentando o segmento de
famlias que tm condio de adquirir financiamento e aliviando a demanda por subsdios.
Essa , portanto, uma questo fundamental para a Poltica Habitacional e especialmente
importante no caso do FGTS, inclusive porque como o Planhab (2008, p.49) j alertava, os
oramentos para aplicao em emprstimo so definidos tanto com base nas disponibilidades
do Fundo, quanto com base na expectativa de demanda para os recursos:
A baixa capacidade de pagamento dos muturios de menor renda vem
sendo largamente utilizada como justificativa para a conteno dos
volumes aplicados no mbito do FGTS, enquanto pouco tem se
questionado o custo dos financiamentos vis--vis o custo de captao
deste funding.

No caso do FGTS o spread dos agentes fixado em 2,16% a.a. (reduzido para 1,16% a.a.
recentemente e excepcionalmente, apenas para rendas entre R$ 3.275,01 e R$ 5 mil 10). O
custo final dos financiamentos habitacionais do FGTS resulta em 7,16% a.a. + TR e 8,16%
a.a. + TR, conforme a renda da famlia, acrescentando, portanto, um diferencial de taxa, em
relao rentabilidade dos depsitos de 3% a.a. + TR, entre 4,16% e 5,16% a.a., sendo que
entre 2% e 3% correspondem remunerao do prprio Fundo. O FGTS, portanto, aufere um
spread mdio mais elevado que os agentes financeiros, em mdia de 2,5% a.a. entre 2004 e
2011, verificado pelas taxas mdias ponderadas da carteira de operaes de emprstimo, em
torno de 5,5% a.a. aa + TR. Essa "vantagem" maximizada pelo fato de os agentes
financeiros terem de realizar operaes pulverizadas, aumentando, por isso, seus custos.
Os diferenciais de taxa de 4,16% e 5,16% encontrados no FGTS (somando o spread do
Fundo com o do Agente Financeiro) superam muitos dos spreads encontrados no SBPE nos
ltimos anos. Isto faz com que, apesar da significativa diferena na rentabilidade dos
depsitos em cada caso, os custos finais de financiamento pelo FGTS venham se situando
cada vez mais prximos aos verificados no SBPE, reduzindo significativamente o diferencial
do FGTS como fonte mais barata de recursos e, portanto, mais acessvel.

10

Rendas familiares entre R$ 5mil e R$ 5,4mil, pagam o spread de 2,16%.

170

O modelo encontrado pelo FGTS para reduzir o relativamente alto custo final de
financiamento foi a concesso de subsdios indiretos, lastreados por recursos excedentes
acumulados pelo prprio Fundo. Os subsdios, denominados pelo FGTS de descontos so
usados tanto de forma direta, para complementar a capacidade de pagamento do muturio da
parcela da aquisio no coberta pelo financiamento, quanto de forma indireta, denominado
equilbrio. O subsdio indireto, ou desconto de equilbrio cobre, integral ou parcialmente,
o spread do agente, incluindo a taxa de administrao cobrada parte, adicionada
mensalmente prestao. Desta forma, por meio indireto o custo final do financiamento para
o muturio torna-se mais condizente com o custo de captao dos recursos.
Assim, desde a Res. CCFGTS n 460/2004 o prprio FGTS reduziu a taxa final de
financiamento, subsidiando o spread do agente financeiro, total ou parcialmente, conforme a
renda familiar. A partir de taxas de emprstimo agora de 5% e 6%, a Res. CCFGTS n
702/2012 vigente define taxas de juros finais entre 5% e 8,16% a.a., sempre acrescidas da
TR, conforme apresenta o Quadro 5.2.
Quadro 5.2:
Taxas de Juros na Operao de Financiamento Agente Financeiro/Muturio
Taxa Emprstimo
FGTS/Ag
Financeiro
5% + TR
5% + TR
6% + TR
6% + TR

Cobertura do
spread (subsdio
Renda Familiar
indireto)
Mxima
at R$2.455,00
2,16%
R$2.455,01 a R$3.275,00
1,16%
R$3.275,01 a R$5.000,00
R$5.000,01 a R$5.400,00
-

Taxa de Juros
Financiamento Agente
Financeiro/Muturio
5% + TR
6% + TR
7,16% + TR
8,16% + TR

Fonte: Resoluo CCFGTS n 702/2012. Elaborao prpria.

Nota: Esse quadro refere-se s taxas de financiamento habitacional para pessoa fsica. O spread do agente
financeiro fixado em 2,16%, reduzido, recentemente, para 1,16% excepcionalmente apenas para rendas entre
R$3.275,01 a R$5.000,00. prestao acrescida, ainda, uma taxa de administrao (TA) mensal de R$ 25,00,
tambm coberta pelos subsdios indiretos, conforme a renda da famlia. Os subsdios indiretos para cobertura do
spread e da TA so pagos diretamente ao agente financeiro, vista. No PMCMV os subsdios ofertados provm
de um mix de recursos do FGTS e OGU. Os subsdios indiretos pagos vista esto limitados ao valor de
R$16.000,00 ou 75% do valor do saldo devedor inicial da operao, o que for menor. Nesses financiamentos
cobrada a taxa de acompanhamento da operao, de 1,5% do Valor de Financiamento, paga pelo muturio.

A concesso dos subsdios, todavia, subordina-se aos oramentos autorizados pelo Conselho
Curador. A Res. CCFGTS n 460/2004 estabeleceu que os subsdios poderiam consumir at
50% do resultado das receitas de aplicaes financeiras, apurado no exerccio anterior, que
vier a exceder remunerao da TR acrescida de juros nominais de 6% ao ano.
interessante notar que se manteve, nesse momento, a lgica de calcular como excedente os

171

resultados superiores a 6% a.a., independentemente dos resultados reais apurados com base
nos custos efetivos do Fundo.
Com o PMCMV, o governo federal passou a fornecer recursos oramentrios (oriundos do
Oramento Geral da Unio OGU), constituindo mix de recursos pblicos e do FGTS para
subsidiar as operaes de financiamento do Fundo. Os recursos do OGU compunham 25%
dos valores dos descontos habitacionais concedidos pelo FGTS, conforme os oramentos e
regulamentao especfica estabelecidos pelo seu Conselho. Em 2011, o governo federal
reduziu sua participao para o equivalente a 17,5% dos valores destinados a subsdios pelo
Fundo 11.
Os valores dedicados, desde ento, pelo prprio FGTS aos subsdios somam,
aproximadamente, R$ 23 bilhes (em valores 2012), sendo que 50% desse total foi aplicado
somente nos dois ltimos anos, em funo do PMCMV. A mais recente Res. CCFGTS n
713/2012, estabelece o oramento de quase R$ 6,5 bilhes para fins de concesso de
descontos nos financiamentos a pessoas fsicas no ano de 2013, dos quais aproximadamente
R$ 5,3 bilhes sero destinados ao PMCMV (por meio do Programa Nacional de Habitao
Urbana PNHU), sendo metade dos recursos destinados a subsidiar a taxa de juros do
financiamento na parcela referente ao spread e a taxa de administrao do agente financeiro.
No obstante, esses subsdios indiretos poderiam ser dispensados.
Caso o custo do emprstimo habitacional do FGTS fosse reduzido para 3% a.a. + TR, a taxa
final do financiamento resultaria em 5,16% + TR para todos os muturios do Fundo. Nesse
caso, o Fundo repassaria para os emprstimos to somente a taxa de remunerao dos
depsitos. Os demais custos administrativos do FGTS e a margem operacional mnima
exigida de 1% teriam assim, que ser suportados por outras aplicaes do Fundo, que sero
apresentadas mais adiante neste captulo. Isso estaria em perfeita consonncia com a
regulamentao do Fundo que estabelece (Art. 4 da Res. CCFGTS n 702/2012) 12 que o
conjunto das receitas do FGTS dever ser suficiente para cobertura de suas despesas,
constante dos oramentos aprovados pelo Conselho Curador, e gerar Margem Prudencial de,
no mnimo, 1%.

11

Art. 3 da Portaria n 409/2011 e Art. 4 da Portaria n 325/2009, respectivamente. Ambas disponveis no

www.cidades.gov.br.
12
Grifo nosso.

172

Se, no conjunto das aplicaes, a margem de 1% for alcanada, est cumprido o regulamento.
possvel, portanto, uma operao de maior rentabilidade, compensar outra, de menor. Nesse
caso, menores rentabilidades seriam exigidas aos emprstimos habitacionais, viabilizando
taxas reduzidas de financiamento, enquanto maiores rentabilidades seriam exigidas nas
demais aplicaes.
Todavia, embora a margem exigida seja 1%, o Planhab j havia observado que as projees
do Agente Operador, que norteiam as metas de aplicao e subsidiam as decises
oramentrias do Conselho Curador, estavam subestimadas, posto que eram baseadas em
expectativas muito conservadoras de rentabilidade mas, ainda assim, resultavam em torno de
2%, o dobro da exigida 13. O Planhab previu que as margens apuradas seriam ainda maiores,
estimando margens de, em mdia, 4,1% para o perodo 2008-2011, fechando 2011 em 3,78%.
As margens efetivamente apuradas nos anos de 2008 a 2011, calculadas aqui, ficaram na
mdia de 4,2% e a de 2011 foi 3,89%.
A anlise das margens efetivamente obtidas feita aqui confirma que elas esto acima do 1%
exigido, em mdia, 3,7% para todo o perodo e 4% sob o PMCMV, entre 2009 e 2011,
conforme ilustra o Grfico 5.1.

13

Conforme documentado pelo Planhab (Produto 3, 2008) a Pea Oramentria preparada pela CAIXA em 31
de dezembro de 2007, para o perodo 2008 a 2011, estimava margens de 2%, o dobro do mnimo exigido, com
base em uma rentabilidade projetada extremamente conservadora para suas aplicaes financeiras, entre 3% e
6,91%. No caso das aplicaes em ttulos pblicos, a Pea Oramentria previa uma rentabilidade mdia de
apenas 6%, enquanto as expectativas para a Selic eram bem mais elevadas. A taxa Selic acumulada foi de
12,48% em 2008, 9,92% em 2009, 9,78% em 2010 e 11,62% em 2011.

173

Grfico 5.1: Margem Operacional Apurada 2002-2011

10,00%

8,00%

6,00%
5,08%
4,67%
4,00%

4,18%

3,80%

3,89%

3,86%

3,30%

3,89%

3,95%

2,47%
2,00%

0,00%
2002

2003

2004

2005

Margem Operacional Apurada

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Margem Operacional Requerida

Fonte: dados para clculo extrados das Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.
Nota: A margem operacional foi calculada pela diferena entre a taxa anual de rentabilidade efetiva das
aplicaes realizadas e a taxa de custo do FGTS 14. Foram expurgados, tanto da receita, quanto das despesas,
quanto do ativo (conta do diferido), os valores relativos Lei Complementar 110, de 29 de junho de 2001 (LC
110/2011) 15, bem como os subsdios (chamados descontos) concedidos.

Como essas margens so produzidas pelo somatrio das rentabilidades obtidas com as
diversas aplicaes, descontada a taxa de custo do Fundo, elas mostram que h rentabilidade
em excesso, no conjunto das aplicaes. Seria vivel, portanto, abrir mo de rentabilidade nas
operaes de crdito habitacional, sem comprometer a obteno da margem operacional
mnima de 1%. Essa reduo tornaria o financiamento lastreado em recursos do FGTS mais
acessvel e mais condizente com as condies especiais de captao dessa fonte.
A Res. CCFGTS n 702/2012, vigente, estabelece uma margem prudencial, em lugar de
operacional, mas a mantm em 1%, calculada pela diferena entre a diviso de todas as
receitas pelo total do ativo e de todas as despesas pelo total do ativo (inciso XIII do Art. 1 e
Art. 4). Desse modo, incluindo os valores concedidos a ttulo de subsdios (descontos) e os
correspondentes a Lei Complementar n 110 de 29 de junho de 2001 (LC110/2001) s
receitas e despesas, a margem prudencial apurada em 2011 seria de 1,77%, inferior a de
3,89% calculada pela metodologia anterior, mas ainda superior ao 1% exigido.

14

Conforme o Art.9, Inciso1.b da Res. CCFGTS n 200/1995 e a Res. CCFGTS n 460/2004.

A Lei Complementar 110/2001, estabeleceu arrecadaes extras, incorporadas pelo FGTS para fazer face aos
pagamentos dos crditos complementares de atualizao monetria relativos aos Planos Vero e Collor I.
15

174

Todavia, as despesas com subsdios corresponderam a 1,89% dos ativos, elevando a taxa de
custo. Caso fossem dispensados total ou parcialmente, possibilitariam a reduo do spread
imposto nas taxas de juros dos emprstimos habitacionais. Outro aspecto observado que o
diferimento da amortizao da LC110/2001 esgotou-se em junho de 2012 16, mas as
arrecadaes relativas a essa Lei continuam por tempo indeterminado. Em 2011, as receitas
provenientes dessas arrecadaes corresponderam a 0,96% dos ativos, enquanto as despesas a
1,16%, resultando ainda em um saldo negativo de 0,2%. A finalizao do diferimento, j a
partir de 2012, dever promover margens mais elevadas. O detalhamento da margem
prudencial apresentado na Tabela 5.1.
Tabela 5.1: Detalhamento da Margem Prudencial em 2011

Depsitos
vinculados
3,39%

DESPESAS OPERACIONAIS / ATIVOS

Atual
Taxa
Monet e
Despesas
Agente
outras
Amortizao
Administrativas Operador
despesas
LC110
0,11%
1,06%
0,02%
1,16%
RECEITAS OPERACIONAIS / ATIVOS

Descontos
1,89%

Totais
7,62%

Outras
(multas,
Rendas
crd vincu
Operaes
Ttulos e Valores
ttulos
Contribuies
e aplic
de Crdito
Mobilirios (sem CVS)
CVS
LC110
finan)
Totais
2,88%
4,52%
0,03%
0,96%
1,00%
9,40%
Fonte: Dados extrados da Demonstrao Financeira do FGTS de 2011. Elaborao prpria.

A reduo da margem nos emprstimos habitacionais no implicaria em perda para o cotista,

posto que sua remunerao no sofre alterao com rentabilidades alcanadas acima do custo
do Fundo. Tampouco coloca o Fundo em risco, j que a margem prudencial de 1% seria
garantida pelo mix de aplicaes.
Por meio da utilizao de uma modelagem de fronteira eficiente de risco 17 seria possvel
montar um portflio tal que permitisse ao FGTS no repassar aos emprstimos habitacionais
seus demais custos administrativos e margem operacional, que seriam providos pelos retornos
de outras aplicaes. Segundo a Teoria dos Portflios, a diversificao das aplicaes deve
promover a obteno de um ponto mais eficiente de risco x retorno. No caso em questo, essa
16

17

De acordo com a DF de 2011, restava apenas R$ 1,6 bilho a ser amortizado em 2012.

A Fronteira Eficiente de Risco, criada por Harry Markowitz, uma curva que demonstra a combinao de
risco, retorno e a correlao entre os ativos, de forma a minimizar o risco ao menor nvel possvel de acordo
com um retorno esperado. Ou seja, qual a melhor combinao entre os ativos da carteira, obtendo desta forma a
carteira tima. Deste modo, a relao risco-retorno obtida superior a qualquer outra combinao ou mesmo
dos ativos se tomados individualmente. Ver Correa e Souza (2001) ou o prprio Harry Markowitz e sua
Modern Portfolio Theory ou MPT (1958).

175

Teoria seria utilizada para possibilitar a reduo da taxa nos emprstimos habitacionais,
promovendo a maximizao do duplo objetivo do Fundo preservao do peclio dos
trabalhadores e otimizao das condies de oferta do crdito habitacional. Essa seria a
carteira tima do FGTS. Est fora do escopo deste trabalho, contudo, sugerir um mix de
investimentos que viabilize essa equao, mas esse seria, sem dvida, um caminho factvel do
ponto de vista financeiro.
A mudana da sistemtica atual ser provavelmente contestada pelos agentes financeiros que
hoje beneficiam-se de um spread pago vista, o que reduz o risco e aumenta o retorno obtido
com essas operaes, j que o valor do subsdio corresponde ao fluxo projetado do spread da
operao de financiamento, trazido a valor presente sem taxa de desconto, conforme explicita
o Art. 29 da Res. CCFGTS n 702/2012 18:
O desconto para fins de reduo no valor das prestaes representado
pela cobertura da remunerao dos Agentes Financeiros, equivalente ao
somatrio dos valores a seguir discriminados, e ser limitado a 75% do
valor do saldo devedor inicial da operao de financiamento ou R$
16.000,00 (dezesseis mil reais) por contrato de financiamento, o menor:
I - diferencial de juros, de que trata o art. 37, calculado com base no
fluxo terico do financiamento pelo prazo da operao, pago vista; e,
II - taxa de administrao, de que trata o art. 38, paga vista,
descontada taxa referencial do Sistema Especial de Liquidao e
Custdia (SELIC), estimada quando da aprovao e reformulao do
oramento anual.

Alm de garantir o pagamento integral do spread, de modo antecipado e independente da

adimplncia do muturio, o valor calculado sem taxa de desconto resulta, em alguns casos,
conforme o valor financiado e o prazo, em spreads superiores a 2,16% 19. H, de todo modo,
um teto (CAP) estabelecido em 75% do valor do saldo devedor inicial da operao de
financiamento ou R$ 16.000,00 por contrato de financiamento, o que for menor. 20
A reduo da taxa de emprstimo do FGTS seria benfica porque reduziria os custos relativos
aos subsdios. Seria fundamental, ainda, para alinhar o Fundo ao atual momento de taxas de
juros menores. Conforme mencionado, as taxas de juros dos financiamentos habitacionais
com recursos do FGTS esto entre 5% e 8,16% a.a. + TR, enquanto a poupana j financia a
taxas a partir de 8% a.a. + TR, por vezes, at mesmo abaixo desse patamar. Nesse sentido,
facilitaria, tambm,
18

a atuao complementar entre as fontes. Ademais, ampliaria a

Grifo nosso.
Conforme simulaes feitas pela autora.
20
Art. 29 da Res. CCFGTS n702/2012.
19

176

acessibilidade, pois tornaria o acesso das famlias de menor renda independente do volume de
subsdios autorizado pelo Conselho Curador, aumentando a previsibilidade sobre o Sistema
de crdito para os diversos agentes econmicos. Vale lembrar que antes do PMCMV, as
dotaes para subsdio eram situadas abaixo do limite permitido em regulamento e, mais
ainda, do potencial oferecido pelo Fundo. Por fim, a reduo do custo do financiamento para
famlias com renda mensal entre R$ 2.455,01 e R$ 3.275,00 reduziria a demanda por
subsdios diretos.
Para embasar o argumento de que o custo do emprstimo habitacional do FGTS poderia ser
reduzido realizado um exerccio simples, utilizando como base de clculo o custo de
remunerao dos depsitos, denominado aqui de custo seco do funding. Esse custo, obtido
por meio da rubrica despesas com depsitos vinculados constante das Demonstraes de
Resultado do FGTS, equivaleu, em 2011, a 3,39% dos ativos totais (taxa de custo seco). Para
efeito do exerccio proposto, no so consideradas, no momento, as demais despesas
administrativas incorridas, que compem, tambm, o custo do Fundo. Ao custo seco, so
contrapostas as receitas operacionais obtidas, assumindo-se, como pressuposto, que o nvel de
receitas apresentado timo, no podendo ser superado por outras estratgias de gesto.
Como resultado, obtm-se um saldo, aqui denominado excedente bruto, que reflete os
recursos que resultam da extrao do custo seco, ou seja, do custo de remunerao do
funding das receitas totais obtidas pela atual gesto.
A Tabela 5.2 apresenta os resultados, a partir dos dados inflacionados para valores reais de
setembro de 2012. Como se pode observar, o excedente bruto relativamente s receitas
totais crescente, em funo de dois movimentos: a) reduo das despesas com depsitos
vinculados, marcadamente mais elevadas, em valores reais, nos anos de 2002 e 2003, em
funo dos pagamentos dos crditos complementares 21 e de aumento das decises judiciais
contrrias ao Fundo no curso desses anos; b) variao das receitas operacionais totais, que
vem mantendo a relao entre o custo seco e as receitas totais abaixo dos 40% desde 2008.

21

Conforme j mencionado, esses pagamentos referem-se LC 110/2001 que estabeleceu, conforme deciso
judicial, o pagamento da atualizao monetria e juros retroativos aos valores creditados, inferiores aos devidos,
em 1989 e 1990 (Planos Vero e Color I). Foi autorizado o diferimento contbil desses pagamentos ao longo de
11 anos, encerrando-se em junho de 2012.

177

Tabela 5.2: Custo Seco e Excedente Bruto do FGTS entre 2002 e 2011
Ano
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Receitas
Operacionais
totais
24.873.593,20
28.526.474,61
21.600.036,44
27.717.579,72
25.357.813,96
24.010.892,18
27.591.476,89
25.024.545,67
26.416.337,51
28.940.153,67

Despesas com Receitas Totais "Custo Seco"

Depsitos
Desp c/ Dep
sobre Receitas
vinculados
vinculado
totais
(Custo Seco) (Excedente Bruto)
13.301.398,05
11.572.195,15
53%
14.091.055,84
14.435.418,77
49%
8.989.951,46
12.610.084,98
42%
11.055.212,95
16.662.366,77
40%
10.359.509,37
14.998.304,59
41%
9.557.169,82
14.453.722,36
40%
10.270.451,08
17.321.025,81
37%
8.325.423,67
16.699.122,00
33%
8.657.437,31
17.758.900,20
33%
10.437.553,84
18.502.599,84
36%

"Excedente
"Custo
"Excedente
Bruto" sobre Seco"sobre
Bruto" sobre
Receitas
Ativos Totais Ativos Totais
47%
5,0%
4,3%
51%
5,5%
5,6%
58%
3,7%
5,2%
60%
4,5%
6,8%
59%
4,1%
6,0%
60%
3,7%
5,5%
63%
3,8%
6,4%
67%
3,0%
6,0%
67%
2,9%
6,0%
64%
3,4%
6,0%

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$mil, atualizados para 2012 pelo INPC.

O excedente bruto no significa exatamente uma sobra, j que deve fazer face s demais
despesas operacionais e garantir a margem mnima exigida. Todavia, os nmeros
apresentados pela Tabela 5.2 acima mostram que h um excedente bruto considervel,
correspondente a R$18,5 bilhes, ou 6% do total dos ativos em dezembro de 2011.
A fim de complementar o argumento tecido, foi estimado o impacto da reduo proposta da
taxa para 3% a.a. para a carteira de emprstimos retroativamente ao perodo compreendido
entre 2004 e 2011 22. As receitas anuais obtidas com a carteira de emprstimo, constantes das
Demonstraes de Resultados, aparecem apenas de forma agregada, somando as carteiras de
emprstimo para habitao, saneamento e infraestrutura, no permitindo o clculo da reduo
da taxa de juros isoladamente para os emprstimos habitacionais. Nesse sentido, o exerccio
aqui realizado promoveu uma reduo linear da taxa para toda a carteira, beneficiando
tambm as outras reas, ainda que elas no integrem o objeto do presente estudo. O novo
excedente bruto obtido, contrastado com os ativos do Fundo, ainda que inferior ao encontrado
com as taxas mdias vigentes sobre os emprstimos, mais altas, sugere claramente que tal
reduo seria vivel.

22

No foi possvel incluir os anos de 2002 e 2003, em funo das DFs desses anos no informarem as taxas
mdias ponderadas da carteira.

178

Tabela 5.3: Reduo da Taxa da Carteira de Emprstimos

e Novo Excedente Bruto do FGTS entre 2004 e 2011

Ano

2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011

Receitas
Receitas c/
Operacionais Despesas com
Receitas com
Taxa Mdia
depsitos
Carteira Emprest Totais com a
carteira de
Ponderada da estimadas a uma nova taxa de 3% vinculados
emprstimos Carteira Existente taxa anual de 3%
(Custo Seco)
aa + TR
7.336.881,81
9.463.846,48
7.920.966,66
7.243.798,63
7.711.636,46
7.011.054,64
7.432.939,11
8.869.702,05

5,57%
5,61%
5,55%
5,33%
5,31%
5,69%
5,55%
5,48%

3.951.641,91
5.060.880,47
4.279.290,47
4.075.655,64
4.355.216,37
3.697.163,64
4.021.427,83
4.853.019,54

18.214.796,54
23.314.613,71
21.716.137,77
20.842.749,20
24.235.056,81
21.710.654,66
23.004.826,23
24.923.471,17

8.989.951,46
11.055.212,95
10.359.509,37
9.557.169,82
10.270.451,08
8.325.423,67
8.657.437,31
10.437.553,84

"Novo
Excedente
Bruto"

"Novo
Excedente
Bruto" sobre
Ativos Totais

9.224.845,08
12.259.400,76
11.356.628,40
11.285.579,38
13.964.605,72
13.385.231,00
14.347.388,92
14.485.917,33

3,8%
5,0%
4,5%
4,3%
5,1%
4,8%
4,9%
4,7%

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$ mil de 2012 inflacionados pelo INPC. Considerou-se que, a Taxa Mdia ponderada da
carteira existente no inclui a TR que, portanto, tampouco foi aplicada no clculo das novas receitas com a
carteira de emprstimo, remuneradas a uma taxa de 3% apenas.

Nesse exerccio hipottico, mesmo com a reduo das receitas oriundas da carteira de
emprstimo em todas as reas, no apenas habitao, e mantidos os custos nos nveis atuais,
as margens que teriam sido produzidas novo excedente bruto dividido pelos ativos totais
ficariam em um intervalo de 3,8% a 5,1%, portanto, mais do que suficientes para bancar os
demais custos e, ainda, a margem de 1%. Para demonstrar, foram recalculadas as margens
para esse novo cenrio de receitas de emprstimos reduzidas, adicionando ao custo seco os
demais custos administrativos (taxa de administrao do Agente Operador, despesas
administrativas e outras tais como perdas com o Fundo de Compensao de Variaes
Salariais (FCVS).
Os clculos realizados, apresentados na Tabela 5.4, demonstram que as margens resultantes
seriam, naturalmente, inferiores s efetivamente apuradas (em torno de 4%, exibidas pelo
Grfico 5.1) j que simulam a reduo das receitas, mas bem superiores mnima exigida de
1%, portanto, no comprometeriam a remunerao dos cotistas nem ameaariam a
sustentabilidade do Fundo. Em mdia, as novas margens alcanadas teriam sido de 2,6%.

179

Tabela 5.4:
Margem Operacional para Taxa de Emprstimo reduzida para 3% a.a.
Rentabilidade
Global
Reduzida

Margem
Operacional
Apurada

Taxa de Custo
Ano
2004
8,02%
6,54%
1,48%
2005
9,78%
6,89%
2,89%
2006
8,19%
6,06%
2,13%
2007
7,85%
5,34%
2,51%
2008
8,54%
5,20%
3,34%
2009
7,08%
4,37%
2,70%
2010
7,04%
4,05%
2,99%
2011
7,17%
4,59%
2,58%
Elaborao prpria.
Nota: A rentabilidade global reduzida foi calculada
hipoteticamente considerando a reduo das receitas com
operaes de crdito, funo da reduo para a taxa de 3%. J
a taxa de custo corresponde efetivamente apurada pelo
Fundo no perodo, calculada conforme estabelece a Res. n
CCFGTS 460/2004.

Isso demonstra inequivocamente que as rentabilidades obtidas com as aplicaes esto acima
das necessrias. Ou seja, seria, de fato, possvel reduzir as receitas oriundas dos emprstimos
habitacionais, sem ameaar a sustentabilidade do Fundo. O FGTS permite, portanto, a
concesso de emprstimos habitacionais a taxas mais acessveis do que as atuais, em
consonncia com o custo de oportunidade gerado pela sua captao e com o seu duplo
objetivo social, vinculado ao fomento Habitao de Interesse Social.
Essa medida reduziria, sem dvida, os resultados anuais apurados que vm propiciando a
acumulao de patrimnio lquido, mas como est demonstrado a seguir, o acmulo de
patrimnio lquido em um Fundo como o FGTS tanto desnecessrio do ponto de vista do
cotista, que no participa desses resultados, quanto nocivo ao seu objetivo habitacional.
Todavia, essa tem sido a nfase da gesto do FGTS, uma tica estritamente financeira,
voltada para a produo de resultados operacionais. Prova disso o volume de recursos
aplicados em ttulos pblicos, visando obteno sistemtica de margens bem superiores ao
1% exigido pela regulamentao do Fundo.
Entre 2008 e 2011, as aplicaes em ttulos pblicos federais foram maiores do que as
projetadas pela CAIXA, em fins de 2007, para esse quadrinio: em mdia de 25%, em parte
viabilizada pelo crescimento real das disponibilidades, como pode ser observado na Tabela
5.5.

180

Tabela 5.5: Aplicaes em Letras do Tesouro entre 2008 e 2011

(R$ em mil)

Ano

Projeo
CAIXA

Realizado
(valores nominais)

Realizado
(valores reais)

2008

78.430.822,00

87.008.647,00

108.939.071,50

2009

86.659.187,00

90.610.351,00

106.544.497,23

2010

98.344.162,00

103.538.507,00

116.939.885,27

2011

110.695.452,00

90.297.782,00

95.787.887,15

Fonte: da projeo Planhab, baseado na pea oramentria produzida pela

CAIXA, em 18.12.2007; do realizado as demonstraes financeiras do FGTS.
Elaborao prpria.

Nesse perodo, em mdia, 46,6% dos ativos totais estavam aplicados em ttulos e valores
mobilirios, majoritariamente compostos por ttulos pblicos. Em 2010, no pico de
crescimento da carteira de ttulos, ela representou 50,5% dos ativos do FGTS.
A anlise da carteira de aplicaes em ttulos ser retomada mais adiante, neste captulo.
Neste momento importante refletir sobre o fato de que, mesmo com margens to elevadas,
em lugar de conceder emprstimos habitacionais em condies mais favorveis para otimizar
o cumprimento do duplo objetivo do FGTS, como aqui sugerido, o Fundo reduziu, por
demanda do PMCMV, em apenas um ponto percentual a taxa cobrada nos emprstimos
habitacionais para a parte prioritria do seu pblico-alvo, mantendo a dependncia aos
subsdios. Como consequncia, segue produzindo receitas excessivas, gerando resultados
financeiros que promovem o acmulo do Patrimnio Lquido.
Em suma, em funo dessa opo, a captao dos recursos a taxas abaixo das praticadas pelo
livre mercado, no se traduz plenamente em condies de financiamento habitacional mais
favorveis, exceto na presena dos subsdios, hoje propiciados pelo mix de recursos do
prprio FGTS e OGU 23. Desse modo, fica constatado o subaproveitamento do potencial do
FGTS como fonte de recursos baratos, financiador estratgico da habitao de interesse
social, comprometendo uma atuao mais otimizada na funo social habitacional.
Como reflexo dessa gesto, o Patrimnio Lquido (PL) vem crescendo relativamente ao
passivo total do FGTS, mesmo com a tendncia de queda da taxa de juros, como pode ser
observado no Grfico 5.2.
23

O Art.28 da Res. CCFGTS n 702/2012 j vincula a concesso de subsdios sua associao aos recursos dos
oramentos pblicos.

181

Grfico 5.2: Evoluo do Patrimnio Lquido, 2001 a 2011

(R$ mil de 2012)
50.000.000,00

16,0%

45.000.000,00

14,0%

40.000.000,00
12,0%
35.000.000,00
10,0%

30.000.000,00
25.000.000,00

8,0%

20.000.000,00

6,0%

15.000.000,00
4,0%
10.000.000,00
2,0%

5.000.000,00
-

0,0%
2001

2002

2003

2004

2005

2006

Patrimnio Lquido (R$)

2007

2008

2009

2010

2011

PL sobre Passivo (%)

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$ mil de 2012 inflacionados pelo INPC.

Mesmo com maiores volumes dedicados a subsdios a partir de 2009 (incio do PMCMV), os
resultados operacionais obtidos pelo FGTS at 2011 adicionaram, aproximadamente, R$ 14,6
bilhes ao patrimnio lquido do Fundo (em valores de 2012). Em dezembro de 2011, o PL
acumulado era de R$41 bilhes (em valores histricos), correspondendo a 14% do total do
passivo do FGTS, constituindo, portanto, um volume bastante expressivo de recursos.
Para um Fundo com as caractersticas peculiares do FGTS, no h sentido algum em
acumular um Patrimnio Lquido, especialmente desse porte. Tanto que a legislao do
Fundo nunca especificou critrios para utilizao desses recursos. Isso muda com a criao
do Fundo de Investimento do FGTS (FI-FGTS), em 2007, pela Medida Provisria n 349,
seguida pela Lei n 1.1491, de 20 de junho de 2007, que autorizou, inicialmente, a aplicao
de R$ 5 bilhes do PL do FGTS para integralizao de cotas do FI, podendo atingir
cumulativamente at 80% do Patrimnio Lquido. O FI, constitudo como Fundo prprio,
segregado do patrimnio do FGTS destinado a financiar empreendimentos privados em

182

setores de energia, rodovias, ferrovias, hidrovias, portos e saneamentos somava, em 2011,

R$22,2 bilhes de recursos aportados pelo FGTS.
O acmulo de PL no FGTS, por conta da natureza do Fundo, acaba sendo alvo de disputa de
interesses diversos, como destacou o jornal Valor Econmico 24 em reportagem publicada em
agosto de 2012:
Mesmo com a desacelerao de 2010 para 2011, o lucro do FGTS ainda
considerado alto e alvo de disputas. Vrias propostas esto em
tramitao para viabilizar o uso dessa margem para financiamento de
estudos, tributos e despesas hospitalares.

O conservadorismo na gesto pode ser justificado, em fins dos anos 90 e incio dos anos
2000, pelos problemas enfrentados no passado 25, tendo sido necessrio, para que o Fundo
recuperasse sua sade financeira. Mas o conjunto de reservas impostas pela regulamentao
desde ento j capaz de assegurar uma gesto prudencial, necessria, sem dvida, para
garantir o patrimnio dos cotistas, dispensando o acmulo do patrimnio lquido.
O Fundo de Liquidez, requerido pela regulamentao do FGTS, tem papel relevante ao
compor reserva lquida que assegura que o FGTS possa arcar com picos de saques. Entre
2001 e 2004, esse Fundo de reserva representava cerca de 13% dos volumes de saques
anuais. Em 2005, o Fundo de Liquidez teve aumento, autorizado pelo CCFGTS 26, alcanando
crescimento real de 124% em relao ao ano anterior, apesar de os saques terem crescido
somente 25% no mesmo perodo, conforme pode ser visualizado no Grfico 5.3 27. Graas a

24

FGTS banca parcela crescente dos subsdios do 'Minha Casa'. Jornal Valor Econmico. 8.8.2012.
Renegociao de dvidas dos estados e municpios, o FCVS, a absoro de empreendimentos problema pela
Emgea e o acrdo estabelecido pela Lei Complementar n 110/2001, para a repor, conforme determinao do
STF em 2000, 68,9% dos expurgos ocorridos, relativos aos Planos Econmicos Vero e Collor nas contas
existentes entre dezembro de 1988 a abril de 1990. Esta deciso resultou na referida Lei, com a criao de mais
duas contribuies a incidir sobre os depsitos do FGTS, sendo uma de 0,5% (alm dos 8% recolhidos
mensalmente), e outra de 10% (alm dos 40% recolhidos quando da resciso sem motivao), valores esses no
direcionados a conta do trabalhador.
25

26

At 2004, o Fundo de Liquidez correspondia, mensalmente, a 1,5 vezes a mdia do total de saques ocorridos
no trimestre anterior, em escala mvel, no podendo ser inferior a 2 % do saldo global dos depsitos efetuados
nas contas vinculadas dos trabalhadores, verificado por ocasio do fechamento do balancete mensal do FGTS,
conforme estabelecia a Res. CCFGTS n 289/1998. A Resoluo CCFGTS n 460/2004, altera
significativamente o volume deste fundo (item 2.1) para 3,0 vezes a mdia dos saques mensais ocorridos no
trimestre anterior, em escala mvel. A Resoluo CCFGTS n 702/2012 vigente, mantm esse patamar,
garantindo que o resultado no seja inferior a 4% do saldo global dos depsitos efetuados nas contas vinculadas
dos trabalhadores, verificado por ocasio do fechamento do balancete do FGTS do ltimo ms considerado na
apurao da base de clculo.
27
O crescimento observado nos saques em 2007, ano que registra um aumento real de 40% em relao ao
anterior, 2006, deveu-se, majoritariamente, aos saques por aposentadoria, motivados pela deciso do STF
(julgamento ADI 1712) quanto a no extino automtica do contrato de trabalho de empregado aposentado

183

essa alterao em sua frmula de clculo, entre 2001 e 2011, o Fundo de Liquidez registrou
aumento real de 149%, enquanto os saques, nesse mesmo perodo, cresceram 56%, um
crescimento inferior ao do aumento da arrecadao bruta total do FGTS que foi de 74%,
tambm em termos reais.
Grfico 5.3: Evoluo do Fundo de Liquidez em relao aos Saques, 2001 a 2011
(R$ mil de 2012)
70.000.000,00
60%
60.000.000,00
50%
50.000.000,00
40%

40.000.000,00
30.000.000,00

25%

25%

30%

25%
22%

20.000.000,00

20%
13%

10%

10.000.000,00
-

0%
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011

Fundo de Liquidez (R$)

Saques (R$)

Fundo de Liquidez / saques (%)

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$mil de 2012 inflacionados pelo INPC.

Desde 2005, o Fundo de Liquidez vem correspondendo a uma reserva de, em mdia, 24% dos
volumes anuais de saques, praticamente o dobro da mdia registrada nos anos imediatamente
anteriores a mudana, compondo assim uma reserva mais robusta, capaz de prover mais
segurana ao Fundo.
Alm do Fundo de Liquidez, o FGTS conta, ainda, com uma significativa reserva depositada
em contas inativas, que, em fins de 2011, alcanava aproximadamente R$ 17 bilhes (em
R$2011). Essa reserva composta por contas com mais de 5 anos sem movimentao e, entre
2001 e 2011, correspondeu, em mdia, a 10,6% do total de contas ativas. Mesmo aps esse
prazo de inatividade da conta, os valores podem ser sacados pelo cotista, a qualquer tempo. 28
espontaneamente (DOU de 24.4.2008, p.24). Neste ano, os saques por aposentadoria somaram, sozinhos, R$
6,7 bilhes e corresponderam a 17,5% do total dos saques efetuados ao longo de 2007.
28
Lei 8.678/1993, Art. 21. Os saldos das contas no individualizadas e das contas vinculadas que se conservem
ininterruptamente sem crditos de depsitos por mais de cinco anos, a partir de 1 de junho de 1990, em razo de
o seu titular ter estado fora do regime do FGTS, sero incorporados ao patrimnio do fundo, resguardado o
direito do beneficirio reclamar, a qualquer tempo, a reposio do valor transferido. Pargrafo nico. O valor,
quando reclamado, ser pago ao trabalhador acrescido da remunerao prevista no 2 do art. 13 desta lei

184

Assim, embora o Fundo no possa dispor desses recursos, incorporando-os, a relativa

estabilidade dessa reserva e dos saques a ela, em mdia de 3,4% das reservas no perodo
estudado, adiciona folga gesto prudencial dos recursos. A evoluo da reserva de contas
inativas, relativamente aos saldos das contas ativas est retratada no Grfico 5.4.
Grfico 5.4: Reserva de Contas Inativas, 2001 a 2011 (R$mil de 2012)
22.000.000,00
20.000.000,00
18.000.000,00
16.000.000,00
14.000.000,00
12.000.000,00
10.000.000,00
8.000.000,00
6.000.000,00
4.000.000,00
2.000.000,00
2001

2002

2003

2004

Reserva Conta s Ina tiva s

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Sa ques da reserva de conta s ina tiva s

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS (www.fgts.gov.br). Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$ mil de 2012 inflacionados pelo INPC.

A gesto prudencial absolutamente necessria e conforme explicitado aqui, no FGTS ela

garantida, por regulamentao, pela margem de 1%, pelo Fundo de Liquidez e pela reserva de
contas inativas.
J a busca por resultados financeiros que no so traduzidos, plenamente, em resultados
sociais no faz sentido para um fundo com as caractersticas do FGTS. A gesto financeira
que visa a alimentar, sistematicamente, um patrimnio lquido crescente, enquanto mantm as
taxas de emprstimo habitacional ainda elevadas, relativamente ao potencial estratgico
oferecido pelo FGTS, compromete a acessibilidade dos financiamentos e, portanto, um
melhor alinhamento com a PNH. A atual estratgia de gesto torna a acessibilidade por
rendas mais baixas totalmente dependente dos subsdios e favorece a presso pela ampliao
do atendimento para rendas mais elevadas.

185

Embora o pas tenha avanado com a nova PNH, especialmente depois do lanamento do
PMCMV, no sentido de aceitar a concesso de subsdios diretos para a habitao, ainda se
encontra muita resistncia ideia dos subsdios habitacionais, especialmente quando esses se
originam no em recursos oramentrios, mas em um Fundo que tem sua peculiar natureza
pouco compreendida, como se observa em algumas notcias veiculadas por jornais de grande
circulao ao longo de 2012:
Em 2012, os subsdios do Minha Casa Minha Vida, alm de consumir
todo o lucro do FGTS no ano passado, j comprometeram parte do
resultado do ano, que ainda nem est fechado. [...] Os subsdios esto
aumentando mais depressa do que os lucros. Isso pode criar uma bombarelgio para o futuro, disse um tcnico do governo que acompanha as
contas do Fundo. [...] A medida que os subsdios avanam, o FI
tambm prejudicado e pode ser paralisado, sem recursos para novos
projetos, destacou outra fonte. 29
Se no fossem contabilizados os subsdios para famlias de baixa renda,
concedidos a fundo perdido, o lucro do FGTS seria de R$ 10,647
bilhes em 2011 e de R$ 9,371 bilhes em 2010, ou seja, alm de
superior ao valor efetivo, haveria um aumento de 13,61%.30

Este , portanto, mais um argumento a favor da reduo da taxa de emprstimo do Fundo,

alm dos j mencionados benefcios relativos economia de recursos, acessibilidade,
previsibilidade e complementaridade com o SBPE. Trazer a taxa de juros dos emprstimos
habitacionais para um patamar condizente com o custo de captao dos recursos, eliminando
o artifcio dos subsdios indiretos sobre o spread do agente constitui um avano fundamental
para alinhar o FGTS com a PNH. Ao ampliar a acessibilidade aos recursos do Fundo, essa
reformulao tornar mais ntida a delimitao do pblico-alvo a ser atendido pelo Fundo de
Garantia. A questo do pblico-alvo de atendimento do FGTS ser retomada mais adiante
neste captulo.
Outro aspecto fundamental para avaliar a aderncia da utilizao do FGTS PNH
compreende a proporo das disponibilidades do Fundo destinadas ao crdito habitacional,
objeto da anlise a seguir.

29

FGTS sob ameaa. Jornal O Globo, 19.08.2012. Grifo nosso.

FGTS banca parcela crescente dos subsdios do 'Minha Casa. Jornal Valor Econmico, 08.08.2012. Grifo

30

nosso.

186

5.2 Parcela do FGTS destinada habitao

A anlise deste ponto conduzida sob duas consideraes principais. A primeira consiste na
constatao de que a parcela que o FGTS dedica, anualmente, aos emprstimos habitacionais
no se submete regulamentao predefinida. A segunda contrasta as disponibilidades do
Fundo com suas diversas aplicaes, entre elas os emprstimos habitacionais.
O FGTS regido pelas normas e diretrizes estabelecidas pelo seu Conselho Curador e
operacionalizado pela CAIXA. No FGTS no existe a imposio de um direcionamento de
recursos para o crdito habitacional a priori, como definido no SBPE. A cada exerccio, por
meio do Oramento e do Plano de Contrataes e Metas Fsicas, o seu Conselho Curador
disponibiliza um valor para aplicao em operaes de crdito. A regulamentao estabelece,
apenas, que do total orado pelo CCFGTS para as operaes de emprstimo, 60% devem ser
destinados para emprstimos em habitao e o restante para as reas de saneamento e
infraestrutura. Mas a definio do valor orado para o total dos emprstimos prerrogativa
do CCFGTS, que conta com apoio do seu Grupo de Apoio Tcnico (GAP) e da prpria
CAIXA para decidir quanto ser alocado para esses emprstimos, sem vinculao expressa
por meio de critrios preestabelecidos com as disponibilidades do Fundo. Os relatrios de
gesto do FGTS afirmam, de modo genrico que, a definio do montante de recursos a ser
destinado s contrataes, em cada exerccio financeiro, considera o fluxo de caixa do
Fundo 31.
Entre 2002 e 2008, os oramentos para emprstimos habitacionais (incluindo FAR) previram
a alocao de uma mdia de 4% do total dos ativos do Fundo para novas contrataes junto
aos agentes financeiros. Porm, desde 2009, com o PMCMV os oramentos para habitao
elevam-se significativamente, correspondendo a 11% dos ativos, em mdia, fechando 2011
com 13% e um estoque de crditos acumulado em carteira equivalente a 42% dos ativos do
FGTS.
O Grfico 5.5 apresenta a variao anual real dos oramentos comparativamente dos ativos,
evidenciando que, enquanto os ativos apresentam um comportamento mais estvel desde
2005, com um crescimento real anual em torno de 3,5%, os oramentos so muito mais
errticos, com picos nos anos de 2004 e 2008, quando cresceram, respectivamente, 50% e
31

Relatrio de Gesto do FGTS, 2011, p. 161. Disponvel em

http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/fgts/relatoriogestao/Relatorio_de_Gestao_do_FGTS_2011.pdf. Acesso
em 18 de outubro de 2012.

187

73% em relao ao ano anterior. Mas, entre 2009 e 2011, sob o PMCMV, a variao dos
oramentos relativamente mais estvel, com taxas de crescimento sempre acima de 20%.
Grfico 5.5: Crescimento Real dos Oramentos para Emprstimos Habitacionais e dos Ativos
Totais do FGTS
80%

73%

60%
50%
40%
40%
20%

20%
1%
0%

4%

4%

5%
2%

-4%
-3%

-5%
-20%

6%

-14%

-40%
2003

2004

Ativos Tota is

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ora mentos Emp Ha bita ciona is

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Crescimento real calculado sobre Valores em R$mil de 2012 inflacionados pelo INPC.

Isso sugere que, de modo diferente do direcionamento estabelecido pelo SBPE, os

oramentos do FGTS no esto correlacionados exatamente s disponibilidades do Fundo,
refletindo o poder deliberativo do Conselho Curador sobre quanto do total dos ativos vai ser
destinado a cada tipo de aplicao. Nesse sentido, o reflexo das decises polticas do governo
federal, que ocupa metade dos 24 assentos do Conselho, faz-se sentir com o Programa Minha
Casa Minha Vida, que eleva os oramentos dedicados a financiamentos habitacionais e aos
subsdios. Por outro lado, reduz a capacidade dos agentes econmicos de fazer previses a
respeito do crescimento do crdito oriundo deste funding.
Nos anos de 2002 e 2003, os oramentos estavam bem acanhados e correspondiam a apenas
58% e 45% das receitas obtidas com a carteira de emprstimos existente, respectivamente.
Isso provocou uma reduo da carteira total de emprstimos que, em 2007, atingiu seu menor
valor, em termos constantes, para o perodo entre 2001 e 2011, uma reduo de mais de 20%
real em relao a 2001. Analisando o perodo entre 1995 e 2006, Cintra (2007, p. 42 e 45)
observou que a comparao dos volumes reais aplicados em novos financiamentos com os

188

retornos dos emprstimos em carteira revela[va] uma ociosidade dos recursos do FGTS,
enquanto fundo rotativo de crdito, uma vez que no consegu[ia] alocar em novos
empreendimentos os retornos das operaes j realizadas.
Em 2008, talvez em funo dos estudos realizados por Cintra e pelo Planhab, o oramento
aumentou 73% em relao a 2007 e segue, a partir da, com aumentos reais expressivos, ano
a ano, graas instituio do PMCMV, com suas ambiciosas metas e subsdios mais
elevados.
Em 2009, ano de lanamento desse Programa, os valores orados para novos financiamentos
representaram 28% da carteira de emprstimos habitacionais existente 32 contra 21%, em
2008, e 13%, em 2007. No ano seguinte, em 2010, o oramento para habitao chegou a 35%
da carteira, recuando para 34% em 2011. Como resultado, a carteira de emprstimos
habitacionais vem crescendo a uma taxa mdia anual real de 14% sob o PMCMV,
corroborando com a defesa feita pelo Planhab de que o FGTS era capaz de destinar uma
parcela bem maior de recursos para habitao do que vinha fazendo at ento.
A mudana de tendncia provocada pelo PMCMV pode ser constatada, ainda, na relao
entre a carteira habitacional e o total de ativos do Fundo, que de um patamar de 29% entre
2005 e 2008, saltou para 37,8% no final de 2011, como pode ser obervado no Grfico 5.6.

32

Os valores da carteira habitacional foram coletados nos detalhamentos (Notas Explicativas) das
Demonstraes Financeiras, disponveis somente a partir de 2005 e referem-se s operaes efetivas de
emprstimo contratadas junto a agentes pblicos e privados e excluem operaes estruturadas com finalidade
habitacional.

189

Grfico 5.6: Carteira de Emprstimos Habitacionais sobre Ativos Totais

2005 a 2011

100%
90%
80%
70%
60%
50%
40%
30%

38%
28%

20%
10%
0%
2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Carteira Habitacional sobre Ativos Totais

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Todavia, os recursos efetivamente contratados pelos agentes financeiros, como tambm j

ressaltava o Planhab, esto sempre aqum dos oramentos disponibilizados. Entre 2002 e
2011, em mdia, apenas 83% dos valores orados para os emprstimos habitacionais, foram
contratados pelos agentes financeiros. Esse aspecto no sofre alterao com o PMCMV, pois
entre 2002 e 2008 esse percentual ficou em 83,1% e entre 2009 e 2011, j sob o PMCMV, em
82,9%. Ou seja, a diferena entre o valor orado e o realizado, parece no depender do
volume absoluto de recursos dos oramentos, pois mesmo quando, em valores constantes, os
oramentos saltam de um patamar mdio em torno de R$ 8 bilhes, para R$ 16 bilhes em
2008 e, a partir e 2009, sob o PMCMV, para R$ 23,5, R$ 33 em 2010 e quase R$ 40 bilhes
em 2011, os valores efetivamente realizados permanecem sempre aqum e em torno de 83%
do previsto, oscilando, de modo errtico, entre 71% (2004) e 95% (2002), como ser
observado no Grfico 5.7.

190

Grfico 5.7: Valores orados e realizados em Emprstimos Habitacionais entre 2002 e 2011
(R$mil de 2012)
40.000.000,00

100,0%
90,0%

35.000.000,00

80,0%
30.000.000,00
70,0%
25.000.000,00

60,0%

20.000.000,00

50,0%
40,0%

15.000.000,00

30,0%
10.000.000,00
20,0%
5.000.000,00

10,0%

0,0%
2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Valores Orados Emprstimos Habitacionais (R$)

Valores Efetivamente Contratados pelos Agentes Financeiros (R$)
Contrataes Efetivas/Oramentos (%)

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$mil de 2012 inflacionados pelo INPC.

Est fora do escopo deste trabalho explicar o fato de os financiamentos habitacionais

concedidos pelos agentes financeiros deixarem de utilizar sempre fatia significativa dos
valores disponibilizados pelo FGTS, em mdia 17% a cada ano no perodo analisado, embora
essa questo, sem dvida, deva ser objeto de estudo, j que, para a PNH, a concesso efetiva
de crdito o dado mais importante 33.
Como destacado por Cintra (2007, p.9), da diferena, no decorrer de cada exerccio, entre o
fluxo de entrada do Fundo, acrescido das disponibilidades iniciais e o fluxo de sada,
deduzido, do valor assim obtido, o Fundo de Liquidez e outras reservas definidas pelo
Conselho Curador 34, resulta o volume de recursos a ser distribudo em novas aplicaes.

33

conhecido o impacto das restries de nveis de endividamento para o setor pblico, mas essas atingem
muito mais fortemente as reas de saneamento e infraestrutura, onde os percentuais realizados em relao aos
orados so ainda inferiores aos da rea habitacional, que, desde a instituio do Programa Carta de Crdito, os
recursos so majoritariamente canalizados por meio de financiamentos diretos ao muturio final. As regras para
o contingenciamento do crdito ao setor pblico, estabelecidas pelo BCB, constituindo restries de acesso aos
recursos do FGTS por Prefeituras e Estados, bem como seu histrico de resolues, esto levantadas no trabalho
elaborado por Cintra (2007).
34
A Res. CCFGTS n 200/1995 define como recursos destinados aplicao a disponibilidade inicial mais as
receitas correntes (arrecadao das contribuies, arrecadao de emprstimos, receitas financeiras) menos as

191

O fluxo financeiro do Fundo apresenta entradas compostas, principalmente, por depsitos

efetuados pelos empregadores nas contas vinculadas. Alm dessas, o retorno da carteira de
operaes de crdito; as receitas financeiras lquidas; as multas, correo monetria e juros
moratrios; a arrecadao de Contribuio Social (LC 110/2001); os crditos securitizados,
entre outras. As sadas incluem os saques das contas vinculadas; os desembolsos das
operaes de crdito; os encargos autorizados pelo Conselho Curador; os pagamentos dos
crditos complementares (LC n 110/2001); e, o resgate de operaes compromissadas. A
arrecadao bruta resulta da soma dos depsitos mensais compulsrios, das multas, correo
monetria e juros moratrios devidos, bem como das receitas oriundas da Lei Complementar
n 110/2001, enquanto a arrecadao lquida a diferena entre a bruta e os saques das contas
vinculadas em cada perodo.
Em seu estudo, Cintra (2007, p. 43) observou que, entre 1995 e 2006, o fluxo de sada do
Fundo foi sempre menor que o de entrada, gerando arrecadao lquida positiva em todos os
anos da srie, exceto em 1997. Atualizando este estudo com a anlise do perodo
compreendido entre 2001 e 2011, observa-se que:
i.

a arrecadao bruta vem crescendo em termos reais, desde 2004, a uma taxa mdia de
8% a.a., superior, portanto, ao crescimento do PIB;

ii.

os saques tm um comportamento mais errtico e, expurgando da anlise o ano de

2007, que apresenta um pico de crescimento em funo da mudana de regra de saque
das multas para os aposentados 35, crescem, em termos reais, a uma mdia de 2% a.a..
Um crescimento real mdio inferior, portanto, ao da arrecadao bruta.

Como resultado, a arrecadao lquida manteve-se positiva, em montante mdio de R$ 8,6

bilhes, alcanando o pico de R$15,5 bilhes em 2011, mais que o dobro dos R$ 7,6 bilhes
registrados em 2008 (valores sempre constantes de 2012). Em 2007, o pico de saques
ocorrido, j mencionado, reduziu a arrecadao lquida para menos da metade da apurada em
2006. Alm de ter constitudo situao excepcional, mesmo com a significativa reduo

sadas (despesas com saques, desembolsos das operaes de crdito e despesas operacionais) menos o fundo de
liquidez (reserva tcnica do FGTS) no perodo de referncia.
35
O entendimento jurdico de que a aposentadoria espontnea, mesmo na permanncia de prestao de servio
na empresa pelo aposentado, no extingue o contrato de trabalho, teve como conseqncia o reconhecimento do
direito a verbas rescisrias, e a multa sobre o FGTS sobre os depsitos efetuados durante todo o perodo
contratual, em caso de dispensa sem justa causa. Assim, os aposentados que no tiveram o contrato de trabalho
rompido com o pedido da aposentadoria passam a poder sacar o saldo existente na conta do FGTS e tambm,
mensalmente, todos os depsitos posteriores. Antes, o valor dos depsitos mensais s poderia ser sacado quando
o trabalhador sasse do emprego.

192

resultou em um incremento de, aproximadamente, R$ 3,3 bilhes (R$ 4,3 bilhes em valores
de 2012) aos saldos dos depsitos.
Ao reunir as anlises de Cintra (2007) e do presente trabalho, observa-se um perodo de 16
anos, compreendido entre 1995 e 2011, ao longo do qual, apenas em um ano a arrecadao
lquida foi negativa. O Grfico 5.8 retrata o movimento das arrecadaes e saques no perodo
mais recente, entre 2001 e 2011.
Grfico 5.8: Evoluo real da arrecadao do FGTS, 2001 a 2011
(R$mil de 2012)
80.000.000,00

70.000.000,00

60.000.000,00

50.000.000,00

40.000.000,00

30.000.000,00

20.000.000,00

10.000.000,00

0,00
2001

2002

2003

2004

Arreca da o Bruta

2005

2006

Sa ques

2007

2008

2009

2010

2011

Arreca da o Lquida

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$ de 2012 inflacionados pelo INPC.

A arrecadao lquida representou, em mdia, 15,8% da arrecadao bruta no perodo, mas

cresceu em 2010 e 2011 para cerca de 20%. Na projeo realizada pela CAIXA, em fevereiro
de 2008 36, a pedido do Planhab, a arrecadao lquida prevista era de 10,24% da arrecadao
bruta para os anos a partir de 2008.
Essa anlise sugere a estabilidade do FGTS como fonte para o financiamento habitacional. A
arrecadao perene de depsitos compulsrios, com resultado lquido positivo expressivo em
relao aos saques, constitui um incremento anual aos saldos dos depsitos. No obstante,
36

O Simulador do FGTS, desenvolvido pela Gerncia Nacional de Ativo do FGTS (GEAVO) da CAIXA,
utiliza a mdia harmnica das variaes anuais das arrecadaes brutas e saques sempre dos cinco anos
anteriores, no deflacionados.

193

fato que as arrecadaes lquidas e o crescimento dos saldos dependem da combinao de

fatores diversos relacionados no apenas rentabilidade real dos recursos, mas ao cenrio
macroeconmico de crescimento dos empregos e da renda.
H, ainda, a arrecadao extra de 10% sobre a multa rescisria indenizatria de 40% em
casos de demisso sem justa causa, instituda sob a LC 110/2001, mas que permanece em
vigor, ainda por tempo indeterminado, sem uma utilizao definida, expressa por Resoluo.
O Planhab recomendava a manuteno dessa arrecadao e sua utilizao para a concesso de
subsdios atrelados aos financiamentos habitacionais.
Ao longo do perodo aqui estudado, os saldos dos depsitos vinculados (contas ativas e
LC110 37) experimentaram incremento real em todos os anos, entre 2001 e 2011, exceto em
2003, quando a variao real foi negativa, promovendo uma pequena reduo, de quase 3%,
no saldo dos depsitos, contrabalanada, contudo, por um forte crescimento, de 38%, na
reserva de contas inativas. No global, os depsitos vinculados cresceram a uma taxa mdia de
3,8% e a reserva de contas inativas a 2,4%, resultando em um crescimento mdio de 3,6%
para o total das contas vinculadas ativas, inativas e LC 110/2001 com pico de variao de
6,4% entre 2009 e 2010, como pode ser visualizado no Grfico 5.9.
A anlise do fluxo sugere um Fundo com disponibilidades crescentes, ainda que possa,
eventualmente, apresentar pequena retrao em determinado ano.

37

A Lei Complementar n 110/2001 estabeleceu uma arrecadao complementar de:

- 0,5% adicionais aos depsitos mensais de 8%.
- 10% adicionais multa de 40% em caso de demisso sem justa causa;
Essas arrecadaes extras no vo para a conta vinculada dos trabalhadores, mas so incorporadas pelo Fundo,
constituindo receita. A primeira vigorou at dezembro de 2006 e foi extinta partir de janeiro de2007. A segunda
vigora por tempo indeterminado e sua arrecadao alvo de diversos projetos, seja para sua extino ou
destinao especfica, a exemplo da reteno pelo Governo Federal para, possivelmente, fins de supervit
primrio.

194

Grfico 5.9: Crescimento dos Depsitos Vinculados Totais

(R$mil de 2012)
260.000.000,00

30,00%

240.000.000,00
220.000.000,00
200.000.000,00
180.000.000,00

20,00%

160.000.000,00
140.000.000,00
120.000.000,00
100.000.000,00
10,00%

80.000.000,00
60.000.000,00
40.000.000,00
20.000.000,00
-

0,00%
2001

2002

2003

Depsitos Vinculados Totais

2004

2005

2006

2007

Reserva Contas Inativas

2008

2009

2010

2011

Cresc Depsitos + Res Inativas

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS (www.fgts.gov.br). Elaborao prpria.

Nota: Valores inflacionados pelo INPC para R$ de 2012.

Embora a carteira de emprstimos venha, entre 2009 e 2011, sob o PMCMV, apresentando
crescimento real superior ao crescimento dos ativos totais do Fundo, de 14%, contra 4%, a
anlise realizada aqui mostra que, mesmo com o PMCMV, no pico de suas realizaes da
srie estudada, que foi o ano de 2011, apenas 38% dos ativos do FGTS estavam alocados na
carteira de emprstimos habitacionais. Um percentual semelhante mdia encontrada no
SBPE no mesmo ano, apesar de o FGTS estar concentrado sob a gesto do banco habitacional
pblico, ser composto por um funding com menor risco de descasamento entre ativo e
passivo e, ainda, no se sujeitar ao encaixe obrigatrio junto ao Banco Central, como no caso
da poupana. No caso do FGTS, o Fundo de Liquidez a ser mantido em reserva aplicada em
ttulos pblicos, correspondeu a uma mdia de 5,4% do total das contas (ativas, inativas e LC
110/2001) e de 4,3% dos ativos totais, desde 2005, ano em que sua frmula de clculo foi
alterada, provocando aumento significativo do seu volume. Como j visto, o encaixe
obrigatrio dos recursos da poupana prev a reteno de 20% dos saldos dos depsitos junto
ao BCB, promovendo maior reduo das disponibilidades para aplicao em financiamentos.

195

Portanto, assim como no SBPE, constata-se aqui a hipstese de subaproveitamento do

potencial da fonte, que pode ser visualizada no Grfico 5.10.
Grfico 5.10: Carteira de Financiamentos Habitacionais versus Ativos Totais
(R$ mil de 2012)
350.000.000,00
300.000.000,00
250.000.000,00
200.000.000,00
150.000.000,00
100.000.000,00
50.000.000,00
2005

2006
Ativos Totais

2007

2008

2009

2010

2011

Carteira Emprstimos Habitacionais

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores em R$ de 2012 inflacionados pelo INPC.

De fato, como j mencionado, tem havido um crescimento importante nos anos recentes, se
considerado que em 2008 a carteira correspondia a 29% dos ativos, saltando para 38%, em
apenas trs anos, em 2011. Todavia, como fica evidenciado, o crescimento ocorre sobre uma
base baixa e por este motivo torna-se mais expressivo. Mas, do ponto de vista do potencial
oferecido pela fonte e das necessidades habitacionais, o que se tem ainda um
aproveitamento pequeno, que aplicava R$ 109,7 bilhes de um Fundo que reunia R$ 290,3
bilhes em ativos no final de 2011. preciso que o ritmo recente de crescimento mantenha-se
ou seja ampliado a fim de colocar a carteira de emprstimos habitacionais em outro patamar
dentro do FGTS.

196

As reas de saneamento e infraestrutura apresentam um pior resultado, justificado,

principalmente, pelas questes relativas capacidade de endividamento do setor pblico,
tradicional muturio dessas reas, 38 mas sua anlise est fora do escopo deste trabalho 39.
A carteira de emprstimos totais, que rene habitao, saneamento e infraestrutura, fechou
2011 em R$ 135,5 bilhes ou 47% do total dos ativos, tendo crescido 15,3% em relao a
2010, quando correspondia a 42% dos ativos. J a carteira aplicada em ttulos e valores
mobilirios, que desde 2007 vinha superando, em volume de recursos, a carteira de operaes
de crdito, somava R$ 131,5 bilhes em 2010, mas foi reduzida para cerca de R$ 128 bilhes
em 2011 ou 44,1% dos ativos totais. Juntas, portanto, elas totalizaram, em 2011, aplicaes
de cerca de 91% dos ativos totais do Fundo.
Considerando que a reserva do Fundo de Liquidez, obrigatoriamente aplicada em ttulos
pblicos, j est includa na carteira de ttulos e valores mobilirios, encontra-se uma sobra de
9%, cuja maior parte vem sendo mantida disponvel em curto prazo (depsitos bancrios e
aplicaes interfinanceiras de liquidez) 40, que somaram, em 2011, R$ 15,7 bilhes, superando
at mesmo o Fundo de Liquidez, que alcanou R$ 12,4 bilhes neste mesmo ano. Se o FGTS
j mantm no Fundo de Liquidez mais de R$ 12 bilhes em reservas lquidas para eventuais
picos de saques, no necessitaria manter tamanho volume de recursos em disponibilidades de
curto prazo a ttulo de reserva de segurana. Esses recursos devem corresponder, em boa
parte, aos valores orados para emprstimos em habitao, saneamento e infraestrutura, no
transformados em contrataes efetivas. Em 2011, foi de R$ 12,2 bilhes a diferena entre o
oramento e o realizado, compondo cerca de 78% do volume de recursos mantidos
disponveis em operaes de curto prazo ao longo do ano.
O fato que a manuteno de valores de tal monta nessas aplicaes constitui um
desperdcio, do ponto de vista da PNH. Aplicados em financiamento habitacional, esses R$

38

A Resoluo CMN n2.461/1997 definiu regras para o contingenciamento de crdito ao setor pblico e
estabeleceu limites para a realizao de novas operaes. A Resoluo Senado Federal No.40/2001 definiu
limites globais para o montante da dvida pblica consolidada e mobiliria (Estados, DF e Municpios). A
Resoluo BCB n 2.827/2001 consolida e redefine regras de contingenciamento de crdito para o setor pblico,
limitando o montante de operaes com o setor pblico tambm frente ao patrimnio da instituio financeira.
39
Novos limites para financiamento do setor (Res. BCB n 3437/2007) e a incluso do saneamento no PPI,
possibilitando que suas investimentos possam abater a meta de supervit primrio. A melhora da performance
das aplicaes nessas reas em 2007, relativas ao oramento anual estabelecido, so reflexos da operao da
dvida subordinada com a CAIXA (Agente Financeiro), as mudanas provocadas pelo PAC, destravando o
cenrio de crdito na rea e da Lei de Diretrizes Nacionais de Saneamento Bsico (n 11.445/2007), que
estabelece novo marco regulatrio para a rea de saneamento.
40
O restante, praticamente, em crditos FCVS.

197

15,7 bilhes teriam aumentado a carteira de operaes de emprstimos habitacionais em 14%,

elevando-a para 43% dos ativos totais (aumentando a carteira de emprstimos totais para 52%
do total dos ativos). A questo das realizaes bem abaixo dos oramentos , portanto,
importante, para a otimizao do Fundo e requer a identificao dos entraves que vm
impedindo a viabilizao das contrataes em nveis prximos de 100% dos oramentos.
A Tabela 5.6 apresenta um quadro sinttico das estimativas de margem operacional com base
nos dados de 2011. Na primeira linha, a margem operacional auferida de 3,89%, j
apresentada no Grfico 5.1, calculada com base na rentabilidade das receitas apuradas e da
taxa de custo incorrida. Na segunda linha, a margem hipottica de 2,58%, caso toda a carteira
de operaes de crdito fosse remunerada a uma taxa de apenas 3% a.a.. Na terceira, a
margem tambm hipottica caso carteira de operaes de crdito fossem adicionados os R$
15,7 bilhes 41 deixados disponveis, remunerados no a uma taxa de 11,22% a.a. 42, mas de
3% a.a.. Por fim, a margem operacional mnima exigida de 1%.
Tabela 5.6: Margens Operacionais Auferida, Simuladas e Requerida
Rentabilidade
Auferida
8,48%
Opo 1
7,17%
Opo 2
6,79%
Exigida
5,49%

Taxa de Custo Margem Operacional

3,89%
2,58%
4,59%
2,20%
1,00%

Elaborao prpria.
Nota: Conforme mencionado, as simulaes excluem receitas e despesas da LC
110/2001 e a conta do diferido dos ativos totais. Tambm foram calculadas sem
adicionar a TR, seja na taxa mdia ponderada da carteira, informada nas
Demonstraes Financeiras, nem na nova taxa sugerida de 3% a.a..

Observa-se que ainda h espao para uma rentabilidade ainda menor, seja por meio de
reduo da taxa da carteira para abaixo dos 3%, ou pela transferncia de parcela dos recursos
aplicados em ttulos e valores mobilirios para operaes de crdito habitacional. Mantendose a atual taxa de custo do Fundo, a rentabilidade total pode ser de apenas 5,49%. A questo
dos demais custos administrativos ser retomada mais adiante e deve instigar esforos, por
parte do Agente Operador, para sua reduo, pois podem contribuir para o objetivo de
reduo da taxa de juros nos emprstimos habitacionais e ampliao dos valores dedicados ao
financiamento habitacional.
41

Os clculos foram feitos no com este valor de R$ 15,7 bilhes que o valor apurado em 31 de dezembro de
2011 no fechamento do balano, mas com a disponibilidade mdia de R$14,1bilhes, calculada a partir dos
balancetes mensais.
42
Essa taxa foi estimada a partir das receitas mensais auferidas pelas disponibilidades e aplicaes
interfinanceiras de liquidez, informadas nos balancetes mensais fornecidos pela CAIXA.

198

A busca por uma carteira tima que contemple esses dois objetivos o de repassar recursos
para financiamentos habitacionais a taxas as mais baixas possvel e de expandir os recursos
disponveis para o financiamento habitacional requer, portanto, aplicaes que tenham um
nvel timo de retorno, qual seja, uma rentabilidade o mais elevada possvel para um dado
nvel de risco. Para montar tal portflio foi sugerida, anteriormente neste captulo, a
utilizao da Fronteira Eficiente de Risco.
Como base nessa premissa, as aplicaes que no tm como finalidade os emprstimos para
habitao, saneamento e infraestrutura, visam propiciar a reduo das taxas dos emprstimos
habitacionais, podendo estender seu efeito para o crdito a saneamento e infraestrutura
urbana, conforme as diretrizes da PNH e demais polticas correlatas.
Todavia, ainda que os emprstimos habitacionais venham sendo feitos a taxas que garantam a
cobertura dos custos do Fundo e ainda incluam margem, fica evidente que a gesto do FGTS
vinha privilegiando as aplicaes financeiras em detrimento dos crditos habitacionais. O
Planhab (2008, p.42) j destacava essa inverso de prioridades, comparando o somatrio das
receitas financeiras auferidas entre 2002 e 2007, um total de aproximadamente R$ 50 bilhes
(em valores de 2006), com a soma de R$ 36,3 bilhes (em valores de 2006) aplicada em
operaes de crdito habitao, sanemaento e infraestrutura nesses mesmos anos.
Conforme j mencionado, a carteira de ttulos e valores mobilirios responsvel por parte
significativa da composio dos ativos do FGTS, 44,1%, em fins de 2011. Cintra (2007, p.44)
havia observado a multiplicao da carteira, praticamente por trs, saltando de R$ 22,9
bilhes, em 1996, para R$ 65,3 bilhes (em valores de 2006). Em 2011, a carteira aplicada
em ttulos pblicos atingiu, aproximadamente, R$ 128 bilhes (em valores de 2012),
equivalente a 2,3 vezes, em termos reais, registrada em 2001.
Entre 2005 e 2011, essa carteira superou, em todos os anos, o volume de recursos dedicados
aos emprstimos habitacionais, sendo que, em 2010, o estoque das operaes de crdito
habitacional correspondeu a apenas 63,5% do total aplicado em ttulos e valores mobilirios.
O Grfico 5.11 mostra este comparativo, evidenciando a quase estabilidade, em valores
constantes, dos recursos aplicados em habitao enquanto as aplicaes em ttulos e valores
mobilirios cresciam a uma taxa real de 21%, em 2005; 22,8%, em 2006; 14,2%, em 2007, e
13,9%, em 2008.

199

Grfico 5.11: Valores Aplicados em Emprstimos Habitacionais e em Ttulos e Valores

Mobilirios, 2005 a 2011 (R$mil de 2012)
160.000.000,00

140.000.000,00

120.000.000,00

100.000.000,00

80.000.000,00

60.000.000,00

40.000.000,00

20.000.000,00

2005

2006

Carteira Tt e Valores Mob

2007

2008

2009

2010

2011

Carteira de Emprstimos Habitacionais

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores inflacionados pelo INPC para R$ de 2012.

As taxas de crescimento real, contudo, passam a apresentar tendncia de aumento para as

operaes de emprstimo habitacional a partir de 2008, com pico em 2011, quando essa
carteira especfica apresentou crescimento real de 23,4%. J a carteira de ttulos e valores
mobilirios segue apresentando crescimento real expressivo, porm j no acentuado e, em
2011, apresenta crescimento negativo, fechando 2011 com 8,6% menos recursos aplicados,
em valores constantes, do que no fechamento do balano de 2010. O Grfico 5.12 evidencia
essas tendncias, apresentando, ainda, a variao anual dos ativos totais e da carteira total de
emprstimos para o perodo entre 2001 e 2011.

200

Grfico 5.12: Crescimento real anual das Carteiras e Ativos Totais do FGTS, 2001 a 2011
40,0%
30,0%
20,0%
10,0%
0,0%
-10,0%
-20,0%
-30,0%
-40,0%
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

Ativos Totais
Carteira Emp Totais (Hab, San e Infra)
Carteira Emp Habitacionais
Crescimento da Carteira de Titulos e Valores Mobilirios

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: As variaes anuais baseiam nos dados histricos, inflacionados pelo INPC para R$ de 2012.

O Grfico 5.13 apresenta a evoluo dessas carteiras e do conjunto de ativos do FGTS.

Grfico 5.13: Ativos totais e carteiras de aplicaes, 2001 a 2011
(R$ mil de 2012)
350.000.000,00

300.000.000,00

250.000.000,00

200.000.000,00

150.000.000,00

100.000.000,00

50.000.000,00

2001

2002

2003

Tota l Ativos
Ca rteira Emprstimos Tota is

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Ca rteira Tt e Va lores Mob

Ca rteira Emprestimos Ha bita ciona is

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: No foram encontrados os valores dos saldos da carteira de Emprstimos Habitacionais nas DFs de 2001 a
2004. Os valores foram inflacionados pelo INPC para R$ de 2012.

201

H indcios, portanto, de tendncia de reduo da Carteira de Ttulos e Valores Mobilirios e

de aumento da Carteira de Emprstimos Totais, particularmente, da Carteira de Emprstimos
Habitacionais. Evidencia-se, assim, o papel do PMCMV na inflexo da trajetria dos
emprstimos habitacionais. Esse Programa, lanado em 2009, com suas ambiciosas metas e
aporte de subsdios oramentrios, promoveu a mudana nas distribuies oramentrias do
FGTS, expandindo os volumes de recursos destinados a emprstimos e subsdios do Fundo.
Com isso, a carteira de emprstimos volta a superar a carteira de ttulos e valores mobilirios
em 2011, o que no acontecia desde 2007, fechando esse ano com R$ 135,5 bilhes, contra
R$ 128 bilhes (em valores histricos).
Olhando agora somente a carteira de ttulos e valores mobilirios, observa-se outra tendncia.
At 2007, ela era composta quase exclusivamente por ttulos do Tesouro Federal. Aplicaes
em ttulos pblicos com recursos do FGTS so obrigatrias na manuteno do Fundo de
Liquidez 43 que, conforme j mencionado, compe lastro para fazer face a eventuais aumentos
excessivos e inesperados dos saques. Contudo, o Fundo de Liquidez responde por apenas
uma pequena parte, cerca de 12% em mdia, dos totais aplicados em ttulos pblicos federais
pelo FGTS entre 2005 e 2011. Ou seja, em torno de 88% dos recursos aplicados em ttulos
pblicos resultam de uma deliberao de gesto financeira do FGTS. O Grfico 5.14 mostra a
proporo do Fundo de Liquidez em relao ao total de aplicaes em ttulos pblicos
federais.

43

O Fundo de Liquidez, que deve corresponder a trs vezes a mdia do total dos saques ocorridos no trimestre
anterior j totalmente apurados, deve ter seu saldo obrigatoriamente aplicado em Ttulos Pblicos Federais,
compondo carteira especfica. Seu resultado no poder ser inferior a 2% do saldo global dos depsitos
efetuados nas contas vinculadas dos trabalhadores, verificado por ocasio do fechamento do balancete mensal
do FGTS (Resoluo n 460, de 14 de dezembro de 2004).

202

Grfico 5.14: Fundo de Liquidez e demais aplicaes em ttulos pblicos federais, 2001 a
2011, (R$ mil de 2012)
120.000.000,00
100.000.000,00
80.000.000,00
60.000.000,00
40.000.000,00
20.000.000,00
2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
Fundo de Liquidez

Demais aplicaes em ttulos pblicos

Fonte: Demonstraes financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores inflacionados pelo INPC para R$ de 2012.

As receitas auferidas nessas aplicaes em ttulos pblicos federais, especialmente nos anos
em que a Selic esteve mais elevada, propiciaram os resultados financeiros lquidos crescentes,
que contriburam para a rpida evoluo do patrimnio lquido do Fundo, j mencionada.
A partir de 2008, o movimento observado o da diversificao das aplicaes da carteira de
ttulos e valores mobilirios, abrindo espao para outros ativos cotas do FI-FGTS, FIIs,
FIDICs, Debntures e CRIs.

203

Grfico 5.15: Diversificao da Carteira de Ttulos e Valores Mobilirios, 2001 a 2011

(R$ mil de 2012)
120.000.000,00
110.000.000,00
100.000.000,00
90.000.000,00
80.000.000,00
Letras do Tesouro
70.000.000,00

FIFGTS
Debntures

60.000.000,00

FII
CRI

50.000.000,00

CVS (ttulos sec)

FIDC-HAB

40.000.000,00
30.000.000,00
20.000.000,00
10.000.000,00
2001

2002

2003

2004

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria

Nota: Valores em R$ de 2012 inflacionados pelo INPC.

Como se observa no Grfico 5.15, at 2007, as aplicaes restringiam-se basicamente

aquisio de ttulos do tesouro brasileiro (alm dos ttulos securitizados CVS) e apresentavam
crescimento real significativo, ainda que 2011 reflita uma queda em relao aos anos
imediatamente anteriores, ocasionada, principalmente, pelos resgates de LTN da carteira
prpria 44.
As novas aplicaes vm tambm apresentando aumento dos valores reais aplicados ano a
ano, 45 denotando uma mudana no perfil mais conservador adotado pela gesto do Fundo at
2007. Em 31 de dezembro de 2011, estavam aplicados cerca de R$ 21 bilhes em cotas do
FI-FGTS, mais de R$ 7,4 bilhes em debntures, R$ 3,9 bilhes em Fundos de Investimento
Imobilirio (FII) e aproximadamente R$ 2,8 bilhes em Certificados de Recebveis
Imobilirios (CRI) e R$ 233 milhes em FIDC-Habitacional (valores histricos). O conjunto
dessas aplicaes j representava, ento, 28%, do total dessa carteira, excluindo-se os ttulos
CVS.

44

Conforme nota explicativa da Demonstrao Financeira de 2011.

Exceto pelas CRIs que apresentam, em valores reais, aumentos e quedas, porm em valores muito pequenos
relativos carteira, exceto em 2011.
45

204

Depois dos ttulos pblicos, o FI-FGTS o segundo maior destino dos recursos dessa
carteira, iniciando em 2008 com quase R$ 12 bilhes e chegando ao final de 2011 com mais
de R$ 22 bilhes 46 de recursos do FGTS integralizados em suas cotas. O Grfico 5.16
apresenta a evoluo do FI que integralizava em cotas 34% do PL do FGTS, em 2008,
alcanando 53%, em 2010, com leve reduo para 51%, em 2011.
Grfico 5.16: Evoluo do FIFGTS em relao ao Patrimnio Lquido
(R$ mil de 2012)
50.000.000,00
45.000.000,00
40.000.000,00
35.000.000,00
30.000.000,00
25.000.000,00
20.000.000,00
15.000.000,00
10.000.000,00
5.000.000,00
2007

2008

2009

Pa trimnio Lquido

2010

2011

FIFGTS

Fonte: Demonstraes Financeiras do FGTS. Elaborao prpria.

Nota: Valores inflacionados pelo INPC para R$ de 2012.

A Demonstrao Financeira de 2007, na nota explicativa n 7.1, afirma que o FI-FGTS

caracteriza uma inovao na gesto dos recursos do Fundo sem qualquer prejuzo s
vultosas e crescentes aplicaes nas reas de Habitao Popular, Saneamento Ambiental
e Infraestrutura Urbana 47. Apesar da alegao contrria, qualquer aplicao alternativa
concorre com os emprstimos habitao e tambm saneamento e infraestrutura urbana, j
que os recursos do FGTS so limitados.
Todavia, conforme sugerido anteriormente neste Captulo, outras aplicaes que produzam
rentabilidades mais altas, podem ser salutares se permitirem ao Fundo reduzir as taxas nos
emprstimos habitacionais para, no mnimo, um patamar equivalente taxa de remunerao
46
47

Em valores histricos, R$ 20.967.074.000,00.

Disponvel em www.fgts.gov.br/downloads. Acesso em 25 de setembro de 2012. Grifo nosso.

205

dos depsitos. No o caso, pelo menos por enquanto, do FI-FGTS. Tanto em sua
regulamentao, quanto na prtica, segundo a DF de 2011 (Nota Explicativa n 17), a
rentabilidade auferida com a aquisio de cotas do FI pelo FGTS, nos anos de 2010 e 2011,
foi de apenas 6% a.a., (receitas de, aproximadamente, R$ 1,1 bilhes para um ativo total de
R$ 19,1 bilhes em 2010 e de R$ 1,2 bilhes para R$ 21 bilhes em 2011). Nesses mesmos
anos, a rentabilidade auferida com a carteira de emprstimos foi de, grosso modo, 5,96% e
6,17%, respectivamente (receitas de R$ 6,6 bilhes para uma carteira de R$ 110,4 bilhes em
2010 e de R$ 8,4 bilhes para R$135,5 bilhes em 2011).
possvel que, pela natureza dos investimentos, com a maturao dos projetos do FI, as
rentabilidades elevem-se, mas preciso garantir isso, para justific-lo com base na busca pela
elevao da rentabilidade das aplicaes. De outra forma, os investimentos do FI configuram,
claramente, uma concorrncia ao financiamento habitacional (e de saneamento e
infraestrutura urbana) pelos recursos do FGTS, sem qualquer contrapartida (no caso,
rentabilidades mais elevadas que poderiam propiciar maiores subsdios na sistemtica atual
ou taxas de financiamento mais reduzidas na sistemtica aqui proposta). Vale destacar ainda
que, diferentemente do que ocorre com o financiamento habitao de interesse social, os
projetos contemplados pelo FI poderiam contar com outras fontes de financiamento, tais
como BNDES e captao via mercado.
As debntures e os Fundos de Investimento Imobilirio despontam, a partir de 2009,
fechando 2011 com R$ 7,9 bilhes e R$ 4,2 bilhes, respectivamente. As aplicaes em
CRIs, embora tenham sido iniciadas em julho de 2002 48, somente em 2011 adquirem
relevncia, alcanando a marca de R$ 2,9 bilhes. Assim como no SBPE, observa-se aqui a
destinao de recursos oriundos das fontes de depsitos dedicadas originao primria de
financiamento habitacional estratgico para instrumentos de crdito de mercado. Esses
instrumentos deveriam estar irrigando o crdito habitacional com novos recursos, captados
junto ao mercado de capitais em lugar de se utilizar dos recursos direcionados. A Res.
CCFGTS n 681/2012, estabelece o estmulo a esses instrumentos como mais um objetivo
para o Fundo, alegando que alm do financiamento tradicional, o FGTS pode atuar de forma
complementar, incentivando o mercado secundrio[...]. 49 J a DF FGTS de 2002,

48

A autorizao para aplicar recursos do FGTS em CRIs data das Resolues CCFGTS n 375/2001, n
390/2002 e n 395/2002. No ano de 2002 foram orados R$ 100 milhes para aplicao em CRIs, dos quais
apenas R$ 57,9 milhes foram efetivamente realizados.
49
Grifo nosso.

206

justificava a autorizao para aquisio de CRIs com base na busca de uma melhor
composio para os ativos do Fundo: para o FGTS, a aquisio de CRI permite uma nova
composio dos seus ativos, com melhor rentabilidade, menor prazo, maior liquidez e
menor risco sem, contudo, desviar de seu objetivo prioritrio prover melhores
condies de moradia e saneamento bsico populao. 50
O movimento de diversificao das aplicaes est, em geral, justificado por argumentos de
que preciso melhorar a rentabilidade dos recursos do FGTS, sem, contudo, definir o
objetivo para o aumento da rentabilidade. O propsito de assumir maiores riscos para buscar
maiores rentabilidades s se justifica para distribuir os resultados obtidos entre os cotistas,
melhorando a rentabilidade dos depsitos ou, conforme defende o presente trabalho, para
reduzir as taxas de juros nos emprstimos habitacionais, favorecendo a acessibilidade pelas
famlias alvo de atendimento.
A melhoria da rentabilidade est naturalmente associada a maiores nveis de risco. As demais
aplicaes mencionadas envolvem, naturalmente, maiores riscos que a tradicional aplicao
em ttulos pblicos federais, requerendo, portanto, rentabilidades no apenas superiores, mas
proporcionais elevao dos riscos. A regulamentao do FGTS estabelece, contudo, um
piso mnimo satisfatrio de 6% + TR para essas aplicaes, o mesmo piso utilizado
historicamente para todas as aplicaes, sem qualquer referncia Selic ou demais aplicaes
de mercado.
O FI-FGTS, principal aplicao alternativa e que pode ser elevada para at 80% do
Patrimnio Lquido do Fundo, aceita, segundo seu regulamento, a taxa mnima que o projeto
pode pagar (a partir do referido piso de 6% + TR) e possui disposio para alavancar
setores onde o mercado poderia temer riscos regulatrios e para precificar este risco de forma
diferente 51. Essa afirmao sugere que o objetivo alavancar determinados setores e no,
necessariamente, obter uma melhor relao risco versus retorno nas aplicaes do Fundo.
Parece ambguo, portanto, o objetivo de constituio do FI-FGTS para o Fundo.

50

Grifo nosso.
A Res. CCFGTS 552/2007 reconhece que os investimentos do FI esto sujeitos a riscos inerentes aos
mercados, risco de variaes das taxas de juros prefixadas, ps-fixadas ou ambas, risco de crdito e risco de
liquidez.
51

207

Relatrio de Auditoria da Controladoria Geral da Unio (CGU) 52 apontava a baixa

rentabilidade das Debntures do BNDES se comparadas a ativos com caractersticas
semelhantes de riscos (Ttulos Pblicos Federais). A CGU identificou, ainda, deficincias na
regulamentao referente operacionalizao da rentabilidade mnima
garantida para os recursos de titularidade do FGTS aplicados no FIFGTS, bem como na metodologia de avaliao/precificao utilizada no
gerenciamento de ativos sem cotao em bolsa de valores ou em mercado
de balco organizado.

Se o objetivo buscar maiores rentabilidades, os riscos das operaes do FI devem estar

compensados por retornos condizentes, sempre ponderando o nvel mximo de risco
adequado para um fundo com as caractersticas do FGTS, patrimnio do trabalhador. Em
maro de 2012, o Jornal Valor Econmico alertava para problemas de rentabilidade nos
investimentos do FI-FGTS 53:
Investimentos em empresas que registraram prejuzo e atrasos na
finalizao de obras consumiram boa parte da rentabilidade do Fundo de
Investimento do Fundo de Garantia do Tempo de Servio (FI-FGTS) no
ano passado. No balano do primeiro semestre de 2011, o ltimo
disponvel, das 15 empresas onde o FI-FGTS tinha participao
acionria, dez tiveram prejuzos contbeis.

No fica claro, com base na anlise aqui realizada, se, ao diversificar o portflio da carteira
de ttulos e valores mobilirios, o objetivo , de fato, melhorar a rentabilidade das aplicaes,
e com que propsito, ou se utilizar os recursos relativamente baratos do FGTS para
estimular outros setores e instrumentos de crdito. A primeira hiptese pode ir ao encontro da
teoria da fronteira eficiente de risco, mas requer rentabilidades superiores s obtidas com os
ttulos pblicos e proporcionais aos riscos incorridos. J a segunda configura, claramente,
uma concorrncia aos emprstimos para habitao por setores e instrumentos que contam
com outras alternativas de captao.

5.3 Rendas atendidas pelo FGTS

objeto desta etapa da anlise refletir sobre as rendas atendidas pelo FGTS. Diferentemente
do SBPE, os financiamentos concedidos com recursos do FGTS so submetidos a limites

52

Processo CGU n. 00190.011115/2009-86, relativo ao exerccio de 2008, disponvel

www.downloads.caixa.gov.br/_.../fgts/relatoriosauditoria. Acesso em 24 de setembro de 2012.
53
FGTS banca empresas com prejuzo. Jornal Valor Econmico, de 26.03.2012.

em

208

prprios de renda familiar, definidos nas Resolues do Conselho Curador, abaixo dos limites
genricos do SFH. Esses limites vm sendo, nos ltimos oito anos, melhor ajustados para
priorizar o atendimento s famlias que compem o dficit habitacional.
Uma das principais crticas feitas ao perodo do BNH reside justamente no fato de o
atendimento ter negligenciado as famlias de menor renda. A dificuldade de direcionar o SFH
downmarket persistiu, contudo, mesmo aps a extino do BNH e, como analisado aqui,
permanece, ainda, no SBPE. A anlise de Cintra (2007, p.67) revela um desequilbrio na
distribuio dos recursos de programas habitacionais operacionalizados pela CAIXA em
cotejo com as necessidades habitacionais das diversas faixas de renda entre 1995 e 2003.
Citando um estudo anterior de Vilaa (2004), Cintra afirma que, nesse perodo, dos recursos
despendidos em habitao pelo FGTS e OGU, apenas 12% haviam sido alocados s famlias
com renda mensal de at 3 SMs.
A Res. CCFGTS n 200/1995, estabelecia o limite de atendimento em 12 SMs, mas definia
faixas intermedirias de atendimento que, contudo, eram meros referenciais, prevalecendo o
valor do financiamento para aplicao das diretrizes oramentrias.
Quadro 5.3: Faixas de Atendimento do FGTS por Renda Familiar em 1995
(R$ de 1995)
Faixa de
renda

Renda Familiar
(R$1995)

Renda em Salrio
Mnimo

Valor de Financiamento

at R$300,00

3 SMs

at R$7.000,00

II

de R$300,01 a R$500,00

de 3 a 5 SMs

de R$7.000,01 a R$11.000,00

III

de R$500,01 a R$800,00

de 5 a 8 SMs

de R$11.000,00 a R$19.000,00

IV

de R$800,01 a R$1.200,00

de 8 a 12 SMs

de R$19.000,00 a R$29.000,00

Fonte: Art. VI.1 Res 200/1995. Elaborao prpria.

Nota: Converso com base no SM de mai/1995 de R$100,00

recente, mas significativa a evoluo neste aspecto, com reduo do limite mximo de
renda familiar atendido com os recursos do FGTS para R$5.400,0054 em R$ de 2012,
equivalentes a cerca de 8,7 SMs

55

. Isso denota claramente uma maior focalizao em rendas

mais baixas, quando comparado com o passado, quando o FGTS chegou a atender at rendas
bem superiores a 12 SMs.

54

Fora de municpios integrantes de regies metropolitanas ou equivalentes, municpios-sede de capitais

estaduais, ou municpios com populao igual ou superior a 250.000 o limite de renda cai para R$ 4,3mil.
Resoluo CCFGTS n 702/2012.
55
Baseado em um salrio mnimo de R$ 622,00 em 2012. Excetua-se, desse limite, o Programa Pr-Cotista.

209

Houve, ainda, desde 2004 (Res. CCFGTS n 460/2004), a fundamental incluso dos subsdios
para viabilizar o acesso das famlias de menor renda ao financiamento e equacionar a
aquisio da moradia. O acesso aos subsdios tambm limitado conforme faixas de renda
definidas, restrito apenas a uma parcela do conjunto das famlias atendidas pelo FGTS. Ou
seja, no foram estendidos a todos os financiamentos.
Em 2009, foi introduzida ainda, em funo do PMCMV, uma nova faixa limite de renda,
superior anterior, que define o acesso ao subsdio indireto parcial, de 1,16% do spread.
Graas aos subsdios, o acesso ao financiamento do FGTS por rendas mais baixas tem sido
efetivamente ampliado. Segundos dados da CAIXA, mencionados anteriormente no Captulo
2, entre abril de 2009 e 2010, 88,47% dos financiamentos contratados o mbito do
PMCMV/PNHU com recursos do FGTS tinham como muturios famlias com renda de at 5
SMs. Ou seja, no basta delimitar o acesso fonte, mas garantir que seu pblico-alvo tenha,
de fato, condio de acess-la.
O Grfico 5.17 mostra a evoluo entre 2004 e 2012, em valores constantes, dos limites
mximo de renda para acesso ao financiamento e, tambm, para acesso aos subsdios
indiretos (sobre o spread e taxa de administrao). Como se pode observar, o limite atual
para obter financiamento um pouco inferior ao de 2004, uma reduo de 7%. J o limite de
renda familiar para receber o subsdio indireto integral cobertura total do spread de 2,16%
do agente financeiro aumentou em aproximadamente 10%, enquanto para o subsdio
parcial, manteve-se praticamente estvel com leve reduo de 1%. Observa-se uma relativa
estabilidade dos limites ao longo desses 8 anos.

210

Grfico 5.17: Evoluo dos limites de atendimento no FGTS, 2004 a 2012

(R$ de 2012)
7.500,00

6.431,66

6.500,00
5.805,65

5.692,68

5.500,00

5.471,38

5.377,08

5.400,00

4.500,00

3.500,00

3.311,29

2.759,41

2.585,13

3.275,00
3.115,34

2.455,00

2.500,00
2.232,94

2.125,60

2004

2005

2.315,23

1.500,00
2006

2007

Limite de Renda para Financiamento

2008

2009

2010

2011

2012

Limite de Renda para Subsdio Indireto Integral

Limite de Renda para Subsdio Indireto Parcial

Embora o limite de renda para financiamento pelo FGTS tenha sido reduzido em relao ao
patamar dos anos 90, o que absolutamente salutar e que esteja sendo mantido, grosso modo,
relativamente estvel, a despeito das presses dos incorporadores, sempre existentes para
aument-lo, ele est, ainda, elevado.
Como sugere a breve anlise de distribuio de renda das famlias brasileiras, com base na
PNAD 2011, realizada no Captulo 3 deste trabalho, o limite de renda de R$5,4 mil, para
acesso ao financiamento pelo FGTS alto. Conforme estimado com base na PNAD 2011,
cerca de 92% das famlias brasileiras tinham renda igual ou inferior a R$ 5,4 mil, naquele
ano. Colocar todas essas famlias, potencialmente, sob o atendimento do FGTS compromete a
consecuo das metas da PNH, j que esse Fundo, ofertando crdito a taxas mais baixas que o
SBPE, tenderia a ser disputado pela quase totalidade das famlias, praticamente encerrando
nele mesmo, juntamente com o OGU, o desafio de universalizar o acesso. Ademais, o FGTS

211

, em volume de recursos, um pouco menor que o SBPE, com R$ 315,2 bilhes de ativos56
contra R$ 369,5 bilhes em saldos de poupana em 31 de setembro de 2012.
A anlise do Sistema Nacional de Habitao, realizada no Captulo 3, j antevia a
necessidade de compor as duas fontes de crdito direcionado, promovendo uma atuao
complementar entre elas. A complementariedade requer a delimitao do pblico-alvo de
atendimento em cada uma das fontes, de modo a evitar sobreposies, especialmente
considerando condies diferenciadas de financiamento.
O fato de o dficit habitacional exibir uma distribuio de renda bem mais concentrada em
rendas mais baixas do que o universo da populao, estimado pela PNAD, refora ainda mais
o argumento sobre a importncia de delimitar as rendas atendidas pelas fontes de crdito
direcionado. Essa delimitao deve ser feita com maior preciso do que o sugerido neste
trabalho, apenas a ttulo de explicitar o conceito resultante da anlise. preciso, como j
mencionado, confrontar estimativas da capacidade das famlias de acessarem financiamento
com potencial de cada fonte, relativamente ao volume de recursos e s condies de
financiamento, especialmente o custo.
O que a anlise mostra que no recomendvel que o FGTS seja mantido com uma
amplitude to alta de atendimento. No primeiro item do presente Captulo, foi visto que o
SBPE j vem atendendo, ainda que minoritariamente, rendas a partir de R$ 3mil. Parece fazer
mais sentido, portanto, que o SBPE passe a atender famlias a partir de R$ 3mil, que hoje
podem se financiar pelo FGTS, e que esse passe a se concentrar nas rendas de at R$ 3 mil ou
R$ 3.275,00. Segundo a PNAD, 84,2% das famlias brasileiras tm renda igual ou inferior a
R$3.275,00 mensais.
De todo modo, preciso lembrar que, embora no especificado em regulamentao, na
prtica h um limite inferior de atendimento, que dado, conforme j bastante enfatizado
aqui, desde o Captulo 2, pelo tamanho da disponibilidade de recursos para despesas com
habitao. Essa disponibilidade precisa ser de tal monta mnima e dotada de determinado
nvel de estabilidade, que suporte o compromisso financeiro de longo prazo com a prestao.
Com base nos mencionados estudos de Schor (2011), do Planhab (2008) e nas estatsticas de
atendimento do PMCMV, possvel supor que isso s ocorre, em geral, a partir de dois
56

Segundo o Relatrio de Administrao da CAIXA, 3 trimestre de 2012. Disponvel em

http://downloads.caixa.gov.br/_arquivos/caixa/caixa_demfinanc/Relatorio_Administracao_3T12.pdf. Acesso em
10 de janeiro de 2013.

212

salrios mnimos de renda familiar, variando, como mencionado, conforme a composio da

famlia, o custo de vida e os preos dos imveis no local, alm, claro, das condies de
financiamento. Ou seja, a faixa de atendimento do FGTS poderia ser estimada entre R$ 1,2
mil a R$ 3,2 mil, algo em torno de 2 a 5 SMs mensais por famlia, um contingente, segundo a
PNAD, de aproximadamente 38,3% das famlias brasileiras.
Para a parcela das famlias que no consegue obter financiamento mesmo em condies as
mais facilitadas, os caminhos para o acesso moradia digna devem ser outros. Nesse sentido,
ainda, pode (re)assumir relevncia a condio do FGTS de financiador do setor pblico.
Para concluir, um quadro resumo comparativo 2004-2012 sobre a evoluo das condies
gerais de financiamento do FGTS:
Quadro 5.4: Evoluo das condies de financiamento para habitao popular pelo FGTS
2004-2012 (R$ de 2012)
Ano

Renda
Familiar
Max
Atendida

Taxa anual de
Renda
Limite Subsdio
juros para o
Familiar Mx
Indireto
muturio
Subsidiada
(spread AF)
(+ TR)

2004

5.805,65

6% a 8,16%

2.232,94

75% saldo dev 20.840,80

5%

2.455,00

R$16.000,00 ou
75% do saldo
devedor inicial
da operao

25.000,00

2012

5.400,00

6%
7,16%
8,16%

3.275,00

Limite
Subsdio
direto

Prazo Max
Amortizao
(meses)

LTV
(mx)

Taxa Acomp
da Operao

Tx de
Adm

V Mximo
Imvel
(R$)

360

95%

3% do VF

36,84

107.181,27

Obs

Varia conforme municpio

360

95%

1,5% do VF

25,00

190.000,00
170.000,00
145.000,00
115.000,00
90.000,00

DF e RMs de SP e RJ
Capitais e Mun>1milho
Mun entre 250mil e 1 milho
Mun entre 50mil e 250 milho
Demais

Fonte: Resolues CCFGTS n 460/2004 e 702/2012. Elaborao prpria.

Notas: Os valores de 2004 foram inflacionados para R$ de 2012 pelo INPC. A Renda familiar mxima atendida
estipulada pela Resoluo CCFGTS n 702/2012 cai para R$4.300,00 para municpios com populao inferior a
250mil habitantes. O atual limite para o subsdio direto exclusivo para rendas de at R$1.600,00, descrescendo
conforme cresce a renda do beneficirio at R$ 3.275,00. Os valores mximos do imvel, em 2012, variam
conforme a localizao. O maior, de R$ 190mil restrito ao DF e RMs de SP e RJ; o de R$170mil, s capitais e
municpios com mais de 1 milho de habitantes (IBGE); o de R$ 145 mil, aos municpios com populao entre
250 mil e 1 milho; o de R$145mil, aos municpios com populao entre 50 e 250 mil; o ltimo, de R$ 90 mil,
para as demais localizaes. Em 2005, as operaes especiais admitiam imveis de at R$ 80.000,00 (valores
histricos) e taxas de at 10,16% a.a. + TR. O LTV mximo permanece inalterado em 95% e o prazo de
amortizao mximo em 360 meses.

A evoluo das rendas e da taxa de juros j foi analisada. Observa-se aqui, um crescimento,
em valores concedidos em subsdios diretos, de cerca de 20% e dos valores admitidos para os
imveis, de at 78%, para as regies mais caras. Em relao aos custos, alm da taxa de juros,
houve queda de, aproximadamente, 32% na taxa de administrao e de 1,5 pontos percentuais
na taxa de acompanhamento da operao.

213

5.4 Outros aspectos relevantes a serem analisados

H, ainda, alguns aspectos relevantes a serem estudados no intuito de promover um uso mais
estratgico do FGTS para a habitao, fortalecendo sua aderncia PNH, que no foram
cobertos pelas anlises aqui tecidas.
Em primeiro lugar, a j mencionada questo das contrataes de emprstimo situarem-se
sempre abaixo dos valores orados, deixando um percentual considervel de recursos,
anualmente, em disponibilidades de curto prazo. Essa anlise de fundamental importncia,
pois pode revelar tanto entraves relativos aos agentes financeiros, quanto ao procedimento
para contrataes, bem como possveis dificuldades encontradas pelas famlias na contratao
dos financiamentos.
Em segundo, mas no menos importante, a anlise sobre os custos incorridos pelo Fundo. As
anlises aqui tecidas sobre a margem do FGTS no incluram consideraes a respeito das
despesas operacionais incorridas pela gesto do Fundo. Simplesmente, adotaram os custos
informados como dados. Mas esse , sem dvida, um aspecto relevante a ser verificado, mas
que fugiu ao escopo da presente proposta.
Esses custos compreendem basicamente as despesas administrativas e a taxa de
administrao do Agente Operador e o esforo de reduzi-los de suma importncia pelo seu
impacto direto na taxa de custo do Fundo e, indireto, na taxa de juros dos emprstimos do
FGTS. As despesas administrativas incluem os emolumentos judiciais e cartorrios, perdas
judiciais e honorrios advocatcios, despesas com correio e publicaes e a remunerao dos
entes que fazem a fiscalizao do recolhimento dos depsitos por parte das empresas
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN) e Secretaria de Inspeo do Trabalho, SITMTE 57. Essas tm se mantido relativamente estveis em torno de 0,10% dos ativos
(expurgada a conta do diferido), com discreto aumento para 0,11%, em 2011. Tem efeito,
portanto, pouco significativo em relao aos custos totais, de 4,59% nesse mesmo ano. De
todo modo, talvez possam sofrer reduo em relao aos ativos, medida que o Fundo cresce
de tamanho, funo das economias de escala e com as j mencionadas economias propiciadas
pelos avanos das tecnologias de informao.

57

Conforme a Resoluo CCFGTS n 546/2007.

214

J a remunerao do Agente Operador tem impacto extremamente relevante, pois

corresponde a 1% dos ativos 58, desde a reduo imposta pela nova frmula de clculo
(instituda pela Res. CCFGTS n 570/2008 59. Entre 2001 e 2007 ela havia correspondido, em
mdia, a 1,44% dos ativos. Em 2011, o FGTS pagou ao agente operador R$ 3,07 bilhes para
administr-lo, 57% do total de subsdios concedidos pelo Fundo nesse mesmo ano. A taxa de
administrao no pode ser suprimida, mas deve corresponder a uma remunerao justa, tanto
para o Fundo, quanto para o seu administrador.
Apenas a ttulo de reflexo preliminar, buscar-se- um balizador da taxa de administrao no
mercado. Ainda que no exista um fundo semelhante ao FGTS, existem fundos de renda fixa
que objetivam rentabilidade Selic ancorados na rentabilidade proporcionada pelos ttulos
pblicos, sem grandes flutuaes de resgates que poderiam ser utilizados como parmetro
de aproximao. Nesses fundos a taxa de administrao visa a cobrir, basicamente, as
despesas de captao, alm da margem, tendo em vista no haver esforo de busca de
rentabilidade. J no caso do FGTS, no h esforo de captao, que compulsria, mas os
custos envolvidos no relacionamento com os cotistas e os investimentos em tecnologia devem
ser superiores aos dos fundos citados. Por outro lado, esses fundos tm patrimnios que
variam de R$ 300 milhes a R$ 3 bilhes, enquanto o FGTS possui um patrimnio pelo
menos 100 vezes maior, de R$ 315,2 bilhes de ativos (posio em setembro de 2012). A
maior escala pode ser traduzida em economias, resultando em uma taxa percentual menor
para administr-lo.
Uma rpida pesquisa feita junto aos maiores fundos de renda fixa no pas revelou que as taxas
de administrao de fundos com essas caractersticas giram em torno de 0,2% a.a. no
Bradesco e Ita, so de 0,15% sobre os ativos totais; na prpria CAIXA, entre 0,05% e 0,5%
dos ativos 60.
Essa breve reflexo sugere que a taxa de administrao do FGTS poderia situar-se em
patamar bem menor do que o atual e sugere, portanto, a necessidade de haver um estudo
especfico que possa definir uma remunerao justa, tanto para o Fundo quanto para seu
gestor. A relevncia da questo tem amparo na constatao de que esse item de despesa,
sozinho, somou, aproximadamente, R$3,1 bilhes em 2011 (em valores histricos),
58

Expurgada a conta do diferido, encerrada em junho de 2012.

Motivada pelo Relatrio de Auditoria da CGU 140805/2004 e no Acrdo TCU N1145/2008.
60
Fundos Caixa F.I. Fidelidade II (0,05%), Caixa F.I. Fidelidade (0,20%), e Caixa FI Mega referenciado
(0,25%).
59

215

correspondendo a 14% do total das despesas operacionais (incluindo os subsdios, que

representaram 25%) naquele ano. A queda da taxa de administrao reflete diretamente na
diminuio da taxa de custo do fundo e, consequentemente, reduz a rentabilidade necessria
para produzir a margem prudencial de 1%, contribuindo para taxas de emprstimo reduzidas
e mais acessveis s famlias alvo de atendimento.
A questo dos custos administrativos impostos ao FGTS deve ser objeto de reviso e de um
esforo contnuo, preocupado com a otimizao dos recursos para o financiamento
habitacional estratgico 61.
Outro aspecto relevante, tambm no coberto pelo presente estudo, concerne distribuio
dos recursos do Fundo entre as unidades da federao. Embora a distribuio, em nvel
oramentrio, leve em considerao a populao urbana, a arrecadao bruta do FGTS e os
dficits habitacionais e de gua e esgoto, os recursos so sistematicamente remanejados ao
longo dos exerccios, conforme autoriza a regulamentao do Fundo, 62 em funo dos nveis
de demanda. No Programa Carta de Crdito, em 2011, exceto por Rondnia, nenhum dos
estados da Regio Norte conseguiu aplicar sequer 50% dos valores orados inicialmente,
sendo o pior caso o Amap, onde apenas 4,2% do oramento inicial foram efetivamente
aplicados. J na Regio Sul, todos superaram, em muito, os valores disponibilizados
inicialmente, em mdia em 350%, tendo o Paran se destacado com uma aplicao
equivalente a 404% do oramento inicial 63. Estudos especficos devem apontar medidas de
ajuste da oferta de crdito demanda, a fim de poder cumprir os oramentos de modo mais
alinhado com o dficit, sem o que as desigualdades regionais acabam sendo reforadas
tambm pela aplicao desses recursos.
importante, ainda, analisar a estrutura de gesto do Fundo, hoje a cargo do Conselho
Curador, responsvel por estabelecer diretrizes para a aplicao dos recursos e elaborao das
propostas oramentrias. Ao Ministrio das Cidades cabe apenas estabelecer os critrios,
procedimentos e parmetros bsicos para a anlise, seleo, contratao, acompanhamento e
avaliao dos projetos a serem financiados com recursos do FGTS. Durante quase todo o
61

Relatrio da CGU (2008) apontou pagamento de taxa de administrao pelo FI-FGTS acima dos padres
praticados pelo mercado para fundos congneres e sobreposio na cobrana de taxa de administrao na parte
dos recursos do FTGS destinados ao FI-FGTS: O pagamento se d uma vez ao Agente Operador pelo registro
de tais recursos no Ativo do FGTS e mais uma vez pela efetiva administrao de tais recursos transferidos ao
FIFGTS. p.5.
62
Subitem 1.5 do Anexo II da Res. CCFGTS n 460/2004.
63
Relatrio de Gesto do FGTS 2011, 2012, p.90.

216

perodo em que esteve sob responsabilidade do BNH, coube ao Ministrio do Interior definir
as diretrizes maiores de aplicao dos recursos do FGTS. J a CAIXA, ocupa o duplo papel
de Agente Operador responsvel por administrar o Fundo, sua arrecadao, contas
vinculadas e aplicaes, bem como fornecer os relatrios gerenciais que subsidiem as
decises do Conselho Curador e regulamentar as rotinas administrativas e operacionais junto
aos agentes financeiros e tambm de Agente Financeiro, o que pode constituir situaes de
conflito de interesses. Ademais, apesar de ser o banco pblico da habitao, no conta com
instrumentos institucionais que a subordine tambm s diretrizes do Ministrio das Cidades.
A CAIXA vincula-se, exclusivamente, ao Ministrio da Fazenda, sendo fiscalizada apenas
pelo Banco Central.
Essa estrutura de gesto deve ser objeto de estudo de carter poltico-institucional, fora do
escopo do presente trabalho. Chiquier e Lea (2009, p.280) sugerem que fundos geridos com
esse tipo de configurao resultam em uma contabilidade precria, uma administrao cara,
uma fraca performance de emprstimos e uma inrcia que se ope s mudanas estratgicas.
Uma estrutura de gesto inadequada ou sujeita a conflitos de interesse pode, sem dvida,
comprometer o desempenho do FGTS como fonte estratgica para o financiamento
habitacional.
Por fim, a fundamental questo da informao. Os dados sobre o FGTS so divulgados
apenas por meio das demonstraes financeiras anuais, que levam meses para serem
publicadas e expressam dados muito agregados. Alm disso, no seguem um padro nico,
variando no apenas a sequncia, mas tambm o detalhamento e/ou agrupamento dos dados a
cada ano. Tampouco permitem uma compreenso plena dos nmeros apresentados por meio
de suas notas explicativas. H, ainda, os relatrios de gesto, que apresentam dados tambm
muito agrupados. Isso dificulta sobremaneira o acompanhamento do desempenho do FGTS.
A publicizao plena e mais frequente dos dados do Fundo de Garantia da maior
importncia.

5.5 Concluses da anlise do FGTS

Aspectos importantes da regulamentao do FGTS, que comprometem a expanso do
financiamento habitacional e, principalmente, o impedem de faz-lo de modo mais articulado

217

e estratgico, alinhado com os objetivos da PNH, foram destacados nas anlises aqui
realizadas.
Ficou demonstrado que o FGTS capaz de expandir o acesso ao crdito habitacional e,
principalmente, de faz-lo em condies mais acessveis.
Em primeiro lugar, as taxas cobradas pelo Fundo nos emprstimos habitacionais, mesmo
tendo sofrido reduo quando do lanamento do PMCMV, so ainda altas relativamente ao
seu custo de captao, conforme j havia demonstrado o Planhab (2008). Nesse aspecto,
portanto, o Fundo, no vem apresentando uma relao tima entre os custos de oportunidade
gerados pela captao dos recursos a taxas abaixo das taxas de mercado e a gerao de
financiamento habitacional estratgico. As anlises aqui realizadas conduzem constatao
de que essas taxas poderiam ser unificadas e igualadas taxa de remunerao das contas do
FGTS, em 3% a.a. + TR. A reduo da taxa de emprstimo propiciaria os seguintes
aprimoramentos:
i.

maior acessibilidade pelas famlias, que no dependeriam mais dos oramentos para
subsdios;

ii.

otimizao dos recursos, com menores gastos com subsdios;

iii.

maior previsibilidade por parte dos agentes (incorporadores, famlias, agentes

financeiros);

iv.

consonncia com a tendncia de taxas de juros mais baixas;

v.

redefinio da amplitude de atendimento do Fundo de modo complementar as demais

fontes, em especial o SBPE.

As condies do crdito tm papel fundamental na adequao da oferta demanda.

As anlises indicaram, ainda, que o FGTS pode ampliar os volumes de contrataes
habitacionais, mesmo reduzindo a taxa nos emprstimos habitacionais.
Para tanto, precisa tambm aprimorar a relao entre os emprstimos efetivamente
contratados e as dotaes oramentrias do atual patamar de 83%, tornando os oramentos
mais assertivos.
A fim de realizar os ajustes aqui indicados, o Fundo deve buscar, por meio de gesto
financeira, instituir uma carteira tima de aplicaes, que possibilite a seguinte
combinao:

218

i.

menores taxas possveis nos emprstimos habitacionais;

ii.

mximo de oferta de crdito habitacional possvel adequada demanda;

iii.

mix de aplicaes que fornea o retorno necessrio para garantir a margem

prudencial de 1%, com o menor risco possvel.

A delimitao das famlias alvo de atendimento do Fundo, ainda que tenham evoludo
bastante nos ltimos anos, carece ainda de melhor calibragem, considerando a distribuio de
renda das famlias brasileiras de modo geral, e do dficit habitacional, especificamente, bem
como a composio das diversas fontes do SNH e seus correspondentes potenciais em termos
de volumes de recursos e condies de financiamento. A nova delimitao do pblico-alvo,
poderia situar-se em rendas em torno de at R$ 3.275,00. Todavia, no deve constituir um
limite nico para todo o pas, pois, conforme debatido no captulo 2, preciso considerar
variveis tais como renda per capita e custo de vida local.
A reduo da amplitude de renda passvel de atendimento pelo FGTS proporciona uma
melhor distribuio do universo das famlias em relao s fontes, mas requer uma
articulao com o SBPE, de modo a estabelecer a complementaridade, evitando
sobreposies e vazios de atendimento.
As dificuldades incorridas para a realizao das anlises aqui tecidas enfatizaram a
necessidade de aprimorar a coleta e publicizao dos dados, pois, conforme dito tambm no
SBPE, a informao absolutamente fundamental para monitorar continuamente o
desempenho, calibrando todo o Sistema a fim de que opere de modo mais eficiente e alinhado
com os objetivos no apenas macroeconmicos, mas tambm da PNH.
Por fim, foi vista brevemente a questo da distribuio dos recursos, tendenciosa por fora
das diferenas de renda, que refora as desigualdades regionais. Evidencia a insuficincia da
atual sistemtica de estabelecimento de diretrizes de aplicao dos recursos do FGTS,
sugerindo um papel mais decisivo para o MCidades. 64 Outros aspectos relevantes foram
abordados apenas para instigar mais anlises e incluem os custos administrativos e a estrutura
de gesto do Fundo.

64

Res. CCFGTS n 573/2008.

219

Captulo 6
AS INTERFACES ENTRE O FINANCIAMENTO HABITACIONAL
E O TERRITRIO

220

Neste trabalho, foi desenvolvida uma anlise sobre as principais fontes de financiamento
habitacional existentes no Brasil: o SBPE e o FGTS. Assumiu-se, como pressuposto, a
importncia de aproveitar o potencial estratgico oferecido por essas fontes para expandir o
crdito habitacional na direo da universalizao do acesso moradia.
No obstante, conforme se buscou enfatizar aqui, no contexto brasileiro, o crdito, ainda que
subsidiado, no pode ser acessado pela totalidade das famlias e a PNH no pode limitar-se
ao financiamento para aquisio como forma de acesso, devendo incluir estratgias diversas.
A questo habitacional transcende, portanto, as questes do financiamento, ainda que o
crdito seja imprescindvel para viabiliz-la.
J foi mencionado, tambm, que a PNH busca garantir o acesso moradia digna. Esse
conceito, bem mais amplo do que o da simples construo que abriga, que prov teto, vem
desde a Habitat I (Vancouver, 1976) e incorpora o direito infraestrutura, ao saneamento
ambiental, mobilidade e ao transporte coletivo, a equipamentos e servios urbanos e
sociais, buscando garantir direito cidade. Esse conceito ampliado, que localiza a habitao
no territrio, encontrado na interpretao do direito social da moradia, inserido na
Constituio Federal de 1988, pela Emenda n 26, de 2000 1 e foi adotado no Projeto
Moradia, na construo da Poltica Habitacional, na proposta de constituio do Sistema
Nacional de Habitao e pelo Planhab. Nessa mesma linha, j seguiam os compromissos
assumidos pela Agenda Habitat para Municpios, de 2003 (IBAM, CAIXA e UNHABITAT) 2.
A moradia tem uma relao intrinseca com o territrio, pois nele assenta-se e, conforme
argumentado no incio deste trabalho, a produo e aquisio da moradia dependem do
crdito. Por consequncia, o financiamento habitacional e o territrio entrelaam-se. Tal
relao expressa-se em aspectos diversos e tem uma importncia mpar ao impor limites,
oportunidades e riscos, tanto para o financiamento quanto para o territrio. Algumas dessas
interfaces compreendem:

Ver, por exemplo, Pansieri (2008) e Lopes (2006).

Disponvel em:
http://www.empreende.org.br/pdf/Programas%20e%20Pol%C3%ADticas%20Sociais/Agenda%20Habitat%20p
ara%20Munic%C3%ADpios.pdf. Acesso em 26 de agosto de 2010.
2

221

i.

o preo da habitao, determinado, entre outros, pelo preo da terra e aliado s

condies de financiamento definem as famlias que tm condio de acessar uma
habitao via aquisio;

ii.

a oferta de terra, inserida em contexto urbano, expande ou limita o alcance da poltica

de financiamento;

iii.

a localizao da moradia influi no nvel de renda da famlia e, portanto, na sua

capacidade para cumprir as condies de financiamento a termo, alm de possuir
rebatimentos fiscais importantes;

iv.

a localizao um componente fundamental na avaliao do imvel para fins de

constituio de garantia de financiamento;

v.

a distribuio do crdito tem impacto sobre a ocupao do territrio, definindo as

opes de localizao da moradia para as famlias e impactando na dinmica de
preos do mercado imobilirio;

vi.

a oferta de crdito aumenta a demanda solvvel, exercendo presso sobre a ocupao

do territrio;

vii.

a habitao, como ativo financeiro, exibe peculiaridades estritamente relacionadas ao

territrio.

O presente captulo pretende explorar, brevemente, cada uma dessas interfaces. com o intuito
de enfatizar que fundamental aliar polticas territoriais urbana e fundiria s de
financiamento e subsdio.
A terra insumo no processo construtivo. Seu preo incide direta e significativamente sobre
o custo de produo e influi decisivamente, ainda na fase de planejamento, na definio do
emprendimento, seu padro, uso e pblico alvo. Por ser um recurso escasso, medida que
sua disponibilidade esgota-se nas regies urbanas mais centrais ou mais valorizadas pela
dinmica imobiliria, especialmente na ausncia de medidas de conteno especulao, a
terra torna-se mais cara. Seu encarecimento privilegia o uso por empreendimentos voltados
para rendas mais altas, constituindo elemento de excluso, expulsando as classes mais baixas
para reas perifricas.
Esse movimento de expulso, segundo Ferreira (2005), tem origem na Lei de Terras de 1850,
que restringiu o acesso terra no Brasil, mas vem se acirrando ao longo do acelerado
processo de urbanizao vivido pelo pas at o incio dos anos 70, a populao nacional
estava dividida em propores praticamente iguais entre as reas rural e urbana, enquanto

222

atualmente, cerca de apenas 4 dcadas depois, mais de 84% (IBGE, Censo 2010)3
concentram-se em reas urbanas.
A combinao entre o preo da unidade e as condies de financiamento definem a renda
necessria para adquiri-la, delimitando o segmento de famlias que se qualificam para a
aquisio financiada. Quanto mais cara a terra e a unidade que produzida sobre ela,
menos acessvel a moradia torna-se e menor esse segmento, exigindo subsdios para
viabilizar o acesso habitao pelas demais famlias com renda inferior s desse grupo.
Evidncia emprica de tal argumento encontrada no PMCMV, que tem sido alvo de
inmeras crticas 4 relativas, especialmente, a sua precria vinculao com a questo
fundiria, alm do carter centralizador j mencionado no captulo 3.
Por um lado, constantes aumentos nos limites de preos estabelecidos, acima dos nveis de
inflao, inclusive do ndice Nacional de Custo da Construo (INCC), conforme observado
por Magalhes Eloy e Cagnin (2012), denunciam a presso exercida pelo setor produtivo por
maiores subsdios.
Por outro, sua produo reflete o condicionamento do atendimento, a despeito das estratgias
de financiamento e subsdio montadas, obteno de terra a preos mais acessveis. As
anlises realizadas por Balbim, Krause e Lima (2012, p.13) sobre a distribuio espacial da
produo do PMCMV Faixa I em relao ao dficit, por meio de medida de correlao
simples, mostram que o ajuste pior em nvel dos municpios do que no nvel das UFs
(coeficientes de correlao (R) de 0,37 e 0,79, respectivamente). Isso revela que o Programa
tem maior eficincia na consecuo de suas metas nas cidades onde h menor dinamismo
urbano, reforando os indcios das dificuldades que o Programa vem enfrentando em nvel
territorial:
Os grupos de municpios menos populosos e mais pobres, que mais
deveriam empregar solues habitacionais de menor custo, baseadas em
insumos e assistncia tcnica, como inclusive prev o PlanHab, so
justamente os municpios onde o MCMV est mais presente. A hiptese
sugerida neste momento, em funo das demais anlises feitas, que
revelam a terra como um dos principais insumos do Programa, que
nessas cidades, onde h menor dinmica do mercado imobilirio e maior

Disponvel em http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1766.
Acessado em 8 de fevereiro de 2012.
4
Ver Fix, 2009; Rolnik, 2009; Martins, 2009 e Ferreira 2011.

223

oferta de terras, a execuo do Programa seja mais eficiente, logo, com

maior capacidade de resposta ao desenvolvimento da economia. 5

Balbim, Krause e Lima (Ibid, p.8) observam que, em termos regionais, a produo sob o
PMCMV relativamente mais bem sucedida em comparao com as metas do Programa, na
FAIXA I, nas Regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste e, na FAIXA II, nas Regies Sul e
Sudeste. Embora esse desempenho possa ser explicado pelas diferenas de renda per capita,
sua consequncia sobre a dinmica dos processos de urbanizao e migrao e seu impacto
no tocante s desigualdades regionais precisam ser avaliados.
Portanto, ainda que haja funding abundante, a custos acessveis e agentes financeiros
suficientemente dispostos a expandir seus portflios de crdito habitacional, preciso
garantir a oferta de terra, inserida em contexto urbano e vivel para a produo de
empreendimentos destinados HIS.
medida que encarece a terra urbanizada, provida de servios, equipamentos e
infraestrutura, a produo de moradia formal para famlias de menor renda desloca-se para a
periferia, enquanto a informal busca as reas que no interessam ao mercado imobilirio
reas de risco, inadequadas ocupao, como encostas ngremes e beira de crregos, ou
reas de ecossistema frgil, sob legislao de proteo ambiental, tais como mananciais,
mangues, dunas e espaos cobertos por matas nativas. Esse processo denunciado pelo
surgimento de favelas e loteamentos irregulares. Segundo o IBGE, no Censo de 2010, a
populao residente em aglomerados subnormais era de 11,4 milhes de pessoas 6.
A questo fundiria ocupa, portanto, papel central no acesso cidade e moradia digna no
Brasil 7. A tentativa de conter a especulao imobiliria e garantir o direito cidade estava no
projeto original que deu origem ao Estatuto da Cidade (Lei 10.527/2001). Sua promulgao
5

Balbim, Krause e Lima (2012, p.18).

Segundo o IBGE, o conceito de aglomerado subnormal foi utilizado pela primeira vez no Censo Demogrfico
de 1991. Possui certo grau de generalizao de forma a abarcar a diversidade de assentamentos irregulares
existentes no pas, conhecidos como: favela, invaso, grota, baixada, comunidade, vila, ressaca, mocambo,
palafita, entre outros. Apesar de o conceito de aglomerado subnormal ter permanecido o mesmo de censos
anteriores, em 2010 o IBGE adotou inovaes metodolgicas e operacionais com objetivo de atualizar e
aprimorar a identificao dos aglomerados. O setor especial de aglomerado subnormal um conjunto
constitudo de, no mnimo, 51unidades habitacionais (barracos, casas...) carentes, em sua maioria de servios
pblicos essenciais, ocupando ou tendo ocupado, at perodo recente, terreno de propriedade alheia (pblica ou
particular) e estando dispostas, em geral, de forma desordenada e densa. So identificados com base nos
seguintes critrios:ocupao ilegal da terra, ou seja, construo em terrenos de propriedade alheia; urbanizao
fora dos padres vigentes, no regularizadas por rgos pblicos; e, precariedade de servios pblicos
essenciais. Disponvel em: http://loja.ibge.gov.br/censo-demografico-2010-aglomerados-subnormais.html
Acesso em 8 de fevereiro de 2012.
7
Sobre isso, ver Ferreira, 2005; Maricato, 1995 e 1997; Rolnik e Cymbalista, 1997;.
6

224

criou amparo legal para promover o acesso dessas famlias cidade, terra urbana e,
consequentemente, moradia. Todavia, os instrumentos legais consignados nessa Lei s
podem ser utilizados se forem previstos nos planos diretores, o que, de forma geral, no vem
ocorrendo. A carncia de aplicao impossibilita o Estatuto de alterar, fundamentalmente, a
realidade da excluso. O Planhab (2009, p.39)) destacou:
A lgica atual das politicas fundirias municipais no favorece a
produo de habitao de interesse social. Na maior parte dos municpios
brasileiros, as leis de uso e ocupao do solo, zoneamento e demais
regulaes urbansticas destinam um grande percentual do territrio
urbano para as tipologias habitacionais correspondentes aos produtos
imobilirios de alta e mdia renda [...] Raros so os municpios que
reservam, nos seus planos diretores, um percentual de terra para
habitao de interesse social ou de mercado popular equivalente
participao das famlias de baixa renda no conjunto da populao.

Alm dos planos diretores, os modelos de legislao urbanstica e ambiental definem os

padres de ocupao, influenciando diretamente o custo da produo e, consequentemente, a
renda necessria para adquirir uma moradia formal, inserida na cidade 8. As normas
urbansticas e construtivas, ao estabelecerem padres inalcanveis para expressiva parcela
da populao, tornam sua moradia autoconstruda ilegal, reduzindo seu valor como equity e
seu potencial para constituir garantia e alavancar financiamento, consequentmente
empobrecendo e aumentando a dependncia dessa parcela da populao esquemas de bemestar social.
Rolnik (2002, p.56) alerta para a necessidade de polticas urbanas que revertam a lgica da
excluso territorial e usa o caso de So Paulo como exemplo:
Na histria da cidade de So Paulo, por exemplo, o que provoca a
produo da excluso territorial no a falta de um plano, no a
falta de uma poltica urbana, mas entre outros fatores a presena de
planos, polticas, estratgias de ocupao, normas de uso e controle
do solo que excluem, que so feitas no para generalizar a qualidade
de vida e o bem-estar, mas para manter os poucos espaos de boa
qualidade que portanto valem mais na mo de poucos, impedindo
que esses espaos sejam compartilhados.

Rolnik (2002, p.56) conclui que a excluso territorial pode ser desconstruda em trs
elementos: a estratgia da distribuio dos investimentos, a regulao urbanstica e a gesto
urbana. Fica evidenciada a importncia de englobar aes relativas s legislaes
urbansticas bem como a aplicao dos instrumentos previstos no Estatuto da Cidade (Lei

Ver Moretti, 1997; Maricato, 2000.

225

10.257/2001) no bojo das aes da Poltica Habitacional, especialmente quando o

financiamento estimulado por meio da incluso de subsdios.
Nesse sentido, um sistema regulado de crdito como o SFH, que oferece condies especiais
de financiamento, poderia aliar-se regulao urbanstica, fortalecendo as estratgias de
incluso e combatendo a excluso. Para tanto, seria necessrio rever as normativas de
financiamento que moldam a tipologia e o padro da produo e estabelecer vinculaes
entre a concesso de subsdio e financiamento em condies diferenciadas do livre
mercado s condicionantes territoriais.
Ainda sobre o acesso terra, o movimento rumo s reas perifricas expande continuamente
o tecido urbano, reduzindo a produtividade dos investimentos em servios urbanos j
realizados pelo poder pblico e demandando a implantao de infraestrutura e servios em
novas reas, sobrecarregando os oramentos municipais. Esse um aspecto em geral pouco
observado, especialmente de modo quantificado. Enquanto o preo da terra bem localizada
um custo que se impe de imediato, no momento da deciso de empreender, e determina o
tipo de unidade a ser construda e para qual pblico destina-se, os custos gerados pelo
contnuo alargamento do permetro urbano so suportados pelo conjunto da sociedade no
mdio e longo prazos, mas raramente contabilizados e explicitados. Como no Brasil esses
custos no so quantificados e divulgados, no h presso pblica pela imposio dos
instrumentos que j se encontram previstos em Lei.
Na frica do Sul, um estudo feito pela Social Housing Foundation utilizou anlise de custo
versus benefcio para comparar um programa de locao social em reas mais centrais com
um de construo habitacional para aquisio em regies variadas e constatou que o fator
determinante para uma relao tima, na qual os benefcios para toda a sociedade superam os
custos, a localizao do projeto e no sua tipologia ou padro de ocupao:
A anlise demonstrou que habitaes de interesse social em reas
centrais, embora custassem mais no momento da sua produo em
funo do preo da terra, no longo prazo custavam menos que as
habitaes perifricas mais baratas 9.

Disso, infere-se que h, tambm, um aspecto fiscal importante na interface entre

financiamento e territrio que precisa ser considerado. Ao mesmo tempo em que cada nova

Disponvel
em:
http://www.rebelgroup.com/athena/site/file_database/CBA_Social_Rental_Housing__Paper_2_Housing_as_an_asset.pdf Acesso em 9 de setembro de 2011.

226

unidade construda tem potencial para gerar receitas fiscais, gera demandas por
infraestrutura e servios que so maiores nos casos de ocupao perifrica, quando envolvem
a expanso da malha urbana. O impacto fiscal contribui para exaurir o oramento pblico,
comprometendo a capacidade de o Estado de prover subsdios e equacionar o acesso
moradia. Ou, por outra, se a produo habitacional viabilizada, mas no existe viabilidade
no oramento pblico para realizar os investimentos demandados pela expanso da malha
urbana, os conjuntos habitacionais perifricos produzidos carecem de uma qualidade mnima
de vida e tendem a se deteriorar rapidamente.
Outra importante interface do financiamento com o territrio, diz respeito influncia da
localizao na capacidade das famlias de levarem o financiamento a termo e de se manterem
no imvel adquirido. A residncia perifrica, distante da oferta de emprego, educao e
outros servios, atividades culturais e de lazer, reduz a empregabilidade e aumenta os custos
de deslocamento, agravando a excluso e o empobrecimento, que, por sua vez, compromete a
capacidade de pagamento, existente quando do momento da contratao do crdito,
reduzindo as chances de que o financiamento seja cumprido a termo, elevando, por
consequncia, os riscos de inadimplncia para o credor e o sistema e reconduzindo as
famlias situao anterior de carncia habitacional.
Assim, em reas urbanas, a localizao acaba por tornar-se um quesito mais importante do
que a qualidade da moradia em si. reconhecida a correlao entre a localizao da moradia
e os nveis de emprego, renda, educao e segurana. Ainda que o empreendimento possua
bons padres arquitetnico, construtivo e de implantao, uma m localizao pode
comprometer tanto a condio da famlia de acessar um financiamento ou de mant-lo
adimplente, quanto a de preservar a nova moradia, especialmente no caso de famlias de
menor renda, cujas condies de mobilidade so mais restritas.
A localizao fator determinante, ainda, na avaliao do imvel como garantia do
emprstimo. A instituio de garantia (collateral) por meio do lastro real de uma propriedade
imobiliria, em geral o prprio imvel objeto do financiamento 10, um componente
fundamental do financiamento habitacional. O fato de que, em caso de inadimplncia, o
agente financeiro pode se valer da garantia para cobrir o saldo devedor, ou seja, recuperar o

10

Pode ser tambm, por exemplo, o terreno onde se far a incorporao/construo nos emprstimos para
produo ou outro imvel.

227

saldo de valor do mtuo, reduz sobremaneira os riscos individuais da operao e,

consequentemente, os custos do financiamento, ampliando a acessibilidade.
Para constituir garantia de financiamento, o imvel precisa cumprir algumas condies
essenciais. Em primeiro lugar, necessrio que sua propriedade atenda aos requisitos legais
de constituio, o que ocorre com o devido registro e a regularizao perante as exigncias
municipais obteno do alvar de construo e do habite-se , bem como o cumprimento
das obrigaes tributrias, a exemplo da quitao do IPTU.
Em segundo, preciso existir mercado para ele. o mercado que possibilita avali-lo e
que fornece liquidez para, em caso de inadimplncia, o agente financeiro necessite retom-lo
e vend-lo. O mercado define-se, no contexto urbano, primordialmente, por sua
localizao. A importncia da existncia de mercado no se restringe ao momento da
concesso do crdito, j que o agente financeiro trabalha com o horizonte temporal do
financiamento, de at 30 anos, alcanando, hoje, no Brasil, eventualmente at 35 anos. Como
a inadimplncia pode ocorrer a qualquer momento do termo do financiamento, preciso que
o imvel detenha caractersticas, sobretudo territoriais, que sugiram a manuteno do seu
valor ou sua valorizao ao longo do tempo.
Localizaes de alta vulnerabilidade, com grande possibilidade de degradao proviso
precria de infraestrutura e servios, ausncia de empregadores e concentrao ou
exclusividade de moradores de baixa renda so consideradas de maior risco de
desvalorizao. A perspectiva de desvalorizao conduz o agente financeiro negativa do
financiamento ou reduo do Loan to Value Ratio (LTV) 11, comprometendo a
acessibilidade das famlias. A diminuio do LTV busca reduzir os riscos da operao em
face de uma possvel desvalorizao, mantendo o saldo do financiamento sempre abaixo do
valor de mercado do imvel, evitando, assim, a ocorrncia de negative equity. Todavia, reduz
a quota financivel e requer que a famlia possa pagar vista uma maior parcela do valor do
imvel, condio restritiva para famlias de menor renda.
Freitas e Paula (2009) 12 observam, que:
O sistema bancrio no atua meramente como intermedirio financeiro,
desempenhando aes ativas na alocao de recursos, a funo de
11

Relao entre o volume de recursos financiados e o valor estimado para a garantia que d lastro real
operao.
12
Apud Cintra e Arajo, 2011, p.36.

228

preferncia pela liquidez tambm afeta a disposio em conceder crdito

para determinada regio, podendo manter ou ampliar desigualdades
regionais.

Quando a recusa dos agentes financeiros em conceder crdito a determinadas famlias

espacialmente concentrada, de tal forma que constitua uma ausncia localizada de
financiamento, o acesso das famlias habitao nesses locais fica comprometido,
contribuindo, por sua vez, para a desvalorizao dos imveis nessas regies. Desse modo, a
oferta de financiamento amplia ou restringe as opes das famlias com relao localizao
e impacta na dinmica de preos do mercado imobilirio.
Nos EUA, a recusa dos agentes financeiros de conceder crdito habitacional em reas
ocupadas por minorias raciais e famlias de baixa renda prtica conhecida como redlining
motivou o Home Mortgage Disclosure (HMDA, em 1975) e o Community Reinvestment Act
(CRA, 1977). O primeiro obrigou os agentes financeiros a informar a distribuio geogrfica
dos financiamentos concedidos por setor censitrio, enquanto o segundo proibiu a prtica
discriminatria. Segundo Dymski (2009, p.6), os dados gerados a partir de ento motivaram
uma srie de estudos que indicaram a existncia do redlining, rebatidos pelos agentes
financeiros que alegavam no haver demanda solvvel para financiamento nessas reas. Aps
1990, os agentes financeiros foram obrigados a informar tambm as negativas de
financiamento, incluindo dados sobre gnero, raa, renda e valor do financiamento
pretendido. O aprimoramento das bases permitiu estudos mais assertivos que comprovaram a
prtica de redlining. A explicao provvel para o fenmeno residia na crena dos agentes de
que essas reas representavam maior risco. Todavia, sem crdito, elas tornavam-se mais
depreciadas, reduzindo ainda mais as chances de obterem crdito, em um ciclo vicioso.
Fix (2011, p.29) observa que o redlining contornado, de fato, somente para a produo em
massa de crdito subprime que vai alimentar o sistema de securitizao de recebveis
imobilirios. Quando a crise estoura, a concentrao desses emprstimos em alguns distritos
das cidades promoveu uma desvalorizao ainda mais acentuada, atingindo mesmo aqueles
que antes conseguiam pagar suas parcelas, gerando uma onda de despejos localizados que
resultaram em quarteires ou mesmo bairros inteiros de casas vazias.
Esse fenmeno, analisado por Posner e Zingales (2009, p.2), caracteriza-se pela perda de
valor de mercado de imveis, cuja hipoteca foi executada por inadimplncia e, quando
execues tornam-se frequentes numa regio, pela queda generalizada de valor nos imveis

229

da vizinhana (spillover effect), motivando vendas e disseminando a inadimplncia. Segundo

o estudo realizado por esses autores sobre o caso americano, a reduo de valor do imvel
objeto de execuo pode atingir entre 30% e 50% do valor de mercado, concorrendo para a
inadimplncia na regio em efeito domin.
Outro aspecto territorial que interefere no valor do imvel, garantia do financiamento,
segundo Nadalin (2010, p.130), a proximidade com favelas. Em pesquisa realizada em So
Paulo, essa autora encontrou evidncias de que a proximidade com favelas influencia
negativamente o preo dos imveis um aumento de 100 m na distncia s favelas implica
em um aumento de R$ 2,6 mil a R$ 2,8 mil, dado o preo mediano de R$175 mil (em R$ de
dezembro de 2000). Ironicamente, as favelas resultam da insuficincia das polticas pblicas
de garantirem a moradia includa na cidade para famlias de menor renda, indicando que a
falta de solues habitacionais adequadas gera impactos que extrapolam o territrio dos
excludos.
As interfaces entre financiamento e territrio ocorrem, portanto, em vrios sentidos e no
podem ser desconsideradas ou subestimadas. Ora impactam na oferta de crdito, ora no
territrio, com consequncias para os muturios, os agentes financeiros e para a toda a
sociedade.
O financiamento, como j discutido, amplia a viabilidade da produo e aquisio
habitacional, gerando, portanto, demanda solvvel. O alargamento da demanda, impulsionada
pela oferta de crdito farto e acessvel pressiona a ocupao do territrio. Se, por um lado, a
ampliao da demanda solvvel pela oferta de crdito acessvel deve ser perseguida, no
intuito de universalizar o acesso habitao, por outro, essa expanso precisa ser
cuidadosamente manejada no territrio, por meio de polticas urbanas e fundirias.
Exemplo da dissociao das polticas territoriais e de financiamento encontrado no padro
de ocupao perifrica do BNH. Embora no Brasil, a expanso para periferia seja anterior,
tendo sido verificada primeiramente no Estado Novo 1937 a 1945 motivada pela busca de
uma habitao de menor custo, que pudesse ser paga pelo prprio trabalhador, 13 no perodo
do BNH que ela intensifica-se. Enquanto essa expanso no possa ser atribuda
disponibilidade de financiamento, fato que a significativa oferta de crdito pressionou a
ocupao do territrio, realizada sem medidas de regulao e planejamento, com as
13

Ver Bonduki (2004).

230

conhecidas consequncias. Naquele momento, o crdito viabilizou a produo de grandes

conjuntos perifricos sem insero urbana, gerando uma srie de novas e desordenadas
demandas por infraestrutura, transportes e servios.
No se trata de atribuir ao financiamento a responsabilidade, mas de alertar que medidas que
visem a ampliar o financiamento devem estar alinhadas com outras polticas que previnam ou
mitiguem impactos territoriais negativos, com seus desdobramentos sociais e ambientais.
Pesquisas recentes mostram que a falta de alinhamento entre as polticas permanece como
um problema a ser enfrentado, particularmente agora, diante da expanso recente do crdito.
Estudo realizado por Santoro (2011) em 100 municpios do Estado de So Paulo, mostra que
frequente a flexibilizao e expanso do permetro urbano por presso da demanda, sem
critrio ou planejamento prvio. Outra pesquisa, coordenada por Ferreira (2011) denuncia
que a produo destinada ao segmento econmico, ensejada pelo atual boom do crdito
aliado aos subsdios do PMCMV, est fortemente caracterizada pela larga escala dos
empreendimentos e pelo espraiamento territorial urbano, com importantes impactos no meio
ambiente.
A necessidade de articulao entre as polticas habitacional, urbana e fundiria pode ser
verificada tambm na questo dos domiclios vagos. Segundo Bonduki (2008) em So Paulo
55 dos 96 distritos da cidade, exatamente os mais qualificados, perderam populao na
dcada de 90, enquanto nas reas carentes de infraestrutura e situadas nas zonas de proteo
ambiental o crescimento demogrfico foi intenso. Segundo o Censo de 2010, em todo o
pas, so 6,1 milhes domiclios vagos, quantidade superior ao dficit habitacional total
contabilizado em 2008. 14 Claro que essa comparao precisaria estar georeferenciada e
caracterizada pois a vacncia pode no corresponder, necessariamente, em termos de
localizao ou de tipologia, carncia de unidades habitacionais. Grosso modo, ela apenas
destaca o volume de recursos subutilizados em contraste com as expressivas necessidades
habitacionais.
Nadalin e Balbim (2011, p.2) observam que:
O dficit se localiza com maior intensidade nas reas do territrio com
maior dinmica urbana, onde h maior presso demogrfica para a
edificao de novas habitaes. J em termos proporcionais ao estoque
14

Disponvel em: http://www.ibge.gov.br/home/presidencia/noticias/noticia_visualiza.php?id_noticia=1766

Acesso em 2 de outubro de 2012.

231

de domiclios, a vacncia incide com maior fora nas reas menos

dinmicas do territrio, em municpios pequenos no interior do pas. H
ainda que se considerar que o elevado nmero absoluto de imveis vagos
localizados nas maiores cidades no corresponde necessariamente
tipologia e localizao necessrias para o atendimento das classes menos
abastadas, onde se concentra o dficit habitacional.

Segundo esses autores, algum nvel de vacncia (vacncia friccional, determinada pela
mudana de preferncia das famlias que trocam suas moradias) esperado, faz parte da
natureza do mercado imobilirio. Todavia, desvios em relao ao nvel considerado estrutural
seriam indicativos de desperdcio de recursos, clamando por investigaes, especialmente
quando se tem um quadro de necessidades habitacionais no atendidas de tal monta, como
o caso brasileiro.
O referido estudo (NADALIN; BALBIM, 2011, p.13 e 15) identifica que, em termos
regionais, nas RMs do Norte e Nordeste, a exceo de Salvador, o dficit habitacional supera
a quantidade de domiclios vagos, enquanto no Sul e Sudeste a situao inversa. Em nvel
municipal, a vacncia est ligada aos movimentos populacionais, principalmente por causa
das foras atratoras das grandes metrpoles. Particularmente a respeito da taxa de vacncia
na Regio Metropolitana de So Paulo, esses autores verificaram que a alta concentrao de
domiclios vagos na zona central indicaria a perda de atividades e funes econmicas, alm
da periferizao da populao menos favorecida em termos de renda:
O centro consolidado continuou sendo a rea urbana que oferece
mais amenidades em termos de infraestrutura de transporte pblico,
sade, educao, lazer e cultura. Paradoxalmente, os domiclios
vagos se concentram nesse centro, fazendo com que o no
aproveitamento dos imveis tambm se reflita em um
subaproveitamento dessas amenidades urbanas, gerando inmeras
deseconomias sendo a mais acachapante as relacionadas
mobilidade cotidiana. 15
Na RMSP, o Censo 2010 (IBGE) mapeou um total de 408,4 mil domiclios vagos, o que
corresponde a 5,5% do estoque total de domiclios na regio, contra um dficit estimado
(FJP, 2008) em 510 mil unidades. Ou seja, a vacncia da RMSP corresponde a,
aproximadamente, 80% do dficit.
Em outro trabalho sobre o mercado habitacional em So Paulo, citado anteriormente, Nadalin
(2010, p.130) levanta a hiptese de que a significativa vacncia encontrada na regio central
seja justificada pela espera de futuras apreciaes nos preos desses imveis, tendo portanto,
15

Nadalin e Balbim, 2011, p.12.

232

carter especulativo. Nesse sentido, destaca-se a carncia de estratgias que cobam a

reteno especulativa de imveis, para tornar a habitao mais acessvel.
Por fim, o financiamento de uma habitao corresponde a um processo de construo de
ativo financeiro, no qual a prestao equivale a um investimento mensal feito pela famlia.
Na maior parte dos casos, constitui o ativo de maior valor que as famlias possuem. A
preservao do seu valor tem importncia fundamental, entre outros aspectos, para a sade
financeira da famlia, e, conforme vem sendo discutido aqui, essa preservao est
intrinsecamente relacionada ao territrio, que tem efeito determinante no valor da habitao
enquanto ativo.
O home equity loan, por exemplo, linha de crdito em crescimento no Brasil e muito comum
em mercados mais maduros, expressa o potencial do imvel para atuar como ativo, posto que
ele prprio pode ser utilizado como garantia para alavancar financiamento para outros fins,
tais como capital de giro para uma atividade empresarial, reforma da prpria residncia,
consumo ou mesmo como substituto de uma previdncia. Esse um instrumento bastante
delicado que requer acompanhamento e criteriosa regulao: de acordo com Mian e Sufi
(2010, p.3), em uma estimativa conservadora, US$ 1,25 trilho na dvida das famlias entre
2002 e 2006 pode ser atribudo s expectativas de valorizao dos seus imveis em
emprstimos do tipo home equity, e corresponderam a, pelo menos, 39% das novas
inadimplncias, entre 2006 e 2008. Mas ele tambm, embora no constitua crdito para a
aquisio de uma moradia, demonstra que, ao utilizar um imvel como lastro da operao, o
territrio e o financiamento se entrelaam.
A relao com o territrio compreende um aspecto fundamental e peculiar dos ativos
imobilirios, distinguindo-os dos demais ativos financeiros. Do ponto de vista da
racionalidade financeira, a inadimplncia em um financiamento somente deve ocorrer se o
ativo financiado perder valor no mercado ao ponto de tornar-se inferior ao saldo devedor,
justificando assim a suspenso dos pagamentos e a devoluo do bem dado em garantia ao
credor 16. Nessa situao conhecida como negative equity quando o saldo da dvida
16

Desde que a devoluo do imvel pelo devedor possibilite extinguir sua obrigao contratual com o credor,
no lhe restando dvida. Nos EUA, a Lei de falncia de pessoas fsicas (Chapter 7) possibilita, conforme a
legislao estadual, que, em restando diferena a favor do credor aps a execuo da garantia, ele possa cobr-la
do devedor. Na prtica, contudo, ele exercer esse direito unsecured, sem privilgio, juntamente com demais
credores, o que, em geral, resulta em nada, pois a renda futura do devedor no pode ser comprometida. No
sistema espanhol, se a garantia entregue ao credor for insuficiente para quitar o saldo da dvida, o muturio
permanece obrigado a pagar o resduo.

233

maior que o valor de mercado do ativo, o muturio racional entregaria o imvel ao credor,
quitando sua obrigao contratual por um valor menor que o saldo da sua dvida, auferindo
um resultado financeiro positivo. Na recente crise imobiliria americana, a abrupta queda dos
preos dos imveis em quase 30% das hipotecas, em incio de 2011, 17 para nveis abaixo
dos saldos de dvida dos financiamentos, motivou, em inmeros casos, a devoluo dos
imveis aos credores, em um fenmeno apelidado de gingle mail os credores recebiam as
chaves dos imveis-garantia dos financiamentos pelo correio, em sinal de devoluo e,
portanto, quitao da dvida.
No caso da habitao, todavia, o muturio residente, diferentemente do especulador, tende a
no se comportar movido pela pura racionalidade. A explicao para isso tem forte relao
com o territrio. A localizao abrange as relaes de vizinhana, o acesso a determinados
servios e sua qualidade em especial os de sade e educao bem como ao trabalho, entre
outros. H tambm caractersticas particulares de cada imvel tais como insolejamento,
ventilao, vista alm de outros vnculos emocionais e subjetivos. Enquanto demais ativos,
a exemplo dos ttulos, podem ser facilmente substitudos por outros, a habitao, localizada
no territrio, sempre nica, especialmente quando constitui a moradia da famlia. Exceto na
presena de uma oferta abundante de imveis e disponibilidade de (re)financiamento, a
desistncia de um imvel , em geral, custosa para as famlias. Por esse motivo, ainda na
crise americana, muitas famlias mesmo em negative equity, pagando financiamentos mais
elevados que o valor corrente de mercado do imvel, agora under water, mantiveram suas
hipotecas e no aderiram ao gingle mail.
A relao entre financiamento e territrio requer, portanto, um arranjo institucional amplo,
que leve em considerao as dinmicas territoriais, econmicas e demogrficas que moldam
continuamente essa relao.
Novamente, busca-se aqui destacar que, no obstante a inegvel importncia do
financiamento para a questo habitacional, equacion-la de modo apropriado requer que se
transcenda os esforos de viabilizar o acesso ao crdito. Sem articular as diversas questes no
bojo

da

Poltica

Habitacional,

apenas

subsdios

crescentes

podem

viabilizar

empreendimentos destinados a HIS em reas sujeitas especulao imobiliria, fomentando

a escalada do preo da terra e dos imveis.

17

Fix (2011, p. 38) baseada em dados da Bloomberg.

234

O aparato regulatrio do SBPE no faz sequer meno s questes fundiria e urbana, nem
mesmo nos mecanismos de induo consubstanciados no fator de multiplicao. J as
resolues e portarias do FGTS, embora venham estabelecendo critrios para a distribuio
espacial das aplicaes e hierarquizao das propostas de crdito, apresentam pouca
efetividade nesse sentido. Suas normas estabelecem prioridade para RMs e cidades de grande
ou mdio porte, municpios com adensamento populacional significativo, atendimento
preferencial a reas que apresentem ndices elevados de mortalidade infantil ou que estejam
sujeitas a doenas endmicas, bem como as sujeitas a fatores de degradao ambiental, com
risco para a sade e a vida e, orientam, ainda, que se priorize os vazios urbanos dotados de
infraestrutura e equipamentos comunitrios ou, alternativamente, reas desocupadas que
necessitem de menores investimentos nesse sentido 18. Requerem compatibilidade com o
plano diretor municipal e com os planos de Regies Metropolitanas ou agregados de
municpios, caso existentes 19. A multiplicidade de orientaes e ausncia de controles
efetivos quanto s realizaes indicam resumir-se, contudo, a uma mera lista de intenes.
A Resoluo CCFGTS n 674/2011 merece ser destacada por ter promovido um avano
importante no sentido de admitir, como garantia nas operaes de emprstimos do FGTS, a
Concesso de Direito Real de Uso (CDRU) e a Concesso de Uso Especial para Fins de
Moradia (CUEM), observada a legislao que regulamenta esses instrumentos de posse e uso
de terrenos para moradia popular.
De modo geral, constata-se que o SFH opera, apesar da presena de subsdios variados, sem
contrapartidas e articulaes importantes do ponto de vista fundirio e urbano. Essa questo
merece investigaes aprofundadas que possam subsidiar, inclusive, a reviso do escopo da
atual regulao sobre essas fontes.
Essa breve reflexo sobre as interfaces com o territrio visa a enfatizar a importncia de aliar
as polticas de financiamento e subsdio s urbanas e fundirias. Embora este trabalho tenha
se concentrado sobre a questo do financiamento, reconhece as limitaes de seu escopo. As
anlises aqui realizadas demonstram os ajustes necessrios na regulamentao do SFH,
visando a otimizar a expanso do acesso ao crdito. Todavia, os aprimoramentos indicados a
partir das concluses aqui apontadas tero eficcia limitada na promoo da universalizao
do acesso moradia digna, se no se atuar sobre as questes urbana e fundiria.
18
19

Portarias de 1995 e 1996.

Portaria n 35, de 16 de maio de 1996.

235

CONCLUSO E INDICAES DE APRIMORAMENTO DO SFH E SNH

236

Este trabalho teve por objetivo analisar as fontes do SFH FGTS e SBPE motivado pela
hiptese de que suas fontes operam abaixo do seu potencial de contribuio para a ampliao
do acesso ao financiamento habitacional. Assumiu como ponto de partida, portanto, que as
fontes do SFH deveriam ser dedicadas, de modo estratgico, ao financiamento habitacional.
O pressuposto de dedicao ao financiamento habitacional est embasado em duas
constataes: a primeira refere-se origem dessas fontes, quando se estabeleceu sua
vinculao com o propsito do crdito habitacional, at hoje no revogada; enquanto a
segunda baseia-se no fato de que o FGTS e o SBPE so, at o momento, as principais fontes
que lastreiam o financiamento habitacional no Brasil, no havendo, ainda, alternativa
concreta a elas, que possa viabilizar o acesso de parte das famlias at ento excludas do
crdito habitacional.
J o pressuposto do uso estratgico, tem aqui o sentido de que ambas as fontes deveriam
otimizar o seu potencial para expanso do crdito downmarket, caminhando de modo
alinhado PNH na busca pela universalizao do acesso. Tal argumento deriva do
entendimento de que a captao de recursos a taxas abaixo do livre mercado, a iseno
fiscal e as garantias governamentais oferecidas a essas fontes criam condies oportunas para
promover a necessria expanso, enquanto autorizam uma maior regulao por parte do
Estado.
As anlises efetuadas confirmaram que, embora o Sistema criado em 1964 venha sendo
mantido sob regulamentao especfica, preservando a vinculao de suas fontes ao crdito
habitacional, os financiamentos habitacionais promovidos pelo SBPE e FGTS no
correspondem a uma dedicao plena do potencial oferecido por ambas para a expanso do
acesso, indicando a existncia de usos concorrentes, ambiguidades e de uma menor
priorizao do financiamento habitacional do que seria esperado para um circuito de crdito
direcionado.
A segmentao das famlias brasileiras conforme sua capacidade de acessar financiamento
constituiu premissa bsica e norteou as anlises aqui realizadas. No Brasil, h um conjunto de
famlias que no dispe de capacidade de arcar com qualquer despesa de ordem habitacional.
Outro conjunto possui essa capacidade, mas no em monta ou estabilidade suficientes para
assumir um financiamento habitacional, mesmo subsidiado, dado o longo prazo e os
relativamente altos valores envolvidos. O terceiro conjunto de famlias, por sua vez, capaz

237

de assumir um financiamento habitacional, contanto que haja subsdio, ou seja, no o faz nas
condies de livre mercado. Os demais tm condio de financiar um imvel via mercado
ou mesmo de adquirir uma moradia vista, sem financiamento.
A expanso do acesso ao financiamento trata justamente do conjunto intermedirio, composto
pelas famlias que passam a ter condies de adquirir um financiamento se, e somente se,
condies especiais forem viabilizadas. A reflexo realizada no captulo 2, a respeito da
capacidade de financiamento das famlias brasileiras e a anlise realizada no captulo 3 sobre
as fontes disponveis para o Sistema Nacional de Habitao embasam, de modo determinante,
o argumento sobre a importncia de contar com recursos do FGTS e do SBPE para atender,
de modo exclusivo e articulado, essas famlias que no podem acessar financiamento nas
condies oferecidas pelo livre mercado. As fontes do SFH SBPE e FGTS apresentam,
em funo da sua prpria constituio, potencial nico para oferecer condies mais
acessveis de financiamento, ampliando o acesso moradia para esse conjunto intermedirio
de famlias.
Juntas essas fontes acumulavam, em dezembro de 2011, R$ 620,9 bilhes, mas suas carteiras
de crdito habitacional somavam R$226,2 bilhes nesse mesmo perodo, 36% dos recursos
totais, evidenciando que h espao para expandir os nveis atuais de crdito. A subutilizao
dessas fontes adquire extrema relevncia dada a importncia do crdito ofertado em
condies mais acessveis para a ampliao do acesso habitao.
Os principais aspectos identificados pelas anlises realizadas nos captulos 3, 4 e 5,
compreendem:

i.

SNH:

Concepo vs Implementao: seus princpios norteadores de descentralizao,

articulao nos trs nveis de governo e permeabilidade do controle social no esto
plenamente materializados e vm sendo sobrepujados pela lgica imposta pelo
PMCMV e FAR;

ii.

Distribuio das fontes de recursos: a atual alocao das fontes de recursos no

reconhece o SBPE como fonte tambm estratgica para o atendimento s famlias que
no conseguem contrair financiamento em condies de livre mercado;

iii.

Dois subsistemas: o sistema bipartido proposto tende a comprometer um

funcionamento mais sistmico, no qual, as fontes tenham seu pblico-alvo definido,

238

mas, no conjunto, atuem de maneira mais complementar e articulada em prol da

universalizao.

i.

SBPE:

Tendncia desregulamentao: a flexibilizao da regulamentao vem reduzindo a

nfase dada habitao por meio da reduo gradativa dos percentuais de
exigibilidade em financiamentos habitacionais aliada ampliao do escopo das
operaes enquadrveis no cmputo da exigibilidade;

ii.

Baixa aplicao dos recursos captados: a carteira de financiamento habitacional do

conjunto dos agentes financeiros atuantes no Sistema corresponde a 38,4% do estoque
dos depsitos totais (42% da base de clculo) em setembro de 2012;

iii.

Desvinculao com a PNH: pelo menos dois aspactos so evidentes, sendo o primeiro
a falta de definio do seu pblico-alvo pela ausncia de delimitao da renda
mxima para acesso; e, a ausncia de diretrizes de distribuio geogrfica ou outras
articulaes territoriais importantes do ponto de vista da poltica habitacional;

i.

FGTS:
Alto custo relativo dos emprstimos: as taxas de juros dos emprstimos so altas em
relao ao custo de captao, reduzindo a acessibilidade potencial e aumentando a
dependncia por subsdios;

ii.

Ausncia de direcionamento vinculado s disponibilidades do Fundo: permite a

oscilao dos oramentos e uma subutilizao dos recursos;

iii.

Baixa aplicao relativamente s disponibilidades: a carteira de financiamento

habitacional corresponde a apenas 37,8% dos ativos totais do Fundo, em dezembro de
2011;

iv.

Alta amplitude de atendimento: apesar da reduo, o atendimento aberto a rendas

familiares de at R$5,4 mil muito amplo, contemplando 92% das famlias brasileiras
segundo a PNAD 2011.

Essas questes identificadas so de suma importncia para a construo de um sistema

altura do desafio da universalizao do acessso.
Outro aspecto fundamental observado no percurso de elaborao das anlises a flagrante
carncia de informaes acerca do desempenho de cada fonte. A coleta e divulgao
sistemtica de informaes a respeito das disponibilidades, das aplicaes e da populao
atendida so absolutamente insuficientes para um sistema de financiamento habitacional.

239

Apenas uma pequena parcela dos dados gerados nos processos de anlise dos pedidos de
financiamento e celebrao dos contratos sobre o perfil socioeconmico do muturio e
sobre a operao em si transplantada para os sistemas informatizados e parcela menor
ainda divulgada pelos rgos. H pouqussimos dados sobre as famlias muturias e
nenhum sobre as famlias que pleiteiam crdito, mas no so aprovadas, informaes essas
imprescindveis para a calibragem das regras e programas vigentes. Alm disso, as
informaes so revestidas de uma linguagem tecnicista e divulgadas de modo
demasiadamente agregado, disponibilizadas geralmente em formato pdf dificultando
sobremaneira as anlises e aproveitamento dos dados. Tampouco h padronizao das
informaes disponibilizadas sobre as diversas fontes, cada uma com periodicidade e formato
prprios, obstando a identificao de vazios, superposies e complementaridades entre elas.
Esse um ponto de fundamental importncia para o monitoramento, avaliao e
aprimoramento contnuo do Sistema.
A despeito das dificuldades com as bases de dados foi possvel identificar ineficincias na
utilizao tima do potencial oferecido por essas fontes permitidas por sua regulamentao.
Essa observao encontra amparo em North (1990), Eggertsson (1999) e em Nelson e Sampat
(2001). Esses autores defendem que as instituies regras estabelecidas no so o
resultado estrito da busca da eficincia, mas, em geral, so uma espcie de pacto resultante de
demandas de interesses distintos, que competem entre si. North (1990, p.16) pondera, ainda,
que as instituies no so necessariamente, ou mesmo usualmente, criadas sequer para
serem socialmente eficientes, mas, pelo menos no caso das regras formais, so moldadas
conforme os interesses daqueles com maior poder de barganha 1. A assimetria de poder
agravada quando apenas alguns interesses fazem-se representar na composio das
instituies. Esses processos que moldam as regras precisam ser, portanto, compreendidos.
O conjunto de regras internas ao SFH que estabelecem o direcionamento do crdito das suas
fontes SBPE e FGTS sofre mudanas continuamente, por meio de seus rgos
reguladores e gestores. A direo dessas mudanas, que caracteriza a evoluo da
regulamentao e o alinhamento dessas fontes com a Poltica Habitacional, contudo, ainda
pouco analisada. Em boa parte, a dificuldade advm da mencionada carncia de dados, do
formato tecnicista e periodicidade de divulgao, comprometendo a compreenso e o
1

Institutions are not necessarily or even usually created to be socially efficient; rather they, or at least, the
formal rules are created to serve the interests of those with the bargaining power to devise new rules. Traduo
livre nossa.

240

acompanhamento pela sociedade. Muito pouco dos princpios de participao e controle

social que norteiam a concepo da PNH e do SNH est materializado. As mudanas na
regulamentao so definidas pelos rgos gestores e reguladores sem consulta pblica ou
sequer a participao dos Conselhos que compem o Sistema Nacional de Habitao. Desse
modo, as famlias, em especial s que dependem dos circuitos regulamentados de crdito,
posto que no acessam financiamento habitacional nas condies de livre mercado,
permanecem alheias aos processos de negociao que precedem as revises das normas.
O governo, responsvel por estabelecer a regulamentao, por sua vez, por meio de seus
braos especializados, tem diferentes olhares sobre a questo. O Ministrio da Fazenda, o
Conselho Monetrio Nacional e o Banco Central tm demonstrado compreender o SBPE
mais como um instrumento de poltica econmica do que um pilar da poltica habitacional,
como faria o Ministrio das Cidades, caso tivesse participao na conduo da
regulamentao desse Sistema. No caso do FGTS, os conflitos entre os interesses dos
cotistas, os das classes representadas e o objetivo de financiar a Habitao de Interesse
Social, o saneamento e a infraestrutura urbana adicionam complexidade a sua gesto. Nesse
sentido, um aspecto importante, aqui destacado, o fato de o FGTS no se submeter a um
direcionamento de recursos, cabendo ao seu Conselho Curador estabelecer disponibilidades e
percentuais de aplicao de recursos, livremente, a cada exerccio, compromentendo, em
vrios momentos, aplicaes mais significativas.
O lobby das indstrias da construo e do mercado financeiro defende interesses que, embora
muitas vezes, conflitantes entre si, convergem histrica e naturalmente no sentido de
privilegiar o atendimento das rendas mais altas, na perspectiva privada de expanso de
margens de lucros e na contramo dos desafios que enfrenta a Poltica Habitacional.
Este trabalho demonstra que, da forma como o SFH est atualmente regulamentado, o pas
segue perdendo a oportunidade de atacar a questo habitacional de modo mais contundente.
Isso significa que no basta para o pas ter um sistema direcionado. , acima de tudo, preciso
que tal direcionamento esteja embasado em propsito claro e, consequentemente, refletido
em regulamentao adequada. Se aprimorada a sua regulamentao, a expanso do crdito
ganhar um ritmo muito mais adequado e promover maior acessibilidade, contribuindo de
modo mais decisivo com a meta de universalizao da PNH. Desse modo, alerta para a
necessidade de olhar atenta e continuamente para as instituies por trs do crdito

241

direcionado no Brasil e sugere, a princpio, para o momento atual, os seguintes

aprimoramentos:

i.

SBPE:
aumentar o direcionamento do SBPE para o crdito habitacional efetivo (sugere-se
o retorno para o nvel de 70% da base de clculo dos depsitos);

ii.

estabelecer limite de renda para atendimento pelo SBPE, de modo a evitar que esta
fonte seja utilizada por famlias que podem contrair financiamento em condies de
livre mercado. Essas passariam a ser atendidas fora do SFH, a partir de recursos
captados junto ao mercado de capitais, tais como nas LCIs, em franca expanso, bem
como por outros instrumentos existentes, como os Consrcios ou que venham a ser
implantados, a exemplo dos Covered Bonds;

FGTS:

iii.

reduzir a taxa de emprstimo do FGTS para habitao (sugere-se 3% a.a. + TR);

iv.

estabelecer um direcionamento vinculado s disponibilidades visando aumentar a

participao do crdito habitacional nos ativos totais do FGTS;

v.

compor a carteira de investimentos do Fundo buscando produzir um retorno timo

que compatibilize os objetivos de reduo da taxa de emprstimo com aumento da
carteira de crdito habitacional, sem prejuzo ao financiamento do saneamento e
infraestrutura urbana;

vi.

reduzir o atual limite de renda do FGTS (sugere-se de R$ 5,4 mil para algo em torno
de R$ 3,2 mil em valores de 2012);

vii.

SNH/SFH:
instituir uma poltica de subsdios por meio do FNHIS, consolidando a sistemtica de
repasses fundo a fundo;

viii.

flexibilizar uma faixa de transio de atendimento entre o FGTS e o SBPE, varivel

conforme a renda per capita, o custo de vida e preo da habitao. Supe-se,
preliminarmente, que essa faixa poderia situar-se no intervalo de rendas mensais entre
R$ 3mil e R$ 5mil (em valores de 2012). O objetivo da faixa de transio acomodar
diferentes situaes de condio de acesso, evitando a criao de vazios: famlias que
esto acima do limite mximo de uma fonte, mas tampouco conseguem acessar a
outra;

ix.

estimular os agentes a utilizarem um mix de recursos do SBPE e FGTS, viabilizando

financiamentos a taxas intermedirias entre as ofertadas por cada fonte e contribuindo

242

para mitigar os baixos LTVs encontrados no SBPE, visando a atender a faixa de

transio entre as duas fontes;
x.

compor financiamentos do FGTS com esquemas de microcrdito, nos quais o FGTS

poderia financiar o lote e o microcrdito forneceria recursos para construo,
ampliao e reformas;

xi.

criar uma instncia especfica para o estabelecimento de diretrizes da regulamentao

do SNH e suas fontes de financiamento, em especial as do SFH. Em lugar da Agncia,
proposta pelo Projeto Moradia e ratificada projeto do SNH, mas at o momento no
criada, poderia ser institudo um Comit de Poltica Habitacional composto por
representantes do Banco Central/Ministrio da Fazenda e Ministrio das Cidades.
Esse Comit seria encarregado de estabelecer a regulamentao das diversas fontes do
SNH, com nfase para o SBPE e FGTS. semelhana do COPOM, seria encarregado
de fixar as taxas de juros mximas para o circuito regulamentado de crdito, os limites
de renda para atendimento e os percentuais a serem direcionados para o crdito
habitacional. O Conselho Curador poderia permanecer com seu papel de acompanhar
o Fundo com o objetivo de preservar o patrimnio dos cotistas, deliberando sobre a
aplicao dos recursos no sujeitos ao direcionamento;

xii.

ampliar o escopo da regulamentao do SFH de modo a estabelecer vinculaes

importantes com as polticas territoriais;

xiii.

encarregar o Ministrio das Cidades do monitoramento de ambas as fontes do SFH

quanto s diretrizes estabelecidas. As sanes previstas pelo descumprimento
permaneceriam a cargo do Banco Central. Essa mudana contribuiria para tornar o
monitoramento mais qualitativo, em consonncia com uma regulamentao de carter
mais amplo, articulado e alinhado com a PNH;

xiv.

construir base de dados integrando as diversas fontes, a partir de coletas mensais

detalhadas, abarcando inclusive as negativas de financiamento e disponibilizar essas
bases para consulta pblica.

Essas sugestes complementam o esforo do presente trabalho para oferecer contribuio

para a questo habitacional. No tem a pretenso de elaborar uma receita, mas um caminho
de aprimoramento. Vale ressaltar que a interferncia estatal no mercado financeiro
habitacional, por meio de uma regulamentao mais ajustada, defendida por este trabalho,
restringe-se s duas fontes direcionadas do SFH e aos recursos oramentrios, deixando aos
agentes financeiros privados a livre escolha do funding mais apropriado para seus portflios

243

de crdito. A restrio ao uso dessas fontes reguladas apenas por famlias que no tm
condio de acessar crdito nas condies de livre mercado complementa a concepo aqui
delineada.
Os ajustes da regulao que recaem sobre as fontes do SFH, aqui identificados como
necessrios, no so, contudo, de fcil implementao. preciso reconhecer que, do mesmo
modo que as instituies no so moldadas pelo objetivo estrito da eficincia, a constatao
da sua ineficincia no constitui, necessariamente, fora motriz suficiente para a sua
modificao. Conforme ponderado por Hodgson (2006) 2, as regras, sejam elas normas de
conduta, convenes sociais ou leis, precisam ser viveis para que, de fato, estruturem as
interaes sociais.
Quais condies seriam necessrias para tornar a reviso da regulamentao do SFH na
direo aqui indicada vivel?
O atual momento caracterizado pelo crescimento da renda, marco regulatrio aperfeioado
e pela emergncia da questo habitacional entre as polticas pblicas federais prioritrias
parece ser bastante favorvel para a realizao de aprimoramentos no Sistema.
De novo as carncias de sistematizao e publicizao das informaes, transparncia,
monitoramento e ampla participao nos processos de negociao que modelam a
regulamentao assumem grande relevncia. Aprimoramentos em todos esses aspectos so
fundamentais para a reduo das assimetrias de poder, viabilizando mudanas no SFH/SNH
mais alinhadas com a PNH. A anlise aqui realizada indica que a regulamentao tem
exercido papel decisivo no desenvolvimento do crdito habitacional. Ao faz-lo,
naturalmente, impacta interesses e suscita processos de negociao quanto ao seu
estabelecimento e enforcement, sendo moldadas por esses processos. preciso, portanto,
ampliar as instncias de participao e controle social como prev a concepo do SNH, para
que a regulao seja resultante de processos mais democrticos.
H, todavia, uma srie de aspectos do sistema de financiamento no contemplados no escopo
deste trabalho, mas que merecem, sem dvida, estudos especficos. Destacam-se,

An institution can exist only if people have particular and related beliefs and mental attitudes. [] People
thus obey laws not simply because of the sanctions involved but also because legal systems can acquire the
force of moral legitimacy and the moral support of others[] The mere codification, legislation or
proclamation of a rule is insufficient to make that rule affect social behavior (Hodgson, 2006, pp.4, 5 e 12).

244

primeiramente, os relativos aos agentes financeiros que atuam no mbito do SFH. So eles,
majoritariamente, os bancos comerciais e, preponderantemente, a CAIXA, um banco pblico.
Os impactos das mudanas estruturais e regulatrias pelas quais vem passando o sistema
bancrio brasileiro, desde a dcada de 90 a perda de receita oriunda das transferncias
inflacionrias e seus reflexos, a srie de fuses e aquisies que aumentaram a concentrao e
alteraram a estrutura concorrencial precisam ser compreendidos sob o ponto de vista da
questo habitacional. Segundo Nakane (2007) de um total de 336 bancos existentes no Brasil
em 1964, restavam 164 em 2003, sendo que no fim de 1994, os cinco maiores bancos
brasileiros respondiam por 56,8% do crdito total, alcanando 77,5% em dezembro de 2008.
No SFH a concentrao bastante elevada: pouco mais de 20 agentes financeiros atuam no
SBPE e uma quantidade ainda menor no FGTS, este ltimo praticamente monopolizado pela
CAIXA.
A alta concentrao agrava a m distribuio dos recursos, ainda fortemente concentrada,
tanto no crdito habitacional quanto no geral, nas regies Sul e Sudeste do pas 3. Embora essa
distribuio possa ser explicada parcialmente pela demanda solvvel, a presena fsica dos
bancos , obviamente, decisiva no acesso da populao aos seus servios. Alexandre, Lima e
Canuto (2005, p.15) constataram que, em 2003, do total das agncias bancrias existentes no
pas 32,6% estavam concentradas no estado de So Paulo, 22,2% no restante da Regio
Sudeste e os 45,2% restantes distribudas nas demais regies.
Cintra e Arajo (2011, p. 45-49) apontam que, em abril de 2009, 2.187 municpios brasileiros
(quase 40% do total) ainda no possuam agncias bancrias, nem postos de atendimento
bancrio (PABs). Os ndices pioram nas regies Norte, Nordeste e Centro-Oeste. Esses
autores (2011, p.49) concluem, contudo, que apesar dos esforos engendrados especialmente
pelos bancos pblicos para expandir o grau de acesso da sociedade brasileira aos servios
bancrios, especialmente nos segmentos de renda mais baixa, os dados ainda indicam
dificuldades em garantir a bancarizao das populaes residentes nas citadas regies. Ainda
segundo Cintra e Arajo (p.42 e 51) o padro de distribuio do crdito habitacional do pas
, ao que tudo indica, o mais desequilibrado". Mesmo sob forte atuao das instituies
pblicas, observa-se a concentrao de suas operaes de crdito nas regies mais ricas,
conforme apontado por este trabalho na anlise do FGTS.
3

Em 2004, sete dos principais bancos brasileiros (BB, CAIXA, BNDES, Bradesco, Ita, Unibanco e ABN
Real), responsveis por cerca de 70% do total das operaes de crdito, direcionavam 72% de suas carteiras para
o Sul e o Sudeste e apenas 12,45% para o Norte e o Nordeste (Folha de S. Paulo, So Paulo, 14 fev. 2005).

245

Esses estudos mencionados indicam ser necessrio induzir uma melhor distribuio do
crdito, tanto do ponto de vista da renda das famlias, como tambm geograficamente. Alm
de uma regulamentao mais adequada, o posicionamento estratgico dos bancos pblicos e a
expanso dos agentes financeiros do SFH so fatores que podem contribuir.
Outro aspecto a ser avaliado compreende a preponderncia da CAIXA, que detm cerca de
70% do market share do crdito imobilirio 4. A avaliao deve ser feita no contexto da
definio do papel estratgico a ser exercido pelos bancos pblicos, especialmente agora com
a entrada do Banco do Brasil na oferta de crdito habitacional direcionado. Se por um lado,
sob a orientao do governo federal os bancos pblicos vm atuando no sentido de
impulsionar o desenvolvimento do crdito habitacional mais acessvel 5, por outro, o duplo
papel exercido pela CAIXA nas funes de agente operador do FGTS e agente financeiro
pode vir inibindo a participao de outros agentes, resultando no quase monoplio da CAIXA
no crdito lastreado pelo FGTS. As consequncias mais bvias podem ser o
comprometimento de uma maior expanso dos financiamentos e uma menor inovao no
sistema.
Gonalves (2013) 6 observa que algumas instituies privadas realizaram captaes junto ao
FGTS a ttulo de ensaio, mas optaram, de modo geral, pela no continuidade em funo do
spread reservado aos agentes ser reduzido pela taxa de risco de crdito imposta pelo Agente
Operador, bem como pelas condies especficas de operacionalizao dessa fonte. Segundo
ele, outro fator que contribui para o desinteresse dos agentes privados em relao ao FGTS
est relacionado necessidade de encaminharem informaes regularmente para a CAIXA,
operadora do FGTS, mas que tambm agente financeiro, concorrendo com eles nessas
operaes de crdito: os agentes financeiros privados entendem que a verificao da perfeita
aplicao dos recursos o FGTS, a exemplo do que ocorre com as demais operaes, deve ser
realizada pelo Banco Central. Em suma, o papel de induo dos bancos pblicos deve ser

Fonte: balancetes dos bancos em ago/2012, disponvel em: www.bcb.gov.br .

Sobre o papel dos bancos pblicos, ver o trabalho de Cintra e Arajo (2011), que aborda o posicionamento
estratgico dos bancos privados privilegiando o crdito de curto prazo e o foco exclusivo no binmio risco vs
retorno, desinteressado do retorno social, concluindo pelo papel estratgico dos bancos pblicos e dos fundos
parafiscais para o desenvolvimento do crdito habitacional no Brasil. Hermann (2010, p.26) segue semelhante
linha apontando trs motivaes bsicas para criao e atuao de bancos pblicos: i) a incompletude do
mercado financeiro diante das necessidades do desenvolvimento econmico; ii) a necessidade de maior
autonomia financeira para a implementao de polticas de desenvolvimento; e iii) a capacidade de atuao
anticlclica desses bancos no mercado de crdito. Hermann ressalva, contudo, que tais motivaes requerem
princpios norteadores da atuao dos bancos pblicos.
6
Informao pessoal fornecida por Jos Pereira Gonalves, por e-mail, em janeiro de 2013.
5

246

cuidadosamente calibrado para que no constitua fonte de inibio da atuao dos bancos
privados, na contramo do seu objetivo.
Ainda sobre o papel dos bancos pblicos, Cintra e Arajo (2011, p.16) observam que a nfase
na lgica empresarial privada, colocada no mesmo nvel da misso institucional da CAIXA
e do Banco do Brasil, vem impelindo esses bancos a assumirem lgicas privadas e estratgias
concorrenciais que privilegiam aplicaes mais rentveis e contribuem para reforar a
concentrao. Esse no um ponto de consenso, j que outros autores 7 alertam para os riscos
de impelir instituies financeiras a atuarem fora da lgica privada, mas destaca, sem dvida,
a existncia de possveis dilemas no posicionamento dos bancos pblicos.
Por outro lado, a tradicional falta de apetite dos bancos privados nacionais pelo
financiamento habitao popular tem respaldado a defesa dos bancos pblicos no exerccio
do papel de induo ao desenvolvimento desse mercado. O fim da inflao alta e crnica e a
reduo das receitas provenientes do floating de recursos a partir do Plano Real vem, todavia,
alterando as estratgias de concorrncia dos bancos no Brasil, favorecendo a concesso de
crdito habitacional.
Outros questionamentos devem ser levantados e aprimoramentos prospectados de modo a
identificar obstculos diversos, inclusive os menos evidentes, mas que podem inibir a
expanso do crdito, tais como o horrio de funcionamento das agncias e a desinformao
das famlias em relao ao crdito habitacional. A expanso do crdito downmarket requer
inovaes que aproximem o sistema de financiamento da demanda potencial. Experincias
internacionais reforam a indicao de que preciso um olhar mais abrangente para a
questo. Por exemplo, na Malsia e na Colmbia, a abertura de outlets e quiosques bancrios
e de instituies de base comunitria, a exemplo das cooperativas, funcionando em horrios
estendidos sete dias por semana, das 9 s 19h tm levado o crdito e outros servios a
populaes antes no atendidas.
A anlise aqui empreendida, portanto, no esgota a amplitude de questes que precisam ser
feitas e respondidas para ampliar o acesso ao financiamento. Apesar de concentrar-se sobre o
sistema de financiamento, este trabalho buscou ressaltar que, no contexto de desigualdade de
renda brasileira, a poltica habitacional no pode resumir-se a esquemas de financiamento,
ainda que subsidiado. Sistemas de financiamento pressupem a capacidade de pagamento do
7

Ver, por exemplo, Chiquier e Lea, 2009.

247

tomador de emprstimo para honrar o retorno dos recursos e seus custos. Deles s devem
participar os que esto financeiramente aptos. Tm natureza, portanto, essencialmente
excludente no Brasil, qualquer que seja o modelo adotado.
Quando subsdios so atrelados a financiamentos, eles tm o potencial de expandir a
capacidade das famlias de adquirirem crdito, mas ainda assim requerem alguma capacidade
de retorno sistemtico, de longo prazo. Conforme analisado aqui, h um segmento da
populao que tem condio de adquirir uma moradia financiada, desde que haja subsdio,
condies especiais em relao ao livre mercado. As fontes do SFH apresentam essas
condies e, ainda que para uma parcela das famlias desse segmento seja necessrio agregar
subsdios diretos, as condies especiais de captao do SBPE e do FGTS oferecem uma
oportunidade mpar de promover o acesso ao financiamento para esse grupo.
O financiamento fundamental para esse segmento pois, sem ele, a capacidade de pagamento
dessas famlias no aproveitada e acaba demandando maior aporte de recursos pblicos
para prover o acesso moradia, em franca concorrncia com os segmentos de menor renda,
aqueles que requerem maior dedicao de recursos pblicos por no terem qualquer
capacidade de financiamento. Aqui, denota-se a relevncia dos sistemas de financiamento:
alavancar a capacidade de poupana privada das famlias que a possuem, otimizando o uso de
recursos pblicos. As famlias que tm alguma capacidade de pagamento e condies de
assumir um compromisso financeiro de longo prazo devem ter essa capacidade aproveitada.
Por outro lado, se os subsdios so excessivos, substituem a capacidade de investimento das
famlias em detrimento do atendimento a outras. Precisam ser, portanto, bem calibrados o que
remete, novamente, necessidade de dados sobre as famlias, as condies de crdito e a
oferta de habitaes.
Todavia, conforme debatido no captulo 2, h tambm os segmentos sem capacidade de
contrair financiamento e para esses, outras solues devem ser desenhadas. Estudando a crise
americana, Fix (2011, p.31) observou que os emprstimos subprime fartamente concedidos
aumentavam o risco no apenas para o investidor que adquiria esses recebveis, mas para as
prprias famlias muturias, as quais foram, em boa parte, fortemente encorajadas a
contrarem os financiamentos e, em seguida, vitimadas pela significativa desvalorizao das
casas e pela onda de aes de despejo, denotando que a ampliao do acesso moradia no
era, em ltima instncia, o objetivo central dos novos mecanismos. Fix (2011, p.34)

248

advertiu, ainda, que a fragilidade da condio dos proprietrios em relao aos imveis,
sempre sob ameaa de despejo, pode ser ainda maior do que aquela dos antigos inquilinos.
Isso significa que uma poltica que se prope a universalizar o acesso habitao no Brasil,
no pode, jamais, circunscrever-se a sistemas de financiamento, por mais acessveis e
alinhados que estejam com as diretrizes dessa poltica. preciso cuidado para no concentrar
esforos demasiados nas famlias com capacidade de financiamento, conjunto em geral de
maior interesse dos agentes privados por constiturem clientela dos agentes financeiros e
incorporadores e cujo atendimento , naturalmente, mais fcil de ser equacionado no mbito
das polticas pblicas. A poltica pblica habitacional precisa desenhar solues variadas e
adequadas especialmente para os que no conseguem se habilitar para um financiamento. As
intervenes, no podem, sob qualquer hiptese, mesmo que respaldadas pela inteno de
prover uma moradia, aprofundar a fragilidade das famlias de menor renda.
Este trabalho tratou apenas de um dos aspectos que precisam ser contemplados pela PNH: a
expanso do crdito destinado aquisio. O financiamento produo e promoo da
habitao pelo setor pblico so outras dimenses do crdito que merecem ser estudadas com
a mesma profundidade, pela relevncia que tm, novamente, na consecuo da
universalizao do acesso.
Para viabilizar o acesso moradia, preciso oferta e demanda. Embora este trabalho tenha
refletido sobre a segmentao das famlias conforme sua capacidade de contrair
financiamento, no contemplou estimar a demanda solvvel para o crdito habitacional nas
novas condies aqui indicadas. Esse um estudo complementar que precisa, sem dvida, ser
realizado. No para restringir a ampliao do financiamento, mas para equacionar a
solvabilidade da demanda e este um desafio que se impe para a PNH, embora faa parte do
contexto econmico mais amplo.
A incapacidade de acessar uma moradia digna reflexo de uma estrutura de distribuio de
renda ainda fortemente desigual, em que muitos salrios esto abaixo do limite mnimo para
viabilizar o consumo dos direitos constitucionais bsicos. Conforme analisou Pochmann
(2011):
Se a atual Constituio Federal fosse observada, o valor do salrio
mnimo deveria ser capaz de atender s necessidades do trabalhador e de
sua famlia com moradia, alimentao, sade, lazer, vesturio, higiene,
transporte e previdncia social, com reajustes peridicos que preservem
seu poder aquisitivo. No h dvidas, porm, de que tais normas no so

249

cumpridas. [...] O salrio mnimo necessrio para atender todas as

necessidades bsicas, para alm da alimentao individual, alcanou a
soma de R$1.995,91 em dezembro de 2009.

O valor estimado por Pochmann equivale, em setembro de 2012 (inflacionado pelo INPC) a
um salrio de R$2.337,75 quando o salrio mnimo, nessa mesma poca, corresponde a R$
622,00 8, ou seja, apenas 27% do mnimo necessrio. Enquanto os salrios no assegurarem
um poder aquisitivo compatvel com o conjunto de direitos sociais bsicos, resta ao Estado
complement-los por meio de subsdios. Portanto, preciso incluir a capacidade de lidar com
a renda insuficiente e construir solues adequadas para promover o direito moradia para
toda a populao.
A estruturao de uma poltica de subsdios, baseada em dotaes oramentrias precisa
integrar a PNH de forma definitiva at a universalizao ser alcanada, para alm de um
programa com horizonte temporal curto como o PMCMV. Os subsdios devem contemplar
tanto o atendimento dos segmentos de renda que no podem acessar a moradia por meio da
aquisio financiada, bem como o segmento que precisa receber subsdio para contrair
crdito, mas apenas e to somente na medida da sua necessidade.
As polticas territoriais fundirias e urbanas tm tambm extrema relevncia, conforme
discutido no captulo 6. preciso garantir terra urbana para a produo de HIS e, conforme
destacou, recentemente, Bonduki (2013), 9 viabilizar esses empreendimentos requer a reviso
da legislao urbana e alteraes no Cdigo de Obras.
Em suma, uma poltica habitacional com desafios do porte da Poltica Habitacional brasileira,
e em um contexto cultural que privilegia a aquisio, no pode prescindir de um sistema de
financiamento adequado, mas tampouco pode restringir-se a ele.
Este trabalho concentrou-se no diagnstico do SFH e arriscou apontar alguns caminhos de
reviso da regulamentao e aprimoramentos, mas sem qualquer pretenso de encerrar a
questo. Pelo contrrio, buscou analisar detalhadamente o Sistema para servir de base para
outros estudos, que possam apontar mais caminhos.

Decreto n 7.655 de 23 de dezembro de 2011.

Entrevista concedida ao Jornal Valor Econmico em 25 de janeiro de 2013, em matria intitulada Faltam
terrenos e consenso poltico para superar o dficit habitacional.

250

Teve como motivao original a crena de que inadivel a universalizao do acesso

moradia, posto que o dficit habitacional um passivo social h muito aceito pela sociedade
brasileira, a despeito das consequncias desastrosas sobre as famlias que nele sucumbem.
preciso solucionar essa questo.
Para tanto, necessrio ir alm de uma poltica setorial. O Ministrio das Cidades e a
Fundao Joo Pinheiro (2007, p.14) destacam que o termo dficit induz equivocadamente
expectativa de enfrentar o problema da moradia de forma setorial. Alm disso, camufla uma
complexa realidade, por meio de uma quantificao padronizada, atemporal e neutra.
A gravidade da questo habitacional no Brasil reflexo de um contexto de desigualdade e
excluso e, portanto, o acesso ao direito de morar dignamente transcende os limites da
poltica habitacional. Especialmente para o segmento das famlias no aptas ao financiamento
ainda que subsidiado, a habitao tem de estar embrulhada em um pacote de proteo
social que interligue as polticas de habitao, sade, educao e emprego. Cardoso (2001,
p.2) relembra a experincia brasileira de remoo de favelas: a populao removida para os
novos conjuntos habitacionais erguidos era, em curto espao de tempo, expulsa" por
famlias de renda mais elevada e retornava s favelas nas mesmas condies anteriores, ou
em condies at piores.
A soluo da questo habitacional requer esforos orquestrados para delinear uma poltica
social articulada de forma mais abrangente. na direo dessa compreenso e articulao que
o Brasil precisa caminhar.

251

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