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^PIanifcacin
conmca y Social

L REGIMEN JURIDICO
DE LA PLANIFICCQ
EN AMERICA LATIA ,

3 7

GEPAL-ILPES

ACIONES UNIDAS

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*149000003*
Cuadernos del ILPES, N ' 37 (1993)
C.l

2 9 JUL 1993

CUADERNOS

DEL

ILPES

37

EL REGIMEN JURIDICO
DE LA PLANIFICACION
EN AMERICA LATINA

SANTIAGO DE CHILE, 1993

LC/IP/G.64-P
Junio de 1993

PUBLICACION DE LAS NACIONES UNIDAS


Nmero de venta: S.93.III.F.1
ISSN 0020-4080
ISBN 92-1-329013-6

INDICE
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PRESENTACION

PRIMERA PARTE
I.

INTRODUCCION

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II. D E T E R M I N A C I O N D E LA FUNCION Q U E CONSTITUC I O N A L M E N T E C O R R E S P O N D E A L E S T A D O E N EL


PROCESO D E DESARROLLO

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III. L A S R E F E R E N C L \ S A L A PLANIFICACION E N L A S
CONSTITUCIONES

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IV. EFECTOS JURIDICOS D E LA PLANIFICACION . .


1. La planificacin del sector pblico
a) Anlisis de algunos casos nacionales
2. Conclusiones sobre la planificacin del sector pblico
3. La planificacin del sector privado
a) La concertacin entre el sector privado y el plan.
Algunos ejemplos
b) El estmulo al sector privado en la planificacin
4. Una forma especial de concertacin dentro del sector
pblico: la coordinacin en los pases federales . . .
V. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES Q U E RIGEN L A
PLANIFICACION
1. El principio de justicia social y la planificacin
2. El principio de la participacin democrtica y la
planificacin
3. El principio de economa mixta c o m o forma de sistema
econmico
4. Otros principios

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SEGUNDA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE VISTA
ESTATICO: LA ESTRUCTURA DE LOS
SISTEMAS D E PLANIFICACION
A. LA ADMINISTRACION PUBUCA Y EL DESARROLLO
B. ORGANIZACION DE LOS SISTEMAS DE
PLANIFICACION
1. Ideas generales
2. El concepto de sistema de planificacin
3. La estructura del sistema dentro del mbito nacional . .
a) Los rganos de decisin poltica
b) Los rganos de participacin
c) El nivel administrativo y tcnico
d) Anlisis de algunos casos particulares
e) Algunas conclusiones sobre los rganos administrativos y tcnicos

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C. ESTRUCTURA SECTORIAL DE LA PLANIFICACION .


1. Consideraciones generales
2. Anlisis de algunos casos particulares
a) Las oficinas de planificacin a nivel sectorial . . .
b) Las responsabilidades de los ministerios en materia
de planificacin sectorial
c) El subsistema de planificacin sectorial en Costa Rica

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D. ESTRUCTURA TERRITORIAL DE LA PLANIFICACION


1. La estructura regional de la planificacin
2. Sistemas de planificacin regional en pases federales .
3. Sistemas de planificacin regional en pases no federales
4. Algunas conclusiones sobre los sistemas regionales de
planificacin
5. Otros niveles territoriales de planificacin
a) Generalidades
b) Organizacin de la planificacin local en pases
seleccionados
6- La coordinacin de la planificacin

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TERCERA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE
VISTA DINAMICO: E L PROCESO
A. INTRODUCCION

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B. LA PREPARACION Y FORMULACION DEL PLAN . .


1. Etapas del proceso de preparacin y formulacin
del plan
2. Anlisis de casos seleccionados
3. Participacin del sector privado en la elaboracin
del plan
4. Integracin del nivel regional en la planificacin . . . .
a) El funcionamiento de los sistemas de planificacin
regional
b) La regin como sujeto planificador como espacio de
planificacin
c) Las relaciones entre los sistemas de planificacin
nacional y regional
d) El proceso de adopcin de decisiones en la planificacin regional

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C. LA APROBACION DEL PLAN


1. Introduccin: la intervencin de los rganos parlamentarios en la planificacin
a) La aprobacin del plan por ley. Anlisis de casos
seleccionados
b) La aprobacin por ley de los planes anuales . . . .
c) La aprobacin del plan por el Ejecutivo
d) La participacin del Parlamento en el control
del plan
D. LA EJECUCION, EVALUACION Y CONTROL DEL
PLAN
1. La influencia de los organismos de planificacin en las
tareas de ejecucin, evaluacin y control
2. La ejecucin del plan
3. El control del plan

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CUARTA PARTE
LA EJECUCION DEL PLAN Y EL PRESUPUESTO
DEL ESTADO: PROBLEMAS JURIDICOS
A. INTRODUCCION

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B. LA RELACION ENTRE EL PRESUPUESTO Y EL PLAN


1. El presupuesto y !a planificacin en los sectores pblico
y privado
2. Formas de relacin entre el plan y el presupuesto . . .
3. El presupuesto como instrumento de ejecucin del plan
4. Las relaciones jurdico-polticas entre el plan y el
presupuesto
a) Consideraciones generales
b) Posibles vnculos jurdicos entre el Ejecutivo y el
Legislativo para la aprobacin del presupuesto . . .
c) Soluciones al problema del financiamiento del plan
en el presupuesto en algunas legislaciones latinoamericanas
d) Fiscalizacin parlamentaria del plan mediante el
presupuesto
e) Las relaciones entre los sectores administrativos
encargados de la planificacin y del presupuesto . .
5. La estructura presupuestaria y la planificacin
a) El presupuesto por programas
b) El presupuesto por programas en algunas legislaciones
6. El ajuste temporal entre planes y presupuestos . . . . .
a) Las relaciones entre los planes operativos anuales y
el presupuesto
b) Los planes operativos anuales en algunas legislaciones
c) Las autorizaciones presupuestarias y la planificacin
a mediano y largo plazo

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C. CONCLUSIONES

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NOTAS

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BIBLIOGRAFIA

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PRESENTACION

El propsito de este estudio es presentar un analisis comparativo de las


principales cuestiones que plantea el rgimen jurdico de la planificacin
en Amrica Latina. Ha sido preparado en el Instituto Latinoamericano y del
Caribe de Planificacin Econmica y Social ILPES, en el marco del proyecto
PNUD/ILPES (RLA/86/029) "Elaboracin y difusin de nuevas tcnicas en
la planificacin y programacin de polticas pblicas" y en estrecha colaboracin con el Area de Programas y Polticas Sociales (APPS) del ILPES.
Su realizacin ha sido posible gracias al fnanciamiento proporcionado por
el Servicio de Formacin de Personal Investigador, perteneciente al Ministerio de Educacin y Ciencia de Espaa. La investigadora a cargo del estudio
fue incorporada por el ILPES a su sede en Santiago de Chile, donde se puso
a su disposicin el material y los recursos necesarios.
La redaccin de este documento s e dio por concluida en abril de 1989.
Con posterioridad a dicha fecha s e han producido algunas modificaciones
en la legislacin de los pases analizados que tienen incidencia en el rgimen
jurdico de la planificacin y que no han sido recogidas en la presente
versin.
El estudio consta de cuatro partes: en la primera s e analiza el rgimen
constitucional de la planificacin; en la segunda s e examina su rgimen
administrativo, es decir, las instituciones que desempean esta funcin del
Estado. En la tercera se describe el proceso planificador y la cuarta y ltima
parte est dedicada al tema de la relacin entre presupuesto del Estado y
planificacin. El trabajo finaliza con una serie de conclusiones respecto de
los cuatro grandes temas analizados.
Para realizar e s t e e s t u d i o comparativo s o b r e las l e g i s l a c i o n e s
latinoamericanas relativas a la planificacin s e han utilizado los textos
constitucionales y las leyes correspondientes, as c o m o una serie de
documentos complementarios, tales c o m o obras doctrinales, estudios
elaborados por el ILPES y las Naciones Unidas sobre el tema, y otros

preparados por las propias instituciones objeto de este anlisis.


Lgicamente, el grueso de la documentacin bsica ha sido proporcionado
por los organismos nacionales de planificacin, a los que el Proyecto
PNUD/ILPES (RLA/86A)29) y el Cntro Latinoamericano de Documentacin
Econmica y Social (CLADES) solicitaron enviar la Constitucin poltica y
las leyes sobre planificacin y presupuesto de sus respectivos pases. Su
favorable respuesta a este pedido hizo posible la realizacin de este estudio
y se agradece debidamente.
Al desarrollar cada tema se ha procurado considerar a todos los pases
de Amrica Latina y el Caribe. No obstante, en el caso de algunos de ellos
no se ha contado con informacin suficiente y sern incorporados en una
prxima publicacin. La disponibilidad y caractersticas de la informacin
reunida han influido tanto en el tratamiento como en la extensin con que
se han expuesto algunos casos nacionales.

PRIMERA PARTE
REGIMEN CONSTITUCIONAL DE LA PLANIFICACION
Y DEL DESARROLLO EN AMERICA LATINA
I. INTRODUCCION
En las constituciones polticas nacionales se pueden adjudicar al Estado dos
papeles como actor econmico: el primero consiste en dotarlo de ingresos
propios para financiar sus gastos, es decir, de una hacienda; el segundo es
encargarlo del proceso de desanoUo econmico y social del pas, lo cual
supone facultarlo para intervenir directa e indirectamente en este mbito.
Aunque es evidente que tiene que producirse algn grado de coincidencia
entre ambas funciones, creemos que una y otra son independientes ya que,
si bien es imposible concebir la existencia de un Estado que no ejerza por
lo menos una mnima actividad financiera, es decir, desprovisto de hacienda
propia, atribucin que se le reconoce en todas las constituciones, no existe
uniformidad en los textos legislativos fundamentales sobre la forma de
hacer al Estado responsable del desarrollo econmico y social, ni sobre el
alcance de las facultades de intervencin de las que se le debe dotar para
que cumpla tal funcin.
Esto no slo depende del modelo poltico-econmico caracterstico de
cada Estado, sino tambin de la poca en la que se redact su constitucin.
La tendencia moderna, como se podr constatar en el presente estudio, es
la de incluir expresamente en el texto fundamental lo que se ha dado en
denominar constitucin econmica, concepto que comprende una serie de
disposiciones y principios relativos al papel que cabe al Estado en el proceso
econmico nacional. Sin embargo, las constituciones eminentemente
liberales adoptadas durante el siglo pasado y gran parte del actual solamente
se refieren a esta problemtica en forma implcita, al tratar el tema de la
libertad de mercado.

En cualquier caso, sea que se mencione explcitamente en la constitucin


o no, todos los Estados ejercen por lo menos una mnima influencia sobre la
economa del pas, su desarrollo o su el crecimiento, aunque slo sea como
resultado del manejo de su propia hacienda. En mayor o menor medida, toda
economa de mercado est limitada por los tributos y gastos estatales, que
siempre ejercen una influencia no desdeable sobre el proceso nacional de
desarrollo econmico. Por otra parte, si se interpreta la planificacin como
una forma de racionalizar las decisiones en el mbito econmico y no como
una intervencin directa del Estado, no slo resulta que tal procedimiento es
compatible con la economa de libre mercado, sino tambin que la economa
de los pases sin planificacin oficial est igualmente planificada (Garrido
Falla, 1975, p. 2). Definida como sistema de racionalizacin de decisiones,
la planificacin no puede ser ajena a ningna modalidad de gobierno.
Sin embargo, hay ocasiones en que en la constitucin se atribuye al Estado
un papel econmico que va mucho ms all de todo lo anterior, pues se le adjudica
una amplia responsabilidad con respecto al desarrollo y al crecimiento del pas,
al identfficar la planificacin con un alto grado de intervencionismo econmico.
La base constitucional de estas facultades es de gran importancia;
primero, porque legitima la accin del Estado, dado que este tipo de atribuciones puede contradecir, por lo menos en apariencia, otros principios
constitucionales (por ejemplo, en conceptos de propiedad y de iniciativa
privadas, de igualdad y de libertad de empresa, entre otros); en segundo lugar,
porque permite que esta funcin del Estado pueda ser controlada, ya que sus
lmites estn establecidos en la propia constitucin. Por otra parte, cuando la
constitucin contempla normas sobre la accin estatal en este campo, sirve
para orientar la futura legislacin al respecto. Por ltimo, los poderes del
Estado estarn obligados a vigilar que esta misin se cumpla con arreglo
los principios preestablecidos.
Esta es una idea que parecen haber tenido en consideracin los constituyentes de Amrica Latina ya que, de una u otra forma, introdujeron en la
constitucin de sus respectivos pases los temas del desarrollo econmico,
de la intervencin del Estado en la economa y de la planificacin.
II. DETERMINACION DE LA FUNCION QUE
CONSTITUCIONALMENTE CORRESPONDE A L
ESTADO EN EL PROCESO DE DESARROLLO
En la gran mayora de las constituciones latinoamericanas se atribuye al
Estado un importante rol relacionado con el crecimiento y el desarrollo.
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aunque ello no ha conducido al establecimiento de economas centralizadas,


sino mixtas, en las que el Estado mantiene importantes funciones dentro del
aparato productivo y un amplio poder para orientar la actividad econmica
en su conjunto (Ikonicoff, 1983, p. 15). Esta situacin ha sido relativamente
generalizada, ya que en la mayora de los pafees una serie de fuerzas y
coyunturas histricas han contribuido al fortalecimiento del Estado como
agente activo en la economa. Entre estos factores se cuentan la creciente
industrializacin y la modernizacin de la estructura productiva, el ascenso
poltico de la elite industrial y los sectores medios y, desde luego, las
presiones de grupos de poder extranjeros que consideraron indispensable la
racionalizacin de las inversiones pblicas para hacerles ms fcil intervenir
en el proceso de industrializacin dependiente surgido en Amrica Latina. ^
De la interaccin de estos factores han resultado disposiciones
constitucionales de sentido bastante similar, a pesar de haber sido adoptadas
en pases y fechas diferentes.
En el Artculo 95 de la Constitucin venezolana del 23 de enero de 1961
se seala que el objetivo esencial del Estado ser la promocin del
"desarrollo econmico y la diversificacin de la produccin, con el fin de
crear nuevas fuentes de riqueza, aumentar el nivel de ingresos de la
poblacin y fortalecer la soberana econmica del pas."
En la Constitucin de Bolivia, que se ipantiene vigente desde 1967,
aparece una serie de principios generales sobre la economa del pas que
han de ser salvaguardados por el Estado pues, segn el Artculo 143, es
misin de ste "mejorar las condiciones de la economa nacional." Por otra
parte, en el Artculo 141 se establece que "El Estado podr regular, mediante
ley, el ejercicio del comercio y de la industria, cuando asilo requieran, con
carcter imperioso, la seguridad o necesidad pblicas. Podr tambin en
estos casos, asumir la direccin superior de la economa nacional. Esta
intervencin se ejercer en forma de control, de estmulo o de gestin
directa."
En Paraguay, cuya Constitucin data de 1967, tambin se
institucionaliza esta labor del Estado al decir que "promover el desarrollo
econmico mediante la utilizacin racional de los recursos disponibles, con
el objeto de impulsar el crecimiento dinmico de la economa nacional, crear
nuevas fuentes de trabajo y riqueza y asegurar el bienestar general."
En Colombia, la intervencin del Estado en la economa tiene una larga
tradicin constitucional, ya que ha sido considerada desde la Reforma de
1936; en ella se sealaba expresamente que tal actuacin estatal "poda tener
por objeto racionalizar la produccin, distribucin, y consumo de las
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riquezas y dar al trabajador la justa proteccin a que tiene derecho",


principio que se ha mantenido en las reformas de 1945 y 1968. En la
actualidad, en el Articulo 32, tras garantizar la libertad de empresa y la
iniciativa privada dentro de los lmites del bien comn, se establece que "la
direccin general de la economa estar a cargo del Estado. Este intervendr
por mandato de la ley en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo
de los bienes y en los servicios pblicos y privados para racionalizar y
planificar la economa a fin de lograr el desarrollo integral."
En la Constitucin de Panam, adoptada en 1972, tambin se estipula
en el Articulo 277, que aunque el ejercicio de las actividades econmicas
corresponde primordialmente a los particulares, "el Estado las orientar,
dirigir, reglamentar, reemplazar o crear [...] con el fin de acrecentar la
riqueza nacional y de asegurar sus beneficios para el mayor nmero posible
de los habitantes del pas."
En un sentido parecido al de las constituciones anteriores, en el Artculo
110 de la carta fundamental de Per, aprobada en 1979, se dispone que "El
Estado promueve el desarrollo econmico y social mediante el incremento
de la produccin y de la productividad, la racional utilizacin de los
recursos, el pleno empleo y la equitativa distribucin del ingreso."
En el Artculo 25 de la Constitucin de Mxico, tal como qued
redactado despus de la Reforma de 1982, se seala que "Corresponde al
Estado la rectora del desarrollo nacional para garantizar que ste sea
integral, que fortalezca la soberana de la nacin y su rgimen democrtico
y que, mediante el fomento del crecimiento econmico y del empleo y una
ms justa distribucin del ingreso y de la riqueza, permita el pleno ejercicio
de la libertad ..."
En Ecuador, en la todava reciente Constitucin del 4 de junio de 1984,
segn el Artculo 2 "Es funcin primordial del Estado [...] promover el
progreso econmico, social y cultural de sus habitantes" y, a partir del
Artculo 45, se define una serie de principios generales en los que se funda
la economa del pas.
De acuerdo con la Constitucin de Brasil, de octubre de 1988, entre los
objetivos fundamentales de la Repblica est el de "garantizar el desarrollo
nacional."
En cualquier caso, del estudio de las constituciones latinoamericanas
utilizadas como ejemplo se concluye que, en general, el concepto de que es
obligacin del Estado intervenir en el proceso econmico ha sido
expresamente consagrado.

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Sin embargo, como ya se advirti, no todas las cartas fundamentales


contemplan un precepto similar; el contenido de la constitucin econmica
en textos liberales y neoliberales es muy diferente. As, estos conceptos
estarn ausente de aquellas constituciones que, como la argentina, han sido
redactadas con anterioridad a la institucionalizacin ms o menos oficial de
esta funcin del Estado. Pero tambin pueden haber sido omitidos por otras
razones; en el caso de Chile, por ejemplo, en su Constitucin de 1980 no se
hace referencia a la intervencin del Estado en la economa, aunque s a su
papel en la planificacin. Esto se debe a la estrategia poltica imperante en
la poca en que se redactaba la Constitucin; de ah que en ella se subraye
el "papel subsidiario del Estado, la libre iniciativa en el canpo econmico,
normas econmicas impersonales y no discrecionales..." , enfoque que
determin una referencia constitucional distinta. Esto no significa que no
exista cierta regulacin de la intervencin del Estado en la economa, puesto
que en el Artculo 1.3 se dispone que "El Estado est al servicio de la persona
humana y su finaUdad es promover el bien comn, para lo cual debe
contribuir a crear las condiciones sociales que permitan a todos y cada uno
de los integrantes de la comunidad nacional su mejor realizacin espiritual
y material posible...". Sin embargo, oficialmente este precepto se interpreta
en el sentido de que el bien comn exige que el Estado respete el principio
de subsidiariedad y por lo tanto, a l le corresponde asumir directamente
slo aquellas funciones que las sociedades intermedias o los particulares no
estn en condiciones de cumplir en forma adecuada.
El Estado slo puede actuar directamente como empresario cuando,
cumplidas las condiciones de subsidiariedad, es autorizado expresamente
para ello mediante una ley, pero puede intervenir en la economa como
autoridad; desde este punto de vista, le corresponde dictar las normas
necesarias para regular la economa y proporcionarle un marco jurdico
coherente para el desenvolvimiento de su actividad. Este marco, tambin
segn la interpretacin oficial de la Constitucin, deber caracterizarse por
asignar al consumidor un papel activo en la orientacin de la economa y
por reconocer el valor de la competencia entre los productores y
distribuidores, bajo normas claramente establecidas y garantizadas por la
autoridad.^
De estas consideraciones es posible concluir que, desde el punto de vista
jurdico, las coiKtituciones pueden asignar al Estado dos tipos de funciones
dentro del proceso de desarrollo. La primera contempla su intervencin
limitada en la econonu'a, actuacin que la legislacin debe ocuparse de
reglamentar; la segunda consiste en regular la actividad econmica en
general, proporcionando un marco jurdico en el que pueda desenvolverse.
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El contenido de ambos tipos de normas depender del proyecto d desarrollo


del pas.

III. LAS REFERENCIAS A LA PLANIFICACION EN LAS


CONSTITUCIONES
Las constituciones de los pases latinoamericanos no slo han hecho al
Estado responsable del desarrollo y el crecimiento, sino que adems han
sealado cul es el instrumento con que ste cuenta para cumplir dicha
encargo: la planifcacin. Esta s que es una caracterstica absolutamente
comn a todos los pases de la regin, aunque sus proyectos polticos
subyacentes sean heterogneos. Es por esta razn que Solari y otros (1980,
p. 46) sealaban que el nico rasgo verdaderamente homogneo del Estado
planifcador latinoamericano es que aparece como titular de la voluntad
jurdica que legitima el proceso de planifcacin; as, los gobiernos de la
regin han agregado otra responsabilidad a las ya tradicionales: la de
alcanzar metas econmicas y sociales cuantificables, acosados como estn
por los problemas del crecimiento y el desarrollo. Para ello se ha tenido que
dotar al aparato gubernamental de una serie de recursos polticos y normativos que convierten al Estado en un actor protagnico en este proceso
(ILPES, 1982, p. 33),

Es as que en las constituciones latinoamericanas la referencia al


desarrollo nacional es seguida por el sealamiento de la planifcacin como
medio; ste es el caso, entre otros, de la Carta Fundamental de Bolivia (Art.
144), de Colombia (Art. 32), de Ecuador (Art. 89), de Mxico (Art. 2 ^ , de
Panam (Art. 277), de Paraguay (Art. 94), de Per (Art. I l l ) y de Brasil
(Art. 174).
El perodo histrico durante el cual se institucionaliz la planifcacin
en la regin, que para efectos de este estudio comprende los aos cincuenta
y sesenta, determin que sta fuera concebida con dos rasgos fundamentales
que han tenido una influencia decisiva en la actualidad: el primero, ya
mencionado, consisti en identificar la planificacin con un alto grado de
intervencionismo econmico y no simplemente con una racionalizacin de
las decisiones; el segundo, en vincularla con el desanollo y, por intermedio
de ste, con el crecimiento. En las constituciones se suele hacer una clara
referencia a esta concepcin.
El primer enfoque tiene su origen en las diferencias ideolgicas y
fundamentales entre oriente y occidente, en el momento en que la
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planificacin vino a colocarse en el centro mismo del debate poltico a raz


de la economa planificada que se estaba practicando en la Unin de
Repblicas Socialistas Soviticas (URSS). Esta visin poltica de la
planificacin termin por impregnar el concepto mismo, hasta el punto de
que en la prctica se lleg a identificar la economa planificada con el
intervencionismo econmico y a considerar antagnicos los principios de
planificacin y libertad.'^
Este sentido de la planificacin fue el recogido en la Constitucin
cubana de 1976, en cuyo Artculo 8 se seala que "El Estado socialista [...]
dirige planificadamente la economa nacional", para luego explicitar la idea
en el Artculo 16, donde se prescribe que "El Estado organiza, dirige y
controla la actividad econmica nacional de acuerdo con el Plan Unico de
Desarrollo Econmico-Social". Una disposicin como sta, interpretada en
el contexto constitucional cubano, define un Estado intervencionista, que
acta con el propsito de organizar un sistema econmico cuya racionalidad
se basa en el manejo de todas las variables econmicas o, por lo menos, de
las principales. El plan, llamado normativo o imperativo, es la expresin de
esta racionalidad econmica y su puesta en prctica est garantizada por la
propiedad estatal de los medios de produccin (Ikonicoff, 1983).
Si bien el resto de las constituciones admitieron sistemas de economa
mixta y no llegaron a una situacin similar a la cubana, la planificacin fue
entendida como un paso ms en la accin econmica del Estado, como el
ms alto grado de intervencin, y no como una forma de racionalizar las
decisiones (Szostak, 1983, pp. 53 y 54). La legislatura venezolana, por
ejemplo, es altamente representativa de este concepto de la planificacin:
tras sealar en el Artculo 95 que es misin del Estado promover el
desarrollo, en el Artculo 98 prescribe que para ello hay que dotarlo de
potestades de intervencin en la vida econmica y social, entre las cuales
se destaca "la facultad de dictar medidas para planificar, racionalizar y
fomentar la produccin, y regular la circulacin, distribucin y consumo de
la riqueza, a fin de impulsar el desarrollo econmico del pas." Una posible
consecuencia de esta forma de concebir la planificacin era que si fracasaban
las teoras intervencionistas, tambin podran hacerlo las teoras planificadoias.
La Constitucin chilena no contiene esta interpretacin. Dado que el
proyecto poltico de ese pas se funda en un Estado no intervencionista, en su
carta fundamental no se hace referencia a la funcin del Estado en la economa,
ni siquiera, como ya se mencion, a su responsabilidad con respecto al
desanollo nacional. Sin embargo, se considera extensa y expresamente la
planificacin regional, aludiendo de paso a los planes nacionales.

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La otra caracterstica q u e m a r c el e n f o q u e de l o s p r o c e s o s
planificadores e n la regin fue la confusin entre planificacin y desanollo;
de tal manera, pareca que slo era necesario planificar en la medida en que
hubiera un efectivo crecimiento econmico. D e un modo u otro, todas las
constituciones hacen referencia a esa cuestin; en este sentido, cabe
recordar uno de los ejemplos m s claros, el de Paraguay, en cuya Carta se
establece expresamente que la promocin del desarrollo tiene como
finalidad impulsar el crecimiento dinmico de la economa nacional y que
el desanollo s e fomentar mediante planes globales.
A m b a s caractersticas influyeron en lo que ms tarde se ha denominado
"crisis de la planificacin"; sta, si bien no implic el desmantelamiento de
los aparatos planificadores, redund en una reconocida prdida de
importancia. En efecto, las nuevas teoras econmicas provocaron un
retroceso de las ideas marxistas con respecto a la planificacin y de las ideas
keynesianas sobre el intervencionismo, lo que no poda dejar de influir
negativamente sobre los sistemas de planificacin, tal c o m o estaban
concebidos (Prez Royo, 1983, p. 67). Por otra parte, en algunos pases la
crisis econmica ocasion una regresin o, por lo menos, una falta de
crecimiento y esto contradeca las connotaciones que se haban atribuido a
la planificacin. C o m o resultado de la necesidad de hacer frente a problemas
econmicos acuciantes o al pago de los intereses de la deuda externa, los
pases se centraron en el corto plazo y la planificacin perdi su anterior
efectividad.
Sin embargo, creemos que la planificacin sigue teniendo vigencia en
la regin. Tras el mpetu por disear sistemas de planificacin durante las
dcadas de 1 9 6 0 y 1970, cuando los pases eran alentados por la Alianza
para el Progreso, h o y los legisladores, e incluso los constituyentes,
independientemente del proyecto poltico de cada pas, demuestran un
renovado inters por comprender el significado de la planificacin y hacer
de ella un til instrumento de gobierno, debido a su enorme potencial en el
marco de las estrategias para superar la crisis. N o en vano se reivindica que
"si s e acepta que inevitablemente la salida de la crisis va a comportar
cambios formidables en las estructuras de la sociedad que hoy conocemos,
se hace evidente, la necesidad de intentar controlar socialmente, de orientar,
de dirigir de manera consciente los procesos de transformacin econmica
y social implcitos en la propia resolucin de la crisis." (Prez Royo, 1983,
p.68.)
Las reformas constitucionales y legales introducidas en muchos pases
a la normativa sobre planificacin tienen precisamente este sentido; la

18

planificacin sigue siendo un instrumento necesario, pero para que tenga


plena efectividad es preciso coordinar las tcnicas econmicas y los
instrumentos jundico-polticos, lo que hace necesario modificar las normas
legales con tal propsito.^
En Mxico, por ejemplo, se reform este aspecto de la Constitucin en
1982. En la Exposicin de Motivos de la enmienda se sealaba que la crisis
de 1973 haba hecho evidente la imposibilidad de "configurar una estrategia
de desarrollo integral que genera incertidumbre y obstaculiza el
desarrollo."^ De ah que la planificacin sea considerada como una
herramienta para hacer frente a los problemas; por eso, en el mismo texto
se seala que "En Mxico es posible, a travs de la Ley y del Derecho, como
expresin de voluntad poltica y de consenso, y de las acciones econmicas
y sociales consecuentes, ampliar la capacidad del Estado y de la sociedad
para hacer frente a sus problemas ms agobiantes, sobre la base de establecer
las orientaciones para la transformacin de la propia sociedad como nica
va de solucin efectiva de las crisis inmediatas y de reencuentro de nuestro
modelo propio de desarrollo."
En marzo de 1983, la Constitucin de Venezuela tambin fue
reformada (Enmienda Constitucional N 2) para dar un nuevo impulso a la
planificacin mediante una ley orgnica que establece que el ejecutivo
nacional debe presentar a las Cmaras, en sesin conjunta, "las lneas
generales del plan de desarrollo econmico y social de la nacin" para su
aprobacin, para as favorecer la democratizacin de la planificacin y el
consenso entre los grupos polticos con vistas a lograr una mayor
efectividad. Actualmente, esta ley orgnica se encuentra en la fase de
proyecto.
La Constitucin ecuatoriana, redactada en 1984, contiene una muy
acuciosa regulacin de la economa nacional y del papel del Estado, cuya
accin "tendr como objetivo hacer equitativa la distribucin del ingreso y
de la riqueza en la comunidad."
En las disposiciones de la recientemente adoptada Constitucin de
Brasil (5 de octubre de 1988) que rigen el orden econmico y financiero, se
sigue considerando que la planificacin es una funcin primordial del
Estado.
Similares razones han justificado la reforma de otros tipos de textos
normativos. Ejemplos recientes son el de Honduras, en cuya nueva ley,
promulgada en 1986, el Estado se compromete a subordinar toda su
actividad a la planificacin; Argentina, donde el gobierno democrtico que
asumi el poder a fines de 1983 comenz a reconstruir el sistema de
n

planificacin; Ecuador, que adopt una nueva reglamentacin al respecto


en 1985; y Colombia, donde la normativa que rige el Departamento
Nacional de Planeacin desde 1986 ha impuesto cambios drsticos en la
forma de concebir el proceso de planificacin. En la actualidad, se han
iniciado nuevas reformas en Costa Rica, con la reciente formulacin, en
marzo de 1988, de un subsistema renovado de planificacin regional, en
tanto que se estudia la reglamentacin del subsistema sectorial; en
Venezuela, donde en 1987 se present al Congreso un proyecto de ley
orgnica sobre el sistema de planificacin, en el que se recogen criterios
muy modernos sobre el tema; y en Guatemala, cuyas reformas estn
actualmente siendo revisadas.
Todo ello indica, en primer lugar, que en los proyectos de
desarrollo vigentes en la regin se sigue considerando que la
planificacin es un instrumento que es necesario integrar en las
estrategias para superar la crisis y, en segundo lugar, que la regulacin
jurdico-normativa de la planificacin es un factor primordial, que debe
ser reformado en el caso de que no se adapte a las circunstancias del
desarrollo.

IV. EFECTOS JURIDICOS DE LA PLANIFICACION


Otro aspecto de la planificacin que suele ser tratado en las Constituciones
es el de sus efectos jurdicos, es decir, si su carcter es obligatorio o slo
indicativo.

La cuestin est relacionada con el sistema econmico de cada pas.


Es evidente que en un sistema de corte no socialista hay que descartar la
planificacin centralizada de toda la economa y, en particular, la del sector
privado. Desde un punto de vista jundico-poltico, teniendo en cuenta que
en la mayora de los pases de Amrica Latina existen sistemas de economa
mixta, la planificacin slo puede ser obligatoria para el Estado, las
empresas pblicas y las organizaciones regionales y locales, pero no para
el sector privado.
De todas maneras, el tema no es simple y la obligatoriedad de la
planificacin del sector pblico y su carcter indicativo en el caso del sector
privado debern ser delimitados en cada pas de acuerdo con su propia
legislacin. Por consiguiente, slo se tratar de identificar las reas
problemticas de esta cuestin.

20

1. La planificacin del sector pblico


En primer lugar, es necesario preguntarse por el significado de la obligatoriedad de la planificacin para el sector pblico y si s e le da la misma
interpretacin en cada uno de los pases. En efecto, no todos los planes son
aprobados por ley y, a veces, e s un plan del Ejecutivo que no s e presenta al
Congreso; en estos casos ante quin ser responsable el Ejecutivo si no
cumple lo previsto? Por otra parte, si el plan no tiene carcter legal cmo
podra determinar el contenido de otras leyes, para as avalar su obligatoriedad? En segundo lugar, incluso si el plan es aprobado por el Legislativo,
sea c o m o ley o bajo otra forma jurdica quin y hasta qu punto controlar
la actuacin del gobierno? Es posible obligar al Ejecutivo a cumplir lo
previsto en el plan? Adems, aunque el plan sea aprobado por un rgano
parlamentario significa esto que ya no s e puede promulgar ninguna ley
contraria al plan? Otra intenogante es si el cuerpo legislativo puede involucrarse mediante sus propias leyes. Por ltimo, si el plan incluyera un
programa de inversiones ser obligatorio incorporarlo en las leyes de
presupuesto? La respuesta a stas y a otras preguntas requiere de un estudio
minucioso de la legislacin de cada pas. Algunas cuestiones especficas
sern examinadas en otras secciones de este documento, as que por ahora
slo s e tratar de determinar, a grandes rasgos, el alcance del carcter
obligatorio o imperativo de la planificacin en el sector pblico.
Para este anlisis se tendrn especialmente en cuenta dos cuestiones:
primero, la naturaleza del plan en trminos de su fundamentacin legal, o
bien la forma de intervencin del rgano parlamentario en su proceso de
g e s t a c i n ; y s e g u n d o , lo q u e e s t a b l e c e la C o n s t i t u c i n s o b r e la
obligatoriedad de la planificacin en el sector pblico.

a) Anlisis de algunos casos nacionales


El primer caso que merece ser reseado es el de Paraguay. En el Artculo
9 4 de su Constitucin de 1967 s e hace referencia a la planificacin al indicar
que "El desarrollo se fomentar sobre la base de programas globales
fundados en principios de justicia social que aseguren una existencia
c o m p a t i b l e c o n la d i g n i d a d h u m a n a ...", p e r o n o s e m e n c i o n a
especficamente la planificacin del sector pblico. N o obstante, es sabido
que el rgimen paraguayo es excepcional en comparacin con los sistemas
de economa mixta latinoamericanos, ya que establece que los planes
e l a b o r a d o s para el s e c t o r p b l i c o n o s o n i m p e r a t i v o s , s i n o s l o
indicativos. ^ Poco importa entonces que el plan no sea aprobado por un

21

rgano legislativo dado que, al no ser obligatorio, ste no podra ejercer


ningn tipo de control sobre su cumplimiento. Para el sector pblico, por lo
tanto, el plan no entraa ningn gnero de sujecin.
No obstante, puede generarse algn tipo de efecto jurdico a partir del
presupuesto del Estado, pues en la ley orgnica que lo regula, del 2 de
octubre de 1968, se dispone que "el presupuesto del sector pblico reflejar
los objetivos y las metas a corto plazo fijados en los planes de desanollo
que aprueba el Gobierno y ser presentado de manera que muestre las
funciones, los programas, los subprogramas, las actividades y los proyectos
que se ejecutarn durante ei ejercicio fiscal" (Art. 4). Ocurre entonces que,
a pesar del carcter indicativo del plan, la jerarqua normativa de la ley
orgnica del presupuesto obliga al Ejecutivo a subordinar su actividad
presupuestaria a lo establecido en los planes, si bien stos siguen siendo
indicativos para el resto de la economa. De esta manera resulta que el
rgano legislativo puede ejercer control sobre lo previsto en los planes, ya
que estar facultado para rechazar los proyectos presupuestarios que no se
ajusten a los objetivos y metas fijados en los planes de desarrollo y, por otra
parte, si tales objetivos y metas son correctamente integrados en la ley de
presupuesto, corresponde al Legislativo supervisar su cumplimiento.
Distinto es el caso de Per, en cuya Constitucin s se hace referencia
expresa a la planificacin del sector pblico. En la Constitucin de 1979 se
caracteriza el modelo econmico en el que basa el proyecto nacional. En
primer lugar, se consagra una forma de economa mixta, en la que han de
convivir las diversas formas de propiedad y de empresa; a continuacin, la
Constitucin determina el alcance de los planes de desarrollo, al sealar que
"regulan la actividad del sector pblico" (Art. 111).
Para tratar de establecer el sentido del trmino, se debe comenzar por
explicar que, en Per, los planes son aprobados por el Presidente de la
Repblica, sin ninguna intervencin del cuerpo legislativo. Ello implica
que, an si se interpreta la disposicin citada en el sentido de que impone
una obligacin al sector pblico, el cumplimiento de sta no podr ser
exigido por el Parlamento. La eficacia jurdica del plan no depende pues de
la intervencin de un rgano legislativo. Por lo tanto, la intencin del
constituyente al referirse al carcter regulador del plan, es establecer que la
planificacin es obUgatoria para el propio sector pblico, es decir, que las
empresas y la administracin estatales tienen que ceirse a lo sancionado
en el plan por el Presidente de la Repblica.
Esta referencia constitucional es importante, sobre todo cuando la
administracin est descentralizada, el poder diluido y las empresas
22

pblicas pretenden imponer su propia poltica; pero es evidente que no se


necesita de una disposicin expresa de este tipo para que el sector pblico
obedezca al Presidente de la Repblica; si no se deseaba dotar al plan de
carcter legal, hubiera bastado con establecer su obligatoriedad solamente
por medio de la ley de planifcacin.
En Ecuador se ha concebido un sistema muy parecido al anterior, pues
en la Constitucin se dictamina, en el Artculo 91, que los planes son de
carcter obligatorio para el sector pblico, a pesar de que su aprobacin
corresponde solamente al Presidente de la Repblica (Art. 89).
En la Constitucin ecuatoriana se alude, adems, a un problema clsico
de la planifcacin del sector pblico. Se trata de las consecuencias que la
ejecucin de los planes de desarrollo puede tener para otras leyes. En el
Artculo 91 se establece que cuando "las polticas y planes requieran
modificacin, reforma o expedicin de leyes, el Presidente de la Repblica
presentar al Congreso Nacional o al Plenario de las Comisiones
Legislativas, los correspondientes proyectos". Concretamente, en materia
presupuestaria, esto significa que existe la obligacin constitucional de
incluir en las leyes de presupuesto los programas de inversin contenidos
en los planes de desarrollo; sin embargo, leyes de otros tipos tambin pueden
resultar afectadas. No obstante, controlar el cumplimiento de esta
obligacin no siempre ser fcil, pues un Congreso puede rechazar un
proyecto de ley que no se ajuste exactamente a los objetivos del plan, pero
no puede obligar al Ejecutivo a presentar un proyecto de ley
predeterminado.
Aunque no est expresamente contenida en la Constitucin, deberemos
entender que una disposicin de este tipo est de hecho vigente en cualquier
rgimen constitucional en el que se haya establecido el carcter obligatorio
de la planificacin del sector pblico.
En Mxico se ha optado por un sistema intermedio en cuanto a la
intervencin del Congreso, pues si bien ste no aprueba los planes, segn
el Artculo 26 de la Constitucin ha de ser informado por el ejecutivo federal
sobre "los criterios que sirvan de base al plan nacional de desarrollo con el
fin de que las considere al ejercer sus atribuciones constitucionales"; esta
disposicin es complementada por la ley de planeacin, en el sentido de que
el Congreso debe examinar el Plan y emitir su opinin, adems de formular
las observaciones que estime pertinentes durante la ejecucin, revisin y
adecuaciones del mismo. Por supuesto, en la Constitucin tambin se
estipula el carcter obligatorio de los programas de la Administracin
Pblica Federal.
23

Para d e t e r m i n a r el a l c a n c e d e l t r m i n o , h a y q u e partir d e
consideraciones muy parecidas a las anteriores: que el plan carezca de una
base legal, es decir, de una ley aprobada por un rgano legislativo, implica
que su carcter obligatorio no est respaldado por una exigibilidad jurdica
parlamentaria; la eficacia legal del plan no depender entonces de un
Congreso o de un rgano legislativo. La impugnacin de actos del Ejecutivo
contrarios al plan slo podr realizarse sobre la base del precepto
constitucional, pero vuelve a plantearse el interrogante anterior: quin est
legtimamente facultado para ejercer este tipo de accin? En cuanto a las
referencias al Poder Legislativo que s e hacen en la Constitucin y en la ley
de planeacin, poco parecen aadir a lo ya dicho; aunque es obvio que la
voluntad del constituyente era que el cuerpo legislativo ejerciera una
importante funcin de control, no lo dot del principal instrumento de
exigibilidad jurdica: s u aprobacin; as, la informacin que s e le
proporcione le servir ms bien para que sus propias leyes no contradigan
lo dispuesto en los planes, lo que evidentemente tiene una gran importancia
con respecto al presupuesto, c o m o ya s e expuso.
En todo caso, cuando en el Plan Nacional de Desarrollo correspondiente
al perodo 1983-1988 s e hace referencia a la obligatoriedad del plan, ello
slo apunta al propio sector pblico, que ser responsable ante el mandatario
del pas.^^
Por ltimo, para completar la resea de casos posibles, cabe mencionar
lo que ocurre en Colombia y Brasil, en cuyas Constitucines tambin se
establece el carcter obgatorio de los planes para el sector pblico, pero
con la diferencia de que tambin se dispone que el plan sea aprobado por
ley. En el c a s o c o l o m b i a n o , adems de estipular e x p r e s a m e n t e la
obligatoriedad de la planificacin del sector oficial, ^^ s e ha sabido disear
un acabado mecanismo de aprobacin y control de los planes por parte del
Poder Legislativo. En efecto, aunque ya en la Reforma de 1945 s e haba
asignado al Congreso la funcin de "Fijar los planes y programas a que debe
someterse el fomento de la economa nacional, y los planes de todas las
obras pblicas que hayan d e emprenderse o continuarse", esto f u e
perfeccionado mediante la Reforma de 1968, en la que s e institucionaza
la distribucin de c o m p e t e n c i a s entre el C o n g r e s o y el Ejecutivo,
atribuyendo al primero la funcin de fijar los planes y programas de
desarrollo econmico y social. Por otra parte, s e dictan normas especficas
sobre el control que debe ejercer el Congreso y se crea una Comisin
Permanente para supervisar el cumplimiento de los planes de desarrollo y
la evolucin del gasto pblico (Reveiz Roldn, op.cit, p. 2 2 )

24

En Brasil existe una reglamentacin del mismo tipo, pues la nueva


Constitucin, en su Artculo 174, prescribe que el plan deber ser aprobado
bajo la forma de ley y que ser determinante para el sector pblico. Para
ello, se compatibilizar el presupuesto con la ley del plan plurianual, de tal
modo que cualquier directriz o ley presupuestaria que no se ajuste a la ley
del plan ser inconstitucional. En el Artculo 7 4 s e seala, adems, que
corresponde a todos los poderes del Estado, Ejecutivo, Legislativo y
Judicial, mantener un sistema de control interno que avale el cumplimiento
de las metas previstas en el plan plurianual.
En nuestra opinin, slo c o n una legislacin de este tipo tiene
verdaderamente sentido hablar del carcter obligatorio de la planificacin
del sector pblico, puesto que existir un rgano, independiente del
Ejecutivo, encargado del control jurdico del plan. Adicionalmente, la
obligatoriedad del plan fue luego reflejada en materia de presupuestos,
mediante la Ley del 13 de junio de 1981, en la que estos ltimos se
subordinan a la planificacin, de modo que "el presupuesto nacional deber
expresar y traducir en apropiaciones las prioridades, metas y objetivos del
plan". Por ltimo, la referencia constitucional explcita garantiza que no
s l o el Ejecutivo, sino tambin el Legislativo, s e preocuparn del
cumplimiento de los planes. Sin embargo, incluso en un rgimen c o m o ste,
continan plantendose muchas dudas; por ejemplo, es posible controlar lo
que el Ejecutivo hace, pero difcilmente lo que no hace; as, exigirle que
cumpla determinados objetivos puede ser muy complejo.

2. Conclusiones sobre la planificacin del sector pblico


D e los ejemplos analizados ya se podran extraer algunas conclusiones: si
el plan es de carcter obligatorio, ello afectar al propio sector pblico, que
perder capacidad de decisin en cuanto a las materias reguladas en el plan.
Si el sector pblico goza de autonoma en este sentido, ser preciso que
exista alguna norma de carcter legal para imponer la ejecucin del plan;
esto puede hacerse por medio de la ley de planificacin o bien de la ley
aprobatoria del plan. Este ltimo sistema tiene la ventaja de incluir al
Legislativo en el control del plan, al establecer que debe ser aprobado por
este rgano c o m o condicin de eficacia jurdica. Sin embargo, una simple
norma legal no obligara al Legislativo, que siempre estara facultado para
aprobar otra ley contraria al plan, en virtud de su poder de derogacin; si el
Legislativo ha participado en la aprobacin del plan, el peligro de que esto

25

ocurra es mnimo, pero es ms probable si la vigencia del plan no ha exigido


la intervencin del rgano parlamentario.
Evidentemente, este riesgo se evita si la obligatoriedad es establecida
mediante una norma legal de carcter o rango superior o, como es evidente,
en la propia Constitucin. Este es el autntico sentido de una disposicin de
este tipo; ya que a lo planificado para el sector pblico no podr oponerse
ningn acto del Ejecutivo, ni de los dems rganos del sector pblico y
tampoco de otro poder, es decir, ninguna otra ley. Por lo tanto, cuando la
Constitucin contiene una disposicin en este sentido, existen suficientes
garantas jurdicas de que la actividad del sector pblico se subordinar a la
planicacin.
Podemos concluir, por lo tanto, que el plan ser obligatorio para el
sector pblico cuando haya sido aprobado por ley, lo que le confiere eficacia
jurdica o bien cuando as lo disponga la Constitucin, norma fundamental
que no puede ser contravenida. Sin embargo, la garanta jurdica de la
obligatoriedad del plan es mucho mayor cuando es la Constitucin la que
establece el alcance de la planificacin. No obstante, esta obligatoriedad no
siempre tendr una autntica trascendencia jurdica, es decir, su
cumplimiento forzoso no podr ser exigido ante los tribunales. Para
entender los 'mites del concepto de obligatoriedad de la planificacin del
sector pblico tambin hay que referirse al de exigibilidad poltica, lo que
implicara la existencia de otro poder, distinto del Ejecutivo, con
atribuciones que le permitan ejercer control poltico sobre l. Este tipo de
exigibilidad ya no corresponde a los tribunales, sino al poder Legislativo.
El tema es especialmente importante si se lo relaciona con los
presupuestos del Estado. En efecto, aunque el plan no sea aprobado
mediante una ley, el presupuesto necesariamente ha de serlo; luego, es
preciso encontrar un mecanismo jurdico que garantice que si el plan
contiene, por ejemplo, un programa de inversiones, este ltimo sea
incorporado a la ley de presupuesto, a fin de que se autoricen oficialmente
los recursos para ejecutarlo. La solucin del problema no es simple:
depender de lo que cada pas disponga al respecto y, en ocasiones, tambin
ser resuelto por la va poltica, y no jurdica. ^^
En general, no es posible determinar concretamente el valor real de las
disposiciones constitucionales, pues ello depender del grado de
aplicabilidad que en cada pas tenga la Constitucin. Habra que indagar,
por ejemplo, si los tribunales constitucionales pueden derogar directamente
una ley emanada del cuerpo legislativo o cualquier otra norma dispuesta por
el Ejecutivo, por ser contrarias a la constitucin econmica o si slo estn
26

facultados para conminarlos a reformarlas. Por otra parte, una cuestin de


indudable trascendencia que debera ser investigada en cada pas es si los
preceptos constitucionales son directamente aplicables y pueden ser
alegados ante los tribunales ordinarios, pues es el poder judicial el nico
que puede constituirse en autntico garante jurdico del cumplimiento de la
Constitucin.

3. La planificacin del sector privado


Como ya se ha sealado, lo que caracteriza a una economa mixta es el
carcter indicativo u orientador que tiene la planificacin para el sector
privado; sin embargo, eUo no significa que de este tipo de planificacin no
derive ningn efecto jurdico, pues normalmente el Estado tratar de concertar los objetivos del plan con los agentes econmicos.
En general, los efectos de la planificacin sobre los sectores privados
pueden ser los siguientes:
i) Orientacin: El vnculo entre el plan y el sector pblico se reflejar
en el sector privado, que orientar su actuacin segn las tendencias del
primero.
ii) Estmulo: El Estado puede establecer una serie de incentivos que
beneficiarn, de manera ms o menos automtica, a los que apoyen los
objetivos del plan.
iii) Concertacin: El Estado y los particulares podrn ponerse de
acuerdo para actuar en funcin de los objetivos del plan.
En general, las disposiciones que rigen la planificacin del sector
privado son establecidas por el plan en vigencia y no por la Constitucin
que, en general, slo determina el carcter orientador o indicativo del plan.
Sin embargo, hay referencias expresas muy interesantes.
a) La concertacin entre el sector privado y el plan. Algunos

ejemplos

Para interpretar este concepto debemos tener en cuenta que cuando el


legislador latinoamericano se refiere a la concertacin en la planificacin
puede hacerlo en dos sentidos: primero, en el de participacin en el proceso,
es decir, la posibilidad de que puedan integrarse a l otros actores ajenos al
Estado, incluso en el caso de que dicha concertacin no sea el resultado de
un efectivo acuerdo entre ste y esos otros participantes. Sin embargo, en
un sentido tcnico-jurdico, hablaremos de concertacin para referirnos a
27

los convenios pblicos o administrativos celebrados entre el Estado y las


empresas mixtas o privadas, en los cuales dichas empresas se comprometen
a cumplir los objetivos previstos en el plan y el Estado acuerda concederles
una serie de beneficios fiscales, monetarios, arancelarios o de otros tipos.
No obstante, cabe sealar que este ltimo sentido se ha hecho extensivo a
cualquier tipo de pacto, aunque no sea de naturaleza contractual, entre el
Estado y representantes de organizaciones privadas o cualquier otro rgano
pblico.
En la Constitucin de Per se menciona que los sectores privado y mixto
orientarn su actividad de acuerdo con la planificacin de manera
concertada, pero que una vez que se haya llegado a acuerdos, stos sern
de cumplimiento obligatorio.
Ahora bien, en este caso el constituyente usa el trmino concertacin
en el sentido tcnico-jurdico antes mencionado, es decir, el establecimiento
de un vnculo contractual entre el Estado y una persona fsica o jurdica
especfica, bajo el cual esta ltima se compromete a cumplir con
determinados objetivos sealados en el plan. Por esta razn el legislador
puede decir que la planificacin, una vez concertada, ser de cumplimiento
obligatorio, es decir, ser exigible jurdicamente; esto implica su
cumplimiento forzoso o bien que su incumplimiento, tanto por parte del
Estado como de las empresas, ser sancionable por los tribunales
competentes.
La Constitucin mexicana tambin se refiere a la concertacin con los
particulares (Art. 26), tema que posteriormente es desarrollado en la Ley de
Planeacin de 1983. Aqu, a nuestro juicio, se plantea un interesante
problema jurdico, porque al extenderse el concepto de concertacin hasta
abarcar no slo los contratos con particulares, sino los acuerdos con grupos
sociales, surge la cuestin de la naturaleza de este tipo de convenios. En
efecto, en los Artculos 37 y 38 de la Constitucin se dispone que "El
ejecutivo federal, por s o a travs de sus dependencias y las entidades
paraestatales, podrn concertar la realizacin de las acciones previstas en
el Plan y los Programas, con representaciones de los grupos sociales o con
los particulares interesados. La concertacin a que se refiere el artculo
anterior ser objeto de contratos o convenios de cumpUmiento obligatorio
para las partes que lo celebren en los cuales se establecern las
consecuencias y sanciones que se deriven de su incumplimiento, a fin de
asegurar el inters general y garantizar su ejecucin en tiempo y forma".
Pues bien, la ley mexicana atribuye a ambos naturaleza contractual, ya
que considera dichos contratos o convenios como de derecho pblico y de
28

cumplimiento obligatorio, a pesar de que la doctrina haba distinguido ya


entre dos tipos de acuerdos de voluntades; el primero implicara una especie
de concertacin social, pues supone un pacto entre el Estado y los grupos
sociales; el segundo, por su parte, sera el de naturaleza autnticamente
contractual, dado que se realiza con los particulares interesados.^^ En todo
caso, quedan dudas sobre la factibilidad de dar cumplimiento al primer tipo
de convenio y, en particular, sobre su eventual impugnacin.
Los acuerdos de concertacin tambin se contemplan, por ejemplo, en
la legislacin venezolana, en los Artculos 43 y 45 del proyecto de ley sobre
el sistema nacional de planificacin. El trmino es utilizado en el mismo
sentido que en la legislacin peruana, es decir, un contrato entre el Estado
y las empresas privadas, bajo el cual stas se comprometen a fijar ciertos
objetivos y prioridades y el Estado a otorgarles determinados beneficios.
Naturalmente, este tipo de planificacin tambin se sustenta sobre la base
de su obligatoriedad.
b) El estmulo al sector privado en la planificacin
Puesto que la orientacin del sector privado no produce efectos
jurdicos, en esta ocasin slamente nos referiremos a los estmulos, esto
es, a aquellas disposiciones estatales que tienen por objeto incentivar al
sector privado para que cumpla determinadas metas establecidas en el plan,
sin necesidad de un contrato previo, de modo que el beneficio prometido se
obtiene automticamente al dar cumplimiento al objetivo (si bien se pueden
exigir algunos requisitos formales). La exigibilidad jurdica del beneficio
que acta como estmulo es, por lo tanto, inmediata, sin que el Estado deba
autorizarlo en cada caso.
Un ejemplo de incentivacin del sector privado sera lo previsto en el
Plan Nacional de Desarrollo de Mxico (1983-1988), segn el cual "en la
vertiente de induccin se ubican todas aquellas polticas de gobierno
tendientes a promover, regular, restringir, orientar o prohibir acciones de
los particulares en materia econmica y social, de acuerdo a la Constitucin
y las leyes, para que estimulen las actividades de los sectores social y
privado hacia el cumplimiento de las metas y objetivos del desarrollo. Estas
polticas se manejarn de acuerdo con los objetivos, lincamientos y
prioridades establecidos en el Plan y precisados con oportunidad en los
programas operativos anuales". ^^
De especial inters en este sentido es el Artculo 110 de la Constitucin
de la Repblica Dominicana que, sin contener una mencin expresa a la

29

planificacin (la Constitucin data de 1966), se refiere a la concertacin con


ios particulares para fomentar la economa nacional. El Artculo
mencionado dispone al respecto que "... los particulares pueden adquirir,
mediante concesiones que autorice la ley o mediante contratos que apruebe
el Q)ngreso Nacional, el derecho inevocable a beneficiarse, por todo el
tiempo que estipule la concesin o el contrato y cumpliendo con las
obligaciones que la una y el otro les impongan, de exenciones,
exoneraciones, reducciones o limitaciones de impuestos, contribuciones o
derechos fiscales o municipales incidentes en determinadas obras o
empresas de utilidad pblica o en determinadas obras o empresas hacia las
que convenga atraer, para el fomento de la economa nacional o para
cualquier otro objeto de inters social, la inversin de nuevos capitales."
La Constitucin boliviana ilustra el mismo principio respecto del sector
privado, al sealar en su Artculo 144 que "la iniciativa privada recibir el
estmulo y la cooperacin del Estado cuando contribuya al mejoramiento
de la economa nacional"; esto comprende cualquier tipo de accin, sea de
estmulo o de concertacin.
4. Una forma especial de concertacin dentro del sector pblico:
la coordinacin en los pases federales
Por ltimo, importa mencionar que en las legislaciones de los pases
federales se prev una forma especial de concertacin al interior del sector
pblico. Se hablar entonces de coordinacin para referirse a los convenios
de desarrollo entre el ejecutivo nacional y el de los estados federales y
municipios.
Esta dimensin de coordinacin del plan haba sido contemplada por el
constituyente mexicano, ya que el Artculo 115 trata de los Convenios
Unicos de Desarrollo celebrados por el ejecutivo federal y los gobiernos
estatales, con el propsito de hacer compatibles las tareas comunes de la
Federacin y de los estados vinculadas al contenido de sus planes y
programas. Al respecto, el precepto constitucional seala que "La
Federacin y los Estados, en los trminos de ley, podrn convenir la
asuncin por parte de stos del ejercicio de sus funciones, la ejecucin y
operacin de obras y la prestacin deservicios pblicos cuando el desarrollo
econmico y social lo haga necesario. Los Estados estarn facultados para
celebrar esos convenios con sus Municipios, a efecto de que stos asuman
la prestacin de los servicios o la atencin de las funciones a que se refiere
el prrafo anterior".

De la misma manera, en el Artculo 49 del proyecto venezolano de ley


sobre el sistema de planificacin, se establece que "El Ejecutivo Nacional
podr celebrar convenios de coordinacin con el Jefe Ejecutivo de los
Estados, Distrito Federal, Territorios Federales y con los Municipios, a los
fines de la ejecucin de los planes contemplados en la presente Ley,
cuidando que los convenios de inversin sean compatibles con otras leyes
cuando sea el caso".

V. PRINCIPIOS CONSTITUCIONALES QUE RIGEN LA


PLANIFICACION
El hecho de que las constituciones polticas mencionen el desarrollo econmico como responsabilidad del Estado y la planificacin como instrumento operativo, supone formular una serie de principios constitucionales
que fijen lmites y establezcan orientaciones para que el ejecutivo pueda
ejercer esta funcin. De hecho, casi todas las constituciones incluyen
principios de este tipo, que pueden convertirse en parmetros que permitan
evaluar la accin del Estado.
Distinto ser determinar si existen verdaderas instancias de control de
la actuacin del Gobierno; por ejemplo, si se dispone o no de Tribunales
Constitucionales, si stos estn facultados para derogar disposiciones del
ejecutivo, si la Constitucin tiene aplicabilidad directa o puede ser alegada
ante los tribunales ordinarios, sin pasar por instancias intermedias; sin
embargo, este tema deber ser estudiado en otra oportunidad. Lo que es
evidente es que de poco servirn las instancias de control si los
correspondientes principios jurdicos no estn consagrados en la
Constitucin.
La identificacin de dichos principios no es, desde luego, tarea fcil,
sobre todo porque cada constitucin los incluye en un contexto diferente;
su aplicacin, por lo tanto, deber tener en cuenta la intepretacin que cada
pas da a esos principios. En este sentido, es importante recordar el muy
diferente significado que se atribuye al concepto del bien comn en las
constitucin polticas chilena y colombiana. En la primera, la consideracin
del bien comn exige la intervencin subsidiaria del Ejecutivo, en el sentido
de que le corresponde asumir directamente slo aquellas funciones que las
sociedades intermedias o particulares no estn en condiciones de cumpUr
adecuadamente; en la Constitucin colombiana, se garantizan la libertad de
empresa y la iniciativa privada dentro de los lmites del "bien comn", pero

31

la direccin de la economa estar a cargo del Estado que intervendr, por


mandato de la ley, en la produccin, distribucin, utilizacin y consumo de
los bienes y servicios pblicos y privados para racionalizar y planificar la
economa, a fn de lograr el desarrollo integral. As, es evidente que un
mismo principio es interpretado en dos sentidos absolutamente divergentes.
En particular, examinaremos tres principios que se desprenden del
estudio comparado de las constituciones analizadas y que se consideran
del mayor inters por sus posibles consecuencias: el principio de justicia
social, el de participacin democrtica en la planificacin y el de economa
mixta.
1. El principio de justicia social y la planifcacin
Uno de los fundamentos ms fuertemente mencionados en las constituciones de Amrica Latina, al referirse a la intervencin del Estado en la
economa o a la planificacin, es el principio de justicia social. Este es el
caso, por ejemplo, del Artculo 110 de la Constitucin peruana, el 94 de la
de Paraguay, el 132 de la de Bolivia, el 95 de la de Venezuela, el 45 de la
de Ecuador y el 279 de la de Panam, entre otros.
La existencia de este principio es inherente al proceso de intervencin
del Estado en la economa y puede atribuirse a la necesidad que tuvieron la
elite industrial y los sectores medios de aliarse con las masas populares para
conseguir que el Estado interviniera en la economa. Es decir, "se ha tratado
de que la intervencin estatal se haga en nombre, no slo del crecimiento
econmico y del desarrollo de las fuerzas productivas industrales ligadas
directamente a sus intereses, sino tambin en nombre de la necesidad de
hacer ciertos cambios en las estructuras sociales y econmicas de los pases
latinoamericanos que pueden percibirse como favorables a las masas
populares".
Creemos que el establecimiento de un principio de este tipo constituye
un paso importante, sobre todo si tambin constitucionalmente se ha hecho
responsable al Estado del desarrollo. En efecto, como ya se dijo, hacerlo
significa tambin encargarlo del crecimiento y puesto que ste no
necesariamente va acompaado de justicia social, es preciso que el Estado
los compatibilice. De hecho, cuando los legisladores hablan de
planificacin, lo entienden como "planificacin econmica y social", ya que
identifican planificacin econmica con crecimiento y planificacin social
con la adopcin de una serie de poUticas destinadas a favorecer a los sectores
ms rezagados.
32

En ocasiones, al legislar no se ha considerado swfciesi !a mera


enunciacin del principio y se ha tratado de establecer criterios para definir
esa justicia social. No obstante, la explicitacin de tales criterios no es
absolutamente fundamental, ya que el solo principio supoas, por lo menos,
que su aplicacin implica progreso, es decir, que las sltuacioaes sociales se
tomen cada vez m justas y, por otra parte, que se creen condiciones
crecientemente favorables para los sectores ms desfavorecidos. Sin
embargo, el establecimiento de criterios constitacionaies para acompaar
el principio puede evitar imprecisiciones a la hora de s h apIicacEn.
No todas las constituciones se han ocupado de ello cora igual inters.

En

Bolivia, por ejemplo, se entiende que el principio de justicia social ieme por

objeto asegurar a todos los habitantes un nivel de vida digEo; en Per fea
sido referido a la dignificacin del trabajo como fuent primcipal de riqueza
y como medio de realizacin de las personas as como a la distribucin
equitativa del ingreso; en Mxico tambin se le viracula a la ms justa
distribucin del ingreso y de la riqueza y, posteriormente, en la ley de
planeacin, a la igualdad de derechos, a la satisfaccin de las necesidades
bsicas de la poblacin y la mejora, en todos sus aspectos, de la calidad de
vida, para lograr una sociedad ms igualitaria.

En el caso de Colombia, se efectu una reforma coasttiiciomal en 1 9 ^


con elfinde introducir, en el Artculo 32, e concepto de justicia social. Se
estableci entonces que el Estado intervendra "para dar pleno empleo a los
recursos humanos y naturales, dentro de una poltica ds ingresos y salarios,
conforme a la cual el desarrollo econmico y social tenga como objetivo
principal la justicia social y el mejoramiento armnico e integrado de la

comunidad y de las clases proletarias en particular". Actaalmeme, el


Departamento Nacional de Planeacin concede una gran importancia a este
precepto y seala que la planificacin inspirada en l ta de preocuparse de
la distribucin de los recursos entre los diversos sectores de la poblacin,

de modo que su propsito esencial sea reducir las desigualdades y no

mantener el statu quo. Por esta razn, en el plan vigente se indica que "El
Plan de Economa Social est orientado a asegurar que e crecimiernto
econmico cumpla una funcin social y que el desarrollo social sea un factor

de crecimiento".^^ De esta manera, el principio de justicia social s


considerado como un complemento de la igualdad poltica y jurdica.

La Legislacin de Panam condiciona explcitameme la intervencin


del Estado en la economa a las necesidades sociales y, para asegurar la
justicia en este mbito, dispone que el Estado podr itervemiir esa toda clase
de empresas.

En Ecuador se entiende que la organizacin y el funcionamiento de la


economa debern responder al principio de justicia social, a fin de asegurar
a todos los habitantes una existencia digna y permitirles, al mismo tiempo,
iguales derechos y oportunidades frente a los medios de produccin y de
consumo. Por otra parte, es funcin del Estado velar por la equidad de la
distribucin del ingreso y de la riqueza en la comunidad.
En definitiva, estos criterios aseguran por lo menos condiciones
mnimas de justicia social, que en todo caso son exigibles y que implicaran
la necesidad, por una parte, de adoptar medidas de poh'tica social que
acompaen al desarrollo econmico y, por la otra, de cuidar que las acciones
de poltica econmica decididas por el Estado no tengan consecuencias
sociales contrarias a ese principio. De todas maneras, lo normal es que este
tipo de criterios constitucionales sirvan ms como lincamientos de
orientacin para el legislador que como parmetros de control.
En algunos pases se han establecido procedimientos especiales para
considerar estos aspectos. En el caso de Bolivia, por ejemplo, en el reciente
Decreto Supremo 21660 sobre reactivacin econmica, del 10 de julio de
1987, se ha previsto introducir, dentro del aparato administrativo de
planificacin, un Consejo Nacional de Poltica Social, ya que las estrategias
de ajuste han tenido un alto costo social y la reactivacin de la economa
exige tener en cuenta esta problemtica. Dicho Consejo tiene por misin
formular la poltica social del pas, elaborar un plan trienal de inversin en
reas sociales y disear acciones encaminadas a solucionar problemas en
este mbito. La consagracin de este principio a nivel constitucional en la
mayora de los pases les exigir encontrar soluciones ms o menos
parecidas a sta, tras la aplicacin de sus polticas de ajuste.
2. El principio de la participacin democrtica
y la planifcacin
Se ha afirmado repetidamente que la intervencin del Estado en la economa
es imprescindible en una estrategia de desarrollo, pero que al asumir ese
papel puede convertirse en un Estado autoritario. La manera de evitarlo no
consiste en reducir su importancia como agente econmico, sino en transformarlo en un Estado democrtico, que dialogue con la sociedad civil
(Ikonicoff, 1983).
Esta preocupacin ha tenido gran influencia en las constituciones de
Amrica Latina, sobre todo en los ltimos aos y se ha reflejado en las leyes
ms recientes sobre planificacin; en ellas, si bien se otorga menos
34

importancia al concepto de democracia representativa y, por lo tanto, a la


aprobacin de los planes por parte de los rganos parlamentarios, se ha
previsto una serie de disposiciones destinadas a asegurar el carcter
democrtico de la planificacin por las vas de la participacin y a
concertacin.
No obstante, es importante distinguir entre las nociones de participacin
y concertacin, a partir de sus diferentes efectos jurdicos. Esta no es una
tarea fcil, ya que el estudio comparativo de los diversos pases hace
evidente la ambigedad de una serie de conceptos, a los que cada legislador
y, a veces cada ley, atribuye un significado distinto. No obstante, para
analizarlos es necesario identificar claramente sus diferencias.
En este sentido, hablaremos de participacin cuando los criterios de
exigibilidad o requisitos que deban ser cumplidos para validar un
determinado procedimiento, se refieran a los sujetos del mismo y no a los
objetos; trasladando esto al proceso de planificacin, podremos decir que
existe participacin cuando la normativa que rige el proceso determina que
en l tengan cabida otros sujetos que no sean los poderes pblicos. Por su
parte, la concertacin social (el adjetivo sirve para diferenciarla de los
contratos de concertacin entre el Estado y determinadas empresas del
sector privado aludidos anteriormente), es un concepto ms amplio, ya que
hace referencia no solamente a los sujetos o actores del proceso, sino al
objeto del mismo, es decir, requiere del consenso entre los poderes pblicos
y determinados sectores de la sociedad civil en tomo de un objetivo
esf)ecfico.
Evidentemente, el concepto de democracia se vincula con el de
concertacin social; luego, no es posible hablar de democracia por el solo
hecho de que en un proceso se establezcan vas para que los actores de la
sociedad civil puedan expresar su opinin; si no no se les concede el poder
para exigir consenso o, por lo menos, algn medio de control sobre las
decisiones que se adopten, no se trata de una autntica concertacin, sino
de una simple participacin.
Como ya se dijo, en la legislacin latinoamericana se utilizan estos
trminos casi indistintamente. En todo caso, lo importante no son los
vocablos mismos, sino su contenido y si ste concuerda con el carcter
democrtico expreso en las leyes de cada pas.
En efecto, suele suceder que cuando se habla de participacin, slo se
quiere decir que se ha establecido una serie de rganos de consulta en los
que tienen cabida representantes del sector privado o que se ha previsto
algn foro para que la poblacin opine sobre determinados temas. En

general, la capacidad decisoria efectiva de este tipo de rganos difiere


mucho segn el pas.
En Mxico, por ejemplo, en el Artculo 26 de su Constitucin se
establece que "la planeacin ser democrtica. Mediante la participacin de
los divers(^ sectores sociales recoger las aspiraciones y demandas de la
sociedad para incorporarlos al plan y los programas de desarrollo [...] La
Ley facultar al Ejecutivo para que establezca los procedimientos de
participacin y consulta popular en el sistema nacional de planeacin
dem(K:rtico
Posteriormente, este tema es tambin desarrollado en el
Artculo 20 de a Ley de Planeacin. En la Constitucin hondurea se seala
que en el sistema de planificacin han de intervenir los poderes del Estado
y las organizaciones polticas, econmicas y sociales debidamente
representadas; a tal efecto, mediante el Artculo 19 de la ley de planificacin,
se crea el Consejo Nacional de Planificacin (CONAPLAN). En otros pases,
aunque no se hace referencia expresa al tema, se han creado organismos de
este tipo y ltimamente se estn introduciendo mecanismos de participacin
por la va de la consulta popular.
Tanta es la importancia de este tema que, incluso en aquellos pases
cuyas constituciones no mencionaban el desarrollo ni la planificacin, luego
contemplan sistemas de participacin en la planificacin; as ocurri en
Chile, por ejemplo, donde se aborda el tema al disponer el establecimiento
de los consejos regionales de desarrollo y de los consejos de desanollo
comunal.
En este estudio se considera que cualquier definicin del concepto de
democracia exige, por lo menos, un mnimo nivel de participacin, sea en
el control o en la adopcin de decisiones; sin embargo, la gran mayora de
los rganos de participacin previstos en los pases de Amrica Latina no
cumplen con este requisito. La cabida que se da al principio de participacin
es casi meramente formal, pues lo que normalmente se establece en la
legislacin al respecto es que los organismos participativos debern ser
informados y escuchados. Por lo tanto, el grado de influencia directa de la
sociedad civil en el proceso de adopcin de decisiones depender de las
instancias facultadas para resolver.
Anteriormente se haban analizado las diferencias entre los conceptos
de participacin y de concertacin, entendiendo que este ltimo implicaba
la existencia de algn nivel de consenso o acuerdo. Ahora bien, nada impide
que, a partir del principio de participacin, se llegue al de concertacin; es
decir, que la sociedad civil no solamente participe en las decisiones sobre
planificacin, sino que adems llegue a acuerdos y firme convenios con el
36

Estado sobre los objetivos y metas haca cuya consecucin ha de orientarse


este proceso. En las legislaciones ms recientes de los pases analizados se
recogen posibilidades de este tipo y un ejemplo de ello es lo previsto en el
nuevo proyecto de ley del Sistema Nacional de Planifcacin de Venezuela,
que alude expresamente a la concertacin social como procedimiento para
disear los grandes lincamientos del Plan. No obstante, en ninguna instancia
constituyen estos rganos el eje decisorio central del sistema de
planifcacin.
En todo caso, si el principio se enuncia como condicionante procesal,
ello dar fundamentos para declarar inconstitucional cualquier medida
tomada sin haber convocado a los organismos participativos. Igualmente,
sobre su base puede intentarse llevar a la prctica interesantes mecanismos
para democratizar la planificacin, que no solamente impliquen la
convocatoria del rgano, sino su inclusin efectiva en el proceso de
adopcin de decisiones. La planificacin concertada supone que, antes de
su puesta en ejecucin, los poderes pblicos y la sociedad han llegado a un
efectivo acuerdo sobre sus metas y medios.
La preocupacin de los pases de la regin en tomo de este tema es
evidente. As lo demuestra la reciente realizacin en Ecuador de una
Consulta nacional sobre temas fundamentales del desarrollo, con el
propsito, segn lo seal el propio Consejo Nacional de Desarrollo, de que
las organizaciones ms representativas de la estructura social y poltica
ecuatoriana, "en ejercicio de una real democracia participativa, den las
respuestas que consideren adecuadas y permitan obtener la ms ampla
opinin sobre las posibles opciones de desarrollo a largo plazo del pas y
respecto a los criterios predominantes relativos a la manera de alcanzar ese
desarrollo con la mayor dinamia y consistencia".^^
3. El principio de economa mixta como forma
de sistema econmico
En las constituciones tambin se suele hacer referencia a las formas de
propiedad y de empresa dentro de cada Estado. En general, en las de los
pases de Amrica Latina se consagra un sistema de economa mixta,
aunque, en algunos casos, las tendencias liberalizadoras han puesto esta
afirmacin en entredicho.
En Per, por ejemplo, en el Artculo 112 de su Constitucin se establece
que "El estado garantiza el pluralismo econmico. La economa nacional
se sustenta en la coexistencia democrtica de diversas formas de propiedad

y de empresa" (estatales, privadas, cooperativas, autogestionarias,


comunales y de cualquier otra modalidad).
En Mxico el sistema vigente prescribe que para el desarrollo
econmico del pas "concurrirn con responsabilidad el sector pblico, el
sector social y el sector privado, sin menoscabo de otras formas de actividad
econmica que contribuyan al desarrollo de la Nacin".
Venezuela consagra en su Constitucin el principio de libertad
econmica antes de referirse a las potestades de intervencin del Estado en
los mbitos econmico y social, lo que constituye una clara indicacin del
sistema econmico que ha de regir en el pas. Parecidos preceptos contiene,
entre otras, la Constitucin de Bolivia, que hace extensas referencias tanto
al sector privado como al sector pblico de la economa.
En la de Ecuador se seala expresamente que el desarrollo se
desenvolver en un marco de economa de mercado y especifica los cuatro
sectores bsicos en tomo de los cuales se organizar la economa nacional:
pblico, de economa mixta, comunitario o de autogestin y privado, a la
vez que establece el papel que cabe al Estado respecto de cada uno de ellos.
Finalmente, interesa sealar que este principio constituye tambin un
importante lmite a la actuacin del Estado, al cual corresponde mantener
el equilibrio del sistema econmico. Sin embargo, es muy difcil determinar
constitucionalmente los criterios que delimitan ese punto de equilibrio.
4. Otros principios
Las constituciones suelen considerar, adems, otros principios que deben
ser tenidos en cuenta en el proceso de planificacin. De ellos mencionaremos los siguientes:
a) El fortalecimiento de la soberana econmica del pas, lo que
implica importantes limitaciones a la inversin extranjera, entre
otras previsiones.
b) El incremento de la productividad y de la eficiencia en la economa.
c) El desarrollo regional, orientado a fomentar el crecimiento econmico en las zonas ms desfavorecidas.

38

SEGUNDA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE VISTA
ESTATICO: LA ESTRUCTURA DE LOS
SISTEMAS DE PLANIFICACION

A. LA ADMINISTRACION PUBLICA Y EL DESARROLLO


Si la planificacin es el instrumento con que cuenta el Estado para cumplir
con su responsabilidad de alcanzar una serie de metas econmicas y
sociales, necesitar una organizacin administrativa mediante la cual ejercer esa funcin. Es por ello que, cuando se estudia la problemtica del
desarrollo, es de fundamental inters analizar la administracin pblica;
como se ha afirmado, "por medio de las organizaciones pblicas y su
correcta administracin, las naciones pueden traducir su voluntad poltica
en medidas concretas de poltica y llevarlas a cabo para hacer realidad las
metas nacionales". (Naciones Unidas, 1976, p. 5.)
Por otra parte, como la eficiencia o ineficiencia de la administracin
resultan determinantes para el proceso de desarrollo econmico y social, el
estudio de sus problemas es indispensable para asegurar, como mnimo, que
la maquinaria del gobiemo no oponga un obstculo ms al proceso; en
segundo lugar, si se considera que una administracin ineficiente es
probablemente el impedimento ms superable de los que el gobierno ha de
enfrentar en el camino del desarrollo, es necesario conocer el tema a fondo
para controlar todos sus aspectos con facilidad. Un gobierno que no pueda
modificar o reformar su propia orgaizacin administrativa, tampoco ser
capaz de impulsar el desarrollo del pas en su conjunto (Moodie, 1966).
Sin embargo, la cuestin no es simple. Por una parte, la planificacin
del desarrollo pretende ejercer su accin sobre la estructura econmica y
social del pas, de la cual forma parte la organizacin administrativa, lo que

la convierte en objeto de la planificacin; pero por la otra, el proceso


planificador solamente puede ser abordado por una organizacin
administrativa suficientemente desanollada, que as se toma en sujeto de la
planificacin. El problema es entonces obvio: como agente planificador
necesita una organizacin administrativa evolucionada y eficiente, capaz, a
su vez, de actuar sobre la propia estructura administrativa. Surge as un
crculo lgico muy difcil de romper: la reforma de la estructura
administrativa puede constituir una condicin previa para la planificacin
econmica y social, pero por otra parte, la elevacin del nivel tcnico y de
la eficacia operativa de la administracin pblica es, por definicin, uno de
los resultados del desarrollo (Garrido Falla, 1975, pp. 28 y 29).
La mayora de los pases de Amrica Latina han solucionado este
dilema mediante la incorporacin de la problemtica de la administracin
pblica y de la reforma de su estructura en los planes de desarrollo.
Evidentemente, ello requiere un mnimo de eficacia administrativa inicial
y tambin que se otorgue al diseo de una estructura perfeccionada una alta
prioridad dentro del plan. Esta es una labor continua, ya que las estructuras
administrativas debern modificarse conforme al avance del proceso de
desarrollo;^ en general, tambin es un proceso necesariamente lento,
porque implica dos tipos de accin: primero, disear una estructura
administrativa adecuada, y segundo, asegurar su correcto funcionamiento
en el proceso de adopcin de decisiones.
En efecto, aunque en la prctica la distincin resultar del todo
arbitraria, ya que la estructura y el funcionamiento de la administracin son
absolutamente dependientes, para estudiarla en relacin con los sistemas de
planificacin es conveniente adoptar dos puntos de vista diferentes, uno que
denominaremos esttico y otro dinmico. El primero nos llevar a
profundizar en el anlisis de la institucionalidad formal del sistema
administrativo de planificacin; el segundo, a mostrar el proceso de
adopcin de decisiones a lo largo del sistema, distinguiendo una serie de
etapas en la planificacin y presentando a los respectivos actores.
Aunque podra parecer que el segundo punto de vista es el ms
relevante, en tanto que el primero sera secundario, suscribimos
absolutamente lo expresado por Solari y otros (1980, p. 80), quien reclama
una atencin especial para los problemas de institucionalizacin formal que
han caracterizado el desanollo de la planificacin en Amrica Latina, sobre
la base de que "toda actividad permanente y sistemtica requiere la
identificacin precisa de quienes son formalmente responsables de ella y de
sus atribuciones y funciones, todo lo cual exige, a su vez, la existencia de

40

instituciones especficas y de procedimientos operativos suficientemente


claros y conocidos". Ms adelante aade que, en su anlisis, ha otorgado
"especial importancia a la contribucin del aparato formal de planificacin.
Su existencia y fortalecimiento, incluido el respaldo constitucional o legal
que pueda otorgrsele, son condiciones necesarias, aunque no suficientes,
para el perfeccionamiento progresivo y las expectativas de xito de
cualquier proceso de planificacin".

B. ORGANIZACION DE LOS SISTEMAS


DE PLANIFICACION
1. Ideas generales
Aunque hemos visto que el sistema administrativo de la planificacin es a
la vez sujeto y objeto de la misma, por el momento nos centraremos en su
calidad de sujeto. Desde este punto de vista, el sistema o estructura administrativa es un instrumento, y no un objetivo, del desarrollo; por lo tanto,
su organizacin especfica depender de la estructura del pas (poltica,
social y econmica) y de su sistema de gobierno (Naciones Unidas, 1974,
p. 9). Este ltimo factor es fundamental, porque el proyecto que el gobierno
se proponga debe servir de orientacin a cualquier sugerencia de cambio
del aparato administrativo; ste debe ser configurado en funcin de la
estrategia de desarrollo que se adopte (Moodie, 1966, pp. 82 y 83). Ello
implica que si la organizacin del pas y los sistemas de gobierno no son
coherentes, ser imposible que lo sea la estructura administrativa diseada.
No obstante, el esquema de la administracin puede responder ms a
criterios clsicos de organizacin que a los problemas y objetivos de
desanollo especficos del pas (Naciones Unidas, 1978, p. 12); incluso
puede ocurrir algo an ms grave: que los sistemas de administracin
pblica no sean ms que la acumulacin de sucesivos modelos de
organizacin y de procedimientos que, a lo largo del tiempo, ha ido creando
estructuras insuficientes e inadecuadas (Naciones Unidas, 1976, p. 44).
La solucin de problemas de este tipo es siempre difcil y, a veces, todos
los esfuerzos resultan infructuosos; esto se debe, en primer lugar, a que
algunos sistemas carecen del grado de apertura suficiente como para
funcionar con eficiencia; tambin suele ocurrir que las reformas se ejecutan
sin la necesaria deliberacin. En otros casos, los pases adoptan indiscriminadamente sistemas que estn funcionando bien en otras realidades
41

nacionales, sin tener en cuenta sus propias particularidades (Naciones


Unidas, 1981). Cuando el sistema administrativo de la planificacin es
deficiente, sta ejerce escasa influencia en el proceso de adopcin de
decisiones o bien lo planificado no se lleva a la prctica.
Aunque existen grandes diferencias entre las instituciones de Amrica
Latina, importa destacar que los sistemas actualmente vigentes son frutos
muy acabados de la experiencia de las ltimas dcadas. En general, el
legislador latinoamericano se ha preocupado de ir adaptando el sistema
administrativo a las necesidades del proceso de desarrollo; prueba de ello
son las reformas introducidas en el curso de los aos ochenta, tras el inicio
de la crisis econmica.
2. El concepto de sistema de planificacin
Hasta ahora se ha hablado de la organizacin administrativa de los sistemas
de planificacin, pero si por sistema se entiende un conjunto de rganos, no
es evidente que la planificacin requiera de ello; de ah que sea necesario
precisar ms este concepto.
Al principio, en Amrica Latina la planificacin se identific con la
existencia de una oficina encargada de elaborar planes. Durante la dcada
de 1970, esta tarea dej de estar centralizada en el ministerio o secretara
de planificacin y en la mayora de los pases se evolucion hacia un sistema
de planificacin (ILPES, 1982, pp. 45 y 46). Este concepto es mucho ms
amplio, ya que comprende no solamente el rgano tcnico encargado de la
planificacin, sino tambin instancias polticas y de participacin y, en
general, a todos aqullos que influyen en el proceso de adopcin de
decisiones. Por otra parte, adems de la entidad central de planificacin, se
incluyen las unidades sectoriales y regionales. En un trabajo de las Naciones
Unidas sobre el tema se seala que este enfoque implica, entre otros
elementos, "la creacin de sistemas de planificacin a diferentes niveles
gubernamentales y en diversos sectores de actividades. Estos sistemas
deben prever vnculos entre los organismos centrales de planificacin y los
dems organismos de adopcin de decisiones, por una parte y, por la otra,
entre dichos organismos y los organismos de ejecucin". (Naciones Unidas,
1979, p. 8.)
El concepto de sistema entraa, desde luego, una mayor complejidad
que el de oficina de planificacin, pero esto resulta inevitable si tenemos en
cuenta que el proceso es enormemente complicado debido a las exigencias
del desarrollo y a la necesidad de adaptarse a circunstancias cambiantes.
42

Por otra parte, los sistemas han de ser renovados a medida que se introducen
nuevas variables en la planificacin y cambian la estructura del pas y los
objetivos de su gobierno.
Recientemente, Y. Dror (1987, pp. 103 y 104) ha planteado con gran
acierto la necesidad de planifcar mediante un sistema al expresar que "la
planificacin tiene que satisfacer exigencias contradictorias: tiene que estar
bien integrada en el pensamiento central del gobierno y compartir la
agitacin de los cabildos en tomo al poder y, tiene que tener a la vez la
facultad de "salirse del sistema". Dichas antinomias no pueden resolverse
satisfactoriamente dentro de una sola dependencia o con un solo
procedimiento. Por tanto, hay que distribuir la "planificacin" en una serie
de dependencias, cada una con una doble misin, lo cual en conjunto
equivale a una actividad de planificacin agregada y brinda una buena
mezcla de procesos contradictorios. Por tanto, hay que contar con un "grupo
planificador" y no slo con un "centro planificador".^
Integrar la planificacin dentro de un sistema es un cometido
importante, ya que su efectividad depender de la capacidad del sistema en
su conjunto; luego, la primera tarea que ha de emprender un Estado para
contar con una planificacin eficiente es la de fortalecer las interrelaciones
entre los diferentes rganos del sistema (Naciones Unidas, 1978, p. 10).
En general, lo que caracteriza a los sistemas de planificacin es la
existencia de un rgano tcnico central, ministerio u oficina a otro nivel
administrativo, encargado de la planificacin. No obstante, no en todos los
pases cumple esta entidad las mismas funciones. Es por ello que el ILPES
elabor una tipologa basada en el papel que cumple el rgano de
planificacin en el proceso de diseo y preparacin de planes. En el primer
modelo, al rgano de planificacin le corresponde una funcin de
asesoramiento y el proceso de adopcin de decisiones tiene un carcter
autnomo; en el segundo, al ente planificador le cabe una funcin
coordinadora, en tanto que el proceso decisorio es de corte negociador aunque descentralizado; el tercero se caracteriza por el papel ejecutivo del
rgano de planificacin y la naturaleza centralizada del proceso de adopcin
de decisiones (ILPES, 1982, p. 40).
Normalmente, el sistema est organizado de manera que cubra varios
sectores en el plano horizontal y diversos niveles de gobierno en sentido
vertical. Nuestro estudio comenzar por la estructura a nivel nacional de
carcter no sectorial; veremos despus la estructura sectorial y, por ltimo,
las estructuras ms circunscritas, es decir, federativas, regionales y locales.

3. La estructura del sistema dentro del mbito nacional


Resulta muy difcil ordenar los diversos sistemas analizados sobre la base
de un esquema nico pues, por una parte, una misma funcin puede ser
cumplida por rganos diferentes, dependiendo del pas de que se trate; por
la otra, ya hemos visto que el proyecto poh'tico nacional influye necesariamente sobre la estructura del sistema. No obstante, se intentar centrar el
estudio en una serie de conceptos bsicos y sealar algunas de las caractersticas generales y especfcas de cada pas.
a) Los rganos de decisin poltica
En algunos pases, el concepto de sistema se restringe a los rganos de
la administracin pblica que llevan a cabo tareas relacionadas con la
planificacin; en este estudio se incluir tambin el sistema poltico, que se
considera absolutamente inseparable.^
Van Arkadie (1987, p. 39) sostena al respecto que, dentro de un
sistema, se requieren dos tipos de capacidad planificadora: "En los
ministerios sectoriales, los organismos gubernamentales y el Ministerio de
Hacienda se requiere una capacidad operativa para planificar y vigilar la
ejecucin de proyectos y programas detallados - e s decir, la capacidad
rutinaria de planificacin y gestin. En cambio, en el centro del sistema
poh'tico se necesita personal capaz de identificar las esferas prioritarias de
anlisis y asesorar a las mximas autoridades polticas respecto a opciones
estratgicas". Es este segundo tipo de capacidad planificadora el que se
tratar a continuacin.^
En primer lugar, es necesario distinguir entre dos tipos de rganos: los
unipersonales, representados por el Presidente de la Repblica y los
colegiados que, como se ver, pueden ser de diversos tipos.
i) El papel del Presidente de la Repblica. Aunque lo normal es que
en los sistemas de planificacin se haya previsto un rgano colegiado para
la adopcin de decisiones, en el Presidente de la Repblica recae siempre
un papel fundamental, debido a que es la ms alta autoridad jerrquica. Sin
embargo, no es slo esta razn la que avala esta funcin resolutoria del
Presidente, sino que la propia naturaleza del proceso de planificacin
requiere de una autoridad superior para zanjar los conflictos que se planteen
entre los diversos ministerios.^^
En general, el papel del Presidente de la Repblica consiste, por una
parte, en establecer los objetivos y lneas fundamentales en materia de
44

planificacin y, por otra, en aprobar los planes, por s o con el Consejo de


Ministros, ya sea antes de que lo haga el Parlamento (en los sistemas que
as lo disponen) o bien en calidad de nica instancia de aprobacin. A
continuacin se revisarn estas funciones en la legislacin de algunos
pases.
En la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento de Bolivia de 1974,
se establece que el Presidente de la Repblica, asistido por el Consejo de
Ministros, definir los objetivos y polticas nacionales que guiarn la
estrategia de desanollo del pas; sta ser la base fundamental del proceso
de planificacin que ejecute el resto del sistema.
La normativa de Colombia tambin prescribe que el Presidente de la
Repblica "ejerce su funcin como mximo orientador de la planeacin
nacional" (Artculo 1 del Decreto 3152 del 7 de octubre de 1986, mediante
el cual se reorganiz el Departamento Nacional de Planeacin) y que,
conjuntamente con los rganos colegiados, sealar las pautas, criterios y
lincamientos en los que se basar el plan (Artculo 8 de la Ley 38 del 26 de
marzo de 1981).
En Chile, el Presidente de la Repblica define los objetivos que guan
la planificacin, elige las estrategias de desarrollo que asume el pas y
sanciona los planes de desanollo elaborados por las instancias tcnicas del
sistema (Decreto Supremo 145 de 1979).
Tambin en la nueva legislacin de Honduras sobre planificacin se
prev que sea el Presidente de la Repblica quien formule el Plan de
Desarrollo y lo remita al Congreso, despus de su aprobacin por el Consejo
de Ministros.
De la misma manera, en Ecuador y en Per se le ha asignado al
Presidente de la Repblica un papel fundamental en la aprobacin de los
planes.
En Panam el Presidente es prcticamente el nico agente poltico
facultado para adoptar decisiones.
En Brasil, los rganos decisorios superiores de la planificacin estn
directamente subordinados al Presidente de la Repblica, aunque funcionan
en forma colegiada. El Mandatario, conjuntamente con los Ministros, ejerce
las atribuciones constitucionales del Poder Ejecutivo, entre las que figura
la direccin superior de la administracin federal.
Por ltimo, tanto el texto an vigente que rige la planificacin en
Venezuela (Decreto 492 del 30 de diciembre de 1958), como el Proyecto de
Ley de septiembre de 1987, establecen que el Presidente de la Repblica,
4'>

asesorado por el Consejo de Ministros, detenta la mxima autoridad sobre


el sistema nacional de planifcacin, aunque la aprobacin de las grandes
estrategias en que se fundamentan los planes corresponde al Parlamento.
En resumen, en los pases de la regin corresponde al Presidente de la
Repblica, sea en forma individual o colegiada, determinar los lincamientos
generales de poltica econmica que han de orientar y ser considerados en
los planes (aunque en algunos casos dichas directrices deban ser aprobadas
posteriormente por un rgano parlamentario). Ocupa, por lo tanto, la
jerarqua mxima en materia de planificacin. Adems, recae en l la
responsabilidad de aprobar, tambin en forma individual o colegiada, los
planes elaborados, cuando ello no sea de competencia de los rganos
parlamentarios.
ii) Los rganos colegiados de decisin y asesoramiento. La inclusin
indiscriminada de estos rganos colegiados en el sistema poltico de
adopcin de decisiones es, en algunos casos, arbitraria, puesto que en cada
pas existen normalmente mltiples rganos colegiados, entre los que se
distribuyen capacidades de decisin, asesoramiento y consulta a varios
niveles, siendo muy difcil determinar el poder efectivo que detenta cada
uno de ellos. No obstante, del estudio realizado se desprenden algunas
conclusiones, si bien bastante generales, en las que basar criterios de
clasificacin para aclarar este punto.
Uno de dichos criterios es que los rganos colegiados se pueden
clasificar en participativos y no participativos; los primeros se caracterizan
por incluir dentro de su estructura orgnica a representantes ajenos al sector
pblico. Ahora bien, con una sola excepcin, en los casos estudiados los
rganos participativos eran slo de consulta y, de acuerdo con la letra de la
Ley, carentes de efectivo poder de decisin; es por ello que sern incluidos
en una categora aparte de los que genricamente se denominan rganos de
decisin.
En todo caso, incluso limitndonos por el momento a estudiar los
rganos colegiados no participativos, es difcil distinguir claramente entre
las instancias de decisin y las que son slo de asesoramiento; por tal razn
se analizarn en forma conjunta.
-

Los Consejos de Planificacin

Una caracterstica bastante general de los sistemas de planificacin es


la coexistencia de dos rganos colegiados con funciones decisorias y de
asesoramiento: el Consejo de Ministros y el Consejo de Planificacin, cuyos
respectivos papeles no siempre resulta fcil identificar.
46

Aunque pudiera parecer poco lgico que existan simultneamente


Consejos de Planificacin y Consejos de Ministros, hay razones que
justifican esta situacin: en primer lugar, porque a cada uno pueden
corresponder funciones diferentes; as ocurrir, por ejemplo, cuando uno de
estos rganos sea de asesoramiento y el otro decisorio o bien cuando
desempeando ambos papeles similares, ejerzan su autoridad a diferentes
niveles. La otra razn es que la existencia de rganos separados permite que
se establezca ms de un mbito de influencia, lo que aumenta las
posibilidades de alcanzar acuerdos en materia de planificacin (Naciones
Unidas, 1974a, p. 123). Por otra parte, como se ver, en ocasiones las
facultades de los Consejos de Planificacin se limitan al diseo, aprobacin
y evaluacin de planes, sin que sea de su incumbencia la ejecucin de la
poltica econmica, en sus aspectos monetario, cambiarlo, fiscal,
arancelario y otros; luego, ser preciso contar con un rgano superior que
coordine la poltica econmica nacional en su conjunto. Evidentemente,
estos problemas se solucionan cuando se ampla, como han hecho algunos
pases, el mbito de competencias de este tipo de Consejos, para que sus
funciones comprendan las esferas econmica y social.
La situacin vara mucho de un pas a otro, tal como se ver a
continuacin.
Argentina. En este pas, la reciente cracin del Consejo Nacional de
Desarrollo (CONADE), constituy un primer paso hacia el establecimiento
de un nuevo sistema de planificacin. La institucionalizacin del Consejo
mediante el Decreto 1535, del 16 de agosto de 1985, complementado con
el Decreto 1645 del 29 de agosto del mismo ao, una vez que el pas haba
retomado al sistema democrtico, respondi a la necesidad de coordinar las
actividades de planificacin realizadas por las diversas entidades con
ingerencia en el proceso de formulacin, ejecucin y evaluacin del
desarrollo econmico y social, en la rbita del Poder Ejecutivo nacional. El
CONADE, dependiente de la Presidencia de la Repblica, es encabezado por
.el Secretario de Planificacin y est integrado por todos los Secretarios
Ministeriales, incluyendo el del Interior, que forma parte del Ministerio del
Interior y el Secretario General de la Presidencia. Su funcin primordial
consiste en coordinar el proceso de planificacin a nivel nacional y ocuparse
de que se prepare la informacin y se realicen las investigaciones y estudios
que requiere la planificacin del desarrollo.
Bolivia. El Consejo Nacional de Economa y
Planeamiento
(CONEPLAN), segn la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento, es el
mximo rgano de decisin del sistema (Art. 4); sin embargo, su actuacin

47

est sometida a las resoluciones del Consejo de Ministros, ya que ste y el


Presidente de la Repblica son los encargados de establecer los objetivos y
polticas nacionales de desarrollo, a los que debe sujetarse CONEPLAN. Por
otra parte, aunque corresponde a CONEPLAN la aprobacin de los planes,
stos no tienen efectividad jurdica, es decir, no son obligatorios para el
sector pblico ni indicativos para el sector privado, en tanto no hayan sido
aprobados por el Consejo de Ministros.
Sin embargo, el poder de decisin del CONEPLAN es muy amplio -si
bien no siempre comparable al detentado por otros organismos similares en
la regin- ya que se extiende ms all de la planicacin; as, tambin le
corresponde aprobar el proyecto de presupuesto antes de que sea sometido
al Consejo de Ministros, el fnanciamiento de los proyectos del sector
pblico, el endeudamiento y los avales suscritos por el Estado, los proyectos
de asistencia tcnica y otros vinculados al sector extemo y la poltica de
integracin econmica.
En materia de planificacin, ejerce sus funciones a dos niveles. Por una
parte, da su aprobacin a la estrategia de desarrollo a mediano y largo plazo
(teniendo en cuenta los objetivos pob'ticos determinados por el Consejo de
Ministros) y a los planes anuales de desanollo, de inversin pblica y de
accin antes de que sean sancionados por el Consejo de Ministros. En
segundo lugar, cuenta con la gran ventaja de que puede influir directamente
en el proceso econmico nacional, no solamente por medio del diseo de
planes, sino de la ejecucin de la poltica econmica; esto se debe a que
tambin decide sobre las polticas financiera, monetaria y fiscal, que le son
presentadas por el Ministerio de Finanzas, por formar parte este ltimo, al
igual que el Ministerio de Planeamiento, del Sistema Nacional de
Planeamiento.
Brasil. Este pas ha preferido dividir su rgano colegiado en dos: el
Consejo de Desarrollo Econmico, encabezado por el Presidente de la
Repblica e integrado por los ministros del rea econmica y el Consejo de
Desarrollo Social, con el mismo Presidente, pero compuesto por los
ministros del rea social. A dichos Consejos conesponde, respectivamente,
asesorar al Presidente de la Repblica en la formulacin de las poh'ticas
econmico-financiera y social, as como en la coordinacin de la puesta en
prctica de ambas.
Colombia. El Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social
(CONPES) parece haber sido concebido como un organismo asesor y
consultivo del Gobierno Nacional, ya que tales son las funciones que se le
asignan en el Artculo 2 del Decreto 627 de 1974 que lo regula. Sin embargo.
48

la normativa posterior le ha concedido tan importantes facultades de


decisin, que casi relegan a segundo plano las del Consejo de Ministros.
Constitucionalmente, en Colombia la adopcin de planes y programas
de desarrollo econmico y social conesponde al Congreso, lo que explica
que la capacidad de decisin de los rganos colegiados sea menor que en
otros pases. Los respectivos mbitos de competencia del Consejo de
Ministros y el CONPES estn definidos por la Ley 38 de 1981, en la que se
establece que uno y otro han de formular, de concierto con el sector privado,
las pautas y criterios que deben regir la planificacin colombiana. Sin
embargo, dado que el Congreso no ha ejercido sus funciones en materia de
planificacin, tras la derogacin de la R e f o r m a de 1 9 7 9 es
constitucionalmente legal considerar que el procedimiento anterior es slo
una alternativa ms en el proceso de planificacin.^ En la nueva
reglamentacin del Departamento Nacional de Plaeeacin (DNP),
establecida en el Decreto 3152 del 7 de octubre de 1986, se amplan las
funciones de ese Departamento (Arts. 3 y 4 del Decreto) y tambin las del
CONPES, al que se le otorga una gran capacidad de decisin. De esta manera,
corresponde al DNP formular los planes y programas que luego se presentan
al CONPES para su aprobacin y, posteriormente, se someten a la
consideracin del Consejo de Ministros. Este tema ser tratado con ms
detalle cuando se aborde la dinmica de la planificacin.
De todas maneras, quedan fuera de la competencia del CONPES, as
como de la de otros organismos homlogos en la regin, muchas decisiones
sobre aspectos fundamentales de la planificacin, tales como medidas de
poltica cambiara, monetaria y fiscal, que se adoptan directamente en el
Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, en el Banco Central o en la Junta
Monetaria. ^^
Aparece as que tanto el Consejo de Ministros como el CONPES son
rganos colegiados con amplia capacidad decisoria y que, aunque en
ocasiones tales atribuciones son compartidas, normalmente corresponde al
CONPES llevar a la prctica las decisiones de poltica del Consejo de
Ministros, ya que se trata de un rgano especializado en los mbitos
econmico y social, del que forman parte no slo los Ministros de estas
reas, sino tambin otros altos funcionarios pblicos relacionados con el
desarrollo econmico nacional.
Costa Rica. La institucionalidad de la planificacin en Costa Rica
presenta caractersticas bastante peculiares, puesto que su Sistema Nacional
de Planificacin comprende tres subsistemas bsicos, actualmente en
proceso de reforma: el subsistema regional, el sectorial y el de reforma
49

administrativa. La direccin poltica del sistema recae en el Presidente de


la Repblica, conjuntamente con el Consejo de Gobierno, pero al interior
de cada subsistema existen otros rganos de decisin: el Consejo Nacional
de Desarrollo Regional en el primero, el Consejo Econmico y Social
Nacional en el segundo y la Comisin de Eficiencia Administrativa en el
tercero.^ Sin embargo, la reforma recin iniciada en el subsistema de
planificacin regional ya ha determinado la abolicin del Consejo Nacional
de Desarrollo Regional, sin haber creado ningn rgano que lo sustituya y
pudiera ser que en los dems ocurriera lo mismo. No obstante, an est
vigente la normativa que rige el Consejo Econmico y Social, cuyas
caractersticas son parecidas a las de rganos ya estudiados, en el sentido
de que lo integran el Presidente, los Vicepresidentes y los Ministros de la
Presidencia y de Planificacin.
Guatemala. Tambin es complejo el caso de Guatemala, que cuenta con
tres rganos colegiados con funciones parecidas en materia de
planificacin: el Consejo de Ministros, el Consejo Nacional de
Planificacin Econmica y la Comisin Nacional Econmica; el primero
est dotado de poder de decisin, en tanto que los otros dos se desempean
como entidades asesoras.^^
Al Consejo de Ministros y al Presidente les corresponde decidir en
materia de planificacin, sobre la base de las resoluciones y
recomendaciones emanadas del Consejo (Art. 4 del Decreto 157 del 27 de
noviembre de 1954). De acuerdo con la normativa que lo institucionaliza
(Decreto Presidencial 157 y Acuerdo Gubernativo del 23 de septiembre de
1969), el Consejo Nacional de Planificacin es un rgano asesor y forman
parte de l todo el Consejo de Ministros, delegados del Presidente y otros
altos funcionarios de la administracin pblica relacionados con la
economa; sin embargo, las atribuciones que se le otorgan son siempre de
carcter tcnico, por lo que parecen confundirse con las funciones de la
Secretara del Consejo, que es el rgano tcnico por excelencia. Esto se debe
a que la Secretara aparece como el rgano tcnico del Consejo (lo mismo
ocurre en Colombia con el DNP, aunque all ste tambin tiene funciones
que le son especficas). Sus mbitos de competencia son muy parecidos a
los vistos en casos anteriores: planificacin, asistencia tcnica e integracin
econmica, entre otros, temas sobre los cuales elabora propuestas,
recomendaciones e informes.
En cuanto a la Comisin Nacional Econmica, fue creada ms tarde,
en 1975, como rgano asesor; sin embargo, cumple tambin un importante
papel decisorio en materia de planificacin, aunque a nivel de grandes lneas

50

de poltica y no de aprobacin de planes. Su composicin es diferente a la


del Consejo y su nmero de integrantes es ms reducido: el Presidente de
la Repblica, los Ministros de Agricultura, Economa, Finanzas Pblicas y
Relaciones Exteriores, el Presidente del Banco de Guatemala y el Secretario
General del Consejo. Entre sus responsabilidades figuran: i) fijar los
alcances de la poltica econmica interna y extema del Gobierno; ii) analizar
los problemas econmicos del pas y decidir las medidas que se aplicarn
para tesolveilos; y i) coordinar, por conducto de los ministerios
pertinentes, las funciones y acciones de todos los funcionarios del Estado
que, directa o indirectamente, tengan ingerencia en la puesta en prctica de
las polticas y medidas econmicas, as como en la ejecucin de los planes
de desarrollo econmico y social.
Estos dos ltimos ejemplos demuestran que el sistema admite la
participacin de tres rganos colegiados en el mismo campo de accin, pero
con funciones diferentes.
Honduras. Entre los pases centroamericanos es importante analizar el
caso de Honduras, donde en 1986 se modific la legislacin en materia de
planeamiento. Este pas parece haber sabido distinguir entre un rgano de
decisin, el Consejo de Ministros, y un rgano asesor y deliberativo, el
Consejo Superior de Planificacin Econmica (CONSUPLANE).
En efecto, el Consejo de Ministros, junto con el Presidente de la
Repblica, son los encargados de adoptar todas las decisiones que puedan
incidir sobre la planificacin y el desarrollo econmico y social del pas:
desde la aprobacin del diseo de la poltica econmica y social hasta la de
los planes de desarrollo, de accin o de inversin pblica; tambin deben
dar su visto bueno al proyecto de presupuesto. Posteriormente, tanto este
ltimo como el plan de desarrollo son remitidos al Congreso. Por su parte,
el CONSUPLANE es un rgano ms especfico, pues slo forman parte de l
los Ministros relacionados con las esferas econmica y social y el Presidente
del Banco Central. Sus funciones se limitan estrictamente a analizar,
deliberar, debatir y emitir dictmenes sobre poltica econmica en general,
integracin econmica, crdito pblico, planes de desarrollo y de accin,
programas de inversiones y presupuesto, entre otros temas.
Per. En este pas se ha establecido un sistema de adopcin de
decisiones bastante complejo. Aparte del Consejo Consultivo, que no es
sino una instancia de participacin, ningn rgano colegiado aparece entre
los integrantes del sistema (Art. 3 del D.L. 177); sin embargo, la normativa
legal se refiere al Consejo de Ministros y en los reglamentos figura la
Comisin Nacional de Planificacin^^ Esta, aunque fue creada como una
51

de las comisiones encargadas de coordinar la planificacin,^^ de acuerdo


con su estatuto constituye la mxima instancia tcnico-poltica de
integracin del sistema y est dotada de considerable capacidad de decisin.
No obstante, tiene una importante caracterstica que la diferencia de otros
rgano vistos anteriormente: no est formada por los Ministros, sino por los
Viceministros; esto da una clara idea de su jerarqua y del peso relativo de
sus decisiones, que estarn siempre sometidas a las del Consejo de
Ministros. Por esta razn, en el reglamento que enumera sus fimciones se
suele hacer referencia expresa al Presidente de la Repblica o al Consejo
de Ministros.
Entre sus atribuciones se incluyen: aprobar los lincamientos de poh'tica
econmica y social que deben considerarse en la formulacin de los planes
nacionales de desarrollo, de acuerdo con las orientaciones establecidas por
el Presidente de la Repblica; supervisar el proceso de formulacin y
evaluacin de los planes y el funcionamiento de las Comisiones de
Planificacin; aprobarlos anteproyectos de planes nacionales de desanollo,
coordinados previamente por la Comisin Ejecutiva de Planificacin y
acordar su presentacin como proyectos al Consejo de Ministros; aprobar
los documentos de evaluacin socioeconmica de los planes nacionales de
desarrollo; aprobar el informe de evaluacin tcnico-administrativa del
Sistema Nacional para la Contralora y proponer mecanismos para
promover o incentivar la participacin del sector privado en el proceso de
planificacin.
Repblica Dominicana. En este pas la situacin es un tanto compleja,
porque aunque el nico responsable del proceso de desarrollo es el Consejo
Nacional de Desarrollo, tambin interviene en esas funciones la Comisin
Nacional de Desarrollo, diseada como rgano de participacin del sector
privado.^"^ El Consejo de Ministros, por su parte, est encargado de la
aprobacin de los planes.
El Consejo Nacional de Desarrollo fue creado por la Ley 55 del 23 de
noviembre de 1965 en calidad de rgano responsable de orientar el proceso
nacional de desarrollo en su totalidad. Como la mayora de los consejos con
poder de decisin, su estructura es no participativa; est integrado por el
Presidente de la Repblica, los Secretarios de Estado de las reas econmica
y social, el Secretario Tcnico de la Presidencia, los directores nacionales
de las Oficinas de Presupuesto y Planificacin y el Gobernador del Banco
Central; la presencia de este ltimo pone de manifiesto la intencin de que
las polticas monetaria y crediticia se enmarquen en el contexto de la poltica
general de la Nacin.

52

El Consejo est facultado para adoptar decisiones y aprobar propuestas;


sin embargo, a diferencia de otros sistemas analizados, le competen
cuestiones ms generales que al Consejo de Ministros, encargado de la tarea
ms especfica de aprobar los planes y programas, as como el proyecto de
presupuesto, una vez que ha sido sancionado por el Consejo Nacional de
Desarrollo. Tambin le corresponde formular la poh'tica econmica y social
del Gobierno, impartir directivas generales sobre planificacin,
presupuestos y estadsticas, aprobar los estudios realizados por los rganos
tcnicos competentes, adoptar o proponer las medidas que deben poner en
prctica los diversos departamentos del sector pblico para llevar a cabo los
planes de desanollo y supervisar su cumplimiento.
Ecuador. El Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) de este pas
constituye una excepcin entre los organismos de carcter no paricipativo.
En este caso especfico, en el mismo Consejo se conjugan el rgano
colegiado de decisin y tambin el de participacin; adems, se le otorga
un importante papel decisorio, pues en el Artculo 89 de la Constitucin se
establece que "el Consejo Nacional de Desarrollo [...] fija las polticas
generales, econmicas y sociales del Estado y elabora los correspondientes
planes de desarrollo que son aprobados por el Presidente de la Repblica,
para su ejecucin".
Son muchas las particularidades de este rgano.
primera, como se
dijo, consiste en que es una instancia de participacin, del tipo de las que se
tratarn ms adelante; su composicin es mixta, pues forman parte de l
tanto representantes del sector pblico como del privado (el Vicepresidente
de la Repblica, cuatro ministros, representantes de la Junta Monetaria, de
los alcaldes y prefectos, de los trabajadores, de las cmaras de la produccin
y de universidades y escuelas politcnicas). Sin embargo, el Consejo
ecuatoriano se diferencia de otros rganos de participacin en que es el
nico dotado de poder decisorio en materia de planificacin y, aunque
tambin desempea importantes funciones de asesoramiento, es el
encargado de fijar las polticas econmica y social generales, establecer los
lineamientos bsicos a los que debe someterse la planificacin en tales reas
y aprobar los correspondientes planes de accin.
Por otra parte, tambin se asignan al Consejo funciones de carcter
tcnico, como por ejemplo, la elaboracin de los planes de desarrollo.
Naturalmente, tal como en el caso de Guatemala, las tareas de ese tipo sern
cumplidas por el rgano tcnico, la Secretara del Consejo, a la que
corresponde preparar el proyecto de plan nacional que se someter a la
consideracin del CONADE. En el sistema ecuatoriano se ha preferido centrar

53

el proceso de planificacin en el CONADE y no en el rgano tcnico, como


se ha hecho en otros pases; esto implica que el rgano responsable de la
decisin es el Consejo y no la Secretara como tal.
-

Los sistemas organizados sin un Consejo de Planificacin

Existen otros sistemas que no han sido organizados en tomo de un


rgano colegiado especfico responsable de la planificacin o el desarrollo;
en ellos, las decisiones sobre estos temas son adoptadas directamente por
el Presidente de la Repblica o por el Consejo de Ministros. As sucede, por
ejemplo, en Mxico, Panam y Venezuela. El caso de este ltimo pas, por
su especial inters, ser tratado con mayor detenimiento. Adems, est all
en marcha un nuevo proyecto de ley orgnica del sistema nacional de
planificacin.
La particularidad de la legislacin venezolana es que, aparte del rgano
colegiado de participacin, que se analizar ms adelante y del Consejo de
Ministros, no existe un ente con capacidad de decisin del tipo de los ya
estudiados. Entre las varias razones de esto mencionaremos que el Proyecto
de Ley Orgnica asigna al rgano tcnico, es decir, a la Oficina Central de
Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN), tareas de direccin y control
del sistema y que el resto de las funciones decisorias son atribuidas al
Consejo de Ministros. Es ste el encargado de aprobar las lneas generales
del Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin (con anterioridad
a su remisin a las Cmaras), del Proyecto del Plan de la Nacin y del Plan
Operativo Global Anual.
No obstante, la legislacin vigente sobre CORDIPLAN (Decreto 4 9 2 de
1958) prev en dicho rgano la existencia de un directorio de nueve
miembros, designados por el Presidente de la Repblica.
El propsito del Proyecto de Ley ha sido introducir un importante nivel
de decisin a nivel sectorial para subsanar un grave problema del sistema
venezolano: que la planificacin haya sido all una actividad tcnica, con
limitada participacin en las instancias decisorias; en la Exposicin de
Motivos del Proyecto de Ley se explica que esta situacin obedece a la
relativa abundancia de recursos con que ha contado el pas, a la percepcin
de transitoriedad de los cargos pblicos y a la insuficiencia de los
mecanismos legalmente establecidos para ello.
-

A Igunas conclusiones al respecto

De las anteriores consideraciones ya pueden extraerse algunas


conclusiones. En primer lugar, que los Consejos de Ministros normalmente

54

cumplen una funcin decisoria de primer orden, que puede consistir en la


aprobacin de los grandes lineamientos de la poltica econmica
-correspondiendo a los Consejos de Planificacin sancionar las metas
especficas- o bien de los planes (antes o no de su sometimiento a la
consideracin de los respectivos rganos parlamentarios). No obstante,
tambin hay pases en los que este tijM) de rganos no interviene. ^^
Por el contrario, los denominados genricamente Consejos de
Planificacin pueden cumplir tres tipos de funciones, a veces en forma
simultnea: adopcin de decisiones, asesoramiento y consulta y actividades
de coordinacin. En el primer caso, estar siempre sometido al Consejo de
Ministros y al Presidente de la Repblica pues, al decidir sobre las metas y
objetivos de los planes de desarrollo, habr de tener en cuenta los grandes
lineamientos de poltica econmica ya formulados por stos; por otra parte,
cuando aprueba planes de desarrollo, stos no tendrn eficacia jurdica en
tanto no hayan sido sancionados, por lo menos, por el Consejo de Ministros.
En cuanto a sus funciones de asesoramiento y consulta, suelen compartirlas
con los denominados rganos de participacin, que normalmente tienen una
existencia separada. En la prctica, son contados los casos en que slo
actan como asesores, aun cuando en su descripcin normativa el rgano
pueda aparecer como un cuerpo asesor o consultor, pues al asignarle
atribuciones habitualmente se le otorga algn nivel de capacidad para
decidir.
Por ltimo, en ocasiones tambin se le encargan funciones de
coordinacin. En el mbito de la planificacin, la coordinacin es un aspecto
muy complejo; por un lado, de su eficacia depender en parte el buen
funcionamiento del sistema (coordinacin entre los diversos sectores y
organos, conciliacin de los intereses nacionales, regionales y sectoriales,
etc.), pero sin que ello implique establecer un procedimiento de control
(Naciones Unidas, 1978, p. 11); por el otro, no existe una regla general sobre
qu rgano debe coordinar el sistema, ya que dicha funcin suele ser
cumplida tanto por los consejos de desarrollo como por los rganos
tcnicos, oficinas y ministerios de planificacin (Naciones Unidas, 1974a,
pp. 20 y 21).
De todo lo anterior se desprende entonces que ninguna de las funciones
que estos rganos colegiados cumplen en la actualidad recae en ellos en
forma exclusiva, lo que evidentemente da lugar a preguntarse si su
existencia es necesaria. Garca d'Acua, por ejemplo, seala que rganos
de este tipo son tiles cuando constituyen un "centro real de poder, ya que
en la medida en que la decisin ltima sea tomada fuera del seno de la junta

SS

o consejo, ste perder credibilidad y terminar siendo una mera entelequia


burocrtica"; la segunda condicin que menciona es que tal junta o consejo
est "integrado por los principales ministros y ejecutivos de las instituciones
de gobierno, adems de representantes de los grupos sociales de apoyo [con
lo que] se lograr un mayor sustento social de las decisiones y una ejecucin
ms coherente". (Garca d'Acua, 1982, p. 43.)
En este estudio se sostiene, sin embargo, que se debe mantener un
Consejo de Planificacin que cumpla, por lo menos, la primera de las
condiciones sealadas, ya que, si bien es imprescindible que dentro de un
sistema exista un rgano colegiado en el que participen no slo el cuerpo
p o l t i c o - a d m i n i s t r a t i v o nacional, sino tambin las fuerzas
econmico-sociales e incluso polticas, difcilmente puede tener un efectivo
poder de decisin, en particular cuando se disea la planificacin a nivel
nacional, ya que esta tarea slo compete al Gobierno. Por esta razn,
creemos que se justifica mantener la existencia separada de rganos de este
tipo.
En este sentido, aparece como fundamental que el Consejo sea un centro
real de adopcin de decisiones, pero para ello es necesario que formen parte
de l r e p r e s e n t a n t e s de las ms altas i n s t a n c i a s del poder
poltico-administrativo. Para que el Consejo cumpla esta funcin, el hecho
de que en la normativa que lo rige se le establezca como un centro de
adopcin de decisiones o como un rgano asesor, ser prcticamente
indiferente: lo importante es que sus decisiones o recomendaciones sean
despus efectivamente ratificadas o aprobadas por el Consejo de Ministros
o por el Presidente. Obviamente, si la Ley faculta al Consejo para adoptar
decisiones, le ser mucho-ms fcil cumplir tal funcin.
b) Los rganos de participacin
Aunque algunos de los consejos analizados anteriormente admiten la
participacin de representantes de las fuerzas econmicas y sociales,^^ se
les ha examinado en su calidad de rganos de decisin o situados en el centro
del poder. Ahora el estudio se centrar en los que denominaremos rganos
de participacin, es decir, los que permiten la participacin de
representantes de sectores ajenos al pblico en la planificacin, sea con
miembros del sistema poltico o a ttulo individual.
En general, es posible apreciar que a nivel de planificacin regional es
mucho ms frecuente que se incluyan rganos de participacin, que incluso
pueden estar dotados de poder de decisin. Sin embargo, a nivel nacional,

56

prcticamente todos los rganos de este tipo se caracterizan por estar


encargados de funciones de asesoramiento y de consulta, pero no de adoptar
autnticas decisiones, puesto que dentro del sistema coexisten con otros
rganos colegiados ya facultados para desempear tal funcin y, adems,
no siempre son rganos idneos para hacerlo. De todas maneras, la
naturaleza de esta funcin variar mucho segn el pas y las entidades que
estn representadas en los rganos respectivos.
La organizacin de los sistemas exhibe mltiples formas de incluir la
participacin del sector privado. En algunos sistemas no existe un nico
rgano de participacin, sino varios, dependiendo del sector en que se
planifique; por su parte, las entidades creadas pueden admitir o no a
representantes del propio sector pblico.
i) Sistemas con mltiples rganos de participacin. En Costa Rica,
por ejemplo, el sistema permite la existencia de varios consejos o
comisiones, con participacin del sector pblico; en el Artculo 19 de la Ley
5525 de Planificacin Nacional, del 2 de mayo de 1974, se dispone que "A
fn de propiciar la ms alta participacin de los sectores pblicos y privados
en la tarea nacional de planificacin y, con el objeto de dar unidad y
coherencia a esta tarea, el Poder Ejecutivo establecer consejos asesores,
comits de coordinacin y comisiones consultivas. Estos organismos
estarn integrados por personeros de los ministerios, instituciones
autnomas y semiautnomas y asociaciones privadas, de acuerdo con las
necesidades y las actividades de que se trate". ^
De la misma naturaleza son las denominadas comisiones de
concertacin previstas en la legislacin colombiana (Ley 38 de 1981),
creadas por el Presidente de la Repblica y presididas por el Ministerio
pertinente, con participacin de las fuerzas econmicas y sociales. Aunque
reciban el nombre de comisiones de concertacin, su misin no consiste en
negociar ni en establecer contratos, sino en brindar asesoramiento e
informacin; as, entre sus funciones figuran discutir y analizar los planes
y las poL'ticas sectoriales, preparar y presentar informes y, en general,
sugerir cambios y adiciones a los planes indicativos dirigidos al sector
privado y a las polticas sectoriales.
La normativa de Bolivia tambin prev varias entidades de consulta y
participacin (Artculo 10 de la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento).
No obstante, en este caso el rgano de consulta comprende a representantes
del sector pblico aparte de los diputados y senadores del Congreso. En
efecto, en el Artculo 20 se dispone que "las organizaciones representativas
de los obreros, campesinos y grupos populares; de las instituciones
57

acadmicas profesionales y de investigacin; de los organismos


empresariales y de otras agrupaciones sociales, participarn como rganos
de consulta permanente en los aspectos de la planeacin democrtica
relacionados con su actividad a travs de los foros de consulta popular que
al efecto se convocarn. Asimismo participarn en los mismos foros los
diputados y senadores al Congreso de la Unin".
ii) Sistemas con un solo rgano de participacin. Tambin en los
sistemas en que existe un solo rgano de participacin es posible aplicar la
misma clasificacin anterior y distinguir entre los que admiten una
composicin mixta, es decir, con representantes del sector pblico y pri vado
y, los que establecen un rgano integrado exclusivamente por miembros del
sector privado.
Este ltimo es el caso de Per, cuyo Consejo Consultivo Nacional de
Planificacin es precisamente un organismo de participacin, dentro del
sistema, pero compuesto por representantes del sector privado, con la
excepcin de su presidente, que es el Director del Instituto Nacional de
Planificacin. Forman parte de l, adems, dos delegados de cada una de
las instituciones empresariales, laborales y profesionales representativas a
nivel nacional y legalmente constituidas, as como de la universidad. Entre
sus funciones evidentemente no figura ninguna que implique adopcin de
decisiones, pero s est facultado para asesorar, opinar, proporcionar
informacin y formular sugerencias y recomendaciones en materia de
planificacin.
En otros sistemas, por el contrario, existe un rgano mixto, con
participacin pblica y privada. En estos casos, si no hay una estricta
delimitacin de funciones, pueden surgir conflictos con los consejos
analizados anteriormente. Este problema se ha planteado, por ejemplo, en
la Repblica Dominicana, donde el Consejo Nacional de Desarrollo, cuyas
funciones son fundamentalmente decisorias y de asesoramiento, formado
por representantes del sector pblico y la Comisin Nacional de Desarrollo,
en la que participa el sector privado, tienen atribuciones similares. Cabe
sealar, sin embargo, que el conflicto deriva del mal funcionamiento del
sistema, ya que la Comisin no ha hecho sino cumpUr las funciones que el
Consejo desatenda.
Diferente es el caso de Honduras; all se cre un organismo de
participacin dentro del sistema, el Consejo Nacional de Planificacin, pero
se le asignaron funciones de informacin y asesoramiento, sin pretender
convertirlo en un centro de poder, pues tal papel ya lo desempeaba el
CONSUPLANE.

58

El CONAPLAN es un rgano colegiado, con representacin de muy alto


nivel: por parte del sector pblico lo integran el Presidente de la
Repblica y todo su Gabinete, pero adems participan miembros del
Congreso, como delegados del Poder Legislativo y representantes de las
fuerzas armadas, de los sectores econmicos (industrial, agropecuario,
comercial, obrero, campesino y cooperativista, entre otros), de la
universidad, los colegios profesionales y los partidos polticos. Es
evidente que se ha querido incluir en el sistema a todos los centros de
poder del pas.
La funcin de asesoramiento que recae en el CONAPLAN queda
claramente de manifiesto en el Artculo 22 de la ley reguladora del sistema.
En l se dispone que el organismo debe conocer y discutir los lincamientos
de poltica econmica y social del Estado propuestos por el CONSUPLANE
y remitir su dictamen al Presidente de la Repblica y al Congreso; conocer
los planes y el presupuesto, formular recomendaciones y otras tareas de la
misma ndole.
Chile se caracteriza porque el nico rgano colegiado que forma parte
del sistema, el Consejo Nacional de Desarrollo, es una instancia
participativa, pero sus funciones son slo de asesoramiento, ya que las
decisiones en materia de planificacin son de responsabilidad del Presidente
de la Repblica. As lo establece el Decreto Supremo 180, de 1971, donde
se le define como una entidad que colabora con el Presidente en la
orientacin del proceso de desarrollo. Est facultado para opinar sobre las
directrices y normas generales que guan la elaboracin de los planes de
desanollo, conocer los planes que la Oficina de Planificacin Nacional
presenta al Presidente de la Repblica y recomendar polticas para el
fnanciamiento de dichos planes.
Un caso especial es el de Colombia porque, aunque ya ha sido estudiado
en el primer conjunto de pases, al analizar sus comisiones de concertacin,
tambin debe ser incluido en este segundo grupo, ya que cuenta con una
Comisin de Anlisis Econmico y Concertacin, coordinada por el Jefe
del DNP e integrada por los Ministros de Hacienda y Crdito Pblico, de
Agricultura, de Desarrollo Econmico, de Trabajo y Seguridad Social, de
Minas y Energa y, de Obras Pblicas y Transporte, el Secretario Econmico
de la Presidencia, dos asesores de la Junta Monetaria, cuatro representantes
de los sectores industrial, agropecuario, comercial y financiero y cuatro
delegados de sindicatos de trabajadores urbanos y rurales. Adems,
participa el Decano de una Facultad de Economa o el Director de un Centro
de Investigacin en el rea.

59

Segn la Ley de 1981, esta Comisin debe ser consultada para


establecer los objetivos de la poltica econmica y las metas del plan de
desarrollo e informada sobre los planes y polticas sectoriales estudiados
por el CONPES; sin embargo, estas disposiciones dejaron de ser obligatorias
a raz de la legislacin promulgada en 1986.
En este grupo de rganos corresponde incluir tambin al Consejo
Nacional de Planificacin previsto en el proyecto de ley sobre el futuro
sistema de planificacin de Venezuela. Ser un organismo consultivo, a
nivel nacional, una de cuyas principales funciones consistir en promover
un amplio consenso en tomo de las lneas generales del plan; para ello, se
propone concederle amplias facultades de concertaciii, similares a las que
la ley colombiana de 1981 haba previsto para su Comisin de Anlisis
Econmico y Concertacin. Aunque en el proyecto no se describe an la
composicin del Consejo, en la Exposicin de Motivos se establece que,
adems del nivel tcnico, estarn representados en l los diversos grupos de
intereses que integran la sociedad civil.
Aunque su principal responsabilidad ser presentar al Consejo de
Ministros su opinin sobre las lneas generales del Plan y sobre el Plan de
la Nacin antes de que sean aprobados por dicho Consejo (Artculos 30 y
34 del proyecto de ley), tambin estar encargado de propiciar
concertaciones entre los sectores pblico y privado, evaluar los planes que
sean sometidos a su consideracin, proponerlas modificaciones que estime
necesarias y emitir su opinin sobre el cumplimiento de dichos planes al
concluir los perodos de vigencia correspondientes.
Para completar el sistema de participacin venezolano se contemplan
mecanismos de consulta popular, propiciados por las autoridades
poUtico-administrativas de los diversos rganos del sistema (Art. 32 del
Proyecto).
Por ltimo, cabe mencionar aqu el Consejo Nacional de Desarrollo
ecuatoriano, ya analizado en su calidad de rgano colegiado de decisin,
por cuanto lo integran representantes de los sectores pblico y privado.
En general, consideramos que la caracterstica general de los rganos
de participacin vistos hasta ahora es que han sido diseados para
proporcionar informacin al sector pbUco sobre el sector privado, pero no
para convertirse en centros de decisin. No obstante, la influencia que
puedan ejercer en cada pas depender de la importancia que Ies atribuyan
las entidades facultadas para decidir. A nuestro entender, lo bsico s que
los rganos colegiados de participacin no limiten sus funciones a las reas
de informacin y consulta, sino que sirvan como agentes de concertacin
60

social. Ello justificara plenamente la separacin entre rganos de decisin


y de participacin, ya que el propsito de estos ltimos consistira en
promover el consenso nacional en tomo de los grandes lincamientos del
plan.
c) El nivel adntinistrativoy

tcnico

Como ya se seal, lo que caracteriza a un sistema de planificacin es


la existencia, dentro de la administi-acin pblica, de un organismo de
carcter tcnico encargado de una serie de actividades directa e
indirectamente relacionadas con la planificacin.^^ Sin embargo, aunque la
descripcin de funciones de los organismos de este tipo no vara mucho de
un pas a otro, el grado de influencia que ejercen es bastante dispar; en la
prctica, su efectividad depender de las relaciones que establezcan con el
resto de los sistemas de planificacin y de Gobierno; esto no implica slo
los vnculos previstos en las normativas, sino de las relaciones que
efectivamente se den en la prctica, ya que no siempre las funciones
descritas en las normas reflejarn la realidad con exactitud.
La principal dificultad que plantea el establecimiento de este tipo de
organismos todava radica en su grado de capacidad para adoptar
decisiones, sobre todo frente a los encargados de ejecutar la poltica
econmica. Esto ha dado origen al delicado problema de la insercin de
estos rganos en el sistema de la administracin pblica del Estado, que no
es solamente de carcter tcnico, sino ms bien un conflicto de poder
(Mattos, 1987, pp. 124 y 125).^^
As, en la fase de ejecucin del plan afloraban "discrepancias
ideolgicas crecientes entre los encargados del plan y las instituciones de
planificacin por una parte y los responsables de la poltica econmica real
por otra [...]. En definitiva, dentro del aparato del Estado se dio una pugna
segn la cual las tendencias con mayor poder accedieron a las acciones con
facultad ejecutiva y de decisin, asignndose a los grupos con menor poder
responsabilidades de planificacin generalmente de mediano plazo o de
carcter asesor" (Garca d'Acua, 1982, pp. 23 y
La solucin de este conflicto no es fcil, ya que no se trata de asignar
atribuciones ejecutivas a organismos de este tipo que probablemente ni
siquiera sean compatibles con su naturaleza, sino de permitir que influyan
de hecho en la poltica econmica aplicada. Para ello habr que garantizar
que sus decisiones posean el necesario respaldo, lo que implicar, en primer
lugar, asegurar la coordinacin y cohesin de todo el proceso de adopcin

61

de decisiones y, en segundo lugar, que las oficinas de planifcacin cumplan


el papel fundamental de identificar las determinantes socioeconmicas de
las polticas de desarrollo y sus objetivos, porque solamente a partir de ah
pueden ejercer una efectiva influencia en la formulacin de tal poltica, as
como de otros programas y proyectos.
En realidad, es muy complejo definir en trminos generales cul es la
posicin poltico-administrativa que ha de tener estos rganos; lo nico
evidente es que deben ser situados estratgicamente para que puedan ejercer
una real influencia sobre las decisiones fundamentales de la estrategia
econmica y social del pas. Ello no necesariamente significa coartar la
autonoma de los departamentos ministeriales mediante la reduccin de sus
reas de competencia; por el contrario, el xito de la ejecucin de los planes
requiere que las agencias en cuestin no compitan con los ministerios, sino
que complementen las actividades de stos. Para lograrlo han de
desempear un papel importante, pero ello no tiene que implicar
subordinacin administrativa (Naciones Unidas, 1974c, p. 17). Puesto que
el problema no es solamente de ndole administrativa, sino tambin poltica,
ser necesario, por una parte, que estos rganos tengan una alta jerarqua
administrativa y, por otra, lo que resulta an ms fundamental, que su
posicin goce de un fuerte respaldo poh'tico. Por ltimo, ser imprescindible
que posean la suficiente competencia tcnica y experiencia como para
formular un plan y vigilar su puesta en prctica, lo que supone, como
mnimo, que cuenten con un adecuado sistema de informacin (Naciones
Unidas, 19764b, pp. 35 y 36).
Es muy difcil definir un criterio que sirva de base para estructurar y
exponer las caractersticas de estos rganos. Uno de ellos es el ya sealado
por el ILPES, de ordenarlos segn su forma de intervencin en el diseo del
plan y del estilo de planificacin (ILPES, 1982, p. 40); en este estudio se
considera que existen muchos otros criterios en los que podra basarse una
clasificacin.
Una posible punto de partida podna ser la posicin administrativa que
ocupa el organismo, es decir, si ha sido concebido o no como uno de los
ministerios que componen el ejecutivo nacional. Otro, tambin muy interesante, sera comprobar si se le atribuyen competencias especficas en
materia de poltica econmica, que le permitan intervenir no slo en el diseo
de los planes, sino en la ejecucin de las polticas econmicas. Del mismo
modo, se podra considerar como criterio la importancia de la posicin que
ocupa esta oficina cuando se trata de elaborar el presupuesto del Estado, ya
que ah han de considerarse las inversiones previstas en los planes.

62

Otro aspecto que cabe destacar es el grado de influencia que ejerce este
organismo en materia de planes regionales y sectoriales, cuestin que, por
el momento, slo ser aludida, pero se analizar ms adelante, al estudiar
los organigramas sectorial y regional.
Por ltimo, puesto que ya se ha sealado que es fundamental que el
rgano cuente con un adecuado sistema de informacin para apoyar la
planifcacin, otro criterio sera determinar si entre las funciones de las
oficinas de este tipo figura o no la de establecerlo.
d) A nlisis de algunos casos

particulares

Argentina. En este pas, el rgano con tales caractersticas es la nueva


Secretara de Planificacin, creada por Ley 23.023. Ubicada en el mximo
nivel jerrquico, depende directamente de la Presidencia de la Nacin y est
encargada de asistir al Presidente en todos los aspectos relacionados con la
conduccin, coordinacin y control del proceso de planificacin del
desarrollo econmico y social.
La Secretara, reestructurada mediante una Resolucin en 1987, tiene
numerosas funciones, la mayora de ellas en el rea del asesoramiento, pero
no se puede afirmar que disponga de autntico poder de decisin. Quien
resuelve sobre la planificacin es el Presidente de la Repblica, a quien
corresponde la conduccin, coordinacin y control de tal proceso; la nueva
legislacin no parece haber dotado a esta Secretara de funciones que vayan
ms all de la mera formulacin de planes, cuya ejecucin no est
garantizada.
A nivel nacional, le corresponde intervenir en la formulacin de
objetivos y polticas y en la evaluacin de las perspectivas de mediano plazo;
ocuparse de coordinar y compatibilizar proyectos de inversin pblica o
privada y, del seguimiento y evaluacin de los programas y proyectos
contenidos en el plan. En materia de planificacin sectorial y regional tiene
un papel de coordinacin y de control, ya que debe participar en el
establecimiento de las directrices de la planificacin sectorial y en su
coordinacin con la nacional, as como en la fyacin de metas de desarrollo
y planificacin regional. En materia presupuestaria, le corresponde
intervenir en la preparacin del proyecto de presupuesto nacional y en el
control de su ejecucin, para asegurar que sea compatible con los planes.
Otras de sus funciones son tomar parte en el control de la gestin de las
empresas y sociedades del Estado y en la elaboracin y coordinacin de las
proyecciones a corto plazo, sistemas estadsticos y de informacin.

63

Dichas tareas son ejecutadas por intermedio de las Subsecretaras


General, de Programacin del Desarrollo, de Programacin y Coordinacin,
de Anlisis de Largo Plazo y el Instituto Nacional de Estadstica y Censos.
Bolivia. El sistema boliviano de planificacin presenta una ventaja, ya
comentada al analizar el papel del Consejo Nacional de Economa y
Planeamiento (CONEPLAN) dentro del sistema de planificacin: a las clsicas
funciones relacionadas con planeamiento, presupuestos e integracin
econmica, entre otras, de las que se encarga i Ministerio de Planeamiento
y Coordinacin, se unen las realizadas por el Ministerio de Finanzas, en su
calidad de rgano tcnico tambin integrante del sistema, en las reas de
poltica financiera, monetaria y fiscal, lo que permite una mayor
coordinacin al interior del sistema de la poltica econmica general.
De todas maneras, el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin es la
principal entidad del Sistema Nacional de Planeamiento y del Sistema
Nacional de Proyectos. Se rige por la Ley Orgnica que le corresponde como
Ministerio, la Ley del Sistema Nacional de Planeamiento y la Ley del
Sistema Nacional de Proyectos (Decreto Ley 11847 y Decretos Supremos
11848 y 11849, respectivamente, todos del 3 de octubre de 1974).
Con respecto a la ubicacin institucional de este organismo, la ley
reguladora del sistema decididamente le atribuye carcter de ministerio, ya
que lo describe como un rgano ejecutivo, normativo y coordinador. De
estos calificativos, sin duda el que mejor lo define es el de coordinador,
puesto que se encarga de las relaciones interministeriales y es el nexo
permanente entre la Presidencia de la Repblica y los ministerios de
Estado;"^^ si bien esto no implica una ms elevada posicin administrativa,
le otorga una alta jerarqua poltica entre pares. En materia de planificacin,
"coordina, orienta y controla" el funcionamiento de los sistemas nacionales
de planeamiento y de proyectos; adems, acta como secretara tcnica del
CONEPLAN.

Sus funciones estn descritas en los Artculos 6 y 3 de los Decretos


11848 y 11847, respectivamente. En el mbito de la planificacin nacional,
es el rgano encargado de elaborar los planes de desarrollo econmico y
social; sin embargo, con respecto a los planes sectoriales, regionales y
locales, su papel es diferente, puesto que deben ser elaborados en forma
conjunta con los ministerios, instituciones pblicas descentralizadas,
empresas pblicas y mixtas y administraciones locales y regionales. No
obstante, al Ministerio le corresponde orientar y coordinar la accin de las
dems entidades, as como tambin evaluar y compatibilizar los planes que
resulten de su accin conjunta. Por ltimo, con el Ministerio de Finanzas y

64

los organismos sectoriales debe prepararlos programas de inversin pblica


y los planes anuales de accin, de acuerdo con las prioridades establecidas
en las estrategias y poh'ticas de desarrollo econmico y scKial.
En materia presupuestaria, coordina con el Ministerio de Finanzas la
preparacin y evaluacin del presupuesto general de la Nacin, en la parte
correspondiente a inversiones del sector pblico.
Otras de sus funciones son formular, junto con e! Mimisterio de
Relaciones Exteriores y Culto, la poltica de integracin econmica;
disear, coordinar y evaluar los programas de asistencia tcnica y de
financiamiento extemo; organizar el sistema nacional de informacin
estadstica y coordinar el proceso de planeamiento administrativo.
En cuanto al Ministerio de Finanzas, adems de las funciones que ejerce
conjuntamente con el Ministerio de Planeamiento, relacionadas con los
programas de inversin, los planes anuales de accin y e! presupuesto, le
corresponde realizar tareas propias dentro del sistema. Estas consisten en
formular, ejecutar, supervisar y coordinar las polticas financiera, monetaria
y fiscal y someterlas a la consideracin del CONEPLAN; administrar y
controlar los recursos del Estado; analizar las necesidades financieras de
proyectos prioritarios, definir posibles fuentes de financiamiento y
dirigir las gestiones para contratar los crditos internos o externos que
se requieran; controlar el uso de los recursos provenientes de tales
crditos y administrar y supervisar el sistema financiero, monetario y
fiscal del pas.
Brasil El rgano administrativo de planificacin en este pas es la
Secretara de Planificacin (SEPLAN), encargada de prestar asesoramiento
inmediato al Presidente de la Repblica, especialmente en aspectos
relacionados con la coordinacin del sistema de planificacin y con medidas
destinadas a impulsar el desanollo econmico y social.
Esta Secretara es el rgano central del sistema y como tal le
corresponde: coordinar la elaboracin de los planes y programas generales
del Gobierno y promover la integracin de los planes regionales y
sectoriales; encargarse del seguimiento de la ejecucin de tales planes y
programas; asegurar, mediante normas y procedimientos presupuestarios,
la aplicacin de criterios tcnicos, econmicos y administrativos para
establecer el orden de prioridades de las acciones gubernamentales;
coordinar las tareas de control de los recursos y gastos de las empresas del
Estado; y organizar las actividades relacionadas con a integracin de los
planes del sector pblico de los estados y de los municipios con los de la
administracifSn federal.
65

Colombia. El rgano tcnico que cumple funciones anlogas a las


anteriores en Colombia es el Departamento Nacional de Planeacin; su
regulacin, contenida en el Decreto 627 de 1974, ha sido hace poco
profundamente modificada, mediante el Decreto 3152 de 1986, que se
comentar a continuacin.
La posicin institucional que ocupa este Departamento origina una
cuestin delicada, pues son precisamente los funcionarios que lo dirigen
quienes defienden su carcter no ministerial.'^^ Ello, sin embargo, no ha
impedido que este organismo ejerza una poderosa influencia en la pohtica
econmica del pas. De hecho, a pesar de que en la Legislacin aparece
definido bsicamente como un rgano asesor del Presidente en asuntos
econmicos, desde el punto de vista jurdico se le asign una serie de
funciones que le permitan influir sobre la poltica econmica, para
orientarla en un sentido compatible con los planes elaborados por el
Departamento.'^'^
Actualmente, el Departamento es una dependencia especializada en
planificacin, directamente dependiente del Presidente de la Repblica, con
categora de departamento administrativo; esto significa que en trminos
jerrquicos es anlogo a un Ministerio, pero con un carcter
predominantemente tcnico. Los departamentos administrativos, como los
ministerios, son las unidades gubernamentales que, despus del Presidente
de la Repblica, ocupan el primer nivel en la estructura de la administracin
central; sus titulares (jefes de departamento administrativo o ministros),
conjuntamente con el Presidente, constituyen el Gobierno Nacional en cada
uno de los diversos sectores o materias. La diferencia entre un
Departamento Administrativo y un Ministerio, aparte del carcter ms
tcnico propio del primero, radica en que el Jefe del Departamento
Administrativo no est facultado para presentar proyectos de ley al
Congreso, ni puede ser citado formalmente a las sesiones plenarias de as_
Cmaras, aunque s a las Comisiones. Dentro del sistema de planeacin,
la nueva normativa seala que es el elemento central y coordinador del
sistema y que puede actuar como rgano independiente y como secretara
del Consejo. De las anteriores consideraciones se desprende que ocupa una
alta posicin en la jerarqua de adopcin de decisiones del proceso
planificador.
En el Decreto de 1986, que regula el Departamento en la actualidad, se
incluye una enumeracin general de funciones y otra especfica. En la
primera figuran "la formulacin y elaboracin de los planes y programas
generales de desanollo econmico y social; seguimiento y evaluacin de

66

los planes y programas generales de desarrollo y la proposicin de ajustes


y modificaciones que fueren necesarios; implantacin de los sistemas y
mtodos que deben adoptar las oficinas de planeacin de los Ministerios,
Departamentos Administrativos y dems entidades pblicas en la
preparacin de los planes, programas y proyectos de desarrollo sectorial,
regional, urbano y de asesorarles en el cumplimiento de sus funciones; y
coordinacin entre los componentes del sistema". Esta descripcin general
implica una importante ampliacin del papel del DNP con respecto al que se
le asignaba en la Ley de 1981, pues se le permite establecer autnomamente
sistemas y mtodos para formular y elaborar planes y programas, polticas,
estrategias, proyectos y otros.
Por su parte, la descripcin pormenorizada de sus funciones pone de
relieve el fortalecimiento especfico de este organismo;'^ prueba de ello es
el poder de decisin que se le otorga en materia de planificacin, as como
tambin la influencia que ejerce en otros mbitos de la economa.
En la esfera de la planificacin, es necesario volver a distinguir entre el
Plan Nacional y los planes sectoriales y regionales. Con respecto al primero,
el DNP debe proponer, en primer lugar, las polticas, estrategias, programas
y proyectos del Gobierno Nacional, elaborar despus el Plan Nacional de
DesarroUo y efectuar estudios para su ejecucin. En relacin con los planes
sectoriales y regionales, ejerce una funcin coordinadora que prcticamente
se convierte en tutora, pues no slo participa en la formulacin de las
polticas, planes y programas de desarrollo sectorial, regional y urbano,
junto con los ministerios, organismos descentralizados, regiones y
municipios, sino que limita severamente la capacidad de actuar de estas
entidades. En efecto, puede definir, con carcter de obligatorios, los
trminos bajo los cuales tales entidades participan en el Plan Nacional y est
facultado para decidir si se incluyen o no en ste los programas y proyectos
de carcter sectorial, regional, departamental y urbano que le sean
presentados de conformidad con las normas e instrucciones que el mismo
DNP dictamina.
Adems, su influencia en materia presupuestaria es determinante y la
ejerce por la va de atribuciones que no tienen parangn entre las de
organismos del mismo tipo en otros pases: el DNP efecta el primer estudio
sobre el tema y presenta al CONPES, para su examen y aprobacin, las bases
de los programas de inversin y de financiamiento pblicos del desarrollo,
con el fin de que se elabore el proyecto anual de presupuesto de inversiones
pblicas. Por otra parte, le corresponde emitir un juicio previo ante la
Direccin General del Presupuesto sobre el proyecto de presupuesto que el

67

Gobierno debe someter a la aprobacin del Congreso Nacional, as como


sobre las modificaciones y adiciones relativas a gastos de inversin y
desarrollo que se introduzcan en la ley de presupuesto durante el ao.
El DNP tambin ejerce una importante influencia en el mbito de las
relaciones internacionales, ya que se debe contar con su opinin antes de
iniciar n e g o c i a c i o n e s e n c a m i n a d a s a suscribir a c u e r d o s de
complementacin o de concertar programas sectoriales de desarrollo e
intercambio comercial, de caracter bilateral o multilateral, cuya realizacin
se encarga de supervisar; tambin promueve y coordina programas de
asistencia tcnica extranjera y las gestiones de financiamiento extemo, de
conformidad con la poltica de crdito pblico adoptada por el Gobierno,
especialmente en lo relativo a planes, programas y proyectos de desanollo
econmico y social.
Ejerce asimismo importantes funciones en materia de emprstitos,
garantas otorgadas por la Nacin y deuda extema, tanto pblica como
privada; emite juicio previo sobre contratos pblicos, presta asesoramiento
al resto del sistema de planificacin y elabora todo tipo de estudios relativos
a la economa del pas.
Esta descripcin de funciones implica que el DNP no solamente est
investido de poder de decisin, sino que adems ejerce una influencia
estratgica en la economa nacional; es por ello que se puede decir que
cumple un papel central en la coordinacin y definicin de las polticas
econmicas y sociales de Colombia.^^
Costa Rica. En este pas, el rgano central del sistema de planificacin
es el Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica-, creado
por Ley 5525 de mayo de 1974 en calidad de oficina no ministerial,"*
adquiri esta categora a partir de la Ley 6812 de Reestmcturacin del Poder
Ejecutivo. La nueva postura administrativa haca necesario elevar el rango
del rgano central de planificacin con el propsito de fortalecer el papel
de sta como instmmento para orientar y coordinar las acciones del sector
pblico (ILPES, 1986, p. 45); es por ello que la normativa vigente permite
que este Ministerio tenga una influencia decisiva en el proceso econmico
nacional.
En efecto, el papel que desempea este rgano central de planificacin
en la coordinacin poltico-tcnica de todo el sistema y de los subsistemas
bsicos (Planificacin y Coordinacin Regional, de Direccin y
Planificacin Sectorial y de Reforma Administrativa), es vital. La Ley le
atribuye como responsabilidad principal la de elaborar el Plan Nacional de
Desarrollo y tambin la de presentar los planes de corto, mediano y largo
68

plazo. Sin embargo, no ejerce su influencia solamente por medio de la


elaboracin de planes, sino que adems es un departamento de este
Ministerio el encargado de elaborar los proyectos de presupuesto por
programas y de aprobar determinadas acciones del sector pblico que
pudieran afectar a la planificacin; con ello, su funcin coordinadora
adquiere todas las caractersticas de un control, en particular en lo que s e
refiere a los programas de inversin pblica y al financiamieno externo.
Respecto de la inversin pblica, el Artculo 9 de la Ley le atribuye la
funcin de cuidar que los programas de inversin pblica, incluidos los de
las instituciones descentralizadas y dems organismos de derecho pblico,
sean compatibles con las previsiones y el orden de prioridades establecidos
en los planes nacionales de desarrollo. A ta! efecto, "las entidades pblicas
citadas debern obtener el visto bueno del Ministerio de Planificacin
Nacional y Poltica Econmica antes de someter sus presupuestos a la
Contralora General de la Repblica". Ello supone que este Ministerio
ejerce un control previo, lo que lo sita en una posicin poltica del ms alto
nivel.
Por otra parte, el Ministerio de Planificacin tiene importantes
facultades para supervisar las actividades del sector externo, tambin en
forma previa, porque "Ningn Ministerio u organismo autnomo, podrn
iniciar trmites para obtener crditos en el exterior sin la previa aprobacin
del Ministerio de Planificacin". Adems, la aprobacin final de los
p r o y e c t o s de inversin de l o s o r g a n i s m o s p b l i c o s q u e requieran
financiamiento e x t e m o total o parcial, o bien el aval del Estado para su
financiacin, debe ser otorgada por el Ministerio de Planificacin Nacional
y Poltica Econmica, de acuerdo con el orden de prioridades del Plan
Nacional de Desarrollo. Este ltimo trmite de aprobacin conjunta tambin
habr de aplicarse en el caso de proyectos de inversin del sector privado
que necesiten el aval o la garanta del Estado para su gestin financiera. Con
el fin de asegurar el cumplimiento de la poltica general de financiamiento
extemo, el Ministerio de Planificacin participar en las negociaciones de
crditos destinados al sector pblico.
El conjunto de estas disposiciones no solamente pone de relieve la
influencia que ejerce el Ministerio sobre las decisiones que afectan a la
planificacin, sino que adems demuestra que dispone de un mbito propio
de decisin; de ah que aparte de desempear un importante papel en
materias tcnicas, tambin lo haga en la esfera poltica.
Chile. El rgano tcnico del sistema de planificacin en Chile es la
Oficina de Planificacin
Nacional
(ODEPLAN), q u e e s d e c a r c t e r

69

ministerial. Sin embargo, su posicin administrativa no la convierte en un


centro de decisiones sobre poltica econmica, puesto que fue creada c o m o
un rgano "asesor" del Presidente de la Repblica e n materia de
planificacin econmica y social. En trminos generales, le corresponde
proponer las orientaciones bsicas del proceso de planificacin, de
conformidad c o n las instrucciones que imparte el Presidente de la
Repblica. La normativa vigente tambin le asigna una serie de funciones
de coordinacin respecto de la planificacin regional y sectorial, lo que
implica que tenga un cierto grado de control sobre esta rea.
Su mbito de competencia s e refiere casi exclusivamente al diseo de
planes. Desde este punto de vista, est encargada de formular proyecciones
de mediano y largo plazo, coordinar los trabajos para la elaboracin del plan
nacional y someterlo despus a la consideracin del Presidente de la
Repblica, proponer anualmente las metas de inversin pblica, las normas
de financiacin de los planes y proyectos y orientar, promover y evaluar
estudios de preinversin. Desde el punto de vista de la planificacin
sectorial, le corresponde proponer polticas de corto y largo plazo y formular
instrucciones tcnicas para la elaboracin de planes sectoriales y coordinar
dichos planes y los programas y proyectos de inversin con el plan nacional.
En el mbito de la planificacin regional, est encargada de proponer
pob^ticas de desarrollo regional y preparar planes regionales.
En materia presupuestaria, debe proponer anualmente al Presidente de
la Repblica los montos de la inversin pblica que requiere la ejecucin
del plan, a fin de formular las correspondientes leyes de presupuesto; junto
con la Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda coordina los
p r o y e c t o s de p r e s u p u e s t o anual presentados por l o s ministerios e
instituciones descentralizadas.
Por ltimo, cabe sealar que puede ejercer otras funciones, tales como
investigacin y capacitacin sobre planificacin o la orientacin de la
asistencia tcnica internacional.
Ecuador. La Secretara General de Planificacin del Consejo Nacional
de Desarrollo (CONADE), que ha venido a sustituir a la Secretara General
de Planeacin Econmica, es el organismo tcnico administrativo del
sistema y funciona solamente c o m o Secretara del Consejo Nacional de
Desarrollo. En la actualidad, est regulada en la Ley Orgnica del CONADE,
de diciembre de 1984 y su reglamento, que data del 3 de m a y o de 1985.
Para comprender la posicin institucional de esta Secretara debemos
recordar que el rgano que se menciona en la Constitucin c o m o centro del
sistema de planificacin es el CONADE; sin embargo, la composicin y
70

funcionamieno de ste, cuyas principales funciones son decisorias, hace


necesario disponer de un rgano tcnico administrativo. La diferencia entre
e s t e r g i m e n y otros ya analizados, e s que la Secretara d e p e n d e
directamente del Consejo, mientras que los ministerios ejercen sus
funciones jror s mismos y dependen slo del Presidente de la Repblica.
Su importancia desde el punto de vista de la ejecucin de la poltica
econmica nacional es bastante relativa, pues sus funciones son ms bien
de asesoramiento; es el Consejo el encargado de adoptar las decisiones que
ataen a la planificacin. Por otra parte, su mbito de competencia s e limita
estrictamente al diseo de planes y presupuestos.
En planificacin, la Secretara est encomendada de preparar el
proyecto de Plan Nacional de Desarrollo y los planes anuales de accin;
impartir las instrucciones tcnicas que debern seguir las autoridades
pblicas al preparar sus programas y proyectos especficos; coordinar la
ejecucin de los planes nacional, regionales y provinciales; evaluar el Plan
Nacional de Desarrollo; establecer los parmetros para medir el grado de
desarrollo de las diversas provincias del pas. Eii materia de presupuestos,
le corresponde elaborar las listas de inversiones prioritarias para el
desarrollo, a fin de que sean consideradas en los proyectos de los
presupuestos generales del Estado y en los de las entidades y las empresas
pblicas, as c o m o para que sirvan de pauta a los organismos seccionales;
emitir dictamen previo para la aprobacin de los presupuestos de las
entidades y del rgimen seccional y asesorar a las entidades y empresas
pertenecientes al sector pblico en la elaboracin de sus proyectos
presupuestarios.
Guatemala. Desde el punto de vista institucional, la Secretara
General
del Consejo Nacional de Planificacin Econmica ocupa, con respecto al
Consejo, la misma posicin que la Secretara General de Planificacin del
CONADE en Ecuador. Inserta en la Secretara de la Presidencia de la
Repblica, tampoco tiene naturaleza ministerial."*^
Sus funciones son predominantemente de ndole tcnica, lo que resulta
obvio dado que el Consejo, del cual depende, es exclusivamente un rgano
asesor. En el Decreto 157, que regula las atribuciones del Consejo, se
consideran funciones fundamentalmente de asesoramiento y la Secretara
es concebida c o m o el rgano tcnico al cual corresponde fundamentar tal
apoyo. Por ello s e seala que "tendr a su cargo y bajo su responsabilidad
la realizacin de los estudios y la preparacin de todos los documentos que
hayan de servir de base para las deliberaciones y resoluciones del
Consejo".

71

En el reglamento interno del Consejo se especifican que esos estudios


y documentos sern los que contengan diagnsticos sobre la economa y
sugieran polticas de desarrollo, as c o m o los correspondientes a
preparacin y evaluacin de planes, programas y proyectos. Respecto de la
planificacin sectorial y regional, corresponde al Consejo integrar y
armonizar los anteproyectos de planes sectoriales o regionales recibidos de
las unidades sectoriales de planificacin de los diversos ministerios e
instituciones estatales, transmitir a los distintos niveles del sector pblico y
privado las observaciones s o b r e dichos anteproyectos; coordinar la
preparacin de los planes y someterlos a la aprobacin del Consejo,
debidamente integrados en un Plan Nacional de Desarrollo. En materia
presupuestaria, la Secretara elabora, junto con las entidades tcnicas del
Ministerio de Finanzas Pblicas, los sistemas y mtodos presupuestarios
ms adecuados para que la planificacin econmica y social sea efectiva y
colabora en la coordinacin y armonizacin de los programas y proyectos
anuales de los ministerios e instituciones estatales con los objetivos y metas
del plan y con los presupuestos.
Asimismo, est dotada de otras atribuciones que le permiten ejercer
influencia tcnica sobre diversos aspectos de la economa, ya que asesora
al Gobierno de la Repblica en las negociaciones de convenios y tratados
que s e refieran al desarrollo econmico y social del pas y a incentivos
fiscales, crediticios y otros destinados a fomentar la actividad privada para
coadyuvar al cumplimiento de los planes. Por ltimo, formula los proyectos
y programas de asistencia tcnica y coordina la planificacin administrativa.
Honduras. En la nueva legislacin hondurea sobre planificacin, de
noviembre de 1986, s e ha incorporado al sistema la Secretara
de
Planificacin,
Coordinacin
y Presupuesto,
a cargo de un Secretario con
categora de Ministro. El nombre de este organismo ya revela una diferencia
con respecto a los analizados anteriormente que, si bien tenan funciones
presupuestarias, no les corresponda, por s solos, elaborar el proyecto de
presupuesto, sino ms bien colaborar con la entidad encargada de ello. En
cambio, uno de los motivos de la reforma en Honduras fue precisamente
"establecer de manera obligatoria una mayor vinculacin entre planes y
presupuestos", para que stos s e elaboraran en la misma Secretara donde
se formulan los planes (ILPES, 1986, p. 47). Esto revela claramente el
propsito de que la planificacin sea la va para racionalizar todas las
decisiones econmicas del pas, puesto que con ella estarn coordinadas las
pob'ticas monetaria, crediticia y del Banco Central, por intermedio del
Consejo Superior de Planificacin Econmica (CONSUPLANE) y de la propia
Secretara.
72

Esta vinculacin, as c o m o la posicin administrativa que ocupa la


Secretara, dan ya una primera idea sobre la importancia que sta tiene en
Honduras; en el Artculo 2 3 de la ley reguladora del sistema s e la define
c o m o "un rgano de carcter tcnico que auxiliar al Presidente, al Consejo
de Ministros y al CONSUPLANE en la formulacin, ejecucin coordinacin
y evaluacin de la planificacin del desarrollo econmico y social del pas
y en la formulacin del presupuesto dentro de la poltica econmica
planificada del Estado".
En el campo de la planificacin, corresponde a la Secretara realizar los
estudios sobre el desarrollo econmico y social, recomendar estrategias y
elaborar los planes de mediano y largo plazo. Respecto de los de corto plazo,
sus f u n c i o n e s s o n tambin importantes, ya que d e b e formular los
lincamientos de la poltica econmica anual a la que deben sujetarse los
planes operativos de corto plazo y de coordinar estos ltimos para asegurar
su compatibilidad por sectores y departamentos con el Plan Nacional.
La divisin de funciones de corto plazo, por un lado y, mediano y largo,
por otro, responde al rgimen jerrquico de planificacin adoptado en
Honduras, segn el cual las principales decisiones se definen en el plan
nacional. La coordinacin a la que se someten los planes sectoriales y
departamentales equivale, por lo tanto, a su control. A la Secretara tambin
le c o n e s p o n d e evaluar los planes, programas y proyectos sobre los que
deben decidir el CONSUPLANE y el Presidente de la Repblica y, finalmente,
coordinar la ejecucin de los planes.
U n conjunto importante de su facultades es el relacionado con la
formulacin del programa de inversiones del Plan Nacional y de los planes
operativos, en sus dimensiones sectoriales y departamentales, lo que le
permite ejercer una influencia decisiva en todos los ministerios. Adems,
le corresponde proponer la poltica de financiamiento de proyectos y
programas.
En materia presupuestaria, la Secretara est encargada de elaborar el
anteproyecto de presupuesto general y pronunciarse sobre los de las
e n t i d a d e s a u t n o m a s y descentralizadas, para a s e g u r a r q u e s e a n
compatibles c o n la planificacin. E s evidente que la mejor manera de
garantizar la coordinacin entre planes y presupuestos es que ambos sean
de responsabilidad de un mismo rgano.
Por ltimo, cabe mencionar que, adems de desempear funciones
relacionadas c o n el aparato administrativo del Estado, l o s c e n s o s y
estadsticas del pas y la cooperacin tcnica extranjera, este rgano puede
intervenir en otros mbitos econmicos, de modo que est en posicin de
73

ocuparse de la coordinacin y del control de la planificacin. En este plano,


compete a la Secretara coordinar el uso del crdito, conjuntamente con el
Banco Central y la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico; puede
recomendar reformas legislativas, administrativas y fiscales y est
encargada de dictaminar sobre proyectos de reformas monetarias y fiscales,
donaciones, n e g o c i a c i o n e s d e emprstitos y solicitudes de garanta
financiera del Estado, entre otros aspectos.
Mxico. En este pas, el rgano central del sistema de planificacin
dentro del aparato administrativo estatal es la Secretara de
Programacin
y Presupuesto, que s e encarga d e asegurar la coordinacin entre los planes
y los presupuestos del Estado, recayendo en este m i s m o rgano la
responsabilidad de su elaboracin. Sin embargo, a diferencia del sistema
hondureo, el de Mxico s e caracteriza por incluir la Secretara de Hacienda
y Crdito Pblico, lo que garantiza (si bien a un nivel diferente, por tratarse
de otro rgano) la coordinacin de los planes y los presupuestos con las
polticas financiera, fiscal y crediticia.
D e todas maneras, los rganos tcnicos que ocupan la mxima jerarqua
institucional y, en particular, la Secretara de Programacin y Presupuesto,
en su calidad de centro del sistema, tienen un papel muy importante en el
proceso de adopcin de decisiones en materia de planificacin y ejecucin
de la poltica econmica, ya que en la legislacin mexicana s e tuvo
conciencia de la necesidad de integrar los diversos aspectos de la planeacin
en un solo proceso.^''
La Secretara de Programacin y Presupuesto constituye, en este
sentido, la dependencia donde s e integran y coordinan las actividades de
planeacin.^^ Por ello, entre sus responsabilidades figura, en primer lugar,
coordinar y proyectar la planeacin nacional del desarrollo; en lo que se
refiere a la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo, funciona en forma
descentralizada, pues le c o n e s p o n d e integrarlo, con la participacin de las
dependencia y entidades de la Administracin Pblica y de los gobiernos
estatales y municipales; tiene que cuidar que el Plan y los programas
generados en el sistema sean congruentes e n trminos de su elaboracin y
contenido y verificar peridicamente qu relacin guardan entre s los
programas y presupuestos de las diversas dependencias y entidades de la
Administracin Pblica Federal, as c o m o comparar sus resultados con los
objetivos y prioridades del plan y los programas regionales y especiales.
Finalmente, coordina las actividades e n materia de investigacin y
capacitacin para apoyar la planificacin y disea las estrategias globales
para la ejecucin anual del plan y de los programas regionales y especiales.

74

tomando en cuenta las propuestas de las dependencias coordinadoras del


sector y de los respectivos gobiernos estatales. ^^
La Secretara de Hacienda y Crdito Pblico participa en la elaboracin
del Plan Nacional de Desarrollo, en lo relativo a la definicin de las polticas
financiera, fiscal y crediticia, pero tambin tiene funciones especficas, tales
c o m o proyectar y calcular los egresos de la Federacin, del Departamento
del Distrito Federal y de las entidades paraestatales, sobre la base de las
necesidades de recursos y la utilizacin del crdito pblico para la ejecucin
del plan y los programas; tambin debe considerar los efectos de la poltica
monetaria y crediticia, as c o m o de los precios y tarifas de la Administracin
Pblica Federal, para el cumplimiento de los objetivos y prioridades
establecidos.
Aunque la Ley de Planeacin no lo menciona, dentro del sistema habra
que incluir a la Secretara de la Contralora General de la Federacin, que
aporta elementos de juicio para el control y seguimiento de los objetivos y
prioridades del plan y de los programas; adems, planea, coordina y
organiza el sistema de control y evaluacin gubernamental, que abarca los
aspectos normativos de las tareas de control y evaluacin en el proceso de
planeacin.

Panam. El Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica, creado


por Ley 16 del 2 8 de febrero de 1973, ocupa la ms alta posicin jerrquica
entre los ministerios que constituyen el Gobierno nacional,
ya que est
encargado, en trminos generales, de planificar, coordinar y orientar el
desarrollo econmico y social del pas, lo que implica que est dotado de
un muy amplio mbito de competencias relacionadas con los procesos de
planificacin, de presupuestos, de poltica econmica en general y otros.
En materia de planificacin, le corresponde preparar, con la colaboracin
de las dems dependencias del Estado y de acuerdo con la orientacin
poltica del Gobierno Nacional, los planes nacionales de desarrollo
econmico y social de corto, mediano y largo plazo; stos deben incluir y
armonizar los programas y planes regionales y sectoriales. Esta funcin est
perfectamente coordinada con la ejecucin, pues tambin participa en el
diseo y formulacin de las polticas econmica y social del pas, de acuerdo
con las orientaciones establecidas por el Presidente de la Repblica y en
colaboracin con las dependencias estatales pertinentes; esto tiene el
propsito de asegurar la adecuada ejecucin de los planes nacionales de
desarrollo y el logro de sus objetivos, en especial en los campos de poltica
fiscal y financiera, comercio internacional, poltica monetaria y crediticia,
de ingresos, precios, produccin nacional y transporte y comunicaciones.

75

La d e s c r i p c i n d e f u n c i o n e s d e e s t e Ministerio garantiza su
capacidad para intervenir en todos los mbitos de la e c o n o m a nacional
y, por lo tanto, para asegurar la coordinacin de la poltica econmica
c o n la planificacin.
Por ltimo, otra de sus funciones principales es la administracin
presupuestaria del sector pblico, que comprende la preparacin o
f o r m u l a c i n d e p r e s u p u e s t o s , s u e j e c u c i n financiera y fsica, su
contabilidad y control, as c o m o su evaluacin, coordinacin y liquidacin.
Si se considera que el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica
conjuga estos tres tipos de funciones, se trata de un rgano tcnico capaz
de ejercer bastante influencia. Adems, a las facultades mencionadas se
agregan otras en las reas d e organizacin administrativa, personal,
fnancianento e x t e m o y deuda pblica y cooperacin tcnica.
El Ministerio funciona por intermedio de varias direcciones generales.
La de planificacin econmica y social, la de coordinacin regional, la de
presupuesto y la administrativa y de personal estaban previstas en la
normativa de 1973. Posteriormente, la Resolucin 67, de febrero de 1984,
adscribi el Fondo de Preinversiones al Ministerio de Planificacin y
Poltica Econmica; as, este ltimo qued c o m o rgano rector superior del
Fondo, que depende jerrquicamente del Ministro del ramo. Mediante el
Decreto 58, de 1982, se cre la Direccin de Crdito Pblico, cuyas
funciones principales incluyen la elaboracin de planes de crdito pblico,
(interno y extemo), la participacin en negociaciones de financiamiento y
el a n l i s i s d e p r o y e c t o s d e i n v e r s i n c o n el o b j e t o d e formular
recomendaciones al respecto.

Paraguay.

La Secretara

Tcnica de Planificacin

del

Desarrollo

Econmico y Social fue creada mediante el Decreto Ley 312, aprobado por
Ley 8 4 1 del 14 de septiembre de 1962, que la defina c o m o un rgano
dependiente de la Presidencia de la Repblica, encargado de las labores
tcnicas relacionadas con la planificacin. Sin embargo, dado que en
Paraguay la planificacin es de carcter indicativo, incluso para el sector
pblico, no es mucho el poder efectivo con que cuenta esta Secretaria, que
cumple funciones de asesoramiento. N o obstante, le cabe un importante
papel en materia de poltica econmica nacional, ya que debe ser consultada
respecto de todos los proyectos y programas de fomento, medidas de poltica
e c o n m i c a y modificaciones y reformas a la administracin pblica
relacionadas con el desarrollo econmico y social, antes de que sean
sometidas a la consideracin del Consejo Nacional de Coordinacin
Econmica y del Poder Ejecutivo.

76

Entre sus funciones figuran las siguientes: analizar la situacin


econmica y sus tendencias, para luego formular recomendaciones sobre la
orientacin general de la poltica de desarrollo y solicitar al poder ejecutivo
que decida; establecer las metas del los planes general, regionales y
sectoriales de desarrollo; evaluar los recursos disponibles para fomentar el
desarrollo y recomendar formas de distribuirlos entre los diversos sectores
de actividad; coordinar los programas de asistencia tcnica y financiera
realizados por organismos internacionales y gubernamentales; someter a la
consideracin del ejecutivo los planes generales de los sectores y regiones
que contemplen tanto las actividades pblicas c o m o las privadas; asesorar
al Consejo Nacional de Coordinacin Econmica; colaborar con el sector
privado mediante el intercambio de informacin; cuidar que los planes sean
debidamente ejecutados y que se evalen los resultados y, finalmente,
participar en el estudio del presupuesto.
En todo caso, s e establece un intercambio de informacin entre la
Secretara y el resto de la administracin pblica, entidades autrquicas,
instituciones financieras y empresas estatales, municipalidades y otros
organismos.
Adems de la Secretara, s e dispone de otro organismo tcnico, la
Oficina Nacional de Proyectos, que se ocupa de los proyectos especficos
mediante los cuales se materializan los planes nacionales de desarrollo.
Per. El Instituto Nacional de Planificacin peruano, cuya regulacin
es bastante reciente (Ley Orgnica del Sistema Nacional de Planificacin,
Decreto Ley 177, Reglamento de Organizacin y Funciones, Decretos
S u p r e m o s 0 5 2 - 8 1 - P C M y 0 0 2 - 8 4 - I N P y R e s o l u c i n Jefatural
009-85/INP-DT), es el organismo tcnico central del sistema nacional de
planificacin responsable de asesorar al Presidente de la Repblica en
materia de orientacin y conduccin de la poKtica nacional de desarrollo y
a los organismos del Estado en la adopcin de decisiones atingentes al
desarrollo nacional, regional y local. Para cumplir estas funciones, al
Instituto s e le ha otorgado rango ministerial (segn la Ley del Poder
Ejecutivo incluida en el Decreto Legislativo 217).
Sus funciones dentro del sistema pueden dividirse en cuatro grupos. En
primer lugar, las relacionadas directamente con los planes de desarrollo,
tales c o m o formular y evaluar los planes nacionales y someterlos al Consejo
de Ministros; orientar y coordinar la evaluacin y elaboracin de los planes
sectoriales, regionales y locales; informar al Presidente de la Repblica y
al Consejo de Ministros sobre los aspectos de la situacin econmica y
social que pudieran afectar la ejecucin de los planes de desarrollo y

77

c o o r d i n a r la f o r m u l a c i n d e las p o l t i c a s n a c i o n a l e s d e carcter
multisectoral para incluirlas en los planes nacionales y evaluarlas.
Otro grupo de sus funciones s e vincula con la hacienda pblica, ya que
e s uno de l o s r g a n o s que participan e n la f o r m u l a c i n del Plan
Econmico-Financiero (junto c o n los Ministros de Economa y Finanzas y
de Industria y Comercio y el B a n c o Central de Reserva) y del Presupuesto
del Sector Pblico, para asegurar que ste exprese los objetivos, metas y
polticas de los planes de desarrollo.
En materia de inversiones y proyectos, corresponde al Instituto
elaborar, en coordinacin con los organismos del Estado, el programa de
inversiones prioritarias del sector pblico nacional, as c o m o normar la
formulacin y evaluacin de proyectos de inversin y calificar los proyectos
que corresponda. Por ltimo, la Ley lo faculta para coordinar y evaluar la
poltica de integracin tcnica internacional; formular la poltica de
conservacin del medio ambiente y los recursos naturales y orientar, normar
y evaluar las actividades de las oficinas de planificacin.
Repblica Dominicana. El Secretariado Tcnico de la Presidencia es el
segundo rgano en importancia del sistema de planificacin del pas. D e las
instituciones estudiadas hasta ahora, es una de las con ms amplias
funciones, puesto que recaen e n ella las responsabilidades de las cuatro
oficinas que la integran, una de las cuales es la Oficina Nacional
de
Planificacin (ONAPLAN); las.otras son la Oficina Nacional de Presupuesto
(ONAPRES), la Oficina Nacional de Estadstica (ONE) y la Oficina Nacional
de Administracin y Personal (ONAP) (Ley 55).
Adems de las tareas que c o n e s p o n d e n a la ONE y a la ONAP, que a
pesar de ser muy importantes, han sido consideradas menos pertinentes en
el contexto de este estudio, ^^ el Secretariado cumple un papel fundamental
por intermedio de la ONAPLAN y la ONAPRES; por tratarse de oficinas
i n t e g r a d a s dentro del m i s m o , d e m u e s t r a n la i n t e r d e p e n d e n c i a y
coordinacin que tiene que existir entre el diseo y la puesta en prctica en
materia de planificacin.
D e s d e este punto de vista, por intermedio de las oficinas mencionadas,
el Secretariado s e encarga de: elaborar los planes y programas de desarrollo,
actualizarlos peridicamente, evaluar sus resultados y coordinar su
ejecucin; elaborar el proyecto de presupuesto nacional de gastos e
ingresos; proponer al Consejo Nacional de Desarrollo la adopcin de
medidas de poltica o de asignacin de recursos a medida que los estudios
tcnicos demuestren su aconsejabilidad; contribuir a la progresiva creacin
y posterior funcionamiento de oficinas de programacin en las Secretaras
78

de Estado y en instituciones autnomas; informar al Consejo sobre la


compatibilidad entre los proyectos de presupuesto y los planes de
desanollo; coordinar los programas de crdito y asistencia financiera y
tcnica provenientes del exterior; y formular la poltica f i s c a l en
consonancia con la poh'tica econmica nacional y los planes de desarrollo.
D e la anterior relacin s e desprende que la coordinacin entre la
planificacin y la poltica econmica e s fundamental.

Venezuela. La Oficina Central de Coordinacin

Planificacin

(CORDIPLAN) es el rgano estatal encargado de prestar asistencia al


Presidente de la Repblica y al Consejo de Ministros en el mbito de la
planificacin y ejecucin de los programas gubernamentales. Las funciones
de CORDIPLAN figuran en el Artculo 12 del Decreto 4 9 2 del 3 0 de diciembre
de 1958, en tanto que las de sus diversas Direcciones Generales integrantes
se especifican en el reglamento orgnico de la entidad, que data del 2 6 de
junio de 1986. Sus atribuciones estn relacionadas con la planificacin y
los presupuestos e incluyen, por ejemplo, realizar estudios acerca del
desarrollo social y econmico de la Nacin, para actualizar permanentemente un plan de desarrollo social y econmico; asegurar la coherencia
de la programacin, mediante la coordinacin de los trabajos sectoriales
efectuados por los respectivos ministerios y en consulta con el sector
privado; consolidar anualmente los presupuestos de inversiones y servicios
que presentarn los Ministerios y preparar, de acuerdo con el Ministro de
Hacienda, el presupuesto programa anual, que forma parte del quinquenal
y se anexa al Presupuesto General de Ingresos y Gastos Pblicos; presentar
informes relativos a los presupuestos y otras tareas afines.
Un aspecto que s e debe destacar es que el mecanismo de toma de
decisiones es descentralizado y que dentro de l CORDIPLAN acta c o m o un
rgano de coordinacin, pero no de elaboracin de planes.
En la Exposicin de Motivos del Proyecto de Ley Orgnica destinada
a normar la planificacin venezolana se sigue considerando a CORDIPLAN
c o m o rgano rector del sistema. Sin embargo, se seala expresamente que
"este carcter de rgano rector no significa que CORDIPLAN deba asumir,
de manera centralizada, toda la planificacin estatal. Ciertamente dentro de
sus responsabilidades s e encuentra de manera expresa la de formular los
instrumentos de planificacin de carcter global a largo, mediano y corto
plazo. Pero esta responsabilidad debe entenderse c o m o el ejercicio y el
resultado de una funcin de coordinacin, de promocin, de orientacin y
de compatibilizacin de las actividades de planificacin que realizan otras
instancias del sistema". Esto significa que existe el firme propsito de

79

mantener el carcter descentralizado del sistema; por esta razn, en el


Artculo 1 8 del Proyecto de Ley se seala que corresponde a CORDIPLAN
dirigir y controlar el Sistema Nacional de Planificacin, as c o m o la
"orientacin" y "supervisin" de las actividades de planificacin que
ejecutan los dems organismos que ste comprende.

e) Algunas conclusiones sobre los rganos administrativos y tcnicos


La anterior exposicin es tan extensa que resulta m u y difcil extraer
conclusiones generales, vlidas para toda la regin, re-specto de estas
oficinas; sin embargo, s e estima conveniente recapitular algunas de las
consideraciones planteadas al comienzo para dar una visin global de los
enfoques adoptados en la regin en materia de organismos de este tipo.
Una de tales consideraciones se refera a la importancia de la posicin
administrativa detentada por estas oficinas. La regla ms general parece
ser establecerlas c o m o ministerios o, en caso contrario, atribuirles esta
categora, pero no el ttulo correspondiente. Naturalmente, ello depende de
la estructura de la administracin pblica nacional, que puede admitir o no
la existencia de departamentos, oficinas, institutos u otras entidades que,
sin constituir propiamente ministerios, ya que carecen de las mismas
prerrogativas que stos -normalmente, de sus facultades ejecutivas-sean
asimilados a esta categora dentro de la administracin pblica del Estado.
En lodo caso, sea que tengan la categora y el ttulo o slo la categora, su
p o s i c i n jerrquica e n el organigrama administrativo del Gobierno
Nacional es del ms alto nivel. Normalmente, su condicin implica que no
estn administrativamente subordinados al resto de los ministerios o
secretaras de Estado, pero s sujetos a cierta subordinacin poltica, en su
calidad de rganos ms cercanos al Presidente de la Nacin.
La posicin ocupada por estas oficinas depender tambin de la
naturaleza y las funciones que previamente s e hayan atribuido al o los
rganos colegiados anteriormente denominados de decisin y
asesoramiento: cuando el rgano colegiado constituye el centro del sistema
de planificacin, c o m o en los casos ya vistos de Ecuador y Guatemala, los
organismos administrativos y tcnicos pasan a un segundo plano y, aunque
cumplen funciones anlogas, la forma de ejercerlas adquiere un carcter
casi exclusivamente tcnico y no poltico, puesto que este ltimo aspecto
cae en el mbito de las atribuciones directas del Consejo.
S i h u b i e r a q u e p r o n u n c i a r s e por una d e t e r m i n a d a p o s i c i n
poltico-administrativa de estos organismos, habra que considerar que,

80

c o m o se seal al abordar el tema, lo importante es que ocupen un lugar


que les permita n o solamente disear planes, sino influir efectivamente en
el proceso de adopcin de decisiones. A ese efecto, la configuracin c o n
categora de Ministerio (o similar), y su cercana a la Presidencia, parecen
condiciones suficientes. Sin embargo, an en calidad de rganos tcnicos
de los mencionados Consejos podrn cumplir las mismas funciones, siempre
que estos ltimos hayan sido dotados de una alta influencia poh'tica, puesto
que entonces el poder del Consejo se asimilar al de la oficina en cuestin.
Otro aspecto de la mayor relevancia es el tipo de funciones que deben
conesponder a estos rganos. Para dilucidarlo, ser inevitable revisar los
grandes grupos de funciones que anteriormente s e enumeraron respecto de
cada pas.
En primer lugar, antes de que estos rganos puedan elaborar cualquier
tipo de plan, ser preciso que establezcan las lneas generales que habr de
seguir el proceso de desarrollo, teniendo en cuenta las circunstancias
presentes y, desde luego, el proyecto poltico nacional. Esta primera funcin
ser esencial, sea que la expliciten o no las normas vigentes, antes de
abocarse al diseo de un plan econmico y/o social.
Esta primera funcin ser complementada con la formulacin de la
poltica econmica, que despus se plasmar en uno o varios planes. Aunque
no corresponda ahora analizar los procedimientos de elaboracin de planes,
para los efectos de este estudio conviene adelantar que, bsicamente, existen
dos modalidades: en la primera, la Oficina de Planificacin prepara el plan
nacional, que luego e s seguido para elaborar los planes sectoriales y
regionales; en la segunda, el plan nacional es el producto de un proceso de
integracin de propuestas sectoriales y regionales. Para los propsitos de
este anlisis, lo importante es que en cualquier caso es el rgano de
planificacin nacional el que debe disear la poltica que despus se incluir
en los planes de desarrollo, sea redactando la versin previa del plan
nacional o bien impartiendo las directivas en las que habr de basarse el
diseo de cualquier tipo de plan (Garca d'Acua, 1982).
Sin embargo, para que esta funcin no se limite a un mero ejercicio de
elaboracin o diseo, es preciso que, aunque la oficina carezca de un
autntico poder ejecutivo, tenga influencia sobre los otros centros de
d e c i s i n e n materia e c o n m i c a del gobierno nacional. Esto p u e d e
conseguirse mediante varios procedimientos compatibles. Por ejemplo, s e
puede incorporar al sistema de planificacin otros rganos con facultades
ejecutivas; tambin es posible hacer que la implementacin recaiga en un
consejo de planificacin; por ltimo, si se confiere a estos rganos la

81

capacidad de decidir si determinadas medidas de poltica econmica se


ajustan o no a lo previsto en los planes, la coordinacin se convierte en una
especie de control previo, aunque esto no necesariamente implica que otros
ministerios u organismos pierdan parte de sus competencias.
En realidad, el elemento clave en materia de planificacin es la
coordinacin, ya que el principal objetivo es que las actividades de
planificacin y ejecucin estn perfectamente coordinadas; sin embargo,
dado que la planificacin es previa a la puesta en prctica efectiva de la
poltica econmica y, adems, acta sobre la totalidad de ella, consideramos
que la responsabilidad de la coordinacin debe recaer precisamente en los
organismos planificadores y no en los ejecutores de la poltica econmica.
En la prctica, esto significa no solamente realizar controles previos, sino
tambin redactar informes, formular sugerencias y otras actividades de este
tipo, lo que determinar que los conflictos sean resueltos no a nivel
ministerial o de oficinas, sino por los consejos de planificacin o de
ministros, segn dnde radiquen las funciones decisoras en cada sistema.
Por otra parte, a las oficinas de planificacin tambin les corresponder
evaluar y reformular los planes, lo que reitera la necesidad de centralizar en
ellas la coordinacin de todo el sistema econmico.
Dentro de esta temtica, la cuestin presupuestaria adquiere relevancia
por derecho propio, pues si es evidente la estrecha conexin entre los planes
y la ejecucin de la poltica econmica, mucho ms lo ser el vnculo entre
la elaboracin de los planes y la de los correspondientes proyectos de
presupuesto.
En efecto, lo normal es que los planes, sin excepcin, contemplen
programas de inversiones que deben ser ejecutados por el sector pblico,
sea por intermedio de los ministerios ejecutivos o de las empresas del
Estado. En cualquier caso, puesto que lo que se incluye en los planes, aun
cuando stos tengan forma legal, no son ms que propuestas de gasto, para
que sean efectivamente ejecutadas es preciso que se las consideren en los
respectivos presupuestos. Por otra parte, los encargados de elaborar los
programas de inversiones no pueden hacerlo sin tener en cuenta las
prioridades del plan; a su vez, el planificador tampoco puede disear su plan
de gastos sin considerar las limitaciones presupuestarias. Aunque este tema
ser tratado en detalle en la segunda parte del presente estudio, es posible
sealar desde ahora que los sistemas administrativos de Amrica Latina,
adems de reconocer la necesidad de coordinacin, deben establecer los
mecanismos correspondientes para llevarla a la prctica; stos van desde
encargar la elaboracin del presupuesto al mismo rgano planificador, lo

82

que evidentemente asegura una ptima coordinacin, hasta crear, por lo


menos, cauces de participacin que permitan a los rganos planificadores
intervenir en la elaboracin de los presupuestos. Estos ltimos pueden
consistir en la simple informacin o en la facultad de ejercer algn tipo
control sobre los mismos.
Por otra parte, una vez que el presupuesto est siendo ejecutado, en
algunos sistemas se concede un gran poder de decisin a las oficinas
planificadoras, ya que se les permite que acten como una instancia de
control previo de las inversiones del sector pblico; esto adquiere especial
importancia no slo en relacin con los ministerios sectoriales, sino tambin
con respecto a las empresas del Estado, para las que normalmente no basta
la simple programacin de sus actividades en los planes.
En los actuales momentos de crisis, estimamos que tambin son de gran
relevancia las funciones conectadas con el sector extemo, tanto en lo
relacionado con la contratacin de financiamiento en el exterior, como con
el control que se ejerza dentro del pas sobre el crdito del Estado
-emprstitos, avales y otros , ya que el sector extemo tiene hoy da una
enorme gravitacin sobre la poltica econmica y, desde luego, sobre la
planificacin; es por ello que las oficinas y ministerios encargados de la
misma deben estar habilitados para intervenir en este mbito.
Por ltimo, aunque en esta exposicin no se ha hecho demasiado
hincapi en las funciones de este tipo, se debe agregar que las oficinas de
planificacin tienen que contar con un adecuado sistema de informacin;
esto implica la necesidad de que los rganos encargados de recopilar
estadsticas, censos y otros datos dependan de ellas, para que la informacin
obtenida pueda adaptarse continuamente a las necesidades del sistema. Por
otra parte, estas oficinas tambin debern encargarse de la planificacin
administrativa y, por lo tanto, de disear el aparato administrativo necesario
para el desarrollo mismo de la planificacin, as como para capacitar a los
tcnicos que sta requiere.

C. ESTRUCTURA SECTORIAL DE LA PLANIFICACION


1. Consideraciones generales
Dentro de un sistema de planificacin tambin existir una estructura
sectorial, es decir, un conjunto de rganos encargados de diversas
tareas relacionadas con la planificacin dentro de cada sector especfico,
83

cuya realizacin no resulta posible desde la oficina nacional de planificacin.


Bsicamente, existen dos tipos de rganos relacionados con la
planificacin sectorial. En primer lugar, oficinas de planificacin slamente
sectoriales, que dependen en lo administrativo del Ministerio o Secretara
de Estado correspondiente y en los aspectos tcnicos de la oficina central
de planificacin. Se trata de rganos de naturaleza tcnica y no poltica, que
cumplen a nivel sectorial una funcin semejante a la desempeada por las
oficinas y ministerios de planificacin en el mbito global.
En otros sistemas, adems de dichas oficinas, se establece algn
organismo con facultades de direccin o coordinacin en el plano sectorial.
Normalmente, depende jerrquicamente del ministerio o bien de comisiones
coordinadoras u otros rganos, segn el carcter centralizado o no del
respectivo proceso de adopcin de decisiones.
Se considera que la tendencia ms moderna en cuanto a diseo de
sistemas de planificacin consiste precisamente en otorgar al ministerio
sectorial correspondiente algn grado de competencia en materia de
planificacin, mediante su inclusin en el sistema, adems de la Oficina de
Planificacin. Es decir, incorporar por lo menos un rgano de planificacin
sectorial facultado para decidir o coordinar y no solamente una oficina
tcnica.
2. Anlisis de algunos casos particulares
a) Las oficinas de planificacin a nivel sectorial
Aunque las oficinas de planificacin sectorial tcnicamente dependen
de la Oficina Nacional de Planificacin y ejecutan las funciones que sta
les indica, lo que las caracteriza es que desde el punto de vista jerrquico
estn sujetas al ministerio sectorial correspondiente; ello hace preciso tomar
disposiciones para que esta relacin sea armnica. A continuacin se
presentan algunos ejemplos del diseo de la estructura sectorial de
planificacin en pases de la regin.
En Bolivia, la legislacin sobre el sistema de planeamiento se refiere a
unos organismos sectoriales a los que, sin definirlos previamente, hace
responsables de la formulacin y ejecucin de los planes y programas a
nivel de cada sector. Estos organismos mencionados por la ley son los
ministerios, que debern contar con una unidad de planeamiento encargada
de las funciones relacionadas con la planificacin dentro de su sector.
84

Aunque integradas al sistema de planificacin, tanto funcional como


administrativamente, tales unidades dependen nicamente del ministerio
sectorial correspondiente y no del de planeamiento.^^
El propsito de estas dependencias es llevar la planificacin a los
niveles sectoriales; para ello, en el Artculo 8 de la Ley les asignan las
siguientes tareas: participar, conjuntamente con el Ministerio de
Planeamiento y Coordinacin, en la determinacin de objetivos, polticas y
estrategias para el desanollo del pas, que debern ser aprobados por el
Consejo de Ministros; elaborar los planes, programas y proyectos del sector,
de acuerdo con las directrices sobre orientacin y coordinacin establecidas
por cada ministerio; realizar los estudios de base para la formulacin de
objetivos, polticas y estrategias sectoriales y para la elaboracin de los
planes, programas y proyectos correspondientes; compatibilizar la gestin
a corto plazo con los planes y programas de desanollo, de acuerdo con os
lincamientos y las exigencias de coordinacin fijadas por el Ministerio;
organizar y administrar el sistema sectorial de informacin estadstica y
ejecutar los planes, programas y proyectos del sector.
Dentro del Sistema Nacional de Proyectos, las funciones de los
organismos sectoriales son: identificar, preparar y evaluar proyectos segn
las normas del Ministerio de Planeamiento; orientar la labor en este mbito
que realicen sus instituciones descentralizadas y locales; dar un orden de
prioridades a los proyectos del sector sobre la base de criterios econmicos
y de su compatibilidad con los objetivos de los planes y programas
sectoriales de desarrollo econmico y social; supervisar la realizacin de
estudios; participar en los aspectos tcnicos de las solicitudes de prstamo
a instituciones financieras; administrar, coordinar y supervisar la ejecucin
de proyectos e informar al Instituto Nacional de Preinversin sobre el estado
de los mismos.
La legislacin de Colombia tampoco se refiere expresamente a un
subsistema de planificacin sectorial ni a oficinas tcnicas especficamente
encargadas de la planificacin en cada sector; sin embargo, su existencia se
deduce de la normativa al respecto. En efecto, ya en la Ley de 1981 se aluda
a la funcin planificadora de los ministerios al decir que deban preparar
una serie de informes y anlisis sectoriales y luego presentar planes y
pob'ticas para el sector. Despus de la reforma del Departamento Nacional
de Planeacin, mediante el Decreto 3152 de 1986, los ministerios y
departamentos administrativos conservaron funciones planificadoras, ya
que deben presentar al DNP los planes, programas y proyectos de carcter
sectorial.

85

No obstante, sobre todo a partir de la mencionada reforma, es evidente


que el poder de decisin en materias sectoriales no recae en los Ministerios,
sino en el propio DNP, el que no solamente coordina, sino que tutela las
actividades de los ministerios y departamentos. Para hacerlo cuenta con una
Direccin General de Desarrollo Sectorial, encargada de las labores tcnicas
vinculadas a la planificacin a este nivel, que debe trabajar en colaboracin
con las oficinas de planeacin de los organismos sectoriales.
En Chik, la labor de planificacin a nivel global que realiza ODEPLAN
es complementada por las Oficinas de Planificacin y Presupuesto (OPLAP),
las Oficinas de Programacin y las Comisiones Coordinadoras. Est
dispuesto que las primeras existirn en los ministerios que preparen, total o
parcialmente, planes sectoriales de desarrollo; las Oficinas de
Programacin, en las instituciones descentralizadas y dems organismos
que participen en la elaboracin de los planes. Por ltimo, el marco sectorial
se completa con las Comisiones Coordinadoras, que pueden ser establecidas
por el Presidente de la Repblica entre ministerios que preparen
parcialmente planes sectoriales de desarrollo econmico y social. Por lo
tanto, no se podra afirmar que en Chile exista un autntico subsistema de
planificacin sectorial, pero s una serie de rganos tcnicos de planificacin
complementarios de la entidad responsable a nivel nacional.
La naturaleza administrativa de las Oficinas de Planificacin y
Presupuesto y de las de Programacin es muy particular. Por una parte,
dependen jerrquica y administrativamente de la autoridad sectorial
correspondiente, pero en los aspectos tcnicos estn subordinadas a
ODEPLAN en materia de planificacin y a la Direccin de Presupuesto en lo
que atae a sta. Si bien ambos organismos a nivel global son
independientes entre s, aun cuando ODEPLAN participa en el procedimiento
presupuestario, a nivel sectorial se ha preferido reunir las dos funciones en
una misma oficina, lo que garantiza una mayor coordinacin en la
preparacin sectorial de planes y presupuestos.
Como se ver ms adelante, esta caracterstica se repite en la regin;
por una parte, es bastante habitual que estas oficinas dependan
administrativamente del ministerio respectivo y, en los aspectos tcnicos,
del Ministerio u Oficina de Planificacin. En cuanto a reunir en las oficinas
a nivel sectorial las funciones presupuestarias y de planificacin, aunque a
nivel global estn separadas, el mismo esquema se repite en Per.
En la reglamentacin de las OPLAP (Decreto 1415 de 1979), es posible
distinguir entre las funciones relacionadas con planificacin y las que

86

corresponden a presupuesto. Las Oficinas de Programacin, por su parte,


slo deben cumplir las actividades que las OPLAP les asignen.
Entre las funciones en la esfera de la planificacin, estas oficinas deben
elaborar los planes de corto y largo plazo del ministerio respectivo y
participar en la coordinacin sectorial de los planes de desarrollo; asesorar
al Ministerio en la formulacin de sus programas de trabajo; colaborar en
los estudios destinados a promover proyectos de inversin, informar al
Ministerio respectivo y a ODEPLAN sobre el avance en la ejecucin de los
planes anuales y proponer medidas para el mejor cumplimiento de las metas
fijadas.
En el mbito presupuestario, les corresponde preparar, de acuerdo con
las instrucciones de la Direccin General de Presupuesto y del Ministerio
respectivo, los proyectos de presupuesto de este ltimo, coordinndolos con
los planes y programas de mediano y largo plazo; estudiar y coordinar la
preparacin y ejecucin de los presupuestos de las instituciones y dems
servicios relacionados con el Gobierno por intermedio del Ministerio
respectivo; coordinar sus funciones con la Direccin de Presupuesto y
proporcionarle informes sobre el avance fsico y financiero de los
programas presupuestarios, segn lo establecido en la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Estado.
En Guatemala, en el Reglamento Interno del Consejo Nacional de
Planificacin Econmica, de septiembre de 1969, slo se hace referencia a
los rganos tcnicos sectoriales dentro del sistema nacional y, en el Artculo
24, se dispone que las unidades sectoriales de planificacin establecidas en
los ministerios y en las instituciones del Estado vinculadas al proceso de
desarrollo coordinen sus labores de estudio y programacin con la
Secretara General del Consejo, a fin de darle unidad operativa y tcnica al
sistema de planificacin nacional y de facilitar la consolidacin de los planes
sectoriales y regionales dentro del proyecto de plan nacional.
Igualmente, en Ecuador, la ley orgnica y el reglamento que regulan el
Consejo Nacional de Desarrollo contemplan, dentro del sistema de
planificacin nacional, la existencia de oficinas de programacin y
planificacin en todos los ministerios, entidades y empresas del sector
pblico.
Estas oficinas son de carcter tcnico y dependen jerrquicamente de
la autoridad administrativa correspondiente, pero su coordinacin
corresponde al Consejo Nacional de Desarrollo. Sus funciones comprenden,
entre otras, preparar planes, programas y proyectos sectoriales, de acuerdo
con el Plan Nacional de Desanollo y las instrucciones del CONADE; evaluar
87

peridicamente la ejecucin de los planes y programas de desarrollo en sus


respectivas reas; y coordinar las relaciones tcnico- administratiyt^ de los
ministerios, entidades y empresas con el CONADE.
En la Repblica Dominicana, la planificacin sectorial est prevista en
el Artculo 9 de la Ley 55, de noviembre de 1965, en el que se dispone que
en las secretaras de Estado e instituciones autnomas competentes en las
reas econmica y social deben existir oficinas institucionales de
programacin; stas se encargarn de vincular la planificacin global con
la sectorial y la institucional, es decir, de compatibilizar los planes globales
con los planes y proyectos elaborados en cada una de ias secretaras de
Estado e instituciones autnomas.
Estas oficinas poseen las mismas caractersticas ya vistas: dependen
administrativamente de la secretara o institucin correspondiente, pero su
coordinacin operativa y supervisin tcnica corresponde al Secretariado
Tcnico de la Presidencia. Por esta razn, adems de asesorar a sus
respectivos Secretarios de Estado o directivos de instituciones autnomas,
tambin se encargan de brindar asesoramiento y de coordinar y supervisar
las actividades de planificacin, presupuestarias, de elaboracin de
estadsticas y de administracin de personal en cada Secretara de Estado.
Por ltimo, cabe referirse al caso particular de Venezuela, cuya
normativa vigente tambin responde a este esquema clsico, en el sentido
de que en los ministerios e institucione opera una serie de oficinas
sectoriales, pero no se ha previsto la existencia de rganos especficos de
decisin o de coordinacin. En efecto, en los Artculos 18 y siguientes del
Decreto 4 9 2 se dispone que CORDIPLAN sea asistida en sus funciones por
las oficinas sectoriales, que informarn a sus respectivos superiores
jerrquicos.
b) Las responsabilidades
sectorial

de los ministerios en materia de

planificacin

En algunos pases se asignan expresamente algunas responsabilidades


en el mbito de la planificacin sectorial a los titulares de los diversos
departamentos ministeriales o administrativos, as como tambin alguna
medida de poder de decisin o de coordinacin. Este es el caso, por ejemplo,
en Honduras y Mxico. Evidentemente, el hecho de que las oficinas
sectoriales de planificacin dependan administrativamente del respectivo
ministro, como se observ en los sistemas analizados anteriormente, implica
que ste est dotado de un mbito de competencia en materia de

88

planificacin; los casos que se mencionar a continuacin son aqullos en


los que la legislacin concede expresamente facultades especficas en esta
esfera al titular del sector al hacer que la dependencia de la oficina
planificadora se extienda no solamente a los planos administrativo o
jerrquico, sino tambin al tcnico.
En Honduras, la planificacin sectorial, recientemente regulada, est a
cargo de las secretaras de Estado o ministerios. La planificacin en cada
sector es de responsabilidad directa de cada secretario de Estado, quien se
ocupa de coordinar la planificacin en su sector y en las unidades de
planificacin sectorial, que son organismos de carcter tcnico.
A los Secretarios de Estado les corresponde armonizar los planes y
presupuestos de las entidades descentralizadas pertenecientes al sector;
remitir los proyectos de planes y presupuestos del sector a la Secretara para
compatibilizarlos con los del resto; servir de conducto a las instituciones
descentralizadas del sector para someter proyectos de presupuesto al
Congreso y coordinar los planes del sector.
A las unidades de planificacin sectorial, en su calidad de rganos
tcnicos, les compete formular y proponer al Secretario de Estado los
objetivos, metas, polticas, esti-ategias y proyectos de planes, programas y
presupuestos del sector; proponerla poltica de desarrollo sectorial; estudiar
los proyectos de planes y presupuesto de las instituciones descentralizadas;
realizar evaluaciones trimestrales, elaborar informes mensuales y estudiar
las modificaciones que se deben hacer al plan o presupuesto.
Finalmente, dentro del esquema sectorial de planificacin se incluyen
las unidades de planificacin institucional, es decir, los rganos tcnicos
pertenecientes a las instituciones descentralizadas dependientes de cada
secretara. Entre sus responsabilidades figuran: elaborar los proyectos de
planes y proyectos de su institucin; coordinar y evaluar los mismos e
informar cada dos meses a la unidad de planificacin sectorial de la
respectiva secretara de Estado.
En Mxico, la planificacin a nivel sectorial corresponde a la
Administracin Pblica Federal, que se ocupa de aspectos especficos de la
economa y de la sociedad. En cada dependencia, la responsabilidad en
materia de planificacin recae sobre el titular, quien se constituye en el
coordinador del sector y cumple estas funciones con el apoyo de una unidad
de planificacin.
En efecto, es evidente que a los Secretarios de Estado y jefes de
departamentos administrativos se les asigna una mxima responsabilidad.

SQ

puesto que en el Artculo 8 de la Ley de Planeamiento se seala que les


corresponde dar cuenta anualmente al Congreso de la Unin de la situacin
de sus respectivos ramos e informar sobre el avance con respecto a los
planes. La unidad de planeamiento constituye el rgano tcnico integrado
al sistema. Dentro de este ltimo, corresponde a las dependencias de la
Administracin Pblica Federal intervenir en la elaboracin del Plan
Nacional; coordinar las actividades de planeamiento de las entidades
paraestatales; elaborar programas sectoriales congruentes con los planes
nacional y regionales; elaborar planes anuales de ejecucin; asegurarse de
que
planes de las entidades del sector que coordinan se ejecuten de
acuerdo con los planes nacional y sectorial. Para realizar estas tareas poseen
una estructura administrativa y otra ejecutiva.
Al igual que en otros pases, dentro de la estructura sectorial tambin
se considera al conjunto de las entidades pblicas paraestatales-organismos
descentralizados, empresas de participacin estatal, fondos y
fdeicomisos-que se ubican en el sector administrativo correspondiente a
las actividades productivas o de servicios que realizan. Estas instituciones
han sido recientemente reguladas mediante la Ley Federal de las Entidades
Paraestatales, del 14 de mayo de 1986.
Tanto en la ley de planeamiento como en la relativa a las entidades
paraestatales, se asigna al titular del departamento administrativo o de la
Secretara de Estado correspondiente la responsabilidad de coordinar la
planificacin de tales organismos. La Ley de Planeamiento indica que las
entidades paraestatales, entre otras actividades relacionadas con la
planificacin, participarn en la elaboracin de los programas de mediano
y corto plazo; confeccionarn su programa institucional, cuando as lo
determine expresamente el Ejecutivo y prepararn los planes anuales para
la ejecucin de los programas sectoriales.
Parecido a los anteriores es el caso de Per, que cuenta no solamente
con oficinas sectoriales de planificacin, sino tambin con las denominadas
Comisiones Sectoriales.
En el Artculo 11 de la Ley del Sistema Nacional de Planificacin se
establece que cada Ministerio contar con una Oficina de Planificacin;
stas ya haban sido mencionadas en el Artculo 43 de la Ley del Poder
Ejecutivo. Adems, tambin debern existir oficinas de este tipo en las
instituciones pblicas descentralizadas, en los organismos centralizados
autnomos y en las empresas pblicas. Aparte de estar consideradas en el
reglamento del sistema, en cuanto a la organizacin y funciones de estas
oficinas se rigen especficamente por el Decreto Supremo 004-85-PCM.
90

Las Oficinas de Presupuesto y Planificacin de los ministerios y


organismos centrales son rganos de asesoramiento integrados al sistema.
Sus directores dependen directamente del Instituto Nacional de
Planificacin. AI igual que en el caso de Chile, estos organismos se sitan
en una delicado equilibrio administrativo entre el ministerio respectivo, el
Instituto de Planificacin y el Ministerio de Economa y Finanzas, que es
el encargado de elaborar el proyecto de presupuesto a nivel global.
Sus funciones relacionadas con la planificacin son, entre otras:
formular y proponer la poltica sectorial o institucional al ministerio o
autoridad respectiva y elaborar los planes conespondientes en coordinacin
con el INP; normar, orientar y conducir la formulacin de los planes de
desarrollo de largo, mediano y corto plazo del sector o institucin;
identificar los proyectos y programas de inversin dentro del sector; y
evaluar trimestralmente el cumplimiento de los objetivos, metas y acciones
previstas en los planes del sector.
Entre las responsabilidades relacionadas con el presupuesto cabe
mencionar las siguientes: conducir la formulacin, programacin y
evaluacin del presupuesto del Ministerio u organismo central
correspondiente, as como orientar la elaboracin del presupuesto de las
instituciones pblicas y empresas del Estado vinculadas a dichos
organismos, con el fin de asegurar que expresen los objetivos, metas y
polticas de los planes de desarrollo e informar peridicamente sobre su
cumplimiento al ministerio o autoridad competente, al Ministerio de
Economa y Finanzas y al INP, proponiendo las medidas correctivas del
caso; emitir opinin sobre las modificaciones presupuestarias y coordinar
las actividades de las comisiones sectoriales de planificacin y presupuesto
y las de los comits asesores.
Las oficinas de presupuesto y planificacin de las instituciones pblicas
descentralizadas son responsables de asesorar a su respectivo rgano rector
en lo que se refiere a la formulacin y evaluacin del plan y presupuesto
institucional, de confornudad con las directivas tcnicas emanadas de la
oficina de presupuesto y planificacin del correspondiente Ministerio u
organismo central.
Por ltimo, las oficinas de presupuesto y planificacin de los
organismos descentralizados y autnomos y de las empresas en las que el
Estado detenta el control absoluto de las decisiones, asesoran a los rganos
directivos correspondientes en materia de formulacin y evaluacin de
planes y presupuestos operativos. En el Decreto Legislativo 216 se asigna
un importante papel a la empresa pblica en la planificacin peruana, al
91

establecer que en los planes nacionales de desarrollo habr un captulo


especial dedicado a los planes de la actividad empresarial del Estado, los
que sern integrados al plan global por conducto de la Comisin
Interministerial de Asuntos Econmicos y Financieros, encargada de
coordinar, consolidar y evaluar dichos planes.
Adems de estas oficinas, la normativa peruana ha previsto la existencia
de comisiones coordinadoras en el plano sectorial: las comisiones
sectoriales de planificacin y presupuesto, que son coordinadas por las
oficinas de presupuesto y planificacin. La finalidad de dichas comisiones
es coordinar la formulacin del plan sectorial o institucional y del
presupuesto respectivo; analizar los informes de evaluacin y opinar sobre
las medidas correctivas propuestas para el cumplimiento de las metas
previstas; presentar al Ministro o Jefe del organismo el proyecto de plan
sectorial o institucional, el anlisis de los informes de evaluacin y las
propuestas de medidas correctivas.
Tambin en la legislacin de Venezuela se procura introducir una
especie de subsistema de planificacin 'sectorial, encargado de redactar
planes sectoriales e intersectoriales; en l se incluyen tres tipos de rganos:
la unidad de planificacin de los ministerios, los comits ministeriales de
planificacin y los gabinetes sectoriales.
Las unidades de planificacin corresponden a lo que en la actualidad
son las oficinas sectoriales; su misin consiste en formular, controlar y
evaluar los planes del organismo correspondiente, de acuerdo con los
l i n c a m i e n t o s y directrices de CORDIPLAN y v e r i f i c a r que l o s
presupuestos del mismo estn en consonancia con los planes operativos
anuales.
Por otra parte, en cada Ministerio debe existir un Comit Ministerial de
Planificacin, presidido por el Ministro e integrado por el Director General
del Ministerio, los directores generales sectoriales, el jefe de la unidad
ministerial de planificacin, las mximas autoridades de las instituciones
autnomas adscritas al ministerio y de las empresas del Estado bajo su
tutela. El Jefe de la unidad ministerial de planificacin fungir como
Secretario Tcnico del Comit. Corresponde a este organismo establecer
los lincamientos para la elaboracin del plan del sector correspondiente,
verificar la conformidad del proyecto de presupuesto con el plan operativo
y evaluar el cumplimiento de las metas y la ejecucin de los programas
previstos.
Por ltimo, el propsito de los gabinetes sectoriales es garantizar la
compatibilidad de los planes sectoriales e intersectoriales.
92

El sistema vigente en Cuba ofrece algunas particularidades; en este


caso, adems de la Junta Central de Planificacin (JUCEPLAN) y los Comits
Estatales, la administracin central del Estado incorpora tambin a los
ministerios, que se ocupan del desarrollo especfico de ramas o sectores de
actividad que no corresponden necesariamente en forma unvoca a las reas
comprendidas en el sistema de planificacin o a las que atienden los
Institutos, que son ms limitadas. Sin embargo, tratndose de una economa
centralizada, el sistema debe incluir a las empresas, clula bsica de la
estructura. Las empresas son unidades de produccin o de servicios, con
personalidad jurdica propia y responsables de los resultados de su gestin.
Por intermedio de los organismos superiores de direccin econmica y,
fundamentalmente, sobre la base de Plan, a las empresas se les fija una serie
de parmetros, pero stos, a su vez, les permiten cierto grado de autonoma;
esto hace posible que existan incentivos para utilizar mejor la capacidad
instalada. Por su parte, las empresas cuentan con sus propias oficinas de
planificacin.
c) El subsistema de planificacin

sectorial en Costa Rica

El caso costarricense merece que se le trate en forma separada, por ser


el suyo un sistema de planificacin sectorial autntico. Fue en Costa Rica
donde naci este concepto de subsistema, a pesar de que la Ley del Sistema
Nacional de Planificacin de 1974 solamente contemplaba la existencia de
oficinas sectoriales de planificacin en los ministerios e instituciones
autnomas.^^ Fue mediante el Decreto 14184, del 19 de enero de 1983, que
se cre el Subsistema de Direccin y Planificacin Sectorial, considerado
el ms completo de los existentes en la regin. Sin embargo, se debe tener
en cuenta que se dentro de l se incluyen algunos rganos, tales como los
participativos, que en otros pases forman parte del denominado nivel
nacional o global.
La principal caracterstica de los subsistemas costarricenses -pues
tambin existe un Subsistema de Planificacin Regional y otro de Reforma
Administrativa-es que no son niveles de ejecucin, sino de anlisis, estudio,
interpretacin y desagregacin de polticas gubernamentales; sus unidades
estn vinculadas orgnicamente al Ministerio de Planificacin Nacional y
Poltica Econmica (MIDEPLAN) por intermedio del ministro del ramo y de
la divisin respectiva. Los subsistemas son instancias que garantizan la
ejecucin de las polticas, planes y programas; tambin cumplen el
importante papel de evitar que entre el MIDEPLAN y el resto de las
instituciones se establezca una relacin unilateral, lo que se logra
93

precisamente mediante la creacin e integracin de otras instancias que


compartan la tarea de formular polticas y planes, as como de coordinar y
controlar la ejecucin de los mismos en sus respectivos mbitos o fases de
direccin y planificacin.^^
El subsistema de planificacin sectorial compreide diversos rganos,
que pueden ser clasificados de acuerdo con el nivel al que pertenezcan.
En primer lugar, existe un nivel de coordinacin poh'tica, integrado por
el Consejo Econmico y Social y sus dos Comisiones deliberativas o
pequeos gabinetes: una formada por los ministros del rea social y otra por
los ministros del rea econmica. Ambas Comisiones, cada una en su
campo, son las encargadas de analizar, coordinar y recomendar las acciones
gubernamentales pertinentes. En cuanto al Consejo Econmico y Social,
sus funciones consisten en formular los lineamientos de poltica general
para la elaboracin del Plan Nacional de Desarrollo o del Programa de
Gobierno; conocer, dictaminar y presentar para su aprobacin el Plan
Nacional y los planes y programas sectoriales y recomendar los cambios
que requiera su ejecucin. En realidad, estos tres rganos constituyen
instancias de coordinacin intersectorial, en las que se fijan las polticas que
debe seguir el propio Consejo de Gobierno, que acta en una perspectiva global.
El nivel de coordinacin tcnica est representado por el MIDEPLAN, al
que corresponde, segn el Artculo 11 del Decreto, elaborar el Plan Nacional
de Desarrollo e implantar las normas que regulan el subsistema en materia
de asesora, informacin y coordinacin.
A continuacin viene un nivel de direccin y coordinacin poltica en
cada sector, constituido por el Ministro del ramo y el respectivo Consejo
Nacional Sectorial. La' funcin del Consejo es asesorar al ministro y lo
integran el Ministro del sector, el de Planificacin y el de Presidencia o bien
los respectivos viceministros, adems del Presidente de la junta directiva de
cada una de las instituciones del rea. El Ministro est facultado para adoptar
decisiones, pues junto con el Presidente de la Repblica define la poltica
de gobierno para su sector, lo dirige y coordina a nivel nacional y regional,
aprueba el presupuesto y el respectivo plan o programa sectorial de Gobierno
y los pone en conocimiento de la Comisin Nacional conespondiente.
Tambin dentro de cada sector existen dos importantes comisiones: en
primer lugar, una comisin consultiva, prevista como un rgano de
participacin del sector privado en la planificacin sectorial y, en segundo
lugar, una comisin gerencial, destinada a permitir la participacin de
gerentes de entidades descentralizadas y de funcionarios ejecutivos de alto
nivel de todos los organismos de cada sector. Esta instancia fue diseada
94

con miras a sistematizar y entronizar un factor vital de reforma


administrativa y programacin interinstitucional necesario para el pas,
mediante un cambio de actitudes y comportamiento de los gerentes y
directivos de mayor nivel de cada organismo.
Los rganos tcnicos de importancia son dos: las secretaras ejecutivas
de planificacin sectorial y los comits tcnicos. Las secretaras
corresponden a esa especie de rgano mixto que existe en todos los sistemas,
repartidas entre el Ministerio del sector y el de planificacin, aunque
dependientes del primero en lo administrativo. Sus labores tcnicas estn
relacionadas con las que realiza el Ministerio de! sector a nivel global:
ejecutar las polticas de ste o del Consejo Nacional Sectorial y atender a
las normas emitidas por el MIDEPLAN; elaborar los proyectos del plan de
desarrollo del sector; efectuar estudios nacionales y regionales y proponer
polticas sectoriales; presentar informes ante el ministerio sectorial y el
MIDEPLAN; controlar y evaluar la ejecucin de la poltica sectorial, entre
otras responsabilidades.
En cuanto a los comits tcnicos, se contempla, en primer lugar, la
existencia de un comit tcnico sectorial en cada sector de actividad,
integrado por el Director de la respectiva secretara ejecutiva de
planificacin sectorial, en calidad de Presidente y por los jefes de los
departamentos o unidades de planificacin de las instituciones y los
programas representados en el respectivo Consejo Nacional Sectorial. Su
funcin consiste en coordinar y promover el proceso de planificacin entre
las diversas instituciones involucradas en las actividades del sector, para
prestar apoyo a la secretara ejecutiva, al Consejo Nacional Sectorial y al
Ministro del ramo. En segundo lugar est el Comit Tcnico Intersectorial,
presidido por el Director de la Divisin de Planificacin Sectorial del
MIDEPLAN e integrado por los directores de las secretaras ejecutivas de
planificacin sectorial. Este Comit tiene a su cargo la coordinacin tcnica
de las actividades de los diversos sectores en la formulacin, ejecucin y
evaluacin del Plan Nacional de Desarrollo y del programa de Gobierno,
as como de los planes y programas sectoriales.

D. ESTRUCTURA TERRITORIAL D E LA PLANIFICACION


Un problema mucho ms trascendental que el anterior es el relativo a la
estructura territorial de la planificacin, es decir, a los niveles de adminis-

95

tracin ms limitados que el nacional; nonnalmente, se tratar de circunscripciones regionales y locales, pero en el caso de pases con estructura
federal estos niveles pueden comprender los estados o, segn las divisiones
poltico- administrativas adoptadas para la planificacin, los departamentos, provincias u otros.
No es el propsito de este estudio abordar el tema de la conveniencia o
no de establecer estructuras descentralizadas en la planificacin, cuestin
que excedera con creces sus alcances; adems, esta problemtica ha sido
analizada desde diversos puntos de vista y las conclusiones extradas
abarcan toda la gama, desde considerar que la descentralizacin es
intrnsecamente buena,
hasta afirmar que la planificacin exige una
administracin centralizada.^^Nuestro estudio se centrar en las estructuras
existentes en la regin y sus principales caractersticas.
Desde este punto de vista, cabe sealar que, a diferencia de lo observado
con respecto a las estructuras sectoriales, las estructuras regionales'
latinoamericanas se caracterizan por contar con un sistema o subsistema de
planificacin regional en el que tienen cabida no solamente a los organismos
tcnicos, sino tambin a las entidades polticas y de participacin.
En efecto, lo normal es que en los sistemas regionales se reproduzcan
el esquema de los rganos unipersonales y colegiados, a los que suele
asignarse un papel de coordinacin y de direccin poltica, lo que puede
plantear un delicado problema de distribucin de poderes y de
responsabilidades entre los diversos niveles de Gobierno, cuya solucin no
siempre es fcil.^ Por otra parte, en la mayora de los pases los cauces de
participacin han sido establecidos de preferencia en los niveles territoriales
de menor amplitud.
La primera cuestin es muy importante y volver a hacerse referencia
a ella en otras partes de este estudio, pero es posible adelantar algunas
consideraciones al respecto.
En primer lugar, el problema de la distribucin de poderes y
responsabilidades adquiere gravedad en el caso de los pases federales, en
los que resulta muy fcil multiplicar los niveles de planificacin, ya que
usualmente debe existir uno estatal. Puesto que puede suceder que las
autoridades polticas nacionales y estatales pertenezcan a partidos
diferentes, lo que se reflejar en sus proyectos polticos, la coordinacin a
este nivel podra ofrecer dificultades. Parecidos problemas se plantearn
tambin en otras estructuras que, sin llegar a ser federales, contemplen una
descentralizacin parcial del poder poltico.

96

Por otra parte, aunque un sistema se declare descentralizado, no siempre


es posible asignar efectivamente cuotas de poder a los niveles
administrativos y gubernamentales de base. Una conclusin bastante
generalizada en Amrica Latina es que la gran tentacin de los Estados
actuales es "asociar a sus propias tareas a las colectividades locales,
absorbiendo tambin en su propio beneficio los exiguos fondos de stas o
bien la de confiarles un mero papel de consulta o de gestin en sentido
estricto (esto es, pura ejecucin), pero privndolas en cualquier caso de un
real poder de decisin sobre los llamados asuntos locales, que sern
constante y directamente tratados desde arriba, en funcin del conjunto
nacional" (Ario Ortiz, 1972, p. 126). Como se ver, existen desde luego
bastantes ejemplos de ello en la regin.
Habr que tener en cuenta adems, sobre todo con respecto a la
planificacin regional, que no siempre los individuos llegan a identificarse
con las regiones, pues en la mayora de los pases el espacio concebido
t c n i c a m e n t e c o m o regin no c o i n c i d e c o n las d i v i s i o n e s
poh'tico-administrativas (Palma, 1983).
La segunda cuestin, el aprovechamiento de la institucionalidad de la
planificacin territorial para establecer cauces de participacin, merecer
un detenido anlisis en casi todos los pases de la regin; si bien en este
estudio se reconoce que el concepto de participacin en el mbito regional
es ms viable que a nivel estatal, tambin es preciso sealar que difcilmente
se ha logrado en los pases una autntica participacin ciudadana
democrtica y tcnica mediante el ejercicio de las atribuciones de los
rganos regionales y locales (Palma, 1983).
Esta constatacin revela un doble peligro: primero, que la ausencia de
una autntica participacin impide que se pueda hablar de una planificacin
democrtica; segundo, que incidir en la efectividad de las polticas
diseadas, pues el nfasis en la participacin popular en la planificacin no
persigue solamente impulsar la democratizacin, sino asegurar adems la
efectividad de la poh'tica o el programa y su implementacin (Naciones
Unidas, 1981, p. 3).
En realidad, ambos enfoques son absolutamente complementarios, se
descentraliza para democratizar y se democratiza para planificar; con razn
se ha sealado que "el punto de vista de la descentralizacin es una nueva
visin de la democracia que ha dejado de ser solamente una forma, una
modalidad para elegir a quienes toman las decisiones en una sociedad y se
ha convertido progresivamente en un estilo de vida, en el cual la
descentralizacin ocupa uno de los lugares axiales. Hay un deseo de las
97

regiones, de los departamentos, de las provincias, de las localidades, de


acercar los centros de decisin a su propio nivel. No con objeto de aislarse,
sino de intervenir en la construccin de la pob'tica nacional. Este es uno de
los aspectos que caracteriza y da nuevo contenido, nuevo sentido a la
democracia actual". (Naciones Unidas, Departamento de Cooperacin
Tcnica para el Desarrollo, 1982, p. 10.)
1. La estructura regional de la planifcacin
En el curso de un perodo ms o menos reciente, la mayora de los pases
latinoamericanos, independientemente de su tamao, han diseado sistemas
de planifcacin regional; normalmente, abarcan mltiples rganos y han
tenido xito en la medida en que se les ha encargado de proyectos especficos y han contado con el respaldo de un aparato institucional bien organizado. Sin embargo, tambin forma parte de la tradicin latinoamericana la
proliferacin indiscriminada de organismos regionales de planificacin.
"Principalmente por razones poUticas y sociales, existe una tendencia a
crear numerosos comits, comisiones y rganos interministeriales. En general, esto provoca una dispersin de esfuerzos, deficiencias en la coordinacin de la pob'tica general, falta de control, lentitud en la puesta en prctica
de medidas y disconformidad general con los resultados, aun entre los que
deban ser beneficiarios de los proyectos."^^
El principio de la participacin ha sido esencial en el diseo de las
estructuras regionales. As, se ha sealado que los planes para cada regin
deben ser formulados dentro de ella, para que sus habitantes puedan
participar en las decisiones que los afectarn.
Los siguientes son algunos ejemplos de la forma en que se han diseado
los sistemas regionales de planificacin.
2. Sistemas de planifcacin regional en pases federales
En Argentina, aunque el sistema de planifcacin regional est siendo
actualmente objeto de una profunda reforma, es de especial importancia
referirse al Consejo Federal de Inversiones, creado en agosto de 1959 con
la fnalidad de impulsar un desarrollo basado en la descentralizacin. En
efecto, en la Carta Orgnica del Consejo, aprobada en esa fecha, se le defina
como un organismo permanente de investigacin, coordinacin y asesoramiento, encargado de recomendar las medidas necesarias para implementar
una adecuada poltica de inversiones y utilizar mejor los recursos econmiQR

COS dis^nibles, con el fm de lograr un desarrollo basado en la descentralizacin. ^ En la misma Carta se determin que el Consejo estara constituido
por una Asamblea, que sera el rgano superior, facultada para adoptar
decisiones y encargada de establecer las acciones y poltica generales; la
Junta Permanente, en calidad de rgano ejecutivo y una Secretara General,
a la que conespondera la gestin tcnica y administrativa de la entidad.
Las actividades del Consejo han confirmado repetidas veces la vocacin
planificadora de las regiones, demostrando as que es de fundamental
importancia establecer las estructuras econmicas e institucionales que
permitan a las regiones del pas convertirse en unidades de planificacin.
En este sentido, en la Reunin de Iguaz (octubre de 1974) se formul una
declaracin de considerable importancia en la perspectiva de la
planificacin regional; en ella se reafirma que las provincias deben
intervenir directa y protagnicamente en los sistemas de planificacin y
control y, adems, se destaca la necesidad de concertar los objetivos de la
planificacin entre el Estado y las provincias.
Con posterioridad se han dictado nuevas normas sobre el Consejo. En
el Reglamento de la Carta Orgnica, de diciembre de 1973, se hace una
pormenorizada descripcin de sus funciones. En primer lugar, presta
asesoramiento en diversos campos, tales como la elaboracin de planes y
programas regionales especialmente destinados a corregir desigualdades e
impedir las relaciones de dominio, el establecimiento de prioridades de
inversin y la creacin de entidades regionales para impulsar el desarrollo.
Adems, le corresponde coordinar las actividades de los estados federales
que lo integran, prestar asistencia y realizar estudios e investigaciones.
En octubre de 1973 se cre, en el marco institucional del Consejo, un
Fondo Federal de Inversiones destinado a coadyuvar a la realizacin de
proyectos y/o programas de inters provincial o regional diseados por el
Consejo o con su asistencia. Su finalidad es cooperar financieramente con
los estados miembros y/o con las entidades, organismos y personas fsicas
o jurdicas que stos presenten, para desarrollar e implementar los niveles
de preinversin e inversin de proyectos y programas.
La reforma de la planificacin regional se inici en octubre de 1984 con
la dictacin de un nuevo Reglamento del Consejo Federal de Inversiones,
que contiene una serie de pautas fundamentales para determinar la
naturaleza del Consejo. Ah se seala que ste es, esencialmente, un ente
redistribuidor de ingresos provenientes de fondos de coparticipacin y que
tender a orientar sus estudios y mecanismos de preinversin segn un
concepto ms exacto de la dimensin regional en los planes y programas

nacionales. En tal sentido, es necesario procurar que el sistema de


planificacin nacional lo considere un partcipe activo en los estudios que
se emprendan y en las definiciones emergentes.
Entre las principales funciones que el actual Reglamento atribuye al
Consejo figuran: prestar asesoramiento en todas las materias relacionadas
con el desarrollo, en particular en la elaboracin de planes y programas y
la creacin de entidades provinciales y regionales para impulsar el
desarrollo; coordinar las actividades de sus miembros con vistas a integrar
las economas regionales entre s y en el mbito nacional; brindar asistencia
a los estados integrantes para que presenten propuestas sobre tsmas
econmicos y de planificacin al gobierno nacional; y financiar proyectos
prioritarios con los recursos disponibles.
El Reglamento regula tambin la composicin y el funcionamiento de
la Junta Permanente y de la Secretara General. Respecto de la Junta, la
principal novedad es el nfasis que se otorga a su funcin de controlar la
labor de la Secretara General.
En 1985 se disearon las bases de un sistema de planificacin que diera
mayor cabida a la dimensin regional. Para ello se firm un Acta Acuerdo
entre la Nacin y las provincias; entre otros puntos, en ella se establece que
las provincias participan efectivamente en la definicin y control de gestin
de los planes globales, sectoriales y regionales de las empresas pblicas; en
la armonizacin de los planes provinciales y regionales con los nacionales
y en la identificacin y formulacin de programas y proyectos de inversin
que interesen a las economas provinciales y regionales.
Para llevar estas funciones a la prctica se ha comenzado a disear un
sistema de planificacin con caractersticas muy particulares, que contar
con tres tipos de miembros: en primer lugar, los miembros plenos, que sern
la Secretara de Planificacin de la Nacin y representantes de los gobiernos
provinciales competentes en materia de planificacin. Los miembros plenos
formarn la Asamblea, rgano superior del sistema, presidida por el
Secretario de Planificacin de la Nacin. En segundo lugar vendrn los
miembros participantes, en representacin de las empresas y organismos
pblicos descentralizados; finalmente, los miembros de consulta, que
representarn a las organizaciones sindicales y otras asociaciones civiles.
Mxico parece ser uno de los pocos pases que no ha establecido un
sistema de planificacin regional y existen muy pocas referencias a este tipo
de estructura en sus normas sobre planificacin. As, en el manual sobre la
organizacin general de la Secretara de Programacin y Presupuesto
(SPP),
se seala que dentro de sta hay dos direcciones generales
100

relacionadas con las regiones: la Direccin General de Programacin y


Presupuesto Regional y la Direccin General de Poltica para la
Descentralizacin del Desarrollo Regional. Por otra parte, en el reglamento
interno de la SPP se hace mencin a las delegaciones regionales de la
Secretara, cuyo nmero, lugar y circunscripcin territorial son
determinadas por el titular de la SPP; dentro de sus territorios asignados,
estas delegaciones pueden ejercer las atribuciones que corresponden a las
unidades administrativas de la Secretara y que expresamente se les
deleguen, siempre atenindose a los lincamientos que establezca el
Secretario.
En la actualidad, por el contrario, se est empezando a impulsar la
planificacin a nivel estatal, para lo cual se ha propuesto que cada Estado
de la Federacin organice su propio sistema. En algunos de ellos se han
enmendado las constituciones estatales con el objeto de institucionalizar la
planificacin como instrumento de gobierno; en otras, se han elaborado y
promulgado leyes estatales de planeamiento, sobre cuya base se estn
creando o consolidando Sistemas Estatales de Planeacin Democrtica.
En este contexto, se ha iniciado la creacin de los Comits de Planeacin
para el Desarrollo Estatal (COPLADE), que son los rganos mximos de
participacin y de decisin de los sistemas estatales. Los COPLADE
constituyen el mecanismo ms importante para la coordinacin
intergubemamental de las decisiones sobre inversin pblica, mediante la
formulacin, instrumentacin, control y evaluacin de los planes y
programas estatales de desarrollo. Asimismo, representan una va de
comunicacin entre los diversos sectores sociales y los rganos de Gobierno
para que todos participen en la solucin de los problemas de sus respectivos
estados federales.
El propsito de fortalecer los COPLADE es que se constituyan en el
ncleo orgnico de los sistemas estatales de planeamiento y que acten
como unidad tcnica para compatibilizar las demandas y propuestas de
inversin de los sectores administrativos federales, estatales y municipales;
es decir, delimitar un espacio de negociacin que permita ajustar los
criterios de planeacin global con las propuestas sectoriales y las demandas
municipales.
En Venezuela, el sistema nacional de planificacin regional fue
implantado mediante el Reglamento de Regionalizacin Administrativa,
contenido en el Decreto 929, del 5 de abril de 1972; en el Decreto 492 de
1958 slo se haca referencia a la creacin de oficinas regionales de
planificacin. El esquema puesto en prctica a partir de 1972 fue

101

complementado ms tarde con la creacin del Consejo Nacional de


Desarrollo Regional. En la estructura operativa de la planificacin regional
es posible identificar dos niveles, uno nacional y otro regional.^
Corresponde al primero el Consejo Nacional de Desarrollo Regional,
cuya finalidad es promover, coordinar y velar por el cumplimiento de las
polticas, planes, programas y proyectos de ordenacin territorial, desarrollo
regional y desconcentracin econmica por parte de los organismos de la
administracin pblica nacional, las Corporaciones Regionales de
Desarrollo y dems entidades de la administracin descentralizada y
empresas del Estado. Este Consejo Nacional est integrado por el Director
de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN), quien
lo preside, un representante del Ministerio de Relaciones Interiores, los
Presidentes de las Corporaciones Regionales de Desanollo y el Director
General de Planificacin Regional de CORDIPLAN.
A nivel regional existen cuatro tipos de organismos: primero, el Consejo
Regional de Desanollo, entidad consultiva para la concertacin de polticas
a nivel regional, con participacin pblica y privada. Le corresponde
participar, junto con el ejecutivo nacional, en el control y evaluacin de la
marcha del plan nacional de desarrollo en lo que concierne a la regin
respectiva y proponer las modificaciones que fuesen necesarias.
En segundo lugar, los Comits Sectoriales Regionales que, coordinados
por la Oficina Regional de Coordinacin y Planificacin, actan como
rganos asesores encargados de proponer acuerdos y programas en sus
respectivos sectores y coordinar actividades especficas que requieran de
un mayor esfuerzo de armonizacin. Los comits y subcomits sectoriales
estn integrados por los jefes de las delegaciones o direcciones regionales
de los diferentes organismos estatales y municipales. Adems, se invita
peridicamente a representantes de gremios e instituciones privadas con el
objeto de concertar y evaluar polticas.
Uis Oficinas Regionales de Coordinacin y Planificacin son los
rganos tcnicos del sistema y representan a la oficina central a nivel de las
regiones.
Por ltimo, las Corporaciones Regionales de Desarrollo son organismos
que promueven el desarrollo regional mediante una funcin crediticia y
financiera en general. Ello comprende estudiar, investigar, planificar,
coordinar, controlar, evaluar y financiar proyectos para el desarrollo de la
regin; establecer mecanismos adecuados para evaluar y controlar la
ejecucin de los mismos y establecer convenios entre ellos y con otros
organismos pblicos a fin de realizar los estudios y programar el desarrollo
102

integral de reas comunes a diferentes regiones, con la previa aprobacin y


bajo la coordinacin del Consejo Nacional de Desarrollo Regional.
En el nuevo proyecto de ley se advierte una continua preocupacin no
slo por la planificacin regional, sino ms ampliamente por k planificacin
espacial y la ordenacin del territorio a fin de solucionar os problemas de
coordinacin detectados.

Con anterioridad a su aparicin se haba publicado el documento


Lineamientos generales para una poltica de descentralizacin
territorial
en Venezuela-, en l se destacaba la necesidad de proceder a un proceso

progresivo de descentralizacin a la vez que de fortalecimiento de las

estructuras nacionales. Al respecto se sealaba que "para fortalecer las


estructuras nacionales es necesario desembarazar en lo posible a los rganos

nacionales de numerosas actividades operativas que distraen su atencin de

problemas verdaderamente importantes como son los de definir una poltica


y velar por su ejecucin. Por otra parte, la unidad de conduccin del pas no
puede ser otra que la conduccin democrtica y participaiva, que es
precisamente la que se busca en un proceso de descentralizacin".
Se concluye as que es necesario definir las facultades que deben ser
ejercidas a nivel nacional y descentralizar las restantes hacia los mbitos
regional y local. Por mbito regional se entiende el correspondiente a las
entidades federales, dotadas de personalidad jur^dica, financiera y poltica,
cuya delimitacin e instituciones estn consagradas en la Constitucin. Ello
no impide que puedan fijarse regiones o zonas para propsitos especficos,
por decisin nacional, cuando se trate de cuestiones a este nivel, o por
acuerdos entre las entidades federales, en el caso de materias que les
incumban.
En este sentido, la descentralizacin que se propone entraa un
fortalecimiento de los estados, en lugar del esquema de desconcentracin
hacia las regiones que se ha aplicado, por lo menos tericamente, bajo la
poltica de regionalizacin. Para ello, en el documento se indica que habr
que promover el desarrollo sociopoltico de las comunidades regionales y
locales. No se tratar solamente de dotar a esas comunidades de mayores
facultades - y a que en definitiva lo que se propone es una redistribucin del
poder- sino de exigirles que asuman ms responsabilidades, que
incrementen su participacin en los asuntos que interesan a todos y que
contribuyan en mayor medida a las tareas asignadas a las entidades pbhcas
y al funcionamiento de los servicios.
La principal novedad que presenta el proyecto de ley es la creacin de
una instancia permanente de planificacin a nivel de entidad federal o de
103

estado, que funcionar por intermedio de los denominados Comits de


Coordinacin y Planificacin del Desarrollo, presididos por el Gobernador
de cada Estado.
Las funciones de estos Comit consistirn en establecer los
lincamientos del plan de desarrollo de la entidad federal respectiva, dictar
las pautas para la elaboracin del plan operativo anual, verificar que los
proyectos de presupuesto se ajusten a los correspondientes planes y
coordinar las acciones que los diversos organismos pblicos organicen en
la entidad federal.
Por otra parte, el Gobernador o la Asamblea Legislativa de cada
Estado, segn sea el caso, dictar las normas necesarias para integrar y
regular el funcionamiento de las unidades de planificacin, as como para
establecer los comits de coordinacin sectorial. El subsistema estatal
comprende un ltimo elemento, los Consejos de Planificacin de cada
entidad federal; son presididos por el gobernador del estado y tienen por
finalidad propiciar la participacin y la concertacin de acuerdos con el
sector privado.
Por ltimo, es preciso hacer referencia al caso de Brasil, en el que se
ha institucionalizado la planificacin regional fundamentalmente por
intermedio de la Superintendencia de Desarrollo del Nordeste (SUDH^E). Es
sta una institucin autnoma de carcter federal, vinculada al Ministerio
del Interior; fue creada en diciembre de 1%9 (Ley 3692), con el propsito
de promover el desanollo de la regin del Nordeste, considerada la ms
pobre del Brasil.
La estructura de la SUDENE ha sido recientemente reformada mediante
el Decreto 92.435, del 3 de marzo de 1986, en el que se establece
expresamente que la direccin y responsabilidad inmediata de la Secretara
Ejecutiva del organismo corresponde al Superintendente, quien est
facultado para fijar las directrices operativas de la Secretara, aprobar los
planes anuales de trabajo y los presupuestos plurianuales de inversin, as
como el presupuesto y programa de la SUDENE. El rgano poh'tico de la
Secretara es el Consejo Deliberativo.
El Superintendente cuenta c o n la asistencia directa de un
Superintendente Adjunto, un Gabinete (en materias poUticas y sociales),
una Procuradura (rgano de asesoramiento jurdico), una Auditora
(encargada de la fiscalizacin de las actividades), una Asesora (sobre temas
de seguridad e informacin) y tres Coordinadoras (en las reas de
comunicacin social, desanollo organizativo y cooperacin internacional,
respectivamente).
104

En segundo lugar, existe una serie de rganos centrales de direccin


superior, denominados direcciones o coordinadoras. De stas, la Direccin
de Planificacin Global tiene por finalidad coordinar, controlar y evaluar
las actividades de planificacin en los mbitos poltico-institucional, urbano
y subregional, socioeconmico, cientfico y tecnolgico y de recursos
naturales, as como coordinar la elaboracin y evaluacin de las polticas y
planes regionales de desarrollo, en forma concertada con los rganos
federales, estatales y municipales y con las instituciones representativas de
la sociedad civil.
Otra de stas es la Direccin de Planificacin Sectorial, encargada de
coordinar, controlar y evaluar las actividades de planificacin en las reas
de agricultura y abastecimiento, industria, infraestructura de servicios
econmicos e infraestructura de servicios sociales; sus tareas comprenden
la realizacin de estudios y diagnsticos, la formulacin y anlisis de
poh'ticas, planes y programas para esos sectores, tambin en este caso en
forma coordinada con los rganos federales, estatales, municipales y con
las entidades representativas de la sociedad civil.
El propsito de la tercera, la Direccin de Planificacin Presupuestaria
y Financiera, consiste en coordinar, controlar y evaluar las actividades de
programacin presupuestaria de los planes plurianuales y operativos de
desarrollo del Nordeste, promover estudios sobre la hacienda pblica y los
sistemas financiero y tributario nacionales, as como proponer polticas
adecuadas para la regin. Otras direcciones se ocupan de la administracin
de incentivos fiscales y financieros; de los programas de apoyo al pequeo
productor rural; de los programas de agricultura, irrigacin y agroindustria;
de la administracin general; de los recursos humanos y de la defensa civil.
Adems, existen dos coordinadoras, una para los programas de apoyo a las
organizaciones de pequeos productores rurales y otra en el rea de la
informtica.
El Decreto establece asimismo una serie de rganos colegiados. Entre
ellos, la Junta Directora tiene como misin deliberar sobre las poh'ticas,
planes, programas y proyectos de la SUDENE, evaluar su desempeo y
ponderar las propuestas que la Secretara Ejecutiva someta al Consejo
Deliberativo de la SUDENE. El Comit de Planificacin evala las
propuestas de polticas, planes, programas proyectos y presupuestos, con el
objeto de asegurar la coherencia e integracin de las actividades de
planificacin y promocin del desarrollo realizadas por la SUDENE. El
Comit de Coordinacin de Programas tiene como finalidad articular e
integrar las acciones previstas en los diversos programas de desarrollo

105

regional, ejecutados bajo la coordinacin de la SUDENE, evaluar su


d e s e m p e o f s i c o y financiero y vigilar que su ejecucin s e ajuste al
Plan d e D e s a r r o l l o del N o r d e s t e . Entre l o s r g a n o s c o l e g i a d o s
tambin s e cuentan un Comit de Recursos Humanos y un Comit de
Informtica.
Por ltimo, en el Decreto se prev la creacin de unos rganos
regionales d e n o m i n a d o s Gabinetes, destinados a representar
administrativamente a la SUDENE en su mbito de actuacin y apoyar a los
rganos de la Secretara Ejecutiva en la consecucin de sus objetivos, as
como de mantener las relaciones con los poderes ejecutivo, legislativo y
judicial y con las entidades representativas de la sociedad civil en materias
de inters para la regin y, en particular, para la SUDENE.

3. Sistemas de planifcacin regional en pases no federales


El primero de estos pases, Bolivia, tiene un sistema de planificacin
regional desde el 9 de febrero de 1978, fecha de promulgacin de la Ley
General de las Corporaciones Regionales de Desarrollo mediante el
Decreto-Ley 15307. En l se establece un nivel regional, como ^ r t e
integrante de los sistemas nacionales de planificacin y de proyectos.
La naturaleza de las Corporaciones Regionales de Desarrollo es muy
particular. La ley las define c o m o entidades pblicas descentralizadas, con
personalidad jurdica y les atribuye el objetivo general de promover el
desarrollo econmico y social de la regin, mediante el planeamiento
regional, la realizacin de estudios, la elaboracin de programas y proyectos
acordes con los objetivos nacionales y la ejecucin e implementacin de los
mismos, atenindose al mbito de sus funciones y atribuciones. D e acuerdo
con esta descripcin, se tratara de rganos mixtos, con funciones de ndole
tcnica y poltica.
En efecto, las Corporaciones Regionales de Desarrollo son definidas,
en primer lugar, con carcter tcnico, al igual que el Ministerio de
Planeamiento y Coordinacin; en el caso de este ltimo, se seala
expresamente que acta a nivel regional por intermedio de las respectivas
Corporaciones Regionales de Desarrollo. Desde el punto de vista tcnico,
el Ministerio tutela las actividades de las Corporaciones, pues stas deben
canalizar sus gestiones administrativas ante el Supremo Gobierno por la va
del Ministerio y ste les asigna programas y proyectos de desarrollo
nacionales y sectoriales para ser ejecutados o que se prev realizar en la
regin. ^^
106

Las fundones relacionadas con la planfcacin que se adjudican a las


Corporaciones en el Artculo 14 son de carcter tcnico: formular y
proponer al Supremo Gobierno objetivos, estrategias y polticas para el
desanollo socioeconmico de la regin, dentro del marco de los objetivos
generales de desarrollo nacional, para su consideracin e inclusin en el
plan nacional; elaborar el plan de desarrollo regional; promover los
programas y proyectos contemplados en el plan regional; coordinar sus
planes, programas y proyectos con los que organismos nacionales y el sector
privado estn implementando en la regin; recopilar, elaborar y transmitir
informacin estadstica y fomentar, incentivar y encauzar la participacin
de la comunidad en el desarrollo de la regin.
Sin embargo, lo que parece ms relevante de las Corporaciones es lo
que se podra denominar su dimensin poltica, que se manifiesta en su
estructura superior bsica, el Directorio y la Presidencia.
El Directorio representa el nivel superior de decisin en la planificacin
regional; est encargado de conocer las necesidades regionales, establecer
su orden de prioridades y definir las polticas de desarrollo regional en
funcin de los objetivos generales de desarrollo del pas. Su principal
caracterstica es que se trata de un rgano participative; c o m o ya se haba
advertido, a nivel regional resulta ms fcil conjugar las facultades de
decisin y la participacin que a nivel nacional. En efecto, adems de
representantes del sector pblico y otras instituciones, tales c o m o el propio
Presidente de la Corporacin, el Alcalde de la capital del Departamento,
delegados del Ministerio y del Departamento, el Rector de la universidad
estatal local, representantes de las fuer2as armadas, del Ministerio de
Asuntos Campesinos y Agropecuarios, tambin participan personeros del
sector privado: el Presidente de la mxima entidad cvica del Departamento,
representantes de la Federacin Departamental de Profesionales, de la
Federacin de Empresarios Privados y de la Federacin Campesina
Departamental.
La capacidad de decisin del Directorio queda demostrada por las
funciones que, entre otras, se le atribuyen en el Artculo 19 de la Ley:
formular las polticas ms aconsejables para el desarrollo econmico y
social de la regin; aprobar las estrategias y planes regionales de desarrollo;
tomar conocimiento y aprobar los planes, programas y proyectos de la
Corporacin; conocer y aprobar el plan operativo anual, el presupuesto de
funcionamiento e inversin y la programacin financiera de la Corporacin;
precautelar que los recursos de la Corporacin se apliquen a la ejecucin de
los planes, programas y proyectos de la misma; aprobar las modificaciones

107

y proponer las transferencias de recursos del presupuesto de gastos


corrientes y del de inversin de la Corporacin; y, aprobar la contratacin
de crditos internos y extemos, bancarios y comerciales.
El Presidente de la Corporacin detenta la mxima autoridad ejecutiva
y le corresponde organizar, dirigir, supervisar y coordinar la actividad
general de Ut misma.
En la actualidad, la estructura de descentralizacin administrativa de
Bolivia est siendo revisada sobre la base de un proyecto de Ley del 24 de
octubre de 1986, en el que s e propone establecer gobiernos departamentales
como entidades de derecho pblico, con personalidad jurdica y autonoma
de gestin administrativa.
Colombia ofrece uno de los casos ms interesantes para estudiar la
estructura administrativa de la planificacin regional. Su sistema
poltico-administrativo es centralizado, pero recientemente se ha diseado
una especie de subsistema de planificacin regional que se superpone a los
ya existentes de planificacin departamental y municipal. En general, en los
ltimos aos la administracin colombiana ha emprendido una serie de
"acciones encaminadas a afianzar la autonoma local, revitalizar los
instrumentos administrativos y fortalecer las finanzas departamentales y
municipales" ... con miras a construir una nueva realidad en la que "la
comunidad no slo estar en capacidad de incidir en las decisiones que ms
directamente la afectan, sino que tendr totalmente a su cargo esta
responsabilidad ...".^ Esta tendencia se ha visto fortalecida por una
importante reforma poltica introducida mediante el Acto Legislativo N 1
de 1986 y la Ley 78 del mismo ao sobre eleccin popular de alcaldes, que
acaba de ponerse en prctica por primera vez.^^
Aunque el nivel regional de planificacin propiamente dicho no fue
regulado hasta que se promulg la Ley 7 6 de 1985, la Constitucin, despus
de su Reforma de 1968, autoriza divisiones no coincidentes con la demarcacin poltico-administrativa general del territorio para fines militares, fiscales,
de instruccin pblica y para "la planificacin y el desarrollo econmico y
social"; esto abre el camino para la institucionalizacin de regiones
especficamente delimitadas, diferentes de las unidades territoriales
establecidas, con el propsito de planificar su desarrollo. Paralelamente, en
la misma reforma se utiliz el concepto de planeacin regional, pues al
facultar a las Asambleas Departamentales para fijar los planes y programas
de desanoUo econmico y social del departamento, seala que stos deben
ser coordinados con los planes y programas regionales y nacionales,
consagrando as explcitamente su relacin jerrquica.^

108

Sin embargo, la mencin expresa de las regiones en la Constitucin no


signific en ningn caso que se estuviera creando una nueva entidad o
persona jurdica de derecho pblico, ni una estructura administrativa
superpuesta a la existente; de hecho, cuando posteriormente se dict el
Cdigo de Rgimen Departamental (Decreto 1222 del 18 de abril de 1986),
s e sealaba que las entidades territoriales de la Repblica eran los
Departamentos, las Intendencias, las Comisaras y los Municipios o
Distritos Municipales, pero no se mencionaba a las regiones; luego, stas
no podran constituir instancias administrativas de mayor jerarqua que las
otras. Es por ello que se ha dicho que las regiones no son ms que la
prolongacin regional de la organizacin administrativa nacional.
Sin embargo, para los propsitos de este estudio, lo que interesa e s la
regin c o m o nivel de planifcacin. El problema que se plantea es que si
bien la Constitucin hace referencia a la planificacin regional, no otorga
personalidad jurdica a la regin ni establece qu rgano del Estado o
entidad pblica est encargado de la funcin de planeamiento en la regin.
D e esta manera, el Legislativo puede optar entre asumir l mismo la
responsabilidad de la planificacin regional, concebida c o m o parte de la
nacional, atribuir esta facultad a una entidad pblica especfica o bien
seleccionar alguna combinacin de ambas posibilidades. La primera
alternativa es la que se acoge en la Ley 3 8 de 1981;^^ la segunda, la plasmada
en las Corporaciones Autnomas Regionales.
Actualmente y, con posterioridad a la regulacin de las regiones, es
posible afirmar que el Legislativo ha adoptado una postura eclctica: por
una parte, asume l mismo el ejercicio directo de la funcin planificadora
regional, pero al m i s m o tiempo admite que instituciones c o m o las
C o r p o r a c i o n e s A u t n o m a s R e g i o n a l e s desarrollen a c t i v i d a d e s d e
planeacin en ciertos mbitos especficos. Por lo tanto, al examinar la
estructura administrativa de la planificacin regional habr que referirse,
por una parte, a las regiones de planifcacin y, por la otra, a las mencionadas
Corporaciones.
C o m o ya se dijo, las regiones de planificacin surgieron a partir de la
Ley 7 6 de octubre de 1985, mediante la cual se cre la regin de
planificacin de la Costa Atlntica y se dictaron las disposiciones sobre
planificacin regional. A l crear esta regin y otras, la finalidad era
garantizar una planificacin equilibrada del desarrollo de las regiones;
propiciar y fortalecer la integracin econmica y social de las entidades
territoriales que integran cada regin; proveer a la regin de instrumentos
suficientes y eficaces para dotarlas de mayor capacidad y autonoma en la
1259

administracin de su propio desarrollo; establecer lazos permanentes de


coordinacin interinstitucional; asegurar la participacin de las regiones en
la preparacin de los planes regionales que deben incluirse en el plan
nacional y permitir a las regiones participar en la elaboracin del
presupuesto anual de inversiones de la Nacin y en la evaluacin de su
ejecucin.
Sin embargo, c o m o ya se ha indicado, no se le atribuy funcin alguna
relacionada c o n la f o r m u l a c i n y a d o p c i n d e p l a n e s regionales,
responsabilidad que corresponde al Congreso, en el momento en que dichos
planes se integran al plan nacional. Por otra parte, el examen de la
organizacin y la composicin de la estructura administrativa de las
regiones deja en claro que stas son concebidas c o m o prolongaciones
regionales de la organizacin administrativa nacional. ^^
Efectivamente, dentro de cada regin la Ley crea un Consejo Regional,
un Comit Tcnico, una Unidad Tcnica, un Comit de Concertacin y un
Fondo de Inversiones, serie de organismos que constituye un verdadero
sistema y todos estrechamente vinculados a la administracin estatal.
Los C o n s e j o s R e g i o n a l e s de Planificacin son rganos no
participativos, pues estn integrados por el Presidente de la Repblica, el
Jefe y el Subjefe del Departamento Nacional de Planeacin (DNP) y los
gobernadores, intendentes o comisarios de las entidades territoriales que
forman parte de la regin de planificacin. Sus funciones se relacionan, en
primer lugar, con los gastos de inversin, pues les corresponde definir y
aprobar la asignacin de los recursos del Fondo de Inversiones para el
Desarrollo Regional, destinndolos a obras y p r o y e c t o s regionales
prioritarios, de acuerdo con las polticas y programas incluidos en el Plan
Nacional y los Planes Regionales; tambin debe coordinar las actividades
de los organismos planificadores de las divisiones territoriales que integran
la regin; formular orientaciones generales en materia de proyectos de
inversin; evaluar la ejecucin de los planes y programas regionales y
proponer las medidas que se consideren necesarias para garantizar su
cumplimiento. Todo esto significa que al Consejo no se le conceden
facultades para adoptar decisiones en el mbito de la planificacin, sino slo
con respecto al Fondo de Inversiones.
El Comit Tcnico, por su parte, es un rgano integrado por el
Coordinador Regional de Planificacin, los jefes de planeamiento de los
departamentos, intendencias y comisar'as incluidos en la regin y los
gerentes o directores de las Corporaciones Autnomas Regionales que
operan en el territorio de la misma. Estn encargados de elaborar los

110

estudios que requieren los programas y proyectos presentados a la


consideracin del Consejo; garantizar apoyo tcnico y material y cumplir
otras tareas que les asigne el Consejo.
El Coordinador Regional de Planificacin es un funcionario del DNP,
apoyado por una Unidad Tcnica. Adems de coavocar, presidir, y orientar
las labores del Comit Tcnico y de actuar c o m o Secretario del Consejo, su
funcin principal consiste precisamente e n coordinar la accin de los jefes
de planeacin de las entidades territoriales con vistas a la elaboracin de los
planes y programas de desarrollo regional y velar por su adecuada ejecucin.
Adems debe presentar informes y estudios, someter a la consideracin del
Consejo las bases de los programas de inversin y de gasto pblico y
coordinar la preparacin de los presupuestos de inversin de las diversas
entidades pblicas, de conformidad con los planes regionales comprendidos
en el Plan Nacional.
El Comit de Concertacin es el rgano de participacin del sistema;
en l s e da cabida a representantes comunitarios y gremiales involucrados
en el desarrollo de la regin. Este Comit es slo de carcter consultivo.
Por ltimo, el Fondo de Inversiones de Desarrollo Regional es el que
dispone de los recursos financieros requeridos para la ejecucin de los
planes y proyectos previstos en los planes de desarrollo regionales y
nacional.
Con posterioridad al establecimiento de la regin de planificacin de la
Costa Atlntica, se crearon las del Occidente Colombiano, Centro-Oriente
Colombiano, A m a z o n i a y Orinoquia, todas regidas por las mismas
disposiciones.^^
Con respecto a las Corporaciones Autnomas Regionales, cabe sealar
que se trata de una categora especial de organismos pblicos, dentro de las
modalidades descentralizadas por servicios, concebidas por la Constitucin
con plenas competencias legales en el campo de la planeacin econmica
y social a nivel regional. En efecto, a partir de la Reforma Constitucional
de 1 9 6 8 se crearon varias Corporaciones de este tipo, asignndoles
funciones especficas en materia de planificacin regional. Sin embargo, no
siempre han sido establecidas en respuesta a necesidades relacionadas con
la planificacin; por otra parte, aunque al principio s e crearon sobre la base
de cuencas hidrogrficas o regiones socioeconmicas, posteriormente se ha
tendido a hacer coincidir su jurisdiccin con la de los Departamentos.
A pesar de ello, hoy se reivindica la idea de que las Corporaciones
A u t n o m a s R e g i o n a l e s son instituciones de planificacin regional

111

estructuradas en t o m o del manejo y administracin de los recursos


naturales, de la determinacin de los usos del suelo y de la capacidad para
realizar actividades relacionadas con infraestructura. Por otra parte, las
Corporaciones dependen administrativamente del DNP. Sus atribuciones en
materia de planeamiento regional s e han visto fortalecidas, en muchos
casos, al drsele mayor nfasis a su capacidad para definir y controlar los
usos del suelo, as c o m o para coordinar, controlar y evaluar los planes,
programas y proyectos que las entidades gubernamentales de todo orden
realicen en
respectivas reas de jurisdiccin y para determinar las
correspondientes prioridades de inversin. ^^
Finalmente, el propio DNP forma parte del sistema de planificacin
regional, por intermedio de su Direccin General de Planificacin
Territorial; la existencia de sta responde a la necesidad de adecuar el
Departamento al amplio proceso de descentralizacin que se viene
produciendo en el pas.76 Entre las funciones de esta Direccin General
s e incluyen promover, coordinar y participar en la elaboracin de los
e s t u d i o s r e l a c i o n a d o s c o n l a s r e g i o n e s d e p l a n i f i c a c i n , reas
metropolitanas y centros urbanos, con el propsito de disear polticas,
planes y programas; analizar y evaluar la viabilidad de los programas de
inversin; asesorar a las regiones de planificacin y Corporaciones
Autnomas y otras.
En Costa Rica, el Subsistema de Planificacin Regional se cre en 1979,
mediante el Decreto 10157-P-OP, con el objeto de promover un desarrollo
socioeconmico equilibrado del pas. Dicha Ley acaba de ser modificada
por un Decreto del 2 de marzo de 1988, sobre Constitucin del Subsistema
de Direccin y Planificacin Regional. N o obstante, interesa referirse a
algunos aspectos de la anterior legislacin, por su originalidad con respecto
a la de los dems pases de la regin. En primer lugar, s e contemplaba una
instancia de coordinacin potica a nivel nacional, el Consejo Nacional de
Desarrollo Regional, lo que significaba que, a diferencia de otros sistemas,
exista un rgano colegiado de decisin y asesoramiento slo para los
asuntos regionales. Este Consejo, presidido por el Presidente de la
R e p b l i c a , estaba integrado por c i n c o ministros, a d e m s del de
Planificacin y por los presidentes de los Institutos de Fomento y Asesora
Municipal, de Vivienda y Urbanismo, de Aprendizaje y Mixto de Ayuda
Social, del Banco Central y de la Unin Nacional de Gobiernos Locales.
El Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
(MIDEPLAN), por intermedio de su Divisin de Planificacin y Coordinacin
Regional, funga c o m o Secretara Ejecutiva del Consejo, pero el subsistema

112

contemplaba la existencia de un Comit Tcnico, organizado a nivel


nacional, encargado de fomentar la coordinacin internstitucional en el
campo del desarrollo y de la concertacin regionales.
A nivel regional, se repeta el esquema de rganos de decisin y rganos
tcnicos. En cada regin y subregin existan Consejos de Desarrollo y
Coordinacin Regional y Subregional, respectivamente, caracterizados
fundamentalmente por ser rganos de decisin y de asesoramiento,
facultados para recomendar polticas, objetivos, planes, programas y
proyectos de desarrollo en sus respectivos mbitos territoriales; y promover,
coordinar y evaluar la ejecucin de proyectos en las regiones y subregiones
de su jurisdiccin.
El nuevo Decreto vigente establece que el sistema estar integrado por
el MIDEPLAN y los Consejos Regionales de Desarrollo, a lo que corresponde
un sistema mucho ms general en cada regin.
El MIDEPLAN es un organismo tcnico centralizador de la poltica
econmica y social nacional; de ah que su labor consista en descentralizarla
hacia las regiones. Es por ello que entre sus funciones se considera la de
proponer la poh'tica nacional para el desarrollo regional en concordancia
con las polticas generales del gobierno y con lo dispuesto en el Plan
Nacional de Desarrollo, as c o m o tambin las medidas de poltica
econmico-social para el desarrollo de las regiones. En el marco de la
poltica de cada regin, le corresponde coordinar y participar, con los
Comits Sectoriales Regionales, en la elaboracin de los diagnsticos y de
los Planes Regionales, impulsar la ejecucin de stos de acuerdo con la
estrategia del Plan Nacional, garantizar la compatibilidad e integracin
necesarias de los planes regionales y sectoriales, participar en la
identificacin de las prioridades de inversin pblica regional y otras
funciones afines.
Los rganos regionales propiamente d i c h o s son los C o n s e j o s
Regionales de Desarrollo; su propsito es garantizar que la poblacin de las
diversas regiones del pas participe en la identificacin, formulacin y
ejecucin de los planes, programas y proyectos prioritarios para las
mismas. ^^ Su composicin es muy amplia, ya que no slo comprende al
sector pblico poltico y administrativo (gobernadores de las provincias,
coordinadores de los comits sectoriales de cada regin, regidores de las
municipalidades, el presidente de la liga de municipalidades), sino tambin
al sector privado (organizaciones de ndole social, econmica, cultural y
deportiva, as como representantes de empresas privadas dedicadas a
actividades productivas en la regin).

La capacidad de decisin de estos rganos en el mbito de la poltica


de desarrollo regional se ha ampliado significativamente; aunque en el
Artculo 6 slo s e le concede la facultad de "recomendar polticas, planes,
programas y proyectos ..., promover, coordinar y evaluar la ejecucin de
las actividades [y] establecer la coordinacin intersectorial entre las
regiones ...", en la prctica es el rgano que decide las prioridades de
desarrollo de la regin. Efectivamente, una vez que la Asamblea General
del Consejo ha determinado cules son los proyectos prioritarios de cada
sector, stos deben ser puestos en conocimiento del Ministro del ramo
respectivo, segn su orden de prioridad. El Ministro tiene que responder por
escrito a las propuestas y fundamentar su decisin en forma expresa en caso
de que las rechace total o parcialmente. Por lo tanto, le corresponde al
Consejo determinar las prioridades de cada sector en la regin, en tanto que
el Ministro correspondiente tiene derecho de tutela.
Lx)s Consejos Regionales actan por intermedio de tres rganos. La
Asamblea General es su autoridad mxima y comparte sus funciones
decisorias con la Junta Directiva, aunque la primera interviene ms a nivel
de aprobacin (por ejemplo, le conesponde sancionar el Programa Anual
de Trabajo y el orden de prioridad de los proyectos).
La Junta Directiva es un rgano de carcter mixto, poltico y tcnico,
puesto que elabora las propuestas que se someten a la Asamblea General y
efecta los anlisis de los problemas regionales y las evaluaciones del
funcionamiento del sector pblico. Sin embargo, su naturaleza poltica
queda demostrada por su composicin, ms reducida que en el caso de la
Asamblea, pero con representacin de todos los grupos involucrados.
Por ltimo, los Comits Sectoriales Regionales son rganos tcnicos
especializados. Estn integrados por los funcionarios de mayor jerarqua de las
instituciones pblicas correspondientes y se encargan de realizar todas las
labores tcnicas relacionadas con la planificacin de cada sector en cada regin.
En Chile, la importancia de la planificacin regional es manifiesta,
como lo demuestra el hecho de que la Constitucin no hace referencia a la
planificacin a nivel nacional, pero la regula en forma detallada a nivel
regional, fyando as las bases de lo que luego ser un autntico sistema de
planificacin regional.
Dentro del sistema de planificacin regional chileno es posible
distinguir por lo menos dos tipos de rganos: los de coordinacin poltica
- l a s Intendencias y los Consejos Regionales de Desarrollo (COREDE)- y los
de coordinacin tcnica - l a s Secretarias Regionales de Planificacin y
Coordinacin (SERPLAC).
114

Las funciones del Intendente en materia de planificacin regional s e


mencionan en la Constitucin. Le corresponde formular la pob'tica de
desanollo de la regin, de conformidad con los planes nacionales, lo que lo
convierte en el principal conductor de la planificacin regional. Las
disposiciones contenidas en los Decretos Ley 573 y 575 de 1974 y en la Ley
18605 de abril de 1987, le confieren una muy importante capacidad de
decisin, sobre todo si s e comparan sus facultades con las del Consejo
Regional de Desarrollo, otro rgano de coordinacin poltica de gran
relevancia en el sistema. En efecto, el Intendente est encargado de formular
y llevar a cabo la poltica y los planes de desanollo regional y establecer las
prioridades de los programas y proyectos especficos; le corresponde la
primera iniciativa y responsabilidad en la ejecucin y coordinacin de todas
las polticas, planes, programas y proyectos de desarrollo de la regin
respectiva. Desde el punto de vista de la planificacin, est facultado para
resolver respecto de los proyectos de poltica, planes de desarrollo y
presupuesto regional; debe fijar las prioridades de los proyectos y
programas y someter los planes regionales al Supremo Gobierno para su
aprobacin o modificacin, a fin de compatibilizarlos con las pob'ticas,
planes y presupuestos a nivel nacional.
A l referirse al Consejo Regional de Desarrollo (COREDE), en la
Constitucin se le define como un organismo formado por representantes
del sector pblico y, mayoritariamente, del privado, cuyo objeto es "asesorar
al Intendente y hacer efectiva la participacin de la Comunidad en el
progreso econmico, social y cultural". Se trata, por lo tanto, de un rgano
colegiado con ciertas facultades de decisin y, sobre todo, de asesoramiento,
de carcter participativo; c o m o ya se ha sealado, los sistemas regionales
son ms propicios que los nacionales a la participacin del sector privado,
sin que ello implique la necesidad de atribuir al rgano un carcter
meramente consultivo. Esta descripcin corresponde a un tipo de entidad
que existe en muchos de los sistemas de la regin.
La composicin y las funciones de los COREDE han sido recientemente
reguladas mediante la Ley Orgnica Constitucional de los Consejos
Regionales de Desarrollo (Ley 18.605, Diario Oficial del 6 de abril de 1987).
Con respecto a su c o m p o s i c i n , s e establece expresamente el
predominio del sector privado, al que se le otorga 60% de la representacin
total. El resto est integrado por los gobernadores, representantes de las
fuerzas armadas, de la administracin y de las empresas pblicas regionales.
Sus funciones se pueden clasificar en cuatro categoras, sobre la base
de la funcin de asesoramiento que corresponde al COREDE. Primero,

115

aqullas en las que el Intendente requiere el "acuerdo" del Consejo: aprobar


los proyectos del plan de desarrollo regional y sus modificaciones y del de
presupuesto. En un segundo grupo, las que corresponden "exclusivamente"
al Consejo, tales como: resolver la distribucin de recursos provenientes del
Fondo Regional de Desanollo; designar a los representantes regionales en
todos los rganos de participacin consultiva de carcter oficial; elegir
Alcaldes a partir de una terna propuesta por los Consejos de Desanollo
Comunal (CODECO) o resolver controversias entre el Alcalde y los CODECO.
En tercer lugar, las que requieren que el Alcalde "consulte" la opinin del
Consejo, c o m o en el caso del informe anual sobre la ejecucin del plan
regional de desarrollo y el presupuesto regional y sobre las propuestas de
modificacin de la divisin poltico-administrativa de la regin. Por ltimo,
estn aqullas sobre las cuales el Consejo debe "ser informado" y que
incluyen la distribucin en la regin de los recursos sectoriales, sociales y
municipales para el ao respectivo; asimismo, podr recomendar
prioridades para la ejecucin de programas y proyectos especficos de
inversin y proponer al Intendente medidas relacionadas con el progreso
econmico, social y cultural de la regin.
Sin duda, la participacin mayoritaria del sector privado y la exigencia
de que el COREDE d su acuerdo para aprobar el plan y el presupuesto
podran hacer pensar que se trata de un sistema de participacin absolutamente concertada; sin embargo, ello no es tan evidente si se considera que
a los miembros del Consejo, incluyendo a los representantes del sector
privado, los nombra una Comisin siguiendo un complicado procedimiento
en el que intervienen los poderes pblicos; en cuanto a las funciones, resulta
paradjico que si el Consejo debe aprobar el plan de desarrollo regional,
slo se consulte su opinin con respecto al grado de ejecucin del mismo.
D e ah que, como ya se dijo, es el Intendente quien en realidad detenta el
poder de decisin, en tanto que el Consejo es slo un organismo asesor.
Respecto de los rganos tcnicos relacionados con la planificacin
regional, se debe mencionar la Subdireccin Regional de la Oficina de
Planificacin Nacional (ODEPLAN) y las Secretaras R e g i o n a l e s de
Planificacin y Coordinacin (SERPLAC). A la primera le corresponde una
importante labor de coordinacin, ya que propone al Director de ODEPLAN
la poltica de desarrollo regional y los criterios relacionados con la
regionaUzacin y compatibilizacin de las polticas sectoriales y regionales,
mantiene la coordinacin institucional entre los diversos organismos que
intervienen en el proceso de planificacin regional e informa a las SERPLAC
sobre las metas y polticas del Plan Nacional de Desarrollo y de los planes
sectoriales.
116

Las SERPLAC existen en todas las regiones, e n calidad de Secretaras


Tcnicas del Intendente Regional y del COREDE. Su naturaleza e s compleja,
p u e s d e p e n d e n a d m i n i s t r a t i v a y t c n i c a m e n t e d e ODEPLAN y
jerrquicamente del Intendente respectivo. Su principal responsabilidad
consiste en elaborar las poh'ticas, los planes y los programas de desarrollo
regional que sern sometidos a la consideracin del Intendente Regional,
preparar el proyecto de presupuesto regional y evaluar e informar a las
autoridades correspondientes respecto del cumplimiento de las polticas,
planes, programas, proyectos y presupuesto regionales.
Por ltimo, la estructura chilena s e completa c o n la Subsecretara de
Desarrollo Regional del Ministerio del Interior.
En Ecuador, la Ley Orgnica del Consejo Nacional de Desarrollo
(CONADE) prev la existencia de organismos regionales y provinciales de
desarrollo que deben funcionar en estrecha vinculacin con el CONADE y
que tendrn a su cargo el estudio, la planificacin, ejecucin, coordinacin
y evaluacin de los programas de desarrollo en sus correspondientes reas.
Estos organismos contarn con oficinas de planificacin y programacin
del mismo tipo que las analizadas en el caso de la planificacin sectorial.
La legislacin tambin contempla la existencia de los denominados
Comits de Desarrollo, que son los rganos de participacin en el mbito
de la planificacin regional y sirven al CONADE c o m o medios de consulta
y coordinacin; estn encargados de poner en conocimiento de ste las
aspiraciones de la provincia y sus respectivos cantones en materias
s o c i o e c o n m i c a s , para que sean consideradas e n el Plan Nacional;
coordinar las acciones de las instituciones vinculadas con el proceso de
desarrollo de la provincia y centralizar y sistematizar la informacin referida
a la provincia y sus cantones, de acuerdo con las normas establecidas por
la Secretara del CONADE. C o m o se puede ver, al rgano participativo
regional no s e le atribuyen funciones tan amplias c o m o al nacional.
E n Honduras,
la d i m e n s i n regional ha s i d o incorporada m u y
recientemente al sistema de planificacin. D e hecho, la estructura del
sistema es solamente departamental y local, por lo tanto se analizar en la
parte de este estudio correspondientes a tales niveles de planificacin. Slo
s e prev la existencia de Unidades de Planificacin Interdepartamentales o
Regionales cuando los programas y proyectos se desarrollan en dos o ms
departamentos y cuando as lo decida la Secretara de Planificacin,
Coordinacin y Presupuesto.
En relacin con Panam, cabe sealar previamente que la tendencia
centralizadora d e la mayora de los pases latinoamericanos ha hecho
117

necesario introducir en las constituciones principios descentralizadores para


contrarrestarla, sobre todo cuando sus consecuencias para el desarrollo
integral del pas han sido graves. Este es el caso de la Constitucin
panamea, cuyo Artculo 2 8 2 establece que "El Estado podr crear en las
reas o regiones cuyo grado de desarrollo social y econmico lo requiera,
instituciones autnomas o semiautnomas, nacionales, regionales o
municipales, que promuevan el desarrollo integral del sector o regin y que
podrn coordinar los programas estatales y mumcipales en cooperacin con
los Concejos Municipales o Intermunicipales. La Ley reglamentar la
organizacin, jurisdiccin, financiamiento y fiscalizacin de dichas
entidades de desarrollo".
A instituciones de tal naturaleza corresponden pues la Corporacin para
el Desarrollo Integral del Bayano y la Corporacin para el Desanollo
Integral de Bocas del Toro.
El propsito de estas Corporaciones consiste en planear, ejecutar e
impulsar programas para el desanollo integral y econmico de la regin.
Su estructura responde a modelos que ya son clsicos: un nivel poltico y
directivo a cargo de un rgano colegiado, en este caso un Comit Directivo
y un Director General con facultades ms propiamente ejecutivas. Para la
elaboracin de los planes y programas que despus sern aprobados por el
Comit se cuenta con un rgano tcnico, el Departamento de Planificacin
y Programacin.
Por otra parte, en el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica
existe una Direccin de Planificacin y Coordinacin Regional, que
formula y recomienda polticas regionales y prepara planes regionales,
provinciales y locales.
Tambin en Per la propia Constitucin hace referencia expresa a la
planificacin regional, que es de competencia de la administracin regional.
En efecto, la responsabilidad de elaborar el Plan Regional de Desarrollo,
que despus debe ser aprobado por la Asamblea Regional recae en el nivel
ejecutivo regional, representado por el Presidente y el Consejo.
Sin embargo, tampoco el rgimen peruano se caracteriza por ser excesivamente descentralizado y la regionalizacin prevista por la legislacin
constitucional, que establece la existencia de gobiernos y asambleas
independientes de los poderes nacionales, todava es objeto de serias
crticas. ^^
En cuanto a la estructura de la planificacin regional, adems del
Ejecutivo y de la Asamblea Regional, dentro del sistema se ha previsto una

118

serie de rganos tcnicos. En primer lugar, las Oficinas Regionales de


Presupuesto y Planificacin, directamente dependientes del Instituto
Nacional de Planificacin (INP), se establecen a medida que se crean las
regiones; estn encargadas de elaborar los planes regionales y los
presupuestos, de conformidad con las prioridades sectoriales de los
ministerios y con los Planes Nacionales. Las Comisiones Regionales de
Planificacin, por su parte, son los organismos coordinadores regionales;
forman parte de ellas los directores de las respectivas Oficinas Regionales,
quienes las presiden y los directores de las Oficinas de Presupuesto y
Planificacin de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo
(CORDE), que constituyen el siguiente nivel de administracin territorial en
Peru.^^ Entre sus funciones est formular y evaluar los planes regionales de
desarrollo y compatibilizar los planes departamentales correspondientes
segn las directivas emitidas por el INP.

4. Algunas conclusiones sobre los sistemas regionales


de planificacin
Sobre la base del anlisis anterior, es posible extraer algunas conclusiones
de orden bastante general sobre los sistemas regionales.
En primer lugar, que en la mayora de los pases existe un rgano
colegiado, cuya naturaleza suele ser participativa por el hecho de
comprender a representantes del sector pblico y del privado. A este rgano
se le atribuyen funciones de asesoramiento, pero tambin facultades
decisorias relacionadas con la planificacin, tales como la aprobacin de
planes y presupuestos. Adems, en ocasiones, constituye la nica instancia
potica dotada de capacidad de decisin con que se cuenta a nivel regional;
por ello, adems de la planificacin, tambin le corresponde encargarse de
todos los asuntos relativos a la regin. La presencia de estos rganos
regionales no ha hecho sino reducir el nmero de cuerpos administrativos
encargados de las mismas funciones a nivel nacional; c o m o se puede
recordar, antes normalmente exista un consejo de ministros, un consejo de
planificacin y un consejo participativo con funciones consultivas. Lo que
ha permitido la integracin de estos rganos integrarse es el mbito ms
reducido de la regin y el hecho de que, en todo caso, existen altas instancias
a nivel nacional.
En segundo lugar, tambin se observa que se cuenta con rganos
tcnicos a nivel regional, normalmente de naturaleza mixta, al igual que en
el caso de las oficinas sectoriales; si bien pueden depender de los rganos

119

regionales o de los nacionales -existen ejemplos de ambas situaciones, lo


habitual es que ocupen una posicin intermedia: deben seguir las directrices
impuestas por los rganos tcnicos nacionales e incluso por los Consejos
de Planificacin Nacional, y tambin las establecidas por los gobiernos o
los consejos regionales, segn sea el caso. Una segunda caracterstica
importante de este tipo de rganos tcnicos es que, a nivel regional, suelen
aunar las funciones relativas a la planificacin y las presupuestarias, aun
cuando a nivel nacional stas sean ejercidas por organismos separados.
Como se recordar, se seal algo similar con respecto a algunas oficinas
de planificacin sectorial.
Otro aspecto que se debe tener en cuenta es que a veces existe una
estructura administrativa regional con dos planos diferentes: uno nacional,
representado por un consejo nacional de planificacin regional o por
dependencias de las oficinas tcnicas dedicadas a la planificacin regional,
y otro propiamente regional, que es el comentado anteriormente. Aunque
no se haya creado especficamente un rgano colegiado nacional con
atribuciones para ocuparse del mbito regional (aunque ste ya existe en
muchos pases), en los ministerios y oficinas de planificacin habr
dependencias encargadas de la coordinacin a nivel regional.

5. Otros niveles territoriales de planificacin


a)

Generalidades

La creciente descentralizacin y democratizacin del rea pblica


exigen niveles de planificacin progresivamente ms circunscritos que los
regionales, centrados en mbitos como los departamentos, las provincias y
las localidades. En Amrica Latina, la mayora de los pases ya estn
diseando sistemas de planificacin local, con diversos grados de
complejidad, en general con miras a acercar la problemtica del desarrollo
a los individuos, para lo cual son mucho ms aptas las unidades de
organizacin territorial ms reducidas.
En la prctica, lo que se pretende es resolver mediante tcnicas de
planificacin local los clsicos problemas planteados por los sistemas
nacionales de planificacin.^
Aunque se considerarn aqu los niveles de planificacin departamental
y local o municipal, corresponde sealar que este ltimo es de especial
importancia, debido a las extraordinarias d i m e n s i o n e s que estn
adquiriendo los denominados programas rurales integrados o programas de

120

desarrollo rural integral, a cargo de unidades de gobierno local competentes


en la materia.
Sin embargo, como las estructuras en los pases no son homogneas,
adems de los gobiernos locales pueden intervenir rganos que sean
prolongaciones de los ministerios nacionales o de los niveles intermedios
de administracin (regionales y departamentales). En la mayora de los
casos, se sigue adhiriendo al principio de participacin y, de una manera u
otra, se incorpora a representantes del sector privado. La forma que se suele
adoptar para ello es la de los consejos de desarrollo.
A continuacin s e presentan a l g u n o s e j e m p l o s m s o m e n o s
representativos de cmo se ha desarrollado este tipo de planificacin en los
pases de Amrica Latina.

b)

Organizacin

de la planificacin

local en pases

seleccionados

La legislacin e. Bolivia se refiere a la planificacin local en la Ley de


Corporaciones Regionales, es decir, en el contexto de la planificacin
regional; en el Artculo 11 de esta Ley s e encarga a la misma Corporacin
de coordinar la planificacin a niveles ms focalizados que el regional. Por
otra parte, aunque se faculta a las municipaUdades para promover y ejecutar
actividades destinadas a desarrollar el equipamiento y los servicios en el
mbito urbano, se estipula que deben coordinar sus planes, programas y
proyectos con la Corporacin Regional de Desarrollo respectiva, para evitar
superposicin, duplicacin y dispersin de recursos.
En este estudio se considera que uno de los sistemas ms dignos de
examen es el colombiano. Ya al hacer referencia a la planeacin regional
en Colombia se seal que su implantacin no haba implicado el
desmantelamiento de la estructura de planificacin en otras reas
territoriales; por el contrario, el proceso descentralizador de la planeacin
en Colombia no ha sufrido serios reveses desde los aos treinta, sino que
ha ido avanzando hasta crear un autntico sector pblico a nivel local
(Ahumada Pacheco, 1985, p. 200).
La planificacin departamental est regulada en la Ley 3 8 de 1981 y,
complementariamente, en el Decreto 1222 del 18 de abril de 1986, que
contiene el Cdigo de Rgimen Departamental. Por ltimo, en el Decreto
1527 del 13 de junio de 1981 se reglamentaron los planes y programas de
desarrollo departamental.
Para la planeacin departamental tambin s e ha diseado una
multiplicidad de rganos integrados a un sistema; sin embargo, no todos
171

ellos tienen ingerencia en los planes departamentales, pues stos son


adoptados por la Asamblea, a iniciativa del Gobernador. En realidad, existe
una estructura a d o s n i v e l e s : el primero s e o c u p a d e l o s planes
departamentales y est integrado por la Asamblea y el Gobernador; el
segundo s e vincula a la planeacin nacional e incluye los Consejos
D e p a r t a m e n t a l e s de P l a n e a c i n , las O f i c i n a s de P l a n e a c i n d e l
Departamento y los comits de ejecucin de planes y programas.
La Asamblea de cada Departamento, rgano administrativo de eleccin
popular, es la entidad a la que compete adoptar los planes y programas de
desarrollo econmico y social e n el plano departamental, que deben ser
sometidos a su consideracin por el Gobernador.
Con respecto al segundo nivel de la estructura, el Cdigo de Rgimen
Departamental mantiene a los Consejos Departamentales de Planeacin
c o m o un instrumento para vincular y armonizar la planeacin nacional con
la regional, distrital y municipal.^^ Al igual que en el sistema regional, estos
Consejos son de carcter participativo, pero no tienen una capacidad de
decisin importante. Su finalidad es, segn la Ley, asegurar la participacin
y el desarrollo regional en el contexto del plan nacional y promover las
poUticas de descentralizacin.
El Consejo est integrado por autoridades pblicas departamentales y
r e g i o n a l e s ( g o b e r n a d o r e s , d i p u t a d o s , a l c a l d e d e la c a p i t a l d e l
Departamento, jefe de la Oficina de Planeacin, director de la Corporacin
Autnoma Regional, directores o gerentes de dependencias regionales de
entidades nacionales) y dos representantes de las fuerzas econmicas y
sociales del Departamento. Puesto que sus funciones no se relacionan con
los planes departamentales propiamente dichos, sino con los nacionales o
regionales en c u y o marco se integran, sus funciones son de coordinacin.
Entre ellas figuran: impulsar permanentemente la coordinacin entre los
distintos organismos y oficinas de planeacin y con las entidades de carcter
nacional que operan en la zona; procurar la coordinacin en la adopcin de
decisiones de ndole regional por parte de las entidades nacionales;
coordinar, a nivel regional, la accin gubernamental con la de las fuerzas
econmicas y sociales; promover y analizar planes y proyectos de desanollo
regional y presentarlos a la consideracin de los organismos nacionales de
planeacin; evaluar las iniciativas locales antes de que sean presentadas
formalmente a los organismos nacionales de planeacin, contribuir a la
configuracin de los planes nacionales de desarrollo y otras similares.
El rgano tcnico en este segundo nivel de la estructura departamental
son las Oficinas de Planeacin del Departamento.

122

Por ltimo, el Cdigo menciona la existencia de unos Comits


presididos por el Gobernador e integrados por los jefes de las oficinas
seccionales de los ministerios y de los organismos adscritos o vinculados a
cada uno de stos; su funcin es la de ejecutar los planes y programas que
las oficinas o dependencias de la administracin nacional deban cumplir en
los Departamentos.
La planeacin departamental es seguida en Colombia por la centrada
en Intendencias y Comisarias. Estas son entidades territoriales bajo la
administracin directa del gobierno nacional, para lo cual existe el
Departamento Administrativo de Intendencias y Comisaras (DAINCO); esto
hace que no tengan el mismo grado de autonoma que los Departamentos.
Las Intendencias y Comisaras no tienen una estructura propia de
planificacin, pero adoptan sus propios planes. En efecto, la Ley 2 2 del 18
de enero de 1985 y el Decreto 0467 del 11 de febrero de 1986 disponen, por
una parte, que corresponde al gobierno nacional fijar las polticas de
desarrollo y promover el mejoramiento econmico, social y cultural de estas
entidades territoriales mediante planes y programas, as como la ptima
utilizacin de sus recursos humanos y naturales, con miras al logro de un
equilibrio regional. Por otra parte, la misma normativa establece que en cada
Intendencia y Comisara debe haber una Corporacin Administrativa de
eleccin popular, denominada Consejo Intendencial y Consejo Comisarial,
respectivamente. Al igual que en el caso de la Asamblea Departamental,
corresponde a este Consejo adoptar los planes y programas de desarrollo
econmico y social y de obras pblicas. Tambin est previsto que cuente
con una oficina tcnica de planeacin.
Por ltimo, cabe sealar que en la Constitucin se hace referencia
expresa a que los planes y programas de desarrollo econmico y social y de
obras pblicas de los municipios deben ser adoptados por los respectivos
consejos municipales, a iniciativa de los alcaldes. N o obstante, todo lo
relativo a planes y programas de desarrollo econmico y social y de obras
pblicas de los Municipios ser determinado por la ley, a iniciativa del
Gobierno.
Si bien en los Municipios existirn oficinas de planeacin, la ejecucin
de determinados planes y proyectos debe ser supervisada por las oficinas
departamentales.
Finalmente, la ley establece la categora constitucional de las reas
metropolitanas, que permite organizar a varios municipios bajo autoridades
y regmenes especiales, con su propia personalidad jurdica (Decreto
Extraordinario 3104 del 14 de diciembre de 1979). En estos casos, debe
123

existir una Junta Metropolitana encargada de formular y adoptar el Plan


Integral de Desarrollo para el rea metropolitana y el correspondiente
programa de inversiones sectoriales, as c o m o de determinar los
instrumentos necesarios para su ejecucin y cumplimiento, en concordancia
con las polticas y estrategias de desarrollo de carcter nacional y
departamental. Al Consejo del Distrito Especial de Bogot se le atribuyen
las mismas funciones de las Asambleas Departamentales y, por lo tanto,
est facultado para adoptar sus propios planes y programas de desanollo
econmico y social, a iniciativa del Alcalde.
En marzo de 1988 se promulg en Chile la Ley 18.695 relativa a las
Municipalidades, que contiene las normas sobre planificacin municipal.
En efecto, segn el Artculo 3 de la Ley, corresponde a las Municipalidades
encargarse de la planificacin y regulacin urbana de la comuna y de
elaborar el plan regulador comunal, de acuerdo con las normas legales
vigentes, as c o m o de promover el desarrollo comunitario. Esta ltima
referencia resulta muy significativa, puesto que reemplaza la expresin
"participar del desarrollo", utilizada en la Constitucin y en la regulacin
de las regiones. Evidentemente, la diferencia que esto implica no es slo
terminolgica: a la municipalidad se le adjudica un papel mucho ms activo
en materia de planificacin que a la regin y al Estado, lo que se traduce en
una mayor capacidad de intervencin.
Para cumplir su funcin, la Municipalidad est dotada de dos conjuntos
de facultades que son de gran inters: elaborar, aprobar, modificar y ejecutar
el plan comunal de desarrollo y los programas necesarios para su
cumplimiento, siempre en el marco de los planes nacionales y regionales;
y elaborar, aprobar, modificar y ejecutar el presupuesto municipal.
Las actividades que lo anterior implica deben ser realizadas por el
Alcalde, el Consejo de Desarrollo Comunal (CODECO), la Secretara
Comunal de Planificacin y Coordinacin y las unidades encargadas del
desarrollo comunitario, que componen en conjunto el sistema local de
planificacin.
El Alcalde y el Consejo de Desarrollo Comunal constituyen e nivel
poltico de todo el sistema municipal y no slo en el mbito de la
planificacin. En este ltimo, el Alcalde no puede actuar sin el acuerdo del
CODECO y de hecho lo necesita para aprobar los proyectos del plan comunal
de desarrollo y del presupuesto municipal, as como sus modificaciones.
Del Consejo de Desarrollo Comunal, que es descrito c o m o el rgano
encargado de hacer efectiva la participacin de la comunidad en el progreso
econmico, social y cultural de la comuna, forman parte representantes de
124

las organizaciones comunitarias de carcter territorial (juntas de vecinos,


centros de madres, organizaciones de regantes y a s o c i a c i o n e s de
propietarios), funcional (instituciones privadas de educacin, centros
de padres y apoderados, clubes deportivos y otras) y de las actividades
relevantes de cada comuna o agrupacin de comunas, con e x c e p c i n
de aquellas de naturaleza gremial o sindical y de la administracin
pblica.
La Secretara Comunal de Planificacin y Coordinacin y la unidad
encargada del desarrollo comunitario son los rganos tcnicos del sistema.
A la primera corresponde especficamente servir de secretara tcnica
permanente del Alcalde y del CODECO en las tareas relacionadas con la
preparacin y coordinacin de las polticas, planes, programas y proyectos
de desarrollo de la comuna; asesorar al Alcalde en la elaboracin de los
proyectos del plan comunal de desarrollo y del presupuesto municipal;
evaluar el cumplimiento de los planes, programas, proyectos y del
presupuesto municipal e informar sobre estas materias al Alcalde y al
Consejo; efectuar anlisis y evaluaciones permanentes del estado de
desarrollo de la comuna, con nfasis en los aspectos sociales y territoriales;
fomentar las vinculaciones de carcter tcnico con los servicios pblicos y
con el sector privado de la comuna; y recopilar y mantener la informacin
comunal y regional atingente a sus funciones.
En cuanto a la unidad encargada del desarrollo comunal, sus funciones
son: asesorar al Alcalde y al CODECO en materia de promocin del desarrollo
comunitario; prestar asesora tcnica a las organizaciones comunitarias y
proponer y ejecutar, cuando corresponda, acciones relacionadas con
asistencia social, salud pblica, proteccin del medio ambiente, educacin
y cultura, capacitacin, deporte y recreacin, promocin del empleo y
turismo.
Mxico es un pas en el que se tuvo que modificar la tendencia
centralizadora de la administracin pblica mediante disposiciones
constitucionales en las que se institucionaliza la planificacin local. Esta
tiene dos vertientes: primero, fortalecer la capacidad del Municipio para
llevar a cabo diversas actividades de planeacin. En este sentido, se
modific el Artculo 115 de la Constitucin a fin de que permitiera superar
la inercia centralizadora y revitalizar las funciones del municipio, en
especial su autonoma administrativa y financiera. En dicho Artculo se
faculta al municipio para que en su mbito de jurisdiccin formule, apruebe
y administre planes. El segundo objetivo perseguido fue incrementar el
papel del Municipio con respecto a la planeacin estatal.

125

En Per, adems de la planificacin regional, existen otros dos niveles,


el departamental, a cargo de las Corporaciones Departamentales de
Desarrollo (CORDE) y el local, que corresponde a las Municipalidades.
En las C o r p o r a c i o n e s Departamentales de Desarrollo e x i s t e n
oficinas de presupuesto y planificacin, tal c o m o lo establecen el
Artculo 17 del Reglamento del Sistema Nacional de Planificacin y la
Ley 2 3 3 3 9 , que regula las CORDES. En dicha Ley s e seala que las
Corporaciones tienen por finalidad promover y llevar a la prctica un
desarrollo e c o n m i c o y s o c i a l armnico, teniendo e n cuenta los
sectores estratgicos del Departamento. Sus planes y programas se
regulan y enmarcan e n el Plan Nacional de Desarrollo y en los Planes
R e g i o n a l e s . La C o r p o r a c i n a p r u e b a el P l a n d e D e s a r r o l l o
Departamental y el Plan de Inversiones; tambin programa y ejecuta
las inversiones pblicas.
Las Oficinas de Presupuesto y Planificacin formulan y evalan los
planes de desarrollo a nivel departamental, de conformidad con los planes
nacionales y se pronuncian sobre las actividades propuestas por los niveles
que van desde el comunal hasta el departamental. Dichas oficinas forman
parte de las Corporaciones, pero administrativamente dependen en forma
directa del Instituto Nacional de Planificacin.
La planificacin departamental es la que parece haber logrado el ms
alto grado de concertacin, puesto que el plan de desarrollo departamental
es aprobado por la Asamblea de la Corporacin, en la que participan
representantes de las instituciones de mayor gravitacin en las actividades
e c o n m i c a s y sociales (universidades, empresarios, sindicatos). La
Asamblea tambin aprueba el plan de inversiones y el presupuesto de la
Corporacin.^
Dentro de las Corporaciones Departamentales de Desarrollo se ha
previsto la existencia de Consejos de Desarrollo provinciales, distritales
y comunales, cuya finalidad es planificar, evaluar y controlar las
acciones de desarrollo. En su composicin tambin se considera al sector
privado.
R e s p e c t o d e l a s m u n i c i p a l i d a d e s , e n la L e y O r g n i c a d e
Municipalidades 23.863, se establece que tales entidades estn facultadas
para planificar el desarrollo de sus circunscripciones y ejecutar los planes
correspondientes; tambin s e indica que corresponde a los Concejos
Municipales aprobar y controlar los planes y proyectos de desarrollo local.
Estas disposiciones estn ratificadas por la Constitucin en parecidos
trminos.
126

A la Asamblea de Alcaldes Distritales, en relacin con los Concejos


Municipales correspondientes, compete coordinar la formulacin de planes,
programas y proyectos de desarrollo de la provincia.
Las Oficinas de Presupuesto y Planificacin de los C o n c e j o s
Municipales tienen la responsabilidad de asesorar al Alcalde y a los rganos
de la municipalidad en la formulacin y evaluacin de los planes de
desarrollo y presupuestos correspondientes.
En Honduras, el sistema departamental y municipal, adems de los
rganos polticos. Consejos Departamentales y Corporaciones Municipales,
encargados ambos de aprobar los planes de sus respectivos territorios,
consta de otros dos tipos de entidades: en primer lugar, las Juntas de
Planificacin Departamental, de carcter deliberativo, participativo y asesor
y luego las Unidades de Planificacin Departamentales y Municipales, que
son los rganos tcnicos.
La Junta de Planificacin Departamental est adscrita a la gobernacin
poltica y su composicin es muy amplia y heterognea, ya que incluye
desde los poderes pblicos regionales hasta el sector privado. Est facultada
para analizar, dictaminar y aprobar, pero la discrecionalidad de sus
decisiones e s reducida porque el sistema de planificacin es muy
jerarquizado a partir del nivel nacional y existen mltiples procedimientos
de coordinacin. Su mbito de competencia en la esfera departamental est
relacionado con los objetivos de desarrollo propuestos por el rgano tcnico
y establecidos en las polticas de desarrollo, que deben ser aprobadas;
tambin le corresponde emitir dictmenes sobre el plan departamental antes
de su aprobacin por el Consejo Departamental, las modificaciones del plan
y las evaluaciones trimestrales de la Unidad.
Las Unidades de Planificacin Departamental son organismos tcnicos
dependientes de la Secretara, con funciones parecidas a las de sta, pero a
nivel departamental y slo en materia de planificacin; deben formular y
proponer a la Junta los objetivos, metas, polticas, estrategias, planes,
programas, proyectos y presupuestos; realizar evaluaciones trimestrales de
la ejecucin de los planes; informar a la Secretara y coordinar y hacer el
seguimiento de la ejecucin de los planes.
Las Unidades de Planificacin Municipal tienen funciones parecidas a
las anteriores, pero esta vez a nivel municipal: formular y proponer a la
Corporacin Municipal los objetivos, metas, polticas, estrategias y
proyectos de planes, programas y presupuestos; evaluar la ejecucin de los
planes, programas y proyectos y coordinar las acciones relativas a la
planeacin municipal.
127

6. La coordinacin de la planificacin
Entre los niveles sectorial y regional de planificacin pueden plantearse
serios conflictos si no estn jerarquizados o si no se ha establecido
expresamente a quin corresponde la coordinacin. En realidad, si ya la
coordinacin de los mbitos sectorial y global y del regional con el nacional
constitua un problema difcil, mucho ms lo es cuando se entrecruzan todas
estas variables.
La solucin del problema es compleja porque favorece la proliferacin
de consejos y comits coordinadores; adems, en ocasiones puede acarrear
dificultades an mayores, al inducir una multiplicacin de los rganos del
sistema que, a su v e z , incrementa la complejidad de la labor de
coordinacin. Es por ello que en la mayora de los pases se ha preferido no
establecer instancias expresas de coordinacin sino asignar funcin a los
consejos de planeamiento, cuando se trata de decisiones polticas y a los
ministerios y oficinas de planificacin, cuando s e refieren a aspectos
tcnicos o a la transmisin a regiones y sectores de las decisiones adoptadas
por el sistema. Otros pases, sin embargo, han preferido crear expresamente
una estructura de coordinacin. A continuacin se examinarn ejemplos de
ambas modalidades.
En Chile, la coordinacin del sistema corresponde a la Oficina de
Planificacin Nacional (ODEPLAN), especficamente a su Subdireccin Regional;
sta propone los criterios para la compatibilizacin de las polticas globales
sectoriales a nivel regional; mantiene la coordinacin institucional con los
diversos organismos que intervienen en el proceso de planificacin regional
e informa permanentemente a las Secretara Regionales de Planificacin y
Coordinacin (SERPLAC) sobre las metas y polticas del Plan Nacional de
Desarrollo y de los planes sectoriales, sus eventuales modificaciones y la
evaluacin de su cumplimiento (Decreto Supremo 239/72, Interior).
A l g o parecido o c u n e en Bolivia, en cuya normativa se contempl
expresamente el tema. All existen las Corporaciones Regionales de
Desarrollo y es precisamente en la ley reguladora de las mismas donde se
seala que el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin es el rganismo
central del s i s t e m a nacional de p l a n i f i c a c i n , r e s p o n s a b l e de la
coordinacin global, sectorial y regional a nivel nacional; incluso se dispone
que para la consideracin de los planes nacionales, el Ministerio convocar
a reuniones de concertacin nacional, sectorial y regional.
Sin embargo, ms adelante se aade que el Ministerio acta a nivel
regional por medio de las respectivas Corporaciones Regionales de
1278

Desarrollo y que stas recibirn del Ministerio los programas y proyectos


de desarrollo nacionales y sectoriales que se haya decidido o propuesto
ejecutar en la regin, a fin de facilitar su labor de planeamiento y
coordinacin a nivel regional.
Sin embargo, la claridad de las disposiciones no ha implicado eficiencia
en el desempeo de esta funcin por parte del Ministerio y los consiguientes
problemas de coordinacin han sido calificados c o m o graves.^^
Entre l o s p a s e s que han preferido disear una estructura de
coordinacin se encuentra, desde luego, Costa Rica, quizs obligada por la
multiplicidad de rganos con que cuentan sus subsistemas de planificacin
sectorial y regional. La legislacin s e o c u p a e x t e n s a m e n t e de la
coordinacin al referirse a ambos subsistemas.
Para coordinar la planificacin sectorial con la regional se ha previsto
q u e cada r e g i n administrativa y cada m i n i s t e r i o e institucin
descentralizada tengan una Direccin Regional Permanente, a la que
corresponder actuar como enlace obligado entre el ministerio o institucin
y las dems agencias subregionales y locales dependientes del ministerio o
entidad; coordinar con las otras direcciones regionales del mismo sector la
programacin y ejecucin de sus actividades en la regin y formar parte,
por medio del respectivo director, del Comit Sectorial Regional.
Este ltimo Comit es el segundo rgano de coordinacin e integra a
todos los directores regionales del sector en la regin respectiva. Le
corresponde programar y coordinar las actividades del sector en la regin
en apoyo tanto del ministro sectorial como del Consejo Regional de
Desarrollo. Adscrito al Comit existe un cont consultivo, que comparte
el carcter mixto sectorial y regional de todos estos rganos, pues est
c o n s t i t u i d o p o r l o s m i s m o s r e p r e s e n t a n t e s m u n i c i p a l e s , de las
organizaciones populares y del sector privado vinculados a cada sector, que
tambin participan en el respectivo Consejo Regional de Desarrollo. Este
Comit Sectorial es coordinado por uno de sus miembros.
En conjunto, los coordinadores de los sectores en la regin forman el
Comit Intersectorial, presidido por el encargado de la Secretaria de
Planificacin Regional. Corresponde a ste informar al Ministerio de
Planificacin Nacional y Poh'tica Econmica (MIDEPLAN) y al respectivo
Consejo Regional de Desarrollo sobre los problemas y limitaciones que se
presenten en el desempeo de las funciones encomendadas.
Aunque dentro del proceso integral la etapa de planificacin regional
es anterior a la sectorial, desde el punto de vista institucional no se ha

129

querido atribuir a los rganos regionales mayor jerarqua que a los


sectoriales; as, se seala que en caso de conflicto entre un ministro sectorial
y un Consejo Regional de Desarrollo, se solicitar al Ministro de
Planificacin que dictamine. Si su juicio no fuera aceptado, la parte que
discuerda expondr el asunto al Presidente de la Repblica, quien decidir,
despus de escuchar a ambas partes.
Otro pas que ha creado mecanismos especiales para coordinar la
planificacin es Per. En el Decreto Supremo 0004-85-PCM se establece
una serie de comisiones, dentro del Sistema Nacional de Planificacin,
a las que s e encarga de coordinar la formulacin, e v a l u a c i n y
seguimiento de los planes de desarrollo. Entre stas se cuenta la
Comisin Nacional de Planificacin, mencionada al estudiar los rganos
polticos; la Comisin Ejecutiva de Planificacin, presidida por el
Director Tcnico del INP e integrada por los Directores Generales o Jefes
de las Oficinas de Planificacin y Presupuesto de los organismos cuyos
titulares forman la Comisin Nacional de Planificacin; las Comisiones
Sectoriales de Planificacin y Presupuesto, que son presididas por los
j e f e s de las r e s p e c t i v a s o f i c i n a s y, por ltimo, las C o m i s i o n e s
Regionales, presididas por los Directores de cada oficina regional e
integradas por los D i r e c t o r e s de las O f i c i n a s de Planificacin y
Presupuestos de las oficinas departamentales, a las que corresponde
formular y evaluar los planes regionales y compatibilizar los planes
departamentales. El reglamento prev adems la existencia de otras
comisiones especiales de planificacin.
Por ltimo, en Venezuela, una de las cuestiones a las que s e concedi
mayor atencin al redactar el proyecto de ley sobre el sistema nacional
de planificacin fue a la coordinacin entre los diversos niveles
territoriales y sectoriales de planificacin. En la Exposicin de Motivos
se seala expresamente al respecto que "el espacio geogrfico no es un
sector, sino una dimensin presente en todas las actividades humanas y,
sin embargo, a nivel nacional es posible mantener separados, aunque
profundamente relacionados, la planificacin sectorial del desarrollo de
la planificacin del ordenamiento territorial. A nivel regional, esa
separacin sin embargo es imposible, pues es all dnde las abstracciones
r e g i o n a l e s d e b e n c o n c r e t a r s e en l o c a l i z a c i o n e s de a c t i v i d a d e s
especficas".
Para solucionar este problema, en el proyecto se propone elaborar
planes de desarrollo y ordenacin del territorio a nivel de estados y regiones,
a largo, mediano y corto plazo, en armona con las lneas generales del plan

130

de la Nacin y con los planes sectoriales e intersectoriales, mediante un


proceso de concertacin explcito. Estos planes deben ser elaborados y
aplicados por las comisiones de carcter institucional de cada estado. A su
vez, estas comisiones absorberan las funciones que desempean las
comisiones regionales de ordenacin del tenitorio; el resultado de su labor
sera p r e s e n t a d o a l o s m e c a n i s m o s n a c i o n a l e s d e c o n c e r t a c i n y
coordinacin.

131

TERCERA PARTE
LA PLANIFICACION DESDE EL PUNTO DE VISTA
DINAMICO: EL PROCESO
A. INTRODUCCION
A l comenzar la segunda parte de este estudio se haba sealado que despus
de analizar la planificacin desde el punto de vista esttico, es decir, de su
institucionalidad formal, se examinara la dinmica del proceso de adopcin
de decisiones a lo largo del sistema.
Explicar este proceso no es simple, debido a que la planificacin no es un
ejercicio intelectual o tcnico, sino ms bien y, ante todo, una actividad poltica
y social.^ Sin embargo, lo que se estudiar a continuacin es el proceso,
eminentemente tcnico, de la planificacin segn se describe en las leyes."^
Tericamente, en el ciclo de la planificacin deberan darse, por lo
menos, las siguientes etapas: formulacin, aprobacin, ejecucin, control y
revisin de planes. Sin embargo, c o m o s e ver, para la mayora de los
legisladores slo parecen importar las dos primeras fases, ya que no suelen
regular en forma vigorosa y expresa la ejecucin y el control de los planes.
Esta parte del estudio se centrar en el proceso de formulacin y de
aprobacin del plan, ya que el tema de su ejecucin se abordar en la cuarta
parte, cuando se examine la relacin entre el plan y el presupuesto del Estado.

B. LA PREPARACION Y FORMULACION DEL PLAN


1. Etapas del proceso de preparacin y formulacin del plan
C o m o lo exponen magistralmente Cibotti y Siena, "En la formulacin de
los planes de las actividades es til aplicar el conocido procedimiento de

operar por etapas, e s decir, yendo de lo general a lo particular y viceversa


e introduciendo ajustes sucesivos al pasar de un nivel de agregacin mayor
a otro ms especfico. Este mtodo es el usado en el proceso general de
planificacin y tiene la ventaja de que, durante cada paso, s e analiza y
examina la coherencia de los objetivos y medios programados en el anterior;
s e demuestra su viabilidad a la luz de las restricciones que van surgiendo
de los nuevos niveles de detalle. Este proceso abarca desde los objetivos
generales y variables ms agregados hasta los programas y proyectos
especficos" (Cibotti y Sierra, 1981, p. 210).
En principio, son necesarias tres etapas, todas ellas susceptibles de
interadaptacin y desde luego, delimitadas en forma flexible.
La primera etapa del procedimiento es la discusin y establecimiento
de una serie de lneas generales de poltica econmica, objetivos de
desarrollo y estrategias. C o m o es evidente, esto debe realizarse en el lugar
donde reside el poder poltico, es decir, en la Presidencia de la Repblica,
el Consejo de Ministros y/o el Consejo de Planificacin. Sin embargo, no
existe luia clara delimitacin entre esta etapa y la siguiente, de carcter ms
tcnico, puesto que las lneas generales de poltica, objetivos y estrategias
se formularn no slo en funcin del proyecto poltico, sino tambin de la
evaluacin de los problemas del desanollo, que corresponde a la etapa del
diagnstico general sobre la economa.
D e esta primera etapa tiene que resultar una clara determinacin de los
recursos disponibles y las prioridades de accin, sobre la base de la ideologa
sociopoltica prevaleciente en el pas (Naciones Unidas, 1974b, p. 37).
En segundo lugar viene una etapa intermedia, en la que s e formulan
las orientaciones bsicas del plan y se elaboran los programas operativos.
Esto responde al hecho de que la formulacin del plan propiamente tal no
debe realizarse sin considerar previamente los sectores y las regiones. En
este sentido, Cibotti y Sierra explican que los ministerios y oficinas de
planificacin pueden disear propuestas alternativas para ser presentadas
a los niveles de decisin poltica; una v e z seleccionada una de ellas, la
oficina central de planificacin debe construir sobre su base un plan
preliminar para el sector pblico. En este esbozo de plan hay que incluir
una serie de directrices q u e haga posible proseguir el p r o c e s o de
formulacin, hasta alcanzar niveles ms especficos. Se trata de configurar
marcos de referencia dentro de los cuales las diversas entidades puedan
programar s u a c c i n . A d e m s , el plan preliminar d e b e c o n t e n e r
indicaciones explcitas sobre el orden de prioridades de las actividades
pblicas. Finalmente, tambin e s necesario que comprenda un detalle

134

d e l m o n t o d e l o s r e c u r s o s d e s t i n a d o s anualmente acadaentidad, s e a l a n d o
las correspondientes f u e n t e s d e financiamiento (Cibotti y Sierra, 1 9 8 1 ,
p.212).
C o n r e s p e c t o a los p r o g r a m a s o p e r a t i v o s , q u e t a m b i n estn
contemplados en esta etapa intermedia, deben ser elaborados en los
ministerios. E s muy importante que las agencias de planificacin hagan
participar a los ministerios en el proceso, puesto que tradicionalmente stos
consideran que la planificacin amenaza sus objetivos y prioridades
(Naciones Unidas, 1974b, pp. 2 1 4 y 215). A u n q u e la medida de su
participacin vara m u c h o de un sistema a otro, lo importante es que la
decisin al respecto sea revisada y adaptada continuamente. En este sentido,
ODEPLAN ha sealado que "Los planes y dems documentos preparados por
el sistema, constituyen un flujo dinmico que posibilita que los niveles
superiores, por una parte, orienten y entreguen las definiciones de polticas
necesarias para que operen las instancias sectoriales y regionales y, por otra,
reciban informacin respecto de la realidad actual de los sectores y regiones
y de los efectos previsibles esperados de acuerdo con las polticas diseadas.
Este flujo se constituye as en una instancia de discusin de esas polticas e
informaciones. Es este conjunto de interrelaciones el que da sentido a la
planificacin".^
Paralelamente a la labor de los organismos sectoriales de planificacin
se desarrollar la de los organismos regionales que cumplen funciones
parecidas. En resumen, el objetivo perseguido es integrar los niveles
sectorial y regional en el plan nacional de desarrollo, sin convertirlo en una
mera suma de planes sectoriales y regionales, pero sin permitir tampoco que
stos sean simples elementos desagregados del plan nacional.
La tercera etapa no tiene que ser necesariamente la formulacin de un
plan amplio y detallado. En la prctica, pueden darse dos situaciones (ILPES,
1986, pp. 2 4 y 25). En la primera, c o m o ocurre en el caso de las economas
mixtas, s e parte de una propuesta normativa de mediano plazo y en torno
de ella s e estructura un plan extenso, cuya vigencia s e extender a un
determinado perodo plurianual. En la segunda situacin, se evita formular
un plan detallado y general c o m o pilar central de las actividades de
planificacin. La idea en estos casos es trabajar pragmticamente a partir
de una situacin establecida c o m o objetivo por el Gobierno, conjuntamente
c o n los dems agentes sociales que controlan el proceso real de adopcin
de decisiones. Sobre esa base se busca la forma de establecer una estrategia
general de accin, fundada en un ^anlisis permanente de la realidad
sociopoltica nacional.

135

2. Anlisis de casos seleccionados


N o en todos los pases se dispone de una normativa sobre la elaboracin de
planes de desarrollo; normalmente, el procedimiento puede deducirse a
partir de la enumeracin de funciones de los rganos que integran el sistema.
Sin embargo, hay algunos en los que se ha legislado al respecto, como se
ver a continuacin.
En Bolivia, el ttulo cuarto de la Ley sobre el Sistema Nacional de
Planeamiento est dedicada al funcionamiento del sistema, con una
explicacin de sus diversas etapas. El procedimiento de elaboracin y
aprobacin comienza y termina en las instancias poh'ticas, en tanto que a
las instancias tcnicas les corresponde un papel determinante en la
integracin de los mbitos sectorial y regional.
En primer lugar, el Presidente de la Repblica, asistido por el Consejo
de Ministros, establece los objetivos y polticas nacionales en los que se
fundar el desarrollo del pas. Sobre esta base, corresponde al Consejo
Nacional de Economa y Planeamiento (CONEPLAN) finalizar la fase de
elaboracin concretando dichos objetivos en metas y polticas de desarrollo
econmico y social.
La subfase tcnica est a cargo, principalmente, del Ministerio de
Planeamiento y Coordinacin, pero tambin cabe un importante papel a los
organismos sectoriales. En primer lugar, este Ministerio, asistido por el de
Finanzas, efecta los estudios macroeconmicos bsicos que la estrategia,
las prioridades y las metas de desarrollo determinen como necesarios.
Por su parte, los organismos sectoriales efectan una doble labor.
Primero, teniendo en cuenta la estrategia, prioridades y metas nacionales,
deben identificar los problemas que obstaculizan el desarrollo potencial del
sector, proponer soluciones alternativas y establecer su estrategia sectorial.
Viene despus una tarea ms tcnica, basada en las normas y directivas
fyadas por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, que consiste en
compatibilizar las soluciones intrarregionales y regionales y formular los
planes y programas de desarrollo del sector.
Aunque parecera entonces que la labor de coordinacin entre los
mbitos sectorial y regional corresponde a los organismos sectoriales, esto
no es absolutamente cierto si se tiene en cuenta lo que dispone la Ley de
Corporaciones Regionales de fecha posterior, en el sentido de que tambin
estas Corporaciones propondrn sus estrategias y metas de desarrollo y
elaborarn sus propios planes para ser integrados en el Plan nacional; as,
aunque en todo caso la coordinacin sigue correspondiendo al Ministerio,
136

tanto los organismos sectoriales como los regionales tendrn funciones


semejantes.
El procedimiento contina e n el Ministerio de Planeamiento y
Coordinacin; ste, una vez compatibilizados los planes sectoriales y
regionales y asegurada su coherencia con los estudios macroeconmicos
bsicos, elaborar y enviar a CONEPLAN para su aprobacin: i) el plan de
desarrollo econmico y social de mediano y largo plazo; ii) los planes y
programas sectoriales y regionales; iii) la especificacin de las instituciones
encargadas, lugar y tiempo de la ejecucin de dichos planes; iv) el plan de
inversin del sector pblico y los conespondienes planes operativos
indicativos y anuales.
Un aspecto muy interesante de la legislacin boliviana es que en las
normas se describen los diversos documentos resultantes de la planificacin
y, sobre todo, se distingue entre plan operativo anual y plan operativo
indicativo.
Lo que en la Legislacin se entiende por plan es un documento
sistemtico y analtico donde s e expresan los objetivos, polticas,
estrategias, prioridades, metas y cursos de accin que el pas elige para el
logro del desarrollo econmico-social durante un periodo de tiempo
determinado. Programa es el conjunto ordenado de proyectos de desarrollo
econmico y social de acuerdo con la etapa en que se encuentre y su
distribucin sectorial, institucional, espacial y temporal. Proyecto es una
unidad de actividad de cualquier naturaleza, que requiere para su realizacin
el uso de recursos limitados con el propsito de obtener en el futuro
beneficios econmicos o sociales superiores a los que se obtienen con el
uso actual de dichos recursos.
Plan operativo anual es un documento sistemtico y analtico referido
al corto plazo donde, dentro del marco de los planes a mediano y largo plazo,
se establecen las bases para la accin econmica, se definen las metas del
sector pblico, se orienta la accin de los sectores no gubernamentales, se
distribuye la ejecucin sectorial, institucional, espacial y temporal de
programas y proyectos y se identifican los recursos humanos, materiales y
financieros a utizar. Por su parte, el plan operativo indicativo anual expresa
la distribucin anual preliminar de los programas y proyectos dentro del
perodo comprendido en un plan a mediano o largo plazo. El plan operativo
de un ao en particular especifica las acciones econmicas a cumplir en el
ao correspondiente teniendo en cuenta los resultados de la operacin de
planes y programas en aos anteriores. Comprende los presupuestos
econmico, monetario-financiero, de comercio exterior y del sector pblico.

137

la distribucin sectorial, institucional, espacial y temporal de programas y


proyectos y los recursos humanos, materiales y financieros a utilizar.
D e particular inters parece tambin el proceso descrito en la normativa
de Venezuela, al que se volver ms adelante, cuando s e analicen los
mecanismos de aprobacin. En el proyecto de ley se ha previsto que el
Ejecutivo elabore una serie de lneas generales, destinadas a orientar el Plan
de la Nacin.
Este proyecto de lneas generales del Plan de Desarrollo Econmico y
Social debe ser presentado por el Jefe de la Oficina Central de Coordinacin
y Planificacin al Consejo Nacional de Planificacin, para que ste emita
su opinin dentro de los dos meses siguientes. Si no manifestara su opinin
en el plazo indicado, se entender que no tiene objeciones y el Jefe de
CORDIPLAN podr someterlo al Presidente de la Repblica para su
consideracin y aprobacin en Consejo de Ministros.
Una vez recibida la aprobacin del Ejecutivo, el proyecto deber ser
aprobado por las Cmaras.
Sobre la base de estas decisiones, de naturaleza eminentemente poltica,
s e pone en marcha el proceso administrativo de planificacin. Este
comienza en la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin, que se
encarga de elaborar el proyecto de plan nacional; una vez que el Consejo
Nacional de Planificacin emite su opinin al respecto, es remitido al
Presidente de la Repblica para su consideracin y aprobacin en Consejo
de Ministros.
A continuacin, la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin,
conjuntamente con los otros organismos del sistema, elaboran la propuesta
del Plan Operativo Global Anual, que tambin es sometido al Presidente de
la Repblica para su consideracin y aprobacin en Consejo de Ministros.
Por ltimo, interesa sealar que, al igual que en el caso de la legislacin
boliviana, el proyecto venezolano tambin define los tipos de planes
resultantes del proceso.
El Plan de la Nacin, elaborado a partir de las lneas generales del Plan
de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin, es el documento de
referencia que, en un marco temporal quinquenal, armoniza entre s los
o b j e t i v o s , estrategias, polticas y programas de l o s otros planes
contemplados en la ley, despus de considerar la situacin global en el
momento de su formulacin.
El Plan Operativo Global Anual es el programa de accin del Ejecutivo,
en el que est contenido el conjunto de previsiones y acciones polticas,
138

sociales y econmicas que desarrollar durante el ao en cuestin, en el


marco del Plan de la Nacin y tomando en cuenta los elementos
coyunturales.
Los planes institucionales, sectoriales e intersectoriales, a largo,
mediano y corto plazo son los referidos a las actividades de instituciones y
de uno o varios sectores, respectivamente, con la finalidad de alcanzar los
objetivos especficos de cada uno y atenindose a las lneas generales
establecidas en el Plan de Desarrollo Econmico y Social de la Nacin.
Por otra parte, tambin se ha previsto la elaboracin de planes de
conservacin, defensa y mejoramiento del ambiente, de ordenamiento del
territorio y de reas bajo rgimen de administracin especial, as como de
desarrollo y ordenamiento urbano, todos ellos de conformidad con las lneas
generales del plan.
Adems, sobre la base del Plan de la Nacin y del Plan de Ordenamiento
del Territorio, cada entidad federal definida por el ejecutivo nacional con
vistas a la planificacin, debe elaborar un plan de desarrollo a su nivel, en
el que se especifiquen las estrategias, polticas y proyectos previstos para
el quinquenio, tomando en cuenta las necesidades particulares de cada
entidad o regin.
Por ltimo, en cada entidad federal se preparar un plan operativo anual
que exprese la accin de Gobierno y establezca el conjunto de previsiones
y acciones polticas, sociales y econmicas que se ejecutarn durante el ao,
en el marco del plan de desanollo de la entidad federal y de los lincamientos
establecidos por la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin de la
Presidencia de la Repblica.
El caso de Costa Rica tambin resulta interesante; si bien en su
normativa el proceso no es especificado explcitamente, mediante el
llamado "proceso de direccin y participacin integral" se ha previsto una
serie de fases en la elaboracin del plan con el fin de integrar los niveles
regional y sectorial.^
En este pas, el Plan Nacional de Desanollo constituye el programa
oficial de Gobierno, es decir, la formulacin ms amplia e integral de las
metas de desarrollo propuestas para el pas; de ah que comprenda el diseo
de una poltica socioeconmica global, as como tambin de las poh'ticas
sectoriales, regionales e institucionales.
Para ello, el proceso de elaboracin del plan comprende cuatro fases:
primero, la de Direccin y Planificacin Global, basada en el programa de
gobierno, en la cual se establecen los planteamientos ms generales que

139

regirn el resto del proceso,, incluidos los lincamientos y estrategias de


pob'tca sectorial y regional. Dichos lineamientos y estrategias deben ser
plasmados por el MIDEPLAN en el Plan Nacional, teniendo en cuenta las
definiciones de poltica adoptadas por el Presidente de la Repblica, el
Consejo de Gobierno y los Ministros del rea econmica, al igual que las
recomendaciones provenientes de las regiones y de los sectores.
El segundo nivel es el de planificacin regional, que en Costa Rica debe
comprender el enfoque sectorial, por las siguientes razones: i) la regin
reproduce los problemas nacionales en un mbito territorial ms reducido;
ii) es ms factible organizar y lograr una verdadera y activa participacin
popular en la planificacin a nivel de regiones que de sectores; i) slo as
es posible contrarrestar el persistente predominio de los sectores sobre las
regiones, pues la planificacin en estas ultimas estar determinada por la
poltica global que establece el mismo Presidente de la Repblica. Esta fase
es llevada a cabo por el subsistema de planificacin regional y debe
especificar en qu forma el desarrollo econmico y social que se procura
lograr para la Nacin va a materializarse en forma armnica desde el punto
de vista espacial; en otras palabras, el objetivo de esta fase es aportar los
criterios bsicos para que las instancias polticas y la sociedad adopten
decisiones conducentes a un desarrollo nacional ms equitativo y armnico.
Por l t i m o v i e n e la f a s e s e c t o r i a l , a c a r g o del s u b s i s t e m a
correspondiente, en la cual se deben proponer directrices y estrategias para
la elaboracin de polticas y planes sectoriales, prestar asesoramiento y
controlar y evaluar la labor de los sectores a nivel de programas y proyectos
para la ejecucin de dichos planes.
El procedimiento seguido en Cuba resulta siempre interesante por sus
diferencias con respecto a los concebidos para las economas m i x t a s . ^ En
su caso, tanto en la planificacin anual como en la quinquenal existen dos
etapas claramente diferenciadas: la elaboracin y emisin de las cifras de
control y la elaboracin y propuesta de cifras directivas. En sentido
figurado, estas etapas corresponden al paso del Plan desde la Junta Central
de Planificacin (JUCEPLAN) a los organismos de base y a su vuelta a
JUCEPLAN para ser compatibilizado con los resultados del ao precedente
y su posterior presentacin al Consejo de Ministros y a la Asamblea
Nacional para su aprobacin definitiva. Cabe sealar, sin embargo, que el
trabajo de las instancias planificadoras se centra en el plan anual.
La elaboracin del plan anual se inicia con la realizacin de una serie
de trabajos destinados a producir tres tipos de documentos bsicos: i) las
indicaciones metodolgicas para las diversas secciones del plan; ii) el

140

calendario y los procedimientos, en el que se detallan las tareas, c o n sus


respectivos contenidos, organismos responsables y cronograma, para cada
uno de los niveles de planificacin; y iii) el sistema de indicadores bsicos,
que permite evaluar el grado de cumplimiento de los objetivos de la poltica
econmica que orienta el plan.
En marzo de cada ao, JUCEPLAN elabora y emite las cifras d e control.
S e trata de una s e l e c c i n d e indicadores directivos sobre produccin y
servicios globales y algunos rubros seleccionados, c o m o abastecimiento
y v o l u m e n de inversin global, entre otros. L o s o r g a n i s m o s d e la
administracin central y las instancias locales del poder popular evalan
las cifras de control y compatibilizan las estimaciones de las diversas
e n t i d a d e s i n v e r s i o n i s t a s . L u e g o d e s a g r e g a n las c i f r a s d e c o n t r o l
recibidas de las empresas, unidades presupuestadas y d e l e g a c i o n e s
territoriales.
En la base, o sea, en las empresas y unidades presupuestadas, con las
cifras de control y de acuerdo con los criterios cualitativos, s e inicia el
proceso de elaboracin de propuestas de cifras directivas, c o n participacin
d e los trabajadores; esta etapa finaliza en junio.
Durante julio, los organismos de la administracin central y los rganos
del poder popular analizan las propuestas de las empresas y elaboran la
propuesta consolidada de cifras directivas. Los rganos locales de poder
popular, con los organismos de la administracin central, deben conciliar
el plan de inversiones para las provincias y otros aspectos del plan de las
empresas subordinadas.
Posteriormente, JUCEPLAN recibe las propuestas de los organismos de
la administracin central y del poder popular, las analiza y compatibiliza
con la informacin existente sobre el grado de cumplimiento del plan del
ao anterior y sobre el comportamiento d e las variables extemas. S e procede
luego a una deliberacin final, en la que participan los ministros, los
delegados de los rganos de poder popular provincial y los dirigentes
m x i m o s del partido comunista. Luego, c o n las cifras directivas ya
aprobadas, el plan anual es sometido a la consideracin del Consejo de
Ministros y de la Asamblea Nacional.
La elaboracin de planes quinquenales est estrechamente vinculada a
los congresos del partido comunista, realizados cada cinco aos, durante los
cuales se definen, a grandes rasgos, los contenidos del plan. Esto incluye la
formulacin de directivas bastante precisas acerca de algunos aspectos
globales, c o m o la elevacin del nivel de vida de la poblacin y las decisiones
sobre el proceso de inversin.
141

Por ltimo, en la planificacin a largo plazo el esfuerzo se centra en el


diseo de una estrategia de desarrollo. Por una parte, se trata de definir los
objetivos poh'tco-econmicos y sociales; por la otra, de determinar la
frmula ms viable para materializarlos, lo que incluye el programa de
accin y tambin las transformaciones que es necesario introducir en la base
tcnico-material, la estructura de la produccin y las relaciones econmicas
y sociales.

3. Participacin del sector privado en la elaboracin del plan


En algunas de las legislaciones latinoamericanas se presta particular
atencin a la participacin del sector privado en el procedimiento de
elaboracin del plan.
Al aludir anteriormente al tema de la participacin se haba sealado
que en la mayora de los pases se han establecido rganos que permiten al
sector privado participar en los sistemas nacionales de planificacin y se
han institucionalizado foros de consulta popular. N o obstante, el papel
asignado a la participacin vara mucho de un pas a otro; en algunos, el
rgano colegiado de decisin es de carcter participatvo, como por ejemplo
en Ecuador, en tanto que en otros es meramente consultivo, como ocurre en
Honduras.
Colombia es uno de los casos ms interesantes, ya que su legislacin
e s p e c i f i c a claramente el papel de estos rganos en el proceso de
planificacin. En efecto, el Captulo III de la Ley 3 8 de 1981 Colombia
contiene una normativa sobre el procedimiento de elaboracin y aprobacin
del Plan, que se caracteriza por establecer formas para concertar todas las
decisiones que ste involucra antes de someterlo a la consideracin del
Congreso Nacional.
Sin embargo, c o m o resultado de la nueva normativa del Departamento
Nacional de Planeacin (DNP) y despus de haberse suspendido la vigencia
de la Reforma Constitucional de 1979, dicho procedimiento ya no es
obligatorio; ahora es "de competencia del Departamento Nacional de
Planeacin establecer autnomamente la manera de adelantar las acciones
de formulacin y elaboracin de planes y programas. Igual capacidad se ha
otorgado a dicho Departamento en relacin con las polticas, estrategias,
programas y proyectos que debe aprobar el CONPES".
D e todas maneras, interesa describir brevemente el procedimiento
establecido en 1981. Este comienza, al igual que en el caso boliviano, con

142

una especie de subfase de naturaleza poHtica en la que el Presidente de la


Repblica y el Consejo Nacional de Poltica Econmica y Social (CONPES),
asesorados por los ministros y el Consejo de Ministros, sealan las pautas
y criterios sobre cuya base el DNP comenzar a dirigir las actividades de
planificacin. D e acuerdo coii estas orientaciones, los organismos
sectoriales y regionales preparan sus informes y anlisis, el Ministerio de
Hacienda informa sobre las restricciones globales, fiscales y financieras
pertinentes y la Comisin de Anlisis Econmico y Concertacin efecta
un examen general de la situacin, de las perspectivas y de las metas.
Con todos estos antecedentes, el DNP e l a b o r a y s o m e t e a la
consideracin del CONPES el "Documento general de conciliacin de la
poUtica econmica y de los objetivos del desarrollo", con lo cual concluye
la subfase poltica.
Una vez aprobado dicho documento por el Presidente de la Repblica
y el CONPES, los respectivos ministerios y el DNP proceden a elaborar los
planes y polticas sectoriales a partir de estudios especficos que, para cada
caso y como guas generales, apruebe el CONPES. Tambin deben preparar
planes indicativos por ramas industriales o de actividad econmica, en
armona con los respectivos planes sectoriales y en forma concertada,
mediante comits sectoriales.
Cumplida la etapa de consulta en las comisiones de concertacin, los
planes y polticas sectoriales son estudiados por el CONPES, a fin de
conciliarios con la poltica econmica fiscal y financiera. Para que puedan
ser incluidos en el proyecto de ley es necesario volver a informar a la
Comisin de Anlisis Econmico y Concertacin.
El propsito de la ley es lograr una concertacin de tipo multilateral,
que integre los puntos de vista de todos los sectores o representantes de las
fuerzas econmicas y sociales y permita la participacin de cada uno de los
interlocutores en el proceso de elaboracin del Plan Nacional de Desanollo
Econmico y Social. Segn lo explica Nieto Tafur, puesto que la Comisin
de Anlisis Econmico y Concertacin no es otra cosa que el equipo
econmico gubernamental trabajando en forma coordinada con el sector
privado, no cabe la menor duda de que as se asegura la articulacin y
armonizacin entre los sectores pblico y privado.
La ley prev que el trabajo de esta Comisin, que podra calificarse
como de concertacin horizontal, sea complementado mediante la accin
de las comisiones de concertacin que, en trminos anlogos, s e describira
c o m o de concertacin vertical; estas comisiones, c u y o enfoque es
eminentemente sectorial, se constituyen para encargarse del estudio y la
143

evaluacin de los planes y polticas por sector preparados en cada


Ministerio. Tambin es de s u competencia sugerir los cambios que
requieran los planes y programas sectoriales y los planes indicativos
elaborados bajo la responsabilidad de los ministerios, a fin de que el
resultado final de los mismos responda a necesidades reales y q ^ lo que se
introduzca finalmente en el plan sea lo ms adecuado y viable.
En otros pases, el concepto de participacin en la planificacin se ha
vinculado al de democracia participativa. Un ejemplo en este sentido es el
de Costa Rica, donde s e ha sealado que uno de los objetivos de esta forma
de planificacin es "la participacin de los niveles y mbitos de decisin
superior formal y jerarquizada, con las bases mismas de la sociedad, de
manera que la planificacin sea el resultado de un proceso de dos vas, de
arriba hacia abajo y a la inversa, con lo cual los funcionarios poUticos y los
tcnicos dan a conocer a las comunidades organizadas sus planteamientos,
pero tambin escuchan los de stas..
Otra forma de participacin es mediante los foros de consulta popular;
al respecto, cabe referirse al caso de Mxico. Para la formulacin del Plan
Nacional de Desanollo 1983-1988, el Gobierno de la Repblica inici
formalmente los trabajos de integracin del plan en febrero de 1983 y
convoc a la sociedad a participar en los foros de consulta popular.
En estos foros, amplios grupos de la poblacin tuvieron oportunidad de
manifestar sus inquietudes y propuestas. En el Plan se registran las
principales conclusiones de la consulta popular y se las incorpora a las
polticas adoptadas. Esto no significa que el Plan acoja todas y cada una de
la o p i n i o n e s v e r t i d a s r e c o g i d a s e n l o s d i v e r s o s f o r o s , s i n o
fundamentalmente aqullas que hayan alcanzado un grado de consenso
significativo y que sean compatibles con el marco de posibilidades y
restricciones existente. S e ha previsto que los foros constituyan una
instancia permanente de participacin social en la planeacin y que
continen su actividad para apoyar la evaluacin y actualizacin del Plan
mediante programas anuales.
El concepto de planificacin democrtica, acuado por Mxico para
denominar su sistema, tambin ha sido recogido por Venezuela en su
proyecto de ley sobre planificacin; en la Exposicin de Motivos de ste se
seala que "En esta poca se trata de entender que slo una estrategia
comn, apta para ser compartida por el nuevo pas que est emergiendo, es
capaz de permitir la indispensable articulacin de fuerzas polticas y
sociales favorables a una transformacin profunda, democrtica y eficiente
de Venezuela".

144

4. Integracin del nivel regional en la planificacin


a)

El funcionamiento

de los sistemas de planificacin

regional

El nivel regional de planificacin tiene importancia suficiente c o m o para


merecer un tratamiento aparte dentro del estudio del p r o c e s o de
planificacin. Al respecto, es de inters analizar los siguientes tres
puntos.
En primer trmino, es necesario determinar si para la legislacin
latinoamericana la regin representa solamente un espacio para la
planificacin o es tambin un sujeto planificador. Naturalmente, la
respuesta a esta cuestin depender de la naturaleza del sistema de
planificacin regional, es decir, si tiene identidad propia o es una mera
extensin regional del sistema de planificacin estatal. Un segundo punto,
derivado del anterior, se plantea al tratar de delinear las relaciones entre el
sistema de planificacin nacional y el regional, as c o m o el campo de accin
de cada uno. Por ltimo, se debe hacer referencia a las particularidades del
proceso de adopcin de decisiones en la planificacin regional, que sern
determinadas por las respuestas a las dos primeras cuestiones.

b) La regin como sujeto planificador

y como espacio de

planificacin

Este tema ha sido recientemente abordado por S. Boisier (Boisier,


1987), quien estima que el sujeto planificador fue y e s el Estado central
y que la regin e s el objeto, "precisamente considerada c o m o artefacto
a merced del sujeto y perfectamente incapaz en el sentido jurdico, social
y poltico porque, c o m o es lgico, no se conceden ni se reconocen
potestades ni capacidades a los objetos". Lgicamente, este tipo de
situacin es resultado de la falta de una autntica descentralizacin del
poder estatal, que requiere, c o m o ya s e sabe, que s e reconozcan
competencias propias a entidades ajenas al Estado. El autor aade que
para que la regin se convierta en sujeto es preciso que sea considerada
c o m o un ente pblico dotado de competencia en materia de planificacin
regional.
Por lo tanto, si el sistema de planificacin regional no est sustentado
en una concepcin de la regin c o m o organizacin poltica territorial
autnoma, dotada de personalidad jurdica de derecho pblico, no ser ms
que la extensin a nivel regional del sistema de planificacin estatal. Slo
si s e dan tales condiciones es posible hablar de un autntico sistema de
planificacin regional.
145

Las iniciativas de descentralizacin que actualmente se estn poniendo


en prctica comienzan a considerar a la regin como un ente pblico y, por
lo tanto, dotada de facultades para planificar. N o obstante, sta no es todava
la regla general, como lo demuestran algunos ejemplos.
Si se excluye a los pases con estructura federal que, por lo menos en
el plano estrictamente jurdico, obviamente han descentralizado el sistema
de planificacin, es posible analizar tres casos de pases unitarios
descentralizados por regiones: Bolivia, Peru y Colombia.
En Bolivia, a pesar de que la Ley sobre Corporaciones Regionales de
Desarrollo no es tan reciente (data de 1978), la Legislacin las concibe como
sujetos de la planificacin; as, en el Artculo 2 son definidas c o m o entidades
pblicas descentralizadas, con personalidad jurdica, autonoma de gestin
administrativa, tcnica y financiera, patrimonio propio y duracin
indefinida. Ello implica que las Corporaciones en cuestin estn capacitadas
para desempear funciones de planificacin regional y, de hecho, en el
Artculo 4 se seala que el objetivo general de las mismas es promover el
desarrollo econmico y social de la regin, mediante el planeamiento
nacional, la realizacin de estudios, la elaboracin de proyectos de acuerdo
con los objetivos nacionales y la ejecucin e implementacin de los mismos,
conforme lo establecen sus funciones y atribuciones.
Si bien una regulacin de este tipo no concibe precisamente a la regin
como un ente pblico territorial, admite su existencia como un ente con
personalidad jurdica y plena capacidad para planificar.
En Per la situacin es an ms clara; como se recordar, la Constitucin estableca que las regiones eran entes pblicos distintos del Estado, con
rganos ejecutivo y parlamentario propios. Es evidente, por lo tanto, que se
cumplen los requisitos jurdicos para que las regiones puedan ser sujetos
planificadores. Sin embargo, en la prctica, es sabido que el funcionamiento
de la regionalizacin peruana todava es objeto de serias crticas.
El caso de Colombia es significativo y aclaratorio, pues combina las
concepciones de la regin como sujeto planificador y como espacio de
planificacin. En efecto, como ya se mencion, en ese pas la regin jams
fue definida como una nueva entidad o persona jurdica de derecho pblico,
por lo que su organizacin administrativa no es ms que una prolongacin
de la nacional. As, las regiones son un espacio para la planificacin y no
un ente planificador.
Sin embargo, la independencia de las regiones de planificacin dio
origen en Colombia a un ente planificador regional, aunque con

146

competencias muy limitadas: las Corporaciones Autnomas Regionales,


categora especial de institucin pblica descentralizada por servicios,
concebidas por la Constitucin con plenas facultades legales para
desempear funciones en el campo de la planeacin econmica y social a
nivel regional. Resulta as que en Colombia coexisten ahora ambos sistemas
de planificacin: uno autnomo, las Corporaciones -aunque bajo la tutela
del Departamento Nacional de Planeacin- y otro objeto de la planificacin
estatal, las regiones de planificacin.
En los dems pases, lo normal es que el sistema de planificacin
regional sea una extensin del estatal; aunque s e establezcan rganos
planifcadores propios a nivel de cada regin, no se les dota de una autntica
capacidad de decisin, sino que quedan sometidos a las resoluciones
nacionales sobre la planificacin regional.
Distinto es el caso de la planificacin en las entidades territoriales
menores, como los departamentos o municipios; stos, por haber sido
tradicionalmente concebidos c o m o entes pblicos con personalidad
jurdica, no comparten la problemtica de las regiones. En Amrica Latina,
la descentralizacin regional todava est dando sus primeros pasos.

c)

Las relaciones

entre los sistemas de planificacin

nacional y

regional

D e la situacin recin descrita es fcil concluir que entre los sistemas


de planificacin nacional y regional las relaciones que existen son
prcticamente de subordinacin. Sin embargo, este punto merece un anlisis
ms detenido.
Efectivamente, tal c o m o se ha visto, los sistemas de planificacin
regional pueden constituir una prolongacin del nacional o bien ser
a u t n o m o s . Es importante precisar esta idea p o r q u e un E s t a d o
descentralizado no es sino la suma de sus regiones, por lo menos en trminos
territoriales; luego, aunque pueden existir modalidades de planificacin
regional independientes del Estado, resulta imposible concebir algn tipo
de planificacin nacional que no tenga en cuenta las regiones. Dentro de
cada regin, por lo tanto, habr que considerar, como mnimo, dos tipos de
actividades de planificacin: las relacionadas con el mbito nacional y las
a nivel regional, aunque a veces estas ltimas no sean ms que la proyeccin
del plan nacional a la regin.
Esto hace aparecer un cuadro de relaciones relativamente complicado,
que se procurar explicar a partir de algunas experiencias nacionales
concretas.
147

V o l v i e n d o al c a s o de Bolivia, c o n s i d e r a d o c o m o e j e m p l o de
planificacin regional a cargo de un ente pblico dotado de personalidad
jurdica y autonoma de gestin. La Ley de Corporaciones Regionales de
Desarrollo las concibe con dos finalidades: como entidades competentes
para realizar actividades propias de planificacin regional, pero tambin
como prolongaciones regionales del sistema de planificacin nacional,
atribuyndoles facultades en ambos sentidos. Su naturaleza, por lo tanto,
est determinada por sus funciones en estos dos planos. Esto, adems, es
corroborado por la propia ley que, por una parte, considera a las
Corporaciones como entes pblicos autnomos, pero por la otra, dedica el
Captulo II, "De la coordinacin global, sectorial y regional", a establecer
sobre ellas una especie de relacin de tutela ejercida por el Ministerio de
Planeamiento y Coordinacin; ello implica que no existe una real
descentralizacin de la funcin planificadora, pues la Corporacin no goza
de un mbito de materias propias sobre las que ejercitar esta capacidad en
forma exclusiva, independientemente de los rganos del sistema nacional.
Las atribuciones de la Corporacin se refieren a tres categoras de
planes: el Plan Nacional de Desarrollo, el Plan de Desarrollo Regional y
"sus propios planes y proyectos", con una diferencia expresa entre estos
ltimos y el Plan Regional. En concreto, respecto del Plan Nacional, le
corresponde formular y proponer los objetivos, estrategias y polticas de
desarrollo de la regin; una vez formulado el Plan Nacional, debe elaborar
el Plan de Desarrollo Regional, enmarcado en el anterior. Hasta esta etapa,
la Corporacin funciona c o m o una especie de extensin regional del sistema
nacional de planeamiento.
N o obstante, hay que tener en cuenta que la Corporacin tambin puede
formular sus propios planes y proyectos y, adems, que su participacin en
el sistema nacional no se plantea directamente en trminos de una relacin
jerrquica. Al respecto, en el Artculo 8 de la Ley se establece que el sistema
en su conjunto funcionar de manera concertada, lo que implicara no slo
la facultad de participar en el sistema, sino de llegar a acuerdos en materia
de planificacin.
La relacin de dependencia es mucho ms manifiesta cuando la regin
es concebida simplemente c o m o una divisin administrativa y no se crea
ninguna entidad con personalidad jurdica y competencia regional. En Costa
Rica, por ejemplo, donde se acaba de reformar el Subsistema de Direccin
y Planificacin Regional, se seala expresamente en el Artculo 1 que ste
es parte integrante del sistema nacional de planificacin y, aunque se prev
la existencia de planes regionales y la intervencin del subsistema en la

148

fomulacin de los planes nacionales, no se establece ninguna instancia


planifcadora propia de la regin. Lo mismo ocurre en el caso de Chik, a
pesar de la reciente promulgacin de una ley sobre planificacin regional.
En conclusin, la ausencia de autoridades propiamente regionales,
independientes del poder central, determina que la planificacin regional
no sea ms que una extensin de la nacional y, por lo tanto, que el sistema
sea de jerarquizacin vertical.
La situacin es muy diferente en los pases federales, cuyos estados
gozan de autonoma poltica y administrativa frente al gobierno central, que
est por lo tanto comprometido a concertar los objetivos de la planificacin
con todos los miembros de la federacin. Por ejemplo, en el caso de
Argentina, se ha establecido el Consejo Federal de Inversiones con la
finalidad de concertar a nivel nacional los objetivos de planificacin de las
provincias.
Con sistemas de este tipo pareciera innecesario incluir rganos de
carcter poltico o de direccin en los sistemas regionales de planificacin;
sin embargo, casi todos ellos cuentan con alguno. Luego, cabe replantearse
esta cuestin con un breve repaso del proceso de adopcin de decisiones en
la planificacin regional.

d) El proceso

de adopcin

de decisiones

en la planificacin

regional

En Amrica Latina resulta paradjico que si bien la Legislacin no


revela una preocupacin excesiva por concebir las regiones c o m o sujetos
planificadores, s demuestra una tendencia muy generalizada a democratizar
la planificacin a nivel regional abrindola a los ms diversos cauces de
participacin.
N o cabe duda de que los niveles ms descentralizados son tambin los
ms propicios para hacer participar a la sociedad civil en el proyecto poltico
nacional. Como ha sealado recientemente R.P. Guimaraes, "hay por
supuesto que huir de los esquemas rgidos de formulacin y ejecucin de
polticas y, partiendo del hecho de que la planificacin excesivamente
descentralizada e s incompatible con la participacin de amplios sectores
sociales, enfatizar la capacidad de negociacin y persuasin por sobre la del
comando jerrquico" (Guimaraes, 1989). Pero resulta paradjico que se
abran cauces de participacin en la adopcin de decisiones cuando en
realidad poco hay que decidir en un sistema de planificacin jerarquizado
verticalmente, en el que las regiones no estn, ni jurdica ni polticamente,
al mismo nivel que el Estado.

149

En efecto, la diferencia entre los sistemas de planificacin regionales y


los nacionales es que en el caso de los primeros la legislacin no separa el
rgano de direccin poltica del de participacin, lo que da origen a una
e s p e c i e de entidad mixta, integrada por los p o d e r e s p b l i c o s y
representantes de la sociedad civil, a la que en principio corresponde dirigir
el sistema de planificacin regional. Esta es la situacin en los casos de
Bolivia y Costa Rica y, en cierta medida, aunque con algunas diferencias,
de Per y Chile.
En Bolivia, por ejemplo, el Directorio de la Corporacin Regional de
Desarrollo representa el nivel superior de decisin en materia de
planificacin regional y es, simultneamente, un rgano de participacin y
el encargado de aprobar las estrategias, planes y programas de desarrollo.
Algo parecido ocurre en Costa Rica, a partir de la publicacin del nuevo
decreto que regula el subsistema de planificacin regional, pues se ha
ampliado considerablemente la capacidad de decisin de los Consejos
Regionales de Desarrollo, creados como rganos de participacin. En
efecto, aunque en el Artculo 6 se les define como rganos asesores, una
vez que la Asamblea del Consejo ha seleccionado los proyectos prioritarios
de c a d a s e c t o r y l o s ha p u e s t o e n c o n o c i m i e n t o d e l M i n i s t r o
correspondiente, ste tiene que responder por escrito a la propuesta y en
caso de no acogerla total o parcialmente, deber fundamentar en forma
expresa su dictamen. Este procedimiento pone en evidencia que el Consejo
goza de gran capacidad de decisin.^'
En Per la situacin es mucho ms especfica, puesto que, de acuerdo
con la Constitucin, es la Asamblea General -rgano parlamentario, pero
no participativo- la que aprueba los planes regionales. En este caso, el poder
de decisin de este rgano es manifiesto.
Por ltimo, con respecto a Chile cabe sealar que all se ha optado por
un sistema intermedio entre aqullos en que el rgano de participacin est
dotado de capacidad de decisin y aquellos en que slo es una entidad
consultiva. Efectivamente, en el sistema chileno de planificacin existen
dos rganos de coordinacin poltica: la Intendencia y el COREDE; al titular
de la primera le corresponde la funcin directiva y al segundo, que es un
rgano de participacin, el papel de asesor. N o obstante, la enumeracin de
funciones del COREDE podra hacer pensar que se trata de un rgano de
decisin, puesto que el Intendente requiere de su acuerdo para aprobar el
plan regional. Sin embargo, dado que carece de facultades para controlar la
decisin que se emita, tal c o m o se vio al estudiar sus funciones, no cabe
seguir considerndolo un rgano de direccin poltica.

150

En los dems pases analizados, la cuestin e s an ms simple: los


rganos de participacin son exclusivamente de asesoramiento y su fnalidad
no es procurar el consenso entre el Estado y las regiones y tampoco entre
los poderes pblicos y la sociedad civil, en tomo de la planificacin regional.

C. LA APROBACION DEL PLAN


1. Introduccin: la intervencin de los rganos
parlamentarios en la planificacin
Una cuestin siempre controvertida es si corresponde al Ejecutivo o al
Parlamento aprobarlos planes. Se ha argumentado que un plan es un programa
de Gobierno, por lo que es ste quien debe elaborarlo y aprobarlo, sea como
instrumento interno de racionalizacin de su propia poltica, o bien - l o que es
ms frecuente- como documento que se da a la publicidad con la intencin de
ganarse el respaldo de la opinin pblica (Garrido Falla, 1975, p. 40). En
realidad, en la mayora de los pases en los que existe oficialmente un programa
de desarrollo, ste es aprobado por el Gobierno, aunque en ocasiones el rgano
parlamentario tenga algn tipo de injerencia al respecto. Sin embargo, hay
casos en que le corresponde aprobar el plan mediante una ley.
Martn Retortillo, en un trabajo clsic(x enumer las posibles razones
para que el plan deba ser aprobado por ley.
La primera es que exista un texto constitucional que as lo disponga
mediante una reserva expresa de ley. Cualquier otro tipo de competencia
que la constitucin atribuya al rgano parlamentario n o obliga a que el plan
tenga que ser aprobado en forma de ley. Sin embargo, las razones
constitucionales no son sino de carcter inmediato, por lo que se debe buscar
causales mediatas de naturaleza tcnica o poltica que justifiquen la reserva
constitucional.
En segundo lugar, por lo tanto, habra que indagar en el mbito de la
tcnica legislativa, donde aparecen dos argumentos: primero, que el plan
puede contener disposiciones que afecten la situacin jurdica de los
individuos o bien que su cumplimiento requiera la promulgacin de una
normativa que derogue el ordenamiento jurdico vigente. Sin embargo, este
razonamiento es discutible, puesto que medidas de este tipo pueden estar
contempladas en otros proyectos de ley independientes que el Gobierno
enve al Parlamento con el objeto de poner el plan en prctica. Esta fnalidad

151

justifica su presentacin y si las Cmaras polticas comparten la filosofa


que inspira el plan, tales proyectos sern aprobados.
N o obstante, cuando el plan es sancionado por el Parlamento en forma
de ley es posible incluir en l medidas garantizadas mediante una reserva
constitucional, siempre que dicha reserva no conlleve ninguna otra
exigencia especial (como por ejemplo reserva de ley orgnica). Por el
contrario, si el Gobierno opta por no incluir este tipo de medidas en la ley
del plan y prefiere presentarlas posteriormente como proyectos de ley
independientes, no existir garanta jurdica alguna de que sean aprobados;
lo que s existir es una slida garanta poltica.
Otra razn, vinculada a la anterior, cae en el mbito de la tcnica
presupuestaria. El argumento es an menos concluyente que el recin
expuesto, pues los principios presupuestarios exigen que los programas de
inversin contenidos en un plan sean incluidos entre las autorizaciones
presupuestarias, ya que la ley de presupuesto no puede ser sustituida por la
ley del plan. D e nuevo, slo s e contar con la garanta poltica de que los
parlamentarios que aprobaron el plan tambin sancionarn los programas
de inversin contenidos en l cuando deban votar la ley de presupuesto.
Mucho ms eficaz sera que la Constitucin estableciera expresamente la
obligacin de incluir los programas de inversin en los presupuestos, no
para garantizar el voto parlamentario, sino para que el Gobierno cumpla su
programa de inversiones, que puede haber sido elaborado solamente con el
fn de conciliar intereses polticos.
Por ltimo, existen razones de ndole poltica; en este sentido se dice
que si la planificacin ha de ser democrtica, lo ser en la medida en que la
decisin final al respecto la adopte el Parlamento. Pese a su indudable
importancia, tambin puede prescindirse de este argumento, puesto que la
aprobacin parlamentaria slo involucra opciones muy generales y tiende
incluso a ser simblica, ya que resultara imposible que el Parlamento
ahondara en los contenidos. Por otra parte, el razonamiento es plenamente
vlido cuando se trata de defenderla democracia representativa en el mbito
de la planificacin, pero pierde relevancia cuando lo que s e pretende
proteger es la democracia participativa. N o obstante, en este estudio se
considera que en este punto radica la problemtica al respecto.

a)

La aprobacin

del plan por ley. Anlisis

de casos

seleccionados

La legislacin de Colombia constituye un buen ejemplo de aqullas en


que se establece que la aprobacin de los planes debe hacerse por ley. La

152

Constitucin, en el Artculo 80, dispone que "Habr un Plan Nacional de


Desarrollo Econmico y Social presentado por el Gobierno y aprobado por
el Congreso, que comprender una parte general en la cual se sealarn los
propsitos nacionales y las metas y prioridades de la accin del Estado de
acuerdo con el Artculo 32, las inversiones para impulsar el desarrollo
regional y la participacin que se dar a los diversos sectores de la sociedad
y de la economa; y una parte programtica que determinar los recursos,
medios y sistemas para su ejecucin". "La ley del plan tendr supremaca
sobre todas las que se expidan para asegurar su cumplimiento." De esta
manera, es evidente que no solamente se sanciona la intervencin del
Congreso en la planificacin, sino que tambin se establece que los planes
deben ser aprobados bajo la forma de ley.
Adems, la legislacin colombiana otorga a la ley del plan una categora
jurdica especial al precisar que tendr supremaca sobre las que se expidan
para asegurar su cumplimiento. Esto significa que el Ejecutivo podra
utilizar el proyecto de ley del plan para introducir disposiciones que incidan
sobre la situacin de los individuos o el ordenamiento jurdico vigente, sin
peijuicio de la existencia de una ley posterior que desarrolle cada aspecto
en trminos concretos.
En Colombia, la intervencin del Congreso en el Plan data de 1945,
cuando se estableci, mediante una reforma constitucional, que era deber
de ste formular planes y programas que sirvieran de marco a las decisiones
relacionadas con la inversin pblica, as como a las medidas orientadas a
promover el desarrollo. Sin embargo, el procedimiento que rige en la
actualidad fue reglamentado en 1968, en tomo de la idea central de que el
Congreso no solamente apruebe los planes, sino que pueda controlarlos
mediante una comisin especial creada con este propsito.^^
Las razones mediatas de la existencia de este procedimiento en
Colombia son ms bien de poltica que de autntica tcnica legislativa.
En este sentido, se ha dicho que "no es fcil que el Ejecutivo mantenga
ciertas polticas si stas no cuentan con un apoyo del Congreso que
equilibre las fuerzas muchas veces egostas de gremios, sindicatos,
prensa, an del propio Gobierno y que se presenta con ms fuerza a
medida que se sucede el perodo presidencial". "Obviamente para tener
un plan que sea ley se requiere de un Congreso con voluntad poltica para
aproximarse al tema y con capacidad para profundizar en los temas que
estn dirigiendo nuestro desarrollo econmico y social." Sin embargo,
en Colombia el problema consiste en que "la voluntad poltica no ha sido
suficiente". ^^

153

En efecto, la intervencin del Congreso en el plan debe realizarse por


intermedio de una Comisin Permanente, encargada de debatir en primera
instancia los proyectos de ley pertinentes, supervisa la ejecucin del plan y
la evolucin de los resultados del gasto pblico. Pues bien, en 1986 M.
Urrutia hizo notar que, en quince aos, el Congreso no haba logrado
designar a los miembros de la Comisin, no obstante su importancia; por
consiguiente, sta nunca se haba reunido. As queda en evidencia la falta
de inters por parte del Congreso en el procedimiento de planificacin y en
deliberar sobre las pautas generales de la poltica econmica. El cuerpo
parlamentario tiende a concentrarse en el debate de iniciativas legislativas
especficas en materia de economa, as como en el examen de casos
concretos de ineficiencia administrativa o mal manejo de fondos pblicos
en instituciones gubernamentales. El diseo de la poltica econmica queda
entonces en manos del poder ejecutivo.^
Pero esto no es todo, ya que la Constitucin tambin prev un
procedimiento que permite que el Plan sea aprobado directamente por el
ejecutivo, en caso de que el Congreso rehuse sancionarlo; esto demuestra
que la preocupacin constitucional no apuntaba a la conveniencia de que el
Plan fuera aprobado por el Parlamento, sino al hecho mismo de que
asumiera la forma de ley. En efecto, en el prrafo 2 del Artculo 80, despus
de detallar la composicin de la Comisin Permanente del Plan, se establece
que "Si el Plan no es aprobado por el Congreso en los cien das siguientes
de sesiones ordinarias o extraordinarias a su presentacin, el Gobierno
podr poner en vigencia los proyectos mediante decretos con fuerza de ley".
Sin embargo, no ha sido ste el problema que se ha planteado en
Colombia. Hasta la fecha, el Congreso no ha ejercido la funcin de aprobar
los planes y programas de desarrollo econmico y social y tampoco se ha
dado la coyuntura que hiciera necesario adoptarlo mediante un decreto
gubernamental con fuerza de ley. As, cada administracin presidencial ha
definido internamente sus planes y programas como orientaciones centrales
de su accin gubernamental. Recogiendo precisamente esta experiencia, en
el Decreto Extraordinario 3152 de 1986 se contempla la posibilidad de que
los organismos de planeacin (DNP y CONPES) definan y aprueben las
polticas, estrategias, programas y proyectos del gobierno nacional y que
ellos mismos coordinen su ejecucin, seguimiento y evaluacin.
Sin embargo, esta ltima iniciativa, basada en un texto legal, no basta
para derogar disposiciones contenidas en la Constitucin. Por esta razn, al
dar a conocer el Plan de Economa Social en agosto de 1987, el Presidente
de la Repblica anunci una reforma de los preceptos constitucionales

154

relacionados con la planificacin y los presupuestos. As, se seala que "El


Congreso debe ser el ms importante escenario de discusin de los planes
y programas [...] y que existen adems razones de orden tcnico que hacen
urgente que el Congreso debata y apruebe los planes y programas del
Gobierno. En efecto, para racionalizar y planificar la economa, es
indispensable sujetar las leyes anuales de presupuesto a planes y programas
de inversin, definidos y con fuerza legal. De esta manera, el gasto pblico
y, en particular la inversin, ser consistente con los parmetros de previsin
macroeconmica y social, tales como la poltica cambiara, la fiscal, la
monetaria y la de ingresos y salarios".^
M.M. Cullar de Martnez, actual Jefe del DNP, al presentar al Congreso
la Memoria del ejercicio 1986-1987 se refiri a los aspectos de la reforma
que ataen a las relaciones entre el plan y el presupuesto. En este sentido,
lo que se propone es una divisin de los contenidos del Plan Nacional de
Desarrollo Econmico y Social: "de una parte, el Gobierno sealara los
propsitos nacionales, las metas de la accin estatal y el programa
macroeconmico para el logro de las polticas propuestas; de otra parte,
correspondera al Congreso, a travs de las respectivas comisiones
permanentes, el anlisis y aprobacin de los planes sectoriales de inversin
pblica presentados por el Gobierno".^
Luego, se sigue pensando en consagrar constitucionalmente la
necesidad de que el Congreso intervenga en el proceso de planificacin y
de que el plan asuma la forma de ley, pero esta vez con la finalidad mucho
ms concreta de ajustar los presupuestos a los programas de inversin
contenidos en el plan. Ello no significa que dichos programas, aun cuando
tengan carcter legal, puedan ser ejecutados directamente, sin previa
autorizacin presupuestaria. Sin embargo, as c o m o en algunas
constituciones se establece la obligatoriedad de incluir los intereses de la
deuda pblica en los presupuestos, sera importante hacer lo mismo en el
caso de los programas de inversin comprendidos en el Plan.
Brasil es otro de los pases en cuya constitucin se dispone que es de
competencia del Congreso aprobar los planes plurianuales de desarrollo.
La reglamentacin al respecto est contenida en los Artculos 48 y 165
de la norma fundamental. En el segundo de stos se indica que la ley en que
se promulgue el plan plurianual deber establecer, por regiones, las
directrices, objetivos y metas de la Administracin Pblica Federal en
relacin con gastos de capital y programas de larga duracin. Los planes y
programas nacionales, regionales y sectoriales previstos en la Constitucin
deben ser elaborados en consonancia con el plan plurianual y examinados

155

por el Congreso Nacional. El procedimiento para la aprobacin del proyecto


de ley del plan y de las leyes presupuestarias es el mismo.
Tambin en Honduras la Ley de Planificacin de 1986 contempla un
interesante sistema, basado en una distincin entre la parte normativa y la
parte programtica del plan, que evita que los objetivos cuantifcables del
plan tengan carcter de ley y, por ende, no puedan ser modificados. En el
Artculo 4 de la Ley se indica que los planes del sector pblico tendrn una
parte normativa y otra programtica. En la primera se determinarn los
problemas existentes y los recursos disponibles, se establecern los
propsitos nacionales y las metas del sector pblico y se precisar la
participacin de los diversos sectores econmicos y sociales para el logro
de tales objetivos. La parte programtica incluir los proyectos especficos,
las fuentes de financiamiento y las metas cuantitativas que se habrn de
alcanzar.
Ahora bien, slo la primera parte del plan, es decir, la normativa,
asumir la forma de ley; adems, tendr supremaca sobre la parte
programtica y sobre otras leyes o reglamentos relacionadas con ella.
b) La aprobacin por ley de los planes

anuales

En otro grupo de pases se ha preferido que el rgano parlamentario no


intervenga en la aprobacin del plan nacional de desanollo a largo plazo,
sino en la de los planes anuales. Este es el caso, por ejemplo, de Panam y
tambin de Cuba, cuyos sistemas ofrecen la ventaja de referir el plan y el
presupuesto al mismo periodo anual, lo que hace coincidir su aprobacin.
En Panam, en el Artculo 17 de la Ley de Planificacin se seala que
"El Plan Nacional de Desanollo tendr como trmino de referencia un
perodo mnimo de seis aos (6), se actualizar anualmente y ser sometido
a discusin en el seno del Congreso Nacional de Legislacin antes de
presentarlo a la Asamblea Nacional de Representantes de Corregimientos".
Por otra parte, en el Artculo lO.b se dispone que corresponde a la Direccin
de Poltica Econmica y Social "preparar planes anuales operativos,
congruentes con los planes nacionales de desarrollo, que sirvan de base para
la formulacin de los presupuestos del sector pblico y la adopcin de otras
medidas de poltica econmica y social". Segn el Artculo 18 de la Ley,
dichos planes anuales deben ser aprobados por ley.
En Cuba, como ya se ha visto, la dimensin temporal de la planificacin
genera tres tipos de planes: el plan perspectivo o de largo plazo, que
comprende diez o ms aos y se centra en los aspectos estratgicos, el plan
156

quinquenal o de mediano plazo y el plan anual o de corto plazo,


acentuadamente tctico y operativo. De stos, el plan anual tiene carcter
de ley y debe ser aprobado por la Asamblea Nacional del Poder Popular.
Adems, sirve de base para elaborar la Ley de Presupuesto del Estado.
c) La aprobacin del plan por el Ejecutivo
Aunque tambin se dan casos de opciones intermedias, en otros
pases se ha preferido que el plan nacional de desarrollo no sea aprobado
por un rgano parlamentario, decisin tambin avalada por importantes
consideraciones. En efecto, el principio de legalidad financiera se refiere
a los ingresos y gastos del Estado y no hay razn para incluir en el plan
nada relacionado con ellos. Los tributos y los otros ingresos del Estado
pueden ser recaudados porque existen leyes independientes que as lo
disponen; por su parte, los gastos son objeto de la ley de presupuesto,
con lo que se da cumplimiento al principio de legalidad financiera sin
necesidad de incorporarlos en el plan. Adems, los planes de desarrollo
no suelen contener estimaciones precisas de ingresos y gastos; de hecho,
stos ni siquiera se mencionan, sobre todo si se trata de planes de
mediano o largo plazo, que con frecuencia son la expresin ms bien
retrica de un conjunto de buenas intenciones (Garrido Falla, 1975,
p. 51).
La intervencin del Parlamento en la economa se ha justificado
principalmente con razones vinculadas a la legislacin social y tributara.
En estas esferas, el papel del Parlamento es fundamental, pues estn en
juego los derechos del individuo como hombre y como ciudadano. Sin
embargo, cuando el Estado interviene en la produccin de bienes y servicios
pueden resultar afectados los derechos de sectores o colectividades y las
decisiones que los involucran son mucho ms difciles de conciliar con un
Parlamento representativo de los ciudadanos; es por ello que este nuevo
papel del Estado, cuyo impacto poltico es considerable, escapa a la
competencia de los parlamentos tradicionales (OCDE, 1966).
Razones como sta han conducido, por ejemplo, a que en la legislacin
de Costa Rica se haya establecido que el Programa Nacional de Desarrollo
constituye el programa oficial de gobierno y debe promulgarse mediante
Decreto Ejecutivo; igualmente, en Per la Constitucin dispone que la
aprobacin de los planes nacionales de desarrollo corresponde al Presidente
de la Repblica. Los ejemplos son muchos, porque ste es el principio
habitual en la regin.

157

Sin embargo, dado que una interpretacin en este sentido podra llevar
a concebir la planificacin como un acto arbitrario de Gobierno, para
evitarlo se pueden utilizar dos mecanismos no excluyentes. Al primero ya
se ha hecho referencia repetidas veces y consiste en prever una amplia
participacin en la elaboracin del plan, de modo que intervengan
instituciones de todo tipo y nivel de cada sector de la economa y de la
sociedad. Si el consejo econmico nacional al que se someten los programas
cuenta con una participacin lo suficientemente representativa, puede estar
mejor calificado que el parlamento para analizarlos. En la medida en que
los rganos de participacin, cuyas funciones son, en general, de
asesoramiento, puedan emitir una opinin definitiva, la actuacin
gubernamental no podr ser arbitraria; sin embargo, esto depender mucho
de la composicin de los consejos. Al respecto, es preciso abordar el tema
de la autntica concertacin en la planificacin, que va ms all de la simple
participacin.
Al analizar la participacin en planificacin ya se ha visto que en la
mayora de los pases existen rganos participativos, habitualmente
consultivos o de asesoramiento; la democratizacin de la planificacin ser
efectiva en la medida en que sus propuestas y aspiraciones sean tomadas en
consideracin. Lo mismo se aplica, por ejemplo, a los denominados foros
de consulta popular.
En este sentido. Garca d'Acua ha sealado que si bien la participacin
poltica puede ser un sistema idneo para manejar el tema del poder y, en
general, el de legislar, resulta insuficiente para asegurar la participacin
plena de los individuos en la gestacin y materializacin del proyecto
nacional de desarrollo (Garca d'Acua, 1982, p. 36).
Sin embargo, todo esto no implica que el Parlamento no deba iiitervenir
de alguna manera en la planificacin, aunque no sea por la va de aprobar
los planes bajo la forma de una ley, ya que ello tiene tambin la ventaja de
permitirle ejercer cierto control sobre esta actividad del Gobierno, funcin
que a menudo es ms importante. Al respecto, como ya se haba
mencionado, existen opciones eclcticas.
d) La participacin

del Parlamento

en el control del plan

En este estudio se considera fundamental que el Parlamento ejerza


aunque sea un mnimo grado de control sobre el plan; este planteamiento
obedece sobre todo a que si bien en la actualidad cabe poner en duda la
eficacia de los parlamentos en sus tareas de supervisin gubernamental, las

158

otras alternativas no parecen contar an con la suficiente garanta


democrtica. Cuestiones tan importantes como las estrategias y objetivos
de la econona nacional no deberan quedar absolutamente fuera de la
competencia parlamentara, si bien ello no significa que sea preciso aprobar
el plan por ley.
En este sentido, lo ms pertinente sera que se permitiera al Parlamento
ejercer lo que en forma creciente demuestra ser su autntica funcin: el
control. En efecto, como ya se ha sealado, de nada sirve dotar a un rgano
de facultades para aprobar un plan, si despus no se le permite controlar su
ejecucin. Este aspecto es especialmente importante en el mbito de la
planificacin. Al referirse a los presupuestos se dijo que la funcin del
Parlamento se haba reducido simplemente a registrar decisiones polticas
ms que a aprobarlas, por lo que ahora era importante que concentrara sus
esfuerzos en las labores de control; esta afirmacin es mucho ms vlida
an en el caso de los planes de desarrollo.
Una crtica que se ha hecho a los planes es que son textos ms bien
retricos, llenos de promesas favorables, por lo que evidentemente carece
de sentido darles aprobacin parlamentaria y categora formal de ley; por
otra parte, si contienen modelos econmicos y material altamente tcnico,
resulta muy difcil someterlos a debate parlamentario. Esto corrobora la idea
de que es preferible que el Parlamento se concentre en sus tareas de control.
Adems, constituye una de las razones por las que el papel del Parlamento
en materia de planificacin no puede ser desempeado por los denominados
mecanismos de participacin, ya que stos participan en la elaboracin del
plan, pero no en su control a nivel poltico.
A continuacin se analizarn algunas legislaciones nconales que
contemplan la intervencin parlamentaria en el control del plan, tales como
las de Mxico, Venezuela, Ecuador y, en cierto modo, Honduras.
En Mxico, en el Artculo 5 de la ley de planeacin se prev que "El
Presidente de la Repblica remitir el Plan al Congreso de la Unin para su
examen y opinin. En el ejercicio de sus atribuciones constitucionales y
legales y en las diversas ocasiones previstas por esta Ley, el Poder
Legislativo formular, asimismo, las observaciones que estime pertinentes
durante la ejecucin, revisin y adecuaciones del propio Plan". Ms
adelante, en el Artculo 6 se dispone que "El Presidente de la Repblica, al
informar ante el Congreso de la Unin sobre el estado general que guarda
la administracin pblica del pas, har mencin expresa de las decisiones
adoptadas para la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo y los programas
sectoriales. En el mes de marzo de cada ao, el Ejecutivo remitir a la

159

Comisin Permanente del Congreso de la Unin el informe de las acciones


y resultados de la ejecucin del Plan y los programas a que se refiere el
pnafo anterior".
Evidentemente, si bien el plan no es aprobado por el Parlamento, se
permite que ste lo examine y emita su opinin, antecedente que ser de
suma relevancia para el Ejecutivo, puesto que le permitir modificar el plan
en alguna medida de acuerdo con la opinin parlamentaria sobre sus
perspectivas a futuro. Este es el sentido de la intervencin del Congreso
mexicano en la planificacin, tal como lo ratifican posteriormente los
Artculos .3, 7 y 8 de la Ley.
El Artculo 6.3 se refiere al contenido de las cuentas anuales de la
Hacienda Pblica, que deben ser presentadas de manera que el Congreso
pueda verificar su conformidad con el plan; el Artculo 7 trata de las leyes
de ingresos y de presupuestos de gasto, cuya congruencia con los programas
anuales y con la ejecucin del Plan Nacional de Desarrollo tambin debe
ser controlada por las cmaras. El Artculo 8, por ltimo, est dedicado a
las intervenciones ante el Congreso de los Secretarios de Estado y Jefes de
Departamentos Administrativos; stos, al dar cuenta anualmente al
Congreso de la Unin sobre la situacin de sus respectivos ramos,
informarn sobre el avance y grado de cumplimiento de los objetivos y
prioridades fijados en la planeacin nacional y que caen en sus
correspondientes mbitos de competencia, as como sobre los resultados de
las acciones previstas.
El caso de Venezuela es igualmente interesante, aunque presenta
diferencias sustanciales con respecto al de Mxico.
La intervencin del Congreso en la planificacin venezolana fue
consagrada a partir de la Enmienda Constitucional N 2, de marzo de 1983,
en la que se contempl una ley orgnica que regulara la presentacin que el
Ejecutivo debe hacer ante las Cmaras, en sesin conjunta, para exponer las
lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la Nacin, a
fn de que el parlamento la apruebe.
La ley orgnica prevista en la
Enmienda Constitucional es el ya mencionado proyecto de ley sobre el
sistema nacional de planificacin y, a nuestro juicio, es en este punto donde
se introducen las innovaciones ms importantes.
Al respecto, en la exposicin de motivos del proyecto de ley se
argumenta que la participacin del Poder Legislativo en el proceso de
planificacin complementa las actuaciones del Ejecutivo Nacional y que
cada uno debe adoptar las decisiones que le competen. El Ejecutivo
Nacional debe someter a las cmaras legislativas, para su aprobacin, las
160

principales lneas generales que orientarn el plan de la Nacin, pero


tambin los diversos planes complementarios que pudieran ser generados
por el sistema. As, el proceso de planificacin implica, desde sus
comienzos, una coparticipacin del Legislativo y del Ejecutivo: el Gobierno
asume ante el Congreso la obligacin de preparar el marco de referencia del
plan y el aporte del Parlamento facilita las etapas ulteriores y sucesivas del
proceso.
Las lneas generales que se aprueban son decisiones de naturaleza
poltica y, segn el Artculo 6 del proyecto de ley, comprenden bsicamente
los siguientes aspectos: i) las grandes opciones para el desarrollo nacional
a largo plazo, sus potencialidades y limitaciones; ii) las orientaciones
fundamentales en materia de poltica econmica y social, tecnolgica, de
conservacin y mejoramiento del medio ambiente, de localizacin espacial
de la poblacin y de sus actividades; i) los objetivos generales y prioridades
que guiarn la accin de Gobierno; iv) los recursos necesarios y las fuentes
de financiamiento previstos para poner en prctica el plan de la Nacin;
v) los programas y proyectos ms importantes que se emprendern en el
quinquenio; vi) los instrumentos legales o institucionales requeridos.
Es evidente que si las Cmaras aprueban un documento que contenga
todos estos elementos, ya no ser necesario que los planes sean de nuevo
sancionados mediante una ley, puesto ya se cuenta con un compromiso
poltico en el sentido de que el Ejecutivo elaborar las lneas generales al
tenor de lo dispuesto en la ley orgnica, por una parte y, por la otra, de que
el Legislativo aprobar los presupuestos (o cualquier otra ley) que, de
acuerdo con dichas lneas, se propongan en los planes. As, corresponden a
la administracin la iniciativa, elaboracin, aprobacin, ejecucin y control
de los planes, mientras que compete al Congreso actuar en momentos
polticos claves: la elaboracin del marco de referencia y la aprobacin de
los presupuestos. Por otra parte, la propia amplitud de las lneas generales
hace completamente innecesaria la aprobacin del plan por parte del
Congreso, pues incluso en el Artculo 39 del proyecto se prev que si
transcurridos seis meses del acuerdo de las Cmaras sobre las lneas
generales del plan de desarrollo econmico y social de la nacin, ste no
hubiese sido aprobado, las primeras tendrn el mismo carcter obligatorio
que el plan de la nacin para los organismos pblicos.
Con este mecanismo, la legislacin venezolana est introduciendo en
el sistema de planificacin una importante frmula de control parlamentario
"previo", al abrir la posibilidad de rechazar el proyecto de lneas generales;
e n esto difiere del caso mexicano, en que los controles son posteriores.

161

Efectivamente, en el proyecto de ley orgnica sobre planificacin se


seala que el Congreso puede introducir aportes a las lneas generales que
se someten a su consideracin. No podra ser de oti-o modo, pues en caso
contrario el Congreso se vera en la disyuntiva de aprobar o rechazar las
lneas generales y, de existir discrepancias, incluso leves, se podra
desembocar innecesariamente en un rechazo total de las lneas generales
propuestas. Esta posicin sera evidentemente demasiado rgida e
incompatible con la naturaleza misma del proceso de planificacin y podra
hacerlo fracasar radicalmente. Como se seala en la Exposicin de Motivos,
un rechazo total entraa la necesidad de rehacer todo el planteamiento y
volverlo a someter al Congreso, con los retrasos que ello supone. Es por eso
que la normativa debe interpretarse en el sentido de que el Parlamento tiene
plenas atribuciones para inducir al ejecutivo a que modifique las lneas
generales.
Otro aspecto importante es la forma que asume esta aprobacin. En el
caso de las lneas generales del plan de desarrollo econmico y social de la
Nacin sern sancionadas mediante acto emanado de las cmaras en sesin
conjunta. En la terminologa constitucional venezolana, estos actos se
denominan "acuerdos" y difieren de las leyes formales en que su trmite no
sigue el mismo procedimiento que establece la Constitucin para stas.
Independientemente de la originalidad de distinguir entre ley formal y
acuerdo, es lgico que si existe esta segunda forma de acto aprobatorio de
naturaleza no estrictamente legislativa, sino administrativa, se le utilice para
sancionar las lneas generales del plan; se trata de una aprobacin o acuerdo
poltico relacionado con su conterudo, es decir, con las orientaciones
generales de la accin del Gobierno con posterioridad a dicho acto de
aprobacin.
En el plano poltico, una vez conseguido el acuerdo parlamentario, el
compromiso consiguiente es sancionar las leyes anuales de presupuesto o
cualquier otra prevista en las lneas generales.
En Ecuador, la puesta en prctica del Plan Nacional de Desarrollo,
elaborado por el Consejo Nacional de Desanollo, requiere de la aprobacin
del Presidente de la Repblica (Artculo 89 de la Constitucin). No obstante,
el Presidente del CONADE debe presentar al Congreso Nacional, al comienzo
de cada perodo ordinario de sesiones, informes sobre la ejecucin del Plan
de Desarrollo y dems planes, as como sobre cualquier otra materia
pertinente que se le solicite.
El caso ecuatoriano tambin resulta muy interesante, aunque por
distintos motivos. En efecto, al igual que en los pases recin vistos, al
162

Parlamento se le asigna una funcin de control que, a simple vista, parece


secundaria, pero que de hecho tiene bastante trascendencia.
Como se haba sealado, una de las razones para aprobar el plan por
ley, con intervencin del Parlamento, era que ello permita modificar el
ordenamiento jurdico conforme a las metas del plan de desarrollo. Pues
bien, la Constitucin ecuatoriana, a pesar de no exigir que el plan sea
aprobado por el rgano legislativo, establece que "Cuando las polticas y
planes requieran modificacin, reforma o expedicicin de leyes, el
Presidente de la Repblica presentar al Congreso Nacional o al Plenario
de las Comisiones Legislativas, los correspondientes proyectos". Luego, es
evidente que si no se hace participar al Legislativo en el proceso de
planificacin, ste ni siquiera tendr el compromiso poUtico de aprobar las
leyes que requiera la ejecucin del plan. El hecho de que la Constitucin
prevea la presentacin de los proyectos de leyes correspondientes no
asegura que los mismos sean aprobados, si no se concede al Parlamento un
mnimo derecho de control. Desde este punto de vista, la disposicin de la
ley orgnica del CONADE que concede esta competencia parecera
absolutamente acertada
A modo de conclusin, cabe sealar que en todos los casos resulta que
las razones que justifican la intervencin parlamentaria en la planificacin
son sobre todo de carcter poh'tico. As, nunca ser preciso que el plan sea
efectivamente aprobado en forma de ley; por el contrario, a veces esta
exigencia podra incluso ser peijudicial. Lo que s parece fundamental es
que se otorgue competencia en este sentido al rgano parlamentario,
independientemente de cules sean los mecanismos de planificacin.
Dicha competencia debe ser tal que permita el establecimiento de
vnculos polticos entre el plan y el Parlamento, lo que facilitar la
aprobacin de las leyes necesarias para su ejecucin, especialmente de la
ley de presupuesto; adems, proporcionar un medio para ejercer control
sobre la actuacin gubernamental. De lo contrario, poco sentido tendran
todas las referencias al papel del Estado en la economa y en el proceso de
desarrollo que se hacen en las diversas constituciones. Efectivamente,
cuando se revisaron las disposiciones constitucionales al respecto, se
estableci una distincin entre los conceptos de exigibilidad jurdica y
exigibilidad pob'tica del plan. Puesto que la primera es muy difcil de aplicar,
es preciso que el plan pueda ser controlado poticamente, tarea que
corresponde al Parlamento.
De todas maneras, la gran desventaja de convertir un plan en ley es que,
a partir de ese momento, se vuelve difcilmente modificable, incluso cuando
163

as lo aconsejen las circunstancias. Por ello, el propsito de incorporar


mecanismos de intervencin parlamentaria no es impedir la enmienda del
plan, sino cautelar que las modificaciones que se introduzcan no sean
arbitrarias y tengan que ser justificadas ante los Parlamentos.

D. LA EJECUCION, EVALUACION Y CONTROL DEL PLAN


1. La influencia de los organismos de planificacin en fas
tareas de ejecucin, evaluacin y control
En Amrica Latina, se han planteado dos problemas clsicos con respecto
a la planificacin: el primero es si la realidad de la poltica econmica
conesponde a lo propuesto en los planes; el segundo se refiere a la medida
en que los organismos de planificacin influyen en la ejecucin de los planes.
El problema es complejo y para examinarlo se debe distinguir
claramente entre dos planos que no siempre se presentan diferenciados: el
de la influencia que puedan tener los consejos de planificacin y el de la
que ejerzan los organismos tcnicos de planificacin, respectivamente,
porque los problemas se plantean en relacin con los segundos, pero no con
los primeros.
En efecto, cuando se estudiaron las funciones de los diversos rganos
que componen los sistemas de planificacin, era fcil constatar que los
rganos de decisin diferan de los tcnicos no solamente en cuanto a la
naturaleza primordial de su funcin (poltica y tcnica, respectivamente),
sino tambin con respecto a sus mbitos de competencia. As, mientras
muchas oficinas tcnicas slo estn facultadas para elaborar y evaluar
planes, las atribuciones de la mayora de los consejos de planificacin les
permiten intervenir en la determinacin de las polticas monetaria, fiscal,
crediticia y otras. En Honduras, por ejemplo, en el artculo 18 de la nueva
Ley de Planificacin de 1986 se da gran realce a la labor del CONSUPLANE
al estipular que "A fin de formular y ejecutar los programas de
financiamiento del desarrollo y definir la poltica monetaria y crediticia del
pas, los Bancos del Estado coordinarn sus trabajos y estudios con los del
CONSUPLANE y de las Secretaras de Planificacin, Coordinacin y
Presupuesto y Hacienda y Crdito Pblico. La poltica monetaria, crediticia
y cambiaria del Banco Central de Honduras, estar coordinada con la
poUtica econmica planificada". Situaciones parecidas se observan, por
ejemplo, en Costa Rica y Colombia.
164

A nivel de los organismos tcnicos, el estado de cosas es diferente, por


lo que con razn se ha sostenido que "los organismos planificadores
compiten habitualmente con otros centros de poder burocrticos que tienen
preeminencia en la fase de ejecucin del proceso o controlan recursos de
mayor gravitacin, como es el caso de los Ministerios de Finanzas o de los
Bancos Centrales".
Sin embargo, para que la planificacin sea efectiva es preciso que los
organismos responsables de la misma puedan intervenir en las decisiones
de mayor trascendencia contempladas en los programas de los gobiernos.
Con ese objeto, es importante vincular el plan al presupuesto y a la ejecucin
de las polticas econmicas. Algunos pases han optado por integrar al
sistema de planificacin no slo el organismo tcnico pertinente, sino
tambin a la entidad presupuestaria. Otros han concebido sistemas an ms
amplios, que incorporan diversos rganos relacionados con la poltica
econmica gubernamental, como en los casos de Bolivia y Mxico.
As, en la legislacin de Bolivia se menciona entre los objetivos del
sistema nacional de planeamiento "ejecutar los planes y programas
elaborados por el mismo" y se integra al sistema no slo el Ministerio de
Planeamiento y Coordinacin, sino tambin el de Finanzas, en calidad de
rgano responsable del planeamiento, administracin y control de los
sistemas financiero, monetario, fiscal, arancelario y crediticio. No obstante,
se define al Ministerio de Planeamiento como rgano ejecutivo del sistema,
responsable de la implementacin de los planes y programas.
En cuanto a Mxico, su sistema de planeacin tiene la ventaja de incluir
todos los rganos relacionados no solamente con la elaboracin y diseo de
planes, sino con la ejecucin de la poltica econmica: la Secretara de
Programacin y Presupuesto, la Secretara de Hacienda y Crdito Pblico,
dependencias de la Administracin Pblica Federal y entidades
paraestatales.
Sin embargo, para que los planificadores ejerzan una efectiva inuencia
en el proceso econmico es preciso que intervengan en la transformacin
del plan en decisiones especficas. Explican R. Cibotti y E. Sierra al respecto
que, puesto que el plan suele tener un horizonte temporal de mediano plazo,
es difcil que en l se especifiquen en detalle las acciones correspondientes
a cada meta y entidad. Es por ello que las agencias gubernamentales debern
traducir las metas, proyectos y actividades que les competen a tareas
concretas. La ejecucin del plan queda entonces muy sujeta a la iniciativa
de cada organismo en particular y altamente determinada por el grado de
adhesin de sus directivos al espritu y objetivos que lo animan (Cibotti y
165

Sierra, p. 216). Este problema ha sido tenido en cuenta en la legislacin de


algunos pases, como se ver a continuacin.
2. La ejecucin del plan
Con respecto a los problemas asociados a la ejecucin del plan, se analizar
el caso Bolivia, donde se ha regulado expresamente el ciclo planifcador.
En la ley pertinente se prev que el plan nacional sea ejecutado por medio
de planes operativos anuales y de presupuestos de inversin elaborados por
el sistema de planeamiento. Una vez aprobados estos planes y los
respectivos presupuestos, los organismos sectoriales procedern a su
ejecucin, de conformidad con las normas sobre orientacin y coordinacin
impartidas por los Ministerios de Planeamiento y Coordinacin y de
Finanzas.
Adems de las normas relacionadas con la aprobacin de los planes, la
ley del Sistema Nacional de Proyectos contiene otras relativas a su
ejecucin. A este respecto, en los Artculos 20 y 21 se seala que "Una vez
aprobado un anteproyecto definitivo por CONEPLAN, el organismo sectorial
correspondiente preparar, con el concurso de firmas consultoras
especializadas o por administracin directa, el proyecto definitivo. Sobre
dicha base iniciar la ejecucin del proyecto inmediatamente despus de la
concesin del fnanciamiento respectivo". "Todo organismo sectorial
deber informar al Ministerio de Planeamiento y Coordinacin
peridicamente hasta la puesta en marcha del proyecto, sobre el estado de
ste en sus distintas etapas. El Ministerio evaluar el avance de los proyectos
sobre la base de estos informes y comunicar a CONEPLAN y al Ministerio
de Finanzas en la medida que sea apropiado."
Tambin en la legislacin de Mxico se regula minuciosamente la
ejecucin del plan. En efecto, el Plan Nacional de Desarrollo no slo
debe determinar los instrumentos para su propia implementacin, sino
tambin a los responsables de la misma; adems, en el Artculo 27 se
establece que para la ejecucin del Plan y de los programas sectoriales,
institucionales, regionales y especiales, las dependencias y entidades
elaborarn programas anuales, congruentes entre s, que regirn las
actividades de la Administracin Pblica Federal en su conjunto durante
el ao en cuestin y servirn de base para la integracin de los
anteproyectos de presupuestos anuales que tales dependencias y
entidades debern preparar, de conformidad con la legislacin
pertinente.
166

Con respecto a la ejecucin del Plan, ya se ha visto que hay actividades


que el sector pblico debe realizar obligatoriamente, otras cuya ejecucin
se coordina con los gobiernos de los estados y, finalmente, otras que
implican induccin y concertacin con los grupos sociales interesados.
Dadas las dimensiones del sector paraestatal en Mxico, un aspecto muy
interesante es que la obligatoriedad del Plan Nacional de Desarrollo y dems
programas se extiende a las entidades de dicho sector.
Sin embargo, en la mayora de los pases no existen disposiciones
especiales sobre esta fase del proceso, como no sea la exigencia de que los
ministerios de planificacin elaboren planes operativos anuales, que son los
que se implementarn. La ejecucin de los planes se deja a cargo de los
ministerios, los que deben realizarla de acuerdo con los programas que se
elaboren. En Ecuador, por ejemplo, la Constitucin seala que el plan ser
ejecutado por los ministerios y entidades del sector pblico, cuyos directivos
sern responsables de su implementacin. Igualmente, en Chile se dice que
la etapa de ejecucin es de responsabilidad de los ministerios, del gobierno
regional, de la administracin comunal y del sector privado.
En todo caso, el problema que se plantea no radica en la inexistencia
de normas al respecto, sino en la desvinculacin entre la actuacin de los
ministerios y organismos sectoriales y el plan. En consecuencia, la solucin
consiste en crear autnticos mecanismos de coordinacin entre el sector
planificador y el encargado de la ejecucin (ILPES, 1982, pp. 91).
3. El control del plan
El control, la evaluacin y la adaptacin de los planes son tan importantes
como su ejecucin y constituyen parte esencial del proceso de planificacin
y de las decisiones que ste implica. Tambin sirven para que tales
decisiones sean ms realistas y ms fciles de llevar a la prctica (Naciones
Unidas, 1974, p. 24). Sin embargo, hay que tener en cuenta que, en ltimo
trmino, el control de los planes implica una crtica a la accin de las
entidades pblicas y a la conduccin de la poltica econmica en lo que
atae ms directamente al sector, por lo que puede generar resistencias y
comprometer la consolidacin del proceso planificador. Por lo tanto, es
deseable que en estas etapas participen todos los que hayan intervenido en
la adopcin de decisiones, ya que ello redunda en una mejor evaluacin.
Otro aspecto que se debe tener en cuenta es la frecuencia de las
revisiones; si es excesiva, puede crear un clima de inestabilidad y tambin

167

vulnerar el carcter orientador de los planes, hasta llegar a transformarse en


un mecanismo para acomodar el plan a la coyuntura, con lo cual se pierde
la continuidad de la accin. Por esta razn, Cibotti y Sierra indican que la
periodicidad de las revisiones debe estudiarse detenidamente, para evitar
que los procedimientos de control parezcan medios que permiten al
mecanismo de planificacin ingerirse en la actividad de las entidades
involucradas (Cibotti y Sierra, 1981, p. 225).
Sin embargo, el e x c e s o de cautela en la revisin de los planes entraa
ms peligro que el e x c e s o de control. D e hecho, el proceso de planificacin
es permanente y sincrnico, lo que significa que todas sus etapas estn
siempre siendo ejecutadas a la v e z . Si la planificacin se concibe como una
anticipacin realista de las perspectivas de desarrollo y tambin c o m o un
proceso organizado y concertado cuyo fin es poner e n accin los medios
con que se cuenta para tratsformar estructuras, todos los requisitos que esta
definicin supone deben ser cumplidos. Ello implica contar con una
capacidad permanente para adaptar e innovar los sistemas de informacin,
los p r o c e d i m i e n t o s de p r o g r a m a c i n y los m t o d o s de e j e c u c i n
(Jacquemot, 1984, p. 259).
Adems de las acciones de evaluacin y control que s e ejecutan al
interior del sistema, en los pases en que el Poder Legislativo est facultado
para intervenir en el proceso de planificacin, tambin existir un control
parlamentario. A lo anterior se agrega la supervisin que puedan ejercer los
rganos de participacin y el control realizado mediante la fiscalizacin del
presupuesto.
En la legislacin de la mayora de los pases de Amrica Latina, las
tareas de control y evaluacin s e atribuyen a los rganos tcnicos o a los
consejos de planificacin.

168

CUARTA PARTE

LA EJECUCION DEL PLAN Y EL PRESUPUESTO DEL


ESTADO: PROBLEMAS JURIDICOS
A. I N T R O D U C C I O N
Tanto en la literatura sobre planfcacin c o m o en la relativa a presupuestos,
es comn referirse a la relacin entre ambos desde diversos puntos de vista,
tales c o m o su coordinacin, armonizacin, subordinacin y otros. Sin
embargo, independientemente de la forma que asuma este vnculo, se debe
concluir que su naturaleza es eminentemente poltica.
An as, esto no
significa que no haya que profundizar en el anlisis de los aspectos jurdicos
del tema, puesto que existen mecanismos tcnico-jurdicos que permiten
establecer esta relacin.
D e s d e este punto de vista, hay por lo menos dos cuestiones que deben
ser estudiadas. La primera es de naturaleza jurdico- poltica y se refiere a
las relaciones entre los poderes del Estado con respecto al binomio
presupuesto-plan; si bien se haba visto que no en todos los casos es
obligatorio que el plan se apruebe por ley, los presupuestos del Estado
siempre deben serlo. El anlisis de este punto permitir completar el estudio
de las relaciones entre el Legislativo y el Ejecutivo en materia d e
planificacin. En este mbito, son varios los problemas involucrados: entre
otros, los efectos que producen los programas de inversin contenidos en
el plan sobre la ley de presupuesto y la funcin fiscalizadora que cumple el
presupuesto con respecto al plan. Se revisarn asimismo las soluciones
previstas en las diversas legislaciones latinoamericanas.
La segunda cuestin es de ndole jurdico-tcnica y en su anlisis habr
que considerar dos problemas de gran inters. El primero tiene que ver con
las relaciones entre los sectores de la administracin encargados de la
planificacin y del presupuesto, respectivamente. El segundo se refiere a

169

los vnculos jurdico- tcnicos entre el presupuesto y el plan. Este aspecto


tiene gran importancia porque permite abordar problemas subyacentes muy
delicados. U n o de ellos es el de la estructura presupuestaria, es decir, qu
criterios deben guiar la formulacin del presupuesto para que la estructura
de gastos del Estado s e adece a la planificacin. El otro s e refiere a la forma
de compatibilizar la autorizacin anual del presupuesto con los objetivos de
mediano plazo contenidos en el plan.
Si bien el tema de las relaciones entre el presupuesto y el plan ha sido
muy estudiado, el propsito de esta seccin ser indagar sobre el origen de
tales nexos, especialmente en pases en que, c o m o s e ha visto, todos los
instrumentos econmicos estn centrados en el desarrollo. Tambin se
analizar la forma que tendra que asumir este vnculo, en particular si su
carcter debe ser de subordinacin o de coordinacin.

B. LA RELACION ENTRE EL PRESUPUESTO Y EL PLAN


1. El presupuesto y la planificacin en los sectores
pblico y privado
C o m o ya s e ha explicado, para que la planificacin sea efectiva no debe
estar separada de las polticas dirigidas a su implementacin; tambin se ha
dicho que planificar no significa solamente formular el plan, sino tambin
ejecutarlo. Ahora bien, para la puesta en prctica del plan es importante
articularlo con el presupuesto (Wu, 1974, p. 157).
D e s d e este punto de vista, por ser el presupuesto un registro de todos
los gastos e ingresos del Estado, puede ser concebido c o m o un instrumento
para la ejecucin anual de los planes a mediano plazo del sector pblico. La
asignacin de recursos financieros a las diversas partidas que comprende el
presupuesto puede alcanzar su plena fundamentacin en la medida en que
oriente las acciones del Estado hacia las metas a mediano plazo establecidas
para el sector pblico. D e otro modo, e s m u y difcil justificar una
determinada distribucin del gasto, a menos que sea invocando su papel
inmediato c o m o variable financiera (Cibotti y Sierra, 1981, pp. 6 1 y 62).
Efectivamente, el presupuesto ha dejado de ser un instrumento neutral,
condicionado por la situacin econmica imperante, para convertirse en una
herramienta activa de la poltica econmica fiscal. Puesto que sta es la
poltica que efectivamente se ejecuta, es preciso que sea coherente con los
planes de desarrollo.

170

En un estudio realizado por las Naciones Unidas e n 1976 ya se sealaba


que el sistema presupuestario era fundamental para la ejecucin del plan.
Es, a la vez, el instrumento principal para llevar a la prctica las actividades
que el sector pblico debe realizar y tambin un medio ampliamente
utilizado para regular las actividades econmicas y sociales del sector
privado e influir en ellas. Por lo tanto, es importante concebir la planificacin y la funcin presupuestaria c o m o actividades complementarias. Los
planes de desarrollo a largo o mediano plazo, por amplios y coherentes que
sean, tienen pocas probabilidades de xito si no se cuenta con un buen
sistema de presupuesto (Naciones Unidas, 1976, p. 15).
Aunque normalmente las relaciones entre plan y presupuesto suelen
enfocarse desde el punto de vista del sector pblico y, en particular, de los gastos
de inversin, el presupuesto cumple un papel fundamental tanto en materia del
gasto corriente del Gobierno como de las actividades del sector privado y, en uno
y otro caso, debe estar articulado con el plan. Con respecto especficamente al
sector privado, al analizar los efectos jurdicos del plan, se mencionaron tres
situaciones: concertacin, incentivacin y orientacin. Si bien la primera tiene
poco que ver con el presupuesto, pues en este caso se habla de concertacin
para referirse a los contratos pblicos entre el Estado y el sector privado con el
fin de alcanzar los objetivos del plan, las bases de tales contratos pueden
formularse en el presupuesto. Por su parte, el presupuesto es el medio natural
donde deben desenvolverse las relaciones de orientacin e incentivacin.
As, por ejemplo, aunque cada impuesto o tipo d e gravamen suele
establecerse mediante leyes diferentes, el rgimen de sujecin, exenciones,
deducciones, opciones fiscales y otros normalmente puede ser modificado
en funcin de la poltica econmica por la va de la ley presupuestaria; esto
permite orientar el comportamiento del sector privado e inducirlo a realizar
o no determinadas actividades con vistas a lograr los objetivos del plan. S e
puede recurrir al uso de las leyes de presupuesto como herramientas para
disear no solamente la poltica tributaria, sino tambin la crediticia y
monetaria (Argello Reguera, 1971, p. 209). N o obstante, en el presente
estudio se prestar mayor atencin a las relaciones entre el plan y el
presupuesto en el mbito del sector pblico.

2. Formas de relacin entre el plan y el presupuesto


Una vez establecida la necesidad de articular el plan c o n el presupuesto,
corresponde abordar el tema de las formas que puede o debe asumir esa
interrelacin.

171

Las posturas a n t a g n i c a s extremas s o n , por una parte, la que


denominaremos de subordinacin; es sostenida fundamentalmente por la
doctrina presupuestaria, segn la cual un plan de desarrollo a mediano
plazo debe ser la suma de los presupuestos anuales. El postulado opuesto,
defendido por la doctrina planificadora, concibe el presupuesto c o m o la
desagregacin de un plan a mediano plazo en planes anuales. En este
estudio s e considera que ambas posturas, una centrada en el presupuesto y
la otra en el plan, son parciales y no reconocen sus mutuas realidades. D e
hecho, presupuesto y plan cumplen funciones diferentes. Sin embargo, no
se debe hacer una crtica apresurada sin exponer antes los fundamentos de
estas posiciones.
En primer lugar, al analizar el tema a fondo s e percibe el delicado
problema subyacente de las competencias administrativas. N o se debe
olvidar que el plan s e incorpor al mundo jurdico y administrativo
m u c h o d e s p u s que el presupuesto y que la impresin general en la
administracin del Estado f u e que los planificadores iban a asumir
atribuciones hasta entonces repartidas entre otros agentes del sector. El
problema f u e e s p e c i a l m e n t e grave e n el mbito del p r e s u p u e s t o ,
probablemente por d e s c o n o c i m i e n t o de un h e c h o fundamental: el papel
de la estructura de planificacin n o consiste en sustituir a los sistemas
administrativos encargados del presupuesto del Estado, de la g e s t i n
de la deuda o de la poltica crediticia, sino en aadir una d i m e n s i n
suplementaria a la poltica e c o n m i c a (Jacquemot, 1 9 8 4 , pp. 2 6 4 y
265).
Pero n o s e trata s o l a m e n t e de problemas de competencia, s i n o
a d e m s d e c o n c e p c i o n e s d i f e r e n t e s d e la p l a n i f i c a c i n y e l
presupuesto. U n c o n o c i d o tratadista espaol partidario de la doctrina
jurdico-financiera entiende, por ejemplo, que entre plan y presupuesto
"la diferencia radical estriba en que un plan e c o n m i c o e s una fijacin
de objetivos que s e aspira a alcanzar en un t i e m p o determinado y que
prev, e n su d e s e n v o l v i m i e n t o , unos condicionantes que, por su propia
naturaleza, s o n susceptibles de variacin. Es, adems, una previsin de
los m o d o s de alcanzar tales objetivos pero y aqu la diferencia c o n el
presupuesto, no arbitra los m e d i o s financieros que ha de utilizar en sus
tareas. Este instrumento le ha de venir dado. D e aqu la intensa relacin
de d e p e n d e n c i a que, d e s d e su n a c i m i e n t o , subordina el Plan al
Presupuesto" (Antn Prez, 1971, p. 2 3 5 ) . As, e n opinin del autor,
el plan est claramente subordinado al presupuesto.

172

Este argumento adquiere especial fuerza en perodos d e crisis, cuando


s e v u e l v e m u y difcil hacer previsiones plurianuales o, por lo m e n o s , esperar
q u e las metas f i a d a s s e cumplan. D e ah q u e el ILPES, tras analizar la
crisis d e l o s a o s o c h e n t a , afirmara f u n d a d a m e n t e q u e una d e las
c o n c l u s i o n e s d e s u estudio sobre la v i g e n c i a de la p l a n i f i c a c i n era q u e
"se torna a l g o difcil relacionar las circunstancias internacionales c o n el
logro o i n c u m p l i m i e n t o d e l o s o b j e t i v o s y m e t a s m a c r o e c o n m i c o s
c o n v e n i d o s . Esto e x i g e q u e la atencin s e centre e n las e x p o s i c i o n e s
anuales formuladas por l o s Ministros d e Hacienda s o b r e las propuestas
e c o n m i c a s y financieras d e s u s p a s e s durante u n p e r o d o d e d o c e
m e s e s . Las p r e s e n t a c i o n e s a n u a l e s del p r e s u p u e s t o c o n s t i t u y e n el
d o c u m e n t o d e p l a n i f i c a c i n principal para los p a s e s y s u anlisis e s
f u n d a m e n t a l para c o m p r e n d e r los o b j e t i v o s de c r e c i m i e n t o
m a c r o e c o n m i c o s y sectoriales y evaluar las respuestas c a m b i a n t e s y l o s
ajustes a las viscisitudes d e las situaciones e c o n m i c a s n a c i o n a l e s e
internacionales" (ILPES, 1 9 8 6 ) .
A partir de un e n f o q u e absolutamente opuesto d e la relacin entre plan
y presupuesto, e s t e ltimo ha s i d o d e f i n i d o c o m o la d e s a g r e g a c i n
peridica de un plan a mediano plazo (Herschel, 1975, cap. IV), lo que
tambin implica una relacin de subordinacin, pero esta v e z inversa, que
convierte el presupuesto en la alcuota anual del plan.
Este tipo de argumento s e basa fundamentalmente e n el h e c h o de que
el plan e s de carcter obligatorio para el sector pblico, c o m o s e pudo
apreciar en el c a s o d e la mayora d e los pases estudiados. Sin embargo, ya
en e s e m o m e n t o s e aludi a las dificultades para interpretar dicha
obligatoriedad y, sobre todo, para su aplicacin jurdica; tambin se dijo al
respecto que esta subordinacin s e haba percibido ms bien c o m o d e tipo
e c o n m i c o y, en especial, poltico, que jurdico. N o obstante, m s adelante
s e vern m u y interesantes soluciones legislativas a esta cuestin.
A m b a s posturas extremas son absolutamente unilaterales, porque no
reconocen la realidad de la otra. Sea que el presupuesto est subordinado al
plan o viceversa, ello no obsta para que ambos cumplan otras funciones
(Garrido Falla, 1975, p. 92).
En definitiva, s e podra concluir que plan y presupuesto regulan
actividades diferentes, pero ntimamente relacionadas, por lo que es preciso
concertar una serie de vnculos entre ambos, que no tienen por qu implicar
relaciones de subordinacin en uno u otro sentido. En este estudio, sin
embargo, s l o s e analizar el presupuesto en su calidad d e instrumento de
ejecucin del plan.

173

3. El presupuesto como instrumento de ejecucin del plan


N o cualquier tipo de presupuesto se presta para ilustrar las relaciones entre
ste y el plan. As, resulta significativo comprobar que Francia, uno de los
pases ms partidarios de la planificacin dentro de un esquema de economa
mixta, haya sido uno de los primeros en preocuparse por introducir un sistema
que permitiera racionalizar las decisiones sobre presupuesto. En efecto, la
denominada Rationalisation des choix hudgtaires (RCB) tuvo su origen en
informe sobre las relaciones entre presupuesto y plan emitido por el Consejo
Econmico y Social francs el 15 de octubre de 1969."^ En l se pona de
manifiesto la insuficiencia del enfoque presupuestario tradicional, tanto en
la perspectiva de la planificacin como de la funcin parlamentaria de
fiscalizar la justificacin de la existencia de los servicios pblicos. En este
sentido, el Consejo lamentaba la ausencia de criterios para hacer una
apreciacin racional de los proyectos con vistas a su incorporacin en el
plan y preconizaba el desarrollo sistemtico de estudios sobre costos,
utilidad e, incidentalmente, rentabilidad de las inversiones, as como de sus
consecuencias econmicas, sociales y regionales, a fin de que las decisiones
al respecto fueran adoptadas con pleno conocimiento de causa.
Aqu ya se apuntaba al origen del problema sustancial o metodolgico,
es decir, a la necesidad de desarrollar el proceso presupuestario para
vincularlo a la actividad econmica. Evidentemente, esto debe resolverse a
nivel oficial o jurdico, pero por ahora slo se abordar la cuestin
fundamental: la necesidad de concebir el presupuesto c o m o un instrumento
de la planificacin.
El problema no era privativo de las economas tradicionalmente
planificadas; lo que en Estados Unidos se denomin Sistema de Planificacin, Programacin y Presupuesto (SPPP) no era sino un intento de articular
los presupuestos con una planificacin econmica. Esta preocupacin de
los encargados de la hacienda estadounidense en los aos sesenta tena la
m i s m a b a s e que la RCB: la necesidad de racionalizar los gastos
presupuestarios en un marco planificado. Esto presentaba la dificultad
adicional de que el pas no contaba con una tradicin planifcadora.
En varios estudios de las Naciones Unidas se ha sealado, por ejemplo,
que c u a n d o s e c o n c i b e la p l a n i f i c a c i n y el p r e s u p u e s t o c o m o
contradictorios e incluso antagnicos, se lesiona ambos conceptos. Lo ideal,
por el contrario, es coordinarlos a nivel de polticas. N o obstante, el
presupuesto cumple una funcin especialmente crtica con respecto a la
planificacin, puesto que implica decisiones sobre la canalizacin de

174

r e c u r s o s hacia m e t a s s o c i o p o l t i c a s y e c o n m i c a s , c o r r e c c i n d e
desequilibrios entre los recursos y las demandas generados por condiciones
cambiantes y la ejecucin y evaluacin de las polticas gubernamentales.
Luego, es imprescindible que el presupuesto considere los objetivos del plan
y que s e le utilice c o m o instrumento para reformularlo cuando las
circunstancias lo impongan (Naciones Unidas, 1976, p. 24).
En la actualidad, s e debe visualizar el presupuesto en una perspectiva
amplia y concebirlo c o m o un sistema que articula agentes, procesos e
informacin con el fin de apoyar el proceso de adopcin de decisiones en
la estructura estatal y de orientar su accin.
Sin embargo, en la pugna entre plan y presupuesto la tendencia
relativamente ms generalizada es a asignar al primero un papel meramente
asesor. Esto puede resultar de dos situaciones diferentes. La primera, ya
mencionada, es que en circunstancias cambiantes, provocadas por la crisis,
a v e c e s el nico instrumento de planificacin es el presupuesto. La otra es
que s e produzca por motivos tcnicos, cuando no s e ha logrado crear los
mecanismos que garanticen un mnimo vnculo funcional entre ambos
procesos (Naciones Unidas, 1976 y 1982).
La cuestin ha sido detenidamente estudiada p o r R . Cibotti y E. Sierra
( 1 9 8 1 , pp. 6 1 y 2 1 8 ) . A continuacin s e r e s u m e n algunas de sus
conclusiones. Sealan estos autores que el presupuesto es uno de los
elementos ms importantes de la poltica a corto plazo; sin embargo,
recalcan que ello no significa que el presupuesto sea la alcuota anual de un
plan del sector pblico, aunque quede determinado por ste. Por ello, uno
de los problemas ms interesantes que surgen en la prctica de la planificacin es la necesidad de perfeccionar la adecuacin d e las asignaciones del
gasto pblico a nivel presupuestario con los lincamientos generales de los
planes de desarrollo. Pero el problema tiene que solucionarse a dos niveles,
en el plan y en el presupuesto. En efecto, si la accin del sector pblico a
mediano plazo est determinada y fijados los ritmos de sus actividades
productivas y de acumulacin, dicha adecuacin s e hara ms fcil; ello hace
aparecer entonces a la planificacin del sector pblico c o m o un puente que
vincula los aspectos ms globales y a mediano plazo del proceso de
planificacin con los ms especficos y a corto plazo del presupuesto. Pero
c o m o adems el problema tiene que solucionarse a nivel presupuestario, el
presupuesto tradicional debe transformarse de tal m o d o que, c o m o los
sealaba el Consejo Econmico y Social francs, s e garantice la eficiencia
en el cumplimiento de los programas y se permita la fiscalizacin
parlamentaria desde el punto de vista de la racionalidad del gasto.

175

La larga tradicin de Amrica Latina en materia de planificacin ha


obligado a abordar tempranamente este tema en las legislaciones nacionales
y se ha concluido que es necesario vincular el presupuesto con el plan. El
tema tambin ha sido repetidamente debatido en seminarios sobre
presupuesto. Por ejemplo, en uno celebrado en Brasil en 1977, se plante
que "El presupuesto adquiere su verdadera dimensin cuando s e aborda
dentro de un sistema integrado de planificacin y de toma de decisiones
corrientes que oriente y estimule a los sectores pblico y privado para el
logro de los objetivos fijados en los respectivos planes nacionales de
desarrollo" (ILPES, 1977, p. 33). Pero puede resultar interesante examinar
lo que se dice sobre el tema en la legislacin, antes de analizar las tcnicas
jurdico-formales utilizadas para resolver este problema en la prctica.
En las legislaciones presupuestarias sobre planificacin e incluso en los
textos constitucionales, abunda una especie de declaraciones de principios
sobre el vnculo entre presupuesto y plan, en las que se considera al primero
como un instrumento del segundo, en el sentido que se pasa a exponer.
En Colombia, por ejemplo, en el Decreto 294 de 1973, mediante el cual
s e promulg el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin, el
Artculo 2 establece literalmente que "El Presupuesto General de la Nacin,
ser instrumento para cumplir las metas y objetivos fijados en los planes y
programas de Desarrollo Econmico y Social y en los planes de inversiones
pblicas...". En el mismo sentido, la Ley 38 de 1981 sobre planificacin, en
su Artculo 18 dedicado a las relaciones entre presupuesto y plan, prescribe
que "Dentro del marco de la poltica econmica en general y fiscal en
particular, el presupuesto nacional deber expresar en apropiaciones las
prioridades, metas y objetivos del plan".
En Chile, la Ley Orgnica de la Administracin Financiera del Estado,
del 21 de noviembre de 1975, tambin contiene una interesante declaracin
en este sentido, en la que se seala que "el sistema de administracin
financiera deber estar orientado por las directrices del sistema de
planificacin del sector pblico y constituir la expresin financiera de los
planes y programas del Estado". Este planteamiento parece plenamente
acertado, al igual que las formas de articulacin previstas, que se researn
ms adelante. N o obstante, ahora interesa destacar la clara diferenciacin
de conceptos que se hace en la legislacin chilena: el presupuesto debe
reflejar el plan desde el punto de vista de la cuantificacin del ingreso y del
gasto.
Otros cuerpos legales contienen declaraciones parecidas. En Ecuador,
por ejemplo, en la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control se

176

seala que uno de sus objetivos es facilitar la vinculacin entre los procesos
de planificacin y de presupuesto y, en el Artculo 36, al referirse a la
finalidad del sistema presupuestario, se dice que consiste en "establecer en
cada entidad y organismo del sector pblico, mtodos y procedimientos de
administracin presupuestaria aptos para alcanzar los objetivos y metas de
los planes de desarrollo, con la integracin y mejor utilizacin de los
recursos humanos, materiales y financieros".
En el mismo sentido, la Ley de Planificacin de 1986 de Honduras
dispone en su Artculo 38, que el "Presupuesto General de la Repblica y
los presupuestos de las instituciones descentralizadas debern elaborarse
sujetndose a los planes de desarrollo aprobados ...".
En Repblica Dominicana, en la Ley Orgnica de Presupuesto para el
sector pblico de diciembre de 1 % 9 se prescribe que "los presupuestos que
presentan las diferentes entidades debern ser la expresin financiera y
cuantitativa de los propsitos, programas y actividades estatales
contempladas en los planes de desarrollo nacional...".
Por ltimo, cabe mencionar el caso de Venezuela, cuya Ley Orgnica
del Rgimen Presupuestario del 3 0 de diciembre de 1980 establece, en su
Artculo 2, que "Los presupuestos pblicos expresan el Plan de la Nacin
en aquellos aspectos que exigen, por parte del sector pblico, captar y
asignar recursos conducentes al cumplimiento de las metas de desarrollo
econmico, social e institucional del pas. Son parte e instrumento de la
planificacin nacional".
Aunque en algunos pases la legislacin no contiene este tipo de
declaraciones de principios, el tema es abordado y solucionado mediante
tcnicas jurdico-presupuestarias. Esto permite concluir que, en trminos
generales, los legisladores latinoamericanos han tomado conciencia de la
importancia del presupuesto como instrumento del plan en particular y del
desarrollo en general.
Una vez aclarado este punto se puede entrar a analizar las cuestiones
enunciadas en la introduccin del presente Captulo.

4. Las relaciones jurdico-polticas entre el plan y el presupuesto


a) Consideraciones generales
U n problema digno de atencin es el de las relaciones entre los sectores
administrativos encargados de la planificacin y del presupuesto con los
pariamentos o congresos nacionales. Aunque ya se han estudiado las causas

177

y las consecuencias de la intervencin de los parlamentos en los planes de


d e s a r r o l l o , falta c o n s i d e r a r otro a s p e c t o . C o m o s e ha s e a l a d o
repetidamente en este estudio, para que un gasto fiscal s e efecte no basta
con que est previsto en el plan, ni siquiera en los casos en que la
Constitucin prescribe la obligatoriedad de la planificacin para el sector
pblico o que el plan sea aprobado por ley. Se necesita, adems, que la ley
de presupuesto, de una u otra manera, autorice el egreso. Las formas que
puede asumir tal autorizacin sern analizadas al estudiar los aspectos
tcnicos; ahora slo se tratar el tema de la necesidad de autorizacin y de
las posible-s consecuencias de esto para las relaciones entre el Legislativo y
el Ejecutivo.
S e sostuvo anteriormente que ste era un problema de naturaleza
poltica y se explicar por qu. La razn fundamental es que si bien el
p l a n p u e d e a s u m i r d i v e r s a s f o r m a s j u r d i c a s , el p r e s u p u e s t o
necesariamente deber adoptar la de ley emanada del Poder Legislativo,
aunque las constituciones suelen contemplar tratamientos de e x c e p c i n
en el caso de que los presupuestos no hayan sido aprobados en la fecha
prevista. En general, estos procedimientos excepcionales son de dos
tipos: uno, permitir que el Ejecutivo ponga el presupuesto en vigor
mediante un decreto con fuerza de ley o bien prorrogar los presupuestos
del ao anterior. N o obstante, aparte de estos casos especiales, lo normal
es que el presupuesto sea aprobado con forma de ley por el rgano
legislativo correspondiente.
Una de las pincipales caractersticas de los cuerpos legislativos es
que s o n r g a n o s s o b e r a n o s ; e s t o significa que, mediante una l e y
ordinaria, c o m o es la de presupuesto, pueden derogar lo dispuesto por
otra ley ordinaria anterior, c o m o puede serlo la del plan, en el caso de
que ste sea aprobado por ley. C o m o es obvio, el problema s e plantear
igualmente si el plan no se aprueba por ley, ya que no existir obligacin
jurdica alguna que comprometa al rgano parlamentario a aprobar un
presupuesto coherente con el plan. Lo que s puede existir es una
obligacin de carcter e c o n m i c o o ms bien poltico: si el Parlamento
comparte la filosofa e c o n m i c a y poltica en que s e funda el plan,
aprobar un presupuesto que traduzca los objetivos, metas y programas
de ste a trminos financieros. Lgicamente, el compromiso poltico ser
mucho ms fuerte si el plan ha sido aprobado por el m i s m o Parlamento,
c o m o en los c a s o s de Brasil y Colombia o si se le c o n c e d e al Legislativo
algunos derechos de informacin y control sobre el plan, c o m o en
M x i c o y Venezuela.

178

b) Posibles vnculos jurdicos entre el Ejecutivo y el Legislativo para la


aprobacin del presupuesto
El proyecto de presupuesto siempre es presentado por el Ejecutivo y
jurdicamente es muy difcil forzarlo a preparar dicho proyecto de acuerdo
con lo previsto en el plan. Nuevamente, la obligacin del Ejecutivo de
presentar un proyecto con tales caractersticas no es de ndole jurdica sino
poh'tica. N o obstante, lo lgico es que si el Ejecutivo ha aprobado un plan
de desarrollo y desea ejecutarlo, deber someter al Legislativo un proyecto
de presupuesto congruente; si no lo hace, el Parlamento tendr pleno
derecho a rechazarlo.
Por otra parte, obligaciones polticas de este tipo pueden convertirse en
obligaciones jurdicas cuando son impuestas por disposiciones legales de
mayor rango; as sucede e n los casos en que es la Constitucin la que prev
que los objetivos y metas del plan sean expresados en trminos financieros
en la ley de presupuesto o cuando esta obligacin esta prescrita en un
estatuto de superior jerarqua, c o m o las leyes orgnicas.
Lx)s aspectos constitucionales relacionados con la planificacin,
incluyendo el tema presupuestario, ya fueron estudiados e n la primera parte
de este trabajo. Si s e aplica lo dicho al mbito del presupuesto, resulta que
el carcter obUgatorio de la planificacin para el sector pblico implica que
los tribunales constitucionales pueden derogar las leyes de presupuesto por
no adecuarse a las metas y objetivos del plan; lo mismo pueden hacer los
tribunales ordinarios, cuando en ellos se permite invocar la Constitucin
c o m o fundamento jurdico.
Sin embargo, el tema no e s tan simple c o m o parece y en ocasiones los
tribunales s e vern obligados a emitir dictmenes polticos y no solamente
jurdicos. En particular, as ocurrir cuando las metas y objetivos del plan
hayan sido elaborados sin tener en cuenta la realidad financiera del pas.
N o s e debe olvidar que un plan suele ser la expresin concreta de un
programa de Gobierno, a v e c e s redactado en forma grandilocuente, que
incorpora aspiraciones y objetivos diseados para ganar elecciones; en
consecuencia, tanto el Parlamento, en su calidad de rgano fiscalizador,
c o m o los propios tribunales no podrn evitar tener en cuenta situaciones
de rden poltico.
Desde el punto de vista jurdico resultan muy interesantes los casos en
que la Constitucin o bien la ley que reglamenta los procedimientos
presupuestarios, contiene disposiciones concretas acerca de los programas
de inversin del sector pbHco. Cabe recordar al respecto que para que la

179

ley que rige el sistema presupuestario genere obligacin jurdica, es preciso


que tenga un rango normativo superior al de la ley de presupuesto.
Ahora bien, son varias las legislaciones latinoamericanas en las que se
ha tenido en cuenta este problema y s e ha diseado una solucin jurdica
para superarlo mediante el establecimiento de algn tipo de vnculo entre
el programa de inversiones del plan y la ley de presupuesto. La solucin
ms frecuente es la de hacer participar a las oficinas de planificacin o a los
consejos de desarrollo en la preparacin del presupuesto; en algunos casos,
puede que el propio rgano de planificacin sea encargado de formular los
programas de inversin o de emitir informe previo sobre ellos; sin embargo,
esto tampoco garantiza que el Parlamento vaya a aprobar un presupuesto
elaborado en estas condiciones.
Otra solucin, mucho ms efectiva, aunque menos difundida, es la de
establecer para el Ejecutivo la obligacin de incluir en el presupuesto los
recursos necesarios para ejecutar los planes y para el Parlamento la de
aprobar tales asignaciones de fondos.
Esta frmula es muy usada cuando se trata de incluir en el presupuesto
los recursos necesarios para servir los intereses de la deuda extema.
Tradicionalmente, se ha considerado que para que el Estado mantenga su
capacidad de obtener crditos, su solvencia tiene que garantizarse
jurdicamente; luego, dado que cualquier pago que el Estado efecte debe
estar autorizado en la ley de presupuesto, la obligacin de incluir en ella los
f o n d o s necesarios para hacerlo s e establece mediante una norma
constitucional o bien de mayor rango que la ley de presupuesto. Por lo tanto,
se puede recurrir al mismo procedimiento para asegurar la inclusin de los
recursos que requiere la ejecucin de los planes.

c) Soluciones al problema del financimiento del plan en el presupuesto


en algunas legislaciones latinoamericanas
Aparte de los pases que han establecido la obligatoriedad de la
planificacin mediante una norma constitucional, otros han acogido
tambin soluciones del segundo tipo mencionado, que se han considerado
ms efectivas.
El caso de Colombia constituye un buen ejemplo de lo sealado
anteriormente. En este pas es la propia Constitucin, en su Artculo 211, la
que establece que "El Congreso podr eliminar o reducir partidas de gastos
propuestas por el Gobierno, con la excepcin de las que se necesitan para
el servicio de la deuda pblica, las dems obligaciones del Estado, la

180

atencin completa de los servicios ordinarios de la administracin y las


inversiones autorizadas en los planes y programas a que se refiere el ordinal
4 del Artculo 76". En este Artculo d e la Constitucin colombiana s e
incluyen aquellos gastos cuya realizacin durante el ejercicio presupuestario
se considera imprescindible, entre los que figuran los relacionados con los
planes de desarrollo. Evidentemente, s e establece as una innegable garanta
jurdica de que el egreso se efectuar, aparte del hecho que en Colombia el
Parlamento ya tiene un fuerte compromiso pob'tico de aprobar las inversiones
previstas en el plan, el cual le corresponde sancionar previamente.
Sin embargo, la legislacin colombiana va ms all y s e preocupa de lo
que pueda ocurrir con este tipo de asignaciones de fondos cuando no se haya
aprobado la nueva ley de presupuesto y, de acuerdo con la Constitucin,
deba prorrogarse (repetirse) la anterior. Puesto que la iniciativa para la
ejecucin del plan corresponde al Gobierno, en el Artculo 6 9 del Decreto
2 9 4 de 1973, que contiene el Estatuto Orgnico del Presupuesto General de
la Nacin, se dispone que "El Presupuesto de inversin se repetir hasta por
su cuanta total, quedando el Gobierno facultado para distribuir el monto de
los ingresos calculados de acuerdo con los requerimientos del Plan de
inversiones Pblicas". El propsito de una disposicin de este tenor es
garantizar que el plan se siga ejecutando aun en el caso de que haya sido
necesario prorrogar el presupuesto del ao anterior, por no haberse aprobado
normalmente la ley conespondiente antes del comienzo del ejercicio fiscal.
Muy similares son las disposiciones de la Constitucin d& Panam, que
datan de 1972. Como se recordar, en este pas el Plan Nacional de
Desarrollo de mediano plazo no es aprobado por ley, pero s lo son los planes
operativos anuales, segn lo prescrito en la ley del Ministerio de
Planificacin y Poltica Econmica de 1973. Tambin aqu se seala en la
Constitucin, Artculo 268, que "La Asamblea Legislativa podr eliminar
o reducir las partidas de egresos previstos en el proyecto de presupuestos,
salvo las destinadas al servicio de la deuda pblica, al cumplimiento de las
dems obligaciones contractuales del Estado y al financiamiento de las
inversiones pblicas previamente autorizadas por ley". As, a pesar de que
el Ejecutivo cuenta con la garanta poltica del Legislativo que ya ha
aprobado el plan operativo para el mismo ao, se establece una obligacin
jurdica de mximo nivel para que se incluyan en la ley de presupuesto los
egresos necesarios para efectuar las inversiones autorizadas en la ley de
aprobacin del plan operativo.
Si bien hay aqu una diferencia sustancial con respecto al caso anterior,
dado que no s e garantiza m s que la e j e c u c i n presupuestaria

181

correspondiente al ao, la solucin es jurdicamente correcta, puesto que


los planes operativo debern volver a aprobarse anualmente por ley; por
otra parte, si s e sancionara cualquier ley que contuviera un plan sectorial o
regional de inversiones de vigencia plurianual, de nuevo sera aplicable el
Artculo 2 6 8 de la Constitucin, que establece c o m o nica condicin que
el egreso haya sido previamente autorizado por ley.
La Constitucin tambin prev el caso de que la Asamblea Legislativa
rechace el presupuesto general del Estado; si as ocurriera, el Artculo 2 7 0
dispone que s e prorrogue el presupuesto anterior, pero adems que "quedan
automticamente aprobadas las partidas previstas en el proyecto de presupuesto rechazado respecto del servicio de la deuda pblica, el cumplimiento
de las dems obligaciones contractuales del Estado y el financiamiento de
las inversiones pblicas previamente autorizadas por la ley".
A u n q u e e s t e p r e c e p t o s e a s e m e j a m u c h o al d e la l e g i s l a c i n
colombiana, cabe agregar una explicacin. C o m o ya s e vio, para aquellos
casos en que el presupuesto no e s aprobado en la fecha prevista, en general
las soluciones acogidas por la Legislacin son prorrogar temporalmente el
anterior hasta que se autorice efectivamente el nuevo presupuesto o bien
que el Gobierno ponga directamente en vigor el presupuesto, prescindiendo
de la anuencia del Parlamento.
En este estudio no s e considera deseable el segundo tipo de solucin,
puesto que significa pasar por alto al parlamento; nicamente podrii
justificarse cuando en la ley de presupuesto estn contenidas no slo las
autorizaciones de gasto, sino tambin las de ingresos.
Esta situacin, por ejemplo, es la que s e produce en Francia, donde los
ingresos no pueden ser recaudados sin la autorizacin presupuestaria. Sin
embargo, incluso alU el problema se ha resuelto de otra forma: para no
prescindir de la autorizacin del Parlamento, el Gobierno puede poner
directamente en vigor la parte presupuestaria relativa a la recaudacin de
ingresos, mientras que la autorizacin del gasto s e pronoga hasta que el
Parlamento apruebe una nueva ley de presupuesto. Pero el caso francs es
verdaderamente excepcional, ya que ordinariamente los gobiernos pueden
recaudar sus ingresos autorizados por otro tipo de leyes, en general las
tributarias y no por las presupuestarias; as, en ningn caso se justificara
que el Gobierno ponga directamente en vigor el presupuesto.
Sin embargo, lo que la Constitucin panamea ha previsto tiene un
significado diferente. D e hecho, no s e pone en vigencia la totalidad del
proyecto de ley presupuestaria, sino solamente aquellas disposiciones que
por prohibicin constitucional expresa no pueden ser modificadas por el

182

parlamento; como se ha visto, esta prohibicin se justifica plenamente,


porque se refiere a los egresos que necesariamente deben ser incluidos en
la ley de presupuesto.

d) Fiscalizacin parlamentaria del plan mediante el presupuesto


En este estudio de las relaciones jurdico-polticas entre el Ejecutivo y
el Legislativo en materia de presupuestos y plan corresponde destacar el
tema de la fiscalizacin del plan que pueden ejercer los parlamentos por la
va del presupuesto.
En efecto, la funcin tradicional que se ha atribuido al presupuesto es
la de fiscalizar la accin gubernamental. Usualmente, existen tres tipos de
control: de legalidad, jurisdiccional y poltico. El control de legalidad se
reduce a comprobar que el gasto haya sido realizado de acuerdo con lo
previsto en la ley, tarea que normalmente lleva a cabo algn rgano
especializado en la materia. El control jurisdiccional corresponde a los
tribunales y el poh'tico al Pariamento.
El control poltico sobre la base de un presupuesto tradicional es muy
limitado, pero adquiere bastante ms importancia cuando se relaciona el
presupuesto con el plan. Para que esto sea posible, es absolutamente
necesario que el presupuesto posea algunas caractersticas que se analizarn
ms adelante y, en particular, que est estructurado por programas. Pero lo
importante es que, mediante el control del presupuesto, los parlamentos
puedan fiscalizar el efectivo cumplimiento de los objetivos del plan y no
solamente en los aspectos relativos a gastos de inversin, sino tambin a los
gastos corrientes, haciendo uso de mtodos presupuestarios. N o se debe
olvidar que entre las razones por las que se introdujo el SPPP en Estados
Unidos y la RCB en Francia figuraba la fiscalizacin parlamentaria. El
informe publicado por el Consejo Econmico y Social francs en 1969 tuvo
su origen en un comunicado emitido por la Asamblea parlamentaria dos
aos antes sobre las relaciones entre presupuesto y plan; en l se planteaba
que el Gobierno no poda planificar y obligar a la Asamblea a aprobar
presupuestos sin acompaados de estudios presupuestarios sobre el costo,
utilidad y rentabilidad de las inversiones, as como sobre sus consecuencias
e c o n m i c a s , s o c i a l e s y culturales, para poder decidir c o n p l e n o
conocimiento de causa.
Por otra parte, la fiscalizacin parlamentaria del plan por medio del
presupuesto permite su control ex ante y ex post, para comprobar si
efectivamente se han cumplido los objetivos y metas previstos. En efecto.

183

seala Garrido Falla en este sentido que la existencia de un plan hace


innecesario que las grandes opciones econmicas se discutan en el momento
de aprobar los presupuestos. Tal debate s e traslada entonces al plan, por lo
menos en aquellos sistemas en que ste no es un instrumento interno de
Gobierno, sino un documento que s e somete a la aprobacin del Parlamento.
Ciertamente, el presupuesto pierde as parte de su papel tradicional, pero en
cambio se fortalece c o m o medio efectivo de control parlamentario de la
actividad estatal (Garrido Falla, 1975, p. 38).
En este mbito los parlamentos de Amrica Latina tienen una amplia
tarea por delante, siempre y cuando las tcnicas presupuestarias permitan
efectivamente ejercer este control. Todas las declaraciones mencionadas
sobre la vinculacin entre presupuesto y plan deben servir c o m o criterios
para el control de la actuacin econmica gubernamental por parte del
Legislativo.

e) Las relaciones entre los sectores administrativos encargados de la


planificacin y del presupuesto
Recientemente Yoshihiro Kogane sealaba que un problema complejo
es el de la relacin entre el sector planificador y el sector ejecutor, incluida
la oficina de presupuesto, del gobierno central. Su coexistencia en la
administracin pblica puede parecer natural, dado el hecho de que un plan
abarca dos elementos diferentes de un mismo sistema macroeconmico. N o
obstante, de su relacin s e originan persistentes perturbaciones que
perjudican la utilidad y la validez de los planes nacionales, en particular de
los a largo plazo (Yoshihiro Kogane, 1987, p. 97).
A g r e g a el m i s m o autor que cuando el sector encargado de la
planificacin est subordinado al sector ejecutor, c o m o por ejemplo cuando
compete a una divisin del Ministerio de Hacienda preparar el presupuesto
anual del gobierno central, la percepcin de los problemas a largo plazo o
estructurales suele estar distorsionada por consideraciones de corto plazo y
polticas. Pero por otra parte, cuando la subordinacin es inversa, es decir,
c u a n d o la o f i c i n a d e p r e s u p u e s t o e s una rama del Ministerio de
Planificacin, el apego a una coherencia utpica de los objetivos de poltica
podra perjudicar el desempeo del Estado. Si ambos sectores tienen la
misma jerarqua y son mutuamente independientes, el sector ejecutor podra
tratar de llevar a cabo su tarea en forma autnoma, en tanto que el papel del
sector planificador se volvera slo decorativo, pues s e le mantendra
alejado del proceso real de adopcin de decisiones.

184

Al tratar el tema de la articulacin entre planes y presupuestos, e n la


legislacin latinoamericana ha existido gran preocupacin por coordinar la
labor de los sectores administrativos encargados del presupuesto y de la
planifcacin, respectivamente, y tambin la de ambos con el quehacer
poltico. Al respecto, se ha llegado a diversas soluciones.
Efectivamente, la formulacin del presupuesto es un p r o c e s o
participativo, que exige algn grado de consenso. Tambin es necesario que
armonice las metas y objetivos de mediano p l a z o con los ciclos
presupuestarios. En principio, debe existir acuerdo en cuanto al volumen de
los recursos que sern movilizados, su articulacin y las estrategias que se
aplicarn (Naciones Unidas, 1976, p. 24).
En Amrica Latina se han diseado diversas formas de articular los
sectores administrativos de la planificacin y presupuestario: i) La primera
consiste en atribuir ambas funciones a un mismo rgano, creando para ello
un ministerio o secretara independiente del Ministerio de Hacienda; a este
ltimo se le suele encargar de otras polticas econmicas, como la tributaria,
la crediticia y la monetaria. Esta es la solucin adoptada en Mxico y
Honduras; ii) En otros pases, las funciones relacionadas con el presupuesto
se asignan a una oficina que forma parte de un ministerio econmico amplio,
que tambin est encargado del plan. Este es el caso de la Repblica
Dominicana, Costa Rica y Panam; iii) El esquema ms frecuente en la
regin es que exista una direccin general que elabora los presupuestos,
adscrita al Ministerio de Hacienda; el plan, por su parte, es formulado por
el Ministerio de Planificacin y entre ambos sectores se establecen diversos
vnculos. N o obstante, cabe sealar que dentro de este tercer grupo existen
pases en los que an estando estas funciones asignadas a ministerios
diferentes, el de hacienda forma parte del sistema de planificacin.
i) La elaboracin del presupuesto y el plan por un mismo
rgano
administrativo.
Como ya se dijo, el ejemplo clsico de esta opcin es
Mxico, aunque recientemente habra venido a sumrsele el sistema que
est siendo diseado en Honduras.
D e hecho, Mxico cre su Secretara de Programacin y Presupuesto
para integrar ambas funciones en un mismo Ministerio. As, en el Artculo
3 2 de la Ley Orgnica de la Administracin Pblica Federal, que define las
responsabilidades de la Secretara de Programacin y Presupuesto, adems
de las relacionadas con la planeacin nacional, se dispone que debe
"proyectar y calcular los e g r e s o s del G o b i e r n o Federal y de la
administracin pblica paraestatal, hacindolos compatibles con la
disponibilidad de recursos que seale la Secretara de Hacienda y Crdito

185

Pblico y en atencin a las necesidades y polticas del desarrollo nacional"


y "formular el programa de gasto pblico federal y el proyecto de egresos
de la Federacin y presentarlos, junto con el Departamento del Distrito
Federal, a la consideracin de la Presidencia de la Repblica". Por ltimo,
est encargada de "autorizar los programas de inversin pblica de las
dependencias y entidades de la Administracin Pblica Federal" y de "llevar
a cabo las tramitaciones y registros que requiera la vigilancia y evaluacin
del ejercicio del gasto pblico federal y de los presupuestos de egresos".
Sin embargo, lo ms notable del rgimen mexicano y su principal
diferencia respecto del segundo grupo de pases mencionado, es que en la
Secretara no existe una oficina especial encargada de los asuntos
presupuestarios, separada de la que se ocupa de planeacin y programacin:
todas las subsecretaras y direccciones integrantes desempean ambos tipos
de actividades.
En definitiva, toda la labor presupuestaria est ligada con
la de planificacin, puesto que "las actividades de orden sustantivo en el
orden presupuestario se han centrado en la programacin- presupuestacin,
para racionalizar el gasto pblico en funcin de las prioridades que seale
la planeacin nacional del desarrollo".^ En la misma ley de planeacin,
al referirse a la ejecucin del plan mediante planes anuales, se seala que
stos servirn de base para la integracin de los anteproyectos de
presupuestos anuales que las propias dependencias y entidades debern
elaborar conforme a la legislacin pertinente.
Otra caracterstica de este rgimen, resultante de la integracin de las
funciones presupuestaria y planificadora, es que al Ministerio de Hacienda
queda encargado solamente de las tareas relacionadas con los ingresos. N o
obstante, puesto que no se puede planificar ni presupuestar sin tener en
cuenta la disponibilidad de recursos, a la Secretara de Hacienda y Crdito
Pblico le corresponde la importante funcin de proyectar y calcular los
ingresos de la Federacin, tanto con respecto al plan como al presupuesto.
Por ltimo, interesa mencionar que tambin en la direccin pob'tica
estn integrados el proceso planificador y el presupuestario, pues est
prescrito que el Presidente de la Repblica, al enviar a la Cmara de
Diputados las iniciativas de ley sobre ingresos y los proyectos de
presupuesto de egresos, "informar del contenido general de dichas
iniciativas y proyectos y su relacin con los programas anuales que,
conforme a lo previsto en el Artculo 27 de esta ley, debern elaborarse para
la ejecucin del Plan de Desarrollo".
E n Honduras, un importante e l e m e n t o n u e v o de la ley sobre
planificacin, vigente desde enero de 1987 (se public en diciembre de

186

1986), es la absoluta coordinacin entre planificacin y presupuesto. Todos


los rganos del sistema nacional competentes en materia de planificacin
tambin tienen atribuciones en el mbito presupuestario.
A nivel de la coordinacin poltica, c o m o ya se ha dicho, el Presidente
de la Repblica es el encargado de aprobar el plan antes de su presentacin
al Congreso Nacional; ahora bien, lo mismo ocurre con el programa de
inversiones pblicas, para que s e pueda integrar en el presupuesto y con el
p r o y e c t o sobre ingresos y e g r e s o s de la Repblica. En cuanto al
CONSUPLANE, que cumple funciones de asesoramiento en materia de
planificacin, est encargado de examinar el anteproyecto de presupuesto
elaborado por la Secretara de Planificacin, Coordinacin y Presupuesto y
de remitirlo al Consejo de Ministros para su aprobacin. El CONAPLAN,
rgano participativo y deliberativo, tambin debe analizar el proyecto de
presupuesto y hacer las recomendaciones que estime pertinentes.
Pero lo ms interesante del sistema es que se ha encargado a un nico
rgano tcnico, la Secretara de Planificacin, Coordinacin y Presupuesto,
las actividades planificadora y presupuestaria; corresponde a esta Secretara
elaborar el anteproyecto de presupuesto general y dictaminar sobre el de las
entidades autnomas y descentralizadas. A nivel sectorial, la coordinacin
tambin se lleva a la prctica mediante rganos nicos, que son las
Secretaras de Estado de cada sector.
El sistema de coordinacin que contempla la estructura hondurea llega
casi a subordinar la actividad presupuestaria a la planificadora; por una
parte, en el Artculo 38 de la Ley de Planificacin se dispone que el
P r e s u p u e s t o G e n e r a l d e la R e p b l i c a y el d e las i n s t i t u c i o n e s
descentralizadas debern elaborarse atenindose a los planes de desarrollo
aprobados e incluso que las modificaciones presupuestarias, tales como las
transferencias de recursos, no podrn realizarse sin la anuencia de la
Secretara de Planificacin; por otra parte, se establece que la Contralora
General de la Repblica debe ejercer una supervisin adicional sobre la
actividad presupuestaria, que no se trata de un control estrictamente de
legalidad, pues se la faculta para formular los reparos correspondientes
cuando la ejecucin de los presupuestos no se ajuste a los planes operativos
aprobados.
i i ) Integracin
de los sectores
administrativos
encargados
del
presupuesto y dla planificacin en un solo ministerio. Pertenecen a este
segundo grupo de pases los que atribuyen la funcin presupuestaria a una
oficina que forma parte de un ministerio econmico amplio, al que a la vez
se encarga de la planificacin.

187

A s ocurre en la Repblica Dominicana,


donde la Oficina Nacional
Presupuesto (ONAPRES) funciona dentro del Secretariado T c n i c o de
P r e s i d e n c i a , del q u e t a m b i n f o r m a n parte la O f i c i n a N a c i o n a l
Planificacin (ONAPLAN), la Oficina Nacional d e Estadstica (ONE) y
Oficina Nacional d e Administracin y Personal (ONAP).

de
la
de
la

A l igual que en los c a s o s anteriores, esta Secretara es independiente


del organismo que maneja especficamente la hacienda pblica, pero la
diferencia fundamental estriba e n que, aunque existe coordinacin entre las
funciones referidas al plan y al presupuesto, cada una de ellas tiene identidad
propia dentro d e la administracin pblica.
La coordinacin est garantizada por la L e y Orgnica de Presupuesto
para el Sector Pblico, de fecha 2 0 d e diciembre de 1969, en c u y o s Artculos
3 y 4 s e establece que "Los Presupuestos que presentan las diferentes
entidades debern ser la e x p r e s i n financiera y cuantitativa de los
propsitos, programas y actividades estatales contempladas e n los planes
de desarrollo nacional, constituyendo los presupuestos, el plan d e accin
anual del Gobierno. E n consecuencia, su formulacin deber efectuarse d e
tal forma que representen m e c a n i s m o s operativos de los planes d e mediano
o largo plazo o de las decisiones de poltica e c o n m i c a y social que hayan
sido adoptadas por el Consejo Nacional d e Desarrollo". "En virtud de lo
expresado e n el Artculo precedente, e s preciso una estrecha coordinacin
entre la O f i c i n a N a c i o n a l d e Presupuesto y la Oficina N a c i o n a l d e
Planificacin durante el perodo de elaboracin d e sus respectivos planes,
debiendo efectuarse dicha coordinacin a travs del Secretariado Tcnico
de la Presidencia."
En efecto, en la ONAPRES recae la responsabilidad principal de elaborar
el Presupuesto de Ingresos y el Anteproyecto d e Ley d e Gastos Pblicos,
pero debe estudiar c o n la ONAPLAN la magnitud y la distribucin del gasto
fiscal y recomendar polticas adecuadas sobre la destinacin de los fondos
asignados a diversos servicios pblicos. Entre sus f u n c i o n e s figuran
tambin las labores clsicas d e los organismos presupuestarios: administrar
la ejecucin del presupuesto y controlar su avance peridico, impartir
instrucciones y fyar los mtodos a que deben someterse l o s organismos
descentralizados y las empresas pblicas para elaborar sus respectivos
presupuestos y preparar informes financieros sobre ingresos y gastos
durante el ejercicio presupuestario.
E n Costa Rica, las relaciones entre la administracin planificadora y la
presupuestaria s e han vuelto m u y interesantes a partir del 19 d e octubre de
1982, cuando s e cre la denominada Autoridad Presupuestaria mediante la

188

L e y 6 8 2 1 . Las funciones encargadas a esta comisin son: formular las


directrices de poltica presupuestaria del sector pblico, velar por la
ejecucin d e las polticas formuladas y controlar la e f i c a z ejecucin d e los
presupuestos. Pero lo que llama la atencin en el contexto del presente
estudio e s que la articulacin entre los sectores administrativos planificador
y presupuestario s e establece, e n primer lugar, a nivel d e ministros, puesto
q u e la comisin est formada por el Ministro d e Hacienda, quien la preside,
el Ministro d e Planificacin Nacional y Poltica E c o n m i c a y el Presidente
del B a n c o Central, c o n el fin d e asegurar la necesaria coordinacin.
A d e m s , e n esta l e y el presupuesto est c o n c e b i d o c o m o subordinado
al plan. En la prctica, la coordinacin s e lleva a c a b o a nivel de polticas
por medio d e directrices, sistema contemplado en la Ley General d e la
Administracin Pblica 6 2 2 7 , d e m a y o de 1978. Este procedimiento
tambin s e aplica en el mbito presupuestario y cuando la comisin formula
directrices en materias de su competencia, la validez de las mismas s e funda
en que s e haya tomado "en consideracin los criterios sustentados en el Plan
Nacional de Desarrollo y en los planes operativos anuales, a e f e c t o s d e que
los presupuestos d e las instituciones del sector pblico, sean concordantes
c o n los objetivos y prioridades establecidos en e s o s p l a n e s " . ^ ^
Las normas que regulan las funciones del Departamento encargado
preparar el proyecto de presupuesto estn contenidas e n el Artculo 1 7 7
la Constitucin, pero s u principal caracterstica e s q u e est adscrito
MIDEPLAN (Artculo 9 d e la Ley d e Planeacin) y, a la vez, forma parte
la Secretara Tcnica d e la Autoridad Presupuestaria; e s por ello que s e
incluido a Costa Rica e n este s e g u n d o grupo de pases.

de
de
al
de
ha

El p r o c e d i m i e n t o presupuestario c o m i e n z a c u a n d o la Autoridad
correspondiente publica lincamientos generales y e s p e c f i c o s , en los que s e
tiene debidamente en cuenta el plan, para que el sector pblico formule sus
proyectos de presupuesto. Para garantizar que stos s e adecen al plan
existen dos tipos d e controles; el primero, que atae a los diversos tipos d e
gasto, e s realizado por la Contralora General de la Repblica; adems,
corresponde al MIDEPLAN ocuparse de que los programas de inversin
pblica sean compatibles c o n las previsiones y orden d e prioridades
establecidos en los planes nacionales de desarrollo, lo que constituye el
s e g u n d o control. D e acuerdo c o n esto, las entidades pblicas deben obtener
el v i s t o b u e n o d e MIDEPLAN antes d e presentar s u s p r o y e c t o s a la
Contralora. A continuacin, el Departamento de Presupuesto elabora el
proyecto d e presupuesto que ser aprobado por el C o n s e j o d e Ministros y
la Asamblea.

189

Por otra parte, la ley sobre el equilibrio financiero del sector pblico,
publicada en febrero de 1984, crea una Comisin de Reordenamiento
Hacendario a la que se encarga de elaborar proyectos de ley que contemplen,
entre otros elementos, mecanismos para calificar las prioridades del sector
pblico, en el marco de las orientaciones del Plan Nacional de Desarrollo.
En Panam, el Ministerio de Planificacin y Poltica Econmica est
encargado no solamente de la preparacin de planes, sino de "dirigir la
administracin presupuestaria del sector pblico que comprende la
preparacin, formulacin, ejecucin financiera y fsica, la contabilidad y el
control, evaluacin, coordinacin y liquidacin de ios presupuestos y sus
programas". Para llevar a cabo estas funciones, la Direccin de Presupuesto
de la Nacin, encargada fundamentalmente de conducir la administracin
del presupuesto del sector pblico, ha sido adscrita al Ministerio de
Planificacin y Poltica Econmica. N o obstante, a la Direccin de
Planificacin Econmica y Social le conesponde un importante papel
relacionado con los presupuestos; ste consiste en preparar planes anuales
operativos, congruentes con los planes nacionales de desarrollo, que sirvan
de base para la formulacin de los presupuestos del sector pblico.
Sobre la base de estos planes anuales, que deben ser aprobados por ley,
la Direccin de Presupuesto formula el proyecto de presupuesto. Por otra
parte, est dispuesto que la Direccin de Presupuesto acte en coordinacin
con la de Planificacin y con el Ministerio de Hacienda y Tesoro para
elaborar estimaciones de ingresos ordinarios y extraordinarios, con vistas a
preparar el presupuesto.
En efecto, el mayor inconveniente que s e presenta en los dos primeros
grupos de pases estriba en que para preparar el presupuesto no solamente
hay que estudiar los posibles gastos, tarea que perfectamente puede
centralizarse en el Ministerio de Planificacin, sino tambin las
estimaciones de ingresos, que deben ser realizadas por el Ministerio de
Hacienda; por lo tanto, es preciso establecer los necesarios mecanismos de
coordinacin.
i i i ) Sectores
administrativos
independientes
encargados
de la
planificacin y del presupuesto. En el tercer grupo de pases, con creces el
mayoritario en la regin, se considera que, desde el punto de vista de la
administracin pblica, las oficinas encargadas de actividades de
planificacin deben estar separadas de las que s e o c u p a n de los
presupuestos. Como se ha mencionado, la primera funcin normalmente es
atribuida a un organo de rango ministerial o paraministerial y, la segunda,
a una direccin general de presupuesto, dependiente del Ministerio de

190

Hacienda, lo que permite centralizar los asuntos relativos tanto a ingresos


como a gastos pblicos. N o obstante, se establecen vnculos para coordinar
la planificacin con los presupuestos, a fin de que los segundos puedan
servir de instrumento a la primera. A continuacin s e resean algunos casos
de este tipo.
En Bolivia, por ejemplo, el presupuesto general de la nacin es
elaborado por el Ministerio de Finanzas. No obstante, ste debe actuar en
forma coordinada con el Ministerio de Planificacin y Coordinacin, sobre
todo en lo que atae a las inversiones del sector pblico. El proyecto,
adems, debe ser sancionado por el CONEPLAN, que es el mximo rgano
decisorio en materia de planificacin, antes de presentarlo al Consejo de
Ministros para su aprobacin.
En Colombia existe un sistema de programacin presupuestaria que
garantiza que la preparacin y ejecucin del presupuesto pblico reflejen
los planes de inversin. Esto se logr mediante una profunda reforma del
sistema presupuestario llevada a cabo en la dcada de 1960 con el propsito
de dar un contenido programtico de mediano y largo plazo al presupuesto
nacional anual. A fines de los aos sesenta, el DNP ya tena una gran
ingerencia en la determinacin del nivel de gasto pblico de inversin
(Gutirrez Castro, 1983, p. 84).
El presupuesto es claramente concebido como instrumento del plan.^^
Sin embargo, el sistema de este tercer grupo de pases se caracteriza por
preocuparse mas de adecuar al presupuesto los gastos de inversin previstos
en el plan que los gastos corrientes; esto e s evidente en el caso del sistema
colombiano, en el que participa no slo el DNP, sino el Consejo Nacional de
Poltica Econmica y Social.
En primer lugar, s e g n el Estatuto Orgnico del Presupuesto,
conesponde al Consejo estudiar y definir las bases de los programas de
inversin y de gastos pblicos destinados al desarrollo, en las que debe
fundarse la elaboracin del proyecto de presupuesto que el Gobierno
presenta a la consideracin del Congreso Nacional; esta disposicin se
reproduce literalmente al enumerar las funciones del Consejo, en el
Decreto 627 de 1974.
A continuacin, el Departamento Nacional de Planeacin, sobre la base
de los planes de inversin pblica, estudia los requerimientos financieros
para el siguiente ao fiscal; luego, en consulta con el Ministerio de Hacienda
y Crdito Pblico, que determina la cuanta de los recursos financieros
disponibles para inversin, prepara una distribucin tentativa de dichos
fondos por entidades. El DNP enva la informacin correspondiente a los

191

ministerios y j e f e s de departamentos administrativos y, por su conducto, a


las instituciones pblicas dependientes, antes d e la fecha prescrita e n los
reglamentos, c o n fines de programacin presupuestaria y revisin del plan
d e inversiones pblicas. El DNP recibe copia de las solicitudes de inversin
presentadas por los ministerios y departamentos administrativos a la
Direccin General del Presupuesto.
La Direccin General del Presupuesto, e n consulta c o n el DNP y c o n la
Direccin General de Crdito Pblico, calcula el m o n t o global d e recursos
financieros disponibles para gastos de inversin y lo p o n e en conocimiento
del DNP. Este prepara entonces el anteproyecto de asignacin d e cuotas d e
inversin y lo remite a la Direccin General del Presupuesto. Finalmente,
el Ministerio de Hacienda y Crdito Pblico, por intermedio d e la Direccin
General del Presupuesto, elabora el proyecto d e gastos d e funcionamiento
y, en consulta c o n el DNP, el proyecto d e presupuesto d e gastos de inversin.
E s evidente, por lo tanto, que los rganos d e planificacin intervienen
en lo que atae a gastos de inversin, lo cual e s lgico si s e tiene en cuenta
que s t o s s o n los q u e ms inciden sobre el plan; sin embargo, esta
participacin n o resulta suficiente cuando s e desea elaborar un presupuesto
por programas. D e ah que en la nueva regulacin del DNP s e procure ampliar
sus funciones en materia presupuestaria.
Efectivamente, e n el n u e v o Decreto 3 1 5 2 del 7 de octubre de 1986, al
tratar las funciones del DNP, s e v u e l v e a insistir en el tema de los gastos d e
inversin; al respecto se seala que el Departamento d e b e "Dar concepto
previo a la D i r e c c i n General d e Presupuesto sobre el p r o y e c t o d e
presupuesto que el Gobierno d e b e someter al Congreso Nacional, as c o m o
sobre las modificaciones y adiciones que durante el ao s e hagan a la ley
de presupuesto, e n lo que se refiere a los gastos de inversin y de desarrollo".
Pero lo n o v e d o s o es que s e aade la funcin de "Definir c o n la Direccin
Nacional d e Presupuesto los c o n c e p t o s y las clasificaciones de los diversos
renglones del presupuesto de gastos del Gobierno" y "Dar c o n c e p t o previo
sobre los clculos d e rentas e ingresos d e la Nacin que s e deben incluir en
el proyecto de presupuesto q u e s e someta a la aprobacin del Congreso
Nacional".
E n Ecuador,
la coordinacin entre el sector administrativo d e la
planificacin (Consejo Nacional de Desarrollo (CONADE) y su Secretaria) y
el presupuestario (Subsecretara de Presupuesto del Ministerio de Finanzas
y Crdito Pbhco), s e Umita estrictamente al programa de inversiones.
En la Ley Orgnica de Administracin Financiera y Control del ao
1 9 7 7 s e e s t a b l e c e e x p r e s a m e n t e una v i n c u l a c i n e n t r e p l a n e s y
10?.

presupuestos de caractersticas similares a las del caso anterior/^^ a los


rganos planificadores, es decir, al Consejo Nacional de Desarrollo y su
Secretara, s e les encarga, respectivamente, de sugerir el orden de
prioridades del gasto gubernamental y de las dems entidades y organismos
del sector pblico y de elaborar la lista de inversiones prioritarias para el
desarrollo, a fin de que sean consideradas en los proyectos de presupuesto
general del Estado y de las instituciones y empresas pblicas y tambin para
orientar a los organismos seccionales.
En el caso de Ecuador, interesa destacar que el papel preponderante de
la relacin entre los sectores de la planificacin y del presupuesto recae
fundamentalmente en el Ministerio de Finanzas, puesto que a los rganos
planificadores slo les corresponde prestar asesoramiento; esto contrasta,
por ejemplo, con el sistema colombiano, en el cual la intervencin del DNP
es mucho ms efectiva. D e hecho, en el Artculo 48 de la Ley Orgnica se
seala expresamente que "Corresponde al Ministerio de Finanzas coordinar
los procesos de planificacin y presupuestos en funcin de las prioridades
establecidas para el desarrollo socio-econmico del pas". N o obstante,
cuando se trata del presupuesto de las entidades descentralizadas del
rgimen seccional, el CONADE y su Secretara desempean un papel mucho
ms protagnico, pues deben establecer normas para la preparacin y
ejecucin de los presupuestos y, posteriormente, emitir juicio sobre los
proyectos y cuidar que su accin se cia a los planes de desarrollo aprobados
por el gobierno nacional; por lo tanto, podrn objetar, en todo o en parte,
los presupuestos que no se ajusten a la poltica de desanollo establecida por
el Gobierno o que no incluyan las asignaciones de fondos suficientes para
la realizacin o continuacin de programas contenidos en los planes
nacionales o regionales, en cuya ejecucin deban intervenir las entidades
nacionales.
Por ltimo, tambin parece importante que se haya facultado a la Junta
de Planificacin y Coordinacin Econmica para ejercer un control sobre
el presupuesto, pues en el Artculo 9 2 de la Ley Orgnica se dispone que
"La Subsecretara de Presupuesto y la Junta de Planificacin evaluarn la
ejecucin de los programas, con el propsito de verificar el cumplimiento
de los fines y la obtencin de las metas programadas".
En Guatemala la situacin es parecida a la de Ecuador. Aunque en el
prembulo de la Ley Orgnica de Presupuesto, Contabilidad y Tesorera de
la Nacin, de agosto de 1973, se seala que debe armonizarse la poltica
financiera del Estado con la de desarrollo e c o n m i c o del pas, s e
encomienda de ello a la Direccin Tcnica del Presupuesto, dependiente del

193

Ministerio de Finanzas Pblicas. AI Consejo Nacional de Planificacin


Econmica slo le corresponde prestar asesoramiento, pues su funcin al
respecto consiste en examinar el anteproyecto anual de ingresos y egresos
de la Nacin a la luz de los planes bsicos de desarrollo econmico, para
luego emitir los juicios y recomendaciones pertinentes. En cuanto a la
Secretara General de Planificacin Econmica, su intervencin se limita a
elaborar, conjuntamente con las unidades tcnicas del Ministerio de
Hacienda y Crdito Pblico, los sistemas presupuestarios ms adecuados
para incrementar la efectividad de la planificacin econmica y social.
En Paraguay, a pesar de que la planificacin del sector pblico es
indicativa y no obligatoria, se ha previsto tambin una estrecha coordinacin
entre la planificacin y los presupuestos, c o m o lo demuestran los
considerandos del Decreto-Ley 312 del 14 de septiembre de 1962, mediante
el cual se cre la Secretara Tcnica de Planificacin Econmica y Social. ^^^
N o obstante, la preparacin del presupuesto conesponde al Ministerio de
Hacienda y a la Secretara se le asignan funciones de asesoramiento, ya que
en el Artculo 3 de la Ley de Planificacin se establece que tiene derecho a
participar en el estudio del presupuesto general de gastos y recursos de la
Nacin y formular recomendaciones relativas a la proporcin de los
recursos pblicos que conviene destinar a los programas, de acuerdo con
las prioridades establecidas; esta disposicin se repite en la Ley Orgnica
de Presupuesto del 2 de octubre de 1968.
En Chile y Per tambin se ha optado por el sistema de separar los
sectores administrativos encargados de la planificacin y del presupuesto;
sin embargo, en ambos estos pases se observa que, si bien a nivel global
dicha disociacin existe, a nivel sectorial se propicia la coordinacin entre
planes y presupuestos, porque las funciones conespondientes se asignan a
las mismas oficinas.
En Chik, en el Artculo 3 de la Ley Orgnica de la Administracin
Financiera del Estado se establece que "el sistema de administracin
financiera deber estar orientado por las directrices del sistema de
planificacin del sector pblico y constituir la expresin financiera de los
planes y programas del Estado"; no obstante, la responsabilidad de la
coordinacin recae en el Ministerio de Hacienda y no en ODEPLAN que,
como vimos, era un rgano asesor. En su calidad de tal, sin embargo, le
corresponde proponer anualmente al Presidente de la Repblica los montos
de inversin pblica que requiera el Plan Nacional de Desarrollo, tanto por
sectores c o m o por regiones, con el fn de elaborar el proyecto de ley de
presupuesto de entradas y gastos de la Nacin. Adems, en conjunto con la

194

Direccin de Presupuesto del Ministerio de Hacienda, debe coordinar los


proyectos de presupuestos anuales presentados por los ministerios e
instituciones descentralizadas, de acuerdo con las metas de inversin
establecidas.
D e la m i s m a manera, en Per la elaboracin del presupuesto
corresponde, segn la Ley Orgnica del Presupuesto Funcional de la
Repblica del 16 de enero de 1964, a la Direccin General de Presupuesto
Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas, pero el Instituto Nacional
de Planificacin participa en la formulacin y evaluacin del presupuesto
del sector pblico, para asegurar que exprese los objetivos, metas y polticas
de los planes de desarrollo. Especial importancia tiene su participacin con
respecto a los gastos de inversin, puesto que le corresponde elaborar el
programa priorizado de inversiones del sector pblico nacional.
La administracin sectorial tiene un gran papel en a confeccin del
presupuesto. Las Direcciones Generales u oficinas de presupuesto y
planificacin de los ministerios y organismos centrales, aunque dependen
administrativamente del ministerio al cual estn adscritas, en los aspectos
tcnicos estn sujetas al INP y al Ministerio de Economa y Finanzas. Les
corresponde conducir la formulacin, programacin y evaluacin del
presupuesto del ministerio u organismo central correspondiente, as como
coordinar estas acciones, conjuntamente con la Direccin General de
Presupuesto Pblico del Ministerio de Economa y Finanzas; adems, deben
orientar la formulacin, programacin y evaluacin del presupuesto de las
instituciones pblicas y empresas del Estado vinculadas al mismo ministerio
u organismo central, a fin de asegurar que expresen los objetivos, metas y
polticas de los planes de desarrollo.
En Venezuela, la principal novedad que introdujo la Ley Orgnica del
Rgimen Presupuestario en 1980 se refiri precisamente a las relaciones
entre el presupuesto y el plan y entre los respectivos sectores que los
administran. En el Artculo 2 de dicha Ley se seala que "Los Presupuestos
pblicos expresan el Plan de la Nacin en aquellos aspectos que exigen, por
parte del sector pblico, captar y asignar recursos conducentes al
cumplimiento de las metas del desarrollo econmico, social e institucional
del pas. Son parte e instrumentos de la planificacin nacional y en su
formulacin, aprobacin y ejecucin, debern seguir las orientaciones del
Plan Operativo Anual...".
Una declaracin de este tenor exiga que la propia ley estableciera
e s t r e c h a s r e l a c i o n e s entre la a d m i n i s t r a c i n p l a n i f i c a d o r a y la
presupuestaria; esta vinculacin se describe a partir del Artculo 2 y se

1Q5

amplan las funciones presupuestarias asignadas a la Oficina Central de


Coordinacin y Planificacin (CORDIPLAN) e n el Decreto 4 9 2 d e 1958.^^^
En efecto, el Presidente de la Repblica, asesorado por el Consejo de
Ministros, debe fijar los lincamientos generales para la formulacin d e la
ley d e presupuesto. A tales fines, CORDIPLAN s o m e t e al Presidente de la
Repblica una evaluacin del cumplimiento del Plan d e la Nacin y del
desarrollo general del pas. A s u v e z , la Oficina Central d e Presupuesto le
presenta un informe acerca d e la situacin presupuestaria de los organismos
pblicos y del cumplimiento d e las metas previstas en los diversos sectores,
programas y proyectos, as c o m o las propuestas para el prximo ejercicio.
En la prctica, una regulacin de este tipo determina que el sistema
v e n e z o l a n o sea mixto porque, aunque existe una oficina presupuestaria
d e p e n d i e n t e del Ministerio d e Hacienda, todo lo relacionado c o n el
presupuesto c o m o instrumento de ejecucin del plan queda a cargo de
CORDIPLAN.
Sin embargo, el sistema adoptado por Venezuela para armonizar planes
y presupuestos ha sido objeto d e crticas por sus magros resultado, ya que,
c o m o todava s e dice, "las actividades que enmarcan la accin planificadora
y la presupuestaria, han sido, e n la mayora de las veces, trabajadas en forma
aislada, independientemente d e que en los productos finales obtenidos
- p l a n e s y p r e s u p u e s t o s - haya una suerte d e concordancia casi siempre
resultado d e coincidencias eventuales. En consecuencia, los intentos de
compatibilizar los contenidos estratgicos, objetivos, polticas, programas
y proyectos d e los planes d e desarrollo, c o n la asignacin d e recursos
financieros d e las categoras programticas presupuestarias, han sido
asistmicos, siempre determinados por circunstancias apremiantes que
i m p o n e la realidad. En todo caso, el m a y o r nfasis, para la armonizacin d e
los planes c o n los presupuestos pblicos ha descansado principalmente
sobre los m o n t o s de inversin c o n t e m p l a d o s desde uno y otro
instrumento".^^'*
E s por estas razones que, en el n u e v o proyecto de ley sobre el sistema
nacional d e planificacin, s e pretenda establecer una vinculacin ms
estrecha entre planes y presupuestos, c o n un e n f o q u e en que estos ltimos
sean concebidos c o m o m e c a n i s m o s para articular el mediano y el corto
plazo.
C o m o s e ha visto, las relaciones entre las administraciones de la
planificacin y del presupuesto pueden asumir muchas formas,
dependiendo sobre todo d e si la funcin predominante d e la oficina
planificadora es de asesoramiento o ejecutiva; en todo caso, siempre ser

196

imprescindible coordinar ambos sectores. Sin embargo, la coordinacin


administrativa n o basta para armonizar los planes y los presupuestos: e s
preciso, a d e m s , que s t o s tengan una estructura q u e permita s u
armonizacin y que tambin s e solucione el clsico problema de los desfases
temporales entre el plan y el presupuesto.

5. La estructura presupuestaria y la planificacin


a) El presupuesto por programas
Uno de los aspectos en los que ms se deja sentir la influencia de la
planificacin sobre el presupuesto es el de la estructura y tcnicas
presupuestaras; adecuar el presupuesto a la planificacin no es una tarea
fcil, ya que se debe tener presente que el presupuesto cumple mltiples
funciones. Sera sencillo solucionar el problema de encontrar una estructura
presupuestara adecuada para responder la necesidad de que el presupuesto
contribuya a racionalizar el proceso planificador, pero sucede que adems
debe utilizarse para controlar eficazmente la actividad financiera de las
entidades pblicas y para expresarla en trminos contables (Argello
Reguera, 1971, p. 213). Por esta razn, s e ha tratado de aadir una dimensin
ms a los criterios clsicos de estructuracin presupuestara. As, a los
a s p e c t o s o r g n i c o s , f u n c i o n a l e s y e c o n m i c o s d e la c l a s i f i c a c i n
presupuestaria se ha agregado el de los presupuestos por programa, c o m o
instrumento destinado a racionalizar las decisiones sobre asignacin de
recursos pblicos.
El presupuesto por programa implica la integracin de objetivos, lo que
lgicamente antecede al proceso presupuestario propiamente tal y la
asignacin de recursos, fase ya especficamente presupuestaria. Luego, los
programas constituyen el nexo entre identificacin de objetivos y asignacin
de recursos, de tal manera que el presupuesto por programas s e inserta en
un contexto netamente planificador (Bermejo Snchez, 1986; Blasco Snchez
y Cueva Calabia, 1986). Ahora bien, la fijacin de objetivos puede darse
sin necesidad de planificacin, en el seno propio del proceso presupuestario,
dentro del cual puede producirse lo que se ha llamado una autogeneracin
de objetivos. Sin embargo, el origen de esta tcnica estuvo asociado al
proceso de planificacin y, concretamente, a los problemas del desarrollo.
En el presente estudio, el presupuesto por programas s e analizar en relacin
con la formulacin autnoma de objetivos, etapa que s e realiza dentro del
perodo para el cual se planifica; respecto de tales objetivos, el instrumento
presupuestario cumple una funcin ejecutora (Prez Royo, 1983, p. 72).

197

Esta forma de concebir el presupuesto por programas responde a la


misma lgica que la RCB en Francia: la necesidad de superar el desfase entre
la preparacin y ejecucin del presupuesto y las necesidades econmicas y
sociales de la Nacin. Si se clasifican los gastos en funcin de su naturaleza
econmica y no en funcin del objeto buscado, el presupuesto elaborado
escasamente permitira asegurar que los objetivos que se persiguen
corresponden con exactitud a los fijados por los poderes pblicos, ni
tampoco comprobar que la utilizacin prevista de los medios disponibles
sea la ptima. Quizs uno de los ms graves inconvenientes en el debate
presupuestario tradicional, seala Garrido Falla, estribe en que la mayor
parte de los departamentos ministeriales se basan en la anterior tasa de
aumento bruto de la produccin para justificar los incrementos de recursos
que solicitan. Pero, c o m o resulta obvio, al examinar el proyecto de
presupuesto, es imposible comprobar si esta programacin del gasto se
justifica en funcin de los objetivos perseguidos; incluso, con frecuencia
surgen sospechas acerca de cul podra ser el verdadero objetivo: si asegurar
la continuidad del organismo o el cumplimiento de determinadas funciones
(Garrido Falla, 1975, p. 3 5 ) . " ' '
La necesidad de establecer un presupuesto por programas est determinada
por tres consideraciones: la primera y, la ms importante en el contexto de
este estudio, e s la necesidad de adecuar el lenguaje presupuestario al lenguaje
de la planificacin; las otras dos, tambin bastante relevantes, son: la enorme
magnitud del gasto pblico, si bien an considerado insuficiente en
momentos c o m o los actuales y la necesidad de establecer procedimientos
de control referidos no a la legalidad del gasto, sino a su racionalidad.
Hasta ahora se ha hablado de la primera de dichas consideraciones,
porque el sistema de presupuesto por programas y realizaciones se relaciona
ms c o n el tema de la planificacin. En este tipo de presupuestos se procura,
por un lado, clasificar las actividades pblicas por funciones, sectores,
programas y proyectos, en relacin con sus objetivos; por el otro, establecer
los niveles de las cargas de trabajo y definir unidades de medida para evaluar
las realizaciones. Estos valores se relacionan luego con los sistemas de
cuentas nacionales y de gestin financiera, que deben armonizarse con el
esquema de clasificacin e informacin presupuestarias. Cuando estos fines
se cumplen plenamente, se dispone de un marco til para una buena gestin
presupuestaria y para fomentar la economa y la eficacia de los gastos
gubernamentales (Naciones Unidas, 1982, p. 65)."*^
N o obstante, en algunos casos se ha introducido la modalidad del
presupuesto por programas sin vincularlo a los procesos de planificacin.

198

Evidentemente, ello slo se justifica si en el pas no s e ha puesto en prctica


un proceso de planificacin, pero no cuando ste existe, pues en tal caso se
estn formulando objetivos mediante procesos distintos, por lo que no
necesariamente sern coincidentes. Es por ello que ya en 1976 las Naciones
U n i d a s advirtieron que los Gobiernos que d e s e a r a n introducir el
presupuesto por programas deban considerar los cambios que esto requera,
as c o m o tambin adoptar medidas para desanollar los conocimientos
especializados necesarios y satisfacer otras exigencias administrativas
(Naciones Unidas, 1976, p. 17)
Pero la necesidad de establecer un presupuesto por programas tambin
s e relaciona c o n otra consideracin muy vinculada a la anterior: el
extraordinario ritmo de expansin del gasto pblico, que parece ser una de
sus caractersticas inherentes y la necesidad de ajustarlo al volumen de
recursos previsto.
En efecto, el gasto fiscal tiende naturalmente a crecer en forma
progresiva, porque si bien las necesidades pblicas aumentan a la par con
el grado de desarrollo, el gasto se eleva con mayor rapidez, puesto que la
administracin nunca es capaz de autorreducirse cuando una necesidad ha
sido cubierta o dej de existir la situacin que la origin. Generalmente, la
creacin de un aparato administrativo no implica la desaparicin del
anteriormente encargado de las funciones que el nuevo viene a asumir, total
o p a r c i a l m e n t e . A nadie e s c a p a , por e j e m p l o , q u e l o s p r o c e s o s
descentralizadores, que tericamente no deberan implicar un aumento de
gastos, sino todo lo contrario, dado que permiten acercar el aparato
administrativo a las autnticas necesidades pblicas, e n la prctica pueden
acarrear duplicacin de rganos y multiplicar el volumen de gastos. Puesto
que los recursos son limitados, e s preciso adoptar medidas fiscales y
financieras que aseguren que el proceso de formulacin y ejecucin del
presupuesto sea compatible con un ptimo uso y gestin de los recursos del
Estado; una buena tcnica para lograrlo es la de los presupuestos por
programas (Naciones Unidas, 1982, p.
La hima consideracin respecto de esta modalidad presupuestaria se
asocia al tema del control. Segn el enfoque tradicional, las partidas del
presupuesto slo s e clasifican en funcin de su naturaleza econmica
(gastos corrientes o de capital) o del rgano al que se asignan los recursos
(clasificacin orgnica por departamentos administrativos en los mbitos
ejecutivo, legislativo, judicial, entre otros); el nico control de la ejecucin
presupuestaria que esto permite es verificar si los fondos destinados a un
departamento o ministerio han sido e f e c t i v a m e n t e gastados por el

1349

organismo en cuestin, o si una partida de gasto de capital s e ha destinado


efectivamente a tal uso. En cambio, el presupuesto por programas hace
posible controlar q u e realmente s e haya cumplido el objetivo previsto. Si
bien el primer tipo de control sigue siendo imprescindible, el s e g u n d o tiene
una enorme importancia y no d e b e ser desdeado, puesto que por medio del
p r e s u p u e s t o por programas s e p u e d e controlar la e f e c t i v i d a d d e la
planificacin. D e nada sirve q u e el proceso planificador genere una serie de
objetivos, si no existen las tcnicas presupuestaras que posibiliten su
cumplimiento y la posterior verificacin del grado de efectividad c o n q u e
esto s e logr.
E n A m r i c a Latina, t c n i c a m e n t e h a b l a n d o , la m o d a l i d a d d e
presupuestar por programas e s aceptada c o m o integrante del sistema de
planificacin (Arrieche y otros, 1978, p. 4 0 2 ) . Sin embargo, esto no significa
que efectivamente s e est aplicando en todos los pases de Amrica Latina.
Al respecto s e ha dicho q u e los problemas asociados a este tipo d e
presupuesto en la regin s e pueden resumir en uno solo: su vinculacin e
integracin c o n los planes de desarrollo. S e ha afirmado asimismo q u e
contra su solucin conspiraron, por una parte, el estado de desarrollo d e la
planificacin y, por la otra, las rigideces de los sistemas administrativos. En
efecto, c o n frecuencia s e implantaron los presupuestos por programas sin
el necesario respaldo d e un plan d e mediano o corto plazo; asimismo, al
aplicar el sistema al sector pblico, hubo un predominio d e lo institucional
sobre lo funcional (Israel, 1978, p. 548).
Sin embargo, en la dcada d e 1980, a estos problemas se sumaron los
generados por la crisis, que i m p u s o sacrificios en la ejecucin de programas
y proyectos contemplados e n los planes de desarrollo de mediano y largo
plazo y, en algunos casos, tambin en la d e los planes operativos. C o m o
resultado de la fuerte contraccin de e s o s programas, s e produjo un d e s f a s e
importante entre lo previsto e n los planes formales d e desarrollo y los
recursos a s i g n a d o s en l o s presupuestos anuales; de todos m o d o s , la
importancia relativa de la inversin pblica tendi a disminuir. Por otra
parte, en varios c a s o s la capacidad de programacin financiera s e debilit
ante la incertidumbre reinante, lo que hizo difcil estimar, de manera ms o
m e n o s confiable, los ingresos tributarios y, por ende, elaborar presupuestos
de gastos c o n algn grado d e certeza. El sistema de presupuestos por
programas, que permita mantener una estrecha articulacin entre las
orientaciones del plan y el gasto anual, s e ha desvirtuado e n forma
progresiva debido a la necesidad de revisar continuamente los presupuestos
(ILPES, 1986, p.

200

N o obstante, de un t i e m p o a esta parte e n las l e g i s l a c i o n e s


latinoamericanas se mencionan los presupuestos por programas o, por lo
menos, las estructuras presupuestarias articuladas con la planificacin;
como s e vio anteriormente, a veces los presupuestos incluso son elaborados
por las oficinas de planificacin. En otros casos, se permite a estas oficinas
intervenir en el diseo de la estructura presupuestaria de algunos gastos;
normalmente, sin embargo, esto slo s e da en materia de gastos de inversin.
N o obstante, la evaluacin de la estructura presupuestaria en general y
del presupuesto por programas en particular, no debera depender del hecho
de que los mismos hayan sido elaborados o no por las oficinas de
planificacin; lo que s es imprescindible es que exista una estrecha
vinculacin entre los respectivos organismos y que el resultado, es decir, el
presupuesto por programas, refleje los objetivos contenidos en los planes.

b) El presupuesto por programas en algunas legislacin es


A continuacin, se analizarn algunos ejemplos de la forma en que se
ha regulado la modalidad de presupuestar por programas. Para ello se
utilizar una clasificacin parecida a la anterior, aunque en este caso slo
se distinguir entre pases en los que el presupuesto es elaborado por el
mismo organismo planificador o bien por una oficina adscrita al mismo y
otros en que esta funcin corresponde al Ministerio de Hacienda.
i) Pases con sistemas administrativos
unitarios encargados
del
presupuestoy
la planificacin. Dentro de este primer grupo, sin duda el caso
ms interesante es el de Costa Rica. A partir de 1984, se adopt all un
s i s t e m a integrado de p l a n i f i c a c i n , p r e s u p u e s t o y c o n t a b i l i d a d
gubernamental.^^ Los objetivos del mismo son los siguientes: i) establecer
un sistema presupuestario flexible, que responda a las exigencias de los
planes nacionales de desarrollo y sea uniforme para todas las instituciones
del sector pblico; ) coordinar la planificacin de mediano plazo, en cuanto
a medidas de poltica econmica y social, metas y objetivos, con la
programacin presupuestaria anual del sector pblico; i) armonizar la
planificacin sectorial y regional de la economa con la programacin anual
de las instituciones del gobierno central, entidades descentralizadas y
empresas del sector pblico en los campos correspondientes; iv) coordinar
la programacin y ejecucin de los presupuestos de las instituciones del
sector pblico con los dems instrumentos de los planes operativos anuales;
v ) adecuar la informacin factual y financiera que genera la ejecucin
presupuestaria a los requerimientos que imponen la evaluacin, revisin y

201

reformulacin d e planes y presupuestos; vi) conciliar las clasificaciones


e c o n m i c a s d e ingresos y gastos d e las transacciones financieras del sector
pblico y d e las cuentas corrientes y d e capital derivadas de todas ellas, con
las categoras utilizadas e n planificacin para elaborar proyecciones de
variables macroeconmicas e n los planes de desarrollo y stas c o n el
sistema d e cuentas nacionales.
El anlisis que sigue s e centrar en e s e ltimo objetivo, es decir,
estructurar el p r e s u p u e s t o y l o s planes d e acuerdo c o n las m i s m a s
c l a s i f i c a c i o n e s , l o q u e r e s u l t a f u n d a m e n t a l para p r e s u p u e s t a r p o r
programas. Es por ello que en Cosa Rica s e ha integrado a! esquema un
Subsistema de Planificacin y Presupuesto.
El Subsistema de Planificacin y Presupuesto comprende cuatro fases:
i) diseo d e la estrategia d e desarrollo; ii) elaboracin del plan d e desarrollo;
iii) formulacin del plan operativo anual; y iv) c o n f e c c i n del presupuesto
del sector pblico, que se convierte as en instrumento de ejecucin del plan.
En relacin c o n el ltimo aspecto, en el d o c u m e n t o del MIDEPLAN donde
s e describe el sistema integrado s e r e c o n o c e que el presupuesto e s un
instrumento de uso mltiple. Constituye, en primer lugar, una herramienta
d e poltica gubernamental, que permite asignar recursos para alcanzar los
objetivos propuestos para el ao siguiente. Por otra parte, e s un instrumento
d e programacin de las actividades del sector pblico, por lo que s e
convierte en el m e c a n i s m o operativo anual d e los planes d e mediano y largo
plazo del gobierno. En l s e detallan las metas de cada una de las reas que
comprende el sector pblico, a s c o m o los recursos y costos de operacin
q u e involucra s u cumplimiento. Pero, a d e m s , el presupuesto es un
instrumento de ejecucin de l o s planes de desarrollo y debe servir d e base
para la asignacin d e recursos a las instituciones del sector pblico
vinculadas a los diversos sectores d e actividad; d e ah la necesidad d e
establecer una metodologa uniforme de planificacin y programacin
presupuestaria sectorial, aplicable tanto a la elaboracin d e planes d e
mediano plazo c o m o a los presupuestos anuales del gobierno central,
entidades descentralizadas y e m p r e s a s del Estado, lo que incluye la
utilizacin d e una clasificacin o c d i g o s uniformes, adecuados para
formular y ejecutar planes y presupuestos.
El presupuesto del sector pbUco puede presentarse en tres versiones:
institucional, sectorial y regional. A s u vez, las clasificaciones e n las que s e
basa son: institucional, por tipo de programa, sectorial-programtica,
regional, por objeto del gasto y por fuente d e financiamiento. Las ms
i m p o r t a n t e s para el s i s t e m a i n t e g r a d o s o n : tipo de p r o g r a m a .

202

sectorial-programtica e institucional y las conespondientes interrelaciones


entre programa, institucin y sector. La clasificacin funcional desaparece
y es sustituida por la sectorial-programtica.
En la Repblica Dominicana los presupuestos tambin son elaborados
dentro del sistema de planificacin. La Ley Orgnica de Presupuesto para
el Sector Pblico, del 2 0 de diciembre de 1969, dispone que los presupuestos
de gastos de las diversas entidades se presenten clasificados por programas
y, dentro de cada programa, por categoras econmicas, por objeto del gasto
u ordenadas de acuerdo con cualquier otro esquema que la Oficina Nacional
de Presupuesto considere conveniente. La clasificacin por programas
comprende el agrupamiento de los gastos segn los diversos programas que
cada entidad debe llevar a cabo para dar cumplimiento a las funciones que
le han sido asignadas, as como la identificacin de una o varias actividades
para la realizacin de cada programa.
El presupuesto por programas comprende no solamente la preparacin,
sino la aprobacin y ejecucin del mismo. En efecto, el Congreso aprueba
el presupuesto de gastos a nivel de captulo y partida. Cada captulo
corresponde a uno de los organismos que componen el gobierno central.
Las partidas s o n las a p r o p i a c i o n e s c o n c e d i d a s a l o s programas
presupuestarios cuyo fin es cumplir las funciones del Estado y mediante los
cuales se establecen objetivos o metas, cuantificables o no; en principio,
tales metas deben lograrse con los recursos financieros asignados a Ic^
programas, de cuya ejecucin se encarga una unidad administrativa
responsable.
Con respecto a la ejecucin, en la normativa se dispone que las
solicitudes de asignacin de f o n d o s de cada o r g a n i s m o se cian
estrictamente al presupuesto aprobado y que se debe explicar clara y
especficamente las diversas imputaciones de gastos, esto es, programa,
subprograma, actividad, grupo, subgrupo y cualquier otra clasificacin que
se considere conveniente. Las asignaciones para gastos de inversin
debern solicitarse con una justificacin detallada de la significacin del
gasto en trminos fsicos o de metas por cumplir.
En Panam, las normas generales de administracin presupuestaria
contenidas en la ley del presupuesto,^^^ sealan expresamente, en el
Artculo 94, que la finalidad primordial de la administracin y control
presupuestarios es establecer en cada institucin pblica, mtodos y
procedimientos de administracin presupuestaria aptos para alcanzar los
objetivos y metas de los planes de desanollo; en el Artculo siguiente se
establece, c o m o objetivo principal, "obtener que el Presupuesto General del

20'?

Estado sea la fiel expresin de los proyectos y programas para un perodo


determinado". Pero es el Artculo 97 el que se refiere especficamente al
presupuesto por programas, al hablar del gasto aprobado con el fin de
ejecutar los programas de trabajo esenciales para lograr los objetivos y
metas de desarrollo econmico y social definidos en cada uno de los niveles
programticos.
ii) Sistemas en los que el presupuesto es elaborado por el Ministerio
de Hacienda. Entre los pases en los que la elaboracin del presupuesto no
recae en el Ministerio de Planificacin cabe sealar varios ejemplos.
En Colombia, en el Artculo 2 del Decreto de 1973 relativo al Estatuto
Orgnico del Presupuesto General de la Nacin, s e dispone que el
presupuesto "ser presentado de manera que indique las funciones,
programas y proyectos del Gobierno Nacional de acuerdo con las normas
establecidas en el presente Estatuto". Ms adelante, en el Artculo 25, se
agrega que "Conesponde al Gobierno preparar anualmente el proyecto de
Presupuesto Nacional, en forma que refleje los planes y programas, segn
las disposiciones legales en vigor". Es evidente, por lo tanto, que el
propsito de esta legislacin es implantar la modalidad de presupuesto por
programas, y as se reconoce en el Artculo 44, el cual prescribe que "El
Gobierno, con miras a adoptar gradualmente un sistema presupuesta! por
programas, definidos y analizados en trminos de objetivos y metas,
independientemente de las entidades que lo ejecutan, procurar desarrollar,
en el menor perodo posible, mtodos para medir y evaluar los resultados
de la ejecucin de los programas con respecto a los objetivos y metas
establecidos, a fin de disponer cada vez de mejor informacin para preparar
el proyecto de Presupuesto general de la Nacin".
La clasificacin presupuestaria e x i g e distinguir entre gastos de
funcionamiento y gastos de inversin. Luego, ios gastos se separan por
ramas: ejecutivo, legislativo, judicial y contralora; la rama ejecutiva, a su
vez, s e divide en s e c c i o n e s que corresponden a los ministerios y
departamentos administrativos que la componen.
Es en tales secciones que s e adopta el presupuesto por programas. En
efecto, dentro de cada una de ellas, los gastos se clasifican por captulos,
programas y artculos. Los captulos corresponden a las diversas unidades
ejecutoras que forman parte de la dependencia. Los programas son los
conjuntos de actividades homogneas que sern ejecutadas. Los artculos
representan el objeto mismo del gasto.
Los programas y subprogramas deben presentarse debidamente explicados,
integrados y en orden numrico. Asimismo, es necesario que la clasificacin

204

utilizada para elaborar el presupuesto de gastos de inversin se ajuste, en la


medida de lo posible, a la empleada en el plan de inversiones pblicas.
La legislacin sobre presupuesto en Chile demuestra que se reconoce
el hecho de que las relaciones entre plan y presupuesto exigen una adecuada
estructura presupuestaria. As, en el Artculo 16 de la Ley Orgnica de la
Administracin Financiera del Estado de 1975, s e prescribe que "las
clasificaciones presupuestarias que s e establezcan debern proporcionar
informacin para la toma de decisiones, como tambin permitir vincular el
proceso presupuestario con la planificacin del sector pblico". Adems,
establece la existencia de un control en este sentido al sealar que "las
clasificaciones [presupuestarias] utilizadas deben posibilitar el control de
la eficiencia con que se manejen los recursos pblicos a nivel nacional,
regional y local". Esto significa que s e supervisar la ejecucin de las
actividades y el cumplimiento de las metas previstas en los programas del
sector estatal.
En Ecuador, la Constitucin reconoce la necesidad de que la estructura
presupuestaria se adece a la planificacin al disponer, en el Artculo 71,
que "El Presupuesto se dictar anualmente y contendr todos los ingresos
y egresos del Estado incluyendo los de las entidades autnomas destinadas
a la atencin de los servicios pblicos y a la ejecucin de los programas de
desarrollo econmico y social ...". De acuerdo con esto, en el Artculo 65
de la Ley Orgnica de la Administracin Financiera y Control de 1977 se
prescribe que las caractersticas de la programacin presupuestaria deben
permitir la compatibilizacin del presupuesto con los instrumentos
mencionados en la Constitucin, es decir, los planes de desarrollo, los planes
operativos anuales, el plan financiero y otros medios de poltica econmica.
En la legislacin & Paraguay se, regula en forma detallada la modalidad
de presupuesto por programas. En la Ley Orgnica de Presupuesto, del 26
de septiembre de 1968, en el Artculo 3 se seala que "El Presupuesto del
Sector Pblico, elaborado mediante la tcnica denominada presupuesto por
programas, e s el instrumento de ejecucin de la poltica gubernamental, en
el que se establecen los crditos para la ejecucin de los programas a cargo
del Sector Pblico y s e determinan los recursos financieros con que deben
ser cubiertos tales crditos durante el ejercicio fiscal". En el Artculo
siguiente se aade que "el presupuesto del Sector Pblico reflejar los
objetivos y metas a corto plazo fijados en los planes de desarrollo que
aprueba el Gobierno y ser presentado de manera que muestre las funciones,
los programas, los subprogramas y las actividades y los proyectos que se
ejecutarn durante el Ejercicio Fiscal".

1355

Para cumplir estas disposiciones, la ley define los siguientes conceptos


fundamentales: sector pblico, funcin, programa, subprograma, actividad,
tarea, pr()yecto, obra y trabajo.
Por sector pblico s e entiende el conjunto de instituciones y organismos
creados ^ r la ley y financiados con los ingresos del Estado, que actan
c o m o i n s t r u m e n t o s d i r e c t o s para p o n e r e n p r c t i c a la p o l t i c a
gubernamental, sujetos a control en la ejecucin de sus programas y
obligados a emplear sus recursos conforme a las leyes y planes vigentes.
Funcin es el propsito directo establecido por los rganos polticos y que
debe ser cumplido por el sector publico mediante la prestacin de servicies
y la produccin de bienes destinados a satisfacer las necesidades de la
comunidad.
U n programa, de acuerdo con esta legislacin, es un instrumento
presupuestario cuya finalidad es cumplir las funciones del Estado y sus
planes a corto plazo; por medio de los programas s e establecen objetivos y
metas que deben cumplirse realizando un conjunto de acciones y obras
especficas, integradas y coordinadas, empleando los recursos humanos,
materiales y financieros asignados, con un costo global y unitario. Su
ejecucin queda a cargo de una unidad administrativa. U n subprograma es
cada una de las partes en que s e divide un programa complejo, a fin de
facilitar su ejecucin en un mbito especfico. Una actividad es una de las
unidades ms reducidas en que s e subdivide cada una de las acciones que
implica el cumplimiento de las metas de un programa o subprograma
operacional; es definida c o m o la ejecucin de un proceso de trabajo
mediante la utilizacin de los recursos humanos, materiales y financieros
asignados, con un costo global unitario.
Por ltimo, proyecto e s el conjunto de obras que se realizar dentro de
un programa o subprograma de inversin para la generacin de bienes de
capital. Su ejecucin estar a cargo de una unidad administrativa capacitada
para funcionar en forma independiente.
Asimismo, en la legislacin paraguaya s e categorizan los gastos
atendiendo a la finalidad que persiguen; para ello se utilizan clasificaciones
basadas en la naturaleza de los bienes y servicios y tambin otras de tipo
econmico, funcional y sectorial.
La Secretara Tcnica de Planificacin participa en el estudio del
presupuesto general de gastos y recursos de la Nacin y puede formular
recomendaciones sobre la proporcin de los recursos pblicos que es
conveniente destinar a los programas, de acuerdo con las prioridades
establecidas.

206

E n Per, en la L e y Orgnica del Presupuesto Funcional d e la Repblica


d e 1 9 6 4 tambin s e establece que los presupuestos s e estructurarn e n
funcin de las metas establecidas e n los planes d e desarrollo a largo,
mediano y corto plazo, aprobados por el Poder Ejecutivo. L o s presupuestos
del sector pblico nacional constituyen as los programas d e accin q u e
deben ejecutar las entidades estatales durante cada ejercicio presupuestario
anual. El presupuesto s e divide en pliegos, subpliegos, programas y
subprogramas, que pueden corresponder a una unidad d e asignacin. A su
v e z , una unidad de asignacin e s aqulla e n c u y o favor s e establece,
c o n f o r m e a la ley, una provisin de fondos pblicos para que las entidades
o servicios que la integran o estn vinculados a ella, cumplan las metas
programadas o realicen sus propias funciones previstas en la ley, bajo la
responsabilidad de sus respectivas unidades de ejecucin o de operacin,
dentro del correspondiente ejercicio presupuestario.
El c a s o de Venezuela es definitivamente u n o d e l o s ms interesantes;
c o m o ya s e explic, aunque existe una oficina encargada d e la formulacin
d e l p r e s u p u e s t o , d e p e n d i e n t e del M i n i s t e r i o d e H a c i e n d a , t o d o lo
relacionado c o n la articulacin entre presupuesto y planificacin e s d e
responsabilidad d e CORDIPLAN.
E n V e n e z u e l a s e ha adoptado la modalidad d e p r e s u p u e s t o por
programas; as, en el Artculo 2 se establece que "El Ejecutivo Nacional
formular el Presupuesto por Programas del Sector Pblico, el cual incluir
el conjunto de programas y proyectos del mismo". En el Artculo 5 s e aade
q u e "el p r e s u p u e s t o d e g a s t o s s e clasificar por s e c t o r e s , l o s q u e
correspondern a los establecidos en el Plan de la Nacin".
En concreto, corresponde a CORDIPLAN consolidar anualmente los
presupuestos de inversiones y servicios que presentarn los Ministerios y
preparar, d e acuerdo c o n el Ministerio de Hacienda, c o m o parte de un
presupuesto programa permanente quinquenal, el presupuesto programa
anual, a n e x o al presupuesto general de ingresos y gastos pblicos.
A la estructura presupuestaria por programas s e refiere la Ley Orgnica
pertinente; ah s e establece que cada sector s e subdividir e n programas y
proyectos, e n cada uno d e l o s cuales se describir su vinculacin c o n las
poUticas contenidas en el Plan de la Nacin y s e definirn los objetivos y
metas para el ejercicio, as c o m o sus respectivos crditos presupuestarios.
Los programas que cumplan funciones u objetivos intermedios, por estar
d e s t i n a d o s a producir b i e n e s y s e r v i c i o s c o m u n e s a l o s restantes,
constituirn programas centrales y s e presupuestarn c o n sus respectivos
crditos.

207

U n a s p e c t o i m p o r t a n t e e s q u e la d e f i n i c i n , c l a s i f i c a c i n y
denominacin de los programas y proyectos propuestos por los organismos
respectivos deben ser aprobados por la Oficina Central de Presupuesto, una
v e z considerada la opinin de la Oficina Central de Coordinacin y
Planificacin y de la Direccin Nacional de Contabilidad Administrativa.
En los presupuestos es necesario identificar las unidades administrativas encargadas del cumplimiento de los objetivos y metas de cada programa
o proyecto. En el caso de que en la implementacin de un programa o proyecto
participen diversas unidades administrativas de uno o varios organismos
pblicos, corresponde especificar las responsabilidades asignadas a cada uno
de ellos y los recursos destinados para el cumplimiento de las metas previstas.

6. El ajuste temporal entre planes y presupuestos


Respecto del tema que nos ocupa, uno de los problemas que ms preocupacin
ha suscitado es el desfase temporal entre planes y presupuestos; normalmente,
los planes de desarrollo tienen un horizonte temporal de ms de un ao, en tanto
que los presupuestos son de vigencia anual. Sin embargo, la solucin es
relativamente simple: para que no se produzca una disociacin entre el
contenido del plan y el del presupuesto, es necesario que uno y otro se elaboren
de manera que el efecto de las diferencias temporales se reduzca a un mnimo.
A juicio de la mayora de los tratadistas, la forma ideal de lograrlo es
adaptar el plan al presupuesto. Esto significa convertir un plan de mediano
plazo en planes anuales y relacionar el presupuesto con el plan por medio
de los llamados planes operativos anuales. Sin embargo, por s sola, esta
solucin implica desconocer la otra vertiente del problema, es decir, la
correspondiente necesidad de adaptar el presupuesto a la planificacin, para
lo cual el derecho presupuestario contempla actualmente mltiples tcnicas
que permiten considerar los requerimientos a mediano y largo plazo.
A m b o s enfoques deben ser complementarios, pero en la legislacin
latinoamericana se ha tendido a recurrir mucho ms a soluciones del primer
tipo, es decir, a los planes operativos anuales.

a) Las relaciones entre los planes operativos anuales y el presupuesto


C o m o s e ha sealado, mediante la realizacin de planes operativos
anuales s e p u e d e superar el problema del d e s f a s e temporal entre
planificacin y presupuesto. D a d o que las autorizaciones contenidas en una
ley de presupuesto son anuales, el plan de mediano plazo se desagrega en

208

planes anuales; de esta manera, se asegura que la ejecucin del presupuesto


coincida con la del plan anual. As s e ha entendido en las legislaciones
latinoamericanas, en las que se seala expresamente que el plan anual se
convierte de este modo en la base sobre la cual se preparan las leyes de
presupuesto.
N o se debe confundir un plan operativo anual, que tambin en este caso
consiste en la formulacin de una serie de metas y objetivos, pero esta vez
para un perodo anual, con un presupuesto, que es la expresin financiera
de tales metas y objetivos; sin embargo, en algunas legislaciones esta
distincin no resulta clara. ^^^ En la Repblica Dominicana, por ejemplo,
en el Artculo 3 de la Ley Orgnica de Presupuesto se seala que "Los
presupuestos que presentan las diferentes entidades debern serla expresin
financiera y cuantitativa de los propsitos, programas y actividades estatales
contempladas en los planes de desarrollo nacional, constituyendo tales
prsupuestos, el plan de accin anual del Gobierno. En consecuencia, su
formulacin deber efectuarse en tal forma que representen mecanismos
operativos de los planes de mediano o largo plazo o de las decisiones de
poltica econmica y social que hayan sido adoptadas por el Consejo
Nacional de Desarrollo". De acuerdo con una regulacin de este tenor, el
presupuesto se convierte directamente en el plan operativo anual del sector
pblico.
Se deca anteriormente que lo normal es que la ley prevea mecanismos
para coordinar el plan anual con el presupuesto, tal c o m o lo demuestran los
siguientes ejemplos.

b) Los planes operativos anuales en algunas legislaciones


En Cuba se aprueba un plan anual que tiene carcter de ley y que sirve
de base para elaborar la Ley de Presupuesto del Estado. En Ecuador, en la
ley que regula el presupuesto se vincula a ste con el plan mediante planes
operativos anuales; lo mismo ocurre en Honduras, pas en el que incluso se
prev que la Contralora General de la Repblica ejerza un control especial
y formule los reparos correspondientes cuando la ejecucin de los
presupuestos no se ajuste a los planes operativos aprobados. En Panam es
obligatorio preparar un plan operativo anual que, segn la Ley de
Planificacin, sirva de base para la formulacin de los presupuestos del
sector pblico.
Especial atencin se dedicar en el presente estudio a las regulaciones
al respecto vigentes en Costa Rica, Mxico y Venezuela.

209

Costa Rica, con su sistema integrado de planificacin, presupuesto y


contabilidad gubernamental, constituye un caso digno de examen. En la
legislacin de este pas s e seala que el plan operativo anual es el resultado
de un proceso mediante el cual s e establecen las bases del comportamiento
anual de la economa en el marco de las estrategias y planes de mediano
plazo, se fijan las metas que debe cumplir el sector pblico y las directrices
para orientar al sector privado. Adems, el plan anual determina los
requerimientos financieros, materiales y humanos e identifica las
condiciones para la localizacin temporal y espacial de las actividades, de
acuerdo con las exigencias del desanollo econmico. Como parte del plan
se incluyen las tcnicas de programacin presupuestaria del sector pblico.
Los componentes del plan son los siguientes: i) el Presupuesto
Econmico Social; ii) el Presupuesto de Comercio Exterior; iii) el
Presupuesto Monetario y Financiero; iv) el Presupuesto del Sector Pblico;
v) el Balance de Recursos Humanos; vi) el Balance de Recursos materiales;
y v) los Planes Operativos Sectoriales y Regionales.
En Mxico, la armonizacin entre planes y presupuestos tambin est
prevista sobre la base de planes operativos de corto plazo y el presupuesto
es concebido como uno de los instrumentos operativos de corto plazo. En
efecto, el Sistema Nacional de Planeacin Democrtica clasifica los
instrumentos de planificacin en dos categoras: normativos de mediano
plazo, entre los que se incluyen el Plan Nacional de Desarrollo y los
Programas de Mediano Plazo e instrumentos operativos de corto plazo, que
son fundamentalmente los planes anuales (programa operativo anual macro,
programa operativo anual, programa de trabajo, ley de ingresos y
presupuesto de egresos).
El programa operativo anual macro, contenido en el documento
"Criterios generales de poltica econmica para la iniciativa de la ley de
ingresos y el proyecto de presupuesto de egresos de la Federacin",
constituye el marco general para la integracin de los programas operativos
anuales preliminares; permite porua parte, garantizar la congruencia entre
dichos programas y los lincamientos generales de poltica econmica y
s o c i a l para el a o c o r r e s p o n d i e n t e y, por la otra, e s t a b l e c e r la
fundamentacin global del presupuesto de egresos de la Federacin que, a
nivel sectorial, es determinado por los programas operativos anuales
preliminares. Estos son el vnculo, a nivel sectorial, entre el Plan Nacional
y el Presupuesto de Egresos de la Nacin, ya que de ellos derivan los
lincamientos programtico-presupuestarios fundamentales segn los cuales
cada sector administrativo involucrado coadyuva a su cumplimiento.

210

En la Ley de Planeacin se regula detalladamente la relacin entre este


tipo de planes y los presupuestos; en el Artculo 27 se prescribe que la
ejecucin del Plan se har mediante programas anuales y que "Estos
programas anuales, que debern ser congruentes entre s, regirn, durante
el ao de que se trate, las actividades de la Administracin Pblica Federal
en su conjunto y servirn de base para la integracin de los anteproyectos
de presupuestos anuales que las propias dependencias y entidades debern
elaborar conforme a la legislacin aplicable". Por otra parte, en el Artculo
7 se dispone que "el Presidente de la Repblica, al enviar a la Cmara de
Diputados las iniciativas de leyes de ingresos y los proyectos de presupuesto
de egresos, informar del contenido general de dichas iniciativas y
proyectos y su relacin con los programas anuales que, conforme a lo
previsto en el Artculo 27 de esta Ley, debern elaborarse para la ejecucin
del Plan Nacional de Desarrollo". ^^^
Por ltimo, en Venezuela, en el Artculo 2 de la Ley Orgnica de
Rgimen Presupuestario publicada el 3 0 de diciebre de 1980, se establece
que "Los presupuestos pblicos expresan el plan de la nacin en aquellos
aspectos que exigen, por parte del Sector Pblico, captar y asignar recursos
conducentes al cumplimiento de las metas del desarrollo econmico, social
e institucional del pas. Son parte e instrumento de la planificacin nacional
y, en su formulacin, aprobacin y ejecucin, debern seguir las
orientaciones del Plan Operativo Anual, cuyas bases preliminares, referidas
al Sector Pblico, debern ser remitidas al Congreso, previamente a la
presentacin formal de la Ley de Presupuesto".
En un comentario sobre este Artculo ^ ^ se seala que, por primera vez,
se trabaja con dos instrumentos que tienen un horizonte temporal de
planificacin similar, en este caso de un ao. La articulacin entre el
presupuesto anual y el plan quinquenal resulta compleja, si se tiene en
cuenta la rigidez que caracteriza al segundo. Se estima que la gestin
presupuestaria debe apuntar, por una parte, a contrarrestar las variaciones
adversas que se susciten en el corto plazo y, por la otra, a lograr las
transformaciones econmicas, sociales y administrativas que demande el
sistema. Esto significa que el Plan Operativo Anual se convierte en el
elemento fundamental de la articulacin entre el Presupuesto y el Plan de
la Nacin, en el entendido de que el Plan Anual ha sido elaborado de acuerdo
con los postulados y estrategias contenidos en el Plan de Mediano Plazo.
Evidentemente, la armonizacin entre el presupuesto anual y el plan
operativo se incrementar en la medida en que exista mayor coordinacin
entre los rganos que los aprueban. Si se trata de sistemas en los que esta

211

funcin recae en un mismo rgano, la armonizacin est prcticamente


garantizada, pero cuando ste n o e s el caso, e s preciso establecer
expresamente cauces de coordinacin para lograrla. Al analizar los procesos
de planificacin se vio que en algunos pases el Ministerio de Hacienda
participa en el proceso planificador; ste es, en particular, el caso de
Venezuela, donde la Oficina Central de Presupuesto participa tanto en la
elaboracin del Plan Operativo c o m o en la del plan operativo anual.
C o m o se seal anteriormente, en el nuevo proyecto de Ley de
Planificacin se pretende estrechar las relaciones entre planificacin y
presupuesto; as, este ltimo es concebido c o m o un mecanismo de
vinculacin entre el mediano y el corto plazo. En tal sentido, en los Artculos
13 a 16 se estipula, en primer lugar, que "Los planes operativos globales
anuales tendrn su expresin financiera en los distintos presupuestos
pblicos y, en ese sentido, establecern las pautas para su elaboracin y
compatibilizacin. En la oportunidad de la presentacin anual del proyecto
de L e y de Presupuestos de Ingresos y Gastos Pblicos, el Ejecutivo
Nacional deber informar al Congreso sobre las metas del plan operativo
global anual que estn previstas cumplirse con la Ley de Presupuestos de
ese periodo". Por otra parte, se seala que "Los organismos del sector
pblico formularn sus presupuestos en funcin de sus planes operativos
sectoriales, institucionales e intersectoriales, elaborados anualmente. El
Ejecutivo de cada entidad federal elaborar su presupuesto en conformidad
con el Plan Operativo Anual correspondiente".

c) La autorizacin presupuestara y la planificacin a mediano y largo


plazo
S e deca anteriormente que resolver el problema del desfase temporal
slo mediante la adaptacin del plan al presupuesto era un enfoque
unilateral que desconoca la vertiente opuesta de la cuestin, es decir, la
correspondiente necesidad de ajustar el presupuesto al plan. Normalmente,
los crditos que requiere la ejecucin de un plan o proyecto exigen un plazo
mayor y, puesto que la ley de presupuestos implica autorizaciones de gasto,
es preciso articular una serie de mecanismos presupuestarios que permitan
tener en cuenta esta consideracin.
En este sentido, el auge de la planificacin ha ejercido una enorme
influencia en materia de tcnicas presupuestarias y su renovacin. Se puede
afirmar que gran parte del generalizado debate sobre la crisis de las
instituciones presupuestarias es atribuible a la difusin de la planificacin;

212

en este contexto, resulta evidente que la preocupacin se ha centrado en el


principio de anualidad. La necesidad de revisarlo, planteada desde hace
bastantes aos, deriva en gran parte de la contraposicin entre el marco
anual de la Ley de Presupuesto y el horizonte temporal ms amplio de la
programacin general o sectorial (Prez Royo, 1983, p. 70). El Derecho
Presupuestario se ha visto obligado a desarrollar una serie de mecanismos
que permitan esta articulacin.
Sin embargo, el problema no se presenta solamente a nivel temporal:
tambin la adaptacin de los programas de inversiones a las autorizaciones
presupuestarias requiere que stas posean un alto grado de flexibilidad.
Normalmente, una autorizacin presupuestaria rgida impedir la adecuada
ejecucin de un programa de inversiones, ya que a lo largo del ejercicio
presupuestario suele ser preciso incrementar los crditos o modificar su
destinacin; luego, el Derecho Presupuestario tendr que explorar los
caminos que posibiliten una relacin flexible entre el plan de inversiones
pblicas y el presupuesto, a fin de alcanzar a la vez los objetivos de inversin
y los de equilibrio.
A continuacin se researn las soluciones propuestas y su adaptacin
en las legislaciones latinoamericanas.
Desde un punto de vista tcnico, existen por lo menos cuatro tipos de
s o l u c i o n e s globales que permiten la adaptacin de la autorizacin
presupuestaria al mediano y largo plazo: los presupuestos plurianuales, la
preparacin de programas presupuestarios de mediano y largo plazo, la
inclusin de crditos de compromiso y crditos de pago en las leyes de
presupuesto y la incorporacin de remanentes.
En realidad, la m o d a l i d a d de p r e s u p u e s t o s plurianuales, q u e
comprendan autorizaciones presupuestarias para varios aos, no est muy
difundida y es poco aconsejable. Si resulta difcil hacer previsiones de
gastos a largo plazo, mucho ms lo ser en el caso de las autorizaciones
presupuestarias, cuya naturaleza es inherentemente rgida, con las graves
consecuencias jurdicas que ello implica. En la prctica, por lo tanto, ambos
tipos de soluciones, las que involucran un presupuesto plurianual o una
programacin presupuestaria a mediano plazo, se combinan en una sola, en
la que predomina la segunda: se efecta una programacin presupuestaria
para varios aos, que sirve de base para la elaboracin del presupuesto
anual.
En un estudio al respecto realizado por las Naciones Unidas en 1982 se
pudo constatar una creciente tendencia a adoptar sistemas presupuestarios
plurianuales o de planificacin fiscal a largo plazo. As, muchos pases

implementaron esquemas que permitieran proyectar los ingresos y gastos


oficiales c o n varios aos de anticipacin o en concomitancia c o n un perodo
de planificacin, as c o m o tambin indicar las consecuencias financieras de
los planes a mediano plazo y los recursos de los que presumiblemente s e
dispondra para los programas gubernamentales. A d e m s de fijar directrices
para la preparacin d e presupuestos anuales, tales sistemas proporcionan a
los diversos organismos del Gobierno y al pblico e n general, informacin
anticipada sobre los planes d e accin propuestos por las autoridades
( N a c i o n e s Unidas, 1982, p.
L o s p a s e s d e la OCDE g e n e r a l m e n t e utilizan una t c n i c a ms
p e r f e c c i o n a d a q u e la r e c i n descrita, q u e s u p o n e la estructuracin
presupuestaria de un plan concreto. La mayora de ellos elaboran marcos
presupuestarios plurianuales, que suelen abarcar un perodo mvil y
continuo d e tres o cinco aos. D i c h o s planes a mediano plazo, e n cuya
p r e p a r a c i n s e e m p l e a la t c n i c a del p r e s u p u e s t o por p r o g r a m a s ,
habitualmente acompaan la presentacin d e los Presupuestos del Estado a
los Parlamentos, pero s l o c o n fines de informacin y discusin (Blasco
S n c h e z y Cueva Calabia, p. 9 6 ) . Esta tcnica, que tambin e s utilizada por
organismos supranacionales c o m o la Comunidad Econmica Europea,
consiste en preparar anualmente una proyeccin presupuestaria para los tres
aos venideros; la primera constituye el proyecto de presupuesto anual y,
cada ao, s e v a actualizando la proyeccin por otros tres (Rufin Lizana,
1987).
U n a tcnica m u y difundida y absolutamente compatible c o n la anterior
es la propuesta e n el D e r e c h o Presupuestario francs, que consiste en
articular crditos d e c o m p r o m i s o y crditos de pago. Su utilizacin permite
desagregar, a lo largo d e varios perodos presupuestarios, la ejecucin de
programas d e ms d e un ao d e duracin. Solamente los denominados
" c r d i t o s d e p a g o " s e a u t o r i z a n para e l e j e r c i c i o p r e s u p u e s t a r i o
correspondiente; sin embargo, e n el m i s m o ejercicio se compromete una
serie d e crditos que sern ejecutados en a o s posteriores.
Este m e c a n i s m o ofrece la enorme ventaja d e que el Parlamento o el
legislador presupuestario al autorizar, por ejemplo, un crdito de inversin
para un ao determinado, comprometen a la v e z crditos correspondientes
a los prximos ejercicios, lo que evita el problema de la suspensin de
programas ya comenzados. En la tcnica legislativa s e han desanollado
mltiples f o r m a s d e incorporar e s t o s crditos, c o n e f e c t o s jurdicos
diferentes; as, si los denominados "crditos de compromiso" s e incluyen
en la L e y d e Presupuesto d e un perodo anual, quedan efectivamente

214

autorizados para los ejercicios siguientes, pero si slo se consideran en


documentos anexos informativos, para convertirse en crditos de pago
deben volver a ser autorizados en la Ley de Presupuesto. En este ltimo
caso, el Parlamento no contrae una obligacin jurdica, sino slo poltica.
Las tendencias m s modernas del D e r e c h o Presupuestario europeo
consisten en exigir que se incluyan los crditos de compromiso en las leyes
de presupuesto y, por lo tanto, sean efectivamente discutidos en el
Parlamento antes de autorizar los crditos de pago correspondientes.
Existe una ltima solucin admisible, aunque implica distorsionar el
mecanismo presupuestario previsto. Se basa en el hecho de que, con el fn
de flexibilizar la anualidad del presupuesto, el Derecho Presupuestario
normahnente contempla un mecanismo denominado "incorporacin de
remanentes" que permite al Ejecutivo integrar directamente al presupuesto
del ejercicio siguiente determinados crditos que no hubieran sido gastados
durante el ao en que estaba previsto hacerlo.
En consecuencia, sena posible idear un sistema para incluir en un
mismo ejercicio todos los crditos que requiera un plan cuya ejecucin
tomar varios aos y luego ir incorporando los remanentes anuales a los
siguientes ejercicios. Sin embargo, este tipo de solucin presenta diversas
dificultades; e n primer lugar, normalmente este mecanismo s e establece
para asegurar la ejecucin de un gasto que no haya podido realizarse en el
ao en que estaba programado (aunque s es posible prever que un plan a
mediano o largo plazo no puede ejecutarse en un ao); el segundo problema
e s q u e entra e n c o n f l i c t o c o n otro principio c l s i c o del d e r e c h o
presupuestario, el del equilibrio entre ingresos y gastos, que determina que
el gasto realizado en cada ejercicio presupuestario debe financiarse con el
ingreso o b t e n i d o durante el m i s m o . En t i e m p o s de austeridad
presupuestaria, la utilizacin de este mecanismo implicara aprobar
presupuestos desequihbrados.
Con respecto a las soluciones al desfase temporal previstas en las
legislaciones latinoamericanas, cabe sealar que, en general, stas no
denotan mucha preocupacin por adaptar el presupuesto al plan; al parecer,
se ha considerado suficiente enfocar el problema desde el punto de vista del
plan. Esto se constata a simple vista, ya que las leyes presupuestarias han
sido muy poco modificadas para incoiporar tcnicas de este tipo, en
comparacin con las numerosos reformas de las leyes de planificacin. N o
obstante, hay algunas soluciones legislativas muy interesantes al respecto.
S e comentar, en primer lugar, la legislacin de Chile, en cuya Ley
Orgnica de la Administracin Financiera del Estado, del 2 1 de noviembre

215

de 1975, se establece el concepto de "programa financiero de mediano


plazo", c o n c e b i d o c o m o instrumento para coordinar la planificacin
plurianual con los presupuestos anuales. En el Artculo 5 se dispone al
respecto que "el sistema presupuestario estar constituido por un programa
financiero de mediano plazo y por presupuestos anuales debidamente
coordinados entre s. Tanto en el programa financiero c o m o en el
presupuesto, s e establecern las prioridades y s e asignarn recursos globales
a sectores, sin peijuicio de la planificacin interna y de los presupuestos que
corresponde elaborar a los servicios integrantes".
As, se evita el desfase temporal entre plan y presupuesto, pero -slo
desde el punto de vista del contenido. En efecto, el programa financiero
permite traducir a ingresos y gastos, dentro de un plazo superior a un ao,
los objetivos y metas que el plan contempla para el mismo perodo de tiempo.
El programa financiero, que puede abarcar tres aos o ms, se define
en el Artculo 10 de la Ley c o m o "un instrumento de planificacin y gestin
financiera de mediano plazo del sector pblico. Comprender previsiones
de ingresos y gastos de crditos internos y extemos, de inversiones pblicas,
de adquisiciones y de necesidades de personal. La compatibilizacin de
estos presupuestos permitir formular la poltica financiera de mediano
plazo de dicho sector". Por el contrario, el presupuesto consiste en "una
estimacin financiera de los ingresos y gastos de este sector para un ao
dado, compatibilizando los recursos disponibles con el logro de metas y
objetivos previamente establecidos".
U n aspecto importante es que el programa financiero, si bien es de
mediano plazo, es elaborado anualmente, lo que posibilita dar continuidad
tanto al proceso presupuestario como al de planificacin. Las ventajas de
esto son evidentes y ya han sido mencionadas. Pero lo que ms llama la
atencin es que, segn el Artculo 9 de la Ley, "El sistema presupuestario
elaborado en conformidad al Artculo 5 del presente cuerpo legal, estar
constituido por un programa financiero a tres o ms aos plazo y un
presupuesto para el ejercicio del ao, los que sern aprobados anualmente
por ley". En la prctica, esta disposicin implica que el Legislativo aprueba
los que anteriormente se denominaron "crditos de compromiso". La
Constitucin, no obstante, slo se refiere a la aprobacin por ley del
presupuesto anual, lo cual e s ms lgico y acorde con la doctrina
presupuestaria predominante.
D e todas maneras, pareciera que el sistema chileno permite superar en
forma definitiva la rigidez del principio de anualidad, pues la programacin
plurianual permite hacer previsiones de ingresos y gastos de mediano plazo

2lfi

y la aprobacin del programa por ley evidentemente soluciona el problema


de la autorizacin de crditos plurianuales.
N o s e detectaron soluciones parecidas en otros pases; cuando ms, en
las legislaciones presupuestaras s e seala que la programacin anual del
presupuesto comienza con la preparacin de un plan d e accin concordante
con las orientaciones de mediano y largo plazo.
N o obstante, la legislacin de Venezuela, mucho ms reciente, ofrece
aspectos dignos de estudio, pues incorpora los conceptos de crditos de
compromiso y crditos de pago.
En primer lugar, c o m o ya se dijo, la Oficina de Planificacin debe
prepararuna programacin presupuestaria de mediano plazo, que se adjunta
al proyecto de presupuesto c o m o anexo informativo; pero la innovacin ms
importante que introduce la Ley Orgnica de Rgimen Presupuestario e s lo
dispuesto en el Artculo 8: "Cuando en los presupuestos s e autoricen
compromisos cuya ejecucin exceda del ejercicio presupuestario, se deber
incluir la informacin correspondiente a su monto total, el respectivo
cronograma de ejecucin, los recursos invertidos en ejercicios precedentes
y los que s e deben invertir en el futuro. En este caso s e incluir en el
presupuesto la parte del compromiso total afectado para el ejercicio
presupuestario". Luego, el Artculo 2 3 s e refiere a la forma en que estos
crditos deben ser aprobados y dice al respecto que "el Congreso autorizar
al Ejecutivo Nacional para contratar el total de las obras, servicios o
adquisiciones de que se trate. En tal caso, la Ley de Presupuesto indicar
expresamente la autorizacin para contratar que s e da al Ejecutivo Nacional
y deber incluir, para los sucesivos ejercicios presupuestarios, los crditos
correspondientes a los compromisos anuales que se hayan convenido. El
Ejecutivo Nacional no podr contraer obligaciones de gastos superiores a
las autorizadas por el C o n g r e s o para la totalidad de los p e r o d o s
presupuestarios afectados".
Esta forma de regular la articulacin entre los crditos de compromiso
y los crditos de pago es muy interesante. Por una parte, los crditos
autorizados son los que habrn de ejecutarse durante el mismo ao, pero se
impone al Ejecutivo la obligacin de informar sobre la totalidad de los
crditos de compromiso, para que el parlamento pueda decidir con pleno
conocimiento. Sin embargo, existe tambin una especie de autorizacin
parlamentaria respecto de crditos futuros, puesto que s e autoriza al
Ejecutivo para que contrate por el total y se compromete la inclusin en las
sucesivas leyes de presupuesto de los crditos necesarios para cumplir la
obligacin ya contrada. Por lo tanto, no se est aprobando un presupuesto

217

plurianual, ya que la Ley de Presupuesto del ejercicio contempla solamente


los crditos necesarios para cubrir los gastos de ese ao; sin embargo, e n el
ejercicio futuro en el que se comience a materializar la obra, el servicio o
la adquisicin previstos, ya s e cuenta con una autorizacin por el total, lo
que asegura que s e podr finalizar el proyecto y las futuras leyes de
presupuesto quedan obligadas a considerar los crditos necesarios para la
parte de su ejecucin que corresponda a cada ejercicio presupuestario.
El sistema presupuestario e n Brasil presenta dos caractersticas
fundamentales. La primera consiste e n que, puesto que existe planificacin
oficial para el sector pblico y tambin un plan aprobado parley de carcter
obligatorio, la ley del plan se incluye entre los instrumentos del sistema
presupuestario. La segunda atae a la naturaleza de la Ley de Presupuesto;
dado que la Legislacin la concibe c o m o ley oficial, s e requiere de otra ley,
la referida a directrices presupuestarias, cuya finalidad es recoger cualquier
otra disposicin relacionada c o n el ciclo presupuestario anual y susceptible
de ser incluida en una ley. Existen, por lo tanto, tres tipos de leyes
p r e s u p u e s t a r i a s : la l e y del p l a n plurianual, la l e y de directrices
presupuestarias y la ley de presupuesto. Adems, c o m o entre ellas s e da una
expb'cita jerarqua normativa, n o pueden ser contradictorias: la segunda s e
ajusta a la primera y la Ley de Presupuesto a las otras dos.
La importancia d e c o n c e b i r la l e y del plan c o m o d o c u m e n t o
presupuestario e s enorme pues implica, por una parte, que la Ley de
Presupuesto ha de adecuarse a ella, s o pena de inconstitucionalidad y que
cualquier modificacin que s e pretenda introducir en el proyecto de Ley de
Presupuesto debe ser compatible con el plan. Por otra parte, la ley del plan
es de particular importancia en el caso de las inversiones cuya ejecucin
exceda de un ciclo presupuestaria, ya que el crdito deber ser aprobado
dos veces: en la Ley de Presupuesto anual, c o m o cualquier otro crdito y
en la ley del plan; ello otorga a esta ltima una considerable relevancia
jurdica, ya que e s ley preliminar aprobatoria de gastos y no solamente de
previsin de los mismos.
Resulta entonces que la ley del plan cumple el papel de una especie de
presupuesto plurianual, al conjugar la autorizacin presupuestaria de
determinadas inversiones con el mediano y largo plazo. D e esta manera,
cuando el legislador presupuestario examine la Ley Anual de Presupuesto,
no s e ver sorprendido por la inclusin de crditos de pago, pues &tos ya
han sido comprometidos en la ley del plan.
S e seal anteriormente que para una adecuada ejecucin del plan,
adems de solucionar los problemas relacionados con la vinculacin

218

temporal, s e requena de mecanismos presupuestarios que flexibilizaran la


tradicional rigidez del presupuesto derivada de dos principios: el de
especialidad, es decir, que el gasto realizado debe corresponder al fin
preestablecido y el del carcter limitativo de los crditos, que implica que
el gasto n o puede exceder del monto autorizado.
Sin embargo, para ejecutar el presupuesto es imprescindible establecer
m e c a n i s m o s de flexibilizacin, aun cuando no contenga planes de
inversiones o no exista planificacin. Cuando as sucede, la necesidad de
flexibilizar s e intensifica debido a las especiales caractersticas de los
crditos de inversin; en ocasiones, su monto exacto o su destino especfico
se desconocen en el momento de elaborar la Ley de Presupuesto y otras
v e c e s es preciso modificarlos en funcin de la ejecucin del plan y del
presupuesto.
Puesto que las tcnicas para lograr la necesaria flexibilizacin son
aplicables a cualquier tipo de crdito, han sido incorporadas en las
legislaciones latinoamericanas. Entre ellas, se mencionarn las siguientes:
- En primer lugar, la posibilidad de efectuar transferencias de crditos
entre partidas suele admitirse en las legislaciones, aunque se establecen
diversos requisitos dependiendo de la transferencia de que s e trate. En
particular, s e tiende a dar facilidades para hacerlo en el caso de los crditos
de inversin.
- Otro mecanismo utilizado es la constitucin de una especie de reserva
de inversin, haciendo uso de asignaciones o partidas genricas del
presupuesto; esto permite posteriormente, atendiendo a los objetivos del
plan, destinarlas a la realizacin de inversiones concretas e n los momentos
oportunos.
- Tambin se puede recurrir a establecer crditos estimativos o crditos
ampliables en aquellos casos en que no e s posible prever con exactitud los
montos necesarios para cumplir los objetivos del plan, pero se debe
especificar expresamente el destino de los mismos.
- Otra posibilidad es solicitar ampliaciones de crditos a lo largo del
ejercicio, sea mediante anticipos de tesorera o mediante asignaciones
complementarias.

219

CONCLUSIONES
Quizs pueda resultar sorprendente que se-jietifique la realizacin de un
estudio sobre el rgimen jurdico de la planificacin en Amrica Latina al
concluirlo y no al comienzo, c o m o lo exige el rigor metodolgico. Sin
embargo, se ha considerado que una de las conclusiones de este trabajo se
refiere precisamente a la necesidad de seguir investigando sobre los factores
jurdicos que influyen sobre la planificacin. En efecto, en el mbito de la
economa, las cuestiones jurdicas suelen ser tratadas c o m o formalismos
que apenas afectan los aspectos sustanciales del tema y lo que se pretende
aqu es hacer resaltar lo errneo de este enfoque. La metodologa jurdica
puede hacer importantes aportaciones al estudio d e la planificacin,
probablemente porque los problemas en esa esfera, aunque no son tan
difciles de resolver c o m o los econmicos, influyen mucho sobre el inters
que pueda tener el Estado en solucionar estos ltimos. L o s gobiernos deben
adoptar decisiones sobre aspectos jurdicos y compatibilizar con las mismas
su proyecto econmico, pues de lo contrario ste tendr p o c o sentido y
difcilmente podr ejecutarse.
El anlisis de estas cuestiones jurdicas se ha centrado en cuatro
aspectos fundamentales, de los cuales el primero es el constitucional.
Aunque a veces las constituciones nacionales son contempladas c o m o
declaraciones de principios carentes de relevancia prctica, n o se debe
olvidar que la Constitucin es la norma ms importante de un Estado y no
puede existir otra que la contradiga. Dado que ningn acto del Ejecutivo,
cualquiera sea su naturaleza, puede revocar lo dispuesto por la Constitucin,
es muy importante analizar con detenimiento los principios constitucionales
q u e regulan el o r d e n e c o n m i c o , para asegurar q u e la a c t u a c i n
gubernamental se ajuste a ellos. Esta tarea ser de particular importancia
cuando exista un tribunal constitucional con competencia jurisdiccional y
tambin cuando la Constitucin sea de aplicabilidad directa, es decir,
cuando los tribunales ordinarios puedan apelar a la Constitucin para anular

221

incluso actos emanados de los otros poderes del Estado que pudieran
considerar discrepantes.
En general, las cartas fundamentales latinoamericanas consagran sistemas
de economa mixta en los que, adems de garantizarse la libertad de mercado,
s e establecen las bases para una fuerte intervencin del Estado en la
economa, sujeta a una serie de principios, especialmente el de justicia social.
Por otra parte, e n las c o n s t i t u c i o n e s s e s u e l e disponer que la
planificacin del sector pblico es de carcter obligatorio y la del sector
privado, de carcter indicativo u orientador; determinar el alcance de cada
una tiene una indudable trascendencia.
Respecto del carcter obligatorio de la planificacin del sector pblico,
es preciso sealar que, si bien desde un punto de vista jurdico, obligacin
significa exigibilidad, es decir, cumplimiento forzoso si la parte obligada
no cumple lo dispuesto, en el caso de la planificacin del sector pblico se
debe distinguir claramente entre exigibilidad jurdica y exigibilidad poltica.
El alcance de la primera es relativamente limitado cuando s e aplica a un
Gobierno que pone en vigor un plan, ya que no puede manifestarse sino
mediante el control que los tribunales y los rganos legislativos puedan
ejercer sobre la accin estatal, es decir, sobre lo que el gobierno hace o
cumple, pero difcilmente sobre lo que no hace o deja de cumplir. D e ah
que se plantee que la obligatoriedad de la planificacin del sector pblico
tiene un alcance no solamente jurdico, sino poh'tico.
Respecto de la planificacin del sector privado, aunque se la conciba
c o m o indicativa, puede tener aspectos de relevancia jurdica, sobre todo
cuando s e planifica mediante la induccin y la concertacin. El primero de
estos mecanismos implica establecer una serie de incentivos que benefician,
de manera ms o menos automtica, a los que s e atengan a los objetivos del
plan. Por su parte, la concertacin en la planificacin del sector privado se
refiere a los contratos pblicos o administrativos celebrados entre el Estado
y las empresas pblicas o privadas, en los que las empresas se comprometen
a cumplir determinados objetivos previstos en el plan y el Estado a
concederles una serie de beneficios; como en todo contrato, s e establecen
o presumen sanciones en caso de incumplimiento.
U n segundo tema con connotaciones jurdicas es el de los aspectos
organizacionales del aparato planificador del Estado y su funcionamiento.
Al respecto, s e ha optado por estudiar separadamente los aspectos
organizativos y los funcionales, a partir de la base jurdica de las leyes de
planificacin vigentes en los diversos pases. La tarea no es especialmente
difcil, porque la mayora de los sistemas estn estructurados de acuerdo
222

con un esquema relativamente uniforme. N o obstante, se han detectado


diferencias con respecto a las funciones que en cada pas se atribuyen a los
componentes del sistema de planificacin.
En general, estas estructuras cuentan, en primer lugar, con rganos de
carcter poltico, en tomo de los cuales se desenvuelve el proceso de
adopcin de decisiones. En este plano, el papel del Presidente de la
Repblica e s fundamental, porque habitualmente le corresponde aprobar
los planes y establecer los lineamientos generales de poltica econmica.
Tambin forman parte del nivel decisorio los consejos de planificacin y el
propio consejo de ministros, puesto que en la regin lo normal es que
subsistan ambos tipos de rganos colegiados, a los que s e Ies atribuyen
competencias ms o menos especficas. En algunos casos, estos consejos
estn facultados para intervenir directamente en la adopcin de decisiones
relativas al proceso de planificacin, en tanto que en otros slamente se les
asigna una funcin de asesoramiento.
En los sistemas tambin suelen existir otros rganos colegiados, pero
con participacin del sector privado. Esta participacin puede ser de naturaleza
mixta, es decir, con representacin de los sectores pblico y privado o bien
referirse slo a la sociedad civil. La existencia de este tipo de rganos
obedece al propsito de introducir el concepto de democracia participativa
en el proceso de planificacin. En general, salvo contadas excepciones, esto
no parece significar que el sector privado intervenga en el proceso de
adopcin de decisiones; no obstante, se ha establecido una serie de cauces
para que la administracin del Estado pueda conocer las opiniones y
recomendaciones de esos sectores. Fundamentalmente, s e ha recurrido a la
creacin de rganos especiales de participacin y de foros de consulta
popular. La forma de regular esta participacin difiere mucho entre los
pases, desde aqullos que solamente han tenido en cuenta al sector privado
y a la sociedad civil, hasta los que han llegado incluso a establecer mecanism o s para la participacin poltica de los partidos que n o estn en el poder.
A nivel administrativo, el centro de la estructura lo ocupan las oficinas
de planificacin. Normalmente s e trata de un ministerio o departamento
anlogo y su posicin jerrquica es la ms alta dentro del sistema. En los
casos en que la estructura no est organizada en t o m o de una oficina de este
tipo, sino del consejo, se cuenta de una secretara del consejo, encargada de
las funciones tcnicas relacionadas con la planificacin. Sin embargo, lo
importante e s que el rgano central tenga la s u f i c i e n t e relevancia
poltico-administrativa c o m o para que, adems de disear los planes, pueda
influir directamente en el proceso de adopcin de las decisiones pertinentes.

223

Una cuestin de la mayor importancia es la relativa al tipo de funciones


que c o n e s p o n d e n a estos rganos. La interaccin entre los elementos
polticos y los tcnicos en materia de planificacin e s tan pronunciada que
resulta m u y difcil separarlos. N o obstante, las oficinas de este tipo suelen
estar encargadas del trabajo tcnico relacionado, entre otras materias, con
el diseo de la estrategia de desarrollo, la formulacin de la poltica
econmica y la elaboracin de los planes. Por otra parte, para que esta
funcin no se limite a un mero ejercicio de elaboracin o diseo, es preciso
que esta oficina, aunque no est dotada de un autntico poder ejecutivo,
tenga influencia sobre los otros centros de decisin econmica del gobierno
nacional. Esto puede lograse mediante diversos procedimientos,
compatibles entre s. En el mbito de la planificacin la palabra clave es
coordinacin; en consecuencia, lo fundamental e s tratar que las actividades
de planificacin y ejecucin y, e n general, todo el proceso de adopcin de
decisiones, estn coordinados. Pero puesto que la planificacin es una tarea
previa a la efectiva puesta e n prctica de la poltica econmica, la
responsabilidad de la coordinacin debe ser asumida por los organismos
planifcadores. Por otra parte, a estas oficinas correspondera tambin
evaluar y reformular los planes.
El sistema s e completa c o n dos estructuras, una a nivel sectorial y otra
a nivel regional que deben ser analizadas separadamente, aunque su
institucionalidad parezca similar. Por sectores, la administracin de la
planificacin cuenta con un tipo de oficina especializada que depende
jerrquicamente del Ministerio respectivo, pero del organismo nacional de
planificacin en el plano tcnico.
El nivel regional de planificacin tiene una importancia que quizs no
haya sido suficientemente destacada en este estudio. En efecto, el examen
de la organizacin regional pone de manifiesto aspectos que le son propios,
tales c o m o permitir un grado de participacin mayor que a nivel nacional;
asimismo, s e debe reconocer que en los pases en que ms recientemente s e
ha abordado la cuestin, s e est tendiendo a convertir la dimensin regional
en algo ms que un nivel de planificacin; este enfoque implica incluso una
nueva organizacin del Estado, lo que entraa cuestiones muy delicadas,
c o m o las relaciones entre la administracin central y las regionales, el grado
de autonoma de stas y la factibilidad de un proceso de planificacin con
identidad propia.
Con respecto a los aspectos funcionales de la planificacin, adems de
las materias puramente t c n i c a s , para un jurista tienen particular
importancia las relaciones que se establecen entre los poderes del Estado a

224

raz de la existencia de un plan; son especialmente relevantes las relaciones


entre el Ejecutivo y el Legislativo, tanto cuando el plan e s aprobado por el
Parlamento c o m o cuando constituye un documento del Ejecutivo. La
importancia de este aspecto estriba en que influye en la forma de planificar
y en la efectividad de la planificacin. Al respecto s e ha sealado
anteriormente que, si bien la tendencia general e s a no hacer aprobar el plan
por una ley del Legislativo, es muy conveniente conceder a ste ciertos
poderes de control sobre el plan. Esto hace necesario plantear el delicado
problema de la participacin de l o s parlamentos e n el p r o c e s o d e
planifcacin. En la mayora de los pases, el plan es un documento interno
de Gobierno, en el que no participa el Legislativo; sin embargo, el
Parlamento siempre est capacitado para controlar la accin gubernamental
mediante los mecanismos que cada legislacin prevea para ello; ste es un
especto de gran trascendencia que los parlamentos no siempre han sabido
aprovechar. En algunos pases s e establece expresamente la facultad del
Legislativo para controlar los planes; en otros, se debe recurrir a los medios
de los que normalmente s e dota al Parlamento para ejercer esta labor de
supervisin. Lo importante, sin embargo, es que existan controles que
puedan ser aplicados especficamente al plan.
Por ltimo, hay que referirse a las relaciones entre el plan y los
presupuestos del Estado, ya que la nica forma de garantizar que el sector
pblico pueda cumphr lo planificado es que el presupuesto traduzca los
objetivos de los planes a expresiones financieras. El anlisis del tema s e ha
basado, fundamentalmente, en las leyes, orgnicas o de otro tipo, que
regulan la preparacin, aprobacin y e j e c u c i n presupuestaria. La
conclusin extrada ha sido que, si bien presupuesto y plan cumplen
funciones diferentes en una economa mixta planificada, la necesidad de
coordinarlos es innegable, pues de ello depender la ejecucin del plan.
En efecto, la obligatoriedad de la planificacin del sector pblico est
directamente ligada al imperativo de coordinar el plan con el presupuesto.
Si bien el plan no necesariamente tiene que ser aprobado por ley, s debe
serlo el presupuesto; por lo tanto, las relaciones entre el Ejecutivo y el
Legislativo son de especial trascendencia cuando llega el momento de
aprobar este ltimo. Es entonces cuando el papel fiscalizador del Legislativo
adquiere gran importancia, pero lo ms interesante son las soluciones
legislativas que algunos pases han puesto en prctica para comprometer al
Parlamento, por la va del presupuesto, con los objetivos del plan. Sin
embargo, el problema se toma mucho ms difcil cuando es el Parlamento
quien quiere comprometer al Gobierno.

225

Si bien en la mayora de los pases se ha llegado a la conclusin de que


es preciso elegir una estructura presupuestaria que concuerde con los
objetivos de la planificacin y s e intenta poner en prctica la tcnica de los
presupuestos por programas, s e han p a s a d o por alto los mltiples
mecanismos de que hoy dispone el derecho presupuestario para adaptarse
a la planificacin c o m o sistema para adoptar decisiones a mediano y largo
plazo. Ha existido mucha preocupacin por contar con una legislacin
moderna sobre planificacin, pero no se han apreciado debidamente los
avances en este sentido realizados por el derecho presupuestario.
Otra cuestin de indudable importancia, la influencia del presupuesto
en el sector privado, no ha podido ser analizada en este estudio debido a la
escasa disponibilidad de material al respecto, pero s e espera abordarla en
otra ocasin. Vase al respecto F. Prez Royo, 1983, p. 73, quien sostiene
que el nexo entre plan y presupuesto no es jurdico, sino poltico.

226

Notas
^ As se seala en un documento del Instituto de Estudios CoIon\bianos,
"Estado y planificacin: el caso de Colombia", Documentos presentados al
Seminario sdne Estado y Planificacin, Instituto Latinoamericano y del Caribe
d e Planificacin Econmica y Social (ILPES), Santiago de Chile, 1976, pp. 1 y 2.
^Oficina d e Planificacin N a c i o n a l (ODEPLAN), "La planificacin
regional en Chile", Boletn de Planificacin, N 6, Santiago de Chile, Instituto
Latinoamericano y del Caribe de Planificacin Econmica y Social (ILPES),
diciembre d e 1978, p. 2. Este punto tambin se comenta en trminos
p a r e c i d o s en otro d o c u m e n t o reciente d e ODEPLAN, "Antecendentes
generales sobre el rol y el sistema d e planificacin en Chile", Santiago d e
Chile, indito.
^ODEPLAN, "Antecedentes generales..." op. cit.
^F. Garrido Falla (1975, p. 19) explica esta idea en el sentido d e que el
concepto de planificacin pierde su contenido tcnico especfico. As,
seala que "A estos efectos resulta sintomtico recordar la polmica que se
plantea en la literatura inglesa de la post-guerra con motivo del acceso al
poder del partido laborista: aunque es notorio que el Gobierno ingls, n o
aprob ningn plan de desarrollo econmico al estilo de lo q u e despus ha
sido la planificacin francesa, la oposicin poltica se centr e n la acusacin
de que el sistema tradicional de economa libre se estaba sustituyendo por
un sistema centralizador de economa planificada."
^Sobre este punto, vase el trabajo de R. P. Guimaraes (1989), en
particular el Captulo titulado "De la crisis del desarrollo a la crisis de la
planificacin".
^A1 respecto, vase, por ejemplo, E. Reveiz Roldn, "Ensayo sobre
planeacin concertada en Colombia", Bogot, Universidad d e los Andes,
1970, p, 22 y M. Urrutia M., "Historia de la planeacin en Colombia",
Revista de Planeacin y Desarrollo, Bogot, diciembre de 1986, p. 66.
^As se seala en la Exposicin de Motivos del Proyecto d e Reforma de
la Constitucin Mexicana de diciembre de 1982, publicada en "Reformas a
la Constitucin en materia econmica". El mercado de valores, N 50, 13 de
diciembre d e 1982. La importancia de tal adecuacin ya haba s i d o
destacada por la doctrina colombiana.
^Posteriormente, en el Plan Nacional de Desarrollo 1983-1988 s e insiste
de n u e v o en la idea al decir que "Ante la situacin por la que atraviesa el
pas, la planeacin del desarrollo se convierte e n factor necesario para
enfrentar con xito la adversidad", para aadir ms adelante que "la
planeacin n o garantiza el xito, pero proporciona mayor certidumbre y
fortalece los instrumentos para enfrentar y conducir el cambio." Vase
Mxico, Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo, 1983-1988,
Mxico, D.F., Secretara de Programacin y Presupuesto, 1983, p. 10.

227

'AS c o m o tambin con el sistema poltico, c o m o lo sostiene E.


Beninger (1984, p. 143), al decir que "Ciertamente, en un contexto
democrtico, se descarta, por definicin, la planificacin centralizada de
toda la economa y, en general, la planificacin imperativa respecto al sector
privado. Al m a r g e n d e tales casos extremos, la planificacin en la
democracia admite una extensa gama de alternativas en su forma y alcance."
^'Vase Secretara Tcnica d e Planificacin, Veinte aos de planificacin
indicativa en el Paraguay, 1962-1982, Asuncin, s / f . , p. 11, y "Planificacin
en el Paraguay", Boletn de Planificacin, N 4-5, Santiago de Chile, ILPES,
septiembre d e 1978.
^^Se seala a este respecto que "El Plan reviste carcter obligatorio para
la Administracin Pblica Federal. Para cumplir sus lincamientos, sta
tendr que renovar sus prcticas cotidianas, adecuar sus procedimientos al
proceso de planeacin y reforzar la disciplina en la ejecucin de sus acciones.
Los lincamientos del plan, en este caso, sern traducidos en acciones y metas
concretas a travs d e los programas sectoriales de mediano plazo y los
programas operativos anuales. Como lo marca la ley, los programas sectoriales
se sujetarn a las previaones contenidas en el Plan y especificarn los objetivos,
prioridades y polticas que regirn el desempeo de las actividades del sector
administrativo correspondiente. Asimismo, las entidades paraestatales
debern elaborar programas institucionales que contendrn previsiones
para cumplir con los objetivos del Plan y los programas sectoriales, de
acuerdo al rea o actividad d e que se trate". Vase Mxico, Poder Ejecutivo
Federal, Plan Nacional de Desarrollo, 1983-1988, Mxico, D.F., Secretara de
Programacin y Presupuesto, 1983, pp. 423 y 424. En la Exposicin d e
Motivos d e la reforma constitucional se interpreta el trmino de la misma
manera, al decir que "Para evitar el incumplimiento d e los planes, su
dispersin, su falta de vinculacin con los proyectos de inversin, su falta
de oportunidad y las contradicciones entre los diversos programas, se
establece la jerarqua orgnica del sistema nacional d e planeacin
democrtica a partir de un Plan Nacional de Desarrollo Unico del cual han
de derivar los programas sectoriales de la Administracin Pblica Federal,
fijndose la obligatoriedad en el cumplimiento de stos por el sector
pblico." R^ormas a la Constitucin en materia econmica, op. cit. p. 1 289.
^^'Planificacin en Colombia", Revista de Planeacin y Desarrollo, vol.
15, N 4, diciembre de 1983, p. 66.
^ ^ e todas maneras, n o se pretende crear la impresin d e que el carcter
obligatorio d e la planificacin del sector pblico n o es importante, pues
ejerce un poderoso efecto sobre las empresas estatales, al posibilitar un
m a y o r c o n t r o l d e s u a c t i v i d a d . Estas e m p r e s a s p o d r a n intentar
independizarse de las directrices emitidas por los rganos administrativos,
pero un plan obligatorio para todo el sector pblico lo impedira. Al
respecto, vase C. Montaner (1968, p. 42), y Garrido Falla, op. cit., pp. 95 y %.

228

el rgimen de concertacin, vanse l o s Artculos 37, 38 y 39.


problema haba sido estudiado en Francia por C. Piquemal-Pastre
(1974, p. 321). En Espaa, el primer tipo de convenio n o fue considerado
c o m o contractual por Garrido Falla, op. cit. (1975, p. 106). Este autor expresa
que "se trata de normas administrativas parecidas a los pliegos generales
para la contratacin administrativa y que constituyen el contenido reglado
el contrato". Sobre las modernas tendencias d e este tipo d e contratos en
Europa, vase M. Puerto Lega (1986).
^ ^ n la Exposicin d e Motivos del proyecto d e ley se ^ a l a que "la
planificacin se t o m a obligatoria para el sector privado, slo en cuanto ste
reciba beneficios del Estado. Para ello encontramos q u e el acuerdo entre las
partes es el camino para alcanzar el equilibrio buscado; d e all la necesidad
d e p l a n i f i c a c i n c o n c e r t a d a o el a c u e r d o e n t r e l o s s e c t o r e s m s
caractersticos: gobierno, empresarios, obreros y la comunidad organizada".
^^Mxico, Poder Ejecutivo Federal, Plan Nacional de Desarrollo, 19831988, Mxico, D.F., Secretara de Programacin y Presupuesto, 1983, p. 426.
^ s t i t u t o de Estudios Colombianos, op. cit., p. 2. En parecidos trminos
se ha expresado la Secretara General del Consejo Nacional d e Planificacin
Econmica de Guatemala en el documento La planificacin econmica en la
construccin de la nueva Guatemala, cuando seala que "este enfoque implica que la
planificacin deber ser integral, propiciando que la poltica de desarrollo
econmico sea compatible con la poltica de desarrollo social, para permitir
que la mayora de la poblacin disfrute de un mejor nivel de vida, garantizando as la paz social dentro de un marco de libertad y dignidad. Se tratar
en consecuencia que las polticas a travs de las cuales todos los gobiernos
influyen en el curso del desenvolvimiento econmico confluyan hacia este caro
propsito. Con esto se hace notar que las polticas arancelaria, fiscal,
monetaria, cambiaria y crediticia, etc. debern armonizarse dentro del marco
de referencia determinado por los planes de desarrollo econmico y social".
^Virgilio Barco, As estamos cumpliendo: Plan de Economa Social, Planes
y programas de desarrollo econmico y social, 1987-1990, Bogot, Departamento
Nacional d e Planeacin, 1987, p. 13. En el m i s m o sentido, v a s e Mara
Mercedes Cullar de Martnez, Memoria al Congreso Nacional, Bogot,
Departamento Nacional d e Planeacin, 1987, p. 3.
Garca d'Acua (1985, pp. 149 y 150) ha reivindicado un papel
mucho ms relevante de este tipo de organizaciones; dice al respecto que
"los planificadores debemos ofrecer al pas un esquema de organizacin y
participacin social q u e permita, en primer lugar la o r g a n i z a c i n
democrtica de las fuerzas sociales, tanto en su estructuracin funcional:
sindicales, profesionales y empresariales, c o m o en su estructuracin
territorial: juntas de vecinos, organizaciones comunitarias, entidades
representativas de intereses provinciales y regionales. En segundo trmino,
tal esquema deber permitir la articulacin de los intereses grupales con los

229

objetivos del desarrollo nacional en un gran esfuerzo d e concertacin


social".
^^Consejo Nacional d e D e s a r r o l l o (CONADE) Consulta sobre temas
fundamentales del desarrollo nacional. Snteses de las respuestas de las entidades
consultadas, Quito, 1987.
^ E n la Exposicin de Motivos del proyecto d e ley venezolano sobre el
sistema nacional de planificacin (septiembre de 1987), se destaca lo difcil
que es disear una administracin para la planificacin, porque existe "una
tensin evidente: la administracin tradicional, con su estilo y estructuras,
por una parte y la Administracin que la planificacin requiere, por otra;
situacin que m u y frecuentemente, es de autntico enfrentmiento, y en
relacin con lo cual, la reforma administrativa, con toda la precaucin del
caso, cobra un realce especial para que las estructuras de la administracin
puedan ajustarse a los requerimientos d e la planificacin concertada".
^ n un estudio realizado por las Naciones Unidas se analiza este tema
con respecto a los pases en desarrollo en general. Ah se seala que durante
la dcada pasada existi un alto grado de inmadurez en ambos aspectos:
"La creacin y el fortalecimiento de redes y conexiones de planificacin,
instituciones normativas, m t o d o s para compilar y elaborar informacin y
mecanismos de informacin q u e abarquen todo el sistema sigue siendo una
necesidad de la mayora de los pases en desarrollo. Asimismo, an est
por lograrse en muchos casos la compatibilizacin de los procesos de
planificacin con los procesos administrativos de adopcin de decisiones,
presupuestacin y presentacin de informes". (Naciones Unidas, 1976, p. 9.)
autor agrega que "en un extremo, la 'planificacin' precisa de
dependencias que presten asesoramiento de alta calidad a los gobernantes;
en el otro, requiere organizaciones independientes de investigacin y
desarrollo d e polticas anlogas al 'centro d e reflexin'. Tambin se
necesitan varias entidades intermedias, como son las dependencias de
planificacin en los principales ministerios. Pero las dependencias que
asesoran a los gobernantes en un extremo y los centros de reflexin en el
otro, sirven para ilustrar los mltiples elementos que son fundamentales
para un grupo planificador d e buen rendimiento".
realidad, resulta m u y difcil distinguir entre lo poltico y lo
administrativo, sobre t o d o d e s d e el punto d e vista d e l o s rganos
competentes. Lo que existir son competencias tpicamente polticas o
competencias tpicamente administrativas, atribuidas a un m i s m o rgano.
^ n las diversas legislaciones sobre planificacin vigentes en Amrica
Latina n o se ha logrado llegar a un acuerdo sobre el tema; as, en algunas
de ellas se deja fuera del sistema a los rganos de decisin poltica (por
ejemplo, Per y Mxico) y en otras son incluidos (caso de Honduras).
Sobre el fortalecimiento del papel del Presidente de la Repblica, vase
"Public administration and political power in economic planning" (OCDE, 1966).

230

^^Departamento Nacional de Planeadn, "Instituciones y normas d e


planeacin en Colombia", Bogot, s / f . , indito.
^'LUS Eduardo Rosas, "La planeacin y la poltica macroeconmica".
Revista de Planeacin y Desarrollo, vol. 15, N 4, diciembre d e 1983, p. 50. El
autor tambin plantea que "El gran nmero de miembros del Consqo, al
cual asisten adems numerosos invitados, n o facilita las discusiones
tcnicas o de caracter confidencial. Aspectos sectoriales de importancia
como el tema del desarrollo de la minera o del sector elctrico pueden ser
desarrollados en el CONPES. Difcilmente pueden discutirse temas como el
de la tasa de cambio o el control monetario que influyen, como lo estamos
viviendo en la actualidad, sobre todo el desarrollo del pas. En estas
circunstancias, documentos sobre la coyuntura econmica y la necesidad
de actuar en determinados momentos sobre variables, n o encuentran el foro
ms adecuado".
'^Ministerio d e P l a n i f i c a c i n N a c i o n a l y P o l t i c a E c o n m i c a
(MIDEPLAN, El proceso de direccin y participacin integral en Costa Rica, San
Jos, abril de 1983, pp. 5 y 6.
Al r e s p e c t o , v a s e el d o c u m e n t o d e l C o n s e j o N a c i o n a l d e
Planificacin Econmica "Planificacin del desarrollo econmico y social
en Guatemala", Boletn de Planificacin, N= 4-5, Santiago de Chile, ILPES,
septiembre de 1978.
reglamentacin vigente est contenida en el Decreto Supremo
0004-85-PCM, que ha v e n i d o a sustituir los Artculos 20 al 26 del Decreto
Supremo 018-84-PCM, que regula el sistema nacional d e planificacin.
Decreto Supremo se refiere tambin a la comisin ejecutiva de
planificacin, a las comisiones sectoriales e institucionales de planificacin
y presupuesto, a las comisiones regionales d e planificacin y a las
comisiones especiales.
^ n la Repblica Dominicana se ha producido una interesante
evolucin d e los rganos colegiados, que se han ido superponiendo unos
a otros; as, aunque la Comisin Nacional de Desarrollo ser estudiada
entre los rganos de participacin, tambin tiene atribuciones similares a
las del Consejo. Sobre el tema, vase Oficina Nacional de Planificacin,
"Evolucin y anlisis del sistema y procedimientos de la planificacin de
la Repblica Dominicana", Boletn de Planificacin, ao 1, N2, Santiago de
Chile, ILPES, diciembre de 1977.
Sobre las relaciones entre los cuerpos polticos y administrativos,
vase "The impact of development programmes on the relationship
between political and administrative bodies", en OCDE, (1966). Sobre las
particularidades del sistema cubano, vase ILPES, El sistema de direccin y
planificacin de la economa cubana, serie Cuadernos del ILPES, N 33, Santiago
de Chile, Comisin Econmica para Amrica Latina y el Caribe (CEPAL),
1988. Publicacin de las Naciones Unidas, N= de venta: S.88.III.F.1.

231

^ A s ocurre, como se ha visto, en el caso de Ecuador. Sobre el tema


vase adems ILPES (1986, pp. 44 y 45).
^^La Comisin Consultiva y de Coordinacin para la Planificacin del
Sector Salud, la Comisin Consultiva de Recursos Naturales, la Comisin
Consultiva d e la Industria Alimenticia, entre otras, son ejemplos de
organismos de este tipo.
^ n un estudio relativamente reciente del ILPES estas funciones se
agruparon d e acuerdo con el siguiente esquema: "a) formulacin de planes
y polticas (presupuesto y gasto fiscal); b) programacin d e actividades del
sector pblico; c) asesora directa al gobierno central; d) acompaamiento
m a c r o e c o n m i c o y a n l i s i s coyuntural; e) a p o y o a o r g a n i s m o s d e
desarrollo regional; f) actividades en preinversin y proyectos; g) ciencia y
tecnologa, recursos humanos y cooperacin tcnica; y h) desarrollo social
y proCTamas de emergencia." (ILPES, 1983.)
Seala adems el autor que puesto que la mayora de estos organismos
fueron creados precipitadamente, al amparo de la Alianza para el Progreso
y sin un detenido examen previo de la estructura administrativa nacional,
se opt por un procedimiento fcil: copiar la institucionalizacin sovitica;
as, se estableci un organismo central de carcter nacional, encargado del
manejo de la tareas de planificacin. El procedimiento n o tuvo demasiado
xito y pronto se hizo evidente el clsico problema asociado a este tipo de
oficinas: el divorcio entre las actividades de diseo y de planificacin.
Luego, al referirse a las razones que contribuyeron a la falta d e articulacin
entre estos organismos y el resto del sistema, agrega que "en cuanto las
restantes entidades pblicas comenzaron a percibir que las atribuciones
a s i g n a d a s a esta n u e v a institucin implicaban una apropiacin d e
funciones que hasta entonces haban estado en poder d e ellas, se plante
una fuerte pugna para impedirlo [...] n o obstante, la mayor parte (de estos
organismos) logr asegurar su supervivencia instihicional, aun cuando en
desmedro de su peso efectivo en los procesos de toma de decisiones sobre
polticas pblicas y, a la larga, slo pudieron desarrollar actividades
relativamente intrascendentes desde el punto de vista poltico".
t a m b i n afirma el autor que "Este conflicto de poder fue un elemento
que determin el ordenamiento institucional en la mayora de los pases de
la regin; as los organismos de planificacin quedaron subordinados en la
estructura d e la administracin del Estado a los rganos tradicionales
encargados del manejo de la poltica econmica, lase ministerios de
hacienda, economa o bancos centrales. Esto sucedi incluso en aquellos
casos en que formal o legalmente se asign rango o ttulo ministerial a los
organismos de planificacin. Los efectos que esta modalidad de operacin
supuso sobre la moral y la voluntad del estamento planificador fue en la
mayora d e los casos, claramente negafivo."

232

^^Artculo 2 de la Ley Orgnica del Ministerio de Planeamiento y


Coordinacin. Vase tambin a E. Garda y J. Balczar, "Bolivia: nueva etapa
en la planificacin econmica y social". Boletn de Planificacin, N 1,
Santiago de Chile, ILPES, octubre de 1976, p. 6.
^^ase un interesante comentario al respecto de M. M. Cullar de
Martnez, Memoria al Congreso Nacional, Bogot, Departamento Nacional de
Planeacin, 1987, pp. 117 y ss.
este tema, J. Naranjo Dousdebes, "Ejercicio de planeacin".
Revista de Planeacin y Desarrollo, vol. XV, N 4, diciembre de 1983, p. 56,
seala que "A diferencia d e otros pases d o n d e existe el Ministerio de
Planeacin, Colombia ha preferido reducir los conflictos, propios del
ejercicio d e la planeacin, a nivel de esta jerarqua y que por lo general
terminan en la demisin del encargado de Planeacin. En nuestro caso, la
investidura tcnica y su rango inferior al de Ministro, le han permitido, en
la prctica ai Jefe de Planeacin tener una gran capacidad de maniobra y
negociacin, que debidamente avalada por el Presidente del Consejo de
Poltica E c o n m i c a , facilita sacar a d e l a n t e ciertas d e c i s i o n e s q u e
difcilmente se hubieran tomado si ste tuviera el ttulo de Ministro de
Estado". D e la misma manera, L. E. Rosas, "La planeacin y la poltica
macroeconmica" publicado en el m i s m o nmero d e la revista, p. 50,
afirma que "Una gran ventaja d e la planeacin en Colombia y del DNP en
particular, a diferencia del resto de Latinoamrica, radica en que este
Departamento n o es un Ministerio. As puede actuar con un low profile a
travs de la Presidencia y s e evita el conflicto de un superministerio o
ministerio de todos los sectores, frente a los ministerios d e cada sector."
'^ase
al respecto el estudio de M. Urrutia M., "Historia d e la
planeacin en Colombia", Revista de Planeacin y Desarrollo, 1986, p. 67;
tambin E. Reveiz Roldn, "Ensayo sobre la planeacin concertada en
Colombia..." op. cit, p. 23.
"^departamento Nacional de Planeacin, "Instituciones y normas de
planeacin en Colombia", pp. 7 y 8, indito.
^ n un estudio de la funcin de estos organismos realizado por el ILPES
se sealaba que "no siempre la multiplicidad d e funciones ha significado
un fortalecimiento efectivo de esos organismos; por el contrario, en algunos
pases, durante los ltimos aos, la profundizacin de la crisis econmica
ha dado prioridad a las polticas monetarias y cambiarias a corto plazo,
radicando su formulacin en los Ministerios y Organismos de la Hacienda
Pblica o en las autoridades d e los Bancos Centrales". (ILPES, 1983, p. 10.)
^^Presentacin a cargo d e M. M. Cullar de Martnez, Memoria al
Condeso Nacional.
Sobre la Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
(OFIPLAN), vase W. Jimenez de Castro, "Planificacin participatva en
Costa Rica", Boletn de Planificacin, N= 14, marzo de 1982.

233

^^Manual de Organizacin Pblica, ed. d e 1981, pp. 28 y ss. y "La


planificacin del desarrollo econmico y social en Guatemala", Boletn de
Planificacin, Santiago d e Chile, ILPES, septiembre d e 1978.
A. M o n e r o Toscano, Sistema Nacional de Planeacin Democrtica:
Principios y organizacin, Mxico, D.F., abril de 1986, pp. 43 y ss. y de la
Secretara d e Programacin y Presupuesto (SPP), Manual de organizacin
general de la Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, D.F., marzo de
1987 p. 17.
Sobre el mbito d e competencia d e esta Secretara, vase en particular
el reglamento interior de 29 de julio de 1985, reformado el 2 d e abril d e l 986.
""Adems de las f u n d o n e s que se le sealan en la Ley d e Planeacin,
corresponden a la Secretara las relativas a materias presupuestarias y las
contenidas en la Ley Orgnica d e la Administracin Pblica Federal.
^ ^ i n i s t e r i o d e P l a n i f i c a c i n y Poltica E c o n m i c a , Manual de
organizacin del Gobierno de Panam, Ciudad d e Panam, 1987, p. 43.
se ha h e c h o referencia a la importancia d e la planificacin
administrativa, as c o m o a la d e los sistemas de informacin en materia de
planificacin. Al respecto, vanse los trabajos contenidos en Naciones
Unidas (1974a).
^^Sobre el tema, vase E. Garca y J. Balczar, "Bolivia: nueva etapa...",
op. cit., pp. 6 y ss., y el trabajo del Ministerio de Planeamiento y Coordinacin, "Situacin del sistema de planeamiento en Bolivia", Boletn de Pbnificad^N4-5, Santiago de Chile, ILPES, septiembre de 1978, pp. 111 y ss.
^ / V . Jimenez d e Castro explica al respecto que "Este proceso de
planificacin se distingue por una jerarqua de fases y niveles d e distinto
contenido especfico, perfectamente integrados y dentro de una dinmica
de accin simultnea de todas las fases, cada una en su respectivo mbito
de proyeccin pero derivando lineamientos y orientaciones d e las dems
fases a un flujo permanente de formulacin de poltica d e arriba hacia abajo
y viceversa." ("Planificacin parficipativa en Costa Rica", Boletn de
Planificacin, N 14, marzo d e 1982, p. 16).
Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica, El proceso
de direccin y planificacin integral en Costa Rica, San Jos, 1983, p. 8.
un documento d e las Naciones Unidas, Departamento de Cooperacin Tcnica para el Desarrollo (1982, p. 6), se seala que los primeros
intentos de descentralizacin fueron motivados primordialmente por enfoques
en los que la descentrahzacin era considerada como un valor en s. Por ende,
la autonoma local se convirti en un fin, e incluso fue incluida en algunas
Constituciones nacionales. Por su propia razn de ser fundamental, la descentralizacin es im mecanismo para canalizar la energa de las personas hacia la
participacin en el planeamiento y ejecucin d e los planes d e desarrollo.
este sentido resulta m u y significativo el argumento d e G. Ario
Ortiz (1972, pp. 125 y ss.), cuando seala que ''las modernas tcnicas de

234

accin administrativa en el campo econmico y social parecen empujar a


la centralizacin", para luego agregar que "cuando la Administracin lleva
a cabo una intervencin sistemtica y generalizada en la vida social, se
impone la unidad d e accin en todos sus niveles. El instrumento d e esa
unidad de accin es, sin duda, la planificacin, y sta [...] n o favorece la
descentralizacin sino todo lo contrario".
^ n un estudio de las Naciones Unidas (1978, p. 13) se sostiene que las
cuestiones claves son una clara distribucin de poderes y responsabilidades
entre los diversos niveles de gobierno, la participacin a t o d o nivel y d e
todas las entidades en el proceso de desarrollo, la coordinacin de las
actividades de desarrollo en cada nivel y la efectiva capacidad de las
unidades territoriales para tratar l o s problemas del desarrollo.
^^G. A r d a y a y S. R o m e r o , " D e s c e n t r a l i z a c i n y d e m o c r a c i a " .
Democracia y descentralizacin en Bolivia, La Paz, 1988, p. 9.
^^Vase al respecto el documento del Consejo Federal d e Inversiones,
Documentacin y normas bsicas. Serie Provincias Unidas, N 11.
^^ecretara de Programacin y Presupuesto, Manual de or^nizacin
generaldela Sea^radeProgramadny
Presupuesto, Mxico,D.F., marzo de 1987.
^ o b r e el tema, vase el d o c u m e n t o del Seminario celebrado en
Barquisimeto, del 22 al 24 de abril de 1981, que contiene una evaluacin de
la experiencia regional y propuestas para mejorar el sistema nacional de
planificacin regional.
^^Comisin Presidencial para la Reforma del Estado, Lineamientos
geneales para um poltica de descentralizacin territorial en Venezuela, Folletos
para Discusin, N 7, Caracas, julio d e 1987.
^Sobre la situacin d e la planificacin regional en Bolivia, vase el
documento preparado por el Ministerio de Planeamiento y Coordinacin,
"La planificacin regional en Bolivia", Boletn de Planificacin, N 4-5,
Santiago de Chile, ILPES, septiembre d e 1978.
^^Ni siquiera la nueva tendencia descentralizadora, plasmada en el
Decreto Supremo 19690 del 21 de julio de 1983, puede evitar que las relaciones entre el Ministerio y la Corporacin sean de tutela. Vase al respecto
G. Ardaya y S. Romero, "Descentralizacin y democracia", op. cit., p. 21.
Cullar de Martnez, Memoria al Congreso Nacional..., op. cit., p. 51.
principales normas poltico-administrativas estn contenidas en
el Acto Legislativo N 1 y las Leyes 03 y 11, todos de 1986, publicadas en el
Boletn dePlaneacin, N 10, febrero de 1986, con el ttulo "Descentralizacin
econmica y poltica, 1983-1986".
al respecto el documento del Departamento Nacional de
Planeacin (DNP), Corporaciones autnomas regiormles, T o m o 1, Bogot, 1986.
M. Moncayo, "Aspectos jurdico-institucionales de las regiones d e
planificacin". Revista de Planeacin y Desarrollo, vol. XVIII, N 1, marzo de
1986, pp. 104 y 106.

235

Ley de 1981 solamente incorporaba a las regiones en el proceso de


elaboracin del Plan Econmico y Social a nivel nacional por intermedio de
l o s C o n s e j o s D e p a r t a m e n t a l e s d e Planeacin. Al respecto, v a s e el
d o c u m e n t o d e l D e p a r t a m e n t o N a c i o n a l d e P l a n e a c i n (DNP), "La
descentralizacin de la planeacin en marcha", op. cit, p. 6.
^^Seala sobre el tema V. M. Moncayo que "el legislador, conforme con
lo que h e m o s explicado, [...] concibi la divisin regional c o m o un medio
para que desde las regiones se contribuyera a la preparacin d e los planes
regionales, que deben ser adoptados de manera directa por el Congreso,
como un elemento integrante del Plan Nacional..." (p. 103); luego aade
que "como prolongacin regional de la organizacin administrativa nacional,
las divisiones territoriales para la planificacin fueron dotadas por la ley
de recursos y medios institucionales ordenados a garantizar que, a travs
de las regiones, se logren los efectos para las cuales se han creado" (p. 106).
^ ^ e c r e t o s 3083, 3084, 3085 y 3086, del 3 de octubre de 1986, dictados
por el Presidente de la Repblica en virtud de lo dispuesto en el Artculo
16 de la Ley 76 d e 1985, segn el cual se faculta al Presidente para expedir
normas sobre la "creacin d e regiones de planificacin en t o d o el territorio
nacional [...] Las regiones de planificacin podrn estar conformadas por
t o d o o parte d e l territorio c o r r e s p o n d i e n t e a l o s d e p a r t a m e n t o s ,
intendencias y comisaras. El territorio del Distrito Especial d e Bogot
deber considerarse en todo caso c o m o una regin independiente".
^ d e p a r t a m e n t o N a c i o n a l d e Planeacin, Corporaciones
autnomas
regionales, op. cit.
osicin d e Motivos del Decreto 3152 d e 1986, d o n d e s e aade que
"Fundamentalmente, se busca incrementar la capacidad d e asesora,
coordinacin, formulacin y evaluacin d e polticas para l o s niveles
regional, d e p a r t a m e n t a l y municipal en a s p e c t o s a d m i n i s t r a t i v o s ,
econmicos y financieros c o m o tambin involucrar en forma ms decidida
e integral las d i m e n s i o n e s espacial y ambiental en l o s procesos d e
planificacin nacional".
^ E n l o s c o n s i d e r a n d o s introductorios del primer subsistema de
planificacin regional se deca "Que u n o de los objetivos fundamentales de
la planificacin nacional es el d e propiciar una participacin cada v e z
mayor d e los ciudadanos en la solucin de los problemas econmicos y
sociales del pas". El n u e v o Decreto reafirma esta idea al estipular, en el
cuarto considerando, "Que para continuar con el desarrollo poltico y
lograr la democratizacin geogrfica del pas se requiere fortalecer las
condiciones para la participacin de las comunidades en la identificacin,
determinacin del correspondiente orden de prioridades y la solucin de
sus problemas sociales y econmicos locales".
V a s e al respecto el reciente trabajo de P. Wilson Salinas y J. Garzn,
"El E s t a d o , la r e g i n y la d e s c e n t r a l i z a c i n en el P e r " , Revista

236

Interamericam de Planificacin, vol. XIX, marzo d e 1985, p. 131 y ss. Ah se


seala que entre los poderes d e la Asamblea n o se incluye el control d e la
seguridad y la justicia y que slo 40% d e los delegados pueden ser elegidos
directamente; adems, todas las decisiones de las Asambleas estn sujetas
al veto del Poder Ejecutivo.
^ A u n q u e la Constitucin dispone que los nuevos gobiernos regionales
absoiban las Corporaciones Departamentales de Desarrollo (CORDE), stas
p u e d e n mantenerse, e incluso crecer, c o m o rganos administrativos
subredonales de tales gobiernos.
^ n "El Gobierno y la administracin local. Tradicin y cambio en los
80's". Revista nteramericana de Planificacin, op. cit., J. Ahumada Pacheco
seala que lo que se cuestiona es la forma misma en que se planifica en los
E s t a d o s latinoamericanos, a partir d e las oficinas y ministerios d e
planificacin. Segn este autor, "El gobierno central tiene el deber d e crear
los mecanismos para transmitir hacia abajo sus objetivos y criterios y para
que, simultneamente o en fases sucesivas, las demandas regionales y
locales se concerten desde la base de la sociedad con las polticas y ofertas
nacionales. N o se trata de que el gobierno central invada el campo regional
o local con la presencia activa de organismos o sucursales, semi-autnomos
o aparentemente descentralizados, sino que establezca en el sistema de
planificacin y decisiones un conjunto de lincamientos, objetivos y criterios
operacionales sobre materias y organismos regionales y locales a los que se
atengan, en su accionar, los entes centrales".
As se sealaba ya en la normativa de 1981, en la que por primera v e z
se incorporaba a las regiones al proceso d e elaboracin del Plan de
Desarrollo Econmico y Social a nivel nacional, por intermedio de los
Consejos Departamentales de Planeacin. Vase al respecto Departamento
N a c i o n a l de Planeacin, "La descentralizacin d e la planeacin en
marcha", p. 6 y F. N i e t o Tafur, "Planeacin y ley normativa". Reunin
Nacional de Jefes de Planificacin Departamental y Municipal, Barranquilla, 5
de m a y o de 1981, pp. 7 y ss.
obstante, todava se opina que "las Asambleas de las CORDE
parecen ser mecanismos dbiles para canalizar la participacin, ya que por
una parte ninguno de los representantes se eligen directamente y, por otra,
las Asambleas n o se renen frecuentemente y adems si n o se hace la
votacin sobre los planes y presupuestos en la fecha fijada por los Estatutos
de la CORDE, se adoptan automticamente". P. Wilson Salinas, "El estado
de...", op. cit. p. 129.
^As lo sealan G. A r d a y a y S. Romero, "Descentralizacin y
democracia". Democracia y descentralizacin en Bolivia, La Paz, 1988,
refirindose a los resultados de una encuesta sobre la medida en que las
instituciones regionales alcanzan sus objetivos.

237

J a c q u e m o t , " C r i s e e t r e n o u v e a u d e la p l a n i f i c a t i o n du
dveloppement". Revue Tiers Monde, vol. XXV, N 98,1984, p. 259. El autor
aade que "el ejercicio n o se limita a la elaboracin d e un plan quinquenal
[...] la planificacin activa n o puede ser sino un proceso permanente de
concertacin, de puesta en prctica y de evaluacin que ejerza una
influencia real sobre los centros d e decisin".
^^xplica J. Ramos en este sentido en "La planificacin y el mercado
durante los prximos diez aos en Amrica Latina", Revista de la CEPAL, N $
31, p. 136, que "La formulacin de planes n o e s necesariamente lo
equivalente a planificar. Es slo un punto d e partida d e un proceso de
planificacin, pero n o su fin. Si faltan instrumentos o sobran objetivos,
como tantas veces sucedi en el pasado, o si los instrumentos n o se plasman
en medidas concretas, tampoco habr verdadera planificacin".
^ODEPLAN (Oficina d e Planificacin Nacional), "La planificacin
regional en Chile", Boletn de Planificacin del ILPES, diciembre de 1978, p. 6.
^Vase al respecto MIDEPLAN (Ministerio d e Planificacin Nacional y
Poltica Econmica), El proceso de direccin y participacin integral en Costa
Rica, San Jos, abril de 1983.
Vase la descripcin de este proceso en ILPES, "El sistema de direccin
y planificacin de la e c o n o m a cubana". Cuadernos del ILPES, N 33
(LC/IP/G.43-P), Santiago de Chile, 1988.
^ d e p a r t a m e n t o Nacional de Planeacin, "Instituciones y normas
d e . . . ^ p . cit., p. 7, indito.
Nieto Tafur, "Planeacin y ley normativa". Reunin nacional de jefes
de planificacin departamental y municipal, Barranquilla, Colombia, 5 de mayo
de 1981, p. 4 y ss.
^^W. Jimnez de Castro, "Planificacin participativa en Costa Rica",
Boletn de Planificacin, N 14, marzo de 1982, p. 11.
' ^ o d e r Ejecutivo, Plan Naciorml de Desarrollo 1983-1988, Mxico, D.F.,
Secretara de Programacin y Presupuesto, p. 24.
^^^ase al respecto M. Fernndez Baza, "Planificacin orientada a
productos. Funciones y viabilidad de la planificacin en Costa Rica", San
Jos, septiembre d e 1987, indito y E. Palma, "Naturaleza d e los Consejos
Regionales del Desarrollo", ILPES (COS-87-002), indito.
' M a r t n Retortillo, "Parlamento y Gobierno en la planificacin de la
economa". Revista de Administracin Pblica, N 55,1968, pp. 27 y ss.
R e v e i z Roldn, "Ensayo sobre la planeacin concertada en
Colombia", Bogot, Universidad de Los Andes, 1974, pp. 22 y ss.
N a r a n j o D o u s d e b e s , "Ejercicio d e p l a n e a c i n " . Revista de
Planificacin y Desarrollo, vol. XV, N 4 , diciembre d e 1983, pp. 59 y 60.
M. Urrutia M., "Historia de la planeacin en Colombia", Revista de
Planificacin y Desarrollo, diciembre de 1986, pp. 66 y 67.

38

'^Departamento Nacional d e Planeacin, Plan de Economa Social,


agosto de 1987, p. 19. Ms adelante se aade que "el proceso de planeacin
es una funcin que compete al Estado en su conjunto, y que comparten por
igual la rama legislativa y la ejecutiva del Poder Pblico. Aqulla, c o m o
personera del derecho ciudadano a la informacin, debe examinar el Plan
y aprobar las leyes de presupuesto en consecuencia con l o s planes y
p r o ^ m a s d e desarrollo previstos en l".
Cullar de Martnez, Memoria al Congreso Nacional, presentacin,
p. X. Tambin se aade que "Asimismo, el proyecto propone la expedicin
por el Congreso de la Ley Orgnica de Planeacin q u e regule, entre otros
asuntos de importancia, la conformacin del Plan Nacional d e Desarrollo,
los programas sectoriales de inversin pblica, los procedimientos d e
presentacin y discusin del plan y sus relaciones con el presupuesto
nacional [...] En esta misma direccin, el Gobierno Nacional presentar un
proyecto de ley tendiente a introducir reformas al Estatuto Orgnico del
Presupuesto, con el fin de garantizar una estrecha vinculacin entre la
programacin presupuestal y el plan d e desarrollo, promoviendo una
mayor flexibilidad en la utilizacin de los recursos pblicos e instaurando
el presupuesto d e programas y realizaciones".
el A r t c u l o 7 d e la m e n c i o n a d a e n m i e n d a s e d i s p o n e
expresamente que "El Ejecutivo nacional, en el transcurso del primer ao
d e cada periodo constitucional presentar para su aprobacin a las
Cmaras, en sesin conjunta, las lineas generales del plan de desarrollo
econmico y social de la Nacin. Dichas lneas cumplirn con los requisitos
exigidos en la ley orgnica respectiva".
^"^El fundamento constitucional de este tipo de actos se encuentra en
el A r t c u l o 138 d e la Constitucin y en la d i s p o s i c i n transitoria
decimotercera, donde se seala que "Cuando la ley requiera para la validez
de un acto la autorizacin, aprobacin o sancin del Congreso Nacional, la
decisin ser tomada por las Cmaras en sesin conjunta, a m e n o s que de
la misma naturaleza del acto aparezca que deba seguirse el procedimiento
para la formacin de las leyes".
A. E. Solari y otros (1980, p. 51) se aade que "Es raro el caso de
un organismo d e planificacin global o sectorial q u e mantenga una
presencia efectiva y persistente en la fase ejecutiva. Poco frecuente es
tambin que un desacuerdo entre la entidad de planificacin y el banco
central se resuelva en favor de aqulla".
^^Vase al respecto F. Prez Royo, 1983, p. 73, quien sostiene que el
n e x o entre plan y presupuesto no es jurdico, sino poltico.
^"^El informe fue publicado en Hacienda Pblica Espaola, N 11, pp. 285
y ss.
ins
Al c o m e n t a r e s t e i n f o r m e , F. Garrido Falla s e a l a q u e "las
inversiones pblicas pueden ser valoradas muy diferentemente en cuanto

239

a su rentabilidad econmica o a su utilidad social, segn su naturaleza, el


momento, el sector o el lugar d n d e se realizan. Las nuevas tcnicas
permiten, en cierta medida, determinar esta valoracin en funcin de
ciertos p u n t o s d e referencia previamente establecidos y, asimismo,
posibilitan el control d e los resultados de una inversin econmica en
servicios pblicos y empresas pblicas que n o estn sometidos a la ley de
la competencia". (Garrido Falla, 1975, pp. 34 y ss.)
Sobre el tema d e la articulacin entre el presupuesto y la planificacin en la presente dcada, v a s e Bermejo Snchez, 1986, pp. 75 y ss.
efecto, el Reglamento Interior de la Secretara d e Programacin
y Presupuesto (Diario Oficial del 29 d e julio de 1985, reformado por Decreto
publicado el 2 de abril de 1986) la divide en tres subsecretaras y once
direcciones, en f u n d n de los diversos sectores atendidos, pero todas ellas
realizan actividades d e planificacin y presupuestarias.
^*Secretara d e Programacin y Presupuesto, Manual de organizacin
general de la Secretara de Programacin y Presupuesto, Mxico, D.F., marzo de
1987

P.

19.

Artculo 7 de la Ley d e la Autoridad Presupuestaria. Al respecto,


v a s e M i n i s t e r i o d e P l a n i f i c a c i n N a c i o n a l y Poltica E c o n m i c a
(MIDEPLAN, El proceso de direccin y participacin integral en Costa Rica, San
Jos, Costa Rica, abril d e 1983, pp. 5 y ss.
los Artculos 2 y 2 5 del Decreto 294 de 1973, que contiene el
Estatuto Orgnico del Presupuesto General de la Nacin, se dispone que
"El Presupuesto General d e la Nacin ser el instrumento para cumplir las
m e t a s y objetivos fijados e n los planes y programas d e Desarrollo
E c o n m i c o y Social y en l o s planes de inversiones pblicas y ser
presentado d e manera q u e indique las funciones, programas y proyectos
del Gobierno Nacional d e acuerdo con las normas establecidas en el
presente Estatuto". "Corresponde al Gobierno preparar anualmente el
proyecto d e presupuesto nacional en forma que refleje l o s planes y
proCTamas s e g n las disposiciones legales en vigor".
^^En el Artculo 64 se dispone al respecto que "El presupuesto del
Gobierno Nacional se orientar a la prestacin d e los servicios pblicos, al
cumplimiento de los objetivos prioritarios de los planes de desarrollo y a
la satisfaccin de los propsitos y metas de naturaleza social y econmica,
previstos, expresados en los planes operativos anuales, el plan financiero
y otros instrumentos de poltica econmica".
^ ' ^ i c e a este respecto el quinto considerando "Que la distribucin de
gastos e inversiones del Presupuesto Nacional debe coordinarse con los
propsitos y objetivos de los programas de desarrollo econmico y social".
" ^ n el Artculo 12 del Decreto 492 se encomendaban a CORDIPLAN las
siguientes funciones: "c) Consolidar anualmente los presupuestos de
inversiones y servicios que presentarn los Ministerios y preparar, de

240

acuerdo con el Ministro de Hacienda, como parte de un presupuestoprograma permanente de cinco aos, el Presupuesto-Programa Anual,
anexo al Presupuesto General de Ingresos y Gastos Pblicos; d) Presentar
anualmente [...] un proyecto de orden de prelacin d e gastos fiscales, para
I-..] su i n c l u s i n en el P r e s u p u e s t o - P r o g r a m a A n u a l ; e) Presentar
anualmente al Congreso Nacional, en la ocasin de introducirse el proyecto
de Ley de Presupuesto General de Ingresos y Gastos Pblicos, [...] un
informe analtico d e los planes en ejecucin y de sus relaciones con las metas
generales aprobadas, as c o m o con dicho Proyecto de Presupuesto ...".
^^^Instituto Venezolano de Planificacin, "El plan y su articulacin con
el presupuesto", serie Cuadernos de Planificacin y Poltica, N 1, Caracas,
octubre de 1987, p. 23.
^^^xplica Garrido Falla que, por esta razn, de lo que se trata "es de
establecer un proceso a travs del cual se tomen en cuenta l o s objetivos a
alcanzar y los recursos de que se dispone a los efectos de establecer un
programa coherente y c o m p r e n s i v o de la actuacin vlida para el
Gobierno, considerado e n ^ conjunto. O dicho de otra forma, se trata de
realizar una serie de consideraciones y clculos que nos permitan saber
c m o utilizar los recursos existentes en forma ptima para conseguir l o s
objetivos polticos propuestos. Esto entraa, claro est, la formulacin de
programas alternativos de actuacin, basndose la relacin de los m i s m o s
en una serie de clculos los suficientemente amplios c o m o para ofrecer un
presupuesto ptimo". (Garrido Falla, 1975, p. 27.)
^ Sobre las tcnicas que relacionan la planificacin con el presupuesto
por programas, vase G. Martner (1967).
^^En el m i s m o e s t u d i o s e a a d e q u e "La o r i e n t a c i n d e la
administracin del presupuesto hacia finalidades, objetivos, programas y
proyectos concretos evidentemente requiere que los conceptos y mtodos
de administracin financiera en la contabilidad y auditora se ajusten a las
n e c e s i d a d e s d e l o s p r o g r a m a s . La estructura p r e s u p u e s t a r i a d e
contabilidad y auditora debe armonizarse y ponerse ms de relieve la
evaluacin de la eficiencia en la contabilidad y auditora. Ambas deben
servir c o m o instrumento de la administracin financiera y generar la mayor
cantidad posible de informacin sobre aspectos de la administracin".
"En el estudio en referencia se seala que "As c o m o los gastos del
gobierno han crecido incesantemente a lo largo de los aos, tambin han
aumentado las tareas de gestin pblica. La ejecucin de programas y
polticas del sector pblico, con arreglo a las prioridades econmicas y
sociales de una nacin, han e x i g i d o sistemas perfeccionados de
planificacin, control y gestin de los recursos pblicos escasos. A su vez,
ello ha e x i g i d o sistemas de presupuestacin q u e permitieran a las
autoridades actuar con visin y tomar en consideracin las repercusiones
m s v a s t a s d e l o s programas en su conjunto y, al m i s m o tiempo.

241

proporcionar informacin detallada sobre la ejecucin y los costos de


determinadas actividades. A este respecto, la economa, la eficiencia y la
eficacia con q u e se manejan los recursos del Estado, han llegado a constituir
las caractersticas salientes de la gestin de la hacienda pblica".
^^^En el estudio del ILPES tambin se seala que si el presupuesto por
p r o g r a m a s e s e l a b o r a d o p o r el o r g a n i s m o d e p l a n i f i c a c i n , la
desvinculacin puede ser menor.
^^Vease Ministerio de Planificacin Nacional y Poltica Econmica
(MIDEPLAN, Descripcin suscinta del proyecto para establecer el sistema integrado
de planificacin, presupuesto y contabilidad gubernamental, San Jos, 1987.
'"'Ley 28, del 31 d e diciembre de 1986, mediante la cual se dicta el
Presupuesto General del Estado para el ejercicio fiscal de 1987.
^ Argello Reguera (1971, p. 211) seala que en ciertos casos es posible
que un presupuesto sustituya un plan anual en lo que respecta al sector
pblico, pero esto slo p u e d e suceder cuando la elaboracin del plan
original ha estado estrechamente ligada a la del presupuesto, de manera
que el s e g u n d o recoje fielmente las previsiones del primero.
^^El Plan Nacional de Desarrollo 1983-88 contiene disposiciones
parecidas y s e seala que la presupuestacin anual se derivar de los
programas operativos anuales y de mediano plazo que instrumentarn las
orientaciones estratgicas del plan. Los programas operativos se utilizarn
c o m o i n s t r u m e n t o b s i c o d e g e s t i n p r e s u p u e s t a l ; s u estructura
contemplar la desagregacin en detalle de las metas y la presupuestacin
adecuada en base a costos; esto permifir dar transparencia a la utilizacin
de los recursos y ser la base de un sistema d e control que prevenga
d e s v i a c i o n e s y c o r r u p c i n . V a s e Secretara d e P r o g r a m a c i n y
Presupuesto, Plan Nacional de Desarrollo, 1983-88, Mxico, D.F., s / f . , p. 176.
InsHtuto Venezolano d e Planificacin (IVEPLAN), "El Plan y su
articulacin con el presupuesto". Serie Cuadernos de Planificacin y Poltica,
N 1, Caracas, octubre de 1987, p. 27.
'
N o obstante, en el m i s m o documento se seala que "En el caso de
m u c h o s pases, los presupuestos plurianuales han resultado ser poco
realistas y m e n o s tiles de lo que se esperaba, debido a dificultades tales
c o m o la de proyectar el elemento del gasto continuo necesario para
mantener o completar inversiones de capital y las incertidumbres relativas
a los niveles d e los precios de l o s bienes y servicios utilizados por el Estado".

242

BIBLIOGRAFIA
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Publicaciones de la
CEPAL
COMISION ECONOMICA PARA AMERICA LATINA Y EL CARIBE
Casilla 179-D Santiago de Chile

PUBLICACIONES PERIODICAS

Revista de la

CEPAL

La Remsta se inici en 1976 como parte del Programa de Publicaciones de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe, con el propsito de contribuir al examen de los problemas del
desarrollo socioeconmico de la regin. Las opiniones expresadas en los artculos firmados,
incluidas las colaboraciones de los funcionarios de la Secretara, son las de los autores y, por lo
tanto, no reflejan necesariamente los puntos de vista de la Organizacin.
La Revista de la CEPAL se publica en espaol e ingls tres veces por ao.
Los precios de subscripcin anual vigentes para 1993 son de US$16 para la versin en espaol y
de US$18 para la versin en ingls. El precio por ejemplar suelto es de US$10 para ambas
versiones.
Los precios de subscripcin por dos aos (1993-1994) son de US$30 para la versin espaol
y de US$34 para la versin ingls.

Estudio Econmico de
Amrica Latina y el Caribe
1980,
1981,
1982,
1982,
1983,
1983,
1984,
1984,
1985.
1987.

vol I
II
vol. I
VOL

II
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VOL

664 pp.
863 pp.
693 pp.
199 pp.
694 pp.
179 pp.
702 pp.
233 pp.
672 pp.
734 pp.
692 pp.

Economic Survey of Latin


America and the Caribbean
1980,
1981,
1982, VOL I
1982, VOL II
1983, vol.1
1983, VOL 11
1984, VOL I
1984, vol. II
1985,
1986,
1987,

629 pp
837 pp
658 pp
186pp
686 pp
166pp
685 pp
216 pp
660 pp
729 pp
685 pp

i m
t989,
1990,
1990,
1991,
1991,

vol.1
vol.11
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vol.11

1988,
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1990, vol.1
1990, vol.11

741pp.
821pp.
260 pp.
590 pp.
299 pp.
602 pp.

637
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(Tambin hay ejemplares de aos anteriores)


Anuario Estadstieo de Amrica Latina y el Caribe/
Statistical Yearbook for Latin America arul the Carlbt>ean (bilinge)

1980,
1981,
1982/1983,
1984,
1985,
1986,

617 pp.
727 pp.
749 pp
761 pp
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782 pp.

1987,

714 pp

1988,
1989,
1990,
1991,

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770
782
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1992,

868 pp

pp
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(Tambin hay ejemplares de aos antertores)

Ubrosdela
1
1

CEPAL

Manual de proyectos de desarrolb econmico, 1958, 5' ed. 1980,264 pp.


Manual on economic development projects, 1958, 2^ ed. 1972,242 pp.

Amrica Latina en el umbral de los aos ochenta, 1979,2 ed. 1980,203 pp.
Agua, desarrolb y medio ambiente en Amrica Latina, 1980,443 pp.
Los bancos transnaclonales y el financlamiento externo de Amrica Latina. La experiencia del
Per, 1980,265 pp.
4 Transnational banks and the external finance of Latina America: the experience of Peru,
1985,342 pp.
5 La dimensin ambiental en los estilos de desarrolb de Amrica Latina, por Osvaldo Sunkel,
1981,2Sed. 1984,136 pp.
2
3
4

6
6

La mujer y el desarrollo: guia para la planificacin de programas y proyectos, 1984,115 pp.


Women and development: guidelines for programme and project planning, 1982,3'ed.
1984,123 pp.

Africa y Amrica Latina: perspectivas de la cooperacin interregional, 1983,286 pp.


Sobrevivencia campesina en ecosistemas de atura, vols. I y II, 1983,720 pp.
La mujer en el sector popular urbano. Amrica Latina y el Caribe, 1984,349 pp.
Avances en la interpretacin ambiental del desarrollo agrcola de Amrica Latina, 1985,236 pp.
El decenio de la mujer en el escenario latinoamericano, 1986, 216 pp.
The decade for women In Latn Amerksa and the Caribbean: background and prospects,
1988,215 pp.

8
9
10
11
11

12 Amrica Latina: sistema monetario internacional y financiamiento externo, 1986, 416pp.


12 Latn America: International monetary system and external financing^ 1986,405 pp.
13 Ral Prebisch: Un aporte al estudb de su pensamiento, 1987,146 pp.

Cooperativismo latinoamericano: antecedentes y perspectivas, 1989,371 pp.


CEPAL, 40 aos (1948-1988), 1988,85 pp.
15 ECLAC 40 Years (1948-1988), 1989,83 pp.
16 Amrica Latina en la economa mundial, 1988,321 pp.
14

15

17
18
19
20
21
22
23

Gestin para el desarrollo de cuencas de alta montaa en la zona andina, 1988,187 pp.
Polticas macroeconmicas y brecha extema: Amrica Latina en los aos ochenta,
1989,201 pp.
CEPAL, Bibliografa, 1948-1988,
pp.
Desarrollo agrcola y participacin campesina, 1989,404 pp.
Planificacin y gestin del desarrollo en reas de expansin de la frontera agropecuaria en
Amrica Latina, ^%9,^\^3 pp.
Transformacin ocupacional y crisis social en Amrica Latina, 1989,243 pp.
La crisis urbana en Amrica Latina y el Caribe: reflexiones sobre e^emavas de solucin, 1990,

197pp.
24 The environmental dimension In development planning I, 1991, 302 pp.
25 Transformadn productva con equidad, 199, 3" ed. 1991,185 pp.
25 Changing production patterns with social equity, 1990, 3* ed. 1991,177 pp.
26 .Amrica Latina y el Caribe: opciones para reducir el peso de la deuda, 1990,118 pp.
26 Latn America and the Caribbean: options to reduce the debt burden, 1990,110 pp.
27 Los grandes cambios y la crisis. Impacto sobre la mujer en Amrica Latina y el Caribe,
1991, 271 pp.
27 Major changes and crisis. The Impact on women In Latin America and the Caribbean,
1992,279 pp.
28 A collection of documents on economic relations between the United States and Central
America, 1906-1956,
398 pp.
29 Inventarios y cuentas del patrimonio natural en Amrica Latina y el Caribe, 1991,335 pp.
30 Evaluaciones del impacto ambiental en Amrica Latina y el Caribe, 1991,232 pp.

El desarrollo sustentable: transformacin productiva, equidad y medio ambiente, 1991,146 pp.


Sustainable development: changing production patterns, social equity and the
environment, 1991,146 pp.
32 Equidad y transformacin productive: un enfoque integrado, 1993, 254 pp.
33 Educacin y conocimiento: eje de la transformacin productiva con equidad, 1992, 269 pp.
33 Education and knowledge: basic pillars of changing production patterns with social
equity, 1993, 257 pp.
34 Ensayos sobre coordinacin de polticas macroeconmicas, 1992, 249 pp.
31
31

S E R I E S MONOGRAFICAS
CuadernosdeiaCEPAL
1

Amrica Latina: el nuevo escenario regional y mundial/Latn America: the new regional and
world setting, (bilinge), 1975, 2 ed. 1985, 103 pp.

Las evoluciones regionales de la estrategia internacional del desarrollo, 1975, 2* ed. 1984,
73 pp.
2 Regional appraisals of the International development strategy, 1975, 2ed. 1985,
82 pp.

3
4
5

Desarrollo humano, cambio social y crecimiento en Amrica Latina, 1975, 2 ed.


1984, 103 pp.
Relaciones comerciales, crisis monetaria e integracin econmica en Amrica Latina,
1975,85 pp.
Sntesis de la segunda evaluacin regional de la estrategia internacional del desarrollo,
1975, 72 pp.

Dinero de valor constante. Concepto, problemas y experiencias, por Jorge Rose, 1975,2 ed.

1984,43 pp.
La coyuntura internacbnal y el sector externo, 1975, 2 ed. 1983,106 pp.

La industrializacin latinoamericana en tos aos setenta, 1975, 2 ed. 1984,116 pp.


Dos estudios sobre inflacin 1972-1974. La inflacin en ios pases centrales. Amrica Latina y
la inflacin importada, 1975, 2^ed. 1984, 57 pp.
s/n Canada and the foreign firm, 0. Pollock, 1976,43 pp.
8

10
11
12
13
14
15

Reactivacin del mercado comn centroamericano, 1976,2 ed. 1984,149 pp.


Integracin y cooperacin entre pases en desarrollo en el mbito agrcola, por Germnico
Salgado, 1976, 2 ' ed. 1985,62 pp.
Temas del nuevo orden econmico internacional, 1976,2' ed. 1984, 85 pp.
En tomo a las ideas de la CEPAL: desarrollo, industrializacin y comercio exterior, 1977,2' ed.
1985,57 pp.
En tomo a las Ideas de la CEPAL: problemas de la industrializacin en Amrica Latina, 1977,
2ed. 1984,46 pp.
Los recursos hidrulicos de Amrica Latina, informe regional, 1977,2* ed. 1984,75 pp.

15 The water resources of Latn America. Regional report, 1 9 7 7 , e d . 1985,79 pp.


16

Desanollo y cambio social en Amrica Latina, 1977,2' ed. 1984,59 pp.

17

Estrategia internacional de desarrollo y establecimiento de un nuevo orden econmico


internacional, 1977,3^ ed. 1984,61 pp.
International development strategy and establishment of a new International economic
order, 1977, 3ed. 1985,59 pp.
Races histricas de las estructuras distributivas de Amrica Latina, por A. di Filippo, 1977,
2''ed. 1983,64 pp.
Dos estudios sobre endeudamiento externo, por C. Massad y R. Zahier, 1977, 2- ed. 1986,
66 pp.
United States - Latn American trade and financial relations: some policy
recommendations,S.V^e'mtraub, 1977, 44 pp.
Tendencias y proyeccbnes a largo plazo del desarrollo econmico de Amrica Latina, ]978,
3ed. 1985,134 pp.
25 aos en la agricultura de Amrica Latina: rasgos principales 1950-1975,1978,2 ed. 1983,
124 pp.
Notas sbrela familia como unidad socioeconmica, por Carlos A. Borsotti, 1978, 2' ed.
1984,60 pp.
La organizacin de la Informacin para la evaluacin del desabollo, por Juan Sourrouille, 1978,
2 ed. 1984,61 pp.
Contabilidad nacional a precios constantes en Amrica Latina, 1978,2' ed. 1983,60 pp.
Energy In Latn America: The Historical Record, J. Mullen, 1978,66 pp.
Ecuador: desafbs y logros de la poltica econmica en la fase de expansin petrolera, 1979,
2ed. 1984,153 pp.
Las transfonnaciones rurales en Amrica Latina: desarrollo social o marginacin?, 1979,
2" ed. 1984,160 pp.
La dimensin de la pobreza en Amrica Latina, por Oscar Altimir, 1979,2 ed. 1983,89 pp.
Organizacin institucional para el control y manejo de la deuda externa. El caso chileno,
por Rodolfo Hoffman, 1979,36 pp.
La poiata monetaria y el ajuste de la balanza de pagos: tres estudios, 1979,2* ed. 1984,61 pp.
Monetary policy and balance of payments adjustment: three studies, 1979,60 pp.

17
18
19
s/n
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23
24
s/n
25
26
27
28
29
29
30

Amrica Latina: las evaluaciones regionales de la estrategia internacional del desarrollo en los
aos setenta, 1979, 2* ed. 1982,237 pp.

Educacin, imgenes y estilos de desarrollo, por G. Rama, 1979, 2 ed. 1982,72 pp.
Movimientos internacionales de capitales, por R. H. Arriazu, 1979,2* ed. 1984,90 pp.
Informe sobre las inversiones directas extranjeras en Amrica Latina, por A. E. Calcagno, 1980,
'2ed. 1982,114pp.
34 Las fluctuaciones de la industria manufacturera argentina, 1950-1978, por D. Heymann, 1980,
2 ' e d . 1984,234 pp.
35 Perspectivas de reajuste industrial: la Comunidad Econmica Europea y los pases en
desarrollo, por B. Evers, G. de Grooty W. Wagenmans, 1980, 2 ed. 1984, 69 pp.
36 Un anlisis sobre la posibilidad de evaluar la solvencia crediticia de los pases en desarrollo,
por A. Saieh, 1980, 2' ed. 1984,82 pp.
37 Hacia los censos latinoamericanos de los aos ochenta, 1981,146 pp.
a/n The economic relations o Latn America with Europe, 1980, 2 ed. 1983,156 pp.
31
32
33

Desarrollo regional argentino: la agricultura, por J. Martin, 1981, 2* ed. 1984,111 pp.
Estratificacin y movilidad ocupacional en Amrica Latina, por C. Filgueira y C. Geneletti,
1981,2'ed. 1985,162 pp.
40 Programa de accin regional para Amrica Latina en los aos ochenta, 1981, 2* ed. 1984,
62 pp.
40 Regional programme of action for Latin America it) the 1980s, 1981, 2'ed. 1984,57 pp.
38
39

41
42
43
44
45
45
46
47

El desarrollo de Amrica Latina y sus repercusiones en la educacin. Alfabetismo y escolaridad


bsica, 1982, 246 pp.
Amrica Latina y la economa mundial del caf, 1982,95 pp.
El ciclo ganadero y la economa argentina, 1983,160 pp.
Las encuestas de hogares en Amrica Latina, 1983,122 pp.
Las cuentas nacionales en Amrica Latina y el Caribe, 1983,100 pp.
National accounts in Latin America and the Caribbean, 1983,97 pp.
Demanda de equipos para generacin, transmisin y transformacin elctrica en Amrica
Latina, 1983,193 pp.
La economa de Amrica Latina en 1982: evolucin general, poltica cambiara y renegociacin
de la deuda externa, 1984,104 pp.

Polticas de ajuste y renegociacin de la deuda externa en Amrica Latina, 1984,102 pp.


La economa de Amrica Latina y el Caribe en 1983: evolucin general, crisis y procesos de
ajuste, 1985,95 pp.
49 The economy of Latn America and the Caribbean In 1983: main trends, the impact of the
crisis and the adjustment processes, 1985,93 pp.
50 La CEPAL, encarnacin de una esperanza de Amrica Latina, por Hernn Santa Cruz, 1985,
77 pp.
51 Hacia nuevas modalidades de cooperacin econmica entre Amrica Latina y el Japn, 1986,
233 pp.
48
49

51

Towards new forms of economic co-operation between Latin America and Japan, 1987,
245 pp,

52

Los conceptos bsicos del transporte martimo y la situacin de la actividad en Amrica Latina,
1986,112 pp.

52 Basic concepts of maritime transport and its present status In Latin America and the
Caribbean, 1987,114 pp.

Encuestas de ingresos y gastos. Conceptos y mtodos en la experiencia latinoamericana. 1986,


128 pp.
54 Crisis econmica y polticas de ajuste, estabilizacin y crecimiento, 1986,123 pp.
54 The economic crisis: Policies for adjustment, stabilization and growth, 1986,125 pp.
53

55

El desarrollo de Amrica Latina y el Caribe: escollos, requisitos y opciones, 1987,184 pp.

55 Latn American and Caribbean development: obstacles, requirements and options, 1987,
184 pp.

58

Los bancos transnadonales y el endeudamiento extemo en la Argentna, 1987,112 pp.


El proceso de desarrollo de la pequea y mediana empresa y su papel en el sistema industrial:
el caso de Italia, 1988; 112 pp.
La evolucin de te economk de Amrica Latina en 1986, 1988,99 pp.

58

The evolution of the Latn American Economy In 1986, 1988,95 pp.

56
57

59 Protectionism: regional negotiation and defence strategies, 1988,261 pp.


60 Industrializacin en Amrica Latina: de la'caja negra"al "casillero vacio", porF. Fajnzylber,
1989, 2'ed. 1990,176 pp.
60 Industrialization In Latn America: from the "Black Box" to tie "Empty Box", F, Fainzylber,
1990,172 pp.
61
6t

Hacia un desarrolb sostenido en Amrica Latina y el Caribe: restricciones y requisitos, 1989,


94 pp,
Towards sustained development In Latin America and the Caribbean: restrictions and
requisites, ^989,93 pp.

62
62

La evolucin de la economa de Amrica Latina en 1987, 1989,87 pp.


The evolution of the Latin American economy in 1987, 1989, 84 pp.

63

Elementos para el diseo de polticas industriales y tecnolgicas en Amrica Latina, A990,


2ed. 1991,172pp.

64

La industria de transporte regular internacional y la competitividad del comercio exterior de los


pases de Amrica Latina y el Caribe, 1989,132 pp.

64

The international common-carrier transportaton industry and tte competitiveness of the


foreign trade of the countries of Latin America and the Caribbean, 1989,116 pp.

Cambios estructurales en los puertos y la competitividad del comercio exterior de Amrica


Latina y el Caribe, 1991, 141 pp.
65 Stnicturai Changes i Ports and the Competitiveness of Latin American and Caribbean
Foreign Trade, 1990, 126 pp.
65

66

The Caribbean: one and divisible, 1993, 207 pp,

La transferencia de recursos externos de Amrica Latina en la posguerra, 1991,92 pp.


67 Postwar transfer of resources abroad by Latin America, 1992,90 pp.
68 La reestructuracin de empresas pblicas: el caso de los puertos de Amrica Latina y el Caribe,
1992, 148 pp.
68 The restructuring of public-sector enterprises: the case of Latin American and Caribbean
ports, 1992, 129 pp.
67

69 Las finanzas pblicas de Amrica Latina en la dcada de 1980, 1993,100 pp.


69 Public Finances in Latin America in the 1980s, 1993,96 pp.
70

Cana/es, cadenas, corredores y competitividad: un entogue sislmico y su aplicacin a seis


productos latinoamericanos de exportacin, 1993, 183 pp.

Cuadernos Estadsticos de la C E P A L
1

Amrica Latina: relacin de precios del intercambio, 1976, 2 ed. 1984,66 pp.

Indicadores del desarrolb econmico y social en Amrica Latina, 1976,2* e d 1984,179 pp.

Series histricas del crecimiento de Amrica Latina, 1978, 2' ed. 1984, 206 pp,

Estadsticas sobre la estructura del gasto de consumo de los hogares segn finalidad del gasto,
por grupos de ingreso, 1978,110 pp, (Agotado, reemplazado por N 8)

El balance de pagos de Amrica Latina, 1950-1977,1979, 2' ed. 1984,164 pp.

6
7
8
9
10
11
12
13

Distribucin regtnal del producto interno bruto sectorial en los pases da Amrica Latina, 1981,
2etl. 1985,68 pp.
Tablas de insumo-producto en Amrica Latina, 1983,383 pp.
Estructura del gasto de consumo de los hogares segn finalidad del gasto, por grupos de
ingreso, 1984,146 pp.
Origen y destino del comercio exterior de los pases de la Asociacin Latinoamericana de
Integracin y del Mercado Comn Centroamericano, 1985,546 pp.
Amrica Latina: balance de pagos, 1950-1984, 1986,357 pp.
El comercio exterior de bienes de capital en Amrica Latina, 1986,288 pp.
Amrica Latina: Indices de comercio exterior, 1970-1984,1987, 355 pp.
Amrica Latina: comercio exterior segn la clasificacin industrial internacional unifonne de
todas las actividades econmicas, 1987, V'oi. i, 675 pp; Vol. II, 675 pp.

La distribucin del ingreso en Colombia. Antecedentes estadsticos y caractersticas


socioeconmicas dlos receptores, 1988,156 pp.
15 Amrica Latina y el Caribe: series regionales de cuentas nacionales a precios constantes de
1980, 1991, 245 pp.
16 Origen y destino del comercio exterior de los pases de la Asociacin Latinoamericana de
Integracin, 1991, 190 pp.
17 Comercio intrazonal de los pases de la Asociacin de Integracin, segn captulos de la
clasificacin uniforme para el comercio Internacional, revisions, 1992, 299 pp.
14

Esludios e Informes de la C E P A L

5
5

Nicaragua: el impacto de la mutacin poltica, 1981,2' ed, 1982,126 pp.


Per 1968-1977: la poltica econmica en un proceso de cambio global, 1981,2' ed. 1982,
166 pp.
La industrializacin de Amrica Latina y la cooperacin internacional, 1981,170 pp. (Agotado,
no ser reimpreso.)
Estilos de desarrollo, modernizacin y medio ambiente en la agricultura latinoamericana, 1981,
4ed. 1984,130 pp.
El desarrollo de Amrica Latina en los aos ochenta, 1981, 2 ' ed. 1982,153 pp.
Latn American development In the 1980s, 1981, 2 ed. 1982,134 pp.

6
6

Proyecciones del desarrollo latinoamericano en los aos ochenta, 1981, 3' ed. 1985,96 pp.
Latn American development projections for the 1980s, 1982, 2' ed. 1983,89 pp.

Las relaciones econmicas extemas de Amrica Latina en bs aos ochenta, 1981,2 ed.
1982,180 pp.

1
2
3
4

Integracin y cooperacin regionales en los aos ochenta, 1982, 2' ed. 1982,174 pp.

Estrategias de desarrollo sectorial para los aos ochenta: industria y agricultura, 1981, 2'ed.
1985, lOOpp.

10

Dinmica del subempleo en Amrica Latina. PREALC, 1981, 2' ed. 1985,101 pp.

11

Estilos de desarrollo de la Industria manufacturera y medio ambiente en Amrica Latina, 1982,


2 ' e d . 1984,178 pp.

12

Relaciones econmicas de Amrica Latina con los pases miembros de! "Consejo de Asistencia
Mutua Econmica", 1982,154 pp.

13

Campesinado

14

El sector externo: Indicadores y anlisis de sus fluctuaciones. El caso argentino, 1982,2' ed.

y desarrollo agrcola en Bolivia, 1982,175 pp.

1985,216 pp.
15

Ingeniera y consultora en Brasil y el Grupo Andino, 1982,320 pp.

16

anco estudios sobre la situacin de la mujer en Amrica Latina, 1982,

ed. 1985,178 pp.

16 fv studies on the situation of women In L^tln America, 1983, 2 ed. 1984,188 pp.
17

Cuentas nadonales y producto material en Amrica Latina, 1982,129 pp.

18 El nanciamiento de las exportaciones en Amrica Latina, 1983,212 pp.


19 Medicin del empleo y de los ingresos rurales, 1982, 2* ed. 1983,173 pp.
19 Measurement of employment and Income In rural areas, 1983,184 pp.
20

Efectos macroeconmicos de cambios en las barreras al comero y al movimiento de capitales:


un modeb de simulacin, 1982,68 pp.

21
22

La empresa pblica en la economk la experiencia argentina, 1982, 2^ ed. 1985,134 pp.


Las empresas transnacionales en la economa de Chile, 1974-1980,1983,178 pp.

23

La gestin y la infonntica en las empresas ferroviarias de Amrica Latina y Espaa,


1983,195 pp.
Establecimiento de empresas de reparacin y mantenimiento de contenedores en Amrica
Latina y el Caribe, 1983, 314 pp.
Establishing container repair and maintenance enterprises In Latin America and the
Caribbean, ^983, 236 pp.

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Agua potable y saneamiento ambiental en Amrica Latina, 1981-1990IDrlnklng water supply


and sanitation In Latn America, 1981-1990 (bilinge), 1983,140 pp.
Los bancos transnacionales, el estado y el endeudamiento externo en Bolivia, 1983,282 pp.
Poltica econmica y procesos de desarrollo. La experiencia argentina entre 976 y 98, 1983,
157 pp.
Estilos de desarrolb, energa y medio ambiente: un estudio de caso exploratorio, 1983,129 pp.
Empresas transnacionales en a industria de alimentos. El caso argentino: cereales y carne,
1983,93 pp.
Industrializacin en Centroamrica, 1960-1980,1983,168 pp.
Dos estudios sobre empresas transnacionales en Brasil, 1983,141 pp.
La crisis econmica internacional y su repercusin en Amrica Latina, 1983,81 pp.
La agricultura campesina en sus relaciones con la industria, 1984,120 pp.
Cooperacin econmica entre Brasil y el Grupo Andino: el caso de los minerales y metales no
ferrosos, 1983,148 pp.
La agricultura campesina y el mercado de alimentos: ia dependencia externa y sus efectos en
una economa abierta, 1984,201 pp.

36

El capital extranjero en la economa peruana, 1984,178 pp.

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Dos estudios sobre poltica arancelarla, 1984, 96 pp.

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Estabilizacin y liberalizacin econmica en el Cono Sur, 1984,193 pp.

39

La agricultura campesina y el mercado de alimentos: el caso de Hait y el de la Repblica


Dominicana, 1984,255 pp.
La industria siderrgica latinoamericana: tendencias y potencial, 1984,280 pp.

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La presencia de as empresas transnacionales en la economa ecuatoriana, 1984, 77 pp.

42

Precios, salarios y empleo en la Argentina: estadsticas econmicas de corto plazo, 1984,


378 pp.

43

El desarrollo de la seguridad social en Amrica Latina, 1985,348 pp.

44

Market structure, firm size and Brazilian exports, 1985,104 pp.

45

La planificacin del transporte en pases de Amrica Latina, 1985,247 pp.

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La crisis en Amrica Latina: su evaluacin y perspectivas, 1985,119 pp.

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La juventud en Amrica Latina y el Caribe, 1985,181 pp.

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[hsarrollo de los recursos mineros de Amrica Latina, 1985,145 pp.

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Development of the mining resources of Latin America, 1989,160 pp.

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Las relacbnes econmicas internacionales de Amrica Latina y la cooperacin regbnal, 1985,


224 pp.

50 Amrica Latina y la economa mundial del algodn, 1985,122 pp.


51

Comercio y cooperacin entre pases de Amrica Latina y pases miembros del CAME,
1985,90 pp.

Trade relations between Brazil and the United States, 1985,148 pp.
Los recursos hdricos de Amrica Latina y el Caribe y su aprovechamiento, 1985,138 pp.
53 The water resources of Latin America and the Caribbean and their utilization, ms,
135 pp.
54 La pobreza en Amrica Latina: dimensiones y polticas, 1985,155 pp.
55 Polticas de promocin de exportaciones en algunos pases de Amrica Latina, 1985,207 pp.
56 Las empresas transnacionales en ta Argentina, 1986, 222 pp.
57 El desarrollo irutcoia y forestal en Chile y sus derivaciones sociales, 1986,227 pp.
58 El cultivo del algodn y la soya en el Paraguay y sus derivaciones sociales, 1986,141 pp.
59 Expansin del cultivo de la caa de azcar y de la ganadera en el nordeste del Brasil un
examen del papel de la poltica pblica y de sus derivaciones econmicas y sociales,
1986,164 pp.
60 Las empresas transnacionales en el desarrollo cobmbiano, 1986, 212 pp.
61 Las empresas transnacionales en la economa del Paraguay, 1987, 115 pp.
62 Problemas de la industria latinoamericana en la fase crtica, 1986, 113 pp.
63 Relaciones econmicas internacionales y cooperacin regional de Amrica Latina y el Caribe,
1987, 272 pp.
63 International economic relations and regional co-operation In Latin America and the
Caribbean, 1987, 267 pp.
64 Tres ensayos sobre inflacin y polticas de estabilizacin, 1986, 201 pp.
65 La industria farmacutica y farmoqumica: desarrolb histrico y posibilidades futuras. Argentina,
Brasil y Mxico, 19S7, 177 pp,
66 Dos estudbs sobre Amrica Latina y el Caribe y la economa internacional, 1987,125 pp.
67 ' Reestructuracin de la industria automotriz mundial y perspectivas para Amrica Latina,
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68 Cooperacin latinoamericana en servicbs: antecedentes y perspectivas, 1988, 155 pp.
69 Desarrollo y transformacin: estrategia para superar la pobreza, 1988, 114 pp.
69 Development and change: strategies for vanquishing poverty, 1988, 114 pp.
70 La evolucin econmica deIJapn y su impacto en Amrica Latina, 1988, 88 pp.
70 The economic evolution of Japan and Its impact on Latn America, 1990, 79 pp.
71 La gestin de los recursos hdricos en Amrica Latina y el Caribe, 1989, 256 pp.
72 La evolucin del problema de la deuda extema en Amrica Latina y el Caribe, 1988, 77 pp.
72 The evolution of the external debt problem In Latin America and the Caribbean,
1988,69 pp.
73 Agricultura, comercio exterior y cooperacin internacional, 1988, 83 pp.
73 Agriculture, external trade and International co-operation, 1989, 79 pp.
74 Reestnicturacin industrial y cambio tecnolgico: consecuencias para Amrica Latina,
1989,105 pp.
75 El medio ambiente como factor de desarrollo, 1989, 2' ed. 1991, 123 pp.
76 El comportamiento de los bancos transnacionales y la crisis internacional de endeudamiento,
1989, 214 pp.
76 Transnational bank behaviour and the International debt crisis, 1989,198 pp.
77 Los recursos hdricos de Amrica Latina y del Caribe: planificacin, desastres naturales y
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The water resources

of Latin America and the Caribbean - Planning hazards and

pollution, 1990, 252 pp.


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La apertura financiera en Chile y el comportamiento de ios bancos transnacionales, 1990,


132 pp.

79

La industria de bienes de capitai en Amrica Latina y el Caribe: su desarroiio en un marco de


cooperacin regional, 1991, 235 pp.

80

Impacto ambiental de la contaminacin hdrica producida por la Refinera Estatal Esmeraldas:


anlisis tcnico-econmico, 1991,189 pp.

81

Magnitud de la pobreza en Amrica Latina en los aos ochenta, 1991, 177 pp.

82

Amrica Latina y el Caribe: el manejo de la escasez de agua, 1991, 148pp.

83

Reestructuradn

y desarrollo de la industria automotriz mexicana en los aos ochenta:

evolucin y perspectivas,
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1992,191 pp.

La transformacin de la produccin en Chile: cuatro ensayos de interpretacin, 1993, 372 pp.


Inversin extranjera y empresas transnacionales en la economa de Chile, (1974-1989)
Proyectos de inversin y estrategias de las empresas transnacionales,

1992, 257 pp.

86

Inversin extranjera y empresas transnacionales en la economa de Chile (1974-1989)

87

Anlisis de cadenas agroindustriales

88

El comercio de manufacturas de Amrica Latina. Evolucin y estructura

El papel del capital extranjero y la estrategia nacional de desarrollo, 1992,163 pp.


en Ecuador y Per, 1993, 294 pp.
1962-1989,1993,

150, pp.
89

El impacto econmico y social de las migraciones en centroamrica, 1993, 78 pp.

Serie INFOPLAN: Temas Especiales del Desarrollo

Resmenes de documentos sobre deuda externa, 1986,324 pp.


Resmenes de documentos sobre cooperacin entre pases en desarrollo, 1986,189 pp.
Resmenes de documentos sobre recursos hdricos, 1987,290 pp.
Resmenes de documentos sobre planificacin y medio ambiente, 1987,111 pp.
Resmenes de documentos sobre integracin econmica en Amrica Latina y el Caribe, 1987,
273 pp.
6 Resmenes de documentos sobre cooperacin entre pafees en desarrollo. Uparte, 1988,
146 pp.
7 Documentos sobre privatizacin con nfasis en Amrica Latina, 1991,82 pp.
8 Reseas de documentos sobre desarrollo ambientalmente sustentable, 1992, 217 pp.
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