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INTERESSE

NACION AL
ano 7 nmero 26 julhosetembro de 2014 R$ 30,00

www.interessenacional.com

Expectativas e Frustraes
Eliane Cantanhde

Dficit de Representao ou Falta de Consensos


Mnimos: o que Paralisa as Polticas?
Marta Arretche

Prximo Governo e Desafios da Poltica Econmica


Simo Davi Silber

Novos Caminhos da Poltica Ambiental no Brasil


Izabella Teixeira

Desafios do Comrcio Exterior


Jos Augusto de Castro

Dilma se Afasta do Itamaraty, e Brasil


Perde Espao no Mundo
Carlos Eduardo Lins da Silva

Direitos Humanos: At Onde Vo,


Com Quem e Para Qu?
ISSN 1982-8497

Jos Gregori

Desafios dos Candidatos na Segurana Pblica


Bruno Paes Manso
Renato Srgio de Lima

INTERESSE

NACION AL

e
Interess l
a
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Nacio

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INTERESSE

NACION AL

Ano 7 Nmero 26 JulhoSetembro de 2014

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Editor Responsvel
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Jos Luis Fiori

Carlos Eduardo Lins da Silva

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Printed in Brazil 2014
www.interessenacional.com ISSN 1982-8497
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Sumrio
ano 7 nmero 26 julhosetembro de 2014

extenso de nossos problemas nas reas de segu-

Apresentao

rana pblica e infraestrutura urbana requer


ARTIGOS

grandes aportes de recursos e polticas estveis e


sustentadas de longo prazo.

Expectativas e Frustraes
Eliane Cantanhde

21 Os Desafios da Poltica Econmica

Em sua edio de outubro-dezembro de 2010,

do Prximo Governo

Interesse Nacional reuniu sete jornalistas bra-

Simo Davi Silber

sileiros de ponta e de diferentes reas para uma

A discusso foi dividida em dois perodos: 2015 e

espcie de balano do governo Lula e tambm

2016 em diante. O grande desafio para 2015 re-

para projees sobre o que seria o futuro gover-

duzir a inflao, e o principal instrumento a con-

no, com Dilma Rousseff ento j considerada vir-

teno do crescimento desordenado das despesas

tualmente eleita. Como convinha, foram todos

do governo federal. A nfase da anlise no segun-

cautelosos, diz a jornalista Eliane Cantanhde,

do perodo est concentrada em dois grandes de-

colunista da Folha de S. Paulo, a quem o Conse-

safios: aumentar a insero da economia brasilei-

lho Editorial desta revista confiou a tarefa de re-

ra no mercado internacional e avanar no ajuste e

alizar uma releitura dos textos dos colegas para,

na reforma fiscal para criar um ambiente de neg-

quatro anos depois, detectar quais foram as pro-

cios mais adequado expanso dos investimentos

messas cumpridas, os erros, os acertos e os desa-

produtivos e dos ganhos de produtividade.

fios para a prxima administrao.


27 O
 s Novos Caminhos da Poltica
15 Dficit de Representao ou Falta de Consensos

Ambiental no Brasil

Mnimos: o que Paralisa as Polticas?

Izabella Teixeira

Marta Arretche

A autora, ministra do Meio Ambiente, advoga a

Sob o regime democrtico contemporneo, fir-

necessidade de rupturas e de um movimento pol-

mou-se um pacto nacional, que concedeu grande

tico mais ambicioso que dialogue com o novo

prioridade de gasto s polticas de educao e

ambientalismo, motivado pela sustentabilidade e

sade bem como elevao sustentada da renda.

por um desenvolvimento mais inclusivo e justo.

Se isto verdade, por que razo os temas que so

Ela prope uma nova arquitetura poltica para a

objetos destas polticas permanecem sistematica-

agenda ambiental no Brasil, pois se esgotou o

mente na lista de preocupaes dos eleitores?

modelo atual das polticas ambientais, predomi-

Parte da explicao se encontra em uma eleva-

nantemente orientado para o controle ambiental.

o das expectativas. Enfrentar a gravidade e a

Os prximos caminhos de governana ambiental

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3

transcendem o Ministrio do Meio Ambiente.

57 Direitos Humanos: at Onde Vo,

Uma primeira ruptura diz respeito poltica am-

com Quem e para Qu

biental como alavanca para desenvolvimento de

Jos Gregori

mercados, gerao de empregos, desenvolvimen-

Na concepo moderna, os direitos humanos devem

to tecnolgico e incluso social.

estar presentes em todas as dimenses da vida: na


casa, na famlia, na escola, na fbrica, no trabalho,

36 Os Desafios do Comrcio Exterior

na empresa, nas ruas, no trnsito, no clube, no ban-

nos Prximos Quatro Anos

co, nas diverses e na viagem, pois assumiram o

Jos Augusto de Castro

social, o econmico, o cultural e o existencial. Nada

Entre os dez maiores PIBs mundiais, oito pases

mais propcio a este momento de inquietude e busca

tambm esto includos entre os dez maiores expor-

de caminhos do que o fato de estarmos no limiar de

tadores. O Brasil uma das duas excees, ao ocu-

uma eleio presidencial. Nas democracias, o mo-

par a stima posio no PIB, mas alcanar apenas

mento, por excelncia, para expressar reivindica-

a 22 classificao como pas exportador. Por que

es e cotej-las entre as vrias vises dos que pre-

o Brasil no um grande player no comrcio inter-

tendem dirigir o pas. As prioridades apontam para

nacional? A resposta a esta indagao deve-se

trs polos: como melhorar a igualdade da distribui-

mais a fatores de ordem interna, representados por

o de renda; como tornar o complexo policial-ju-

entraves e deficincias, e menos a razes externas.

dicirio mais eficiente na diminuio da impunida-

Esses problemas precisam ser eliminados mediante

de; como transferir aos jovens, via educao pbli-

a realizao de reformas estruturais, e no atravs

ca, particular e familiar, os valores de respeito que

de medidas conjunturais, que so meros paliativos.

signifiquem uns agirem em relao aos outros com


esprito de fraternidade e solidariedade.

49 Dilma se Afasta do Itamaraty, e Brasil Perde


Espao no Mundo

61 Os Desafios dos Candidatos

Carlos Eduardo Lins da Silva

na Segurana Pblica

O artigo faz uma anlise completa dos principais

Bruno Paes Manso

temas da poltica externa brasileira no governo de

Renato Srgio de Lima

Dilma Rousseff e constata o pouco apreo da presi-

O nmero real de assassinatos no Brasil de cerca

dente pelas relaes exteriores e pela diplomacia. O

de 60 mil ocorrncias anuais. Se verdade que o

autor, editor da revista Poltica Externa, diz que

Brasil tem melhorado seus indicadores econmicos

aps 16 anos de exerccio intensivo da diplomacia

e sociais, o quadro de violncia do pas indica a

presidencial, com os presidentes Fernando Henri-

convivncia com taxas de crimes letais muito supe-

que Cardoso e Luiz Incio Lula da Silva, o pas se

riores s de outros pases, o que nos coloca no

v com uma agenda externa enfraquecida, com pre-

ranking das sociedades mais violentas do mundo.

sena limitada nos principais fruns mundiais e in-

Isso sem contar as altas taxas endmicas de outros

capaz de exercer liderana natural na Amrica do

crimes violentos (roubos, sequestros, leses, mortes

Sul. De fato, h baixa prioridade do Itamaraty na

pela polcia, etc.). O pas gasta o equivalente a pa-

agenda presidencial. Nestes trs anos e meio, o Bra-

ses desenvolvidos e, nem por isso, consegue reverter

sil perdeu relevncia no cenrio mundial, deixou de

o quadro de medo e insegurana. Uma das lies de

aproveitar grandes oportunidades para consolidar

pases que conseguiram reformar suas polcias, co-

conquistas obtidas nas duas dcadas anteriores,

mo Irlanda e frica do Sul, que quando a ativida-

omitiu-se em questes vitais e cometeu erros diplo-

de policial deixa de ser autnoma e passa a respon-

mticos que eram incomuns no passado.

der lgica das polticas pblicas muito se ganha.

4 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Apresentao

sta edio guarda semelhana com a de


quatro anos atrs, na qual foram abordados os desafios do presidente da Repblica no quadrinio 2011-2014. Na ocasio, sete
conceituados jornalistas brasileiros escreveram
sobre as perspectivas do governo da presidente
Dilma Rousseff, que estava virtualmente eleita
quando o nmero 11 circulou. O presidente Lula
deixava o poder com a economia crescendo 7,5%,
e a populao se mostrava confiante no futuro.
Muita coisa mudou nos ltimos quatro anos,
e, principalmente, de junho de 2013 para c, pois
os protestos de rua que irromperam naquela ocasio marcaram profundamente a vida da nao.
sobre as mudanas ocorridas, o humor dos brasileiros diante de problemas vividos no dia a dia
em matria de sade, educao, transporte e segurana , os desafios e as perspectivas para
alm de 2015 que trata este nmero 26.
O artigo de abertura da jornalista Eliane
Cantanhde, colunista da Folha de S. Paulo e
profunda conhecedora dos mecanismos de poder
e de como funciona a poltica em Braslia e nas
capitais dos estados. A ela o Conselho Editorial
confiou a misso de realizar uma releitura dos
artigos dos sete jornalistas que escreveram na
edio 11 (outubro-dezembro de 2010).
Nos outros sete artigos deste nmero, qualificados especialistas analisam os desafios do presidente a ser escolhido em outubro. Desafios na rea
econmica, em comrcio exterior, poltica externa, direitos humanos, segurana, questes socioeconmicas e de meio ambiente e sustentabilidade.

O fio da meada das anlises que o leitor encontrar nas prximas pginas so as manifestaes populares que ningum foi capaz de prever.
A novidade dos protestos foi um aviso, uma advertncia, para todo tipo de governante. Nesse
contexto, e num pas onde o presidencialismo
to forte, a principal vtima poltica acabou sendo a presidente da Repblica, que simplesmente
despencou nas pesquisas, escreve Cantanhde.
Junho de 2013 deixou como sequelas a facilidade de fazer greves, inclusive no servio pblico e
at mesmo nas polcias, e a capacidade de mobilizao das mais diferentes categorias de profissionais e de cidados.
De acordo com a professora de Cincia Poltica da USP, Marta Arretche, as manifestaes a
que assistimos so parcialmente explicadas pela
expressiva ampliao do nmero absoluto de indivduos mais escolarizados, mais exigentes e
com mais recursos para participar politicamente. Enfrentar a gravidade e a extenso de nossos
problemas nas reas de segurana pblica e infraestrutura urbana requer igualmente grandes
aportes de recursos e polticas estveis e sustentadas de longo prazo, diz a autora.
H um consenso de que alguns dos principais
desafios da prxima administrao ser reduzir as
taxas de inflao, fazer a economia crescer por
meio de mais investimentos e produtividade. Anlise completa dos problemas e das perspectivas
nesse campo encontra-se no artigo do professor de
economia internacional da Faculdade de Economia e Administrao da USP, Davi Simo Silber.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5

Inequivocamente, o grande desafio para


2015 o de reduzir a inflao, e o principal instrumento a conteno do crescimento desordenado das despesas do governo federal. No existe na experincia internacional nenhum caso de
crescimento econmico sustentado que no tenha sido acompanhado de um consistente equilbrio fiscal intertemporal. Mais ainda, na histria
recente mundial, os casos bem-sucedidos de
ajuste fiscal foram obtidos por reduo de despesa, e no por aumento de receitas, afirma.
Jos Augusto de Castro, presidente da Associao de Comrcio Exterior do Brasil (AEB),
pergunta por que o Brasil no um grande player
no comrcio internacional. Os desafios do presidente que assumir o poder em 2015, nessa rea,
so enormes. Para o autor, o novo governo precisar elaborar uma poltica integrada em substituio s vrias polticas isoladas de cada ministrio, fazer uma reforma tributria para dar competitividade ao produto brasileiro no exterior,
criar infraestrutura de transporte e realizar reforma trabalhista.
No governo Dilma Rousseff, o Brasil perdeu
relevncia no cenrio mundial, observa Carlos
Eduardo Lins da Silva, editor da revista Poltica
Externa, Global Fellow do Woodrow Wilson
Center e conselheiro da Interesse Nacional.
Exemplos do pequeno engajamento do pas em
questes relevantes: ausncia do chanceler em
reunio para debater a crise da Sria e na conferncia mundial de segurana em Munique, em
2014, dois eventos fundamentais da pauta internacional, em que a presena brasileira poderia
trazer frutos para a nao. O grande desafio do
prximo presidente ter clareza de objetivos sobre o papel que o Brasil deve desempenhar na
sua regio especfica e no mundo como um todo,
avalia Lins da Silva.
Mudana a palavra de ordem da atualidade.
A ministra do Meio Ambiente, Izabella Teixeira,
vai alm e fala em ruptura do modelo atual de
poltica ambiental. A perspectiva de olhar o futuro

mais de perto, como condio poltica de mudana da agenda ambiental, determina uma maior
compreenso do papel de liderana global do Brasil nessa agenda e ajuda a entender que os temas
de meio ambiente no esto mais circunscritos aos
domnios da tradio ambientalista, que tanto influenciou o modelo de governana ambiental vigente em nosso pas. O movimento poltico a que
aspiramos deve ser mais ambicioso, na trilha das
rupturas necessrias e que dialogue com o novo
ambientalismo, motivado pela sustentabilidade e
por um desenvolvimento mais inclusivo e justo.
Jos Gregori, nome importante na rea de direitos humanos, comenta sobre esse tema e a sua
efetividade no mundo real. So necessrias polticas e aes que despertem o esprito comunitrio, como campanhas massivas que difundam a
Declarao Universal dos Direitos Humanos.
Isso porque, na concepo moderna, os direitos
humanos devem estar presentes em todas as dimenses da vida: na casa, na famlia, na escola,
na fbrica, no trabalho, na empresa, nas ruas, no
trnsito, no clube, no banco, nas diverses e na
viagem, pois assumiram o social, o econmico, o
cultural e o existencial.
Fechamos a edio com um assunto que atormenta os brasileiros a violncia. Escrevem sobre os desafios do prximo governante na rea de
segurana pblica o jornalista Bruno Paes Manso, ps-doutorando no Ncleo de Estudos da
Violncia da USP, e Renato Srgio de Lima, vice-presidente do Conselho de Administrao do
Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
Os dois autores sugerem que, sem uma mudana substantiva na estrutura normativa das polcias, o quadro de insegurana hoje existente
tender a ganhar contornos dramticos. Uma das
lies de pases que conseguiram reformar suas
polcias, como Irlanda e frica do Sul, que
quando a atividade policial deixa de ser autnoma e passa a responder lgica das polticas pblicas muito se ganha.
Os editores

6 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Expectativas e Frustraes
Eliane Cantanhde

o mesmo dia, 25 de maio de 2014, um


domingo, e no mesmo jornal, a Folha
de S. Paulo, mas em artigos diferentes, os economistas Henrique Meirelles, Armnio Fraga e Marcos Lisboa coincidiram no diagnstico: esgotado o ciclo da estabilidade, deflagrado por Fernando Henrique Cardoso, e da
expanso do consumo, marca do governo Luiz
Incio Lula da Silva, o grande desafio do Brasil
a produtividade da economia.
Nenhum dos trs diz com toda a clareza, mas a
concluso bvia, linear, que a presidente Dilma
Rousseff chega ao final do seu mandato sem dar
respostas ao principal desafio do pas. Ela, a primeira mulher eleita presidente no Brasil, assumiu
o poder depois de um crculo virtuoso que jogou o
pas no foco internacional e elevou a autoestima
nacional a nveis nunca antes vistos, mas, quatro
anos depois, chega sucesso presidencial perdendo a batalha da produtividade entre outras.
Ateno: esses trs autores conquistaram, com
o brilhantismo das ideias e com a experincia prtica, um lugar de destaque na linha de frente da
formulao do futuro do pas, mas no so devotos dos mesmos santos da economia e no frequentaram as mesmas igrejas de poder.
Armnio Fraga foi presidente do Banco Central no segundo mandato de Fernando Henrique
Cardoso e coordena o programa econmico de

Eliane Cantanhde, jornalista, colunista da pg. A-2 da


Folha de S. Paulo e comentarista do telejornal Globonews
Em Pauta

Acio Neves, candidato do PSDB Presidncia.


Henrique Meirelles no s presidiu o BC nos dois
mandatos de Luiz Incio Lula da Silva como foi o
maestro da poltica econmica naqueles oito anos.
E Marcos Lisboa foi, no mesmo governo Lula, um
dos homens fortes do Ministrio da Fazenda, que
nem sempre acatava docilmente os ditames do BC
de Meirelles.
Vejamos o que dizem, hoje, no ritmo j frentico de uma eleio presidencial movida a pesquisas que do favoritismo reeleio da presidente
Dilma Rousseff, mas cercada de incertezas diante
do crescimento contnuo e das potencialidades do
ex-governadores Acio Neves, de Minas Gerais, e
de Eduardo Campos (PSB), de Pernambuco.
E com um dado instigante: essas mesmas pesquisas apontam claramente uma tendncia da sociedade a favor de mudanas. Quais sejam, ou
que abrangncia devem ter essas mudanas, ainda
est muito vago, difuso, a esta altura em que escrevo (final de maio, incio de junho). As trs principais campanhas esto quebrando a cabea para
entender, primeiro, e para se adaptar, depois.
De Meirelles, em Virando o jogo, pg. A-2
da Folha: Ao atingirmos os limites da expanso do emprego e do crdito, o pas entra na fase
mais complexa de crescer via aumento da produtividade. E diagnostica: O problema que ela no
tem aumentado, enquanto se consolidou a percepo de que a inflao est alta e de que os servios
pblicos em reas como segurana, sade e educao no evoluram.
De Armnio Fraga e Marcos Lisboa, em Hora

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 7

de mudar o foco, na pgina seguinte, A-3: A poltica econmica retornou ao centro do debate com
seu sucesso em estimular o consumo, porm no o
investimento e o crescimento. Pouco se discute o
lado da oferta, onde se encontra o maior desafio:
aumentar a produtividade da economia. E para
qu? Porque isso essencial para a convergncia
dos padres de vida da populao aos dos pases
mais ricos.
Ou seja: aumentar a produtividade fundamental, no por um arroubo neoliberal, elitista ou para favorecer o grande capital (aspas
minhas), como acusam certos setores que se imaginam de esquerda, mas para buscar o bem-estar geral hoje e, principalmente, garanti-lo no futuro. Repita-se aqui que os dois autores do mesmo
artigo vm de governos distintos: Fraga alinhado
com os tucanos e Lisboa trabalhou com Antnio
Palocci e com Lula, logo, no governo do PT.
Detalhe interessante que, apesar do papel relevante que tivera na era Lula, Meirelles filiou-se
ao PSD do ex-prefeito de So Paulo Gilberto Kassab e, em fins de maio, estava sendo cotado para
ser candidato a vice na chapa do tucano Acio.
Operao dificlima, mas bastante simblica, e
no custa lembrar que nada em poltica impossvel. Enquanto isso, Lisboa andava, na mesma poca, participando de conversas e discusses de conjuntura com o tambm candidato de oposio
Eduardo Campos, do PSB.
No s Lisboa, alis. Passam-se mais algumas
pginas do mesmo jornal, no mesmo domingo, e
eis estampado na A-12: Dupla ligada a Palocci
dialoga com Campos. Trata-se justamente de
Marcos Lisboa, ao lado de Bernard Appy, outro
expoente (durante sete anos) da equipe do ento
ministro Antonio Palocci no governo Lula.
A comicho da dissidncia que acomete Meirelles, Lisboa e Appy parece ter contaminado ex-ministros tanto de Lula quanto da prpria presidente Dilma. A lista dos que se bandearam ora
para a candidatura de Acio Neves, ora para a de
Eduardo Campos, longa. Assim, por alto: Nelson Jobim, Jos Viegas, Roberto Rodrigues, Miro
Teixeira, Cristovam Buarque, Geddel Vieira

Lima, Reinhold Stephanes (que vota, internamente, contra a adeso reeleio)...


Sem contar que o prprio candidato Eduardo
Campos (ex-Cincia e Tecnologia) e sua vice,
Marina Silva (ex-Meio Ambiente), so o fio da
meada da dissidncia governista: foram ministros
de Lula e puxaram para a oposio dois correligionrios do PSB: Roberto Amaral (tambm ex-Cincia e Tecnologia) e Fernando Bezerra Coelho (ex-Integrao Nacional).
E por que ocorrem esses movimentos? Cada
caso um caso, cada um desses ex-ministros tem
sua motivao para trocar a reeleio de Dilma
pela mudana: ora partidria, ora de convenincia
regional, ora por resistncia ao PT, ora por incompatibilidade de gnios com Dilma. Mas, h um
ponto em comum: uma insatisfao difusa com a
economia, a desordem na poltica, a gesto errtica que se manifesta em setores vitais, como os de
gs e de energia. A isso, some-se um antigo no
alinhamento ao PT ou uma neodesiluso com os
rumos e as prticas do partido.
Registre-se que os anseios de alternncia desse, digamos, microuniverso de eleitores (os ex-ministros de governos petistas) refletem o j detectado pelos grandes institutos de pesquisa, a comear pelo Datafolha e pelo Ibope, no nimo do
conjunto de eleitores. Como j citado aqui, mais
de 70% manifestam expectativa de mudana.
Em sua edio de outubro-dezembro de 2010,
Interesse Nacional reuniu sete jornalistas brasileiros de ponta e de diferentes reas para uma espcie de balano do governo Lula e tambm para
projees sobre o que seria o futuro governo, com
Dilma Rousseff ento j considerada virtualmente
eleita. Como convinha, foram todos cautelosos.
Afinal, o futuro a Deus pertence.

Crescimento, uma
expectativa frustrada

om sua longa e reconhecida experincia,


Rolf Kuntz, de O Estado de S. Paulo e professor de Filosofia Poltica da USP, j advertia
que, ganhasse Dilma ou seu adversrio Jos Serra,

8 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

do PSDB, o novo governo ter de enfrentar graves problemas de curto e de longo prazos para
sustentar o crescimento do PIB, a modernizao
produtiva, a criao de empregos e a ampliao de
oportunidades de realizao pessoal. (...)De imediato, o desafio mais evidente ser manter o crescimento num cenrio internacional desfavorvel.
Mais adiante, Kuntz advertia premonitoriamente: Um crescimento puxado pelo mercado
interno, como em 2009 e neste ano [2010], no
ser uma boa soluo para o Brasil em 2011 e nos
anos seguintes. Bingo!
Curiosamente, ele citava a expectativa do ento ministro da Fazenda de uma expanso do PIB
entre 5,5% e 6% no primeiro ano do governo seguinte, que acabou sendo de Dilma Rousseff. Se
Kuntz acertava ao prever o cenrio, Guido Mantega desde ento j chutava os ndices de crescimento muito acima dos que efetivamente iriam
se confirmando, um atrs do outro, nos quatro
anos de Dilma.
Na sexta-feira, 29 de maio de 2014, o mesmo
Mantega, que amargara crescimentos pfios em
2011 (2,7%), 2012 (1%) e 2013 (2,3%), tentava
explicar, ou justificar, os constrangedores 0,2% de
expanso no primeiro trimestre de 2014, derradeiro ano para tentar aquecer a economia e aumentar
a mdia dos pibinhos do mandato de Dilma.
Segundo o ministro da Fazenda, ora, ora, havia trs motivos para os 0,2% do primeiro trimestre: 1) baixo consumo das famlias. Por qu? Por
causa da inflao. 2) queda no crdito. Por qu?
Por causa dos juros. 3) o cenrio desfavorvel
desenhado pela lenta recuperao dos Estados
Unidos e da Europa, os viles de sempre.
A culpa do crescimento constrangedor, portanto, da inflao e dos juros. E o prprio ministro
da Fazenda de Dilma quem reconhece.
Vejamos o que escreveu, no final de 2010, Cristiano Romero, colunista e editor-executivo do Valor Econmico: Apesar do sucesso recente, h
inmeros obstculos a serem superados nos prximos anos. Alguns dizem respeito prpria sustentao do modelo de estabilizao adotado; outros,
ambio da nao em dar um salto histrico.

Romero detalhava: A verdade que a estabilizao da economia brasileira avanou muito


nos ltimos anos, mas ainda uma obra inacabada. A comear pela inflao. Segundo ele, o
Brasil superou o perodo de hiperinflao, mas
estabilizou os ndices de preos em patamares
excessivamente altos em comparao com a mdia internacional.
Como especificou o jornalista do Valor, em
mdia, os pases ricos tm inflao de 2% ao ano, e
os emergentes, de 3%, enquanto o Brasil persegue
a meta de 4,5%, bem acima. Pois , colega, perseguia, porque nem mesmo essa meta, j to alta, foi
de fato perseguida nos quatro anos de Dilma.
Como se seguisse a mxima ultrapassada e
perigosa de que um pouco de inflao no faz
mal a ningum, Dilma manteve os ndices sempre fora do centro da meta e muito prximos do
teto, de 6,5%, o que altssimo diante dos padres
internacionais e criticado pelos especialistas dentro do prprio Brasil. Nos trs primeiros anos, a
mdia de Dilma foi de 6,08%, e ela entrou no
quarto ano com tendncia de alta.

Bombas a explodir em 2015

pesar de a comparao com os trs primeiros


anos de FHC (12,40%) e de Lula (7,53%) ser
favorvel Dilma, h diferenas de conjuntura e
um fator que merece srios estudos parte: o controle de preos, ops!, a administrao ou o represamento dos preos de energia, de gasolina e
de transporte urbano. Uma bomba, alis, a explodir no prximo governo, a partir de 2015. Seja
quem for o presidente, a Petrobras, por exemplo,
estar entre as primeiras prioridades.
No caso dos juros, a presidente chegou a fazer
pronunciamento gratuito na TV para gabar-se
de impor-lhes rdea e compostura, mas foi vencida pelos fatos e pelos erros da prpria poltica econmica. O grfico da trajetria dos juros na era
Dilma diz tudo.
Lula deixou o governo com juros em 10,75%
em dezembro de 2010. Dilma elevou-os at 12,5%
em julho de 2011 e, a partir da, houve uma forte e

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . expectativas e frustraes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9

sistemtica queda at o patamar confortvel de


7,25% em outubro de 2012. Foi quando l se foram a inteno, o pronunciamento e a tendncia
de queda. Com o mesmo vigor que haviam baixado, os juros voltaram a subir e, em abril de 2014,
j estavam em 11%, logo, superando a marca deixada por Lula em 2010.
O resultado de inflao acima do centro da
meta e juros altos foi cruel. Como estampou a primeira pgina de O Globo, de forma irnica, mas
rigorosamente dentro da realidade, no sbado, 31
de maio de 2014: Com Dilma, crescimento s
supera Collor e Floriano Peixoto. Pano rpido.
De outro lado, Dilma tem um trofu na economia e ostenta boas bandeiras eleitorais na rea social, que j tinha sido o forte de Lula. O trofu o
ndice do emprego, que, apesar de includo entre
os problemas previstos por Rolf Kuntz, continua
surpreendendo, como uma jabuticaba da economia. Apesar do crescimento to baixo, de investimentos patinando, de inflao e juros altos, os ndices de desemprego so baixos, principalmente
se comparados aos dramticos de uma Europa que
ainda enfrenta dificuldades para sair da crise.
Pelos dados oficiais do governo brasileiro, foram criados 4,139 milhes de postos de trabalho
desde janeiro de 2011 at abril de 2013, e Dilma
abriu o ano de 2014 comemorando um recorde: a
taxa mdia de desemprego caiu a 5,4% em 2013,
a menor em 11 anos, segundo o IBGE, que avalia
o emprego apenas em seis regies metropolitanas.
Mas, a metodologia do instituto j vinha sendo questionada, est em fase de transio para
abranger o pas inteiro e pode trazer surpresas.
Tanto que houve uma tentativa indireta do governo de empurrar a mudana para depois das eleies. Houve uma justa rebelio dos quadros tcnicos do IBGE e a mudana j est ocorrendo
mesmo em 2014.
Quanto aos programas sociais: tanto quanto
foram no governo Lula, continuaram sendo o forte
do governo Dilma, que chegou campanha da reeleio com programas consolidados e de grande
apelo nos palanques e na propaganda eleitoral: o
Minha Casa, Minha Vida, o Mais Mdicos (mes-

mo sob crticas do setor) e o Pronatec, que aumentou significativamente a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica.
Esses programas pontuais, porm, no devem
responder provocao que o jornalista Paulo Sotero, diretor do Brazil Institute do Woodrow Wilson Center for Scholars, em Washington, fez na
mesma edio do final de 2010 desta Interesse
Nacional. Nela, Sotero destacou os obstculos
que, a despeito do inegvel, mas tardio, progresso
econmico e social alcanado nos ltimos 16
anos, continuam a limitar a realizao do enorme
potencial do pas.
Ele citou: a qualidade ainda precria de um
sistema educacional que (...) reduz a competitividade internacional do pas; o crime; a corrupo
policial e a impunidade (...); um sistema tributrio regressivo e injusto; (...) a precariedade da
infraestrutura.
Para no dizer que nada disso realmente avanou, como esperava Sotero e espervamos todos
ns, preciso reconhecer que a realizao da Copa
do Mundo no Brasil, em junho e julho de 2014,
criou obrigaes inadiveis e, de fato, os aeroportos, pelo menos os mais nevrlgicos, ganharam
mais espao, mais conforto e mais modernidade.
No mais, a lista de Sotero no evoluiu muito
nos ltimos quatro anos: o sistema educacional
continua muito precrio, a violncia assombrosa
nos centros urbanos de Norte a Sul, boa parte das
polcias continua em simbiose com o crime e a
reforma tributria mofando estava, mofando est
nas gavetas da poltica e da burocracia.

O que ningum previu: as


manifestaes de junho de 2013

er que nos quatro anos do prximo governo,


seja ele de Dilma, Acio ou Eduardo Campos, esse estado lamentvel de coisas vai mudar?
Difcil saber, mas h uma novidade no cenrio
brasileiro que no foi prevista, nem sequer aventada, por nenhum dos sete brilhantes autores da
edio de outubro-dezembro de 2010: as manifestaes populares.

10 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . interesse nacional julho/setembro 2014. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Assim como esses jornalistas, tambm toda a


mdia, as organizaes sociais, os rgos de informao de diferentes instncias de poder e os prprios governos federal, estaduais e municipais
foram surpreendidos por milhes de pessoas nas
ruas de capitais e grandes cidades brasileiras em
junho de 2013.
Havia ali de tudo um pouco, desde a gurizada
que passou por cima de uma UNE alinhada com
os governos do PT at profissionais liberais exaustos de escndalos, excesso de impostos, falta de
eficincia dos servios pblicos. O pretexto foi
um aumento de R$ 0,20 nas tarifas de nibus e
metrs em So Paulo e no Rio, mas isso foi... apenas um pretexto mesmo.
Seguiu-se a essa exploso espontnea, gerada
e animada via internet, um novo estgio de protestos ainda mais surpreendentes e muito menos pacficos: entraram em cena os temveis Black
Blocs, de capuzes na cabea e pedras nas mos,
quebrando vidraas, invadindo lojas, destruindo
carros. Simultaneamente, espantaram das ruas os
manifestantes comuns e subtraram vrios ndices das pesquisas sobre o apoio da sociedade s
manifestaes. Mais ou menos assim: enquanto
pacficas, sim, as pessoas aprovavam; violentas,
no contem com elas.
A novidade dos protestos foi um aviso, uma
advertncia, para todo tipo de governante. Nesse
contexto, e num pas onde o presidencialismo
to forte, a principal vtima poltica acabou sendo
a presidente da Repblica, que simplesmente despencou nas pesquisas. Ela, que batia recordes impensveis at mesmo para Lula, o mais popular de
todos os presidentes, cara 8 pontos antes mesmo
das manifestaes. Depois delas, includos esses 8
pontos, Dilma perdeu nada mais nada menos que
35 pontos em seus ndices de aprovao.
H muitas lies a serem, ainda, tiradas de junho de 2013, que deixou como sequelas a facilidade de fazer greves, inclusive no servio pblico e
at mesmo nas polcias, e a capacidade de mobilizao das mais diferentes categorias de profissionais e de cidados. Da para o fora, Copa, insinuado j na Copa das Confederaes, foi um pulo.

Alm de jogar os holofotes para a internet e


gerar indagaes sobre o novo mundo das redes
sociais, as manifestaes tambm passaram a
questionar a extenso da mdia independente e a
eficcia da chamada comunicao poltica, para
a qual Eugnio Bucci, professor da ECA-USP
chamou a ateno na Interesse Nacional daquele quase final de 2010.

Imprensa e partidos polticos

m seu artigo, Bucci condenou tanto a censura


judicial pela qual os poderosos impedem a
publicao de textos que contrariem seus privilgios e contem duras realidades quanto o incremento incessante da publicidade governamental.
Ambas, segundo ele, revelam o mesmo caldo de
intolerncia e autoritarismo que ainda constitui
um dficit na nossa democracia.
E continuou: O uso do errio, em altas somas,
para convencer a sociedade de que os governantes
so gente do bem e devem ser reeleitos, em
campanhas que vo ao ar ao longo de toda a durao do mandato, e no somente durante o perodo
eleitoral (...), , isto sim, um sintoma da mesma
base de valores e condutas que enxerga a informao no como um direito, mas como arma para
direcionar o debate pblico, s expensas do dinheiro que deveria servir a todos.
Isso, ele conclui, se d para combater ou inibir a informao jornalstica independente. Poder-se-ia completar o raciocnio dizendo que, portanto, essa prtica para impedir que a sociedade
saiba de desvios de dinheiro pblico e de conduta,
que no tenha acesso verdade dissimulada pelos
palanques e pelos palcios.
Em seu texto, Bucci citou nominalmente os
ento candidatos Dilma, do PT, e Jos Serra, do
PSDB, mostrando que a prtica de resistir e espezinhar a mdia independente, para tentar se refugiar na cmoda propaganda oficial, apartidria e
disseminada entre as diferentes esferas da Federao alm de, cada vez mais, entre os Poderes.
A imprensa, portanto, torna-se mais e mais
alvo da campanha explcita de partidos polticos,

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . expectativas e frustraes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11

principalmente do PT, e de importantes lderes, a


comear por Lula, enquanto enfrenta a concorrncia dessa comunicao governamental e o
aumento crescente da presena da internet, uma
terra de ningum na qual cabe tudo, at mesmo
ameaas de morte annimas contra o presidente
do Supremo Tribunal Federal. Perdidos nessa barafunda de informaes e contrainformaes, os
cidados passaram a ir s ruas. No fosse a assombrao dos Black Blocs, talvez no tivessem sado delas.

E nada mudou no sistema poltico

esse atordoamento, junte-se um dos principais problemas brasileiros at porque ningum, nenhum governo ou fora poltica se disps, at aqui, a efetivamente combat-lo: a crise
dos partidos polticos no Brasil. Nem mesmo
Lula, do alto de seus 80% de popularidade, arriscou um nico ponto percentual de aprovao para
tentar melhorar o sistema.
Em seu artigo para a mesma Interesse Nacional, Maria Ins Nassif, ento colunista do Valor
Econmico, fez um prognstico incontestvel:
O Brasil que sair das urnas estar com um quadro
partidrio precocemente senil. Passados quatro
anos e diante de nova eleio para presidente, governadores, senadores e deputados, repita-se aqui
exatamente a mesma previso, com as mesmssimas palavras: O Brasil que sair das urnas estar
com um quadro partidrio precocemente senil. E,
acrescente-se, inchado. Para que servem trs dezenas de partidos e a quem representam? Alis,
para que, mesmo, 39 ministrios?
At quando, e por quantos governos, o prognstico de Nassif, feito em 2010, ir se repetir?
Nem os bzios conseguiriam responder. No incio
de seu governo, Dilma conviveu com uma srie de
denncias do Ministrio Pblico, da Polcia Federal e da imprensa contra ministros de partidos aliados. Surfou na onda, demitiu uns, aceitou a demisso de outros, e os marqueteiros fizeram o resto.
Surgiu da a imagem da faxina, que iria limpar a Esplanada dos Ministrios, qui as banca-

das governistas, das velhas sujeiras e dos velhos


sujos de sempre. Mas, o papel de faxineira
durou pouco e dificilmente poderia ser usado, por
exemplo, na campanha de 2014. Dilma logo cansou, deixou como estava e at readmitiu alguns
dos faxinados.
A propsito, acaba de se repetir, em fins de
maio de 2014, o mesmo ritual macabro que antecede eleies em So Paulo: o beija-mo do candidato petista antes Fernando Haddad, Prefeitura da capital, agora Alexandre Padilha, ao governo do Estado ao grande lder do PP, Paulo
Maluf. Lula compareceu converso de Haddad,
em 2012, nos jardins da manso da famlia Maluf,
e no de Padilha, em 2014, na Assembleia Legislativa, mas, nesta, foi aclamado pelo cada vez
mais consolidado aliado como grande estadista.
Atire a primeira pedra o partido que nunca antes tentou e nunca depois tentar negociar o apoio
de Maluf, cujo retrato reluz nas listas de procurados pela Interpol em todo mundo. O PSDB? Pois,
se dependesse de dez entre dez lideranas tucanas,
o 1min15seg do PP na propaganda eleitoral gratuita da TV iria para Acio Neves, no para Dilma
Rousseff.
Quem deu mais levou... E assim que Dilma
chega campanha da reeleio com o maior balaio de partidos aliados do planeta, como brincam
os jornalistas polticos de Braslia, ou como nunca
antes se viu neste pas, como diriam os seguidores
de Lula.

Cavalo de pau na poltica externa

e, na poltica interna, os quatro anos de Dilma


comearam e chegam ao fim com o mesmo
sistema partidrio senil, como definiu Nassif, o
que ocorreu na poltica externa foi bastante diferente disso: Dilma deu um cavalo de pau em relao ao governo do padrinho Lula.
Lula e seu chanceler Celso Amorim (que ficou
do primeiro dia do primeiro mandato ao ltimo do
segundo) brilharam nos foros internacionais, entraram no radar do mundo desenvolvido e foram
bastante polmicos internamente por sua poltica

12 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Sul-Sul, autodefinida como ativa e proativa. J


Dilma e seu primeiro chanceler, Antonio Patriota,
foram uma dupla que no deu certo. Dilma e seu
segundo chanceler, Luiz Figueiredo, so uma dupla que simplesmente no quer aparecer nem
que o Brasil seja ativo e aparea.
Em seu artigo, Paulo Sotero destacou o quanto
Fernando Henrique Cardoso e Luiz Incio Lula da
Silva foram invejveis instrumentos de poltica
externa: A ampliao do espao internacional do
Brasil deveu-se, tambm, em boa medida, aptido para o exerccio da diplomacia presidencial
dos dois homens que conduziram o pas nesses
anos de transformao e afirmao nacional.
Eis como o autor definiu os dois ex-presidentes e seus mandatos: Figuras histricas, agregadoras e carismticas, cada um sua maneira, FHC
e Lula exerceram o poder com sucesso e engrandeceram a nao no apenas pelo que realizaram,
mas pela maneira como o fizeram.
Com seu consistente conhecimento de Brasil e
de poltica externa, Sotero previu com preciso que
as coisas tenderiam a mudar, fosse qual fosse o resultado da eleio de 2010, e justificou o porqu:
Dilma Rousseff e Jos Serra so polticos competentes. Ficam em desvantagem, porm, quando
comparados com FHC e Lula. (...) So [Dilma e
Serra] ambos desprovidos de inteligncia emocional e notrios (...) como pessoas abrasivas e de trato
difcil. Tomaria posse, portanto, um ou uma presidente sem talento natural ou apetite aparente para
o exerccio da diplomacia presidencial.
Alm de acertar em cheio nessa avaliao, que
se confirma dia a dia no governo Dilma (como
provavelmente se confirmaria num eventual governo Serra), Paulo Sotero tambm estava muito
bem informado ao prever que a estratgia internacional do novo governo seria mais sbria, cuidadosa, com uma calibragem melhor da ambio
de liderana internacional do pas sua posio
real na redistribuio do poder global em curso.
Em bom portugus: o Brasil deixaria de lado
uma poltica externa megalmana para se ajustar a
um patamar mais compatvel com a realidade. Sotero s no poderia imaginar que, de Lula para

Dilma, passar-se-ia de um extremo a outro. De


ativa, passou a passiva. De estridente, a, praticamente, muda. De ambiciosa, a excessivamente
modesta. E foi assim que o Brasil saiu de fininho
dos grandes foros e dos principais debates na arena internacional. As construes feitas por Lula-Amorim ficaram ao relento, abandonadas. Exemplo: a aproximao crescente do eixo de discusso
sobre o Oriente Mdio.

Dilma desbastou excessos ideolgicos

m seu artigo para a Interesse Nacional s


vsperas das eleies de 2010, a correspondente de O Estado de S. Paulo em Washington, Denise Chrispim Marin, fez pesadas crticas poltica externa conduzida por Amorim e estrelada por
Lula. Encerrou com uma espcie de voto para o
futuro, ou futura, presidente da Repblica.
O sucessor do presidente Lula contribuir
imensamente se desbastar a poltica exterior dos
seus excessos e, especialmente, do componente
ideolgico que a formatou desde 2003. Mas, ir
alm se conseguir formular estratgias embasadas em expresses do real interesse nacional, e
no apenas nas convices de alguns poucos e
grandes do Palcio do Planalto e do Itamaraty,
escreveu a jornalista.
Dilma no apenas desbastou eventuais excessos, como deixou a poltica externa no osso,
sem vivacidade, sem presena. Os poucos e
grandes do Planalto e do Itamaraty que mandavam e desmandavam nessa rea no governo Lula,
eles foram colocados nos seus devidos lugares,
quietos e praticamente mudos, enquanto Dilma
atraiu para si toda a poltica externa.
Se Lula insuflou e deu corda a seu chanceler,
Dilma concentrou a poltica externa numa nica
pessoa ela prpria, que no entende as sutilezas
e a importncia da diplomacia e confunde poltica
externa com meras trocas comerciais, como se
cartesiana fosse.
Paulo Sotero pregou que, depois de sofrer
fortes abalos nos dois ltimos anos de Lula
pela falta de sintonia com Barack Obama e pelo

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . expectativas e frustraes . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 13

confronto em relao ao Ir a relao com os


Estados Unidos teria de ser recolocada no bom
caminho. Por um motivo cristalino: essa relao
a mais importante para o Brasil em termos polticos, econmicos e sociais. Mas, os votos do
jornalista no tiveram sucesso e ressonncia.
Se Dilma chegou a ter a inteno de reenergizar a relao com os EUA, ela foi abortada dramaticamente quando estourou o escndalo internacional da espionagem da NSA em empresas,
governos e at cidados e presidentes. Com tudo
acertado para Dilma ser recebida por Obama na
nica visita de Estado ao presidente norte-americano em 2013, ela no apenas cancelou (ou
adiou, no eufemismo diplomtico) a ida a Washington como aproveitou a abertura da Assembleia Geral da ONU, em Nova York, para meter
o sarrafo na Casa Branca e na espionagem internacional, sob intensos aplausos l e, principalmente, c, diga-se de passagem.
Logo, se as relaes com os EUA estavam
abaladas com Lula, ficaram ainda piores com
Dilma. As movimentaes, programas de cooperao e grupos de trabalho continuaram atuando,
mas nos bastidores e nos escales inferiores. As
de nvel presidencial murcharam.

Lula, sombra ou luz?

m seu artigo sobre Lula e o Futuro, na mesma edio de Interesse Nacional, Paulo
Moreira Leite, da revista poca, indagava sobre
o ento ex-presidente: Ficar em casa, em So
Bernardo, para receber os amigos e contar histrias para os netos? Assumir um papel internacional relevante? Como ir relacionar-se com o
novo governo?.
As respostas esto a diante de todos: no,
Lula no se aquietou contando histrias para
os netos nem assumiu nenhum papel internacional relevante. Manteve-se como sempre foi:

um poltico ativo, sagaz, com uma inteligncia


fulgurante. Com um acrscimo: uma tendncia
onipresena, produzida pelo sucesso popular
do seu governo e dos seus 80% de aprovao
nas pesquisas.
Moreira Leite j dizia que a poderosa herana
de Lula poderia ser para o sucessor, ou sucessora, uma sombra ou uma luz. No caso de Dilma,
a histria mostra que foi as duas coisas. Uma
sombra, quando as coisas no vo bem, sobretudo nas duas reas mais nevrlgicas: a economia e
a poltica. E uma luz, quando se trata de orientar
os programas sociais e manter a tropa partidria
unida para a guerra das eleies.
O problema, durante todo o mandato de Dilma, foi calibrar sombra e luz. O risco, pairando
dia aps dia, foi Lula ofuscar Dilma. Da o esforo monumental para reduzir o brilho de um, jogar os holofotes na outra e empurrar para a penumbra o volta, Lula!.
O mesmo autor fez duas referncias importncia de um crescimento vigoroso no Brasil. Na
primeira, destacou que Lula tem sua base de
apoio no cidado comum, no homem da rua, no
desassistido e ressaltou: aquele para quem a
nica sada crescer ou crescer.
No fim, dedicou o ltimo pargrafo para decretar: Os brasileiros querem mais crescimento
e os benefcios que ele carrega. E concluiu:
Como no h governos de encomenda, mas
candidatos e candidatas de carne e osso, com seu
passado, suas convices e seus compromissos,
a partir de 1 de janeiro [de 2011] o pas ter quatro anos para descobrir se fez a escolha certa para
atender aos seus anseios.
J que estamos falando em crescimento, vale
repetir o maldoso, mas realista, ttulo de primeira
pgina de O Globo em 31 de maio de 2014, a
quatro meses do primeiro turno da eleio presidencial: Com Dilma, crescimento s supera
Collor e Floriano Peixoto.

14 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Dficit de Representao ou Falta


de Consensos Mnimos:
O Que Paralisa as Polticas?1
Marta Arretche

unho de 2013 parece ter inaugurado um novo cenrio na histria recente da democracia brasileira. Manifestaes populares passaram a ter presena regular na cena poltica.
Ainda que as grandes manifestaes de junho
tenham sido substitudas por uma mirade de
demonstraes de pequena escala, o protesto
pblico assumiu formato bem mais generalizado do que at ento. A novidade pouco diz respeito existncia de manifestaes, posto que a
histria do Brasil registra contextos semelhantes, marcados por ampla e prolongada mobilizao. A perplexidade refere-se fundamentalmente ao fato de que a continuidade das manifestaes acompanhada de eventuais exploses de
violncia ocorre em um contexto de sustentada queda nos nveis de pobreza, de reduo das
desigualdades de renda e de pleno emprego.
Duas interpretaes so preponderantes no
esforo que a cincia social brasileira tem feito
para explicar esta novidade. Uma delas afirma
que esta a expresso de uma dissociao entre
os anseios da sociedade brasileira e as nossas
instituies polticas. Segundo esta interpretao, nosso sistema eleitoral resulta na seleo
dos piores candidatos. A fragmentao partidria
obriga os presidentes a montar coalizes eleitorais e governamentais orientadas a produzir
maiorias parlamentares, porm desprovidas de
Marta Arretche professora titular do Departamento de
Cincia Poltica da USP, diretora do Centro de Estudos da Metrpole e editora da Brazilian Political Science Review.

contedo programtico. Ainda que obtenham sucesso na aprovao de suas iniciativas parlamentares, os presidentes so obrigados a negociar o
contedo das iniciativas legislativas, para atender a interesses particularistas de sua base parlamentar. Este mecanismo resultaria que os verdadeiros anseios da populao no seriam objeto de
interesse legislativo. Deste diagnstico decorre
um prognstico que vaticina ser a reforma poltica uma condio necessria ainda que no suficiente para que aquela dissociao, que est na
origem dos demais males, seja superada.
Uma segunda interpretao sustenta que a
onda de manifestaes inauguradas em junho
passado seria expresso de uma dissociao entre o Partido dos Trabalhadores (PT) e os movimentos populares. Segundo esta viso, desde sua
fundao, o PT foi o principal ainda que no
exclusivo canal de vocalizao das demandas
dos grupos organizados, dos sindicatos aos movimentos populares, passando pelas organizaes corporativas. Nesta funo, selecionava as
demandas que entrariam para a agenda pblica,
liderava a forma de expresso destas insatisfaes e negociava seu encaminhamento. Portanto,
desempenhava um papel de canalizao das demandas com potencial de visibilidade pblica.
1 Parte dos argumentos e evidncias apresentados neste artigo foi publicada em colunas no jornal Valor Econmico,
nos meses de julho e outubro de 2013 e fevereiro de 2014.
Agradeo a colaborao de Rogrio Jernimo Barbosa e
Edgard Fusaro, pesquisadores do Centro de Estudos da
Metrpole, para a produo dos dados estatsticos apresentados neste artigo.

. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 15

Entretanto, em seu novo papel de partido de sustentao do governo, o Partido dos Trabalhadores afastou-se destes movimentos e, portanto,
deixou de desempenhar aquele papel. Na ausncia de um partido que filtre e canalize insatisfaes e demandas, sua vocalizao assumiu formato desorganizado, catico e at mesmo potencialmente explosivo. Para os partidrios desta
interpretao, as prximas eleies seriam a ocasio em que o Partido colher os frutos eleitorais
desta escolha, a ser evidenciada pelo perfil do
eleitor que permanecer fiel ao PT.
Estas interpretaes partilham um pressuposto comum: o diagnstico de que as manifestaes que vimos assistindo h cerca de um ano
tm como origem os resultados da produo parlamentar. Isto , as demonstraes populares so
expresso de um dficit de representao, cuja
origem estaria em uma problemtica relao dos
cidados com o Parlamento. Evidncia deste dficit seria o fato de que parte expressiva daqueles
que lideram as manifestaes recusam na cena
pblica ter relao com os partidos polticos. Logo, as insatisfaes teriam sua origem na incapacidade das instituies parlamentares e de governo converterem em polticas pblicas os legtimos anseios da populao.
Argumento neste artigo que estas interpretaes minimizam os avanos obtidos em reas de
poltica que esto no centro das preocupaes dos
eleitores, tais como educao, sade e renda. Logo, se dficit de representao existe, ele no impediu que polticas fossem aprovadas, implantadas e produzissem resultados efetivos. Por outro
lado, o insucesso das polticas de segurana pblica e de infraestrutura urbana torna altamente desgastante a vida cotidiana nas cidades brasileiras. A
crescente visibilidade das insatisfaes , em parte, explicada pelos ganhos em renda e escolaridade, que resultaram em ampliao expressiva do
nmero absoluto de cidados com recursos para
atuar politicamente, o que produziu uma elevao
dos nveis de exigncia e intolerncia com a qualidade dos servios pblicos. Entretanto, a diferena entre as polticas melhor sucedidas e aque-

las cujos resultados so bem menos efetivos no


pode ser explicada por um dficit de representao. Estas ltimas foram objeto de sucessivas iniciativas parlamentares e de governo, o que revela
sucesso em entrar para a agenda. A diferena de
trajetrias melhor explicada pelo grau de divergncia entre os principais grupos que atuam sobre
os formuladores de polticas seja no executivo,
seja no parlamento. As polticas melhor sucedidas
so aquelas em que os principais grupos organizados foram capazes de produzir consensos mnimos em torno de um paradigma de estratgias de
interveno. A ausncia de coeso entre os atores
sociais em torno de pilares bsicos de atuao torna muito menos provvel a adoo de polticas
que contem com as condies necessrias implantao sustentada de medidas por longo perodo de tempo.

Melhoraram as condies
sociais no Brasil?

ara saber se as demandas da sociedade brasileira tm sido atendidas ou no, temos que
estabelecer alguma medida do que, afinal, sejam estas demandas. Alm disto, ensinam os
manuais que, se queremos examinar mudanas
ao longo de um perodo, temos que adotar a
mesma mtrica para todo o perodo. A orientao no , sob hiptese alguma, inconsequente,
pois nossas concluses so absolutamente dependentes do que selecionamos para observar.
Parte expressiva das interpretaes que concluem que pouco ou nada mudou no Brasil nos
ltimos anos derivada da adoo de uma mtrica mvel, segundo a qual exigncias mais elevadas so adotadas medida que progressos so
obtidos. Se novas demandas so apresentadas
medida que anteriores so atendidas, obviamente nenhum sistema poltico seria capaz de atend-las. Pela mesma razo, no parece razovel
tomar como mtrica as reivindicaes apresentadas nas diversas manifestaes que ocorreram
no Brasil de junho para c, posto que estas se
aproximam do universo e seus problemas.

16 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Menos arbitrria a mtrica apresentada em


sucessivas pesquisas de opinio sobre os temas
que mais preocupam a sociedade brasileira. Ainda que sua colocao no ranking de prioridades
tenha variado, cinco temas so constantes nestas
pesquisas: educao, sade, segurana, emprego e infraestrutura.

Iniciemos pela trajetria


da poltica de educao

tabela 1 apresenta dados sobre a trajetria


dos nveis de escolaridade no Brasil de 1980
a 2010. A tabela mostra que a dvida educacional
a ser debitada pelos governos brasileiros sob a democracia no era pequena. A despeito disto, os
ndices de escolaridade avanaram muito.

31,5 milhes de pessoas em 2010; sua participao no universo havia cado para pouco menos de
um quarto da populao brasileira. A concluso
evidente: a populao que usualmente interpretada como dispondo de menos recursos declinou
significativamente nestes ltimos 30 anos.
Dado interessante refere-se trajetria daqueles que contam com nveis mais elevados de
escolaridade. A populao de mais de 18 anos
que chegou ao ensino mdio pulou de 6,2 milhes, em 1980, para 39,7 milhes, em 2010. A
populao que chegou ao ensino superior passou de 3,4 milhes, em 1980, para 21,5 milhes,
em 2010. Ambas aumentaram em mais de seis
vezes no perodo. Dado que a populao brasileira duplicou em tamanho neste perodo, os
valores percentuais minimizam o nmero abso-

Tabela 1: Escolarizao da populao adulta (18+ anos de idade)

Fonte: IBGE, Censos 1980 e 2010 (Tabulaes Especiais do CEM


Elaborao: Rogerio J. Barbosa

Mais de um quarto da populao brasileira


declarou-se analfabeta no Censo de 1980. Em
2010, esta populao era de menos de 10% e estava concentrada na populao de idade avanada.
Se somarmos esta populao com aqueles que declararam ter no mximo trs anos de estudo nvel de escolaridade usualmente interpretado como
analfabetismo funcional , temos que aqueles que
no dominam habilidades bsicas de leitura e escrita representavam quase metade da populao
brasileira em 1980. Somados, estes representavam

luto de pessoas que contam com mais recursos


para a atuao poltica.
Se adotamos o desempenho escolar como
mtrica de avaliao da poltica educacional,
tambm encontramos evidncias de melhora.
Juntamente com Edgard Fusaro e Sandra Gomes,
vimos medindo a qualidade da educao nas redes municipais brasileiras2. A escolha das redes
2 Os dados para replicao destes resultados podem ser encontrados em http://www.fflch.usp.br/centrodametropole/1160.

. . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . . 17

Qualidade da educao melhorou

osso estudo atribuiu um ndice de desempenho s redes municipais de ensino, cujos


scores podem variar de 0 a 10. A comparao da
trajetria de cada municpio no trinio 2003-2006
(eixo x) e no trinio 2010-2012 (eixo y) pode ser
observada no grfico 1. Cada municpio brasileiro
representa um ponto no grfico de disperso. Os

Grfico 1: ndice de Desempenho da Educao


Municipal 2003-2012
Nota Educao Municipal 2010-2012
(com base nos parmetros de 2007-2009)

municipais no mais uma vez desprovida de


consequncias para as concluses. A incorporao tardia dos estudantes escola, como vimos
mais acima, ocorreu no Brasil basicamente a partir da dcada de 1990. Previamente universalizao, o acesso escola pblica favorecia os estratos mais elevados de renda e escolaridade e as
redes estaduais de ensino ofereciam a maior parte destas matrculas. A universalizao do acesso
(estimulada em grande parte pelos incentivos
fiscais embutidos no Fundef) coincidiu com a
adoo de medidas federais de restrio ao gasto
dos governos subnacionais com pessoal (em particular, a Lei Camata e, posteriormente, a Lei de
Responsabilidade Fiscal). Da combinao destes
fatores no tempo, resultou que a universalizao
do acesso ao ensino fundamental significou, na
prtica, municipalizao desta oferta. Em qualquer lugar do mundo, a universalizao do acesso significa a entrada dos mais pobres em um
sistema de servios pblicos. Por esta razo, as
redes municipais apresentam ainda que, com
alguma variao entre os estados nveis mais
baixos de desempenho escolar, quando comparadas s redes estaduais de ensino e s escolas privadas. A razo simples: a trajetria que acabo
de descrever implicou que as redes municipais
de ensino so aquelas que concentram maior nmero de pobres. Logo, se examinamos a trajetria destas redes escolares, temos um panorama
do desempenho dos estudantes que poderamos
plausivelmente esperar que apresentem pior desempenho escolar. Se temos evidncias de que
estes melhoraram seu desempenho, podemos supor que os demais tambm estejam melhorando.

10,00

8,00

6,00

4,00

2,00

0,00
0,00

2,00

4,00

6,00

8,00

10,00

Nota Educao Municipal 2003-2005


(com base nos parmetros de 2007-2009)

Fonte: Inep e Censo Escolar (Tabulaes especiais do CEM)


Elaborao: Edgard Fusaro

pontos acima da reta representam os municpios


que melhoraram seu desempenho, ao passo que
aqueles abaixo da reta representam o oposto.
A comparao mostra que a qualidade da educao melhorou na maioria das redes municipais
de ensino entre 2003 e 2012. Mas, os valores variam entre 2 e 10. Logo, h grande desigualdade
no desempenho escolar entre as redes municipais.
Alm disto, a mudana no valor dos scores obtidos por cada municpio entre um perodo e outro
est prxima reta. Isto significa que esta melhora
foi incremental, isto , sua velocidade gradual.
Se examinamos a trajetria das condies de
sade, tambm encontraremos evidncias de sensvel melhora. Entre 1980 e 2010, a taxa de mortalidade infantil indicador clssico das condies
de sade caiu de 69 para 16 por 1.000 nascidos
vivos. No mesmo perodo, a esperana de vida ao
nascer outro indicador clssico passou de 62
anos para 73 anos de idade.
Este estudo que realizamos no Centro de Estudos da Metrpole tambm examinou o desempenho das redes municipais de sade3. Neste caso,
observamos as condies bsicas de sade. Mais
uma vez, a escolha das unidades de observao
no neutra. Caso tivssemos observado as con3 Para replicao dos resultados, ver referncia na nota 3.

18 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

poltica de sade no Brasil logrou reduzir a valores bastante baixos a intensidade desta associao.
Deste modo, possvel, como mostra o grfico,
que um municpio apresente boas condies de
sade mesmo que sua populao seja majoritariamente pobre. Observe-se que, na metade direita
do grfico, onde esto os municpios em que mais
da metade da populao pobre, a maioria dos
casos obteve score semelhante ao daqueles municpios em que a populao pobre inferior metade da populao.

Grfico 2: ndice de Desempenho da Sade


Municipal e Percentual de Pobres

ndice Municipal de Sade 20102012

dies de atendimento hospitalar, nosso retrato da


sade nos municpios brasileiros seria certamente
outro. Diferentemente, escolhemos observar os
resultados dos programas bsicos de atendimento
prestados pelos municpios: sade infantil, atendimento s gestantes, cobertura odontolgica, vacinaes, doenas contagiosas. Os resultados esto
apresentados no grfico 2. Cada ponto do grfico
de disperso corresponde a um municpio. Os scores obtidos que variam de 0 a 10 para o trinio
2010-2012 esto apresentados no eixo y, ao passo
que o percentual de pobres em cada municpio est disposto no eixo x.

10,00

8,00

6,00

4,00

2,00

0,00
0,00

20,0

40,0

60,0

80,0

100,0

Percentual de pobres 2010

Fonte: IBGE, Censo de 2010; Datasus (Tabulaes especiais


do CEM). Elaborao: Edgard Fusaro

O grfico mostra claramente que a desigualdade entre os municpios brasileiros no que diz respeito s condies bsicas de sade menor do
que aquela encontrada para o desempenho das redes escolares municipais. Os scores obtidos concentram-se entre 4 e 8. Diferentemente da educao, praticamente no h casos em que a nota final
obtida pelo municpio inferior a 3, o que indicaria muito precrias condies de sade. Mais que
isto, a associao entre concentrao de pobres e
condies de sade baixa ( = - 0,325).
A concluso que decorre desta informao no
trivial. Ainda que exista uma associao negativa entre condies bsicas de sade e pobreza, a

Ganhos de renda
assemos trajetria da renda. A trajetria anual da renda mdia domiciliar per capita dos
20% mais pobres, dos 30% menos pobres (5 ao
10 vintis de renda) e dos 10% mais ricos4 de 1981
a 2012 est apresentada no grfico 35. Este mostra
que o final do processo de redemocratizao foi
marcado por queda da renda, para os mais ricos e
tambm para os mais pobres. No governo Sarney,
todos os estratos sociais tiveram ganhos de renda
com a adoo do Plano Cruzado, para perd-la logo em seguida devido ao fracasso do plano. Com
o Plano Real, tanto os mais ricos quanto os mais
pobres tiveram ganhos de renda, mas, diferentemente do Plano Cruzado, estes ganhos permaneceram estveis nos governos Fernando Henrique
Cardoso. Nos governos Lula, superada a retrao
econmica associada s incertezas da transio
para um governo de esquerda, todos os estratos
sociais tiveram crescimento sistemtico da renda,
4 No grfico 1, os valores para os dois primeiros estratos esto
apresentados no eixo vertical esquerda e os valores para os
10% mais ricos esto apresentados no eixo vertical direito.
5 Para fazer uma comparao anual, os dados referem-se s
medidas anualizadas da Pesquisa Nacional por Amostra
de Domiclio e excluem os dados censitrios, posto que
o universo das duas pesquisas no o mesmo. Os dados
referem-se renda declarada nominal. Para os efeitos da
taxao e do gasto em sade e educao sobre a renda real
dos domiclios, ver Silveira, Fernando Gaiger; Rezend,
Fernando; Afonso, Jos Roberto; Ferreira, Jhonatan
(2013). Fiscal Equity: Distribution Impacts of Taxation
and Social Spending in Brazil. Workin Paper do International Policy Center for Inclusive Growth, nmero 115.

. . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . . 19

Grfico 3: Evoluo da renda Brasil 1981-2012

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Amostra dos Domiclios - 1981 - 2012. Elaborao: Rogerio J. Barbosa

tendncia que se manteve no governo Dilma, a


despeito das baixas taxas de crescimento econmico. Nos governos do PT, a inclinao das curvas mais acentuada, o que indica ganhos de renda monotonicamente mais elevados ao longo de
todo o perodo.

O paradoxo da insatisfao

pico da desigualdade de renda ocorreu em


1989, final do governo Sarney, quando a
mdia da renda dos 10% mais ricos foi 70 vezes a
mdia da renda dos 20% mais pobres. Desde ento, esta razo vem apresentando queda sistemtica. A despeito desta queda, em 2012, ano em que
esta srie atingiu seu patamar mais baixo, a renda
mdia dos 10% mais ricos ainda era 33 vezes superior dos 20% mais pobres.
luz destas evidncias, parece de fato paradoxal a insatisfao com o desempenho daquelas
polticas que esto no ranking de prioridades dos
brasileiros. Em trs das cinco reas com presena permanente naquele rol de preocupaes, te-

mos evidncias claras de que ganhos materiais


foram obtidos. O regime democrtico iniciado
30 anos atrs recebeu como legado uma dvida
social mais alta do que aquela encontrada para
pases com nvel de desenvolvimento econmico
semelhante6. Mas, os indicadores de sade, educao e renda melhoraram sob a democracia. Em
outras palavras, se dficit de representao existe, ele no impediu que ganhos substanciais nestas trs reas cruciais de poltica fossem obtidos.
Nos governos petistas, no encontramos evidncias de uma piora destes indicadores. Diferentemente, os ganhos de renda foram superiores aos
dos governos anteriores, o que implicou acelerao da desigualdade de renda. Adicionalmente,
6 Ver Barros, Ricardo Paes de; Henriques, Ricardo; Mendona,
Rosane (2000) Desigualdade e Pobreza no Brasil: retrato de
uma estabilidade inaceitvel. Revista Brasileira de Cincias
Sociais, 15(42): 123-42 e Arretche, Marta (2008) Estado
Nacional y Derechos de Ciudadania: extrayendo lecciones
de la parte llena del vaso, en Mariani Rodolfo (Coord)
(2008). Democracia/Estado/Ciudadana: Hacia un Estado
de y para la Democracia en Amrica Latina. Lima, Editora
PNUD. Pginas 139 a 151.

20 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

no h evidncias de deteriorao das condies


de sade e de educao. Antes, a associao negativa entre ambas e pobreza vem diminuindo
sistematicamente.
Logo, no houve ausncia de polticas efetivas, como diagnosticam as interpretaes que atribuem a insatisfao dos brasileiros ao desempenho de nosso sistema de representao, seja ele o
sistema poltico ou o fato de o Partido dos Trabalhadores ser governo.
Diferentemente, desde a aprovao da Emenda Calmon em 1983, 25% das receitas dos governos subnacionais esto vinculadas ao ensino. Legislao subsequente (a Lei de Diretrizes e Bases
LDB, o Fundo de Manuteno e Desenvolvimento da Educao Fundamental Fundef, o
Fundo de Manuteno e Desenvolvimento do Ensino Bsico Fundeb, o Piso Nacional de Professores, o Plano Nacional de Educao PNE) incorporou mecanismos de controle sobre o destino
de gasto e acompanhadas de mecanismos de avaliao de desempenho. Na mesma direo, as polticas adotadas por sucessivos governos a partir
de meados dos anos 1990 na construo do Sistema nico de Sade deslocaram a prioridade sade curativa predominante no regime militar para a
sade preventiva. Na esteira da vinculao constitucional do gasto com educao, tambm a rea
da sade vinculou o gasto dos governos subnacionais sade. Por fim, os estudos sobre a trajetria
da desigualdade de renda no Brasil apontam o
Programa Bolsa Famlia, a elevao sustentada do
valor do salrio mnimo e os ganhos de renda no
mercado de trabalho, decorrentes dos ganhos em
escolaridade, como os principais fatores explicativos da queda nos ndices de pobreza e da consequente reduo da desigualdade de renda7. Ainda
que a transio demogrfica possa explicar parte
destes resultados, ela no certamente o nico fator explicativo desta trajetria. Parte expressiva
7 Ver Soares, Sergei S. D (2006). Distribuio de Renda no
Brasil de 1976 a 2004 com nfase entre 2001 e 2004. Texto
para Discusso IPEA n 1166 e Soares, S. S. D. (2010).
O ritmo na queda da desigualdade no Brasil aceitvel?
Revista de Economia Poltica (Impresso), v. 30, p. 364-380.

deles resultado de polticas que foram sustentadas por diferentes governos.


Sob o regime democrtico contemporneo,
firmou-se um pacto nacional, que concedeu grande prioridade de gasto s polticas de educao e
sade bem como elevao sustentada da renda.
Estes ganhos foram acelerados nos governos da
coalizo liderados pelo Partido dos Trabalhadores, mas este esforo tambm foi empreendido por
governos anteriores.

Ganhos sociais e elevao


de expectativas

e isto verdade, por que razo os temas que


so objeto destas polticas permanecem sistematicamente na lista de preocupaes dos eleitores? Penso que luz destas evidncias, no razovel concluir que esta permanncia possa ser
explicada pela incapacidade de nosso sistema
poltico gerar polticas que tenham impacto sobre as condies de vida dos brasileiros. Diferentemente, penso que parte da explicao se encontra em uma elevao das expectativas, que ela
mesma decorrente dos ganhos obtidos no passado recente. No a incapacidade de nosso sistema poltico de produzir resultados tangveis que
explica a insatisfao dos eleitores, mas sim o
carter mvel destas demandas.
Slida tradio de estudos nas cincias sociais afirma que h estreitas relaes entre participao poltica e escolaridade. Indivduos mais
escolarizados contam com mais recursos cognitivos para obter e processar informaes. Tambm
contam com mais recursos para manifestar suas
preferncias, seja pelo voto seja pela presso sobre seus representantes, quer por canais parlamentares ou extraparlamentares. Em suma, indivduos mais escolarizados so mais exigentes e
apresentem maior capacidade de presso poltica. O fato que o universo de indivduos com
estas caractersticas cresceu em propores bastante elevadas sob a democracia.
Portanto, as manifestaes a que assistimos
so parcialmente explicadas pela expressiva am-

. . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . . 21

pliao do nmero absoluto de indivduos mais


escolarizados, mais exigentes e com mais recursos
para participar politicamente. Neste caso, a insatisfao diz respeito a demandas mais exigentes
com relao qualidade dos servios pblicos e
velocidade com que este atendimento deve ser realizado. Isto significa que nossas instituies polticas tm crescentemente de lidar com um fenmeno de elevao do nvel de expectativas por
parte de um nmero crescente de indivduos com
posse de recursos para manifest-la.

Entretanto...

ara dois dos cinco temas apontados nas pesquisas de opinio como centrais para os brasileiros temos a sensao de que pouco ou nada
mudou sob a democracia: segurana e infraestrutura urbana.
A julgar pelas notcias publicadas na mdia, as
condies de segurana nas grandes cidades vm
se deteriorando progressivamente. A violncia
cresce em volume e intensidade. Infelizmente, para esta poltica no contamos com estatsticas regulares e confiveis que nos permitam inferir com
preciso a extenso do problema. Indicadores
tais como sequestro relmpago ou morte por causas desconhecidas, por exemplo tiveram seu
mtodo de registro modificado ao longo do tempo,
de modo que no h sries de dados que revelem
com segurana a trajetria deste fenmeno.
O mesmo pode ser dito com relao segurana no trnsito. Sabemos que a mortalidade no trnsito s aumenta desde que o Datasus produz este
dado, mas ningum sabe com certeza qual de
fato esta taxa, pois as estatsticas oficiais so muito precrias. Quando registrada, apenas a morte no
momento do acidente notificada como morte no
trnsito; quando esta ocorre posteriormente, fora
da via, no registrada como tal.
A inexistncia de indicadores confiveis , ela
mesma, expresso das dificuldades encontradas
na formulao e na execuo destas polticas nos
ltimos 30 anos. Estes problemas no se confundem com o volume de gasto, pois a poltica de

segurana est entre as principais rubricas de gasto de parte significativa dos estados brasileiros.
Tambm no dizem respeito ao fato de que estas
polticas tm sido objeto de diversas iniciativas de
governo e de propostas que tramitaram no parlamento. Na verdade, os grupos organizados da rea
de segurana pblica no lograram obter um consenso mnimo em torno de um paradigma de interveno capaz de garantir a aprovao e a implantao de polticas sustentadas e estveis.
Na infraestrutura, baixa renda e carncia de
servios essenciais esto superpostas nos domiclios mais pobres. Esta associao est exposta no
grfico 4, que apresenta as taxas de cobertura nos
servios essenciais por vintis de renda para 2012
(ordenados a partir dos mais pobres, da esquerda
para a direita). Para o acesso a energia eltrica, as
taxas de cobertura chegam a 100% para todos os
estratos de renda, excludos os 5% mais pobres,
concentrados no meio rural, que 133 anos depois
da inveno de Thomas Edison ainda no tinham
acesso luz eltrica. Esta universalizao basicamente explicada pelo Programa Luz para Todos.
Entretanto, observe-se que, para ligao rede
de gua, coleta de esgoto e de lixo, as curvas apresentam uma inclinao esquerda. Isto significa
que, nestas polticas, quanto mais baixa a renda domiciliar per capita, tambm mais baixa a cobertura destes servios. H uma clara associao negativa entre renda e acesso a servios essenciais.
Entre os domiclios cuja renda domiciliar per
capita inferior a R$ 270 (5 vintil de renda), h
carncia expressiva de acesso rede de gua e de
servio de coleta de lixo. Este afeta cerca de um
quarto destes domiclios. O acesso rede coletora
de esgoto tambm claramente afetado pela renda. Para os domiclios cuja renda inferior a R$
770 (14 vintil de renda), mais da metade ainda
no contava com coleta de esgoto em 2012. Entre
os 20% mais pobres, cerca de 80% dos domiclios
no contavam com acesso a esgoto.
A baixa efetividade da poltica de saneamento
est associada descontinuidade e paralisao.
extino do Banco Nacional de Habitao em
1986 sucedeu-se intensa instabilidade federal da

22 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Grfico 4: Acesso infraestrutura por quintil de renda Brasil 2010

Fonte: IBGE, Pesquisa Nacional de Amostra por Domiclio 2012 (Tabulaes Especiais do CEM). Elaborao: Rogrio J. Barbosa

insero institucional do setor. No governo Fernando Henrique Cardoso, a privatizao das companhias estaduais de saneamento teve grande centralidade na agenda. No governo Lula, foi criado o
Ministrio bem como foram estruturados estatutos
importantes, tais como os Planos Nacionais de
Habitao, Saneamento e Resduos Slidos. Entretanto, a retomada dos investimentos federais
concentrou-se mais na construo habitacional.

Concluses

e existe dficit de representao na democracia brasileira, ele no impediu que ganhos de


renda, sade e educao fossem obtidos em nosso
passado recente. Mas, as condies de habitabilidade no melhoraram, em particular para um nmero significativo dos domiclios mais pobres. O
cidado comum ampliou seu consumo individual,
mas sua cidade no um lugar habitvel, o que
carrega de insatisfaes a vida cotidiana. Os menos pobres gastam horas em congestionamentos
presos no interior de seus carros. Os mais pobres

gastam horas de suas vidas em transporte coletivo


lotado de passageiros. Ambos so ameaados pela
insegurana pblica.
Concentrada nas cidades e nos estados mais ricos do pas, as manifestaes populares revelaram
que tornar nossas cidades mais habitveis e seguras
deve ir para o topo da agenda dos governos, obtendo centralidade comparvel das polticas de sade
e educao. Ainda que o gasto em sade e educao
possa ser considerado insuficiente, estas polticas
lograram construir sistemas nacionais que contam
com fontes seguras e estveis de financiamento
bem como sistemas de informao e monitoramento razoavelmente sofisticados.
Enfrentar a gravidade e a extenso de nossos
problemas nas reas de segurana pblica e infraestrutura urbana requer, igualmente, grandes aportes
de recursos e polticas estveis e sustentadas de longo prazo. Sua sustentao, contudo, depender que
os principais atores destas polticas setoriais obtenham consensos mnimos em torno de uma estratgia bsica de interveno. Na ausncia destes acordos, o voo da galinha o resultado mais provvel.

. . . . . . . dficit de representao ou falta de consensos mnimos: o que paralisa as polticas?. . . . . . . . . . 23

Os Desafios da Poltica Econmica


do Prximo Governo
Simo Davi Silber
1. Introduo

objetivo deste artigo analisar as principais opes de poltica econmica


disponveis para o prximo governo e
avaliar as possibilidades de sua efetivao. A discusso foi dividida em dois perodos: o primeiro
compreende o ano de 2015, que pode ser caracterizado como o de resgate da credibilidade da poltica macroeconmica e pela reduo do microgerenciamento, duas transformaes que mudaram o modelo da poltica econmica brasileira
nos ltimos seis anos. At 2008, a poltica econmica estava baseada na autonomia operacional
do Banco Central, supervit primrio elevado,
cmbio flutuante, respeito aos contratos e maior
abertura ao exterior. As mudanas introduzidas
na poltica econmica a partir da crise financeira
foram acompanhadas de vrios desequilbrios
que aumentaram a vulnerabilidade da economia
brasileira a choques externos e passaram a restringir a trajetria de crescimento da economia
brasileira. Inflao elevada, crescimento da dvida interna do governo e necessidade crescente de
poupana externa so indicadores de inconsistncia da poltica macroeconmica atual.
Em um ambiente externo de menor cresci-

Davi Silber economista, PhD pela Yale University,


EUA. professor de Economia Internacional da Faculdade
de Economia e Administrao da Universidade de So Paulo (USP) e pesquisador da Fundao Instituto de Pesquisas
Econmicas (FIPE).

mento, com queda de preo das commodities e


de reduo da liquidez internacional, tal vulnerabilidade tem seus dias contados. Em 2015, sero
cruciais medidas emergenciais para reduzir a inflao, os desequilbrios das contas pblicas e do
balano de pagamentos. Do resultado dessas medidas depender a trajetria da economia brasileira a partir de 2016. A nfase da anlise neste
segundo perodo est concentrada em dois grandes desafios: aumentar a insero da economia
brasileira no mercado internacional e avanar no
ajuste e na reforma fiscal para criar um ambiente
de negcios mais adequado expanso dos investimentos produtivos e dos ganhos de produtividade. A persistncia durante 12 anos (2003
2014) em um modelo econmico que privilegiou
a expanso do consumo interno para despertar o
esprito animal dos empresrios industriais para
acelerar o crescimento econmico est esgotada.
A economia convergiu para um crescimento de
2% ao ano, a taxa de investimento diminuiu para
18% do PIB e o nvel de produo fsica da indstria de transformao do pas estava, em maro de 2014, 2,7% abaixo do observado em setembro de 2008. Os motores da expanso do
mercado interno perderam fora: o poder aquisitivo da famlia brasileira est crescendo a uma
taxa anualizada de 2%, o nvel de desemprego
est aumentando e a expanso do crdito pessoa fsica est muito mais comedida.
O governo brasileiro repetiu, a partir de 2008,
os mesmos erros cometidos pelo governo militar
em 1974, quando o pas enfrentou choques exter-

24 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

nos adversos: aumentou o protecionismo, o intervencionismo estatal na economia, o controle


de preos e a expanso de crdito comandado
por bancos pblicos, particularmente o BNDES.
Os resultados desta poltica macroeconmica inconsistente refletiu no aumento do risco Brasil e
na volatilidade da taxa de cmbio, contribuindo
para a reduo dos investimentos privados e para
o decepcionante crescimento da produtividade
da mo de obra.
Deve-se destacar, adicionalmente, que, ao
persistir no princpio da modicidade tarifria nas
concesses, tabelando a rentabilidade dos investimentos produtivos, o governo federal atrasou
inexoravelmente as possibilidades de ampliao
da infraestrutura, essencial para reduzir uma das
grandes restries competitividade do produto
brasileiro e ao aumento da capacidade produtiva
do pas. Embora no ano de 2013 tenha havido
algum avano nas concesses na rea de rodovias e aeroportos, as licitaes para portos e ferrovias ainda no saram do papel.

2. O resgate da credibilidade na
poltica macroeconmica em 2015

consistncia da poltica macroeconmica


brasileira comeou a ser construda nos ltimos 25 anos, a partir da transio do modelo fechado ao exterior dos anos 1970 e 1980, para um
regime mais aberto do ponto de vista comercial,
financeiro e de investimento direto. Foram reduzidas as barreiras s importaes, o mercado financeiro foi desregulamentado e foram eliminadas restries institucionais a uma maior participao do capital estrangeiro em investimentos na
infraestrutura. Na sequncia, o Plano Real representou o divisor de guas com a estabilizao
da inflao. A abertura comercial e financeira ao
exterior, iniciada no final dos anos 1980, j estava suficientemente avanada em meados de
1994, viabilizando a utilizao de uma ncora
cambial na disciplina dos preos dos produtos
transacionados internacionalmente e do ingresso
de capital externo para financiar o dficit pblico

(em substituio ao imposto inflacionrio). So


estas inovaes que possibilitaram a drstica reduo da inflao observada nos ltimos 20 anos
e que consolidaram a manuteno de uma inflao moderada no pas.
A estabilizao da inflao foi a grande poltica social brasileira, na medida em que reduziu dramaticamente o imposto inflacionrio, altamente regressivo, responsvel pelo aumento da
desigualdade na distribuio de renda ocorrida
no perodo da inflao extrema (em 1993, a inflao havia sido de 2.500%). A eliminao da
grande inflao foi a principal responsvel pelo
resgate de 28 milhes de brasileiros da pobreza
absoluta. Mas, uma inflao de 6,5% ao ano, como a observada atualmente, ainda um componente importante no aumento da disparidade de
renda, penalizando os brasileiros de renda baixa
e mdia.
Este o mais importante desafio de curto prazo do prximo governo: assumir o compromisso
explcito de reduzir a inflao para 4,5% ao ano
e preparar a poltica macroeconmica para uma
meta de inflao de longo prazo de 3% ao ano.
Atualmente, a principal iniquidade sobre a populao brasileira uma inflao instvel e elevada, com um Banco Central com autonomia operacional reduzida e preos de energia e transporte artificialmente controlados pelo governo. O
governo atual ainda no aprendeu que no se
pode dar trgua ao combate inflao e que o
argumento uma inflao um pouco maior pode
contribuir para o crescimento econmico falacioso e no encontra respaldo analtico ou emprico na experincia da poltica macroeconmica
moderna. Ao abandonar a austeridade fiscal, a
autonomia operacional do Banco Central e o regime de cmbio flutuante e adotar a nova matriz
macroeconmica, o governo federal passou a
colher resultados cada vez mais inconsistentes,
que culminaram com o rebaixamento da nota de
crdito soberano pela Standard & Poors.
O microgerenciamento deve ser substitudo por regras de estmulo produo e ao investimento que sejam horizontais, abertas para to-

. . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo. . . . . . . . . . . . . . . . . 25

dos os setores da economia. O governo no tem a


oniscincia para escolher setores/empresas para
crdito subsidiado, desonerao tributria e proteo da concorrncia externa. Ao introduzir intervenes discricionrias na economia, o governo gerou muitas incertezas, e a taxa de investimento diminuiu. Respeito a contratos juridicamente perfeitos tambm parte das regras do
jogo para criar um ambiente de negcios sem
riscos institucionais. Particularmente, a poltica
de interveno na rea energtica foi devastadora: a Petrobras teve sua capacidade de investimento comprometida frente aos desafios do pr-sal, desorganizou-se o setor sucroalcooleiro e
descapitalizaram-se as geradoras e distribuidoras
de energia eltrica. As sequelas de intervenes
intempestivas na infraestrutura so muito claras:
comprometeram recursos adicionais do Tesouro,
pioraram o desempenho da balana comercial e
minaram a confiana do setor privado em investir em infraestrutura.

Desafio de reduzir a inflao

s desafios de curto e longo prazos do prximo governo so extremamente complexos, devido s grandes distores de poltica econmica introduzidas nos ltimos seis anos, e no
existe garantia de que elas possam ser devidamente equacionadas pelas dificuldades polticas
que o governo ir enfrentar. Mas, inequivocamente, o grande desafio para 2015 o de reduzir
a inflao, e o principal instrumento a conteno do crescimento desordenado das despesas do
governo federal. Com as ltimas informaes
estatsticas disponveis at maro de 2014, as
despesas primrias do governo estavam crescendo a uma taxa real anualizada de 7,4%, ritmo
quatro vezes e meia superior ao crescimento do
PIB previsto para o mesmo ano. O governo ter
que avanar significativamente na disciplina fiscal para criar espao para uma reduo consistente da taxa de juros, sem acelerar a inflao.
No ser com receitas extraordinrias ou aumento de impostos que o pas dever enfrentar este

problema a partir de 2015, mas por meio do controle da expanso das despesas.
O governo ter que aumentar o supervit primrio para um nvel de 2,5% do PIB por muitos
anos para sinalizar um compromisso definitivo
de reduo da relao dvida lquida/PIB e resgatar a capacidade de financiamento do Estado a
taxas de juros reais civilizadas. Para isto ser necessrio eliminar os artifcios contbeis nas finanas pblicas e descontinuar a expanso fiscal
para financiar os bancos pblicos, particularmente o BNDES. Criou-se um oramento paralelo
semelhante Conta Movimento, extinta em 1986
que possibilitou transferir ao BNDES, aps a
crise financeira de 2008, recursos do Tesouro da
ordem de 7,7% do PIB. Esta uma das explicaes pela qual a taxa de juros nominal na dvida
lquida do governo federal se situava no patamar
exorbitante de 19,7% ao ano, no primeiro trimestre de 2014.
No se devem admitir mudanas na Lei de
Responsabilidade Fiscal, por representar uma
grande ameaa sustentabilidade da dvida do
governo. Exemplos recentes, como as tentativas
de desobrigar o governo federal a cobrir a meta
de supervit primrio dos estados e municpios e
a renegociao da dvida dos estados e municpios retroagindo a troca de indexador para o passado no podem ser aprovadas no Congresso
Nacional, pois comprometeriam definitivamente
um dos pilares da poltica macroeconmica brasileira de longo prazo: uma regra de austeridade
fiscal para todas as esferas de governo e para todos os poderes.
Um crescimento real da despesa primria do
governo federal de 1% ao ano uma proposta que
deveria ser perseguida pelo prximo governo. Tal
escolha se apoia alm dos argumentos apresentados anteriormente no fato de que a populao
brasileira est crescendo a uma taxa anual de
0,9% e defensvel que as despesas do governo
se expandam para atender s necessidades de servios pblicos de uma populao maior e tambm pelo fato de o crescimento do PIB esperado
para 2015 ser prximo a 2%. O controle sobre o

26 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

crescimento da despesa do setor pblico o caminho mais adequado para a reduo da carga tributria no futuro e para eliminar o maior entrave
sobre a competitividade da indstria brasileira.
Dever-se-ia transformar a autonomia de fato do Banco Central em autonomia de direito,
por meio de lei aprovada no Congresso Nacional
que institusse mandato fixo para a diretoria do
BC e que no fosse coincidente com o do presidente da Repblica. Finalmente, seria adequado
permitir uma maior flutuao cambial que, em
um ambiente de menor liquidez internacional e
elevado dficit de balano de pagamentos em
transaes correntes, levaria a uma depreciao
real do cmbio, essencial para a recuperao da
competitividade da produo industrial.
Alguns comentrios adicionais sobre as mudanas propostas na poltica macroeconmica
brasileira so pertinentes. O ajuste fiscal observado na ltima dcada foi importante para controlar
a trajetria da dvida interna do governo, mas a
qualidade do ajuste fiscal deixou muito a desejar.
Foi feito pelo caminho mais fcil, aumento da
carga tributria bruta e reduo dos investimentos
pblicos, e no por controle das despesas. Em
meados dos anos 1990, a carga tributria estava
prxima a 25% do PIB. Hoje, situa-se em 37% do
PIB, a mais alta do mundo para pases de renda
mdia e acima da dos pases da OCDE. Este aumento de carga tributria reduziu a capacidade de
poupana e investimento do setor privado, sem
aumentar o investimento do setor pblico, passando a ser um dos principais entraves ao crescimento da produtividade no longo prazo.
As propostas explicitadas nesta seo so decisivas para o futuro da economia brasileira, e as
linhas gerais podem ser identificadas pela seguinte trajetria: com um ajuste fiscal crvel e
uma depreciao real da taxa de cmbio, diminui
drasticamente a necessidade de taxas de juros
elevadas para manter o controle da inflao. Com
a queda da taxa de juros nominais e reais, h um
impacto favorvel sobre o dficit pblico e na
trajetria da relao dvida lquida/PIB do governo. A recuperao do nvel de atividade econ-

mica decorrente de uma poltica monetria menos restritiva e da depreciao cambial aumenta
a receita do governo e contribui para o ajuste
fiscal. Poder-se-ia iniciar um novo ciclo para a
economia brasileira a partir de 2015, libertando-a das amarras do perodo atual, em que a inflao alta e a necessidade de manter um fluxo de
recursos financeiros elevados para financiar o
dficit pblico e um dficit crescente de balano
de pagamentos obrigam a utilizao de taxas de
juros extremamente elevadas, o que compromete
a trajetria do dficit e da dvida pblica e o crescimento econmico do pas. Portanto, os ingredientes bsicos da economia passariam a ser:
dficit externo reduzindo-se ao longo do tempo,
taxas de juros domsticas menores, controle do
dficit pblico e maior crescimento da economia
e inflao convergindo para a meta de longo prazo. O aprimoramento da poltica macroeconmica atual dever garantir a diminuio da volatilidade do nvel de atividade econmica, criando
um ambiente propcio para o aumento dos investimentos e um crescimento com menores flutuaes cclicas. Os resultados desta poltica econmica podero ser observados a partir de 2016.

3. Os Desafios de Longo Prazo:


abertura da economia e reforma
fiscal para preservar a estabilizao,
aumentar a taxa de crescimento e
minorar os problemas distributivos

ara ter um crescimento consistente de longo


prazo, uma primeira tarefa a de preservar a
estabilizao e ampliar a abertura comercial. Os
benefcios de mais comrcio internacional e investimentos diretos estrangeiros contribuiro para que o pas caminhe para um patamar de crescimento maior e inaugure um novo ciclo que no
tem paralelo com o observado no Brasil nas trs
ltimas dcadas.
A poltica comercial brasileira sempre foi caracterizada como altamente protecionista para
estimular a industrializao voltada para as vendas no mercado interno. Um conjunto amplo de

. . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo. . . . . . . . . . . . . . . . . 27

instrumentos utilizado at os dias de hoje: crdito subsidiado, isenes e subsdios fiscais para
investimentos industriais, impostos de importao elevados e restries no tarifrias s importaes so utilizados para proteger o mercado
interno da concorrncia externa. Mesmo a abertura comercial do final dos anos 1980 e incio dos
anos 1990 foi muito acanhada e incapaz de mudar o foco no mercado interno como critrio da
definio do modelo de desenvolvimento econmico brasileiro.
Na segunda dcada do sculo XXI, o pas
tem uma modesta participao na exportao
mundial de 1,3%, similar de 40 anos atrs.
Alm disto, aps a crise financeira internacional
de 2008, o pas voltou a recorrer a expedientes
protecionistas que isolaram ainda mais o mercado brasileiro da concorrncia internacional. Um
dos principais entraves ao crescimento da economia brasileira a pequena insero internacional
do pas nos fluxos de comrcio e das cadeias globais de suprimento.
Dada a complexidade dos problemas econmicos nacionais, o problema externo se destaca
pelo grau de descolamento do Brasil do padro
mdio mundial de insero internacional. Qualquer comparao internacional indica o pas em
uma etapa ainda acanhada de integrao no mercado mundial com reflexos importantes no acesso
tecnologia, escalas de produo, custo do investimento e competitividade. Pelas estatsticas do
Banco Mundial, disponveis para 176 pases, a
relao exportao de bens e servios/PIB do
Brasil foi a 11 menor do mundo em 2012. O pas
s tem uma economia mais aberta que pases como Afeganisto, Sudo, Burundi, Timor-Leste,
Nepal etc. A abertura comercial brasileira ainda
limitada, quando se compara com o padro mdio
mundial, e o preo relativo de bens de capital ainda alto. Deve ser destacado que a tarifa de importao atual est acima da observada em 1994,
e nos ltimos 15 anos no houve avano adicional
na liberalizao comercial para obter os ganhos
associados a uma melhor alocao dos recursos e
aumento da produtividade. Os desequilbrios ma-

croeconmicos observados nos ltimos anos, associados a taxas de cmbio apreciadas e turbulncias do mercado financeiro internacional fortaleceram as presses protecionistas e aumentos de
tarifas e restries no tarifrias passaram a ser
mais frequentes. A legislao antidumping passou a ter um papel crescente nas restries no
tarifrias s importaes. No perodo de 2008 a
2013, foram iniciadas 176 investigaes antidumping e, em 67% dos casos, direitos compensatrios foram aplicados para restringir as importaes. Resultado semelhante foi observado para
prticas desleais de comrcio (subsdios) e para
medidas de salvaguarda, protegendo indstrias
domsticas com poder de monoplio, isoladas,
portanto, da concorrncia internacional. De acordo com a Organizao Mundial do Comrcio
(OMC), entre 2012 e 2013, o Brasil iniciou 87
investigaes antidumping, transformando-se no
pas que mais usa este instrumento protecionista
no mundo. Voltou-se a usar o expediente de contedo nacional nos programas de investimento,
restringindo ainda mais o j modesto nvel de formao bruta de capital fsico, um dos grandes entraves ao crescimento do pas.

Brasil precisa de reforma comercial

Brasil perdeu participao no mercado


mundial na maioria dos produtos industrializados, sendo a grande exceo o caso de
commodities, no qual o pas aumentou sua participao na exportao mundial. Em particular,
no setor agrcola e em minrio de ferro, o pas se
consolidou como um grande exportador em vrios mercados. A expanso das exportaes desses produtos contribuiu para os supervits comerciais elevados observados durante a ltima
dcada e meia; so os nicos setores que continuam altamente superavitrios em termos de exportaes lquidas.
O Brasil precisa efetuar uma ambiciosa reforma comercial nos prximos anos. Precisam ser
removidas as restries tarifrias e no tarifrias,
e o pas precisa ficar mais integrado no mercado

28 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

mundial. Uma economia mais aberta capaz de


obter as vantagens da especializao internacional, e esto bem documentados, empiricamente,
os ganhos de eficincia, produtividade e competitividade de uma economia. Depois de 25 anos
do incio das reformas econmicas, o Brasil ainda se defronta com importantes desafios na rea
do comrcio internacional.
Com relao abertura comercial, a primeira
tarefa do governo brasileiro ser o de escolher
uma composio mais adequada de poltica macroeconmica. A competitividade no mercado
internacional depende crucialmente da taxa de
cmbio, que o principal preo da economia. A
combinao de uma poltica fiscal expansionista
com uma poltica monetria restritiva ocasiona
taxas de juros elevadas, taxa de cmbio apreciada e dficits crescentes do balano de pagamentos. Uma poltica fiscal mais austera e uma poltica monetria expansionista sero muito mais
adequadas para promover o crescimento das exportaes, sem comprometer o controle da inflao. fundamental controlar os gastos correntes
do governo para possibilitar maiores recursos
para investimentos em educao, tecnologia e
infraestrutura, essenciais para a competitividade
de longo prazo. Juros altos, taxas de cmbio valorizadas, carga tributria elevada e deficincias
de infraestrutura tm sido uma importante restrio ao desempenho exportador das ltimas dcadas e so os pontos-chave do chamado custo
Brasil. Um efeito adicional de uma poltica fiscal austera o de criar um ambiente mais favorvel aos investimentos do setor privado, atraindo
capital nacional e estrangeiro essencial para melhorar as perspectivas de desenvolvimento de
longo prazo. Uma taxa de poupana interna
maior essencial para evitar crises recorrentes
do balano de pagamentos, que sempre foram as
grandes restries ao crescimento da economia
brasileira do perodo ps-guerra.
Embora tenha havido uma reduo da tarifa
nominal e efetiva, pelos padres internacionais,
elas ainda so comparativamente elevadas e com
uma grande varincia. No existe nenhum argu-

mento econmico slido para a atual estrutura


tarifria. A tarifa nominal varia de zero a 35% e a
tarifa efetiva de -4,6% at 180%. A nica explicao para essa prtica a fora poltica de grupos especiais que conseguiram consolidar seus
interesses na tarifa de importao. Tarifas elevadas nas importaes de bens de capital penalizam os investimentos internos, altamente prioritrios em um pas com taxa de investimento de
18% do PIB. O custo para o pas da atual estrutura tarifria muito elevado, em termos de distores de alocao dos fatores de produo, menor
emprego, reduo de bem-estar e das taxas de
crescimento da economia.

Desafio: completar a reforma fiscal

direo da reforma clara: reduzir o nvel


e a varincia da atual estrutura de tarifas de
importao. Idealmente, um tipo de tarifa de importao homognea, como a chilena, eliminaria
os privilgios e as atividades de rent seeking, implcitas no regime atual de importao. Uma
vantagem adicional de impostos de importao
menores aumentar a demanda por importaes,
o que contribuiria para uma depreciao cambial, potencializado os resultados das mudanas
propostas para a poltica macroeconmica. Deve
ser destacado que a proposta de liberalizao comercial totalmente diferente, quando se compara com a experincia dos anos 1990. Naquela
poca, o pas estava to isolado do mercado
mundial que a tarefa dependia somente da deciso domstica, e a abertura foi unilateral. Agora,
o acesso a mercados fundamental. Isto leva a
um desafio adicional: ter acesso a mercados em
nvel regional.
Durante a ltima dcada, o pas se encaminhou para acordos Sul-Sul, com resultados muito
limitados no comrcio exterior. A especializao
internacional com pases em desenvolvimento
desejvel, mas limitada pelo tamanho do mercado e pela semelhana de dotao de fatores de
produo. Por outro lado, a ausncia de acesso
preferencial aos mercados de renda alta explica a

. . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo. . . . . . . . . . . . . . . . . 29

participao declinante das exportaes de manufaturados para esses mercados. Os pases desenvolvidos foram muito ativos em acordos regionais. A criao do Nafta, os acordos dos Estados Unidos com pases latino americanos e a
ampliao da Unio Europeia contriburam para
reduzir a participao brasileira nos mercados
dos pases desenvolvidos. Os desafios do pas no
futuro prximo so: como obter acesso em mercados segmentados por acordos regionais, garantir novos competidores no mercado mundial e
realizar negociaes multilaterais lentas para
abrir o mercado s exportaes brasileiras.
O segundo desafio completar a reforma fiscal. Qualquer pas tem sua disposio trs polticas macroeconmicas para caminhar em direo a objetivos de longo prazo: a poltica cambial, a poltica monetria e a poltica fiscal. No
caso brasileiro, no existem grandes inovaes a
fazer nas duas primeiras polticas: o cmbio flutuante adequado a um pas de grandes dimenses como o Brasil; e o sistema de metas inflacionrias compatvel com a flutuao cambial e
a desindexao de contratos, iniciada h 20 anos.
A reforma fiscal fundamental para que a sociedade brasileira consiga atingir os seus grandes
objetivos econmicos.
Para consolidar a estabilizao econmica,
precisamos ter uma inflao de um dgito ao ano.
Porm, no se pode indefinidamente controlar a
inflao com base em um ajuste fiscal provisrio
apoiado, basicamente, em aumento de impostos.
necessrio eliminar o dficit pblico no mdio
e longo prazos. Caso contrrio, a inflao reaparecer no futuro, quando se esgotar a capacidade
de endividamento interno do governo e este recorrer emisso de moeda para se financiar.
necessrio retomar o crescimento econmico a taxas mais elevadas. O crescimento atual da
economia muito modesto e abaixo do padro
histrico e, para acelerar o crescimento, necessrio aumentar a taxa de poupana e de investimentos da economia. O principal instrumento
para promover a expanso da poupana interna
a reforma fiscal.

Tambm preciso promover uma melhor distribuio de renda: o pas tem uma distribuio
de renda muito desigual, herana da inflao elevada do passado, abandono/distoro dos investimentos na rea social, e uma reformulao nas
receitas e despesas de governo poder contribuir
decisivamente para melhorar o atual cenrio.

As trs reformas

reforma fiscal envolve vrias mudanas institucionais para aprimorar o sistema tributrio e federativo brasileiro, reformar o sistema de
aposentadorias, reduzir despesas de custeio e
promover uma reforma patrimonial do setor pblico por meio das concesses. Os principais
pontos da reforma fiscal so:
Reforma Tributria: a carga tributria no Brasil
se situou, em 2013, no patamar de 37% do PIB,
portanto, relativamente elevada em termos internacionais para pases em estgio semelhante de desenvolvimento. O que diferencia o Brasil dos demais pases o reduzido universo de contribuintes,
o grande nmero de impostos e contribuies para-fiscais e as alquotas elevadas. O sistema tributrio
brasileiro penaliza indevidamente a produo e o
emprego, particularmente na indstria, e considerado um dos principais fatores do chamado custo
Brasil. O governo e o Congresso devero discutir
uma nova proposta de reforma tributria para reduzir as distores existentes. Deve-se procurar reduzir o nmero de alquotas do ICMS, unific-las em
nvel nacional para reduzir a guerra fiscal e aumentar a participao de impostos diretos na receita
total para reduzir a regressividade do sistema tributrio atual. O pr-requisito para a reforma tributria
o controle do crescimento da despesa do governo,
para viabilizar simultaneamente uma gradual reduo da carga tributria.
Reforma da Previdncia: constitui-se na mais
importante reforma de longo prazo, pois viabilizar
a expanso da poupana privada para financiar o
desenvolvimento econmico nacional e reduzir os
encargos trabalhistas sobre a folha de pagamentos,
favorecendo a gerao de novos empregos. A apo-

30 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sentadoria no Brasil era por tempo de servio (35


anos para homens e 30 para mulheres) sem especificar anos de contribuio e idade mnima. Com a
reforma aprovada para o regime geral (INSS), em
1998, o critrio passou para o tempo de contribuio (35 anos para homens e 30 para mulheres). Foi
institudo o Fator Previdencirio, que criou princpios atuariais no clculo das aposentadorias no regime celetista, e, em 2013, regulamentou-se a previdncia complementar no setor pblico. O grande
desafio do prximo governo ser o de avanar na
reforma da previdncia para reduzir despesas e incentivar a ampliao da previdncia capitalizada.
As distores so to grandes que uma reforma
mais ampla precisar de um grande apoio poltico
para a sua efetivao. De qualquer forma, a instituio da idade mnima para aposentaria, mudanas
nas regras de concesses de penses e a desvinculao do piso da previdncia do salrio mnimo so
medidas que podero reduzir o dficit previdencirio. As aposentadorias, penses e demais gastos
sociais no podem estar reajustados pelo salrio
mnimo, que em 20 anos cresceu 137% acima da
inflao. O resultado foi um crescimento explosivo
nos gastos sociais, que insustentvel no longo
prazo. Os gastos sociais devem ser corrigidos pela
inflao, e no pelo salrio mnimo. Possivelmente,
este seja o item politicamente mais sensvel para o
prximo governo e o maior teste de viabilidade do
controle das contas pblicas.
No existe na experincia internacional nenhum caso de crescimento econmico sustentado que no tenha sido acompanhado de um consistente equilbrio fiscal intertemporal. Mais ainda, na histria recente mundial, os casos bem-sucedidos de ajuste fiscal foram obtidos por reduo de despesa, e no por aumento de receitas.
Dadas as atuais condies das finanas pblicas
brasileiras, pode-se afirmar com toda certeza
que estamos na trajetria inadequada. Os aumentos de carga tributria tm sido sistemticos, a
trajetria das despesas futuras ainda crescente e
o teste definitivo para a Lei de Responsabilidade
Fiscal ajustar as despesas de todas as esferas do
governo ainda no foi feito.

A varivel de controle do governo a trajetria de sua dvida atravs do supervit primrio.


Isto poder desencadear, nos prximos anos, um
crculo virtuoso ou um crculo vicioso na economia brasileira.

Opes a partir de 2015

uanto mais ambiciosa e persistente no


tempo for a poltica de supervit primrio,
menor o risco soberano, maiores as possibilidades de o Banco Central reduzir juros, sem disparar as expectativas inflacionrias, e de reduzir a
carga tributria no futuro. Com juros menores,
possvel expandir a demanda agregada, sem uma
monetizao do dficit do governo e inflao. O
oposto ocorreria caso o governo no consiga estancar a trajetria de expanso das despesas e da
relao dvida/PIB: o Banco Central no conseguir conter a depreciao cambial, que acarretar presses inflacionrias e monetizao do dficit pblico. O resultado ser uma inflao maior.
Em sntese: o pas tem duas opes, a partir
de 2015:
Uma sada pela austeridade fiscal, inflao cadente (em direo a 3% ao ano) e crescimento
maior nos prximos anos (4% a 5% ao ano de
crescimento do PIB).
Uma sada pela inflao (acima de 6% ao ano)
e crescimento modesto (algo em torno de 2%
ao ano), com maior volatilidade nas variveis
reais e nominais da economia. Continuaramos
na armadilha da renda mdia.
Claramente, a primeira soluo a mais adequada, e ela depende de apoio poltico interno
para viabilizar as reformas e a permanncia de
austeridade fiscal no longo prazo. Se isto se materializar, a importncia da dvida do governo ir se
reduzindo ao longo do tempo, abrindo espao para a reduo da carga tributria, aumento dos investimentos, inclusive na educao, e uma maior
taxa de crescimento da economia brasileira.

. . . . . . . . . . . . . . .os desafios da poltica econmica do prximo governo. . . . . . . . . . . . . . . . . 31

Os Novos Caminhos da
Poltica Ambiental no Brasil
Izabella Teixeira

dcada de 1990 foi determinante para a


projeo poltica da temtica ambiental.
A partir do debate internacional sobre a
sustentabilidade do desenvolvimento e do crescimento econmico e da discusso sobre os impactos das atividades humanas no meio ambiente, o
provvel comprometimento ambiental do Planeta ganhou importncia global. A Conferncia Rio
92 estabeleceu as novas bases do dilogo e da
cooperao entre os pases e da mobilizao e
engajamento da sociedade civil.
inegvel o papel exercido pela sociedade civil nos ltimos 20 anos na construo da
afirmao poltica da sustentabilidade como
novo paradigma do desenvolvimento. Tambm, inegvel sua apropriao mltipla por
governos, setores produtivos e sociedades, o
que provocou uma diversidade de leituras e
de domnios do conceito e o desenvolvimento
de aes mais abrangentes e diversas daquelas tradicionalmente conduzidas pela vertente
ambientalista.
No Brasil, a mesma trajetria pode ser identificada no tocante a temas globais, como mudana do clima e biodiversidade, observadas as
nossas especificidades como pas em desenvolvimento, predominantemente urbano, com extenses territoriais continentais e detentor de
ativos ambientais nicos. O desafio da sustentabilidade do desenvolvimento em nosso pas
acabou por revelar agendas mltiplas, com diIzabella Teixeira ministra de Estado do Meio Ambiente

versidade de atores sociais e com demanda por


novos caminhos para as polticas pblicas.
Este artigo busca abordar alguns aspectos essenciais para o debate sobre os novos desafios da
poltica ambiental no Brasil, segundo uma leitura
mais ampla, sem ignorar os avanos e o legado j
alcanados, mas propondo uma nova arquitetura
poltica para a agenda ambiental em nosso pas.
A reflexo visa apresentar as relaes entre o
meio ambiente e o desenvolvimento, com uma
forte preocupao com o futuro, sem ignorar, no
entanto, os temas essenciais do presente. Orienta-se pelo fortalecimento poltico da agenda ambiental, por intermdio de um olhar mais objetivo a respeito das possibilidades, meios e resultados esperados, quando da desejada integrao
das agendas setoriais e de meio ambiente. Essencialmente, muito precisar ser modificado e
aperfeioado no modelo de governana ambiental aqui adotado para podermos lidar com a urgncia do presente e a do futuro.
Sondar o futuro requer uma viso crtica sobre
o que determinante para a construo de uma
abordagem inovadora e pragmtica da agenda da
sustentabilidade; deve, necessariamente, considerar a insero global do nosso pas, mas tambm
de que maneira as questes nacionais de desenvolvimento influenciaro, cada vez mais, as polticas
ambientais e vice-versa. Trata-se, na verdade, de
perceber e compreender como o Brasil funciona e
deseja funcionar, considerando-se tanto a sua escala territorial continental quanto as suas especificidades ambientais e sociais, regionais e locais.

32 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

A agenda ambiental:
como dialogar com o futuro?

ara uma discusso poltica que envolva o futuro, essencial requalificar o debate sobre
os temas ambientais e o desenvolvimento, no
qual as rupturas (necessrias) devero ser acompanhadas pela promoo de novos espaos para a
agenda ambiental. Para termos condies polticas mais adequadas para esse processo, fundamental dotar de eficincia o curto-prazismo da
gesto ambiental, inerentemente ligada ao dia a
dia das aes de governo e agenda de desenvolvimento do presente.
Observo a necessidade de diferenciarmos a
viso de curto prazo, ligada aos atuais processos,
procedimentos e prticas de gesto ambiental, da
viso de futuro, na qual desejamos ter consolidada uma agenda ambiental responsvel por mudanas e orientada pelo desenvolvimento sustentvel e inclusivo.
Para que o passado no torne opaco o debate
sobre o futuro, essencial e estratgico que tenhamos clareza sobre o esgotamento do modelo atual das polticas ambientais, predominantemente orientado para o controle ambiental, to
bem traduzido pelo empoderamento poltico
do licenciamento e da fiscalizao ambientais.
Para promover avanos, o essencial tornar o
atual sistema de controle ambiental mais eficiente, com regras claras, referenciado em fundamentos tcnicos e tecnolgicos e com objetividade e transparncia dos processos de tomada de
deciso, deixando para trs a avaliao subjetiva
e interessada.
O licenciamento ambiental requer mudanas
com vistas a dot-lo de mais excelncia tcnica e
de melhor desempenho institucional. Para ser
eficiente e, de fato, contribuir para a execuo de
projetos ambientalmente adequados, o licenciamento ambiental no pode ser visto como uma
coletnea de opinies tcnicas e jurdicas ou como oportunidade para iniciativas de natureza poltica que no guardam relao com o processo
de avaliao de impacto ambiental do empreen-

dimento em anlise e respectiva tomada de deciso pelo rgo licenciador. Tais situaes no
coadunam com a sua identidade e propsitos e
interferem na eficincia dos seus resultados.
necessria uma repactuao da agenda de
controle ambiental, em particular do licenciamento ambiental, ancorada em iniciativas de resgaste e de fortalecimento do Sistema Nacional de
Meio Ambiente (Sisnama) e a necessria integrao na forma e na ao com os demais sistemas
que modelam a atual governana ambiental pblica brasileira: o Sistema Nacional de Recursos
Hdricos e o Sistema Nacional de Unidades de
Conservao. O fortalecimento do federalismo
cooperativo, essencial para a consecuo dos objetivos das polticas de meio ambiente, central
e estratgico para essa repactuao.
A rea ambiental enseja ser percebida na sua
dimenso e nas suas perspectivas como oportunidade para alavancar o desenvolvimento sustentvel, inclusive de novos mercados. A ruptura necessria deve ser motivada no s por riscos e
ameaas, mas tambm por um olhar mais ambicioso sobre a qualidade continuada e consistente
das polticas ambientais. A demanda pelo aprimoramento dessas polticas e no pela sua fragmentao, diluio ou isolamento. Isso requer a
busca por caminhos inovadores, com o isolamento do achismo ambiental e das estruturas
conservadoras da agenda tradicional de desenvolvimento. preciso ter uma viso objetiva de
prioridades e de parcerias para alcanar novos
alinhamentos polticos.
A construo de novas alianas decisria
para esse novo processo inovador de dilogo
com o futuro. Para se alcanar um futuro sustentvel, as instituies devero buscar sua exposio sociedade para que, por meio do seu fortalecimento, possam, de fato, exercer o poder poltico de influenciar a tomada de deciso sobre o
nosso desenvolvimento. Isso requerer uma nova
postura de todos, com uma abordagem inclusiva
dos setores produtivos mais progressistas e voltada ampliao da sua base social de apoio.
Para tal, mudanas sero necessrias na gesto

. . . . . . . . . . . . . . . . os novos caminhos da poltica ambiental no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 33

pblica no Brasil. Enxergar o Brasil depois de


amanh e ir alm do curto-prazismo requer o
entendimento de que os prximos caminhos de
governana ambiental transcendem o Ministrio
do Meio Ambiente. Os sinais esto cada vez mais
presentes pela frequente tenso entre os objetivos
econmicos, sociais e ambientais, pela crescente
presso dos temas globais e pela permanente demanda por novos espaos para a real participao
do setor privado e da sociedade civil organizada.
As ambies dos governos e das sociedades
tambm se vinculam s tendncias globais, que
j influenciam o comportamento futuro de economias e buscam modelar as relaes na geopoltica do desenvolvimento sustentvel. Os novos
caminhos perpassam todos os setores produtivos
e todos os segmentos da sociedade, sem mais
reservas de mercado ou exclusividade de agendas e marcados fortemente pelo conhecimento e
pela incluso poltica, tecnolgica e social.
O desafio contemporneo que se apresenta envolve, como uma das prioridades, a qualificao
dos processos de desenvolvimento e de crescimento econmico, determinantes para um comportamento no heroico e no estigmatizado da poltica
ambiental. O tema tornou-se importante demais
para ter no ambientalismo a sua nica constituency.
Nas economias desenvolvidas ou emergentes, como Alemanha, Estados Unidos, China, ndia e
frica do Sul, o tema est no cerne da agenda de
crescimento. O Brasil rene as melhores condies
para faz-lo, o que s aumenta a nossa responsabilidade tanto para com a nossa sociedade como para
com a comunidade internacional.
Para um desenvolvimento mais inclusivo e
sustentvel, a sociedade brasileira ter de pactuar
uma viso de futuro que vai alm dos desafios j
postos, alm das tendncias, das ameaas e dos
atuais espaos polticos de governo. Um futuro
que seja visto alm de um ambiente de incertezas
e que nos possibilite desenvolver a capacidade
de lidar com as diversas situaes possveis.
importante que a sociedade e a poltica no Brasil
percebam claramente a diferena entre crescimento sustentado crescimento do PIB cons-

tante e estvel, sem soluos, termo essencialmente econmico e definido de modo quantitativo e desenvolvimento sustentvel, muito diferente, pois no apenas crescimento do PIB,
um conceito qualitativo que busca o equilbrio
entre as agendas econmica, social e ambiental.
Precisamos pensar um futuro no qual a escolha pela sustentabilidade esteja alicerada em
bases econmicas robustas, com a compreenso
objetiva da sociedade brasileira das condies
necessrias consecuo desses objetivos. Para
tal, o processo poltico de engajamento social deve ser dotado de viso e postura pragmticas sobre os desafios do desenvolvimento do Brasil,
sempre levando em considerao as suas dimenses territoriais, polticas, sociais, culturais e ambientais, alm da sua insero global. importante que o Brasil conhea o Brasil para que a
busca por um futuro sustentvel seja de fato uma
opo poltica da sociedade e no uma agenda
idealizada por alguns segmentos.

Temas globais e o meio ambiente

s tendncias globais pautam os temas-chave


da sustentabilidade. Teremos uma populao mais idosa e mais urbana, com dinmicas
demogrficas que projetam um planeta com 9
bilhes de pessoas em 2050 e cujo crescimento
ser mais veloz nos pases em desenvolvimento,
que crescero sete vezes mais rapidamente do
que os pases desenvolvidos. Haver expanso
da classe mdia global, com a necessidade de reviso dos padres de produo e de consumo das
sociedades desenvolvidas e em desenvolvimento. Some-se a isso o crescimento da demanda por
recursos naturais com evidncias concretas de
escassez para vrias sociedades. Particular estresse dos recursos naturais est associado s
agendas de segurana energtica, hdrica e alimentar/nutricional. A deteriorao acelerada da
biodiversidade, a vulnerabilidade dos servios
ecossistmicos ou ambientais e o possvel comprometimento de novos caminhos do desenvolvimento, como a bioindstria, acabam por reve-

34 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

lar a necessidade de uma abordagem diferenciada e inovadora da temtica ambiental. H, ainda,


o aquecimento global e a necessidade imediata
de aes concretas para lidar com as mudanas
do clima se queremos ter ambio maior em relao ao futuro e s nossas possibilidades de desenvolvimento e de crescimento. Tudo isso, num
contexto de uma sociedade globalizada, conectada e vida por participao, incluso e bem-estar.
E, ainda, uma agenda social robusta liderada pela
reduo das desigualdades, eliminao da pobreza e pela incluso de gnero e da diversidade.
evidente que os temas so amplos, diversos
e no necessariamente exaustivos. As escolhas
polticas determinaro as novas narrativas do desenvolvimento e do crescimento econmico. Se
assim , como ento lidar com as questes ambientais como parte estruturante desses processos, mantendo a sua identidade e ampliando a sua
influncia poltica? Como no estarmos limitados
nacionalmente s tendncias globais da geopoltica do desenvolvimento sustentvel? Como ter
uma agenda ambiental no Brasil que de fato contribua para a preparao para o futuro, que nos
coloque na condio de uma sociedade mais justa, inclusiva e ambientalmente sustentvel?
Essas questes buscam ilustrar a distncia
que existe entre o atual contexto da gesto ambiental e as demandas que se apresentam nesse
novo sculo. Ser preciso ir alm do enfrentamento usual e estabelecer novas bases para a
construo do entendimento poltico global. Para
tal, faz-se necessrio o forte engajamento das sociedades, se queremos mudanas.
No contexto dos desafios globais ambientais,
a agenda que atualmente apresenta as melhores
condies para o engajamento poltico orientado
para um futuro mais sustentvel a da mudana
do clima. A geopoltica do clima determina uma
abordagem que vai alm da necessidade da reduo das emisses dos gases causadores do efeito
estufa. As polticas que decorrero dos desejados
novos acordos globais de clima ao amparo da
Conveno-Quadro sobre Mudanas do Clima
devero assegurar, no contexto nacional, o enga-

jamento dos setores econmico e produtivo, a


inovao tecnolgica e a promoo da competitividade da economia nacional, mantendo-se a integridade ambiental e a incluso social.
Tal quadro estabelece desafios nicos para o
Brasil e para a sua poltica ambiental. Esses desafios so bem ilustrados pelas agendas de floresta e
de produo de alimentos, por exemplo. O Brasil
logrou sucesso espetacular na reduo do desmatamento na Amaznia, mas preciso construir
novas polticas ps-desmatamento (os tempos de
low hanging fruits esto passando), com fundamentos claros e objetivos para uma inovadora
economia florestal e para uma nova abordagem
integrada de uso da terra. O nosso pas encontra-se em posio privilegiada, pois tem condies
plenas de aumentar a eficincia do uso da terra,
buscando racionalizar a produo agropecuria e,
ao mesmo tempo, a proviso de dividendos ambientais. A coordenao das polticas pblicas
ser essencial para que se alcancem benefcios
nos dois segmentos produtivo e ambiental.

A agenda ambiental nos prximos


anos no Brasil

s desafios so muitos e diversos se considerarmos a diversidade e a magnitude dos


nossos ativos ambientais, a forte vocao urbana
e as demandas do presente impostas pelas agendas social e econmica. Uma primeira ruptura
diz respeito poltica ambiental como alavanca
para o desenvolvimento de mercados, gerao de
empregos, desenvolvimento tecnolgico e incluso social. Nesse escopo, identifica-se como novo caminho a implantao do Novo Cdigo Florestal, com destaque para o Cadastro Ambiental
Rural (CAR) como instrumento de mudana, de
integrao de polticas pblicas, de fortalecimento do federalismo cooperativo e de definio de
novas bases para o uso sustentvel do territrio.
A agenda da Mudana do Clima ressalta o
nosso papel de liderana nas negociaes internacionais com vistas a um novo acordo global, no
contexto do regime internacional em vigor, se-

. . . . . . . . . . . . . . . . os novos caminhos da poltica ambiental no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 35

gundo a perspectiva da reestruturao produtiva


rumo uma economia de baixo carbono e reduo das nossas vulnerabilidades sociais e ambientais. O esforo poltico ser o de assegurar que as
negociaes no constituam entrave ao desenvolvimento sustentvel e que considerem, objetivamente e com equidade, os vrios impactos econmicos que esto em jogo. Essa liderana internacional tambm deve ser exercida na construo
da Agenda Ps-2015, nos novos caminhos dos
Objetivos do Desenvolvimento Sustentvel
(ODS), lanados a partir da Rio + 20, e na consolidao dos nossos resultados na esfera dos Objetivos do Desenvolvimento do Milnio (ODM).
Cabe, ainda, ressaltar as oportunidades que
se colocam no debate com o setor empresarial e
as estruturas atuais e futuras de consumo e de novos mercados. crescente o espao para novas
prticas comerciais em torno do ambientalmente adequado, envolvendo estruturas tecnolgicas e econmicas inovadoras nas cadeias de produo e de consumo. Destaque cabe busca por
novos modos de vida nas cidades, orientados
pela qualidade de vida e bem-estar. Arranjos econmicos se estruturam em torno desse novo
comportamento e requerem resultados efetivos
das polticas pblicas. Ilustrativo desse processo
so os desafios de implantao da Poltica Nacional de Resduos Slidos, com a consolidao de
estratgias prprias de logstica reversa, a incluso dos catadores na cadeia produtiva da reciclagem, alm da mudana do comportamento de
cada um de ns a respeito no s dos nossos direitos, mas tambm dos nossos deveres.
A conservao, o uso sustentvel e a proteo
da biodiversidade requerem uma percepo inovadora para o enfrentamento dos desafios globais
e nacionais. Experincias bem-sucedidas como o
Programa reas Protegidas da Amaznia (Arpa)
revelam esses novos caminhos. Mas, preciso
uma viso ambiciosa e corajosa para provocar as
rupturas necessrias no sentido de possibilitar
que esse tema tambm exera papel indutor do
desenvolvimento sustentvel. importante o alinhamento das polticas de conservao (reas

protegidas, acesso a recursos genticos, conservao/preservao de fauna e de flora) com as


dinmicas econmicas e sociais, minimizando os
conflitos por territrio e ampliando as oportunidades de convergncia. Torna-se essencial compreender os requisitos econmicos, legais, tecnolgicos e institucionais que so necessrios
consecuo dessa ambiciosa agenda.

Polticas de segurana hdrica

m novo olhar poltico sobre os usos do territrio que consolide os direitos de populaes e comunidades locais, que concilie os vrios usos econmicos e de infraestrutura e de logstica, mas que tambm assegure a proteo
ambiental, precisa ser estabelecido no Brasil.
praticamente invivel a gesto ambiental eficiente sem a integrao das agendas e sem uma nova
lgica institucional, legal e financeira para as polticas ambientais de conservao. As solues
necessrias no mais se limitam s prticas de
pequena escala ou aos projetos no replicveis e
localizados. Ao contrrio, devem ser estruturantes, robustas e definitivas.
A deciso de fazer deve ser acompanhada de
transparncia, de participao e de mecanismos
que viabilizem a efetividade das reas protegidas
(pblicas e privadas), alm da adoo de instrumentos mais efetivos de financiamento e de consolidao das vocaes e propsitos de uso da
nossa biodiversidade. A complexidade dessa
agenda no se limita ao passivo existente de regularizao fundiria ou de insuficincia de estruturas de acesso e de uso dessa riqueza. Requer mudanas expressivas nos modelos institucionais e
de gesto em prtica, nos arranjos legais existentes e nos atuais mecanismos de integrao com
outras polticas pblicas e com os mercados.
Por fim, trs assuntos reforam a urgncia do
dilogo poltico com o futuro, advindos da necessidade de mudana imediata. O primeiro diz respeito aos recursos hdricos e a vinculao com
polticas de segurana hdrica, produo industrial e agrcola, qualidade de vida nas cidades,

36 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

produo de energia, incluso/excluso social e


vulnerabilidades urbanas. A despeito de o Brasil
ser o detentor das maiores reservas de gua doce
do mundo, a prioridade do tema vai alm do uso
eficiente e do combate ao desperdcio. A questo
central talvez seja a alocao tica e justa de gua
nos vrios cenrios de desenvolvimento e numa
relao de custo-efetividade mais real, na qual a
segurana hdrica ganha contorno estratgico na
tomada de deciso sobre o crescimento econmico e o desenvolvimento que nos ligam ao futuro.
O segundo envolve a inovao tecnolgica e
a qualidade do nosso desenvolvimento. Falo aqui
da necessria mudana na participao da cincia, do conhecimento e da inovao na agenda
ambiental. Diversas so as oportunidades. A
agenda de acesso aos recursos genticos e de repartio de benefcios decisria para uma mudana do olhar e da ao poltica em relao ao
conhecimento e ao meio ambiente. A ruptura
emblemtica quanto aos novos tempos: sair do
olhar restritivo do combate biopirataria e apostar nos caminhos da bioindstria na alimentao,
nos medicamentos, nos cosmticos e afins. Um
desafio que vai desde novos patamares de patentes brasileiras a uma melhor distribuio de renda, a partir do reconhecimento e da valorao das
riquezas culturais que aliceram a diversidade da
nossa sociedade.
O terceiro tema aborda o papel fundamental
do setor financeiro. A qualidade do crdito como
fator decisivo na promoo do desenvolvimento
sustentvel, tendo em vista o seu potencial de impacto sistmico sobre o conjunto da nossa econo-

mia. Tambm, a necessidade de construo das


condies necessrias para buscar a reduo dos
custos de transao de forma permanente e consistente no que diz respeito diretamente agenda
ambiental. Alm da inevitabilidade de equacionamento dos riscos ambientais, evidenciando os passivos ocultos e a incorporao da dimenso de
compliance ambiental produo e ao comrcio.

Segurana jurdica e
excelncia tcnica

fundamental que os custos financeiros associados agenda ambiental estejam explicitados no planejamento e na operao de investimentos no Brasil. imprescindvel nessa rea
dotar o pas de um ambiente de segurana jurdica e de excelncia tcnica, de forma a possibilitar
que o protagonismo seja exercido pelas instituies e pela sociedade, e no mais por riscos e
custos ligados aos passivos ambientais e legais.
A perspectiva de olhar o futuro mais de perto,
como condio poltica de mudana da agenda
ambiental, determina uma maior compreenso do
papel de liderana global do Brasil nessa agenda
e ajuda a entender que os temas de meio ambiente
no esto mais circunscritos aos domnios da tradio ambientalista, que tanto influenciou o modelo de governana ambiental vigente em nossos
pas. O movimento poltico a que aspiramos deve
ser mais ambicioso, na trilha das rupturas necessrias e que dialogue com o novo ambientalismo, motivado pela sustentabilidade e por um
desenvolvimento mais inclusivo e justo.

. . . . . . . . . . . . . . . . os novos caminhos da poltica ambiental no brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37

Os Desafios do Comrcio Exterior nos


Prximos Quatro Anos
Jos Augusto de Castro

m 2010, a revista The Economist apontou o


Brasil em matria de capa, na qual louvava
o bom desempenho da economia e as perspectivas positivas que se abriam para o pas. Trs
anos depois, a revista publicou reportagem argumentando que a economia desandara, pedindo a
cabea do ministro da Fazenda. No difcil ver
por que a revista mudou to radicalmente de
ideia. O crescimento do PIB despencou de 4,3%
ao ano, em 2005-2010, para 2,0% anuais, em
2011-2013, enquanto a expanso do investimento caiu de 9,2% para 2,3% ao ano. Alm disso,
neste ltimo trinio, a inflao mdia ficou em
6,1% ao ano, e o dficit em conta corrente aumentou 1,5% do PIB.
A poucos dias do incio da Copa do Mundo
de futebol promovida pela Fifa, todos os brasileiros torcem para que a reconhecida competitividade de sua seleo seja ratificada em campo, e
que o Brasil seja o campeo.
Porm, voltando no tempo, no ano de 2010, a
Coreia do Sul alcanou a 7 posio no ranking
de pases exportadores da OMC e o 15 lugar na
Copa do Mundo de futebol realizada na frica
do Sul. Parodiando conhecido provrbio, considerou-se feliz no comrcio exterior e infeliz no
futebol.
Naquele mesmo ano de 2010, o Brasil conquistou a 6 colocao no torneio de futebol
mundial e a distante 22 posio no ranking de

Jos Augusto de Castro presidente da Associao de


Comrcio Exterior do Brasil (AEB)

exportao, classificaes que impediram a aplicao do mesmo adgio como consolao, pois
ambos resultados no so condizentes com a
qualidade de seu futebol, nem com o potencial de
sua economia.
Deletando o futebol, priorizando o comrcio
exterior e retornando realidade, em 2013, entre
os 15 maiores pases exportadores, 14 tinham
suas pautas de exportao concentradas em produtos manufaturados, cenrio que demonstra a
importncia da exportao desta categoria de
produtos.
Por outro lado, entre os dez maiores PIBs
mundiais, oito pases tambm esto includos entre os dez maiores exportadores, sendo o Brasil
uma das duas excees, ao ocupar a 7 posio
no PIB, mas alcanar apenas a 22 classificao
como pas exportador.
A Coreia do Sul o 7 maior pas exportador,
com vendas internacionais de US$ 560 bilhes,
em sua quase totalidade de produtos industrializados, e, por analogia com seu PIB, este valor
representa o potencial de exportao do Brasil, e
no os atuais US$ 240 bilhes.
Como particularidade, com base em dados da
OMC para o ano de 2012, no ranking em que so
computadas apenas exportaes de produtos manufaturados, a Coreia do Sul sobe para a 5 posio, enquanto o Brasil desce para o 28 posto,
atrs de Singapura, 12, Mxico, 13, Tailndia,
17, Malsia, 20, Repblica Tcheca, 21, Hungria, 27, e somente uma posio frente do Vietnam, em 29.

38 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Em 2011, ao atingir 1,41% de participao nas


exportaes mundiais, o Brasil alcanou seu melhor resultado nos ltimos 50 anos, mas nos perodos subsequentes esta participao caiu para
1,33% em 2012, queda novamente em 2013 para
1,32% e, uma vez mais, em 2014, deve cair para
projetados 1,22%, ndice que remete o Brasil de
volta mesma participao obtida em 2008.
A ttulo de informao complementar, o Brasil ocupou a 21 posio no ranking mundial de
importao em 2013, ano em que, pela primeira
vez nos ltimos dez anos, seu ndice de participao nas importaes mundiais superou o referente s exportaes, tendo atingido 1,24% em
2010, 1,29% em 2011, 1,26% em 2012, 1,36%
em 2013, e estimados 1,23% em 2014.

Manufaturados perderam
competitividade

nalisando-se estes dados, uma profunda dvida salta aos olhos: por que o Brasil no
um grande player no comrcio internacional?
A resposta a esta indagao deve-se mais a
fatores de ordem interna, representados por entraves e deficincias, e menos a razes externas.
Mas como explicar o fato de, nos ltimos 12
anos, o Brasil ter ampliado fortemente suas exportaes e obtido robustos supervits comerciais, se
apresentava entraves e deficincias internas?
Os bons resultados alcanados neste perodo
foram alcanados, primordialmente, devido a fatores externos, totalmente fora de controle do
Brasil, ainda que altamente positivos para o pas,
e que se deveram, simultaneamente, explosiva
elevao das cotaes das commodities e ao forte aumento no quantum da demanda internacional por estas mercadorias.
Explicitando numericamente os resultados
obtidos desde o incio deste sculo com base em
dados oficiais da Secretaria de Comrcio Exterior do Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior, no ano de 2000, a participao dos produtos manufaturados nas exportaes era de 59,07% e das commodities, de

38,21%. Em 2013, estes ndices se inverteram


completamente, passando a ser de 38,44% para
manufaturados e de 59,27% para commodities,
com produtos como acar refinado, suco de laranja, etanol, leos combustveis e caf solvel
sendo classificados como manufaturados, apesar
de serem comercializados como commodities.
A principal razo para esta inverso de ndices foi que as exportaes de produtos manufaturados perderam competitividade e esto estagnadas nominalmente desde 2008, alm de
estarem concentradas em mercados importadores que apresentam problemas, casos da Argentina e Venezuela.
O Brasil estava preparado para participar
deste novo cenrio econmico mundial?
No estava, como ainda no est, pois as deficincias ou entraves que haviam no incio do
sculo XXI perduram at hoje, algumas mais e
outras menos graves, mas com seus reflexos negativos ainda sendo observados.
Entre os entraves que se tornaram menos graves, podem ser listados os seguintes:
o controle cambial deixou de ser uma prioridade, com os prazos para negociao das divisas
sendo liberalizados;
as importaes tornaram-se mais livres, com a
eliminao de grande parte de seus controles;
as operaes administrativas de exportao
tornaram-se mais geis, com a eliminao de
diversas autorizaes e controles prvios. Por
sua vez, algumas deficincias que existiam tornaram-se mais graves, dentre as quais podem
ser citadas as seguintes:
o custo de logstica tornou-se mais elevado, especialmente devido insuficiente, deficiente e
onerosa infraestrutura de transporte;
a participao de 17 rgos anuentes e/ou intervenientes governamentais no comrcio exterior, alguns com superposio de funes, aumentou a burocracia, e como consequncia natural, tambm os custos;
o fortalecimento da participao do Brasil no
Mercosul tornou-se uma camisa de fora, pois
impediu que acordos comerciais bilaterais e/ou

. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . . . 39

regionais fossem negociados, representando


um isolamento comercial;
a prioridade conferida ao comrcio exterior Sul-Sul, em contrapartida ao abandono do dilogo
comercial ao Sul-Norte, significou perda de mercados externos de manufaturados para o Brasil;
a criao de cultura exportadora ficou mais distante, seja analisando a reduo da quantidade
de empresas exportadoras, seja a duplicao
das empresas importadoras;
ainda continua havendo concentrao de exportao em poucos pases e produtos, mas com a
diferena de que isto agora ocorre com exportaes de commodities, produtos vulnerveis,
sobre os quais o Brasil no tem qualquer controle, seja em termos de preo ou quantidade.
Torna-se importante registrar que pases, normalmente, definem polticas para seu comrcio
exterior com o objetivo primordial de elevar suas
exportaes, cuja consequncia natural gerar, ou
aumentar, supervit em sua balana comercial.
Este objetivo plenamente justificvel em
razo de que aquilo que gera atividade econmica a corrente de comrcio, ou seja, o somatrio
de exportaes e importaes, e no o montante
de supervit comercial.
Em outras palavras, pases no elaboram programas de comrcio exterior tendo como finalidade a obteno de supervit comercial, pois supervit efeito, e no causa.

Os alicerces indispensveis

Brasil, por ser um pas dotado de ampla


extenso territorial, possuidor de amplas
terras qualificadas para a agricultura, detentor de
grandes e diversificadas reservas minerais, beneficiado por adequados nveis de gua e de sol , e
sempre ser, um pas exportador de peso, na
acepo real da palavra.
Com todos estes atributos, o que impede o
Brasil de ser um grande player internacional?
Conforme mencionado anteriormente, o Brasil possui entraves e deficincias internas que
precisam ser eliminadas mediante a realizao de

reformas estruturais, e no atravs de medidas


conjunturais, que so meros paliativos, para o
pas ser reconhecido como um grande player internacional.
A taxa de cmbio no considerada entrave
ou deficincia, pois, se o mercado de cmbio
livre para flutuar conforme as leis do mercado,
esta uma realidade que no se deve discutir.
A propsito, a taxa de cmbio deve ter como
funo ser apenas fator de converso de moedas
estrangeiras, e no fator de competitividade, razo pela qual deve ser neutra.
Desta forma, quais so os desafios a serem
enfrentados pelo comrcio exterior brasileiro nos
prximos quatro anos, seja para manter e/ou elevar os atuais volumes de exportao de commodities e os supervits comerciais obtidos, seja
para o Brasil ser um grande player no comrcio
internacional, com reinsero da exportao de
produtos manufaturados?
Como ocorre na construo de qualquer edifcio, a existncia de slidos alicerces, tambm
denominadas estruturas, a base indispensvel
para que qualquer empreendimento tenha sustentao e xito por longo tempo.
E na atividade de comrcio exterior acontece
o mesmo, apenas com os alicerces, ou estruturas,
tendo diferentes designaes e funes.
Nesse sentido, adiante esto descritos os quatro principais alicerces indispensveis para que o
Brasil alcance seu objetivo de ser um grande
player no comrcio internacional, e que se transformam em desafios para o comrcio exterior
brasileiro nos prximos quatro anos.
1 Criar estrutura institucional
de comrcio exterior
O comrcio exterior brasileiro necessita ter
um dono responsvel por sua performance e ter
sua prpria identidade, forte e independente, na
hierarquia governamental, opinando e/ou participando de todo seu arcabouo normativo, de controles e de acompanhamento de seus resultados.
Para tanto, deve ser elaborada uma poltica
integrada de governo para o comrcio exterior,

40 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

em substituio s vrias polticas isoladas de


cada ministrio, objetivando eliminar superposio de tarefas, divergncias de interpretao entre diferentes rgos e at mesmo entre os prprios rgos.
Nesse sentido, dever existir um representante, com fora estrutural para integrar todas as atividades e formular cobranas relativas ao cumprimento integral de execuo da poltica integrada de comrcio exterior estabelecida.
A atual Cmara de Comrcio Exterior (Camex)
pode desempenhar esta funo, desde que seja fortalecida para serem subordinados a ela rgos com
atuao, direta ou indireta, no comrcio exterior, e
que lhe seja conferido poder efetivo para definir polticas e diretrizes de comrcio exterior.
2 Realizar reforma tributria
O obsoleto, complexo, burocrtico e gravoso
atual sistema tributrio brasileiro incompatvel
com os objetivos projetados pelo pas, pois imobiliza capital de giro sem qualquer remunerao,
onera o custo de produo de industrializados,
reduz sua competitividade e dificulta, ou, at
mesmo, inviabiliza sua exportao, ao mesmo
tempo em que obriga e estimula a exportao de
mercadorias sob a forma de matrias-primas
(commodities), sem agregao de valor e sem
gerao de empregos no Brasil.
Sua reforma estrutural torna-se indispensvel, pois se constitui num dos alicerces fundamentais, tanto da poltica industrial quanto de
comrcio exterior, para oferecer competitividade ao produto brasileiro no exterior, contribuindo para a maximizao das vantagens comparativas e competitivas do setor industrial, e viabilizando a insero internacional nas cadeias
produtivas globais.
Para tanto, torna-se necessrio chegar-se a
consenso federativo para cumprir preceito constitucional de completa imunidade tributria nas
exportaes de bens e servios.
Alm disso, o novo modelo deve desonerar o
produto exportado, ao longo de toda sua cadeia
produtiva, livrando-o de quaisquer impostos, ta-

xas, contribuies e outros gravames, com vistas


a eliminar problemas decorrentes de compensaes, de acmulo de crditos ou de ressarcimento aos exportadores.
Assim, ajustes pontuais em sua atual concepo representam meras aes paliativas e provisrias, sem produzir os efeitos permanentes desejados.
O Brasil precisa de uma reforma do seu sistema tributrio para torn-lo moderno, simples e
competitivo, objetivando desempenhar suas funes de forma racional, sem onerar e inviabilizar
a participao de suas empresas.
3 Criar infraestrutura de transporte
Um pas que exporta mercadorias com grandes volumes de peso e alguns com baixo valor
financeiro requer a existncia de uma infraestrutura de transporte integrada e adequada, que possibilite oferecer custos de logstica competitivos.
Esta realidade ainda no se aplica ao Brasil,
que mostra claras deficincias em praticamente
todos os modais de transporte e apresenta altos
custos de logstica, somente aceitveis neste momento devido ao baixo custo de produo das
commodities em geral, aliado s suas elevadas
cotaes, que permite absorver o proibitivo custo
de frete gerado por esta ineficincia.
No preciso salientar que eventual reduo
mais acentuada nos preos das commodities
pode inviabilizar suas exportaes, ainda mais
que o Brasil no exerce qualquer controle ou influncia sobre suas cotaes.
Atualmente, o custo do frete interno para exportao de soja representa aproximadamente
25% do valor do produto e cerca de 50% do milho, sendo que neste ltimo a exportao j comea a se tornar invivel economicamente. Mantido este cenrio, o Brasil passaria condio de
exportador de frete e no de produto.
O Brasil tem que ser competitivo em quaisquer condies de mercado, no apenas em momentos de cotaes elevadas.
Este seria mais um motivo que recomenda a
industrializao ou agregao de valor s com-

. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . . . 41

modities exportadas, operao inviabilizada pelo


atual sistema tributrio, que onera e adiciona
custo tributrio ao produto durante o processamento industrial.
A mesma ineficincia com os custos de logstica tambm se aplica exportao de produtos
manufaturados, pois a matriz de transporte a
mesma, fazendo com que a perda de competitividade seja mais visvel e forte, pois estes produtos
no esto sujeitos a grandes oscilaes de preos
e a concorrncia muito maior.
Por ser um pas exportador de peso, torna-se
indispensvel para o Brasil dispor de adequada
infraestrutura de transporte, pois sem custos de
logstica competitivos as exportaes brasileiras
tornam-se vulnerveis, pois ficam dependentes
das elevadas cotaes das commodities. J as exportaes de manufaturados conseguem atingir
apenas alguns poucos mercados importadores
prximos, porque seu flego permite somente
voos de galinha.

no Brasil no so altos, entretanto seus encargos


encarecem o custo de pessoal, muitas vezes inviabilizando operaes de exportao e/ou facilitando importaes, com ambas situaes impedindo
a gerao de milhares de empregos no Brasil.
Alm da criao e da consolidao dos alicerces estruturais descritos, outros pontos tambm necessitam ser includos entre os desafios
do comrcio exterior nos prximos quatro anos,
sem ordem de importncia na sua apresentao,
pois todos os tpicos desempenham papel de
destaque em sua respectiva rea de atuao.

4 Realizar reforma trabalhista


A legislao trabalhista brasileira remonta ao
passado, sem ter se adaptado aos novos cenrios
de modernizao criados com a evoluo do
mundo, que desenvolveu novas relaes de trabalho e desempenha papel fundamental na permanente busca de produtividade e competitividade, visando reduo de custos.
Nesse sentido, a legislao trabalhista brasileira necessita ser reformada para se atualizar e
ficar compatvel com os atuais novos tempos.
O Brasil, por dispor de elevada disponibilidade
e diversidade de matrias-primas, grande fabricante de produtos que utilizam mo de obra intensiva e tem tudo para se tornar grande exportador destes produtos. Porm, muitas vezes por razes trabalhistas, deixa de aproveitar estas oportunidades.
Ressalte-se que a reforma da legislao trabalhista no deve ter como objetivo reduzir salrios.
Ao contrrio, estes podem at aumentar, pois sua
finalidade discutir novas alternativas de relaes
de trabalho e estruturas de encargos trabalhistas.
Sempre destacado que os salrios nominais

B Fundo de financiamento a programas


de exportao: A criao de um fundo rotativo,
com diversificadas fontes de recursos, porm contando com a participao da Unio no aporte do
montante inicial de recursos, se destina a construir
estrutura que assegure, gradualmente, reforo nas
condies para a concesso de financiamentos s
exportaes de produtos manufaturados, indistintamente, nas fases de pr e ps-embarque;
Paralelamente, tambm contribuir para facilitar o acesso ao crdito por parte de micro, pequenas e mdias empresas, incentivando a maior
participao destas organizaes nas atividades
de exportao.
Como objetivo complementar, este fundo rotativo ser realimentado com as operaes que forem
sendo liquidadas, reduzindo-se paulatinamente a
dependncia atual e anual de alocao de recursos
no oramento geral da Unio para financiamento
exportao, que muitas vezes no esto disponveis
no incio do ano e outras vezes acabam antes de o
ano findar, prejudicando as exportaes.
Em outras palavras, o que se deseja que o

A Lei geral de comrcio exterior: A recomendao consolidar numa nica lei a grande
quantidade de legislao sobre comrcio exterior
atualmente vigente, ordenando a participao
dos rgos anuentes e/ou intervenientes, com
vistas a evitar a superposio de tarefas, eliminar
a burocracia dispendiosa e disciplinar a emisso
de normas que impem gravames.

42 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ano do comrcio exterior brasileiro para fins de


financiamentos exportao tenha os mesmos 12
meses praticados no mercado internacional, e
no menos que isso.
C Cabotagem: Num pas que possui quase
10 mil km de costa, a cabotagem desempenha
importante papel na logstica de comrcio exterior, pois representa importante base de apoio
domstico para o transporte internacional de carga de exportao e/ou importao.
Nesse sentido, dotar a cabotagem de isonomia
com relao a outras atividades similares desenvolvidas questo de justia e fator de competitividade para o comrcio exterior brasileiro.
Sob os aspectos burocrtico e de custo, no h
razo para se adotar na cabotagem um conjunto de
exigncias prprias do transporte internacional,
quando as mesmas no so aplicveis aos demais
modais de transporte, as quais tornam o tempo de
viagem mais demorado e elevam os custos do frete.
Situao similar se observa nos tributos sobre
a aquisio de combustveis, pois, enquanto as
empresas que fazem o transporte internacional esto isentas de tributao, as empresas que fazem o
transporte de cabotagem so obrigadas a pagar
todos os tributos que incidem sobre combustveis
nas operaes de mercado interno como suporte
para operaes de comrcio exterior.
Desta forma, estes dois exemplos mostrados
elevam os custos de frete na cabotagem e, indiretamente, reduzem a competitividade do produto a
ser exportado, seja commodity ou manufaturado.
D Antecipar prazo de implantao do
Portal nico de Comrcio Exterior: Todos conhecem a realidade da pesada burocracia que impera no comrcio exterior brasileiro, envolvendo
17 ministrios e rgos governamentais anuentes
ou intervenientes, realizando anlises, controles,
fiscalizaes, cobranas, entre outros, algumas
vezes com duplicidade de tarefas, gerando custos
ociosos em termos de tempo e de finanas, que
afetam a competitividade do produto brasileiro,
especialmente o manufaturado.

Nesse sentido, o recm-lanado Portal nico


de Comrcio Exterior representa uma efetiva
oportunidade de diminuir a burocracia no comrcio exterior e, por conseguinte, de reduzir os custos e de aumentar a competitividade do produto
brasileiro na exportao, alcanando tambm os
custos de importao.
Embora no elimine o excessivo nmero de
rgos intervenientes no comrcio exterior, o
Portal racionaliza suas atuaes e pode minimizar este problema.
Todavia, prev-se apenas para 2017 o prazo
para sua implantao estar totalmente concluda.
Nesse sentido, recomenda-se antecipar seu
prazo total de implantao, acelerando a adoo
de medidas para agilizar seu processo operacional e reduzir o custo burocrtico.
E Decises de mdio ou longo prazos: As
operaes realizadas no comrcio internacional,
especialmente envolvendo produtos manufaturados, tm suas avaliaes, decises e reflexos tomados em um tempo que ultrapassa o curto prazo, pois tanto as negociaes quanto os prazos
dos contratos de compra e venda demandam,
pelo menos, mdio prazo.
Exemplo recente ocorreu com o mecanismo
do Reintegra, anunciado em 2011, implantado
em 2012 e revogado em 2013, criando expectativas positivas para as exportaes, mas gerando
insegurana e possveis prejuzos para quem negociou contrato de exportao acreditando em
sua prorrogao.
Nesse sentido, recomenda-se que iniciativas
de poltica de comrcio exterior adotadas pelo
governo brasileiro sejam permanentes, ou pelo
menos de mdio ou longo prazos, pois medidas
de curto prazo de vigncia acabam se transformando em temporrias ou provisrias, gerando
insegurana para a tomada de deciso.
Esta recomendao deve-se ao fato de que
governos geralmente pensam no curto prazo, at
a prxima eleio, enquanto empresas e mercados internacionais pensam em mdio ou longo
prazos, e quem no se adaptar a essa realidade

. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . . . 43

pode deixar de participar ativamente ou at mesmo ficar fora do mercado.


F - Estimular negociao de acordos comerciais: O mundo comercial tem incrementado
a negociao de acordos comerciais bilaterais e/
ou regionais, mediante reduo de tarifas aduaneiras, concesso de facilidades no tarifrias e
abertura de mercados, medidas que ampliam
operaes de exportao e importao entre os
pases envolvidos e, naturalmente, isolam comercialmente as naes que no participam destes acordos, situao vivenciada pelo Brasil.
Enquanto o Brasil tem apenas trs acordos negociados, ainda assim inexpressivos, pases como
Chile, Mxico e at mesmo os Estados Unidos
apresentam nmeros bem mais significativos.
Nesse sentido, deve ser estimulada a utilizao, pelo Brasil, desta estratgia adotada por outros pases, com vistas abertura de mercados e
tambm sua insero competitiva nas cadeias
produtivas globais, viabilizando o aumento das
exportaes brasileiras, notadamente de produtos manufaturados.
G Relanamento do Reintegra: A Organizao Mundial do Comrcio (OMC) reconhece como
legtimo o ressarcimento ou restituio de tributos
que, indiretamente, gravam o processo de fabricao de produtos exportados, medida adotada por
diversos pases sob diferentes denominaes.
Sua aplicao mundial tem como finalidade
evitar que produtos sejam exportados com tributos agregados, reduzindo sua competitividade internacional.
Especificamente ao Brasil, a prpria Constituio estabelece a no incidncia de tributos sobre as vendas para o exterior.
Assim, torna-se urgente oferecer condies
de competitividade produo nacional, e o relanamento do Reintegra constitui-se em importante ferramenta para se alcanar este objetivo.
A exemplo do que ocorre em outros pases,
seus ndices percentuais de ressarcimento devem
ser fixados individualmente para cada produto e

definidos conforme sua cadeia produtiva, com


alquotas variveis limitadas a 10% do valor exportado e vigncia por tempo indeterminado.
H Promover feiras e exposies no exterior: O Brasil reconhecido mundialmente
como um pas produtor e exportador de commodities, mas tambm muitos desconhecem que o
pas possui um grande, moderno e diversificado
parque industrial fabricante de produtos manufaturados com baixa, mdia e alta tecnologia.
Para reverter esta situao e criar condies
para elevar suas exportaes, especialmente de
produtos manufaturados, a realizao de feiras e
exposies no exterior, exclusivamente para produtos brasileiros, em pases selecionados conforme sua localizao estratgica ou seu potencial
de importao, representa efetiva oportunidade
para divulgar o Brasil como pas industrial, alm
de proporcionar a abertura de novos mercados, a
conquista de novos clientes e a realizao de novos negcios de exportao.
Esta forma de promover exportaes largamente utilizada por pases com forte agressividade comercial, principalmente fabricantes e exportadores de produtos manufaturados, e com
destacada participao no ranking mundial de
exportao.
I Definir mercados prioritrios: A acirrada concorrncia comercial mundial exige que
pases adotem criteriosos parmetros para selecionar seus mercados prioritrios, sem envolver
ideologia ou aspectos polticos.
Naturalmente, esta escolha deve levar em
considerao os produtos que se deseja comercializar no mercado internacional ou que apresentam maior nvel de competitividade.
Nesse sentido, torna-se importante definir se
o Mercosul continua como unio aduaneira, se
ser transformado em rea de livre comrcio e
como ser a forma de participao do Brasil.
Simultaneamente, todos os esforos devem ser
envidados para concretizar a negociao do acordo
comercial entre o Mercosul e a Unio Europeia.

44 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Adicionalmente, devem ser desenvolvidas


aes para o Brasil reaproximar-se comercialmente dos EUA, o maior mercado importador do
mundo e a vitrine comercial para outros pases.
Aps a definio dos mercados prioritrios,
devero ser escolhidas as ferramentas a serem
utilizadas para maximizar a participao brasileira naqueles pases selecionados.
Pelo exposto, pode-se afirmar que o desafio
principal que se impe vencer em prol do comrcio exterior brasileiro, nos prximos quatro
anos, realizar as necessrias reformas estruturais e adotar as aes complementares listadas,
indispensveis para a criao de slidos alicerces para aplicao de um conjunto de aes voltadas para o fortalecimento do comrcio exterior brasileiro.
A viabilizao destes desafios tem como
prioridade, nos prximos quatro anos, alcanar
os seguintes objetivos:
tornar a exportao uma atividade sempre atrativa, estrategicamente e/ou economicamente;
estimular o desenvolvimento da cultura exportadora;
ampliar a base de empresas exportadoras, tornando-a compatvel com o porte do Brasil;
recuperar a participao de produtos manufaturados na pauta de exportao brasileira, mantendo ou elevando, porm, os atuais volumes
de exportao de commodities;
recuperar a competitividade perdida dos produtos manufaturados a partir de 2007;
elevar os ndices de participao do Brasil no

comrcio mundial e melhorar a posio brasileira no ranking de pases exportadores;


Este conjunto de aes propostas tem como
finalidade mais reduo de custos e menos taxa
de cmbio, eliminando a dependncia da taxa
de cmbio na exportao e reduzindo a elevada
volatilidade nas taxas cambiais, fatores que geram menor competitividade, atratividade e insegurana para fechar negcios.
Apenas como um exerccio de futurologia,
em 2014, o Brasil vai constatar queda em sua
corrente de comrcio, ou seja, queda na atividade
econmica, no importando o resultado da balana comercial, pois apenas efeito da reduo
dos valores de exportao e importao.
Em 2015, 2016, 2017 e 2018, esta situao
pode se repetir. Basta que sejamos passivos e
deixemos o mundo econmico tentar resolver
nossos problemas.
Em outras palavras, temos que rezar muito, em
mandarim, para que a China mantenha seu crescimento econmico em nvel elevado e mantenha as
cotaes das commodities em patamar suficiente
para continuar escondendo nossos problemas. O
Brasil precisa voltar a rezar em portugus.
Finalmente, apenas como reflexo, em 2013, o
valor do PIB do Brasil foi de US$ 2,242 trilhes e o
da Coreia do Sul, de US$ 1,221 trilho. Naquele
mesmo ano, as exportaes de produtos manufaturados do Brasil alcanaram US$ 93 bilhes e as da
Coreia do Sul, US$ 550 bilhes, ou seja, seis vezes
mais que as do Brasil. Ser que o parque fabril da
Coreia do Sul seis vezes maior que o do Brasil?

. . . . . . . . . . . . os desafios do comrcio exterior nos prximos quatro anos . . . . . . . . . . . . . . 45

Dilma se Afasta do Itamaraty, e Brasil


Perde Espao no Mundo
Carlos Eduardo Lins da Silva

Brasil teve, ao longo de 16 anos consecutivos, presidentes da Repblica


com gosto por poltica externa e com
vises claras e determinadas para o pas no cenrio mundial. Cada um a seu modo e ambos
sujeitos a crticas, Fernando Henrique Cardoso
e Luiz Incio Lula da Silva conduziram as relaes internacionais do Brasil dentro dos cnones do Itamaraty, que perduram h mais de um
sculo, e foram capazes, graas s suas caractersticas individuais e ousadia de suas propostas, de elevar a projeo geopoltica do pas a
patamares sem precedentes.
Quando Dilma Rousseff assumiu a Presidncia, seu desafio nesta rea estava certamente entre os maiores que enfrentou. Em especial porque seu antecessor imediato vinha, nos anos finais de seu mandato, dedicando-se a movimentos desmesuradamente pretensiosos, talvez pelo
excesso de confiana derivado da posio extraordinria em que a crise econmica de 2008 colocou as principais naes emergentes (Brasil
entre elas) no contexto global diante das grandes
potncias tradicionais, fragilizadas ao menos
temporariamente.
O episdio da mediao turco-brasileira para
o programa nuclear iraniano e o oferecimento do
pas para tentar resolver o conflito entre Israel e
Palestina so exemplos da ambio do presidente
Lula, que muitas vezes no encontrava sustenta-

Carlos Eduardo Lins da Silva editor da revista Poltica


Externa e global fellow do Woodrow Wilson Center

o nas condies reais do pas para concretizar


suas pretenses.
Diante do conjunto amplo de aes, algumas espalhafatosas, realizadas por Lula na poltica externa, Dilma certamente teria dificuldades para criar uma agenda internacional prpria
e relevante, uma vez que o predecessor parecia
j ter se disposto a ocupar quase todos os espaos imaginveis.
Mas, duas possveis abordagens pareceriam
naturais, a partir da sua biografia. O fato de ela
ter sido presa e torturada durante a ditadura
brasileira era uma provvel indicao de que a
defesa dos direitos humanos pudesse vir a ser
sua marca registrada nos fruns mundiais; a fama de tcnica e gerente eficaz talvez desse a
entender que sua diplomacia seria prioritariamente econmica.
Entretanto, embora no incio de seu mandato
ela realmente tivesse emitido sinais de que estes
temas seriam suas prioridades internacionais e
apesar de a reao a esses sinais ter sido basicamente positiva tanto na opinio pblica brasileira
quanto na mundial, o fato que ao longo dos
anos as iniciativas que ela tomou foram perdendo flego, com sucessivas demonstraes de que
a presidente no tem grande interesse pelos assuntos mundiais e de que ela no tem pacincia
nem admirao pela atividade diplomtica.
Aps 16 anos de exerccio intensivo da diplomacia presidencial, o pas se v com uma agenda
externa enfraquecida, com presena limitada nos
principais fruns mundiais, incapaz de exercer

46 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

sua liderana natural na regio da Amrica do


Sul, que est dividida como raramente esteve, e
tem sido frequentemente omisso em diversos
momentos de crises internacionais.

Direitos humanos

ntes mesmo de assumir a Presidncia, Dilma Rousseff fez declaraes pblicas sobre
a iraniana Sakineh Ashtani, condenada morte
por apedrejamento por suspeita de adultrio, que
deram a impresso de que ela poderia se tornar
uma lder relevante no mundo nos debates sobre
direitos humanos.
O subsequente esfriamento das relaes com o
Ir, calorosas no segundo mandato de Lula (em
especial aps o brasileiro ter-se referido s denncias de fraude na eleio de Mahmoud Ahmadinejad para a Presidncia do Ir em 2009, como protestos de torcedores de um time derrotado e comparou o pleito a um Fla-Flu), parecia confirmar
essa possibilidade, ainda mais depois de, em janeiro de 2012, Ahmadinejad ter excludo o Brasil
de seu priplo latino-americano e seu porta-voz
ter criticado Dilma e lamentado a falta de Lula
frente do governo brasileiro. O Brasil chegou a
votar em 2011 na ONU a favor de resoluo que
criou a relatoria especial para o Ir, ao contrrio de
seu histrico anterior de contnuas abstenes em
decises similares ao longo do sculo XXI.
No discurso que fez em abril de 2011 aos formandos da turma de 2010 do Instituto Rio Branco, em outro exemplo de que esta poderia vir a
ser uma caracterstica marcante de sua administrao, ela afirmou que o tema dos direitos humanos seria promovido e defendido em todas as
instncias internacionais sem concesses, sem
discriminaes e sem seletividade.
Na medida em que seu governo progredia, no
entanto, Dilma deixou de lado a nfase nos direitos humanos de seus primeiros pronunciamentos
pblicos, em especial quando o assunto dizia respeito a regimes com os quais ela e seu partido
tm relaes ideolgicas histricas, como Cuba,
que ela visitou em 2012, poucas semanas depois

de o dissidente Wilman Villar ter morrido aps


uma greve de fome, sem que nem este nem outros fatos relevantes de violao de direitos humanos na ilha na poca de sua viagem a Havana
(como o impedimento para a jornalista Yoani
Snchez sair de Cuba para o Brasil, que lhe havia
concedido visto de entrada) fossem mencionados, ao menos publicamente, pela presidente.
Ou como a Venezuela, onde diversos abusos
contra as liberdades civis e polticas foram cometidos pelo governo Maduro ao longo de 2013
e 2014 sem que o de Dilma se manifestasse, exceto em fruns oficiais coletivos para facilitar
(sem grande sucesso) o dilogo com as oposies venezuelanas, como o da Unasul, ou possivelmente em negociaes privadas.
Em resposta a crticas sobre a omisso brasileira em crises humanitrias como as de Venezuela e Sria, a administrao Dilma com frequncia,
a exemplo do que fazia a de Lula, recorreu ao argumento de que a atividade brasileira nos bastidores produziria mais resultados positivos do que
admoestaes prescritivas em pblico, o que pode ser verdade em muitas situaes. Mas, o fato
que, pelo menos no caso da Venezuela, esse trabalho privado no parece estar surtindo efeito.
Alm disso, h situaes em que problemas
com direitos humanos se desenrolam necessariamente s claras e houve ocasies deste tipo em
que o desempenho do governo Dilma deixou nitidamente a desejar, como no do senador boliviano Roger Pinto Molina.
Em maio de 2012, dizendo-se ser vtima de
perseguio poltica, o senador de oposio ao
governo de Evo Morales pediu asilo ao Brasil, e
Dilma o concedeu, aps ouvir opinio favorvel
do Itamaraty, conforme as tradies da diplomacia brasileira. No entanto, a Bolvia se recusou a
dar salvo-conduto para permitir a ida do senador
para o Brasil, em contraste com o que fizeram
algumas das piores ditaduras latino-americanas,
como a de Pinochet, no Chile, que em geral respeitavam a deciso de pases amigos darem asilo
a seus adversrios polticos, e em flagrante desrespeito Conveno de Caracas sobre Asilo Di-

. . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo . . . . . . . . . . . . . 47

plomtico, de 1954, que determina que a concesso de salvo-conduto tem de ser imediata.
O Brasil no apenas acatou sem reao expressiva a negativa boliviana em conceder salvo-conduto a uma pessoa a quem concedera asilo
poltico, mas tambm aturou diversas represlias
pouco veladas de La Paz, como o tratamento degradante dado a torcedores do Corinthians no
caso da morte de um rapaz em jogo do time pela
Copa Libertadores da Amrica e presses para
piorar ainda mais as condies de vida do senador Pinto Molina em sua embaixada.
Incidente especialmente simblico do nvel de
concesses a que o governo brasileiro tem se disposto a fazer ao boliviano em referncia a este caso, foi a inspeo a que foi submetido o avio oficial do ministro da Defesa, Celso Amorim, antes
de deixar a Bolvia, sem que nem ele nem nenhuma autoridade brasileira protestassem vigorosamente (como caberia) antes, durante ou depois da
inusitada atitude, rarssima entre naes amigas.
Pinto Molina passou 455 dias numa sala da
embaixada brasileira, sem direitos assegurados a
quase todos os prisioneiros no mundo ocidental,
como os de tomar banhos de sol peridicos e de
receber visitas ntimas. Nesse perodo, o governo
brasileiro chegou a lhe sugerir que renunciasse
ao direito de asilo em troca de o Brasil o levar
para um terceiro pas (Uruguai, Venezuela ou Nicargua), uma proposta absolutamente inusitada
para a diplomacia brasileira, a qual o senador recusou enfaticamente, tendo dito que preferiria
morrer. A deteriorao das condies fsicas e
emocionais do senador era clara.

Discordncias entre o MRE


e o Planalto

m agosto de 2013, o diplomata brasileiro


Eduardo Saboia resolveu, por sua conta e risco, tirar Pinto Molina da Bolvia e lev-lo clandestinamente ao Brasil, o que instou Dilma a
demitir seu chanceler, Antonio Patriota, congelar
a carreira de Marcel Biato, ento embaixador na
Bolvia, e punir Eduardo Saboia. O episdio,

ainda no encerrado, j que o senador no est


formalmente refugiado no Brasil e a comisso do
Itamaraty encarregada de avaliar a atitude de Saboia ainda no concluiu seus trabalhos, seguramente enfraquece a instituio do asilo poltico,
uma das mais respeitveis e veneradas da diplomacia mundial e especificamente da diplomacia brasileira , e um dos basties do respeito aos
direitos humanos. Vale registrar que pouco antes
de Pinto Molina chegar a Corumb levado por
Saboia, a Unasul, entidade qual o governo brasileiro d mxima importncia, havia aprovado o
direito universal a asilo e explicitado que nenhum pas poderia impedir o asilado de transitar
at o pas que o acolhe.
A demisso do ministro Patriota devido a esse
caso foi o fato que deixou mais patente o grau de
discordncias a que haviam chegado o Itamaraty
e o Planalto. Sua indicao para o cargo de ministro das Relaes Exteriores em 2011, por sinal,
havia sido interpretada como um dos indcios de
que Dilma Rousseff iria procurar desenvolver um
itinerrio mais centrista e menos ideolgico do
que o de seu predecessor para as relaes internacionais do Brasil. Patriota considerado pela
maioria dos seus pares e dos especialistas em poltica externa brasileira como exemplo rematado
do profissionalismo do Itamaraty, que provoca
admirao internacional pela sua eficincia.
Efetivamente, ele e seu secretrio-geral Ruy
Nogueira, adotaram atitudes que contrastaram
com o carter mais doutrinrio que caracterizou
a gesto do ministro Celso Amorim e seu secretrio-geral, Samuel Pinheiro Guimares. Com
isso, Patriota e Nogueira foram capazes de atenuar, com estilo discreto e conciliador, muitas
divises que haviam sido criadas no Itamaraty
nos oito anos anteriores.
Mas, no campo das polticas pblicas e do
comportamento externo do Itamaraty, muito
poucas iniciativas de Patriota prosperaram, provavelmente, em grande parte, pela falta de empatia entre o ministro e a presidente (e a Presidncia , sem dvidas, a instncia que define os rumos da poltica externa do pas) e pela inapetn-

48 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

cia de Dilma em relao aos temas internacionais. Essas duas caractersticas da presidente foram ficando clarssimas at o desfecho que
resultou na demisso de Patriota, substitudo por
outro diplomata profissional e sbrio, Luiz Alberto Figueiredo Machado, que parece gozar de
mais confiana da presidente que seu antecessor,
e colocou na Secretaria-Geral um colega igualmente capaz e isento, Eduardo dos Santos. Essas
medidas asseguram um clima de confiana interna capaz de minimizar os muitos problemas que
a baixa prioridade do Itamaraty na agenda presidencial pode causar.

Responsabilidade ao proteger

e pode ser correta a tese de que s vezes a


defesa dos direitos humanos feita por meio de
conversaes reservadas mais eficaz do que de
admoestaes pblicas, tambm verdade que
pases tm condies de tomar iniciativas frteis
em fruns adequados, as quais podem resultar
em medidas muito impactantes na defesa dos direitos humanos, de modo sistemtico e perene.
O exemplo mais expressivo de como o governo Dilma deixou passar, no campo da diplomacia
clssica, oportunidades de se projetar como lder
relevante na rea de direitos humanos foi sua falta
de empenho em liderar o processo de disseminao de um conceito novo, que ela mesma lanou
em seu primeiro discurso Assembleia Geral da
ONU, em setembro de 2011, o da responsabilidade ao proteger. O tema tentou dar conta das
contradies entre a necessidade de a comunidade internacional fazer eventuais intervenes armadas em alguns pases em casos inegveis de
abusos contra seus prprios cidados civis cometidos por governos opressores, como o genocdio
em Ruanda e o massacre de Srebrenica.
Tais situaes deram margem s assim chamadas intervenes humanitrias, as quais, no
entanto, com frequncia, funcionaram como pretexto para aes de grandes potncias contra Estados frgeis com propsitos muitas vezes de
poltica interna dos interventores ou de gerao

de negcios para suas empresas na reconstruo


de naes destroadas ou por guerras civis ou pelas prprias intervenes militares.
Aps a guerra do Kosovo, numa tentativa de
criar parmetros menos subjetivos para a definio de quando Estados poderiam ter o direito de
intervir em outros pases para tentar atenuar ou
solucionar tragdias humanitrias, comeou-se a
esboar o princpio da responsabilidade de proteger, adotado pela ONU em 2005. Este tambm foi considerado por muitos observadores
como excessivamente fluido e, ainda, incapaz de
evitar aes pouco orientadas por princpios efetivamente justificveis do ponto de vista tico,
como se observou no caso da interveno militar
da Otan na Lbia, em 2011.
Por isso, quando o Brasil props a alternativa
da responsabilidade ao proteger, que enfatiza
estabelecimento de critrios mais objetivos e de
transparncia, alm da responsabilizao pelo
Conselho de Segurana dos autores de eventuais
excessos durante o empreendimento das aes
militares, a iniciativa foi saudada por setores expressivos da comunidade internacional como
digna de apoio. Alm disso, com ela, o pas se
apresentava como propositor normativo, papel
em geral desempenhado apenas pelas grandes
potncias mundiais, o que sem dvida elevou seu
perfil na comunidade internacional.
Evidentemente, a proposta brasileira enfrentou resistncia de atores importantes do cenrio
geopoltico mundial, inclusive (e principalmente) dos cinco membros permanentes do Conselho
de Segurana da ONU. Mas, foi recebida com
simpatia ou solidariedade explcita por outros
personagens relevantes, entre eles alguns governos (como os da Alemanha, Turquia, frica do
Sul, ndia) e muitas ONGs, alm de comentaristas influentes na mdia internacional. Embora o
governo brasileiro no tenha dado a nfase que
poderia para fazer avanar a discusso do conceito com vistas a uma eventual adoo pela
ONU, no mbito acadmico e de organizaes
no governamentais, a tese continua sendo discutida e tem angariado apoio, que poderia ser

. . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo . . . . . . . . . . . . . 49

bem mais intenso se o Estado brasileiro demonstrasse mais interesse em promov-lo.


O Brasil chegou a apresentar formalmente ao
Conselho de Segurana da ONU projeto para
transformar a tese da responsabilidade ao proteger em conceito operacional. Embora as chances de aprovao fossem realisticamente pequenas, houve considervel apoio para o Brasil persistir na sua defesa. No entanto, o governo Dilma
parece t-la abandonado, como fez com outros
promissores caminhos que estava trilhando no
campo da poltica externa, sem prestar contas
sociedade brasileira das razes que a levaram a
adotar tal atitude.

Diplomacia econmica

o primeiro ano de seu governo, a presidente


deu indcios, a exemplo do que fez com relao aos direitos humanos, de que a segunda
possvel nfase temtica previsvel para a sua diplomacia, a econmica, seria uma das bandeiras
da poltica externa de sua gesto.
Por exemplo, na visita do presidente Barack
Obama a Braslia, em 2011, suas iniciativas de
dilogo com o colega americano centraram-se
em projetos econmicos concretos, como a proposta de um programa de incentivo ao biocombustvel para aviao, na argumentao pelo fim
da aplicao de sobretaxas ao etanol brasileiro
importado pelos EUA (o que acabou acontecendo, tendo sido este um dos sintomas da boa relao que os dois presidentes indicavam estar
construindo ento) e em discusses sobre como
lidar com a crise financeira (com ataques poltica monetria das grandes potncias), sobre a
insero do Brasil no G-20 e sobre reformas em
instituies multilaterais, como o FMI e o Bird.
Ao lidar com temas econmicos, desde o incio, a presidente j demonstrava tambm seu pouco apreo pelo Itamaraty, ao dividir mais e mais
as responsabilidades pela definio de polticas e
pela conduo de negociaes internacionais
com outros atores, como os ministrios da Fazenda e do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio.

Nesse contexto, o ministro da Fazenda, Guido


Mantega, acabou ganhando proeminncia com
suas constantes acusaes contra EUA e China
por, em sua opinio, manterem suas moedas artificialmente desvalorizadas, e, talvez por isso, ela
tenha cogitado propor que a OMC tivesse poder
para controlar as polticas cambiais de seus pases
membros, medida extremamente invivel.
Quando ocorreu uma das principais vitrias
do Brasil na rea externa em seu governo, a eleio de Roberto Azevdo para a direo-geral da
Organizao Mundial do Comrcio, Dilma deu
pouco crdito ao trabalho desempenhado pelos
diplomatas brasileiros para obt-la, reivindicando
para a Presidncia, e para o prestgio e o peso inatos do pas, a maior parte dos louros pela vitria.
Outro importante posto de organizao multilateral obtido pelo Brasil durante o governo
Dilma foi o de diretor-geral da Organizao das
Naes Unidas para Agricultura e Alimentao
(FAO) para Jos Graziano da Silva, em 2011, fato particularmente relevante para a presidente
por ter sido esse um reconhecimento internacional a polticas pblicas especificamente defendidas por seu antecessor e padrinho poltico, o ex-presidente Lula.
Com o passar dos anos, o entusiasmo de Dilma pela diplomacia econmica tambm arrefeceu
e nada de muito marcante foi obtido tampouco
nessa rea em seu primeiro mandato. Em grande
parte, porque o papel de protagonismo que os pases emergentes haviam desempenhado no auge
da crise financeira internacional se desvaneceu
devido recuperao parcial das potncias tradicionais e desacelerao econmica dos prprios
emergentes a comear pela China, um dos principais fatores do crescimento extraordinrio do
Brasil nos anos finais do governo Lula.
Ela ainda parece manter um pouco mais de
gosto para lidar com os temas econmicos internacionais do que com os polticos, no frum dos
Brics, por exemplo, ao qual ela d importncia, a
ponto de pagar um alto custo de imagem com a
omisso brasileira no episdio da anexao da
Crimeia pela Rssia para no desagradar o cole-

50 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

ga Vladimir Putin e garantir sua presena na prxima cpula do grupo, em Fortaleza, em julho de
2014. No entanto, as novas condies da conjuntura mundial da economia no favorecem iniciativas mais ousadas nessa rea, como o almejado
banco de desenvolvimento desses cinco pases,
que vai ser constitudo formalmente, mas sobre
cujo xito efetivo pairam muitas dvidas. A tendncia de Dilma tem sido se encolher tambm
nesse aspecto especfico, inclusive porque a deteriorao da situao econmica interna do Brasil exige dela mais ateno.

Menos viagens que nos governos


FHC e Lula

uando escolheu, em 2011, a China para ser o


palco para sua estreia como lder brasileira
no exterior, Dilma enfatizou sua opo pela diplomacia econmica. Mas, dessa relao bilateral tampouco surgiram dividendos dignos de nota alm do
comrcio, que j vinha crescendo fazia anos.
Por exemplo, a fbrica no Brasil em que a
empresa chinesa Foxconn comearia a produzir
tablets, a partir de novembro de 2011, com investimentos de US$ 12 bilhes em cinco anos e e
criao de 100 mil empregos, conforme Dilma e
o ento ministro da Cincia Aloizio Mercadante
anunciaram em Beijing, ainda no teve suas
obras iniciadas. Barreiras importao pela China de produtos brasileiros de maior valor agregado tampouco foram derrubadas pelos chineses.
As exportaes brasileiras para aquele pas tm
cado, em virtude da desacelerao da economia
chinesa. E o apoio formal da China reivindicao brasileira de ter um assento permanente no
Conselho de Segurana da ONU que Dilma esperava obter em sua visita tambm nunca veio.
Outra iniciativa na rea da diplomacia econmica anunciada por Dilma em seu ano inicial no
poder e que no frutificou relevantemente nos seguintes foi o chamado Grupo frica, que, significativamente, ficou sob a coordenao no do Itamaraty, mas da Casa Civil e teve uma atuao preponderante do Ministrio do Desenvolvimento. O

grupo rene entidades do governo e empresas para


traar uma estratgia de ao com o objetivo de aumentar a influncia do Brasil no continente africano
e de incrementar os negcios do pas ali. Mas, apesar disso, o comrcio com o continente tem diminudo, assim como a presena poltica do Brasil l.
A indisposio de Dilma com os assuntos do
exterior pode at ser contabilizada anedoticamente: nos primeiros trs anos de seu mandato,
ela recebeu 21 chefes de Estado; no mesmo perodo, Lula havia recebido 63 e Fernando Henrique Cardoso, 50. Suas viagens ao exterior no
trinio inicial foram cerca da metade das que os
dois predecessores realizaram.
Mesmo no transcorrer da Rio+20, o principal
evento diplomtico hospedado pelo Brasil em
sua gesto, ela s aceitou se reunir com dez dos
54 chefes de Estado que vieram ao pas. Talvez o
conhecimento prvio de que a anfitri no teria
muito nimo para conversar com seus colegas
tenha influenciado a deciso de muitos deles, inclusive do americano Barack Obama, de no
prestigiar com sua presena a Rio+20, que acabou sendo uma cpula de poucos resultados significativos, embora no tenha chegado a ser um
fracasso como muitos temiam, em grande parte
devido competncia negociadora dos lderes da
delegao brasileira, os embaixadores Luiz Alberto Figueiredo Machado e Andr Aranha Corra do Lago. Estes conseguiram ao menos costurar um documento final coerente e cheio de boas
intenes compromissadas, que possibilitaram a
definio de Objetivos de Desenvolvimento
Sustentvel em substituio aos objetivos do
milnio, apesar de ter poucas decises efetivas, o
que, evidentemente, no pode ser debitado ao
Brasil ou ao governo Dilma especificamente.
A m vontade da presidente Dilma com a diplomacia passou a ser demonstrada inclusive publicamente, como na formatura da turma do Instituto Rio Branco, em abril de 2012, quando perguntou em seu discurso quantos engenheiros havia entre os formandos (nenhum, como ela provavelmente j sabia) e explicou o por qu da indagao: Porque ns vamos discutir cincia,

. . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo . . . . . . . . . . . . . 51

tecnologia e inovao. Eu quero saber quem


melhor em biotecnologia. Eu quero saber como
que eu fao a ponte. Isso fundamental.
O pequeno engajamento da presidente com a
diplomacia faz com que o mesmo pas que h cinco anos se achava capaz de solucionar os mais
difceis problemas do mundo agora deixe de mandar seu chanceler para uma reunio de poucas e
importantes naes para debater a crise da Sria. E
que no participe da conferncia mundial de segurana em Munique, em 2014, dois eventos fundamentais da pauta internacional, em que a presena
brasileira poderia trazer frutos para a nao.

Mercosul

pouca pacincia com o Itamaraty por parte


da presidente, que com frequncia e desde
quando ainda eleita toma decises sem consultlo ou na direo oposta que ele a aconselha, por
vezes leva o Brasil a cometer erros gravssimos.
Em 2012, acatou a iniciativa da Argentina para
acelerar a entrada da Venezuela no Mercosul sem
a aprovao prvia do Legislativo do Paraguai, o
que constituiu inegvel ilegalidade ante as regras
do grupo.
Tal deciso veio na esteira de outras discutveis, tanto do ponto de vista jurdico quanto poltico no mbito no Mercosul, um dos projetos de
poltica externa mais relevantes do pas nos ltimos 25 anos. O Mercosul se encaixa na vertente
de diplomacia econmica que mais interessa
presidente e que vem se tornando um tema cada
vez mais polmico na sociedade brasileira, com
setores expressivos comeando a colocar em dvida a convenincia da filiao do Brasil a ele,
face a seus problemas estruturais e conjunturais.
O Mercosul tem enfrentado dificuldades no
campo do comrcio, tanto dentro do bloco especialmente com a Argentina, que, de to constantes podem ser consideradas quase crnicas
quanto com outras regies do mundo. Muitos
especialistas creem que todas elas devem ser debitadas na conta da Argentina, com quem o Brasil estaria sendo h muito tempo excessivamente

leniente. claro que todas essas teses so passveis de debate.


Indiscutivelmente, no entanto, o Mercosul
tem funcionado como um impeditivo para o Brasil se entender com outros pases ou grupos de
pases para chegar a acordos de livre comrcio:
ou por responsabilidade da Argentina ou devido
possvel exagerada pacincia estratgica do
Brasil com o vizinho ou em decorrncia de interesses de setores da prpria sociedade brasileira.
A indiscutvel letargia do pas em termos de
acordos bilaterais de comrcio fica ainda mais
evidente com a desenvoltura aparente com que
alguns de nossos vizinhos (Chile, Colmbia, Peru e Mxico) articulam a Aliana do Pacfico,
que ao menos teoricamente apresenta perspectivas muito mais promissoras a seus integrantes do que o Mercosul aos dele. O fato que desde sua constituio, em 1991, o Mercosul s foi
capaz de fechar acordos de livre comrcio fora
do subcontinente com Israel, Egito e Palestina,
que tm economias diminutas.
Essas questes com o Mercosul antecedem
ao governo Dilma e foram enfrentadas tambm
por seus antecessores imediatos, com maior ou
menor xito, dependendo da vontade poltica de
cada um deles e das condies conjunturais de
cada momento especfico. Por exemplo, um
acordo de livre comrcio entre Mercosul e Unio
Europeia tem sido negociado desde o sculo passado, sem que se tenha logrado nenhum xito,
em parte por causa das idiossincrasias dos europeus, em parte por conta das posies da Argentina e do prprio Brasil.
Mas, a essas questes antigas, s quais no se
pode atribuir responsabilidade a Dilma, acrescentam-se outras, estas, sim, geradas por inabilidade da atual presidente, como a deciso aodada de suspender o Paraguai do grupo por conta
do impeachment do presidente Fernando Lugo,
considerado ilegal pelos integrantes do Mercosul, sob a liderana da Argentina.
Pode-se argumentar se a destituio de Lugo
foi ou no ilegal de acordo com a Constituio
paraguaia, mas o fato que muito poucos setores

52 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

da sociedade do pas vizinho pareceram concordar com a tese de que ela tenha sido um golpe,
inclusive os apoiadores de Lugo e ele prprio,
que a aceitaram sem muita resistncia ou protesto. Por outro lado, a deciso do Mercosul de suspender o Paraguai tambm foi tomada de maneira duvidosa e em ritmo acelerado demais.
A suspenso do Paraguai deu espao admisso da Venezuela ao grupo, j mencionada acima, que enfraqueceu institucionalmente ainda
mais o bloco e criou mais obstculos para futuros
acordos de livre comrcio, dadas as restries
que diversos pases do mundo fazem ao regime
bolivariano da Venezuela e as muitas exigncias
ideolgicas que o regime do presidente Maduro
impe aos parceiros.
O enfraquecimento da posio do Brasil como lder regional, e mesmo do Mercosul, to
ostensiva que uma nota oficial do grupo do Mercosul sobre a situao poltica da Venezuela, em
que manifestaes da oposio ao governo Maduro foram classificadas de aes criminosas,
teve carter to diverso do desejado pelo Brasil
que o Itamaraty no a reproduziu em seu site.
Das trs notas de entidades regionais que se manifestaram sobre a Venezuela, em fevereiro de
2014, o Itamaraty s colocou em seu portal a da
Celac (Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos). Deixou de fora a da Unasul e
a do Mercosul por estarem distantes demais das
posies que ele havia defendido nesses grupos.

Estados Unidos

m dos pontos da poltica externa em que o


comeo do governo Dilma parecia muito
promissor, embora no necessariamente inovador, era o da relao bilateral com os EUA, bastante abalada durante o segundo mandato do presidente Lula, em especial por causa do acordo
com Turquia e Ir sobre o programa nuclear iraniano, em 2010, o abrigo ao presidente deposto
de Honduras, Manuel Zelaya, na embaixada brasileira em Tegucigalpa, em 2009, e as desavenas
entre emissrios dos dois pases durante o socor-

ro s vtimas do terremoto no Haiti, em 2010.


A escolha para o Itamaraty de Antnio Patriota, que havia sido embaixador em Washington e casado com uma cidad americana, foi
interpretada como timo sinal pelo governo Obama, que retribuiu ao enviar a secretria de Estado
Hillary Clinton para represent-lo na posse de
Dilma. A visita de Obama a Braslia, ainda no
primeiro semestre de 2011, foi considerada um
sucesso, assim como a ida dela a Washington, em
abril de 2012, e o bom momento culminaria em
outubro de 2013, quando teria ocorrido a primeira visita de Estado de um presidente brasileiro
aos EUA desde a de Fernando Henrique Cardoso, em 1995.
As expectativas eram to altas que foram antecipados anncios de grande magnitude durante
o encontro, talvez at um apoio explcito dos
EUA pretenso brasileira de um assento permanente no Conselho de Segurana da ONU (como
Obama j havia feito em relao ndia, em
2010) e a deciso brasileira de que a americana
Boeing seria escolhida como a fornecedora dos
novos caas a jato que a FAB estava comprando.
Mas, como se sabe, Dilma cancelou a visita
depois da revelao pelos vazamentos de Edward
Snowden, de que a NSA agncia de segurana
dos EUA havia espionado o governo brasileiro
e at grampeado comunicaes pessoais da presidente. O gesto de suspender a viagem pode ter
causado boa reao por parte da opinio pblica
brasileira, mas, talvez, se tivesse mantido a visita, Dilma pudesse ter chegado a Washington em
posio de fora e obtido l mais concesses do
lado americano do que com seu protesto.
O incidente paralisou o processo de reaproximao entre os dois pases. A presidente brasileira exigia um pedido de desculpas e o compromisso de que a espionagem do Brasil e dela prpria pela NSA seria interrompida ao menos em
termos similares aos que o presidente Obama
usou para tratar da Alemanha e de sua chanceler,
Angela Merkel, tambm alvos da agncia. Enquanto isso no ocorresse, a relao bilateral ficaria na geladeira, pelo menos do lado do Brasil.

. . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo . . . . . . . . . . . . . 53

interessante contrastar a atitude de Dilma com


a de Merkel, que tambm reagiu de modo intenso, tendo inclusive aberto um processo judicial
formal em seu pas contra as aes americanas
de espionagem, mas no deixou de negociar com
os EUA e visitou Obama em maio de 2014.
Na Assembleia Geral da ONU de 2013, Dilma
fez um discurso bastante forte contra a intruso
americana, que classificou de grave violao dos
direitos humanos e das liberdades civis; de invaso e captura de informaes sigilosas e, sobretudo, de desrespeito soberania nacional, e se aliou
a Merkel para apresentar um projeto de resoluo
para pr fim a atividades de governos para invaso
de privacidade e de espionagem eletrnica. O Brasil acabou por escolher a proposta da empresa sueca Saab para a compra dos caas a jato. Dilma
tentou incluir no Marco Civil da Internet dispositivo para obrigar empresas americanas de tecnologia a estocar todos os seus dados no Brasil para
ficarem submetidas ao da justia brasileira em
casos de invaso de privacidade.
Aos poucos, no entanto, as coisas comearam
a se acomodar. O Brasil recusou liminarmente,
pela voz da prpria presidente, o pedido de asilo
que Snowden fez ao pas por meio de uma carta
aberta ao povo brasileiro, gesto que foi muito
bem recebido por Washington. O governo brasileiro tambm convidou o presidente americano
para participar do evento Netmundial, que discutiria a governana mundial da internet em So
Paulo, e que originalmente era visto como um
ato antiamericano. Os EUA mandaram ao Netmundial uma delegao encorpada, e o Brasil
agiu para que o documento final do encontro fosse suave nas crticas aos EUA. O Brasil no concretizou ainda a retaliao a quem tem direito
(obtido no mbito da OMC) contra os EUA devido aos subsdios americanos ao algodo, em outro gesto de boa vontade com Washington.
Mas, improvvel que a relao bilateral
com os EUA em nvel de governos volte com
Dilma na Presidncia, aos patamares de fluidez
que teve durante as administraes Bill Clinton e
Fernando Henrique Cardoso, como se antecipava

em 2011. Assim como Dilma, o presidente Obama tambm no muito entusiasmado com a poltica externa, prefere concentrar seu foco nos
problemas domsticos. Quando se aventura com
iniciativas internacionais, raramente elas so
voltadas para as Amricas, e, nestas, o Brasil no
est entre as suas prioridades.

Governana da internet

incidente da NSA, no entanto, ofereceu


presidente uma inesperada bandeira internacional, e ela tem dado mostras que neste assunto pode vir a se concentrar e talvez obtenha
reconhecimento. Por causa da espionagem americana, Dilma se empenhou celeremente para
aprovar no Congresso o Marco Civil da Internet,
o que ocorreu em abril de 2014. O documento,
uma espcie de constituio para a rede, estabelece princpios, garantias, direitos e deveres
para o uso da internet no pas por parte dos usurios, dos provedores e tambm do governo e
coloca o Brasil na vanguarda do mundo em termos de regulamentao da rede.
Isso lhe confere autoridade poltica para ser
um dos lderes do debate para a construo de
um marco internacional comum. No Netmundial, evento que reuniu, em So Paulo, representantes de governos e ONGs de 79 pases, o Marco Civil brasileiro foi tomado como modelo.
Mundialmente, h uma tendncia para que se
encontre uma forma de regular a internet, que
no existia at poucos anos atrs, e, neste contexto, a experincia brasileira com o Marco Civil
tem peso. Ao no insistir na incluso na legislao aprovada da obrigatoriedade de os provedores de internet instalarem os data centers no Brasil, Dilma ganhou pontos para se tornar uma interlocutora de respeito nas negociaes futuras.
A polmica sobre a governana mundial da
internet se concentra na polarizao entre as posies dos EUA, de um lado, favorvel a que nenhum governo ou entidade multilateral tenha individualmente poder sobre a rede, e de outro a de
China e Rssia, que querem que a Unio Interna-

54 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

cional de Telecomunicaes (UIT), organismo


da ONU, seja a responsvel pela sua regulamentao internacional. At 2012, o Brasil vinha
apoiando alternativa favorvel ao controle pela
UIT, mas Dilma vem se afastando dessa posio
e tem caminhado na direo de que a governana
mundial da internet deve ser exercida por mltiplos atores, algo mais prximo da posio americana. Pode ser que, com o lastro do Marco Civil,
o Brasil possa apresentar uma proposta conciliatria ao frum internacional sobre o assunto, que
vai ocorrer na Turquia, em setembro.

Concluso

m 2014, o Itamaraty anunciou que elaboraria


um livro branco da poltica externa brasileira que estabeleceria, a partir de eventos de dilogo com a sociedade civil, os princpios, prioridades e linhas da ao externa do Brasil. Em
abril deste ano, de fato, foram realizadas diversas
sesses na sede do MRE, com a presena de pessoas e entidades representativas dos que se preocupam com a poltica externa do pas. Esta pode
ser uma louvvel tentativa de recuperar tempo e
espao perdidos ao longo do primeiro mandato
da presidente Dilma nessa rea.
Por outro lado, e mais preocupantemente, fala-se na disposio em alguns setores do governo
de estimular a criao de um Conselho Nacional
de Poltica Externa, em bases ainda pouco claras,
mas que pode guardar alguma semelhana com
as dos conselhos populares, que Dilma tenta
instituir por meio de um decreto que estabelece
uma poltica nacional de participao social, a
qual ajudaria as instncias formais do governo
a elaborar polticas pblicas nas mais diversas
reas e que fiscalizaria a implementao delas.
Com o histrico destes trs anos e meio em

que a presidente da Repblica deu reiteradas demonstraes de nutrir pouca simpatia pelo Itamaraty e ter pouca confiana nele, este conselho
pode vir a ser mais uma estocada contra a casa
que vem conduzindo a poltica externa do pas
desde sua independncia.
No foi por acaso que entre os projetos internacionais que realmente parecem ter mobilizado
entusiasmo da presidente em seu governo encontrem-se dois que nada tm a ver com o Itamaraty:
o Cincia sem Fronteiras e o Mais Mdicos, assim como foi sintomtica, como descrita acima,
a maneira como ela ajudou a colocar cunhas de
outros ministrios em atividades antes coordenadas pelo Ministrio das Relaes Exteriores.
Esse pouco caso com os diplomatas de carreira brasileiros, reconhecidos em todo o mundo
pela sua competncia, no traz bons resultados
para a nao, e isso pode ser comprovado pelo
balano das aes do atual governo na rea externa. Nestes trs anos e meio, o Brasil perdeu
relevncia no cenrio mundial, deixou de aproveitar grandes oportunidades para consolidar
conquistas obtidas nas duas dcadas anteriores,
omitiu-se em questes vitais, cometeu erros diplomticos que eram incomuns no passado.
Ningum duvida que o Brasil seja e v continuar sendo um ator global relevante. Mas, a dimenso de sua importncia depende em parte da
soluo que possa dar aos obstculos internos
que constrangem seu progresso e em parte da
definio a que consiga chegar sobre o seu papel
no mundo. Para isso, preciso que se confie no
corpo de tcnicos que o pas vem formando h
muitas geraes com sucesso, mas, acima de tudo, imprescindvel que a Presidncia da Repblica tenha clareza de objetivos sobre o papel
que o Brasil deve desempenhar na sua regio
especfica e no mundo como um todo.

. . . . . . . . . . . . dilma se afasta do itamaraty, e brasil perde espao no mundo . . . . . . . . . . . . . 55

Direitos Humanos: at onde Vo,


com Quem e para Qu?
Jos Gregori

negvel o crescimento da importncia dos


Direitos Humanos no ps-II Guerra Mundial.
De um propsito utpico para homens de boa
vontade converteu-se num item permanente da
pauta dos grandes problemas mundiais.
Especialmente, depois da Declarao Universal
dos Direitos Humanos de 1948. Neste mais de meio
sculo, tanto as democracias como as ditaduras sabem que cada vez maior o nmero de pessoas que
os defendem e os cobram. Nessa disputa, parece no
ser exagero concluir: h menor nmero de pases
hoje que os negam. Quase todas as antigas colnias
se libertaram das metrpoles tendo como bandeiras
os direitos humanos, e os problemas ainda irresolvidos na rea internacional so feridas de direitos humanos: Oriente Mdio, Tibete, Guantnamo, Egito,
Ucrnia, Uganda, Nigria, e tantos outros.

Jos Gregori foi chefe de gabinete do Ministrio da Economia, Fazenda e Planejamento em 1992 (governo FHC). Foi
ministro de Estado da Justia e embaixador do Brasil em Portugal, secretrio Nacional dos Direitos Humanos, ouvidor da
Repblica, coordenador e coautor da Lei n. 9140/95 (desaparecidos polticos). Foi tambm coordenador geral do Programa de Segurana Pblica em 2000 e coordenador geral do
Programa Nacional de Direitos Humanos, lanado oficialmente pelo Presidente da Repblica em 13 de maio de 1996.
Foi deputado estadual (1983-1986). Gregori sempre esteve
prximo a setores da esquerda, como a juventude socialista e
a catlica, mas nunca se filiou a nenhum partido, transitando
entre as mais variadas atuaes esquerdistas. Foi secretrio
municipal de Direitos Humanos da Prefeitura de So Paulo
na gesto dos prefeitos Jos Serra e Gilberto Kassab. Atualmente, presidente da Comisso de Direitos Humanos da
Universidade de So Paulo.

Tem toda a pertinncia indagar, sob o prisma


prtico, como essa projeo crescente dos direitos
humanos converte-se em norma e ao e que tipo
e condio de efetividade alcana na vida real.
Tentar uma singela resposta procurar, antes
de tudo, saber como nascem os direitos humanos. A meu ver, o direito humano nasce da indignao. Se, como dizem os poetas, a poesia nasce
do espanto, o direito humano nasce da indignao com algo que no se harmoniza, que fere o
que nsito criatura humana: sua dignidade.
Essa dignidade humana, para no ser uma expresso meramente ornamental, deve se corporificar e se traduzir numa sintaxe que saia do abstrato. Essa sintaxe so os direitos humanos.
O primeiro homem que se indignou com
Caim suprimindo brutalmente a vida de seu irmo Abel criou o primeiro mpeto que levou a
sentir que a vida do prximo deve ser respeitada,
porque envolve sua dignidade humana. Logo,
um direito humano.
No d para contar caminhos e lutas, frustraes e obstinaes necessrias para que essa indignao to antiga como a que consta da Bblia
se tornasse uma norma sancionadora a quem desrespeita a dignidade humana. Hoje, os nossos
cdigos defendem a vida como algo bvio, o que
tambm o faz o principal artigo da Declarao
Universal dos Direitos Humanos, de 1948, ao
proclamar: Todo indivduo tem direito vida,
liberdade e segurana de sua pessoa.
Intuies ticas, preceitos religiosos, costumes
culturais, inspiraes literrias, pesquisas cientfi-

56 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

cas, educao, reflexes filosficas, enfim, tudo o


que constitui a argamassa que forma as sociedades
e como elas influem nas pessoas que nelas vivem
vai constituindo um padro de comportamento
que, por respeitar a dignidade humana, se torna
norma obrigatria sob pena de sano. nessa insondvel cesta, composta de valores civilizatrios, que esto tambm os direitos humanos, com
a especificidade, porm, de que, como so a traduo de dignidade humana, eles se tornam metro e
padro a serem seguidos por todas as sociedades,
vale dizer, por todos os pases e naes. Ou seja: o
Estado, o governo, o poder pblico, a sociedade
civil e as pessoas individualmente.
Sempre que a cultura humana produziu obras
chaves dos direitos humanos, as histricas declaraes de direitos, por exemplo, teve como endereo
e destinao o todo universal humano. Algo, portanto, que superasse o grupo, a tribo, a nao e alcanasse, na dimenso planetria, todas as pessoas.
Todas mesmo: do mais desvalido at o prprio Rei.
Por isso, costumo dizer que toda obra dos direitos humanos, se fosse no plano musical, no
seria um minueto, mas sempre uma obra sinfnica. E, como tal, obra de uma imensa orquestra,
mas em que o mais simples som, o mais humilde
dos instrumentos absolutamente indispensvel
e deve integrar o todo.
Felizmente, os direitos humanos tm uma histria de aplicaes normatizadoras de seus preceitos, hoje blindados no mais alto plano da normatizao: a Constituio Federal, os tratados
internacionais, os pactos e os protocolos. Tambm, para esse feito, no fcil rememorar as
dificuldades e quantos e quais contriburam para
super-las, mas seria justo relembrar a Repblica
de Weimar e o seu legado de transferncia para o
plano da segurana e superioridade das constituies dos direitos e garantias fundamentais.
O Brasil, felizmente, no tem fugido regra.
Focando nos ltimos 25 anos, assinale-se 1988,
quando se aprovou nossa Constituio Federal
como um plio de uma respeitvel normatizao
de direitos humanos, chegando at a ser batizada
como Constituio Cidad.

Sei, por experincia prpria, pois vivi a agitada e histrica poca constitucional em Braslia, o
quanto os redatores e sistematizadores de todos
os assuntos discutidos na arena constitucional se
preocuparam em harmonizar os inumerveis temas discutidos tambm com os princpios de direitos humanos.

Monitoramento dos direitos humanos

o plano pessoal, quando na Secretaria Municipal de Direitos Humanos da Cidade de


So Paulo, tentei uma experincia para objetivao dos direitos humanos, numa tentativa de tir-los da subjetividade. Dessa forma, o SIM Direitos Humanos (Sistema Intraurbano de Monitoramento de Direitos Humanos) relatarei telegraficamente que, na linha do ditado chins que diz
Se queres limpar o mundo, comece varrendo a
porta de sua casa , com o auxlio de IBGE e
Seade, pesquisou como vivem, na prtica, na megalpole paulista, nas suas 31 subprefeituras, 93
direitos humanos devidamente normatizados na
Constituio Federal. A pergunta como cada um
deles vivido na qualidade de poltica pblica, na
prtica, em cada regio paulistana, na concepo
moderna dos direitos humanos, como mulheres,
crianas, negros, idosos e violncia, em estudo
realizado at 2011. (www.simdh.com.br).
Isso porque toda a razo de existir dos direitos
humanos que eles sejam cumpridos em benefcio da cidadania do homem, ou melhor, de cada
um de ns. Vale recordar a clssica advertncia
do no menos clssico Norberto Bobbio: No
to importante saber o que so os direitos humanos, mas como eles so garantidos na prtica.
Nos dias de hoje, esse o ponto onde se situa
todo o core dos direitos humanos. Como coloc-los de p na linha do respeito e da prtica, de
vez que j esto razoavelmente difundidos, j
esto nas leis, na Constituio Federal, em inmeros tratados internacionais, e a ONU mantm
um conselho especfico (Conselho de Direitos
Humanos), com todo o aparato fsico para funcionar. J h, pois, uma arquitetura legal e insti-

. . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . . . 57

tucional razovel que, infelizmente, tem resultados muito aqum do que poderia produzir. Basta
abrir, ao acaso, um jornal dirio: um vaso sanitrio que, atirado, mata um inocente torcedor de
futebol; a comunicao sem compromisso de um
blog que atia moradores populares a linchar
uma senhora acusada de magia negra; o bailarino, festejado em TV popular, que aparece assassinado. Sem contar o fotgrafo que, em plena
ao profissional, alcanado mortalmente por
um foguete atirado pelos manifestantes que tranquilamente fotografava. Todos os tpicos recorrentes de uma infausta rede que soma, no Brasil,
30 mil vtimas por ano. No mnimo.

possvel maior avano

mesmo jornal das ms notcias poderia


afirmar, com a mesma exatido, que, nesses 25 anos de volta democracia, o Brasil conseguiu avanos significativos. Eleies e imprensa livres; fim da inflao aloprada; maior conscincia das populaes que reivindicam melhor
direito segurana, sade e educao; maior taxa de independncia do judicirio, para quem j
no h figuras intocveis; maior presso da opinio pblica; aumento da taxa de repugnncia
corrupo; maior conscincia de que preciso
fiscalizar o poder pblico; ascenso para um patamar mais respeitado dos direitos das mulheres,
crianas, negros e homossexuais; maior taxa de
respeito ao meio ambiente; criao da Secretaria
de Direitos Humanos, que equivale a um ministrio, e a aprovao de trs planos nacionais de
Direitos Humanos; direitos protetivos para o
consumidor, o Cdigo de Defesa do Consumidor; fiscalizao severa sobre o trabalho forado,
sobretudo o de crianas; e criao da Bolsa Escola que se transformou em Bolsa Famlia. E um
debate que mal se esboa sobre, afinal, para que
deve servir o desenvolvimento que, embora sustentvel, no diminui as taxas de desigualdade e
apropriao de renda? Tudo isso um ativo que
no pode ser omitido num balano que se queira
fazer entre o jornal das tristes notcias do dia e o

caminho percorrido por nossa democracia em


construo. Houve avanos, mas muito grande,
ainda, a distncia entre o ponto em que estamos
e no que poderamos estar. O que fazer?
A primeira tarefa nos convencermos de que
seria possvel muito maior avano. J no vigoram complexos de inferioridade que chumbavam
o Brasil a profecias estrangeiras tipo a civilizao uma conquista de pases frios ou h bitipos mais aptos para o progresso. Estamos, hoje, devidamente vacinados contra ideias de superioridade ou inferioridade livresca.
Somos um pas imenso, com renda per capita
razovel, grande potencial para crescer, sem
dios de nenhum de nossos vizinhos, falamos a
mesma lngua e convergimos na crena de certos
valores comuns, sendo um deles nossa mestiagem, que supe acolhimento, abertura de oportunidades e propenso para a convivncia.
A segunda tarefa entendermos que, nos dias
de hoje, o que se consolidou como um direito humano no algo para reverncia honorfica. Pelo
contrrio, uma exigncia prtica, pois, se confundindo com a dignidade humana, tem de ter
vida e pulsao entre as coisas que devem ser
comezinhas no cotidiano. Na concepo moderna, os direitos humanos devem estar presentes
em todas as dimenses da vida: na casa, na famlia, na escola, na fbrica, no trabalho, na empresa, nas ruas, no trnsito, no clube, no banco, nas
diverses e na viagem, pois assumiram o social,
o econmico, o cultural e o existencial.
apenas uma reminiscncia histrica a enumerao de Thomas Jefferson na Declarao de
Independncia dos Estados Unidos, restrita aos
direitos vida, liberdade e busca da felicidade. Hoje, como os Direitos Humanos se expandem em dezenas deles, todos devendo ter a mesma obrigatoriedade de acatamento, podemos at
falar em segurana humana.
Fala-se em obrigatoriedade dos direitos humanos, porque a natureza de sua outorga est
cravada na Constituio Federal e na Declarao
Universal dos Direitos Humanos, espcie de
constituio planetria.

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Essa universalizao dos direitos humanos


uma das conquistas do mundo moderno, pois foi
reconhecido que a dignidade humana deve ser
respeitada em vrios momentos e atividades da
vida humana. J no posso ser relegado e descartado por ser velho, nem ser omitido por ser apenas uma criana. A vida toda da criatura humana
pelo menos nos momentos decisivos deve
estar coberta pelos direitos humanos. E a beleza
dessa universalizao que ela no cobra outra
exigncia a no ser que a pessoa tenha vida e se
enquadre numa situao a ser protegida pelos direitos humanos, sem indagar sua riqueza, sexo,
poder, cultura, religio, cor da pele, nacionalidade ou profisso.

Objetivos do milnio:
prtica modesta

claro que a responsabilidade dessa universalizao recai mais sobre o Estado, que, s vezes, deve se omitir, cruzando os braos na garantia da liberdade de expresso, por exemplo ,
mas, s vezes, deve diligenciar e trabalhar para
criar as condies objetivas de vivncia efetiva
dos direitos humanos. Esse o caso da sade bsica ou da superao da pobreza, por exemplo.
Est dito, de forma contundente e expressa,
na Declarao Universal dos Direitos Humanos,
em pelo menos dois artigos, que as necessidades
bsicas da criatura humana no podem faltar, nos
aspectos social, econmico e cultural.
Confira-se o Artigo 28: Toda pessoa tem direito a uma ordem social e internacional em que
direitos e liberdades estabelecidos na presente
declarao possam ser plenamente realizados.
O artigo 22 refora essa ideia: Toda pessoa, como membro da sociedade, tem direito segurana social e realizao, pelo esforo nacional,
pela cooperao internacional e de acordo com a
organizao e recursos de cada estado, dos direitos econmicos, sociais e culturais, indispensveis sua dignidade e ao livre desenvolvimento
de sua personalidade.
luz desses postulados transcritos, conclui-

-se que os direitos humanos no operam no vazio, mas, tambm, dependem da organizao da
estrutura socioeconmica e cultural de estados e
governos.
Por isso, no exagero dizer que, hoje em
dia, governar atender aos direitos humanos. Isso em razo de os direitos humanos se entrecruzarem entre todos os assuntos da gesto pblica.
Um pas que assegure a vida e a segurana para
todos os seus cidados no pode permitir que haja fome ou incultura. Ou outro, que alimente seus
nacionais at a obesidade, no pode proibir que
elejam livremente, em eleies independentes,
seus dirigentes.
A necessidade desse equilbrio entre as vrias
dimenses dos direitos humanos o que desafia
o governante a ser um exmio distribuidor de
prioridades e ter conscincia de que um bom governo s existe quando os Direitos Humanos civis, econmicos, sociais e culturais formam um
todo equivalente tanto no seu aspecto terico como no seu teor prtico.
Tendo em vista essa multiplicidade que a
ONU conseguiu que mais do que 190 pases sentassem mesma mesa, na passagem do milnio,
e concordassem no esforo de alavancar ndices
sociais no mega projeto conhecido como Objetivos do Milnio. Houve consenso tambm sobre os oito pontos prioritrios: acabar com a
fome e a misria; educao bsica de qualidade
para todos; igualdade entre os sexos e valorizao da mulher; reduzir a mortalidade infantil;
melhorar a sade materna; combater a AIDS, a
malria e outras doenas; garantir a sustentabilidade ambiental; e estabelecer uma parceria mundial para o desenvolvimento. Isso foi um indiscutvel feito diplomtico, mas a prtica tem sido
modesta, ainda que tenhamos que reconhecer
que o projeto alargou o conceito de direitos humanos na linha do que estabelecem os dois artigos transcritos, 22 e 28, da Declarao Universal
dos Direitos Humanos. Como bem disse um dos
que trabalharam nesse projeto, Jeffrey Sachs: O
investimento social uma ferramenta para alcanarmos o desenvolvimento sustentvel.

. . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . . . 59

Esse entrelaamento e essa complementao


dos direitos humanos obrigam a que no se vejam
os problemas de forma isolada. Assim, qualquer
combate violncia pode comear pela polcia,
mas, no demora, outros setores, especialmente os
educacionais e sociais, devero vir em complementao. claro, voltando-se Bblia, que Caim
no matou Abel porque seria um excludo ou vtima de injustas estruturas sociais. Eliminou o irmo por razes que, ainda que misteriosas, no
escondem o fato de que, no espectro dos sentimentos da condio humana, alinha-se o mpeto
violento. Exatamente por isso, pela violncia ter
vrios gatilhos e no apenas um , no se pode
excluir as condies de educao, estrutura social,
horizontes de esperana e de realizao que povoam as pessoas. A estrutura social, pois, e a educao pessoal, influem, sim, no surgimento da violncia, mas no numa relao de vasos comunicantes: havendo uma, haver outra tambm. A
natureza humana muito mais complexa e imprevisvel que qualquer teoria reducionista, e so milhes os exemplos de generosidade, solidariedade
e correo entre os desestruturados socialmente.

Direitos humanos e lacunas


na democracia

problema da violncia existe e deve ser


atacado, especialmente numa poca como
a nossa em que tal ataque nunca foi to urgente.
Cabe fixar, no entanto, que tal ataque justificvel apenas quando no custe a diminuio ou
a supresso da democracia, regime sociopoltico
que o nico que promove e convive com os
direitos humanos.
Hoje, no Brasil, pertinente indagar, sem
exageros de ufanismo ou saudosismo, se a violncia existente no um subproduto da democracia que estamos construindo.
No resta dvida de que a violncia, hoje, proporcionalmente populao existente, deva ser
igual do tempo do regime militar, sem o acrscimo ignbil da violncia poltica ento existente e
da tortura, sua inevitvel consequncia.

Portanto, poderamos e deveramos estar melhor, pois, h mais de 20 anos, abriu-se o espao
democrtico. nele, e por ele, que devemos
achar os caminhos. Nenhuma ideia regressista
pode corrigir aquilo que, por defeito ou negligncia, decorra da democracia em construo.
Repita-se: nela e por ela que devemos procurar
a soluo.
Num problema prtico atualmente muito discutido, a reduo da maioridade penal, o que devemos indagar se todas as condies de formao e educao foram providas, desde o exame
pr-natal da me at os 18 anos do jovem, antes
de pensar em qualquer decrscimo etrio, automtico e generalizado. Nessa questo, as causas
exgenas influem e, s vezes, de exgenas passam a ser endgenas. O que defendo no que
no se faa nada, pois a situao atual no confortadora. Mas, que se afaste o radicalismo de
esperar soluo com a indiscriminada mudana
da certido de idade. Tem mais sentido, em casos
gravssimos, o judicirio poder alterar o prazo
mnimo de responsabilidade penal de 18 anos para 16 anos ou o atual prazo mximo de trs anos
de internamento. Sempre em estabelecimentos
especiais, separados dos que esto sob o regime
do Cdigo Penal.
E, assim, em todos os outros problemas nos
quais nossa democracia no embalou e esteja
contribuindo para a manuteno ou o aumento da
violncia, preciso procurar as causas reais e
profundas geradoras do problema.
Se os direitos humanos no fossem tributrios de todos os outros setores sociais, poderamos restringir o exame ao campo especfico dos
direitos humanos, mas, hoje, temos de alargar o
olhar e considerar a democracia brasileira como
um todo, pois ela ainda uma trajetria inconcluda, cheia, portanto, de lacunas e deficincias.
Felizmente, de junho do ano passado para c,
a trajetria a ser feita no depende s dos setores
pblicos e das instituies, pois a prpria sociedade saiu rua com o desejo de se integrar nessa
mega tarefa. Viu-se, naquela ocasio, o quanto a
insatisfao mltipla, na medida em que cada

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um externou o seu lado de inconformidade. claro que essa atomizao crtica em mil bandeiras
dificulta a leitura do que prioritrio, mas no
deixa dvidas de quanto profunda, extensa e legtima a insatisfao, deixando de lado, obviamente, o vandalismo que cavalga mais os campos
da paranoia. Alis, nos movimentos histricos,
no a rua que avia a receita. Mas, a rua que
expressa que a molstia existe e deve ser curada.
Nada mais propcio a esse momento de inquietude e de busca de caminhos do que o fato de estarmos no limiar de uma eleio presidencial. Nas
democracias, o momento, por excelncia, para
expressar reivindicaes e cotej-las entre as vrias vises dos que pretendam dirigir o pas.

No mundo do trabalho, mais


desigualdades

arece-me que, por mltiplas e, talvez, confusas que sejam as reivindicaes, h um tringulo que totaliza e corporifica as prioridades e
apontam para trs polos: I - como melhorar a
igualdade da distribuio de renda; II - como tornar o complexo policial-judicirio mais eficiente
na diminuio da impunidade; III - como transferir aos jovens, via educao pblica, particular e
familiar, os valores de respeito que signifiquem
uns agirem em relao aos outros com esprito de
fraternidade e solidariedade.
I) A questo das desigualdades de renda e sua
concentrao deixou de ser um tema exclusivamente econmico e financeiro e j no se polemiza tanto sobre a mais-valia. Esse decrscimo de interesse por uma das notas centrais das
teorias socialistas no significa que todas as pessoas obtiveram a retribuio justa do seu trabalho ou atividade. Pelo contrrio: o problema da
desigualdade, como retribuio do esforo das
pessoas, persiste e nada mais contrrio aos direitos humanos do que uma sociedade dividida entre prias e patrcios. O dinheiro ou a remunerao ainda possibilita, conforme seja, mais ou
menos, situaes diferentes, do ponto de vista de
sade, educao, formao cultural, de tal forma

que estamos distantes de ter atingido, na prtica,


o enunciado de que todos nascem livres e iguais
em direitos. Repartir melhor significa aumentar
as oportunidades, o que rebate na melhoria de
condies iniciais de vida para exercer o projeto
de vida de cada um. No se trata tanto de repartir
o gasto, mas de entender que a melhoria do equilbrio na renda entre todos significa mudar a situao de cada um para melhor. Da a importncia
do tema e o quanto saudvel e til seu retorno
ao debate, sobretudo quando muitas teorias
afianam que, nas atuais sociedades fortes como a dos Estados Unidos as desigualdades se
agudizaram, com os ricos, cada vez mais ricos,
se regalando de forma exponencial no volume de
riqueza a que tm acesso.
o que diz, num livro que se tornou um rumoroso best seller mundial, O Capital no Sculo XXI, o jovem economista francs Thomas
Piketty, que mostra algo pouco percebido atualmente: a desigualdade a favor dos ricos beneficia
os grandes executivos, muito mais do que os rentistas. Segundo essa teoria, nos anos 1950, na
mdia, os grandes executivos ganhavam 20 vezes mais do que seus subordinados. Hoje, recebem mais de 200 vezes. E a explicao no reside no critrio de mrito para os altssimos salrios. Diz Piketty, em recente entrevista: Os beneficiados por altos salrios se justificam dizendo que puderam chegar a esse patrimnio sem
serem herdeiros. O problema para os que no
so nem uma coisa nem outra; nem herdeiros ou
detentores de altos salrios. Quem diria que seria no mundo do trabalho menina dos olhos das
aspiraes socialistas que se iriam criar mais
desigualdades...
Assim, qualquer proposta a favor dos direitos
humanos passa, hoje, tambm por implicaes no
mundo da concentrao de renda, o que significa
dizer que as medidas tributrias e fiscais passaram a fazer parte tambm das preocupaes e das
sugestes dos direitos humanos. E lembre-se de
que o Conselho de Direitos Humanos da ONU,
nos ltimos trs anos, j ps em vigor um repertrio de normas e princpios que devem balizar a

. . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . . . 61

atividade prtica das empresas: Princpios Orientadores Sobre Empresas e Direitos Humanos.
preciso considerar, de incio, que o imposto
de renda funciona, teoricamente, como um corretivo. Hoje, por exemplo, no Brasil, se o contribuinte assalariado obedecer todas as normas sem
nenhuma sonegao, deixa anualmente com o
Estado cerca de um tero de sua renda. Quer dizer, 120 dias de sua carga de trabalho se transferem coletividade.
Convenhamos que se todos, e no s os assalariados, contribussem com um tero de seu trabalho, j estaramos num nvel de repartio de
rendas significativo. No , infelizmente, o que
acontece aqui e no mundo, especialmente luz
do atual estudo do economista Piketty.
Nessa altura da histria do mundo, no possvel que os direitos humanos deixem de se inquietar com a intensificao das desigualdades,
especialmente porque os benefcios sociais que
consagra so onerosos e custosos, e devem estar
disposio de todos, sem excees.
II) Hoje, a comunidade brasileira que faz a
roda da justia se movimentar, se compe de
mais de 400 mil pessoas, sendo cerca de 14.698
juzes, 2.379 desembargadores, 9.963 promotores e algo como 390 mil serventurios.
Se acrescentarmos a polcia judiciria que
investiga, atravs do inqurito policial, para a justia julgar temos uma fora de trabalho de pouco
mais de 1 milho de pessoas. Se considerarmos
que, dos 50 mil que morrem assassinados anualmente, apenas 10% tem autoria devidamente
identificada e processada, conclui-se que muito
baixa a eficcia do complexo polcial-judicirio
como instrumento de cumprimento da lei da vida.
Ningum no Brasil capaz de dizer quantas
leis esto em vigor, o que, face ao desconhecimento, faz supor um nmero inimaginvel. No
campo da percepo do trabalho e da utilidade
desse complexo policial-judicirio, tambm
grande o nmero de brasileiros que julgam insatisfatrio seu desempenho, considerando-o verdadeiro poder letrgico. A atuao desse complexo policial-judicirio faz sofrer a populao co-

mo um todo e sofrem, tambm, os direitos humanos, porque a impunidade significa que, embora
reconhecidos pela Constituio de 1988, podem
ser desrespeitados sem nenhuma consequncia.
claro que essas consideraes no deslustram o esforo de centenas de patriotas que, nas
respectivas carreiras, vivem obcecados pelo desejo de servir. Como, tambm, no deixamos de
reconhecer os resultados (prticos) que decorreram da criao do Conselho Nacional de Justia.
Mas, a triste realidade que estamos diante de
um instrumento institucional que, infelizmente,
funciona menos do que o desejado para as necessidades do presente e as exigncias do futuro.

Estatsticas absurdas de impunidade

lhando fundo e pensando em algo estruturante que reoriente as prioridades do complexo policial-judicirio para um salto de qualidade, no se pode deixar de pensar em melhorar
o entrosamento entre polcias Civil, Militar e
Federal, o Ministrio Pblico e o Judicirio. Eles
devem conversar entre si, inclusive eletronicamente. Mas, alm disso, torna-se necessrio criar
um centro de coordenao que junte as pontas
dos vrios protagonistas da segurana. Ningum
pode viver satisfeito com estatsticas to altamente absurdas de impunidade. Punir um crime
somente depois de decorrido o prazo de 29 anos,
como fez recentemente o Supremo Tribunal Federal, num caso de sequestro no Par, chega a ser
um vexame. Onde est o senso civilizatrio, base
de todos os direitos humanos?
O centro de coordenao sugerido se revestiria de caractersticas de um polo de ativao contra a impunidade, de tal forma que no s otimizasse o entendimento das vrias polcias com o
Ministrio Pblico e o Judicirio, mas controlasse o caminho, o tempo gasto e, especialmente, a
concluso clere de um caso de assassinato.
A urgncia da criao desse polo de ativao
contra a impunidade tanto maior quando se considera que, em matria fiscal e tributria, o Brasil
j tem mecanismos para acompanhar, nacional-

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mente, o cumprimento de certas obrigaes pelos


contribuintes. Tambm no campo da sade h rgos que controlam a evoluo de certas molstias, como malria e AIDS, por exemplo.
No campo do acompanhamento da ofensa
aos direitos humanos, mesmo quando se trate de
sua mxima gravidade, o assassinato, no h
qualquer mecanismo que siga as providncias
que tenham sido, ou no, tomadas no caso concreto. Face s nossas estatsticas, que atingem,
hoje, o nvel extremo de guerra civil, o respeito
s regras federativas no impediria a criao de
um rgo nacional de fiscalizao e acompanhamento, que colimaria diminuir a impunidade.
III) Finalmente, a questo da transmisso de valores dos direitos humanos, especialmente na juventude, ainda mais complexa e difcil que as
anteriores, pois no se descobriu a vacina que inocule virtudes no gnero humano. um longo e penoso processo que tambm, como no caso da violncia, dependem de se articular vrios gatilhos.

Direitos humanos no tm
vis ideolgico

Papa Francisco, com sua maneira doce de


dizer coisas srias, preferindo sempre a
persuaso doutrinao, afirmou que no se pode deixar que a esperana morra nos coraes
dos jovens e que seus horizontes esbarrem nos
limites mortais do imediatismo injusto e consumista. Na linha da preocupao do Papa, preciso passar aos jovens que os direitos humanos
apostam, antes de tudo, na vida. Ela sua razo
de ser. E no seu respeito e cumprimento no h
nenhuma restrio aos horizontes largos e mesmo utpicos com que a juventude deve conviver.
Se o jovem aspira ao mundo, hoje merc de
um simples toque de seus dedos na mega dimenso da internet, so os direitos humanos que tornam possvel compatibilizar essa ambio como
um direito a ser respeitado por todos. A viso unilateral, personalista ou egosta mesmo, sem abertura para os direitos humanos, tornaria impraticveis os sonhos dos jovens, pois no se estabelece-

ria a reciprocidade que faz um respeitar o outro.


No caos, perdem todos. S os direitos humanos
constituem a vida que possibilita a vida. Alm disso, os direitos humanos, como procedem da natureza humana, no se contaminam do vis ideolgico que, por razes doutrinrias ou polticas, leva
aceitao da vontade absoluta de um partido ou
de um chefe de partido. Isso porque o que for permitido, ou no, quando predominam os direitos
humanos, ser o que estabelea o conjunto de
vontades, por canais conhecidos e consentidos.
preciso, pois, resgatar a juventude, utilizando ideias amplas, que estimulem tendncias comunitrias, especialmente no mundo tecnolgico-virtual em que estamos, no qual tudo acontece cedo, sem o requisito da maturao. O tempo
deixou de ser medida de durao, requisito necessrio para que as coisas tomem forma e se
desenvolvam. O jovem atual no est muito interessado em apreender com vagar as coisas.
mais instantneo e visual. Por isso, repita-se, so
necessrias ideias agregadoras, que impliquem
convergncias comunitrias e associativas.
J funcionou no Brasil (1998-2002) um servio civil que, a partir da Secretaria de Direitos Humanos, envolveu milhares de jovens de 12 estados que, dispensados do servio militar, de livre
vontade se inscreveram numa experincia que
duraria 12 meses para cada um dos voluntrios
inscritos. O servio civil oferecia, alm de alfabetizao, uma srie de servios devidamente monitorados, como manejo de computador, ajuda no
alistamento eleitoral, distribuio de medicamentos, ajuda no programa de deficientes, formao
musical bsica, inclusive na constituio de corais. Toda essa atividade era realizada sem vinculao partidria. Havia, tambm, uma pequena
ajuda: vale-transporte e vale-refeio.
Seria o caso de se pensar, hoje, em algo semelhante, que devolva ou desperte o esprito comunitrio. No o caso de relatar tudo o que o
servio civil viveu na poca, mas, nos anos em
que fiquei como coordenador geral, tive a convico de que o meu concorrente, quanto ao funcionamento do servio e ao acolhimento dos jo-

. . . . . . . . . . . . . . . direitos humanos: at onde vo, com quem e para qu? . . . . . . . . . . . . . . . . . 63

vens, era o trfico de drogas. Isso atesta a validade da experincia.


A tarefa bsica no permitir que o jovem
menor ou adolescente desgarre-se, sentindo-se
um estranho na comunidade. a msica; o esporte; a associao; ou o servio civil, qualquer
que seja o caso para despertar um atrativo, preciso considerar como uma prioridade nacional.
Mas, tudo partindo de um eixo fundamental, vlido para todos para todos, mesmo que seria,
no curso fundamental, conferir noes de direitos humanos.

Estimular o cumprimento de valores

toda uma vasta bibliografia tratando da


teoria e da prtica do ensino dos direitos
humanos, mas duvido que tanto nos ENEMs como em qualquer outro tipo de prova seletiva no
Brasil, esteja contemplada a Declarao Universal dos Direitos Humanos.
Vale o lugar comum: se se espera colheita,
porque se semeou antes. O que no possvel ,
diante dos problemas, mergulharmos imediatamente na teraputica legislativa.
Estimular a crena e o cumprimento de valo-

res um longo processo que supe muita persistncia. At porque os que mais precisam desses
valores so os que mais resistem, pois se sentem
desacolhidos seja pela famlia, pela escola ou pela sociedade. preciso agir no plano individual e
no plano massivo.
Betinho, que foi um cone dos direitos humanos, realizou com bons resultados o Natal Sem
Fome. Fizemos em Braslia, em 2001, o Natal
Sem Mortes, com boa e surpreendente acolhida.
Essas campanhas massivas complementariam a
difuso do conhecimento individual da Declarao Universal dos Direitos Humanos. Passamos
pela realizao da Copa do Mundo de Futebol.
Pergunta-se: surgiu alguma palavra ou mensagem de congraamento mostrando como a bola e
a arte de seu manejo podem aproximar pases e
pessoas?
nesse mar de indiferena que devemos lutar e agir, o que significa, para incio de conversa,
que dentro de ns que deve estar o entusiasmo
e a crena de que possvel influir para melhorar
as pessoas e os seus valores.
O Brasil exige e espera uma mudana imediata. Se tivermos, em ns mesmos, esse entusiasmo e essa crena, quando comearemos?

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Os Desafios dos Candidatos


na Segurana Pblica
Bruno Paes Manso
Renato Srgio de Lima

uma manh de maro deste ano, policiais militares flagraram o jovem Luan,
de 16 anos, roubando um caminho na
zona leste de So Paulo. Quando o garoto viu as
luzes piscando e ouviu as sirenes, desceu correndo para tentar fugir e entrar no mercadinho do
pai, que ficava nas redondezas. Na perseguio,
minutos depois, ele foi localizado pelos policiais,
que correram at o comrcio para det-lo. O final
parecido com tantos outros flagrantes que se repetem cotidianamente a ponto de parecer banal:
Luan foi morto a tiros, numa situao que, como
de costume, estava repleta de testemunhos contraditrios e de atitudes suspeitas por parte das
autoridades. Duas testemunhas disseram que Luan se entregou sem resistncia, antes de morrer;
que os PMs fecharam a porta do comrcio por 40
minutos e no deixaram a ambulncia socorrer o
jovem. Os PMs negaram as acusaes e alegaram
que tiveram que atirar em legtima defesa. Mais
um caso nebuloso com grandes chances de ser

Bruno Paes Manso pesquisador e ps-doutorando no


Ncleo de Estudos da Violncia (NEV-USP). Jornalista independente, autor do blog de segurana pblica e direitos humanos SP no Div
Renato Srgio de Lima coordenador da linha de pesquisa
estado de direito, violncia, segurana pblica, do Centro
de Pesquisas Jurdicas Aplicadas da Escola de Direito de So
Paulo da Fundao Getulio Vargas (CPJA/Direito FGV) e
vice-presidente do Conselho de Administrao do Frum
Brasileiro de Segurana Pblica

engavetado pela Justia, para que tudo continue


igual, como se nada disso tivesse acontecido.
Essa histria foi publicada em blog de segurana pblica e direitos humanos, provocando os
comentrios de praxe. Era como se o assassinato
de mais um bandido fosse capaz de deixar a
sociedade mais segura, crena que persiste por
pelo menos mais de 40 anos, desde que as taxas
de roubos comearam a crescer e a produzir medo generalizado em So Paulo e em outras cidades do Brasil. A aposta na eficincia da justia
privada como ferramenta de segurana induziu o
apoio aos esquadres da morte nos anos 1960,
grupos de extermnio nas dcadas de 1970 e
1980, os massacres em prises nos anos 1990,
invadindo o sculo XXI com fora inexplicvel.
Mas, por que o caso de Luan um entre tantos
emblemticos? A aparente dinmica da ao dos
PMs mostra, na prtica, alguns dos principais sintomas de nossa crise. Algo que os prprios integrantes da corporao admitem, como mostram entrevistas com policiais matadores (MANSO, 2006;
SOUZA, 2013). Para que entregar polcia civil, j
que o suspeito provavelmente vai ser achacado na
delegacia e ser colocado na rua para praticar crimes? Caso os policiais civis estejam bem intencionados, quais as chances de ocorrer uma investigao competente, capaz de identificar financiadores,
receptadores e outros membros da quadrilha? Supondo que o suspeito seja punido, qual a perspectiva de seguir uma carreira criminal?
Como temos visto, no sistema penitencirio,

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muito possvel que ele venha a ser cooptado por


criminosos mais articulados e perigosos, ampliando seu network e sua ambio para promover assaltos mais rentveis. Nessas horas, diante de um
sistema de segurana que alguns policiais acreditam estar falido, eles preferem encerrar seus dilemas julgando, condenando e executando a pena de
morte em lapsos de segundo, como mostra a histria da violncia nas ruas das cidades brasileiras.
Esses desafios em relao s reformas, que
foram colocados para os ltimos seis presidentes
da Nova Repblica no Brasil, continuam espera
de serem enfrentados. Como a Constituio atribui aos governadores a principal tarefa na rea, os
ltimos presidentes preferiram fechar os olhos
para a situao. Na avaliao das autoridades federais que se sucedem, trata-se de um tema prspero em nus polticos, na mesma proporo que
escassa em bnus. Com a bucha entregue aos
governadores, os governos federais podem ainda
aparecer como salvadores da ptria em tempos de
crime, surgindo como o socorro decisivo para solucionar o imbrglio da vez. A discusso, contudo, deve esquentar o debate nas prximas eleies, quando alguns candidatos prometem trazer
a discusso para a campanha. Alguns j perceberam que uma postura ativa na rea pode ser o diferencial em uma eleio mais disputada, no
mais to diretamente ligada aos resultados da
economia como foram as anteriores.
Alm do mais, as ameaas do crime organizado, as altas taxas de crimes violentos e a baixssima capacidade dos rgos de justia e segurana em prevenir a violncia e evitar a impunidade mostram que algo est fora da ordem e que
as polcias civil e militar, insuladas em seus projetos de corporao, no conseguem fazer frente
aos desafios contemporneos impostos pelo crime e pela dinmica de uma sociedade plural e
democrtica. S a Unio tem fora poltica para
negociar com o Congresso e com a sociedade um
amplo pacto em torno de uma agenda de reformas estruturais da segurana pblica no Brasil.
Hoje, temos polcias com acesso s mais modernas ferramentas tecnolgicas, formadas por

homens e mulheres altamente qualificados e com


preparo intelectual, muitos deles com disposio
para inovar e construir padres de policiamento
mais eficientes. Porm, h uma enorme disputa
pelo significado de lei, ordem e segurana pblica em curso.
E, em meio a esta disputa, no conseguimos
resgatar as polcias da ideologia do bandido
bom bandido morto, muitas vezes reforada
pelo Ministrio Pblico e pelo Judicirio quando
estes no condenam os padres policiais de uso
da fora no Brasil como anmalos e inaceitveis.

Panorama da segurana no Brasil

as, o que essa lenincia e baixa prioridade


poltica nos legam? Nos ltimos 20 anos,
a violncia no Brasil causou mais de 900 mil vtimas fatais. A taxa de mortes por agresso saltou
de 22,2 no ano de 1990 para 27,1 por 100 mil
habitantes em 2011, com variaes importantes
entre diferentes estados. Como agravante, estudo
recente de Daniel Cerqueira, do Ipea, calculou
que, de 1996 a 2010, quase 130 mil homicdios
no Brasil no entraram nas estatsticas de mortes
violentas. Isso significa que o nmero real de assassinatos no pas de cerca de 60 mil ocorrncias anuais. Ou seja, se verdade que o Brasil
tem melhorado seus indicadores econmicos e
sociais, o quadro de violncia do pas indica a
convivncia com taxas de crimes letais muito superiores s de outros pases, o que nos coloca no
ranking das sociedades mais violentas do mundo. Isso sem contar as altas taxas endmicas de
outros crimes violentos (roubos, sequestros, leses, mortes pela polcia, etc.).
No que diz respeito evoluo regional, a Tabela 1 indica que So Paulo, por exemplo, que
chegou a registrar mais de 44 mil vtimas de homicdio no ano de 1999, logrou reduo de 70%
na taxa desse crime entre 2000 e 2011; j estados
como Alagoas e Paraba verificaram crescimento
abrupto dos ndices de crimes violentos letais,
alcanando taxas de homicdio de 72,2 e 42,7,
respectivamente, no ano de 2011.

66 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Grfico 1: Evoluo da taxa de mortalidade das mortes por agresso Brasil 19992011

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); MS/SVS/Dasis Sistema de


Informaes sobre Mortalidade (SIM); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.

Tabela 1: Mortes por agresso: Unidades da Federao e Brasil 19992011



1999
BRASIL
26,2
AC
9,7
AL
20,3
AP
43,9
AM
20,4
BA
6,8
CE
15,6
DF
36,8
ES
52,5
GO
16,5
MA
4,6
MT
34,7
MS
28,2
MG
8,9
PA
10,8
PB
12,0
PR
18,1
PE
55,4
PI
4,8
RJ
52,6
RN
8,5
RS
15,3
RO
33,5
RR
57,7
SC
7,7
SP
44,1
SE
19,7
TO
13,0

2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011
26,8 27,9 28,5 29,1 27,3 26,1 26,6 25,5 26,7 26,2 27,4 27,1
19,4 21,2 25,7 22,5 18,7 18,8 22,6 19,2 19,6 21,6 22,5 22,5
25,6 29,3 34,3 35,7 35,1 40,2 53,1 59,6 60,3 59,1 66,8 72,2
32,5 36,9 35,0 35,5 31,3 33,0 33,0 27,2 34,4 30,2 38,5 30,4
19,8 16,7 17,3 18,5 16,9 18,5 21,1 21,0 24,8 26,8 30,9 36,4
9,4
11,9 13,0 16,0 16,6 20,9 23,7 25,9 33,1 36,8 41,1 38,7
16,6 17,2 18,9 20,1 20,0 20,9 21,8 23,2 24,0 25,2 31,8 32,7
37,5 36,9 34,7 39,1 36,5 31,9 32,3 33,5 34,1 38,6 34,3 37,4
46,9 46,7 51,2 50,5 49,4 46,9 51,2 53,6 56,4 56,4 51,0 47,4
20,2 21,5 24,5 23,7 26,4 24,9 24,6 24,4 30,0 28,5 31,6 36,4
6,1
9,4
9,9
13,0 11,8 14,8 15,1 17,4 19,8 21,5 22,7 23,7
39,8 38,5 37,0 35,0 32,1 32,4 31,5 30,7 31,9 33,1 32,2 32,3
31,0 29,3 32,4 32,7 29,7 27,9 29,8 30,4 29,7 30,9 26,1 27,0
11,5 12,9 16,2 20,6 22,6 21,9 21,3 20,8 19,5 17,9 18,5 21,5
13,0 15,1 18,4 21,0 22,7 27,6 29,2 30,4 39,2 39,9 46,7 40,0
15,1 14,1 17,4 17,6 18,6 20,6 22,6 23,7 27,3 33,4 38,7 42,7
18,6 21,2 23,0 25,7 28,3 29,2 29,9 29,7 32,7 34,4 34,5 31,7
54,0 58,7 54,8 55,3 50,7 51,2 52,7 53,1 50,8 44,2 39,2 39,1
8,2
9,7
10,9 10,8 11,8 12,8 14,4 13,2 12,4 12,5 13,8 14,7
51,1 50,6 56,8 54,7 51,5 48,2 47,6 41,7 35,7 25,9 32,9 28,3
9,0
11,2 10,6 14,2 11,7 13,6 14,8 19,3 23,2 25,1 25,7 32,6
16,3 17,9 18,3 18,1 18,5 18,6 18,0 19,8 21,9 20,5 19,3 19,2
33,8 40,1 42,3 38,4 38,0 36,0 37,8 27,4 32,1 34,6 34,8 28,4
39,5 31,7 34,9 29,7 22,6 24,5 27,3 27,9 25,7 27,3 27,3 20,6
8,1
8,6
10,6 11,9 11,3 10,6 11,0 10,5 13,2 13,1 13,0 12,6
42,2 42,0 38,1 36,3 28,9 21,9 20,4 15,4 15,4 15,8 14,1 13,5
23,4 29,3 29,8 25,2 24,4 25,0 29,9 25,9 28,7 32,8 33,4 35,4
15,6 18,9 15,0 18,4 16,5 15,5 17,9 16,8 18,1 21,7 22,6 25,5

Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); MS/SVS/Dasis Sistema de


Informaes sobre Mortalidade (SIM); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.

. . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 67

Segundo dados do Sistema Integrado de Informaes Penitencirias (Infopen), do Ministrio da Justia, enquanto a populao carcerria
no Brasil cresceu 42,9% entre 2006 e 2012, o
nmero de presos por trfico cresceu 191%. Nesse perodo, a populao prisional alcanou 170
mil pessoas, sendo que 54 mil eram provisrios e
aguardavam julgamento. Entre os presos, 86%
foram detidos em flagrantes pela PM, a maioria
durante atividades de patrulhamento. Em outras
palavras, pssando pela rua, o policial observou
um jovem em atitude suspeita, o parou e o levou
para a priso. S 10% foram prises decorrentes
de investigaes da polcia civil. Tente adivinhar,
caro leitor. Quais os bairros e quem so os abordados durante o patrulhamento ostensivo? Qual a
chance de renda e etnia terem peso nessas abordagens e distorcerem a punio de acordo com
classe e raa? Sobra ainda espao para as escolhas desviantes das autoridades, quando policiais, cansados do que eles prprios chamam de
enxugar gelo, passam a eliminar marginais para solucionar o problema.
Diante desse quadro e da desorganizao das
polcias, em vez de controlar o crime, as foras
de segurana acabam at funcionando como um

A atividade dos contraventores e malandros das bocas do lixo dos anos 1960 e 1970,
marginais quase romnticos, que administravam
e vendiam produtos ilegais para os desajustados
e desvalidos, deu lugar a organizadas estruturas
criminosas. Esse um problema que no pode
ser desconsiderado na construo de um novo
modelo de segurana pblica para o Brasil. So
vrios os relatos de situaes de violncia extrema cometida por grupos e faces criminosas no
pas. Principalmente na primeira dcada deste
sculo, os presdios viraram importantes centrais
de articulao criminal, sobretudo das quadrilhas do trfico de drogas. A partir de meados dos
anos 2000, em So Paulo, o Primeiro Comando
da Capital se tornou pea chave no atacado da
venda de drogas no Brasil. Dos presdios, nos
demais estados, outras faces tambm tentam
controlar a distribuio e o varejo nos territrios
onde atuam. O quadro pode produzir disputas
acirradas por mercado, as rivalidades entre faces como Al Caida e Estados Unidos, na Paraba; Primeiro Comando do Maranho e o Bonde
dos 40, no Maranho; e Os Manos, Unidos pela
Paz e Os Aberto, no Rio Grande do Sul, para citar alguns exemplos de conflitos territoriais.

Grfico 2: nmero de civis mortos pelas polcias Rio de Janeiro e So Paulo 19952011
1.400

1.330
1.195

1.200

1.137

1.098

1.000

915

900

1.063

1.048

983

855

800
600

500

400
350
200
0

95

19

595
390
300
286

96

19

397

271

97

19

438

592

495

663

610

576

459

351

438

98

99

19

517

431

546
480
415

329

289

19

524

549

00

20

01

20

02

20

03

20

04

20

05

20

06

20

07

20

08

20

09

20

10 2011 012
2

20

Fontes: Instituto de Segurana Pblica do Rio de Janeiro; Cesec; SSP/SP; Datasus.

68 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

componente do fortalecimento da cena criminal


brasileira. Em vez de apagar o incndio, parecem
despejar gasolina nas aes de corrupo, violncia e formao de milcias. Comparadas s de
pases desenvolvidos, as polcias brasileiras atuam a partir de um padro que comporta um nmero de mortes em confrontos muito superior.
Em comparao s polcias no mundo, a paulista e a fluminense ficam frente em qualquer
campeonato de violncia. De acordo com Bueno
(2014), existem trs critrios usualmente utilizados para aferir o uso da fora letal: (1) a relao
entre civis mortos e policiais mortos; (2) a razo
entre civis feridos e civis mortos pela polcia; (3)
a proporo de civis mortos pelas polcias em relao ao total de homicdios dolosos. Neste ltimo caso, quando as mortes cometidas pela polcia correspondem a um elevado percentual do
total de homicdios pode-se inferir que a polcia
est cometendo excessos no uso da fora letal.
J no campo das respostas institucionais, segundo os balanos contbeis da Unio, dos estados, do Distrito Federal e dos municpios brasileiros, sistematizados pela Secretaria do Tesouro
Nacional, o Brasil gastou, em 2011, mais de R$
54 bilhes com segurana pblica, aproximadamente 1,3% do PIB nacional.
Em termos comparativos, temos o mesmo
patamar de despesas na rea do que pases como
Alemanha e Espanha, que contabilizam taxas de
homicdio inferior a 1 por 100 mil habitantes, o
que uma evidncia emprica de que o aumento
de recursos na rea no leva necessariamente a
polticas de segurana mais eficientes no combate ao crime. Os gastos pblicos nessa rea pare-

cem no guardar relao com a realidade, mas


to somente com as prioridades polticas assumidas pelas trs esferas do Poder Executivo.
Na anlise das despesas da Unio, de estados,
do Distrito Federal e de municpios chamam a
ateno: (1) o aumento nominal de recursos destinados segurana pblica, realizado pelas unidades da federao, ano a ano, no foi suficiente
para manter a participao delas no total de recursos gastos pelas trs esferas do Poder Executivo;
(2) a reduo de 21% das despesas da Unio na
rea, entre 2010 e 2011, desencadeada pela mudana de gesto do governo federal e, em certa
medida, pela interrupo de parte significativa dos
recursos previstos no Programa Nacional de Segurana com Cidadania (Pronasci); (3) o aumento
expressivo de recursos na funo segurana pblica declarado pelos municpios que, em apenas
seis anos, sofreram um incremento de 128%.
J os dados do Grfico 3 demonstram que
municpios saltaram de um patamar de despesas
com segurana pblica equivalente a 3% dos
gastos pblicos na rea, em 2006, para 5,2%, em
2011, ltimo ano da srie com dados disponveis.
Os municpios assumiram um papel mais ativo
(antes eles j financiavam gastos operacionais
das polcias, como aluguis, contas de consumo
e manuteno e combustveis das viaturas), porm esbarram numa sria crise de financiamento
de suas aes na rea. No h fontes de receitas
especficas e h uma forte competio pelos repasses voluntrios da Unio, que, a partir de
2001, com o Fundo Nacional de Segurana Pblica, incluiu os municpios no rol de habilitados
a receber recursos para essa rea.

Tabela 2: despesas declaradas na funo segurana pblica Unio, UFs e municpios 20062011

Unio
UFs

2006

2007 2008 2009 2010

4.438.869.383,16 5.904.096.238,99 7.023.318.467,41 8.161.732.945,45 7.779.444.615,76

5.744.128.534,30

35.224.631.863,76 37.392.585.037,67 39.417.481.233,10 42.946.410.795,42 40.418.313.510,12 45.657.770.444,81

Municpios 1.220.762.909,51 1.433.171.993,47 1.769.386.394,99 2.005.377.175,54 2.359.209.740,29


Total

2011

2.793.429.039,10

40.884.264.156,44 44.729.853.270,14 48.210.186.095,50 53.113.520.916,41 50.556.967.866,17 54.195.328.018,21

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional; SIAFI STN/CCONT/GEINC; FINBRA;


Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica IBGE; Frum Brasileiro de Segurana Pblica

. . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 69

Grfico 3: participao percentual da Unio, UFs e municpios nas despesas declaradas


na funo segurana pblica Brasil 20062011

Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional; Siafi - STN/CCONT/GEINC; FINBRA;


Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica (IBGE); Frum Brasileiro de Segurana Pblica

A Unio, por sua vez, aumentou sensivelmente seus gastos at 2010, mas, aps a posse de
Dilma Rousseff, reverteu tal tendncia e retomou
o patamar de 2006, primeiro ano do segundo
mandato de Lula. J as unidades da federao
(estados e Distrito Federal) estavam diminuindo
suas participaes na rea, mas, em 2011, com a
retrao da Unio, voltaram a ser responsveis
por cerca de 85% dos gastos pblicos com segurana pblica, em muito justificados pelas folhas
de pagamento dos aproximadamente 600 mil policiais civis e militares do pas. At 2010, na medida em que as transferncias voluntrias da
Unio aumentaram, os estados redirecionaram
suas receitas para outras reas.
Seja como for, o pas gasta o equivalente a
pases desenvolvidos e, nem por isso, consegue
reverter o quadro de medo e insegurana, muito
em funo de um modelo falido de organizao
policial e de administrao de conflitos. Como
dito na introduo, possvel supor que o crescimento dos gastos com segurana pblica seja um
efeito inevitvel de se optar por manter um sistema disfuncional na preveno da violncia e na

garantia de direitos e que, para continuar de p,


exige volumes crescentes de investimentos. Todavia, essa opo no se d pelo sucesso desse
sistema em fazer cumprir o monoplio estatal da
violncia e oferecer servios de qualidade. Ao
contrrio, ela parece guardar mais relao com
os sentidos e as prioridades polticas que o tema
assume para os dirigentes polticos.
Em termos de efetivo policial, as fontes existentes computam que o Brasil tenha 413.672 policiais militares, 68.419 bombeiros e 117.501
policiais civis, totalizando quase 600 mil homens
e mulheres. Porm, alguns analistas estimam que
esse nmero chegue perto de 700 mil pessoas,
numa subnotificao de quase 20%, revelando,
se confirmada, srios problemas de gesto e
transparncia.
J sobre o sistema prisional brasileiro, convivemos ainda com uma Justia que no capaz de
julgar os 173.818 encarcerados em situao provisria nas prises brasileiras, mesmo frente a
um dficit de vagas de 175.841, segundo dados
do Anurio Brasileiro de Segurana Pblica para
o ano de 2011.

70 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabela 3: efetivo policial Polcia Militar, Corpo de Bombeiros e Polcia Civil UFs 2011
Unidades da Federao
Polcia Militar
Corpo de Bombeiros
Polcia Civil
Brasil
413.672
68.419 117.501
Acre
2.695
532
1.200
Alagoas
7.530
2.332
1.983
Amap
3.611
876
1.231
Amazonas
7.618
551
2.685
Bahia
31.869
2.158
5.745
Cear
14.934
1.547
2.194
Distrito Federal
15.510
5.674
5.346
Esprito Santo
7.917
1.130
2.045
Gois
12.547
2.698
3.362
Maranho
7.585
1.134
2.180
Mato Grosso
6.982
1.388
2.616
Mato Grosso do Sul
5.919
1.283
1.666
Minas Gerais
45.489
5.541
10.150
Par
...
... 2.904
Paraba
9.698
1.262
1.400
Paran
17.244
2.954 4.102
Pernambuco
19.545
3.866
6.053
Piau
5.980
333
1.284
Rio de Janeiro
43.547
16.303
9.579
Rio Grande do Norte
9.674
634
1.356
Rio Grande do Sul
25.011
2.276
5.458
Rondnia
5.544
954
2.519
Roraima 1.452 285 ...
Santa Catarina
11.444
2.287
3.127
So Paulo
85.056
9.329
34.480
Sergipe
5.211
641
1.347
Tocantins
4.060
451
14.89
Fonte: Ministrio da Justia/Secretaria Nacional de Segurana Pblica (Senasp); Pesquisa Perfil das Instituies de Segurana Pblica - Sistema Nacional de Estatsticas de Segurana Pblica e Justia Criminal (SINESPJC); Frum Brasileiro
de Segurana Pblica.
(...) Informao no disponvel

A realidade de seis estados ainda mais grave na medida em que verificamos que mais de
50% da populao prisional no foi julgada:
Piau conta com 67,7% de sua populao carcerria em situao provisria, seguido de Sergipe,
com 65,6%, Amazonas, com 59,4%, Pernambuco, com 58,7%, Minas Gerais, com 56,6% e
Amap, com 50,9%.
Alm da evidente incapacidade do sistema de
justia criminal brasileiro de processar e julgar a
populao carcerria que se amontoa nos presdios de todo o pas, chama ateno a evoluo do
nmero de presos com relao s vagas existentes no sistema prisional: s o estado de So Paulo
contabilizou um dficit de 74.026 vagas no ano

de 2011. Para se ter uma ideia, cada penitenciria


do Estado possui cerca de 800 vagas, ou seja, seria necessria a criao de 92 penitencirias para
dar conta deste passivo.

A conformao de uma agenda


poltica e institucional

faz alguns anos que vrios estudiosos e operadores da segurana pblica tm alertado para a necessidade de reformas estruturais que aliem modernizao incremental com reformas legais. Afinal, se
a democratizao poltica do fim dos anos 1980
um marco importante pelas mudanas na relao
entre polcias e sociedade, suscitadas pela constru-

. . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 71

Tabela 4: distribuio dos presos no Sistema Penitencirio, por situao prisional


Unidades da Federao (2009-2011) Em porcentagem (%)
Unidades
da
Federao


Total
AC
AL
AP
AM
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MT
MS
MG
PA
PB
PR
PE
PI
RJ
RN
RS
RO
RR
SC
SP
SE
TO

Condenados
2009 2010 2011
63,51 (1) 62,1
62,3
66,7
63,9
68,9
29,2
58,1
64,9
50,3
50,0
48,7
40,0
41,7
40,3
54,1
53,9
54,4
51,2
53,5
55,6
80,4
78,2
77,8
69,5
60,7
59,9
62,4
60,8
61,3
39,6
53,9
57,7
48,4
56,1
53,6
70,9
69,7
68,3
47,3
45,0
43,0
47,5
47,9
54,1
66,6
56,7
60,5
83,8
82,2
87,2
39,5
40,6
39,6
25,5
27,4
31,6
66,9
68,4
61,8
63,7
62,7
72,5
74,9
74,0
76,5
73,3
74,8
83,0
48,6
54,8
61,9
70,4
72,1
74,2
65,9 (4)
65,8
66,0
31,5
27,6
33,1
58,4
55,7
54,7

Sob medida de segurana


2009 2010
0,9 (2)
1,0
0,4
0,1
1,9
1,2
2,3
2,3
0,4
0,7
0,9
0,6
1,6
1,0
0,7
0,9
1,0
0,4
0,1
0,1
-
0,0
0,8
0,2
0,4
0,4
-
0,4
0,9 (3)
1,0
-
1,2
1,8
2,1
1,9
2,0
2,0
0,8
0,3
0,6
1,6
1,2
2,1
1,6
0,5
0,4
-
-
0,8
1,0
1,0
0,9
0,8
1,9
0,7
0,5

Provisrios

2011 2009 2010


0,8
35,6
36,9
0,2
32,9
36,0
1,3
69,0
40,7
0,4
47,4
47,7
0,3
59,7
57,6
0,5
44,9
45,5
1,0
47,2
45,6
0,8
18,9
20,8
0,4
29,5
38,9
0,2
37,5
39,1
0,0
60,4
46,0
0,3
50,7
43,6
0,3
28,7
30,0
0,4
52,7
54,5
1,1
51,6
51,1
1,1
33,4
42,2
2,1
14,4
15,8
1,7
58,8
57,4
0,8
72,4
71,7
0,3
32,8
31,0
1,5
34,6
36,0
1,6
23,0
24,4
0,1
26,2
24,8
0,0
51,4
45,2
1,0
28,8
26,9
0,8
33,2
33,2
1,4
67,7
70,6
0,7
41,0
43,7

2011
36,9
30,9
33,8
50,9
59,4
45,1
43,4
21,4
39,8
38,5
42,3
46,1
31,5
56,6
44,8
38,4
10,7
58,7
67,7
37,8
26,0
21,9
16,8
38,1
24,8
33,2
65,6
44,5

Fonte: Ministrio da Justia/Departamento Penitencirio Nacional (Depen); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
(1) No inclui as informaes referentes ao regime aberto do Estado de So Paulo.
(2) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento do Estado do Par.
(3) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento.
(4) No inclui as informaes referentes ao regime aberto.
(-) Fenmeno inexistente.

o da democracia e pelas presses sociais por novos modelos de poltica e de polcia, igualmente
importante constatar que, em muitos elementos, o
Estado democrtico limita-se a reproduzir relaes
que serviam ao governo ditatorial. Segurana pblica, desse modo, acaba subsumida s foras policiais
e, mesmo aps a Constituio de 1988, no consegue ser pensada para alm da gesto da atividade
policial e da lgica do direito penal.
O fato que a histria recente da segurana
pblica no Brasil tem sido marcada por deman-

das acumuladas e mudanas incompletas. Ganhos, como a forte reduo entre 2000 e 2011
dos homicdios em So Paulo ou as Unidades de
Polcia Pacificadora, no Rio de Janeiro, tendem a
perder fora, na medida em que no h normas
tcnicas, regras de conduta ou padres capazes
de modificar culturas organizacionais ainda baseadas na defesa do Estado e no da sociedade.
Basta vermos a forma como as polcias reagiram
s manifestaes sociais de junho de 2013, ora
com excesso, ora com omisso. Falta-nos um

72 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

Tabela 5: Presos no sistema penitencirio, vagas existentes e dficit de vagas


Unidades
da
Federao

Presos

Vagas existentes

Dficit

2009
2010 2011 2009 2010 2011 2009 2010 2011
Total 417.112 (1)(2) 445.705 471.254 278.726
...
295.413 138.386
... 175.841
AC
3.421
3.765
3.819
1.833
1.774
1.774
1.588
1.991
2.045
AL
1.978
3.094
3.354
1.941
1.333
1.269
37
1.761
2.085
AP
1.812
1.822
1.828
994
830
850
818
992
978
AM
3.875
4.451
5.400
2.297
2.508
3.076
1.578
1.943
2.324
BA
8.220
8.887
9.455
6.839
6.993
6.993
1.381
1.894
2.462
CE
12.872
15.201
16.164
9.946
10.205
10.478
2.926
4.996
5.686
DF
8.157
8.924
10.226
6.450
6.482
6.441
1.707
2.442
3.785
ES
8.036
9.754
12.035
5.585
7.642
11.100
2.451
2.112
935
GO
9.870
10.996
11.163
5.734
6.734
6.891
4.136
4.262
4.272
MA
3.425
3.808
3.872
2.353
2.736
1.945
1.072
1.072
1.927
MT
11.061
11.445
11.185
5.235
5.760
5.760
5.826
5.685
5.425
MS
9.641
9.524
10.511
5.670
6.071
6.628
3.971
3.453
3.883
MG
35.121
37.315
41.569
23.199
25.901
27.488
11.922
11.414 14.081
PA
8.736 (3)
8.405
9.802
6.115
6.375
6.351
2.621
2.030
3.451
PB
8.524
8.052
8.210
5.313
...
5.394
3.211
...
2.816
PR
22.166
19.760
20.464
14.687
14.449
14.500
7.479
5.311
5.964
PE
21.041
23.925
25.850
9.675
10.135
10.567
11.366
13.790 15.283
PI
2.591
2.714
2.845
2.105
2.105
2.155
486
609
690
RJ
23.158
25.514
27.782
23.832
24.019
24.096
-674
1.495
3.686
RN
3.775
4.305
4.372
3.296
3.296
3.581
479
1.009
791
RS
28.750
31.383
29.113
18.010
21.077
20.315
10.740
10.306
8.798
RO
6.986
7.426
6.339
4.103
3.673
4.056
2.883
3.753
2.283
RR
1.651
1.695
1.710
538
966
1.106
1.113
729
604
SC
13.340
14.541
14.606
7.591
7.749
8.656
5.749
6.792
5.950
SP 154.515 (4)
163.676 174.060 101.774
98.995
100.034
52.741
64.681 74.026
SE
2.742
3.437
3.558
2.007
2.068
2.235
735
1.369
1.323
TO
1.648
1.886
1.962
1.604
1.644
1.674
44
242
288
Fonte: Ministrio da Justia/Departamento Penitencirio Nacional (Depen); Frum Brasileiro de Segurana Pblica.
(1) No inclui as informaes referentes ao regime aberto do Estado de So Paulo.
(2) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento do Estado do Par.
(3) No inclui as informaes referentes medida de segurana tratamento.
(4) No inclui as informaes referentes ao regime aberto.

projeto de governana das polcias brasileiras e


de alinhamento das polticas de segurana pblica aos requisitos da democracia e garantia de
Direitos Humanos, a ser colocado aos candidatos
nessas eleies. O governo federal no precisa
ser diretamente responsvel por todas as aes
de segurana pblica, mas o nico capaz de
reunir fora poltica para tocar um projeto de nao; de um novo modelo de desenvolvimento
que contemple segurana, garantia de direitos e
preveno da violncia como conquistas de uma
populao que tem reaprendido a exigir melhores condies de vida e a se manifestar.

Apesar do aumento de investimentos e de polticas isoladamente bem-sucedidas, possvel


identificar as falhas na implantao e na execuo
dos programas da rea, entre as quais se destacam:
a) o baixo grau de institucionalizao, com falta
de padronizao de procedimentos e de aes;
b) a falta de dilogo com lideranas e organizaes sociais locais na implantao das unidades, conferindo poltica um carter vertical;
c) a falta de comunicao com a comunidade
tambm na execuo das atividades, impedin-

. . . . . . . . . . . . . . . . . os desafios dos candidatos na segurana pblica . . . . . . . . . . . . . . . . . . 73

do que haja responsabilizao e apropriao


por parte desta em relao ao projeto;
d) a desmotivao dos policiais que atuam nas
unidades, com falta de incentivos, de treinamento e de uma real compreenso do sentido
da polcia de comunidade e da importncia da
preveno do crime;
e) a desconsiderao de peculiaridades locais e
demandas especficas de segurana em cada
localidade;
f) uma falta de conexo e vnculo entre a juventude,
o bairro em que os jovens vivem e as polcias;
g) a escassez de projetos e programas que priorizem aes de transparncia e prestao de
contas, muitas vezes justificando que as informaes so de natureza estratgica e que primeiro devem ser utilizadas na gesto das polticas (permanncia da lgica do segredo).
Em segundo lugar, as experincias nacionais sinalizam um conjunto de lies aprendidas que
devem servir de baliza para a formulao e a execuo de projetos de segurana cidad no Brasil
e, mesmo, em outros pases da Amrica Latina
que ainda convivem com altas taxas de violncia
e criminalidade. So elas:
1. 
Corporativismos e resistncias organizacionais ao modelo de segurana cidad, que muitas vezes se apresentam como barreiras ao desenvolvimento desse tipo de estratgia (divises e conflitos entre os policiais da direo e
os da ponta da linha; divises e conflitos entre
a polcia e outros setores da administrao pblica) podem ser enfrentados, de modo eficaz,
por meio do investimento em treinamento especfico e aprofundado;
2. A falta de capacidade de muitas organizaes
policiais de monitorar e avaliar o prprio trabalho deve ser enfrentada a partir de programas e

associaes com centros de pesquisa e setor privado, com o objetivo de desenvolver intervenes que j estejam previamente desenhadas
para avaliao e monitoramento contnuo;
3. Programas com foco especfico para a juventude (incluindo a negra) tendem a ter resultados mais sustentados ao longo do tempo. Estudos indicam que o municpio, na qualidade de
agente produtor de polticas preventivas, pode
ser mais eficaz para solucionar pequenos problemas que em conjunto poderiam compor um
grande problema;
4. A relao que os municpios e estados criam
em relao segurana pblica no segue um
padro estabelecido. A natureza dessa relao
vai depender, principalmente, do relacionamento de cada municpio com cada estado e da
interlocuo de cada municpio com as polcias. O mais interessante seria que estado e municpios trabalhassem de forma cooperativa;
5. Estratgias que priorizam a radicalizao da
transparncia tendem a ter um grau de institucionalidade maior e mais eficiente do que
aes focalizadas apenas na dimenso da modernizao tecnolgica da gesto das polticas
de segurana pblica;
6. A relao fiscal entre o governo federal e os
diferentes estados, em termos de recursos
econmicos e humanos, de maneira a assegurar uma coordenao interinstitucional, oramentria e de designao de funes e responsabilidades com pessoal eficaz e transparente nos distintos nveis de governo.
Por fim, a principal concluso a que este texto pode chegar que, por melhores que sejam as
prticas de gesto adotadas, sem uma mudana
substantiva na estrutura normativa das polcias, o
quadro de insegurana hoje existente tender a
ganhar contornos dramticos. Ou seja, uma das
lies de pases que conseguiram reformar suas

74 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .interesse nacional julho/setembro 2014 . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .

polcias, como Irlanda e frica do Sul, que


quando a atividade policial deixa de ser autnoma e passa a responder lgica das polticas pblicas muito se ganha. Trata-se, como j frisado,
de uma agenda que associa mudanas incrementais e de prticas de gesto com alteraes na ar-

quitetura institucional e legal que regula o setor


no Brasil. Sem que essas duas dimenses sejam
simultaneamente enfrentadas, a perspectiva de
manuteno de uma realidade institucional que
bloqueia ganhos de eficincia e novos e melhores
padres de desenvolvimento.

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